distribución competencial - Centro de Formación de la Cooperación
Anuncio
LA DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS JUAN PALACIOS BENAVENTE Dirección General de Cooperación Autonómica Secretaría de Estado de Cooperación Territorial MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL MAPA DE ESPAÑA ELEMENTOS BÁSICOS DEL MODELO: LAS COMPETENCIAS (1) EL MODELO ESPAÑOL SE CONFIGURA EN: Artículo 148: competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas, que, mediante el principio dispositivo, ejercitan el derecho a la autonomía en los términos previstos en el ordenamiento jurídico. Artículo 149.1: competencias exclusivas del Estado. Artículo 149.3 : cláusula residual de doble remisión: materias no atribuídas expresamente al Estado podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. Y las materias no asumidas en el respectivo Estatuto corresponderá al Estado su ejercicio. ELEMENTOS BÁSICOS DEL MODELO: LAS COMPETENCIAS (2) El proceso de desarrollo del Estado de las Autonomías y las reformas estatutarias han dejado vacío de contenido el art. 148. El sistema de distribución de competencias no es un sistema cerrado, sino abierto en el futuro. POSIBLE AMPLIACIÓN DE COMPETENCIAS: Art. 150.1: Leyes-marco por las que las Cortes pueden atribuir facultades legislativas a las Comunidades Autónomas, dentro de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Art. 150.2: Transferencias o delegación de facultades de materias correspondientes a competencias de titularidad estatal. POSIBLE REDUCCIÓN DE COMPETENCIAS: Art. 150.3: Leyes de armonización de disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas en materias de su competencia, por interés general. ELEMENTOS BÁSICOS DEL MODELO: LAS COMPETENCIAS (3) DEFINICIÓN. Es el conjunto de poderes y facultades atribuidos a un ente público. ELEMENTOS: MATERIA. Conjunto de actividades, funciones e instituciones jurídicas relativas a un ámbito social. FUNCIÓN. Instrumento jurídico a través del cual el órgano competente expresa su voluntad: LEGISLATIVA, REGLAMENTARIA y EJECUTIVA. TERRITORIO. Ámbito de actuación de las potestades públicas. El territorio puede ser elemento de diferenciación de titularidad competencial. ELEMENTOS BÁSICOS DEL MODELO: LAS COMPETENCIAS (4) Por materia cabe entender cualquier realidad física, jurídica, económica, etc. sobre la que recae una determinada actividad o función pública. A este respecto, la clasificación que ofrece el art. 149.1 es heterogénea: Bienes materiales: aguas, armas, explosivos, puertos, etc. Sectores económicos: marina mercante, energía, minas, pesca marítima, etc. Sectores del sistema normativo: Derecho civil, mercantil, procesal, penal, etc. Instituciones jurídicas: Contratos, concesiones, expropiación, autorizaciones, etc. Objetivos sociales genéricos: Sanidad, medio ambiente, etc. Servicios públicos singularizados: Seguridad Social, Servicio meteorológico, régimen aduanero, etc. Actividades públicas genéricamente mencionadas: hacienda general, tráfico y circulación, defensa, relaciones internacionales, etc. ELEMENTOS BÁSICOS DEL MODELO: LAS COMPETENCIAS (5) Submaterias son funciones o potestades incluidas dentro de una materia principal. Materias conexas entre las cuales existe relación. (criterio de la mayor especificidad: productos alimenticios-sanidad-protección de consumidores). Materias instrumentales: actividades previas a la materia principal (elaboración de proyectos) Se entiende por función el instrumento jurídico mediante el cual el ente competente expresa su voluntad, que puede ser mediante una ley, reglamento, negocio jurídico, acto o acuerdo. El concepto de competencia es el más problemático de definir, carácter al que contribuye la falta de precisión técnico-jurídica de que adolece con frecuencia el texto constitucional. Puede definirse como la titularidad de una determinada potestad o función pública sobre una materia, es decir, una síntesis de los conceptos de materia y función. También cabe definirla como el conjunto de poderes y facultades atribuidos a un ente público. ELEMENTOS BÁSICOS DEL MODELO: LAS COMPETENCIAS (6) Las diferentes funciones que el artículo 149.1 atribuye al Estado constituye el segundo elemento que estructura el sistema de distribución competencial y responden a un esquema doble: distinción entre funciones normativas y ejecutivas al que se añade un cierto número de criterios funcionales de carácter singular: En algunos supuestos, la CE reserva al Estado la totalidad de las funciones normativas sobre una materia, mediante el empleo del término “legislación”. En otros casos, el art. 149.1 reserva al Estado exclusivamente una parte de las funciones normativas: legislación básica (competencia para dictar leyes básicas), bases (comprendería leyes y ejecución básica) o normas básicas (comprendería ley y reglamento) Un tercer tipo de supuestos contenidos en el citado art. 149.1 se refiere a divisiones funcionales de carácter parcial; entre otras y a título de ejemplo: Reserva al Estado de todas las funciones pero estableciendo la posibilidad de compartir funciones normativas (y ejecutivas): pesca marítima. Atribución al Estado y a las Comunidades Autónomas de todas las funciones sobre una misma materia sobre la base territorial intra o supracomunitaria: ferrocarriles, transportes, aguas. En cuanto a los criterios funcionales complementarios se refieren a funciones que no encajan ni en las de legislación ni en las de ejecución [régimen, bases y coordinación, fomento y coordinación] ELEMENTOS BÁSICOS DEL MODELO: LAS COMPETENCIAS (7) CLASIFICACIÓN EN RAZÓN DEL CONTENIDO: MATERIA/FUNCIÓN EXCLUSIVAS. El titular de la competencia ejerce todas las funciones (legislativa, reglamentaria y ejecutiva) sobre toda la materia COMPARTIDAS. El Estado y las Comunidades Autónomas comparten una materia sobre la que se ejercen potestades funcionales diversas: legislación-ejecución de la legislación-desarrollo reglamentario. Problemas derivados de la diferenciación entre la legislación estatal básica y la legislación autonómica de desarrollo, así como de la falta de una cláusula general de atribución de las competencias ejecutivas a las Comunidades Autónomas INDISTINTAS/CONCURRENTES. Se ejercen las mismas facultades sobre una materia: Cultura, Investigación. LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS EN LA VIII LEGILATURA (1) La reforma de los Estatutos de Autonomía: iniciativa que han puesto en marcha la mayoría de las Comunidades Autónomas. Dos condiciones para la aprobación de estas reformas: máximo consenso y respeto a la Constitución: La reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana ha sido aprobada definitivamente mediante la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril. La reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña ha sido aprobada definitivamente mediante la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio. La reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears ha sido aprobada definitivamente mediante la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero. La reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, ha sido aprobada definitivamente mediante la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo. La reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón ha sido aprobada definitivamente mediante la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril. La reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León ha sido aprobada definitivamente mediante la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre. La propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias ha sido aprobada por el Parlamento autonómico el 13 de septiembre de 2006 y retirada del Congreso de los Diputados el día 12 de diciembre de 2007. La propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha ha sido aprobada por el Parlamento autonómico el 29 de enero de 2007 y presentada en el Congreso de los Diputados para continuar su tramitación. Retirada del Congreso de los Diputados LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS EN LA VIII LEGILATURA (2) Estructura común a todos los estatutos: La definición del territorio o las cuestiones identitarias (Cataluña es una nación o la realidad nacional de Andalucía, contenidas en el Preámbulo, no en el articulado. Carta de derechos de los ciudadanos. La gran novedad es que se analiza materia a materia y se dice en cada una de las materias cuáles son las facultades competenciales de la CCAA con el objeto de blindar la intervención del Estado en esos ámbitos competenciales. Relaciones de la Comunidad Autónoma con otras Comunidades Autónomas, con el Estado y con la Unión Europea. El problema es que un Estatuto no puede recoger relaciones de carácter general, sino sólo bilaterales. Utilización del decreto-ley como fuente con valor de ley en casos de urgente y extraordinaria necesidad. Ya existía la figura del decreto legislativo, pero en el de decreto ley. Financiación. En este apartado han surgido dos problemas: el primero se refiere a si debe prevalecer el Estatuto o la LOFCA. Si la Constitución remite a una ley orgánica de financiación, está claro que debe prevalecer la LOFCA. Otro problema se refiere a incluir en el Estatuto una “obligación” para el Estado que debe ser más un acuerdo político (por ejemplo, en el caso de Cataluña, inversiones durante 7 años en un porcentaje equivalente al PIB). LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS EN LA VIII LEGILATURA (3) cuestiones singulares: Afectan a la respectiva Comunidad Autónoma. (En el de Andalucía, el Guadalquivir; en el de Castilla-La Mancha, el Guadalquivir, en el de Illes Balears, los gastos producidos por la inmigración o las inversiones del Estado; en el caso de Aragón y en de CastillaLa Mancha, no es la gestión del agua, como en Andalucía, sino en el blindaje de una cantidad de agua necesaria para ese territorio. En el caso de Valencia se reconoce un derecho a los excedentes de agua. (A este respecto, será necesario un ajuste en la gestión del agua porque pueden recogerse en los diferentes estatutos referencias que sean contradictorias entre sí). LA DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL Y LA REFORMA DE ESTATUTOS (I) Las reformas de los Estatutos ya aprobados o en trámite de reforma introducen cambios significativos en el modelo de distribución competencial. En el nuevo listado de materias se precisa el contenido sustantivo de cada materia (p.e. sectores que deben entenderse dentro de la materia comercio interior) Los nuevos estatutos alteran un ordenamiento ya consolidado originando tres tipos de problemas: • Es posible que el nuevo estatuto colisione la eficacia de la ley estatal en su territorio, pero no en los demás territorios; será por tanto la comunidad autónoma concernida la que debe desplazar la eficacia de la ley estatal mediante el ejercicio de su nueva potestad legislativa. • La segunda cuestión surge al tener el legislador autonómico que aprobar leyes de desarrollo de las nuevas competencias cuando el legislador estatal no ha dictado bases adecuadas a la reforma estatutaria. • En tercer lugar, es preciso establecer un criterio general sobre el valor que debe reconocerse a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En el caso de apoyo en el bloque de constitucionalidad (Constitución + Estatutos) habrá de esperarse a que el Alto Tribunal se pronuncie. LA DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL Y LA REFORMA DE ESTATUTOS (II) El desarrollo del Estado de las Autonomías, después de 30 años de experiencia, hubiera aconsejado centrarse más en las tareas de ordenación del ejercicio compartido de las competencias ya asumidas entre el Estado, las comunidades autónomas y los entes locales. Las reformas estatutarias al regular de nuevo el ámbito competencial has implicado las consecuencias siguientes: • Asunción de nuevos ámbitos materiales. Corresponden a sectores no reservados al Estado (art. 149.1), convertidos en competencias estatales en aplicación de la cláusula residual (art. 149.3: publicidad o seguridad privada arts. 157 y 163). • Precisión del alcance material de un determinado título competencial, incluyendo en el mismo las diferentes submaterias que lo integran. Un buen ejemplo de lo que se quiere decir lo constituye la materia de comercio interior (art. 121) como competencia exclusiva de la Generalitat tal y como lo regulaba el anterior Estatuto y el actual. LA DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL Y LA REFORMA DE ESTATUTOS (III) • Precisión de las funciones a ejercer en cada materia, evitando convertir competencias exclusivas en compartidas o las compartidas en ejecutivas. La finalidad de esta precisión es evitar la pérdida de autogobierno por reducción del alcance funcional de la competencia: cajas de ahorro como política monetaria (estatal) y su organización (autonómica) El contenido de algunas competencias autonómicas está condicionado por la previa aprobación de leyes orgánicas estatales, por ejemplo, en materia de justicia, LOPJ, o hacienda, LOFCA, y en las denominadas competencias de participación en órganos estatales regulados por leyes orgánicas como el Tribunal Constitucional. La novedad que aportan los nuevos estatutos es que tratan de imponer determinados contenidos a futuras leyes orgánicas o de forzar el reconocimiento de la participación de la comunidad autónoma en órganos estatales. LA DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL Y LA REFORMA DE ESTATUTOS (IV) Las competencias exclusivas La titularidad sobre estas competencias constituye la máxima expresión de autogobierno pues permite definir políticas propias en ámbitos significativos y comprende tanto las potestades legislativa y reglamentaria, como la función ejecutiva, siendo preferente el derecho autonómico sobre el estatal. Las competencias compartidas El concepto de lo básico ha sido de los más polémicos en el desarrollo autonómico y normalmente el Tribunal Constitucional lo ha interpretado en sentido favorable al reconocimiento de las competencias estatales y reductor del ámbito de decisión política autonómica: excesivo desarrollo material de lo básico. En la redacción de los nuevos estatutos, catalán y andaluz, se configura el criterio de que lo básico no puede ahogar la competencia de desarrollo legislativo que corresponde a la comunidad autónoma. Lo básico supone establecer principios o mínimo común normativo mediante normas con rango formal de ley (STC 69/1988), excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la CE y el EAC. LA DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL Y LA REFORMA DE ESTATUTOS (V) Una cuestión interesante es que se podría haber establecido que la normativa básica debería incorporar en todo caso un plazo de entrada en vigor que tuviera en cuenta la necesidad de aprobar o adaptar la legislación autonómica de desarrollo. Las competencias ejecutivas La STC 18/1982 concretó la categoría competencial del art. 149.1 que atribuye al Estado la potestad legislativa sobre una materia o un sector lo que implicaba la aprobación del reglamento ejecutivo de la ley o normativo y a la comunidad autónoma la aprobación del reglamento organizativo, así como la gestión o ejecución de la competencia. A tenor de lo establecido en el art. 112 EAC se atribuye a la Generalitat la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado; es decir, se diluye la distinción entre potestad reglamentaria normativa y organizativa siempre que sea para ejecutar la normativa estatal. Las competencias de participación en órganos y procedimientos de la Generalitat En el Estatuto aparecen numerosas competencias en las que se proclama la participación de la Generalitat mediante diversas fórmulas (arts. 117.2, 134.2, 135.2, 140.4, etc.) En todos ellos el Estatuto proclama su voluntad de participar en órganos o procedimientos del Estado, dentro de las competencias que son del Estado. Esto, en algun caso, ha provocado el recurso de otras comunidades autónomas afectadas (Aragón, Illes Balears y Comunidad Valenciana en relación al Archivo de la Corona de Aragón o de la región de Murcia y La Rioja en relación a los recursos hidráulicos).
