LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DEL ESTADO
(Análisis de la reforma al artículo 113 de la
Constitución Federal de 14 de junio del 2002).
Eduardo Delgado Durán
A MANERA DE INTRODUCCIÓN
Si tomamos en consideración la enorme importancia que ha
adquirido el régimen de responsabilidad, tanto en el ámbito público
como en el privado para el progreso económico y social del Estado, es
fácil entender la responsabilidad como una de las instituciones
capitales del Derecho Administrativo en el Plano de las garantías del
ciudadano.
En efecto, de manera paralela al crecimiento de la intervención
estatal en la vida privada de los particulares, paulatinamente ha ido
surgiendo un sistema a través del cual el Estado responda por los
daños que su desmesurada intervención provoque en los bienes de
sus súbditos. Con base en esta premisa general, las naciones han ido
reconociendo, cada vez con mayor amplitud, la responsabilidad
patrimonial de los órganos públicos.
Nuestro país permaneció por muchos años a la zaga respecto de
este movimiento, sobre todo porque, a pesar de que sí era posible
1
demandarle al Estado el cumplimiento de su responsabilidad
patrimonial, la dispersión de la regulación en este tema, a más de las
trabas que la legislación imponía a los particulares, lo hacía casi
imposible, sobre todo, si se toma en cuenta que hasta hace cuatro
años, el régimen de responsabilidad del Estado estaba recogida a
través de normas de inspiración evidentemente civilistas cuyo sustento
gira en torno del concepto de responsabilidad subjetiva y del criterio de
culpa para la determinación de la existencia de la responsabilidad
patrimonial de la Administración.
Sin embargo, a mediados de 2002 se aprobó una importante
reforma constitucional en esta materia, cuya finalidad se centró,
precisamente en transformar de manera radical esa situación, con el
objeto de resolver, en materia de responsabilidad patrimonial del
Estado, la dicotomía responsabilidad objetiva — responsabilidad
subjetiva en que se debatía la doctrina imperante sobre el tema.
2
LA REFORMA CONSTITUCIONAL
1.-INICIATIVAS
DE
REFORMA
CONSTITUCIONAL
AL
ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL) 1
Tanto la Iniciativa de reforma constitucional presentada por
diputados del PRI (publicada en la Gaceta Parlamentaria del 22 de
abril de 1999), como del PAN (publicada en la Gaceta Parlamentaria
del 21 de junio de 1999), tuvieron por objeto proponer: la incorporación
–en nuestra ley fundamental– de un sistema de responsabilidad
patrimonial del Estado, de carácter objetiva y directa, que viniera a
superar, por ineficiente e injusto, el hasta entonces vigente, de
carácter subjetiva e indirecta, basado éste último en la teoría de la
culpa, y regulado en el Capítulo V tanto del Código Civil Federal como
del Código Civil para el Distrito Federal, correspondiente a la
responsabilidad por los hechos ilícitos.
En la terminología civilista se le conoce a dicho sistema como el
concerniente a la responsabilidad extracontractual de naturaleza
subsidiaria o solidaria, según se tratara de hechos ilícitos o dolosos,
respectivamente,
como
generadores
de
tal
responsabilidad
resarcitoria. A partir de 1994, dicho sistema civilista se extendió al
1
Los datos y transcripciones relativos a la reforma constitucional estudiada fueron tomados del Memorandum
preparado por el Dr. Álvaro Castro Estrada para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
en fecha 12 de julio de 2006.
3
campo administrativo, concretamente en materia de responsabilidad
administrativa y económica de los servidores públicos.
En efecto, dice la Exposición de Motivos de la Iniciativa
presentada por el PRI:
“A ochenta y dos años de la promulgación de la
Constitución Política de 1917, no hemos logrado
consolidar un mecanismo que permita resolver
satisfactoriamente el problema que se presenta
cuando, a consecuencia de la actividad que realiza el
Estado –sea ésta regular o irregular, lícita o ilícita– se
ocasionan daños y perjuicios a un particular o
gobernado, sin que éste tenga la obligación jurídica
de soportarlos; es decir, no se ha edificado un
auténtico sistema de responsabilidad patrimonial de
carácter objetiva y directa, que colme tal deficiencia.”
Asimismo, en la Exposición de Motivos, se enumeran las
principales razones por las cuales se volvió imperativo modificar el
sistema de responsabilidad del Estado, entonces vigente; y además
dejó claramente establecido la necesidad de regular legalmente la
nueva responsabilidad directa y objetiva, una vez que fuese aprobada
la reforma constitucional propuesta.
“En efecto, entre las dificultades que la teoría de la
culpa ha encontrado respecto de su pretendida
aplicación a las acciones u omisiones ilícitas de la
4
Administración Pública, y más precisamente dicho de
sus servidores públicos, son las siguientes:
1) La imposibilidad de identificar a los autores
materiales tratándose de “daños impersonales o
anónimos” –casos cada vez más frecuentes en una
Administración Pública compleja y tecnificada– ha
dado lugar a que dichas acciones u omisiones
queden impunes;
2) La dificultad para los particulares lesionados, de
probar el actuar ilícito de los servidores públicos del
Estado, es decir, su culpabilidad, así como acreditar
la insolvencia de éstos, lo cual propicia que a los
particulares no les quede más remedio que sufrir
injustas consecuencias, en lugar de promover las
acciones jurídicas correspondientes –que por otra
parte son largas y difíciles–, o bien ejercer presiones
en “vías de hecho”;
3)
La
teoría
de
la
culpa
no
comprende
la
responsabilidad por la producción de daños como
consecuencia del actuar lícito o normal de la
Administración Pública, a diferencia de la teoría de la
lesión antijurídica que funda la responsabilidad sobre
el concepto de patrimonio dañado y pone el acento
sobre este término de la relación, y no sobre la
5
conducta dañosa del servidor público, como en la
construcción tradicional; de tal suerte que esta nueva
concepción
permite
imputar
responsabilidad
al
Estado, incluso por el funcionamiento normal de la
actividad administrativa, habida cuenta de que tal
daño ha afectado negativamente el patrimonio del
particular, y
4) La teoría de la culpa sólo puede predicarse de
personas físicas con voluntad propia y no del
Estado.”
“Por ello, resulta impostergable incorporar a la
Constitución
Política
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos, una garantía de integridad patrimonial en
favor de los particulares contra la actividad lesiva
que sea consecuencia del funcionamiento regular o
irregular del Estado, toda vez que esta incorporación
constituiría la base para establecer el deber del
Estado de indemnizar al particular que haya sufrido
una lesión en su patrimonio, lo cual sería a su vez el
fundamento expreso para que en los ordenamientos
legales secundarios se desarrollen y pormenoricen
los mecanismos a partir de los cuales los particulares
podrán reclamar la indemnización correspondiente,
en
contra
de
aquellas
lesiones
patrimoniales
6
causadas por la autoridad estatal que no tengan la
obligación jurídica de soportar.”
“Estas modificaciones constitucionales permitirían
desarrollar más adelante, a través de una ley
reglamentaria
de
la
materia,
un
sistema
de
responsabilidad directa y objetiva del Estado, en
mérito del cual se reconocería la obligación de éste,
de resarcir los daños y perjuicios que cause a los
particulares, cuando éstos no tengan la obligación
jurídica de soportarlos y, al mismo tiempo, impulsar
la eficiencia y el control de las actividades estatales
en su conjunto.” (El subrayado es propio).
Por su parte, con identidad de propósitos la Iniciativa del PAN,
razonó:
“Sea cual fuere la conducta del servidor público,
normal o anormal, con culpa o sin culpa, lícita o
ilícita, el Estado debe responder por los daños que
ocasionen sus agentes, pues sólo debe tomarse en
cuenta para ello el daño objetivo que lesione los
derechos de los particulares, con motivo
de la
actividad del Estado.” (El subrayado es propio).
“Nuestra propuesta es a favor, desde luego, de
establecer un régimen de responsabilidad patrimonial
7
del Estado para que éste indemnice a toda persona
que se vea afectada en sus bienes y derechos con
motivo de la actividad del Estado, sin importar que
ésta sea lícita o ilícita, regular o irregular (excepto
cuando exista causa de fuerza mayor), y que tal
responsabilidad sea directa en todos los casos.”
2.- DICTAMEN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
En primer lugar, en la parte relativa a los Antecedentes, las
comisiones dictaminadores reconocen que “no contamos con un
auténtico sistema de responsabilidad patrimonial del Estado”, y, al
propio tiempo, reconocen también que el sistema de responsabilidad
del Estado con que se contaba al tiempo “se basa en los principios
civiles de la culpa”, y que tal sistema “adolece de un procedimiento
eficaz” (sic) de resarcimiento por el daño causado, “cuando no tenga la
obligación jurídica de soportarlo”:
Antecedentes:
1. A pesar de estos esfuerzos legislativos, hay que
reconocer, tal como se señala en la fundamentación
de las iniciativas en estudio, que no contamos con un
auténtico sistema de responsabilidad patrimonial del
Estado;
lo
anterior
supone
un
rezago
en
el
fortalecimiento del principio de seguridad jurídica y
por ende del Estado de Derecho.
8
2. Nuestro actual sistema de responsabilidad del
Estado se basa en los principios civiles de la culpa y
establece una responsabilidad subsidiaria del Estado
como regla general; la responsabilidad solidaria se
establece únicamente para el caso de dolo en la
actuación del servidor público. No obstante lo
anterior,
en
este
sistema
se
adolece
de
un
procedimiento eficaz (sic) para que el particular
obtenga un resarcimiento por el daño causado,
cuando no tenga la obligación jurídica de soportarlo.
Más adelante, en la parte relativa a las Consideraciones, con gran
precisión y concreción, las comisiones dictaminadoras confirman que
debe establecerse un régimen de “responsabilidad directa y objetiva,
sin necesidad de demostrar la culpa del servidor público”.
“Consideraciones
A…
II …
Así pues, la doctrina moderna y los sistemas
jurídicos de otros países nos han llevado a la
conclusión de que la responsabilidad del Estado
debe regirse por los principios propios del Derecho
Público, en concreto del Derecho Administrativo,
estableciendo una responsabilidad directa y objetiva,
9
sin necesidad de demostrar la culpa del servidor
público, siendo, en cambio, indispensable la prueba
del daño ocasionado y el nexo causal con la actividad
del Estado. En opinión de estas Comisiones, las
iniciativas en dictamen consiguen este propósito”.
Como si aún no hubieran quedado satisfechas la comisiones
dictaminadoras
con
sus
reiteradas
adhesión
al
régimen
de
responsabilidad directa y objetiva del Estado, en los términos como
ellas mismas lo definieron, dan un paso más, de gran envergadura,
consistente en proponer que, a diferencia de cómo se había propuesto
el texto original de la reforma constitucional que dictaminaban, se
hiciera expresa mención a la responsabilidad patrimonial del Estado,
de carácter objetiva y directa. Lo anterior, para que no quedara duda
sobre el cambio de régimen de la otrora responsabilidad indirecta y
subjetiva, y para que las entidades federativas no se confundieran al
momento de legislar sobre tal punto constitucional en lo sucesivo.
B... Hechas estas consideraciones generales, los
miembros de estas Comisiones advertimos necesario
puntualizar
las
siguientes
observaciones
particulares:
…
VI. El objeto de la presente iniciativa, como se ha
mencionado ya en este dictamen, es establecer la
garantía de integridad patrimonial a favor de los
particulares, y el correspondiente deber de la
10
autoridad de indemnizar por los daños causados.
Con el fin de lograr este propósito, consideramos
necesario, como se propone en una de las iniciativas
en comento, que en el texto del artículo se señale que
la responsabilidad patrimonial del Estado será directa
y objetiva, de manera que el legislador quede
obligado por el texto constitucional a establecer en
ley
la
responsabilidad
directa
del
Estado,
no
pudiendo establecer un régimen de responsabilidad
patrimonial subsidiaria o indirecta, pues éste es
precisamente el status quo que pretende modificarse.
Los particulares no tienen la obligación jurídica de
soportar el daño que sufran por la actividad
administrativa del Estado, ya que tal daño es
antijurídico por sí mismo, al quebrantar los principios
de
equidad,
bien
común
e
igualdad;
por
un
imperativo de justicia se debe restablecer la igualdad
que se vulnera, por lo que el Estado debe repararlo.
(El subrayado es propio).
Sin embargo, después de haber descrito y ponderado las virtudes
de un sistema de responsabilidad directa y objetiva del Estado, en la
parte
relativa
también
a
las
Observaciones
Particulares,
las
comisiones dictaminadoras, sorpresiva, vacilante e inconsistentemente
con los términos del propio dictamen, pretenden “frenar” el verdadero
alcance de la responsabilidad objetiva, que tan bien parecían conocer
11
y reconocer como la mejor fórmula para “restablecer la igualdad que
se vulnera”, como consecuencia de los daños derivados de la
actividad administrativa del Estado.
VIII…
Por otra parte, los miembros de estas Comisiones,
después de haber deliberado sobre la pertinencia de
establecer
un
régimen
amplio
y
general
de
responsabilidad patrimonial del Estado, es decir,
incluir como susceptible la responsabilidad del
Estado,
y
respectivas,
por
a
ende,
toda
de
las
indemnizaciones
actividad
lesiva
de
la
Administración Pública que fuese consecuencia del
funcionamiento ya sea regular o irregular de la
actividad
administrativa
del
Estado,
se
ha
considerado conveniente restringir, cuando menos
por algún tiempo, la responsabilidad del Estado
exclusivamente
a
su
actividad
administrativa
irregular; máxime que se encuentran resistencias a
aceptar que el Estado pudiese ser responsable de los
daños y perjuicios que con su actuar irrogue a los
particulares en el caso de haber actuado de acuerdo
a los estándares medios de los servicios públicos, es
decir, que sean consecuencia de su actividad
administrativa regular o normal.
12
En tal virtud, estas Comisiones han estimado que por
el alcance nacional de esta iniciativa, es prudente
evaluar transcurrido algún tiempo, la operatividad del
instituto jurídico de la responsabilidad patrimonial
del Estado, en los términos que más adelante se
indican,
para
posibilidad
posteriormente
de
ampliar
la
reexaminar
cobertura
la
de
la
responsabilidad del Estado a su actividad lesiva de
carácter
regular,
cuando
se
generen
lesiones
patrimoniales que los particulares no tuvieran la
obligación jurídica de soportar y que, honrando el
principio de solidaridad social, pudiesen también ser
motivo de indemnización.
Así
pues,
se
precisa
responsabilidad
circunscribirse
que
patrimonial
a
la
el
alcance
del
lesividad
de
de
Estado
su
la
debe
actividad
irregular, con lo cual, además, se cubriría el mayor
número de incidencias de afectación patrimonial del
Estado.
Como
se
podrá
apreciar,
las
comisiones
dictaminadoras,
externaron una preocupación que atenta ad radice del régimen de
responsabilidad objetiva, no obstante, haber ellas mismas propuesto
su mención expresa en el texto constitucional, como se dijo antes. En
efecto, resulta inexplicable la introducción de un término ajeno a la
Iniciativa original, que, cuando menos, confunde con respecto a una
13
adecuada inteligencia del nuevo régimen que se busca incorporar en
México. Me refiero a la noción de “actividad administrativa irregular”,
cuya definición se debe buscar en fuentes distintas a las de la ilicitud,
a fin de poder mantenerse dentro de un régimen de responsabilidad
objetiva, que, como se ha explicado anteriormente prescinde
inicialmente del elemento tradicional de la culpa o ilicitud de la
actuación administrativa como principio o fundamento general y único
del sistema.
Veamos, pues, qué luces arroja el dictamen de la Cámara de
Senadores para resolver esta paradoja terminológica, tomando como
base la intención incuestionable que contienen las Iniciativas y el
dictamen de la Cámara de Diputados para introducir a nuestro texto
constitucional el principio de la responsabilidad patrimonial del Estado
de carácter objetiva y directa.
3.- DICTAMEN DE LA CÁMARA DE SENADORES
En primer lugar, este dictamen deja muy en claro que el sistema
que se busca introducir a nuestro orden constitucional es el de
responsabilidad directa y objetiva del Estado.
“El sistema que se establecerá en México, permitirá
que la responsabilidad a fincar cuente con dos
importantes características: ser objetiva y directa.”
14
Empero, las Comisiones Unidas dictaminadoras van más allá, al
definir en forma muy clara, qué debe entenderse por responsabilidad
directa y objetiva, en los términos siguientes:
“Será directa, en virtud de que la Administración no
responderá subsidiariamente por el servidor público
relacionado con el daño, sino que podrá exigirse al
Estado, de manera inmediata, la reparación del
mismo; por supuesto, dejando a salvo el derecho de
repetición en contra del funcionario por parte de la
autoridad.
En cuanto a la responsabilidad objetiva, con ella nos
referimos a que, ajena a la responsabilidad subjetiva,
no dependerá de un actuar doloso o ilegal de un
funcionario
en
particular.”
(Las
cursivas
son
propias).
Esta definición es particularmente importante porque nos da
claridad respecto de lo que debemos entender por responsabilidad
objetiva, noción que, como se sabe, se lee hoy textualmente en el
segundo párrafo del artículo 113 Constitucional. En este sentido,
restringir la responsabilidad objetiva del Estado, como lo hace el
artículo 389 del Código Financiero del Distrito Federal, sólo a “los
daños que se causen a los bienes o derechos de los particulares, con
motivo de su actividad administrativa que no cumpla con las
disposiciones legales y administrativas que se deben observar”, es un
15
alejamiento del verdadero propósito constitucional, toda vez que, como
se abundará más adelante, se está constriñendo a la ilicitud como
única causa de generación de responsabilidad del Distrito Federal.
En confirmación de esta adecuada interpretación, las comisiones
dictaminadoras
del
Senado,
ratifican
que
lo
propio
de
la
responsabilidad objetiva es la presencia del daño en sí mismo –que no
se tenía el deber jurídico de soportar–, independientemente de si la
conducta que lo haya directamente producido fuese legal o ilegal. En
efecto, como bien lo señala: “…lo irregular, en materia de
responsabilidad objetiva, es la producción del daño en sí mismo”, es
decir, la lesividad antijurídica, en tanto no se tenga la obligación
jurídica de soportarla.
No pasa inadvertido a esta Comisión, el hecho de que
en el dictamen elaborado por la Cámara de Diputados
se
haya
precisado
que
“El
alcance
de
la
responsabilidad del Estado se circunscribe a la
lesividad de su actividad administrativa irregular”.
Dicha precisión es relevante, pues de esta manera se
logra conjugar, en forma por demás atinada, la
noción de “daños” y el concepto de “responsabilidad
objetiva y directa.”
Lo anterior supone que siempre que la actividad del
Estado cause daño a los particulares, se estará en
presencia de una actividad administrativa irregular;
16
porque lo irregular, en materia de responsabilidad
objetiva, es la producción del daño en sí mismo. En
este sentido, no puede calificarse como regular una
actividad administrativa que como tal, cause daños a
los particulares o gobernados.” (El subrayado es
propio).
En consecuencia, la responsabilidad objetiva derivada de la
actividad administrativa irregular no consiste en cumplir o no cumplir
con disposiciones legales y administrativas determinadas –lo que sería
legal o ilícito–, sino en haber padecido un daño, que no se tenía
obligación jurídica de soportar, y que, por tanto, al ser violatoria de una
garantía a la integridad patrimonial de los individuos, genera una
obligación reparatoria por parte del Estado. La licitud o ilicitud de la
conducta individual del agente del Estado, tiene importancia para la
responsabilidad administrativa –y la eventual repetición por parte de la
Administración Pública–, pero es irrelevante para la configuración de la
responsabilidad objetiva del Estado, frente a los particulares que
gozan de la mencionada garantía.
Por virtud de lo anterior es que el dictamen que se comenta,
ratifica “la necesidad de dejar atrás la necesidad de demostrar la
culpabilidad del servidor público”, y, por ende, el encuadramiento de la
responsabilidad del Estado, únicamente se limita a presentar la prueba
del daño y acreditar el nexo causal existente entre la actividad
administrativa del Estado y el mismo daño sufrido.
17
“Como lo afirma certeramente la colegisladora, el
marco jurídico con que contamos en la materia,
actualmente, no es suficiente, exponiendo que: “Una
de las razones que explican esta situación es,
precisamente, que los principios en que se funda la
actual responsabilidad del Estado, son los de la
teoría de la culpa civil y los de la responsabilidad
subsidiaria.” Tomando en cuenta esa situación, se
plantea dejar atrás la necesidad de demostrar la
culpabilidad del servidor público, para requerir de
manera
indispensable,
la
prueba
del
daño
ocasionado, y el nexo causal con la actividad
estatal.” (El subrayado es propio).
Igualmente es de comentar que el dictamen que se examina, en
repetidas ocasiones, refiere la necesidad de que la Federación y las
entidades federativas expidan leyes secundarias en la materia, a fin de
regular cuidadosamente todo el nuevo régimen de responsabilidad del
Estado.
“Por
otro
lado,
modificación
un
dato
relevante
de
esta
constitucional
consiste
en
que
establece un verdadero sistema de responsabilidad,
donde la misma se irradia a las autoridades estatales
y municipales que, de acuerdo a los artículos
transitorios
disposiciones
del
y
decreto,
deberán
mecanismos
crear
necesarios
las
para
18
responder sobre los daños que produzcan las
actividades a su cargo.”
“…Finalmente, corresponderá a la ley secundaria
establecer
los
márgenes
de
estos
montos
[indemnizatorios] atendiendo a las circunstancias
particulares del caso.”
“Conclusiones:
“6. Por último, consideramos apropiado no limitar
estas disposiciones al ámbito de la Administración
federal, sino irradiar esta obligación a todos los
niveles de gobierno, mismos que se encargarán de
establecer
los
mecanismos
necesarios
para
la
protección de los gobernados, en un esfuerzo
nacional
por
afrontar
esta
problemática.”
(El
subrayado y el énfasis son propios).
Como se sabe, por las mismas razones, el Único Artículo
Transitorio de la reforma al artículo 113 Constitucional, insiste en este
propósito reglamentario, toda vez que la debida y conveniente
aplicación del nuevo régimen de responsabilidad patrimonial del
Estado, entraña muy diversos aspectos, como: la precisión de cuándo
un daño es resarcible, quiénes son los sujetos de la ley, cuáles son las
excepciones
de
la
obligación
indemnizatoria,
qué
limites
de
responsabilidad son necesarios, en qué consiste la reparación, cómo
19
debe calcularse la indemnización debida y ante quién o quiénes debe
reclamarse, cuál es el procedimiento de reclamación, cómo se prueba
la responsabilidad por parte del reclamante, qué elementos debe
contener la resolución respectiva, cuáles son las reglas de
prescripción, ante quién se impugna una resolución que niegue la
indemnización, o que, por su monto, no satisfaga al reclamante, cómo
se resuelven los casos de concurrencia en la irrogación del daño
resarcible, bajo qué circunstancia es posible iniciar un procedimiento
de recuperación de lo pagado por el Estado contra un servidor público
determinado, qué disposiciones normativas deben derogarse a partir
de la entrada en vigor de la ley secundaria respectiva, entre otras.
4.- INTERPRETACIÓN LEGISLATIVA DE LA NOCIÓN “ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA IRREGULAR”.
a)
Ámbito federal
El 24 de septiembre de 2002, un Senador del PAN, presentó a la
Cámara de Senadores la Iniciativa de Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, en la cual se incluye una adecuada y
consistente interpretación de lo que debe entenderse por “actividad
administrativa irregular”, acorde con la naturaleza objetiva de la
responsabilidad patrimonial del Estado, que se establece a nivel
constitucional. Esta interpretación es pertinente tomarla en cuenta, ya
que ésta se establece meses antes de que la reforma constitucional al
artículo 113 entrara en vigor. Es procedente también apuntar, que
dicha interpretación se propuso antes de que se promoviera por un
grupo de diputados de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la
20
Acción de Inconstitucionalidad que da motivo a los presentes
comentarios.
Como se podrá apreciar de la lectura de las citas textuales que a
continuación se extraen de la Exposición de Motivos de la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que entró en vigor el 1°.
de enero de 2005, existe una serie de precisiones conceptuales que
nos permiten refrendar las diferencias que hay entre la responsabilidad
objetiva y la subjetiva, así como la más justificada interpretación sobre
lo que debe entenderse por “actividad administrativa irregular” a la luz
de una responsabilidad de carácter objetiva, que, como se ha indicado
anteriormente, prescinde de la calificación como lícita o ilícita de la
conducta del agente del Estado que irrogó los daños.
La interpretación razonada, que se presenta a continuación,
permite distinguir claramente el concepto de “actividad administrativa
irregular” del de “actividad administrativa ilícita”; en la inteligencia de
que como se comentará ulteriormente, también basados en la
Exposición de Motivos que se comenta, la conducta ilícita de los
servidores públicos, es sólo uno de los supuestos de responsabilidad
del Estado –aunque sin duda el más frecuente–.
Dice la Exposición de Motivos de la Iniciativa respectiva:
“Además, ante la dificultad que se genera para los
particulares lesionados –de acuerdo al actual sistema
de responsabilidad de los servidores públicos– de
probar el actuar ilícito de los mismos, es decir, su
21
culpabilidad, así como de acreditar la insolvencia de
éstos, en el propio artículo 1º. de la presente
iniciativa se deja a un lado la tradicional teoría de la
culpa, toda vez que no comprende la responsabilidad
por la producción de daños como consecuencia del
actuar lícito o normal de la Administración Pública, a
diferencia de la responsabilidad de carácter objetivo
por la que se opta en este proyecto, que funda la
responsabilidad sobre el concepto de patrimonio
dañado, y pone el acento sobre este término de la
relación obligacional y no sobre la conducta dañosa
del servidor público, como en el sistema vigente.
Este nuevo sistema es conocido bajo el nombre de
teoría de la lesión antijurídica.
Ahora
bien,
conviene
subrayar
que
el
texto
constitucional aprobado, en su parte conducente
señala que “La responsabilidad del Estado por los
daños que, con motivo de su actividad administrativa
irregular, cause en los bienes o derechos de los
particulares será objetiva y directa”. Sobre los
conceptos “actividad administrativa irregular” y
“responsabilidad
objetiva
y
directa”,
resulta
recomendable apuntar lo siguiente:
Constituye un principio general de Derecho Público
considerar
que
los
actos
administrativos
se
presuman válidos, legítimos y ejecutables, y que
22
tanto los servidores públicos, como los particulares,
tienen la obligación jurídica de cumplirlos. Esta
precisión es importante, pues resultaría incorrecto
que un ordenamiento legal hiciera alusión a la
“actividad administrativa irregular del Estado”, como
si este concepto se tratara de la regla general y no de
la excepción. Es cierto que eventualmente se
presentan “actos administrativos irregulares”; este
hecho debe ser considerado como un fenómeno
aislado y no como una conducta global y sistemática
del Estado. Sería absurdo aceptar que haya una
“actividad
administrativa
del
Estado”
que
esté
causando regularmente daños a los particulares y
que, por ser constante o normal ese accionar, el
Estado esté relevado del deber de indemnizar a los
particulares lesionados.
Por otra parte, es evidente que cuando el texto
constitucional hace referencia a la voz “actividad
irregular”, no es con el propósito de vincularlo con el
término “actividad ilícita”, sino con la obligación
esencial de reparar los daños que el Estado haya
causado a un particular que no tenga la obligación
jurídica de soportar. En efecto, cuando se asocia la
“ilicitud” con el “daño”, sobreviene o se actualiza la
denominada “responsabilidad subjetiva”, noción que
precisamente
se
ha
superado
con
la
reforma
23
constitucional al artículo 113. El nuevo estadio a que
se ha arribado es la noción de la responsabilidad
objetiva y directa del Estado, en la cual no es
determinante, para los efectos de configurar la
responsabilidad,
que
el
daño
causado
sea
consecuencia de la actividad regular o irregular de
los órganos estatales –conducta– sino el deber y la
obligación de resarcir el propio daño –consecuencia–
“En consecuencia, se propone en el artículo 1º. que
para
los
efectos
de
la
Ley
Federal
de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, se entienda
por “actividad administrativa irregular” aquella que
cause daño a los bienes y derechos de los
particulares que no tenga la obligación jurídica de
soportar. Este requisito de procedencia es el que en
sede doctrinal se denomina “antijuridicidad objetiva”,
mismo que, a diferencia de la llamada “antijuridicidad
subjetiva” que se relaciona con la conducta –
contraria a Derecho– causante del daño, se predica
del perjuicio económico que el particular debe
tolerar, en tanto existan causas de justificación que
legitimen tales afectaciones en el patrimonio de los
particulares.
Así, de no existir tales causas de justificación del
daño,
el
perjuicio
económico
resentido
en
el
patrimonio de los particulares se transformará en
24
lesión indemnizable por parte del Estado. Como
ejemplos de causas de justificación que obligan a los
particulares a soportar los daños ocasionados se
encuentra
el
cumplimiento
de
una
obligación
impuesta por alguna ley o las provenientes de
ejecuciones administrativas o judiciales, en cuyo
caso, el daño o perjuicio causado sería jurídicamente
válido
y,
por
lo
tanto,
no
susceptible
de
indemnización por parte del Estado.” (El subrayado
es propio).
Como supuestos doctrinales de responsabilidad objetiva del
Estado, con mucha razón la Exposición de Motivos que se comenta,
señala:
“A manera de síntesis, quisiéramos puntualizar aquí
las cuatro causas doctrinalmente identificables de
imputación de responsabilidad patrimonial al Estado,
de carácter objetiva y directa: a) la realización directa
y
legítima–sin
falta–
de
daños
incidentales
resarcibles por parte de la Administración Pública
(tomando en consideración, en éste y los demás
supuestos, los acotamientos ya señalados respecto a
los Poderes de la Unión), siempre y cuando no
hubiese obligación jurídica de soportarlos –noción
objetiva de perjuicio antijurídico–; b) la actuación
ilícita de la Administración Pública, a través del
actuar reprochable de sus agentes o servidores
25
públicos
–incluidos
los
daños
impersonales
o
anónimos–, siendo éste el supuesto más común de
imputación
(y
el
que
genera
indemnizaciones
integrales como se comentará ulteriormente); c) los
daños y perjuicios producidos a consecuencia de los
llamados
casos
Administración
de
“riesgo
Pública”.
No
creado
contempla,
por
la
pues,
cualquier daño imaginable, lo que nos llevaría a otra
posición
por
demás
indeseable
e
insostenible
económicamente, conocida como “socialización del
riesgo”; y, por último, d) los daños derivados de
“enriquecimiento
sin
causa”
aplicables
a
la
Administración Pública.”
Así pues, quedará muy claro ahora que la actuación ilícita de la
Administración Pública, “con motivo de su actividad administrativa que
no cumpla con las disposiciones legales y administrativas que se
deben observar”, como reza el artículo 389 del Código Financiero del
Distrito Federal, es únicamente uno de los supuestos de imputabilidad
de responsabilidad del Estado, por lo que reducir la responsabilidad
patrimonial objetiva del Estado a un solo supuesto de imputabilidad, es
desnaturalizar la institución jurídica que se analiza, y confundirla con la
responsabilidad subjetiva, ante lo cual no hubiera sido necesaria una
reforma constitucional como la que fue aprobada por unanimidad.
Al igual que se ha dicho anteriormente, la Exposición de Motivos
de la Ley Federal de Responsabilidad del Estado vuelve a insistir en la
26
necesidad
de
secundaria,
legislarse
para
pormenorizadamente,
regular
legalmente
el
mediante
nuevo
régimen
ley
de
responsabilidad del Estado, lo que permite inferir que cuatro
disposiciones legales, como las que pretenden las reformas al Código
Financiero del Distrito Federal, son notoriamente insuficientes para
lograrlo.
“La incorporación del instituto de la responsabilidad
patrimonial extracontractual del Estado a nuestra Ley
Suprema constituye la base para establecer la
obligación del Estado de indemnizar al particular que
haya sufrido una lesión en su patrimonio, que no
tenga la obligación legal de soportar, que representa
el
fundamento
expreso
para
que
en
los
ordenamientos legales secundarios se desarrollen y
pormenoricen los mecanismos a partir de los cuales
los particulares podrán reclamar la indemnización
correspondiente,
respecto
de
aquellas
lesiones
patrimoniales causadas por la autoridad federal.”
“Es por ello que resulta conducente e impostergable
la expedición de una Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, como ordena el Constituyente
Permanente, y propone la presente iniciativa, a fin de
hacer
eficaz
resarcitorio
la
–ya
instrumentación
introducido
del
como
instituto
garantía
constitucional en nuestra Ley Suprema mediante la
27
adición de un segundo párrafo al artículo 113–, lo
cual
permitirá
responsabilidad
desarrollar
general,
un
sistema
objetiva,
directa
de
y
ponderada del Estado, en mérito del cual se
reconozca la obligación de éste, de resarcir los daños
y perjuicios que cause a los particulares, cuando
éstos no tengan la obligación jurídica de soportarlos
y, al mismo tiempo, impulsar la eficiencia y el control
de las actividades estatales en su conjunto.”
“Por otra parte, si el artículo 40 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos expresa la
voluntad del pueblo mexicano en el sentido de
constituirse
en
una
República
representativa,
democrática y federal, compuesta de Estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen
interior, pero unidos en una Federación establecida
según los principios de la misma Constitución, es
consecuente que se haya optado porque sean la
Federación,
las
entidades
federativas
y
los
municipios, dentro del ámbito de sus respectivas
competencias,
quienes
deban
expedir
las
conducentes leyes en materia de responsabilidad
patrimonial del Estado o realizar las modificaciones
necesarias, según sea el caso, para dar cumplimiento
al mandato del artículo 113 Constitucional. Es por lo
anterior que en el artículo 2º. de la Iniciativa se ha
28
establecido que sus disposiciones se aplicarán en
toda la República en el ámbito federal. “(El subrayado
es propio).
En todo caso, es imprescindible citar ahora, la atinada y
congruente interpretación que, basada en la Iniciativa de la ley en la
materia, el Congreso de la Unión hizo sobre lo que, debe entenderse
por actividad administrativa irregular, en el contexto de una verdadera
responsabilidad objetiva, como la establecida en nuestra Constitución
Federal.
Dice, pues, el segundo párrafo del artículo 1°. de la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en vigor a partir
del 1°.de enero de 2005:
“Para los efectos de esta ley, se entenderá por
actividad administrativa irregular, aquella que cause
daño a los bienes y derechos de los particulares que
no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud
de no existir fundamento legal o causa jurídica de
justificación para legitimar el daño de que se trate.”
(El subrayado es propio).
Tomando como base esta pertinente definición, es claro que el
dato propio de la objetividad anhelada, es la existencia de un daño
resarcible, independientemente de la causa o conducta que lo
ocasione; lo importante es que sea antijurídico, en el sentido de que
no exista fundamento legal que obligue al particular a soportarlo, como
si fuera una carga pública de la cual éste no pueda sustraerse.
29
Desde el punto de vista doctrinal, es pertinente señalar que la
interpretación legislativa arriba transcrita es calificada como muy clara
por parte del Dr. Héctor Fix-Zamudio, en su reciente obra “Estudio de
la Defensa de la Constitución del Ordenamiento Mexicano”: 2
“458. Como sería muy complicado realizar el estudio
detallado de la referida Ley reglamentaria [Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado],
nos limitaremos a comentar aquellos preceptos que
consideramos de mayor significado.
En primer
término, debe destacarse que el artículo 1o. del
citado
ordenamiento
señala
que
la
Ley
es
reglamentaria del artículo 113 de la Constitución
Federal.
Dispone, de acuerdo con dicho precepto
fundamental, que la responsabilidad extracontractual
a cargo del Estado es objetiva y directa, y que la
indemnización deberá ajustarse a los términos y
condiciones que establece el propio ordenamiento y
las disposiciones legales a que la misma hace
referencia. En el párrafo segundo del artículo 1º. de
dicho ordenamiento se establece un criterio muy
claro de lo que debe entenderse como actividad
administrativa irregular del Estado, al considerar
como tal aquella que cause daños a los bienes y
derechos de los particulares cuando los mismos no
2
FIX-ZAMUDIO, Héctor. Estudio de la Defensa de la Constitución en el Ordenamiento Mexicano, México:
Porrúa/IIJ/UNAM 2005, p. 200.
30
tengan obligación jurídica de soportarlos, en virtud
de no existir fundamento legal o causa jurídica que
justifique como legitimo el daño de que se trate. (El
énfasis y el subrayado es propio).
Una vez concluido el proceso legislativo correspondiente, en
torno de la iniciativa propuesta y discutida en los términos antes
expuestos, el día 14 de junio del 2002 se publicó en el Diario Oficial de
la Federación la reforma constitucional que establece, prácticamente
por vez primera 3 , la responsabilidad objetiva y directa del Estado
derivada de los daños que cause con motivo de sus actividades.
Esta reforma constitucional quedó consignada en el segundo
párrafo del artículo 113, cuyo texto dice textualmente:
“Artículo 113. …
La responsabilidad del Estado por daños que, con
motivo de su actividad administrativa irregular, cause
en los bienes o derechos de los particulares, será
objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a
una indemnización conforme a las bases, límites y
procedimientos que establezcan las leyes”.
3
Ciertamente el 31 de diciembre de 1941 el Gral. Ávila Camacho, a propuesta de su Ministro de
Hacienda, Lic. Eduardo Suárez, promulgó la Ley de Depuración de Créditos a Cargo del Gobierno
Federal, en la que se reconoció a los particulares la acción directa y no subsidiaria, para exigir que
se les indemnizara cuando fuesen lesionados por actos u omisiones que implicaran una culpa en el
funcionamiento de los servicios públicos. Sin embargo, hace ya mucho tiempo que esta ley no se
encuentra en vigor.
31
La entrada en vigor de esta disposición fue postergada
intencionadamente hasta el día 1º de enero de 2004, con la finalidad
de permitir que los órganos legislativos federales y locales tuvieran
tiempo suficiente para adecuar sus normas a la nueva disposición
constitucional.
Dicha medida fue estipulada de manera expresa en el artículo
único transitorio de esta reforma constitucional, quedando redactado
en los términos siguientes:
“ÚNICO. El presente decreto entrará en vigor el 1 de
enero del segundo año siguiente al de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación.
La Federación, las entidades federativas y los
municipios contarán con el período comprendido
entre la publicación del presente decreto y su entrada
en vigor, para expedir las leyes y realizar las
modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin
de proveer el debido cumplimiento del mismo, así
como para incluir en sus respectivos presupuestos,
una partida para hacer frente a su responsabilidad
patrimonial”.
Ahora bien, con el objeto de advertir la gran importancia que esta
reforma ha significado para la efectivización de la institución de la
32
responsabilidad patrimonial del Estado, es menester definir con toda
claridad, en primer lugar, qué debe entenderse por responsabilidad
directa del Estado; en segundo, qué quiere decir responsabilidad
objetiva del mismo, y finalmente, qué se entiende por actividad
administrativa irregular. A ello se procederá a continuación.
RESPONSABILIDAD DIRECTA DEL ESTADO
Como se dijo antes, uno de los objetivos de la reforma
constitucional del 2002 al artículo 113 fue la de transformar la
responsabilidad patrimonial del Estado en una responsabilidad directa.
Pero ¿qué se entiende por responsabilidad directa?
Esto puede entenderse claramente si se compara la actual
disposición constitucional, con el artículo 1927 del Código Civil para el
Distrito Federal 4 , mismo que todavía hoy establece lo siguiente:
(REFORMADO, D.O.F. 10 DE ENERO DE 1994)
“Artículo 1927.- El Estado tiene obligación de
responder del pago de los daños y perjuicios
causados por sus servidores públicos con motivo del
ejercicio
de
las
atribuciones
que
les
estén
encomendadas. Esta responsabilidad será solidaria
tratándose de actos ilícitos dolosos, y subsidiaria en
4
No está por demás mencionar que el artículo 1927 del Código Civil Federal, similar en contenido
al precepto del Código Civil del Distrito Federal que aquí se comenta, se derogó precisamente con
motivo de la reforma constitucional al artículo 113, lo que fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación del 31 de Diciembre del 2004.
33
los demás casos, en los que sólo podrá hacerse
efectiva en contra del Estado cuando el servidor
público directamente responsable no tenga bienes o
los que tenga no sean suficientes para responder de
los daños y perjuicios causados por sus servidores
públicos”.
Tal como puede apreciarse, la regulación tradicional en esta
materia consignaba la responsabilidad patrimonial del Estado como
una responsabilidad de carácter subsidiario, y sólo por excepción,
como una obligación solidaria.
La subsidiariedad de la responsabilidad patrimonial del Estado,
como bien es sabido, obligaba al particular afectado a demandar
primero al servidor público causante del daño, y sólo en el caso de que
demostrara que éste no tenía bienes o no al menos los suficientes
para responder de los daños, podía entonces demandar al Estado.
La solidaridad -que es una especie de la figura de la
mancomunidad caracterizada por la circunstancia de que dos o más
deudores queden obligados a responder, cada uno por sí, en su
totalidad, de la prestación debida-, en términos de esta disposición civil
sólo aplica para los casos en que el daño se haya generado por actos
ilícitos dolosos, es decir, por excepción, lo que implicaba que la regla
general era que la responsabilidad patrimonial del Estado era de
carácter subsidiaria y sólo por excepción, solidaria.
34
Nótese lo complejo que resultaba para el particular demandar al
Estado, pues antes que otra cosa tenía que demostrar que el acto que
le generó el daño fue cometido de manera ilícita y además dolosa por
un servidor público, o bien, seguir el juicio en contra del servidor en
todas las instancias para, por último, acreditar que el funcionario
demandado carecía de los bienes suficientes, y sólo hasta entonces
podía demandar al Estado.
La reforma constitucional al artículo 113, en este punto, tuvo por
objeto dejar sentado con toda claridad que, a partir de su entrada en
vigor, cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños
a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandar
directamente al Estado sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del
servidor que causó el daño reclamado, y sobre todo, sin tener que
demandar previamente a dicho servidor.
RESPONSABILIDAD OBJETIVA DEL ESTADO
Ahora, la segunda finalidad de la reforma que aquí se comenta,
íntimamente vinculada con la noción antes explicada, fue transformar
la responsabilidad patrimonial del Estado de subjetiva en objetiva.
El concepto de responsabilidad objetiva se desprende del texto
del artículo 1913 del Código Civil para el Distrito Federal, norma que
establece lo siguiente:
35
“Artículo 1913.- Cuando una persona hace uso de
mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias
peligrosos por sí mismos, por la velocidad que
desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable,
por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan
o por otras causas análogas, está obligada a
responder del daño que cause, aunque no obre
ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se
produjo por culpa o negligencia inexcusable de la
víctima”.
Como se ve, la responsabilidad objetiva es aquélla que no se
tiene el deber de soportar, por lo que, para tener derecho a una
indemnización por su causa, no es necesario demostrar ni la culpa, ni
el dolo, ni la falta de cuidado, ni tampoco la impericia del autor del
daño, sino tan sólo el nexo de causalidad existente entre la acción
administrativa y el daño sufrido.
Además, como bien lo indica la
disposición civil transcrita, puede provenir tanto de actos lícitos, como
de ilícitos.
La diferencia fundamental entre el sistema anterior y el
establecido a raíz de la reforma al artículo 113 constitucional radica,
medularmente, en que antiguamente para poder demandar al Estado
era necesario, primero, determinar con toda certeza quién era el
servidor público que -ya sea con dolo o sin él -, había generado el
daño al particular.
36
A diferencia de ello, la objetividad en la responsabilidad
patrimonial del Estado implica, sobre todo, que el particular no tenga
que demostrar, y ni siquiera saber, qué funcionario concretamente le
generó el daño.
Esto, que a primera vista podría parece una nimiedad, constituía
en uno de los obstáculos más importantes de la responsabilidad
patrimonial del Estado, pues la complejidad que por su propia
naturaleza presenta la organización gubernamental, provocaba que el
particular en innumerables ocasiones, no pudiera demandar al Estado
simple y sencillamente porque no le era posible determinar
específicamente qué servidor público llevó a cabo la conducta
generadora del daño en sus bienes o derechos.
¿Qué servidor
público, por ejemplo, es el específicamente responsable de la
existencia de un hoyo en el asfalto público?
El nuevo texto del artículo 113 constitucional claramente
establece que la responsabilidad del Estado, por los daños que cause
en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva, en ese
sentido, es esencial que las normas dictadas con el objeto de
armonizar
las
disposiciones
secundarias
a
la
nueva
norma
constitucional en materia de responsabilidad patrimonial del Estado,
no impongan al particular la carga de tener que averiguar qué servidor
público es el que desplegó el acto generador del daño en sus bienes o
en sus derechos.
37
Gran parte del fundamento de la doctrina de la responsabilidad
objetiva de la Administración se basa en la teoría de los riesgos, según
lo demuestra la íntima relación
existente entre el sistema de
responsabilidad, el criterio que utiliza para determinarla y el
funcionamiento de los servicios públicos.
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR
La reforma al artículo 113 constitucional expresamente señaló
que la responsabilidad por la que en adelante respondería el Estado
sería aquélla generada “con motivo de su actividad administrativa
irregular”.
Esto pone en la palestra la discusión de qué se entiende, por un
lado, por actividad administrativa, y por el otro, por actividad irregular.
La noción de “actividad administrativa” puede interpretarse de
dos maneras:
a)
En su acepción más restringida, es únicamente la
desplegada por los órganos pertenecientes al Poder
Ejecutivo.
En ese sentido, se dejaría fuera toda
responsabilidad producida por los otros dos Poderes,
así como la generada por los órganos constitucionales
autónomos.
38
b)
En su acepción más amplia, consiste en la actividad
materialmente administrativa. Con esta acepción sólo
quedaría fuera la responsabilidad derivada del llamado
“error judicial” y la que genera específicamente la
actividad relacionada con el dictado de las leyes.
Esta última parece ser la acepción aceptada por la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado 5 publicada en el Diario
Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 2004, cuyo artículo 2º,
primer párrafo, está redactado en los términos siguientes:
“Artículo 2.- Son sujeto de esta ley, los entes
públicos federales.
entenderá
por
Para efectos de la misma, se
entes
públicos
federales,
salvo
mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial,
Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos
constitucionales
autónomos,
dependencias,
entidades, de la Administración Pública Federal, la
Procuraduría General de la República, los Tribunales
Federales Administrativos y cualquier otro ente
público de carácter federal”.
Lo anterior permite concluir que la “actividad administrativa” a
que se refiere el artículo 113 constitucional, es aquella que comprende
toda la actividad materialmente administrativa, por lo que esta
5
Se ha traído a colación esta ley federal, sobre todo porque su anteproyecto fue redactado por el
mismo jurista que se encargó de la redacción del anteproyecto de la reforma constitucional al
artículo 113.
39
expresión incluye, además de las actividades administrativas del
Poder Ejecutivo, las del Poder Judicial y las del Legislativo, así como
aquellas que realicen los órganos constitucionales autónomos.
Ahora bien, en relación con el tema relativo a qué se entiende
por actividad irregular del Estado para efectos de su responsabilidad
patrimonial, el punto medular consiste en determinar si “irregular”
quiere decir “ilegal” o si se trata de conceptos diferentes.
Si bien es fácil concluir a primera vista que la irregularidad
consignada en una norma jurídica no puede entenderse de otra forma
que como ilegalidad, a nuestro parecer, el término irregular a que
alude el artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución Federal, no
se refiere a la actividad administrativa contraria a las leyes, o sea
ilícita, sino a un concepto más amplio que se diferencia de la ilicitud en
un grado de género a especie, siendo la irregularidad el género y la
ilicitud una de sus especies.
Las razones que se tiene para afirmar lo anterior son en esencia,
las siguientes:
a) Responsabilidad subjetiva: Sostener que la responsabilidad
patrimonial del Estado sólo procede cuando se trate de daños
generados con motivo de la actividad ilícita del Estado o de sus
funcionarios, implicaría decir que dicha responsabilidad no es
objetiva, pues la objetividad de la responsabilidad, definida por el
artículo 1913 del Código Civil del Distrito Federal, quiere decir
40
entre otras cosas, que procede sin importar si quien generó el
daño actuó de manera lícita o no.
Aunado a ello, lo cierto es que para poder demandar al Estado
previamente se tendría que demostrar la ilicitud de la conducta
del servidor, lo que en muchos casos obligaría al particular a
demandar primero al funcionario culpable, lo que igualmente
provocaría que la responsabilidad patrimonial del Estado dejase
de ser objetiva.
b) Responsabilidad indirecta: Asimismo, de afirmarse que
irregular e ilícito significan lo mismo, la responsabilidad
patrimonial del Estado sería indirecta y no directa, pues como se
expuso antes, para que la responsabilidad sea directa debe ser
posible demandar directa e inmediatamente al Estado el pago de
los daños generados por su actividad cotidiana, lo que no
sucede cuando previamente, se obliga al particular a que
demuestre que la actividad estatal que le generó el daño fue
realizada de manera contraria a las leyes.
Esto es, si el
particular tiene que demostrar primeramente que la actividad que
le generó el daño fue ilícita, en una gran cantidad de casos se le
obligará a litigar largos juicios administrativos o de otra índole a
fin de demostrar primero la ilicitud de la conducta, para después
demandar nuevamente al Estado a fin de demostrar el vinculo o
nexo causal entre la conducta ilícita y el daño causado, con lo
cual se elimina por completo la característica de directa que le
41
confiere el nuevo artículo 113 constitucional a la responsabilidad
patrimonial del Estado.
c) Legislación española: Como bien es sabido la nueva
regulación constitucional en está materia ha sido inspirada, tanto
en sus bases doctrinarias como en su ordenación positiva, por el
derecho español, el que al respecto establece: “Los particulares
tendrán derecho a ser indemnizados por las administraciones
públicas de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal
de los servicios públicos” 6 .
Como se ve, la regulación española, de donde proviene nuestra
norma constitucional vigente, prevé con toda claridad la
posibilidad de que el daño indemnizable provenga tanto de un
funcionamiento normal, como de uno anormal del Estado.
Sin embargo, es claro que la culpa no constituye un presupuesto
de la responsabilidad de la Administración, que impide excluir
del sistema los supuestos de normal funcionamiento de los
servicios administrativos. 7
d) Ley Federal: La interpretación de que irregular significa ilegal,
tampoco es acorde con la Ley Federal de Responsabilidad
6
7
Ley 30/1992, B.O.E. 27.
Rivero Ortega, Ricardo, El Estado Vigilante, Tecnos, Pág. 227.
42
Patrimonial del Estado, en cuyo artículo 1º, párrafo segundo, se
establece que por “actividad administrativa irregular” debe
entenderse “aquella que cause daño a los bienes y derechos de
los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar,
en virtud de no existir fundamento legal o causa de justificación
para legitimar el daño de que se trate”.
e) Daños no indemnizables: De considerarse que el término
irregular es igual a ilegal, el Estado no respondería, por ejemplo,
por daños derivados por la construcción de obras públicas; o
bien, daños causados por la represión de desórdenes públicos, o
incluso, daños causados por actos tendientes a hacer frente a
calamidades públicas, entre muchos otros, pues ciertamente,
ninguno de estos casos se trata de daños generados por actos
ilícitos, sino simplemente actos irregulares.
f) Incongruencia: Finalmente, en caso de considerarse que el
Estado sólo responde por daños generados por su actividad
ilegal, habría que estimar entonces que el artículo 113, segundo
párrafo,
constitucional,
es
incongruente
y
totalmente
contradictorio consigo mismo.
En
efecto,
dicho
precepto
dispone
claramente
que
la
responsabilidad patrimonial del Estado “será objetiva y directa” y,
asimismo, que el Estado responderá por los daños que cause
“con motivo de su actividad administrativa irregular”, por tanto,
sería imposible sostener que la irregularidad implica la ilicitud de
43
la actividad administrativa, pues como ha puesto de manifiesto,
ello significaría que la responsabilidad patrimonial del Estado no
es ni objetiva, ni tampoco directa, lo que tornaría a dicho
precepto
constitucional
en
absolutamente
incongruente
e
ininteligible.
De esta manera, es claro que la institución de la responsabilidad
patrimonial extracontractual del Estado no es un sistema simple de
cobertura de daños causados por actos ilícitos ocasionados por
agentes de la Administración Pública, sino de una institución que
entroniza una responsabilidad de carácter objetivo, al abandonar el
criterio que la vinculaba con la culpa o la actuación ilícita del sujeto
concreto realizador de la conducta que originó el daño. 8
Por
tanto,
a
nuestro
parecer
la
noción
de
“actividad
administrativa irregular” consignada en el segundo párrafo del artículo
113 de la Constitución General de la República, no puede confundirse
con la actividad ilícita del Estado, sino que debe considerarse que se
trata de dos términos distintos o, en todo caso, que la ilegalidad es una
especie del género irregularidad.
8
Castro Estrada, Álvaro; Responsabilidad patrimonial del Estado, Porrúa, pág. 327.
44
CONCLUSIONES:
Del contenido del estudio hasta aquí expuesto es dado enumerar
algunas conclusiones, desprendidas del análisis legislativo, doctrinario
y jurisprudencial en torno del tema de la reforma constitucional al
artículo 113 de la Constitución Federal, encaminada a modificar la
regulación de la institución de la responsabilidad patrimonial del
Estado.
Las conclusiones más relevantes pueden ser sintetizadas de la
siguiente manera:
1. Existe coincidencia en el convencimiento de que la
responsabilidad extracontractual de naturaleza civil no cumplía con un
imperativo de justicia.
2. Los daños y perjuicios que los particulares sufran como
consecuencia de la actividad administrativa del Estado, sin que tengan
la obligación de soportarlos, deben ser resarcidos directamente por el
propio Estado, independientemente de la naturaleza de la conducta
del servidor público que los ocasione.
3. Este principio general se elevó a rango constitucional, y se
dejó para una posterior ley reglamentaria el desarrollo normativo del
nuevo sistema de responsabilidad del Estado.
45
4. La naturaleza jurídica de la responsabilidad patrimonial
propuesta, es directa y objetiva. Lo primero en cuanto a que quien
deberá conocer el reclamo indemnizatorio de que se trate es el propio
Estado, y lo segundo, en cuanto a que prescinde de la idea de culpa o
hecho ilícito como único generador de responsabilidad del Estado.
5. De esta manera, la reforma analizada constituye un importante
avance en el fortalecimiento de las garantías patrimoniales del
ciudadano frente a la actuación del Estado, obligándolo a responder,
de manera directa y objetiva, por sus actos que originen un daño
patrimonial, con independencia de que su actuar se identifique con el
tema de la culpa.
46
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48