LAS FUENTES del ORDENAMIENTO JURIDICO ADMINISTRATIVO

LAS FUENTES del ORDENAMIENTO JURIDICO ADMINISTRATIVO (I)
LA CONSTITUCION Y LAS NORMAS LEGALES
IDEA PREVIA: Sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho:
103 CE. Tan es así que sólo los Jueces y Tribunales pueden (deben) inaplicar
los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la
ley o al principio de jerarquía normativa: 6 LOPJ.
I.- EL ORDENAMIENTO JURIDICO ADMINISTRATIVO
1. La idea de Ordenamiento jurídico reclama todas las condiciones
mínimas y necesarias para hacer efectiva la garantía del principio de
seguridad
jurídica
que,
como
ha
expresado
nuestro
Tribunal
Constitucional, "es suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad
normativas, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la
arbitrariedad..." (STC de 20 de julio de 1981). El problema de la calidad
de las normas: El fenómeno es conocido: se habla, así, de legislación motorizada
(C. SCHMITT), de legislador incontinente (J. ORTEGA Y GASSET), de un mundo, en fin,
de leyes desbocadas (E. GARCÍA DE ENTERRÍA)1, lo que se traduce en una situación
de notoria inseguridad jurídica2.
2. Los principios del ordenamiento: jerarquía, competencia y función
normativa.
3. La variedad de tipos normativos: Normas generales versus normas
singulares; normas de contenido técnico; normas organizativas versus
normas de alcance general, normas pactadas, etc.
II.- LAS NORMAS Y SUS CLASES
1er nivel: Constitución y “bloque de la constitucionalidad”
Cfr., con referencias, E. GARCÍA DE ENTERRÍA, Justicia y seguridad jurídica en un mundo
de Leyes desbocadas, Civitas, Madrid, 1999, págs. 45 y ss.
1
De especial interés el libro de BERMEJO VERA, El declive de la seguridad jurídica en el
ordenamiento plural, Cuadernos Civitas, Madrid, 2005.
2
1
1.Constitución = norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos
los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los
reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la
interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el
Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos: 5 LOPJ. Cuando un órgano
judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley (…)
pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el TC,
cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al
ordenamiento constitucional.
2. Declaración Universal de Derechos Humanos y tratados internacionales
sobre derechos y libertades ratificados por España (en la medida en que el
art. 10. 2 CE obliga a que las normas relativas a los derechos fundamentales
y a las libertades que la propia CE reconoce se interpreten de conformidad
con los mismos); Tratados constitutivos de la CE y UE (Roma, Maastricht,
Amsterdam, Niza, CUE cuando se ratifique: arts. 93 y 95 CE); LOTC (porque
regula el único órgano que puede y debe interpretar los preceptos de la
CE), EEAA (en la medida en que completan el orden constitucional de
reparto de competencias entre Estado y CCAA, que en la CE quedó
abierto). El Derecho de la Unión Europea y sus principios (Remisión)
2º nivel: Normas con rango de Ley
1.LEYES ORGÁNICAS: 81 CE, relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas, Estatutos de Autonomía, régimen
electoral general y las demás previstas en la Constitución. ESTAS Y SOLO
ESTAS: PERSPECTIVA POSITIVA Y NEGATIVA. Algunas LLOO particulares:
EEAA: leyes orgánicas del Estado pero son, en cierto modo,
“bilaterales”: procedimientos de reforma, arts. 56 Ecatalán: iniciativa =
Generalidad, Parlamento, Cortes Generales; Aprobación x Parlamento
= mayoría 2/3, LO y referéndum; 46 Evasco: iniciativa = Parlamento,
Gobierno Vasco, Cortes Generales, aprobación x Parlamento =
2
mayoría absoluta, LO y referéndum; 61 EAragonés: iniciativa = DGA,
Cortes y Cortes Generales; aprobación X Cortes = mayoría 2/3, LO
Leyes de transferencia a las CCAA de competencias de titularidad
estatal: 150.2 CE. LA MAS IMPORTANTE, POR AFECTAR EN BLOQUE A
TODAS LAS CCAA: LOTCA 9/1992, resultado de los “pactos
autonómicos” PP-PSOE, PERO SE INTEGRO EN LAS REFORMAS
ESTATUTARIAS DE 1995-96, perdiendo su carácter de traslado unilateral
de competencias y, por lo tanto, revisable.
2.LEYES ORDINARIAS: Algunas Ejemplos de Leyes particulares:
1. Leyes marco: facultad de dictar normas legislativas para las
Comunidades Autónomas la en el marco de los principios, bases
y directrices fijados por la ley estatal: 150.1 CE. NO HAY.
2. Leyes de armonización de las disposiciones normativas de las
CCAA, por interés general: 150.3 CE. HUBO UNA (LOAPA), PERO
LA STC 76/1983, DE 5 DE AGOSTO ANULO PARTE DE SU
CONTENIDO Y CONSIDERO QUE NO PODIA SER LO NI DE
ARMONIZACION, x no haber disposiciones normativas previas
que armonizar y tratarse de un medio excepcional: LPrA.
3. Leyes autonómicas: se articulan con las del Estado en virtud del
PRINCIPIO DE COMPETENCIA, Y NO POR EL DE JERARQUÍA
(perspectiva horizontal en lugar de vertical: )
4. Leyes presupuestarias (estatal y autonómicas): Ley de
Presupuestos Generales del Estado: 134 CE, SsTC 27/1981,
76/1992, 195/1994. El Gobierno debe presentar al Congreso los
PGE al menos 3 meses antes de la expiración de los vigentes.
Aprobados los PGE, el Gobierno podrá presentar proyectos de
ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de
los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.
Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los
créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá
la conformidad del Gobierno para su tramitación. No puede
crear tributos, sólo modificarlos cuando una ley tributaria
sustantiva lo prevea.
Debate sobre las “leyes de acompañamiento”: desde 1989, la Ley de PGE
empezó a regular ámbitos externos pero conexos al presupuesto. En
particular, el asunto se desbordó cuando el art. 103 de la Ley 31/1990, de 27
de diciembre, de PGE para 1991, creó la Agencia tributaria. Las siguientes
leyes anuales persistieron en el vicio: Leyes 31/1991, de 30 de diciembre, de
PGE para 1992; 39/1992, de 29 de diciembre, de PGE para 1993; 21/1993, de
29 de diciembre, de PGE para 1994. Sobrevinieron las primeras sentencias del
TC, cuya doctrina acabó determinando el contenido normativo de la ley
presupuestaria: “El contenido mínimo necesario e indisponible de la LPGE
está constituido por la determinación de la previsión de ingresos y la
autorización de gastos que pueden realizar el Estado y Entes a él vinculados
o de él dependientes en el ejercicio de que se trate. Además, cabe un
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contenido eventual, aunque estrictamente delimitado: aquellas cuestiones
que guarden directa relación con las previsiones de ingresos, las
habilitaciones de gasto o los criterios de política económica general, que
sean complemento necesario para la más fácil interpretación y más eficaz
ejecución de los PGE y de la política económica del Gobierno. El contenido
de la Ley de Presupuestos Generales del Estado está constitucionalmente
acotado, a diferencia de lo que sucede con las demás leyes, cuyo
contenido resulta, en principio, ilimitado, dentro del ámbito competencial
del Estado y con las exclusiones propias de la materia reservada a LO”.Ello
condujo al Gobierno a segregar los contenidos no estrictamente
presupuestarios de la LPGE, para tramitarlos como ley pero de forma
simultánea, hurtando así el debate parlamentario e incluyendo contenidos
demasiado variados y detallados, que dieron en llamar a estas normas como
“Leyes ómnibus”: 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y de Orden Social, 13/1996, de 30 de diciembre, 66/1997, de
30 de diciembre, 50/1998, de 30 de diciembre, 55/1999, de 29 de diciembre,
14/2000, de 29 de diciembre, 24/2001, de 27 de diciembre, 53/2002, de 30 de
diciembre. La última de ellas, por ejemplo, 62/2003, de 30 de diciembre,
reforma puntualmente muchas leyes administrativas: 30/1992, Contratos de
las Administraciones Públicas, Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
Función Pública, régimen local, Aguas, Espacios Naturales, Evaluación de
Impacto Ambiental, Patrimonio Histórico, Residuos…
Por eso, el Gobierno ha anunciado que en 2004 no habrá “Ley de
acompañamiento”:
Solos. Sin [Ley de] Acompañamiento. EL PAÍS, 11 de octubre de 2004, Francisco
Fernández Marugán (extracto): En España llevamos años asistiendo a la
degradación de aquellas fases del proceso presupuestario que coinciden con el
paso del mismo por el Parlamento. Con pasividad hemos vivido una crisis aguda y
persistente. El Gobierno ha acumulado, en un momento determinado del año, una
serie de proyectos de ley para aprobarlos conjuntamente en un plazo fijo para evitar
el tener que informar, discutir y debatir mucho sobre su contenido. Éste es el caso de
la Ley de Presupuestos, a la que se unió la denominada Ley de Acompañamiento.
La primera de las aprobadas lo fue para 1994, para regular materias imprescindibles
para conseguir la más correcta y eficaz ejecución de la política económica. Con
este enfoque sólo se aprobaron las de 1994 y 1995. Las siguientes obedecieron a una
filosofía bien distinta. La correspondiente a 1997, aprobada cuando se inicia el
período de mandato del PP. En ella se dice que "incluye un amplio conjunto de
medidas referidas a los distintos campos en que se desenvuelve la actividad del
Estado". A partir de entonces nos encontramos con sucesivas Leyes de
Acompañamiento, donde quedaron nítidamente señalados dos rasgos: el primero
es la persistente ampliación de las materias incluidas en ellas, lo que origina un
desbordamiento normativo que poco o nada tiene que ver ni con el Presupuesto ni
con la política económica. De tal forma que ha dejado de saberse quién
acompaña a quién; si la Ley de Acompañamiento acompaña a la Ley de
Presupuestos o si el Presupuesto se ha convertido en una excusa para, a su calor,
fabricar fácilmente una ley en la que se puede legislar sobre todo. En segundo lugar,
el baratillo normativo al que se ha conducido la institución presupuestaria daña el
principio de seguridad jurídica. Ocasiona un desarrollo tan ineficiente de las tareas
de deliberar, de estudiar, de dar publicidad y de integrar intereses contrapuestos,
todas ellas consustanciales en la atribución de competencias de un Parlamento
moderno, que en la práctica han perjudicado gravemente al contenido de la
función legislativa. Los cuatro recursos de inconstitucionalidad que el PSOE ha
presentado ante otras tantas Leyes de Acompañamiento expresan nuestra opinión
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sobre el hecho de que la aprobación, en el último trimestre del año, de la Ley de
Presupuestos no puede utilizarse como excusa para la tramitación de un artificial
instrumento legislativo que incluye cuantas materias se estiman oportunas. El
Gobierno del PSOE ha decidido que la Ley de Presupuestos de 2005 no vaya unida a
una Ley de Acompañamiento. Una decisión con la que se aleja de los abusos hasta
ahora cometidos por los Gobiernos del PP. Y con la que se sitúa dentro del espacio
de los sistemas de buen gobierno. Con ella, se recupera centralidad parlamentaria,
ya que se abre la posibilidad de que en el Parlamento se lleve a cabo un debate
más reflexivo y sosegado de las normas sometidas a tramitación. Renunciando a
presentar esa ley ómnibus, vulneradora de muchos principios parlamentarios,
algunos dirán que se pierde eficacia. Pero esta decisión no impide que pueda existir
un abanico de leyes ordinarias e independientes destinadas a modificar
determinados aspectos de la acción administrativa. Por lo tanto, renunciando a la
Ley de Acompañamiento se produce un avance notable en la calidad de la
democracia en España.
… pero la Ley de los PGE para 2005 incluyó unos 48 preceptos que
modificaban una decena de leyes, (entre ellas, la Ley General de Estabilidad
Presupuestaria) y afectan a políticas sectoriales ajenas a la materia
presupuestaria, además de crear un nuevo tributo, lo cual excede del
ámbito de la propia Ley de Presupuestos.
La Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad,
bajo la pretensión de introducir reformas de carácter liberalizador en los mercados
de bienes y servicios y mejorar el funcionamiento de la Administración en sus
relaciones con los ciudadanos, viene a suplir en noviembre la falta de la habitual
“Ley anual de acompañamiento a los presupuestos” que faltó en diciembre de 2004.
De acuerdo con esta Ley, en la que sólo faltan las medidas del orden social,
desaparece la tarifa de suministro de electricidad en alta tensión en 2010, se habilita
al Gobierno a actualizar el régimen retributivo de la Comisión Nacional de Energía,
se permite la combustión de biomasa en las instalaciones del régimen ordinario, se
constituye una nueva EPE en sustitución de la actual Empresa Nacional de Residuos
Radiactivos, S.A., se habilita a las cooperativas agrícolas para comercializar
carburantes, se convierte la planificación gasista en obligatoria, se habilita a la
Comisión Nacional de Energía para resolver las liquidaciones de gas, se dota a las
Instrucciones del Consejo de Seguridad Nuclear de carácter vinculante, se
establece la obligación universal de prevención del tráfico ilegal de materiales
nucleares, se habilita un mecanismo de mercado para valorar los emplazamientos
de las centrales nucleares en moratoria, se reforma la regulación del sistema de
distribución del mercado de tabacos (eliminándose restricciones en el mercado de
la distribución mayorista. se elimina la obligatoriedad de tener almacenes propios y
con una dirección exclusiva del transporte. se permite que los estancos puedan
transportar el tabaco a sus clientes del segundo canal; se suavizan las restricciones
que se les imponían al suministro al segundo canal, y, adicionalmente, se permite la
transmisión de las actuales expendedurías a personas no familiares del titular. se
reduce a 25 años, el plazo de las nuevas concesiones y de las transmitidas), se
habilita para operar en todo el territorio nacional a las empresas de servicios
funerarios autorizadas por cualquier Ayuntamiento, se introducen reformas en el
cómputo de los plazos de inscripción de los títulos en los Registros de la Propiedad,
Mercantiles y de Bienes Muebles y se exige que se proporcione a la Administración
información suficiente para su verificación, se posibilita la presentación telemática
de documentos en los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, y
la obtención de publicidad formal de modo telemático, se permite que los
funcionarios, empleados públicos y autoridad judicial en ejercicio de su funciones
puedan acceder al contenido de los Libros del Registro sin intermediación del
registrador, se aclara y concreta la imposibilidad de que el registrador pueda recurrir
la decisión de su superior jerárquico cuando revoca su calificación, se mantiene y
5
aclara la vinculación de todos los registradores a las resoluciones de la DGRyN
cuando resuelve recursos frente a la calificación, se mejora y modifica el régimen
disciplinario registral y notarial, se precisa la responsabilidad registral en la emisión de
notas simples y se aclara el procedimiento de inscripción registral del juicio de
suficiencia notarial, se establece un mandato para que los fedatarios públicos
informen sobre la aplicación del arancel y se regula la cesión de información de
carácter tributario por medios informáticos o telemáticos, en aquellos
procedimientos administrativos en los que sea necesario obtener información de la
AEAT. Finalmente, se excluye del ámbito de aplicación de la Ley General de
Subvenciones la actividad subvencional de las Diputaciones Provinciales.
3.DECRETOS LEYES: Inicialmente eran sólo estatales -salvo excepciones
(PVasco, inundaciones de Bilbao en 1983)-, ahora recogidos también en los
EEAA (ej. art. 44 EAragón3): 86 CE. x extraordinaria y urgente necesidad, el
Gobierno dicta disposiciones legislativas provisionales que no pueden
afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al
régimen de las CCAA ni al Derecho electoral general. Inmediatamente, el
Congreso debate y vota, dentro de los 30 días de su promulgación, su
convalidación o derogación. Durante el plazo de convalidación las Cortes
podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de
urgencia. Problema: cuando el Decreto-ley convalidado y la Ley que se
deriva de su tramitación como ley difieren en su contenido: ej., Real Decretoley 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del
INSALUD, vino a establecer que la administración de los centros sanitarios y
sociosanitarios en el ámbito del SNS pudiera llevarse a cabo “mediante
cualesquiera entidades admitidas en Derecho, así como a través de la constitución
de consorcios, fundaciones u otros entes dotados de personalidad jurídica,
pudiéndose establecer además acuerdos o convenios con personas o entidades,
públicas o privadas, y fórmulas de gestión integrada o compartida”. La Ley
Decreto-ley 1/2007, de 8 de mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se establecen
medidas urgentes para reparar los daños causados y las pérdidas producidas en el
territorio de Aragón por las inundaciones producidas por los desbordamientos en la
cuenca del río Ebro durante la última semana del mes de marzo y la primera del mes
de abril de 2007, y Decreto-ley 2/2007, de 4de diciembre, del Gobierno de Aragón,
por el que se establecen medidas urgentes para la adaptación del ordenamiento
urbanístico a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, garantías de sostenibilidad del
planeamiento urbanístico e impulso a las políticas activas de vivienda y suelo en la
Comunidad Autónoma de Aragón.
3
6
15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema
Nacional
de
Salud, posibilitó
que
la
gestión
de
los
centros, servicios
y
establecimientos de protección de la salud o de atención sanitaria o sociosanitaria
se realizase “a través de la constitución de cualesquiera entidades de naturaleza o
titularidad pública admitidas en Derecho”.
El Decreto Ley en la crisis: Uso “extraordinario”. Posible desplazamiento del
principio de división de poderes. La flexibilización de la interpretación de los
supuestos.
4.DECRETOS LEGISLATIVOS, estatales o autonómicos: 82-85 CE. Cortes
delegan al Gobierno x Ley (de bases = textos articulados; ordinaria = textos
refundidos) potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias no
objeto
de
LO;
cumplimiento
estableciendo
de
la
fórmulas
delegación,
sin
adicionales
perjuicio
de
del
control
del
control
de
constitucionalidad ejercido por los cauces oportunos; y la competencia
propia de los Tribunales ordinarios “vicio ultra vires”: Art. 1.1 LJ 98: “Los
Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de
las pretensiones que se deduzcan en relación con (…) los Decretos
Legislativos cuando excedan los límites de la delegación”.
1. Delegación debe ser expresa, su objeto y alcance preciso; materia
concreta, plazo fijo, la ley debe fijar los principios y criterios que se han
de seguir en su ejercicio. Las leyes de bases no pueden autorizar su
propia modificación ni facultar para dictar normas con carácter
retroactivo.
2. Autorización para refundir debe determinar el ámbito normativo a que
se refiere el contenido de la delegación, especificando si se
circunscribe a la formulación de un texto único o si se incluye la de
regularizar, aclarar y armonizar los textos legales a refundir.
5.TRATADOS INTERNACIONALES, 93-96 CE. Una vez publicados oficialmente
en España, forman parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo
podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en
7
los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho
internacional.
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