Adriana Rofman1 Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas: La interacción entre organizaciones de la sociedad civil y el estado en el Gran Buenos Aires Introducción Los procesos de reestructuración estatal que tuvieron lugar en Argentina en la década del ’90 -semejantes a los que afectaron al resto de la región latinoamericana-, modificaron sustancialmente la matriz de relaciones entre el Estado y la sociedad y las estructuras de formulación y gestión de las políticas públicas. Estos cambios fueron especialmente evidentes en el campo de las políticas sociales, donde el avance de los procesos de privatización, desregulación, descentralización y desuniversalización convergieron en una dinámica de transformación que dio por resultado un modelo estatal diferente al que había liderado el proceso de industrialización y ampliación democrática de la primera mitad del siglo XX. 1. Profesora e investigadora en el campo de la política social y las relaciones estado-sociedad civil, de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento. Argentina. E-mail: arofman@ungs.edu.ar 134 Adriana Rofman El modelo neoliberal emergente de dichas transformaciones, que todavía hoy marca los lineamientos centrales de la intervención social del Estado, habilitó la entrada de la sociedad -en sus diversas expresiones económicas y sociales- en el proceso de gestión de las políticas estatales, flexibilizando así el modelo “estadocéntrico” que caracterizó al período anterior. Por un lado, la privatización de las empresas y servicios públicos generó una nueva forma de vinculación entre el Estado y el sector privado, incorporando a este último, en posiciones centrales, a la gestión de las cuestiones públicas. La reforma de las políticas sociales, por su parte, abrió las puertas del entramado de formulación e implementación de los servicios sociales a los destinatarios de los mismos y a un amplio abanico de sectores de la sociedad civil. Así, estos dos procesos de privatización y de participación -distintos aunque íntimamente vinculados- debilitaron el monopolio estatal en la gestión de políticas públicas, gracias a la incorporación de actores sociales a la gestión estatal. La creciente participación de actores de la sociedad civil en las políticas sociales constituye un fenómeno sumamente valorado en los distintos discursos que intervienen en este campo. Los argumentos que sostienen el valor de estas dinámicas provienen de diferentes ángulos ideológicos: van desde el enfoque más liberal que jerarqui- za el aporte de eficacia y transparencia que supone la implicación de actores no gubernamentales en la gestión -perspectiva que está presente en las fundamentaciones de los organismos internacionales de crédito y en el diseño de los propios programashasta los discursos transformadores que visualizan estas estructuras como vías para la participación social y la ampliación de ciudadanía de los sectores sociales empobrecidos, destinatarios de los programas, que encontrarían así la posibilidad de hacer oir su voz en las decisiones públicas.2 Los resultados obtenidos en la implementación de estas estructuras participativas, debe admitirse, han sido muy variables, ya que si bien fomentan efectivamente la ampliación de los mecanismos democráticos, y el empoderamiento de los grupos destinatarios, también han llevado a poner en cuestión la autonomía e independencia que supuestamente constituye la base de las organizaciones de la sociedad civil. Por otro lado, esta dinámica, estrechamente ligada con los procesos de descentralización, puso en evidencia la relevancia de la dimensión territorial de la relación entre Estado y sociedad civil, puesto que parte de los nuevos actores incorporados a la gestión de las políticas sociales -como los gobiernos locales, las organizaciones de la sociedad civil (OSC)3, las PYME, etc.- desarrollan su 2. Ver, al respecto, Cardarelli y Rosenfeld, 2002 y García Delgado, 2001. 3. El término “organizaciones de la sociedad civil” refiere aquí a un amplio universo de espacios asociativos de la sociedad civil que reciben diferentes denominaciones – ONGs, organizaciones sociales, organizaciones comunitarias, asociaciones civiles, etc.- según la perspectiva de análisis del campo. ( Ver al respecto Thompson , 1995; Nun y Aboy Carles, 2002; PNUD – BID, 1998; Salamon, 1999; Roitter y Gonzalez Bombal, 2000; entre otros) Puesto que no es objetivo de este artículo profundizar en esta discusión, apelaremos habitualmente a este término, excepción de los casos en que se haga referencia a un tipo especial de organización. Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... labor a partir de su anclaje territorial y su accionar tiene lugar en espacios locales de gestión. Este es uno de los puntos de apoyo del modelo del desarrollo local, que valoriza la inserción territorial de este entramado de actores, y plantea que todo territorio contiene un potencial de recursos humanos, institucionales, económicos y socioculturales, que pueden llegar a ser utilizados provechosamente si son adecuadamente articulados por políticas de desarrollo formuladas e implementadas por los actores institucionales locales. En este modelo, se destaca el rol del Estado local como promotor de este proceso, y cobra importancia la contribución que pueden realizar las políticas públicas locales a la promoción de la articulación de actores y el desarrollo de las capacidades locales. Es justo reconocer que esta valorización de la trama socioinstitucional local aportó otra mirada sobre los resultados de las reformas neoliberales, e impulsó experiencias de desarrollo muy interesantes en algunas ciudades y localidades pequeñas. Sin embargo, su aplicación en otros espacios urbanos, particularmente en las grandes ciudades latinoamericanas, plantea importantes dudas, ya que en estas urbes las dinámicas de interacción Estado-sociedad se alejan mucho del modelo de gestión local participativa imaginado por los teóricos del desarrollo local y la descentralización. El objetivo de esta contribución es situar estas reflexiones, basándonos en el análi- 135 sis de procesos concretos de interacción entre el Estado y la sociedad civil en una ciudad metropolitana, particularmente en municipios periféricos de la Región Metropolitana de Buenos Aires- o Gran Buenos Aires, según la denominación más cotidiana-. Como se desarrollará más adelante, entre los rasgos que caracterizan a una región metropolitana, se destacan especialmente tres aspectos de orden sociopolítico: el tamaño de la ciudad, la convivencia de distintas escalas de actuación y la interjuridiccionalidad de las políticas públicas Las preguntas que guían este artículo refieren a cómo inciden estas características propias de una ciudad metropolitana en las formas de relacionamiento entre el Estado y la sociedad civil, particularmente en los procesos de participación en políticas sociales. Los interrogantes giran en torno a los dos problemas planteados previamente: a) qué lugar, en términos de su grado de autonomía, ocupan las organizaciones de la sociedad civil en esa relación; y b) cómo contribuyen estas vinculaciones entre actores de la sociedad civil y organismos del Estado al desarrollo de la trama socioinstitucional local. La estructura del artículo, por lo tanto, es la siguiente: el primer apartado estará dedicado a presentar los rasgos principales de la Región Metropolitana de Buenos Aires; el segundo, a recorrer los marcos conceptuales desde los cuales se analiza, en general, la cuestión de 136 Adriana Rofman la participación de la sociedad civil en políticas sociales a nivel local. El tercer apartado se concentra en la revisión de datos empíricos sobre estos temas recolectados en algunos municipios del Gran Buenos Aires. El último, destinado a las reflexiones finales intetará formular algunas respuestas a éstos interrogantes. zan al conurbano bonaerense, condiciones que se explican, principalmente por la concentración de la actividad económica en la ciudad central - un tercio de los establecimientos económicos de toda la RMBA están ubicados en la Ciudad de Buenos Aires5, y la Ciudad aporta el 40% del PGB que produce la región-6. La región metropolitana de Buenos Aires: características sociales y políticoinstitucionales La estructura económica del conurbano también muestra un alto grado de heterogeneidad interna, ya que entre los municipios que la componen se encuentran algunos con indicadores sociales superiores a los de la Ciudad de Buenos Aires, y otros -lo más densamente poblados- con valores semejantes a los de la regiones más empobrecidas del país. Los efectos sociales de la diferenciación territorial de la actividad económica se pueden visualizar en la fuerte heterogeneidad socioeconómica que caracteriza al conjunto de esta región. A comienzos de esta década, el ingreso per cápita en la Ciudad de Buenos Aires y la franja norte del conurbano triplica el promedio nacional (Federico Sabaté, 2002), mientras que en algunos partidos del Gran Buenos Aires, este indicador muestra un nivel muy inferior, generando así un panorama de polarización social que resulta fácilmente observable en las condiciones habitacionales de las poblaciones respectivas. La Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) es una gran mancha urbana, donde habitan más de 12.000.000 de personas, conformada por la Ciudad de Buenos Aires- ciudad capital y centro económico del país- y aproximadamente 40 municipios- que conforman la enorme periferia llamada “conurbano bonaerense” o “Gran Buenos Aires”-4, que forman parte de otra jurisdicción político-administrativa: la Provincia de Buenos Aires, como se grafica en los mapas que se presentan a continuación. Como se puede advertir en este mapa, la situación socioeconómica de los distintos distritos que componen la RMBA es sumamente heterogénea. La disparidad más pronunciada se encuentra entre las condiciones socioeconómicas de la Ciudad de Buenos Aires y las que caracteri- 4. La cobertura geográfica de la ciudad metropolitana de Buenos Aires varía según el criterio que se utilice para definir esta área. El término Región metropolitana constituye el más abarcativo, puesto que incorpora a todos los municipios que están, total o parcialmente, incluidos en la actividad económica de este gran centro urbano. 5. Según Atlas Ambiental de la RMBA: www.atlasdebuenosaires.gov.ar 6. Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda, Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial. Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires. Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... 137 Figura 1 - Ubicación de la RMBA en la Provincia de Buenos Aires y el el país. Municipios que integran la RMBA según nivel de pobreza7 7. Entre los principales indicadores para la medición de la pobreza que aplica el Instituto Nacional de Estadística y Censos está el porcentaje de necesidades básicas insatisfechas”, una fórmula que mide el porcentaje de hogares con NBI sobre el total de la población, para cada jurisdicción. 138 Adriana Rofman Las condiciones habitacionales, tanto en lo relativo a la provisión de infraestructura y servicios urbanos, como en cuanto a la calidad de las viviendas, también refleja esta desigualdad, como se evidencia en los datos relativos al acceso a las redes de agua corriente, cuya cobertura oscila entre menos del 10%, en los municipios más postergados, hasta cerca del 100% en las localidades de urbanización más temprana. (Suarez y Palma Arce, 2009). Los municipios que se estudian en este artículo están ubicados, en general, entre los más desfavorecidos en esta escala: dos de ellos -José C. Paz y Morenomuestran indicadores de pobreza que superan en un 60% el promedio del conurbano y un déficit habitacional que duplica a la media de la región. Otro de los municipios -San Miguel- da cuenta de indicadores que se acercan al promedio, mientras que en sólo uno -Morón- cabe encontrar condiciones que se asemejan a las de la Ciudad de Buenos Aires. Esta estructura y dinámica económica de la RMBA está fuertemente condicionada por su histórica posición de centralidad en la vida económica argentina. Con un territorio que cubre, aproximadamente el 1% de la superficie del país, concentra el 36% de la población y es responsable del 46% del PBI. En particular, como señalan Ciccolella (1999) y Federico Sabaté (2002) esta región concentra la 8. Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos( INDEC). mayor parte de la actividad industrial y financiera del país, marcando una tendencia creciente que, sólo para el sector secundario llegaba al 55% en la década del ´90 (Ciccolella, 1999) Como expresión social de esta estructura de concentración económica, la región presenta las tasas de actividad y de empleo más elevadas del país, aún si las condiciones socioeconómicas de su población se asemejan a las del promedio nacional, esto es, aproximadamente un 15% de población bajo el nivel de pobreza.8 Esta disparidad interna es el resultado de los complejos procesos de concentración productiva y de urbanización que marcó el desarrollo territorial argentino a lo largo de su historia. El proceso de industrialización iniciado a comienzos del siglo XX asumió un patrón territorial concéntrico, cuyo punto de partida fue la localización de los primeros establecimientos industriales en el borde de la Ciudad de Buenos Aires y los municipios periféricos de la “primer corona”, pauta seguida, obviamente, por el acelerado proceso de urbanización que acompañó al desarrollo industrial. La implantación del sistema de transporte público -principalmente el ferrocarril- favoreció este modelo de ocupación del espacio, dando como resultado una concentración espacial de población y de las actividades en las localidades más cercanas a la ciudad central y alrededor de las estaciones del tren suburbano. Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... La estructura centro- periferia que quedó así configurada fue luego modificada por las transformaciones de la estructura productiva generadas por el modelo neoliberal, postindustrial de las últimas décadas del siglo XX. La expansión del sector terciario, la primacía de los ejes de transporte automotor y la generación de nuevos emprendimientos inmobiliarios en la zona norte del Gran Buenos Aires sobreimprimieron un patrón de desarrollo urbano diferente al conformado en la etapa de industrialización. En esta franja se concentra buena parte de los nuevos emprendimientos inmobiliarios, centros empresariales, y grandes centros comerciales, actividades destacadas en la reconfiguración territorial de los años 90. La lógica espacial que ordena estas inversiones, a diferencia de la estructura de anillos concéntricos que regulaba la localización industrial, está determinada por los ejes de transporte, fundamentalmente los que viabilizan el transporte automotor: las autopistas. (Ciccolella,1999). Como resultado de estos procesos, la estructura económica y productiva de la RMBA muestra un alto grado de heterogeneidad social, económica y habitacional, configurándose una estructura territorial sumamente fragmentada entre algunos centros o ejes dinámicos y grandes espacios de estancamiento o crecimiento limitado. Esta estructura es producto de factores que operan principalmente a escala me- 139 tropolitana, puesto que las decisiones de inversión se toman en función del mercado de tierras, de servicios y de mano de obra de la metrópoli en su conjunto. Las condiciones político institucionales en que se desenvuelven las acciones públicas en esta región no contribuyen a resolver estos problemas. El gobierno de la RMBA, en tanto ciudad metropolitana, es sumamente complejo: existen cuatro niveles estatales con competencia sobre esta región: el gobierno federal, el gobierno provincial de la Provincia de Buenos Aires, los gobiernos municipales del conurbano bonaerense y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que tiene un status particular. El gobierno de la Provincia de Buenos Aires tiene competencia sobre casi todas las funciones centrales para la vida cotidiana en los municipios -seguridad, educación, infraestructura- y aporta, a través de los programas provinciales y el sistema de coparticipación, buena parte de los recursos que requieren las políticas públicas locales, especialmente en lo referente a la atención de la problemática social. El control de los recursos que son necesarios para hacer frente a las necesidades sociales en una zona con carencias tan marcadas, otorga al gobierno provincial un poder político relevante, y limita fuertemente las posibilidades de acción autónoma por parte de los municipios. Por su parte, el gobierno nacional tiene jurisdicción sobre variables muy importantes para el desarrollo de la región me- 140 Adriana Rofman tropolitana, como la gestión del transporte, el control de las empresas prestadoras de servicios públicos, y algunos efectores de salud, entre otros. La Ciudad de Buenos Aires maneja grados de autonomía semejantes a la de una provincia, y goza, además, de una gran capacidad de autofinanciamiento, por lo que focaliza sus políticas hacia el interior de la ciudad y se involucra poco, al menos en el plano institucional, en las problemáticas metropolitanas. Los gobiernos municipales de los municipios del conurbano -así como todos los que forman parte de la Provincia de Buenos Aires- tienen muy escasa autonomía jurídica y económica para formular políticas propias, de manera endógena. La competencia sobre los instrumentos de política necesarios para intervenir en la atención de los problemas de su población están casi totalmente, como se ha señalado, en manos de los niveles provincial y nacional, y el sistema fiscal concentra la recaudación impositiva también en esos niveles. En la mayoría de los casos, además, disponen de aparatos estatales poco especializados, muy atravesados por la lógica de la reproducción política en el territorio. Esta compleja trama de competencias jurisdiccionales superpuestas, que limitan la autonomía local y habilitan la intervención directa de los gobiernos provincial y nacional, contrasta con el sistema de representación política, don- de el nivel municipal mantiene su importancia. Las autoridades municipales, tanto ejecutivas como legislativas, son electivas, lo que lleva a desarrollar sistemas locales de acumulación política, de relaciones entre dirigentes y ciudadanos que necesitan de recursos económicos o políticos sobre los que asentarse. En el plano político, la coexistencia de jurisdicciones nacional, provincial, municipales y el particular status de la Ciudad de Buenos Aires, en el marco del sistema federal, da lugar a una conflictiva, y a veces contradictoria, convivencia de distintos sistemas políticos y lógicas de acumulación, correspondientes a las distintas instancias de gobierno, como señalan Badía y otros (2005). Esta compleja estructura de sistemas políticos y de representación, que refieren a jurisdicciones diferentes, conforma los canales de acceso a las instancias de gobierno local y provincial de esta región, razón por la cual, como señala Pírez, “se produce una contradicción entre el ámbito territorial de las necesidades o los problemas y el ámbito territorial de la representación política” (Pírez, 2001:Pág. 262). Estas son las condiciones que interrogan a los modelos de desarrollo local en estas localidades metropolitanas, y fundamentan las dudas respecto de la la posibilidad de construcción de escenarios locales en estos territorios. Como hemos visto, la escala de funcionamiento de los principales factores económicos y políticos va mucho más allá del nivel local, ya Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... que su ámbito de referencia es metropolitano. En este escenario, la articulación de actores locales -principalmente estatales, de la sociedad civil, o las micro y pequeñas empresas- difícilmente logra contrapesar el poder que acumulan estos sectores económicos más concentrados. Participación de las OSC en la gestión de políticas sociales, en el espacio local El modelo de desarrollo propio del Estado social, que en Argentina tuvo su origen en el gobierno peronista de la década del 40, radicaba en la intervención estatal en la promoción de la actividad económica, fundamentalmente en el sector industrial. Concordante con este esquema, la intervención social del Estado benefactor o social9 se apoyaba en un mercado de trabajo que tendía al pleno empleo y a la generalización de las relaciones salariales formales, con políticas que se proponían ampliar la protección social de los trabajadores ocupados en el sector formal. Se trataba de un modelo de política social que se organizaba en tres “regiones”: una política del trabajo orientada a ampliar la vigencia de las regulaciones laborales y de la cobertura de seguros sociales de salud y previsión social para el sector de trabajadores formales; una política de servicios públicos universales que buscaba expandir la cobertura de un sistema de educación pú- 141 blica masiva y de salud pública a la totalidad de la población nacional, con una estructura centralizada desde el Estado nacional; y un segmento relativamente marginal de acciones asistenciales , destinado a los grupos sociales que quedaba afuera del mercado de trabajo. (Soldano y Andrenacci, 2006). El modelo de bienestar propio del Estado social estaba entonces constituido sobre la base de un núcleo duro de políticas universales, y cuasi universales, que, complementadas con una amplia regulación del mercado de trabajo, estaban orientadas centralmente a intervenir en la relación capital- trabajo. (Andrenacci, 2006). La reestructuración capitalista que significó el fin del régimen industrialista y orientado al mercado interno, que se inició en nuestro país y en el conjunto de América Latina a mediados de los años 70, implicó la apertura asimétrica de la economía doméstica al mercado internacional, la privatización de servicios públicos, y, en el campo de la intervención social, la desuniversalización de las políticas sociales. Así, la instauración de las políticas neoliberales significó una profunda reformulación de la relación entre Estado y mercado, ya que la retirada estatal de las actividades productivas y de la provisión 9. Si bien el complejo de políticas sociales que estructuró el primer gobierno peronista difieren bastante del modelo europeo de Estado de bienestar, los autores que estudian este fenómeno apelan a términos como “Estado benefactor” o “Estado social” , entre otros, para describir a ese régimen de protección social. 142 Adriana Rofman de servicios sociales tuvo por objeto abrir nuevos espacios a la acumulación privada. El proceso de desuniversalización operó a través de dos mecanismos privilegiados: la desregulación de actividades manejadas por el sector privado a fin de asegurar mayores márgenes de rentabilidad, y la privatización de aquellas actividades rentables, hasta el momento en manos públicas. Como resultado, en el marco del sistema neoliberal la intervención estatal ve sustancialmente reducido su campo de acción, particularmente en lo referente a la atención de la desigualdad social y la protección social de los sectores más afectados por las nuevas reglas de la economía. Las transformaciones en el sentido de las políticas públicas también pueden comprenderse en el marco de la profunda transformación de la estructura societal que resulta de los procesos de reconfiguración de la escena mundial. La globalización con la consiguiente transnacionalización de la economía, pone en cuestión la legitimidad del Estado nacional, atacando dos estructuras que sostenían esa institucionalidad: el sistema de bienestar y el modelo keynesiano. En Argentina, este movimiento se hizo evidente en el proceso de instauración de la reforma neoliberal del Estado llevó a la redefinición de las relaciones entre el Estado y la sociedad, ya que el ajuste del gasto público y la reestructuración de la acción estatal en pos de políticas que otorguen predominio al mercado, suponen que la sociedad pasa a ocupar un espacio más destacado en la gestión de lo público. El proceso de desuniversalización de las políticas sociales no sólo significó modificar la cantidad y calidad de prestaciones sociales, sino que también trajo consigo una importante redefinición en el marco institucional de implementación de los servicios., como decía previamente. La intervención social del Estado, en Argentina, se había construido sobre la base de un sistema de servicios universales -educación y salud-, un sistema de prestaciones cuasi universales- seguridad social, sólo para los trabajadores formales-, y una fuerte regulación de las relaciones entre capital y trabajo. La asistencia directa a sectores vulnerables siempre estuvo presente, pero como complemento marginal de una política de intervención social en el mundo del trabajo, pensada para una sociedad con pleno empleo. Este modelo comienza a resquebrajarse en la década del ´80, tanto por la reorientación pro mercado del conjunto de políticas públicas, como por la profunda transformación que comenzó a experimentar el mercado de trabajo. En este sentido, la lógica de los procesos de privatización, desregulación y descentralización, que guió la reforma neoliberal del Estado en su conjunto, también remodeló el campo de las políticas sociales, aunque asumiendo características particulares. En los siguientes apartados, distinguimos dos modalidades con distintos efectos: la convocatoria a la socie- Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... dad civil a participar en los procesos de políticas estatales, y la jerarquización de los espacios locales como ámbito de implementación de las políticas. La incorporación de la sociedad civil a las políticas públicas En primer lugar, la retirada del Estado de la función de producción y provisión de servicios no sólo significó, como en otros sectores, el avance de las fuerzas del mercado en esas actividades, sino también la incorporación de la sociedad civil en el entramado de gestión de las políticas. De la mano de la fragmentación de la acción social en múltiples y diversos “programas sociales”, acotados temporal y territorialmente, se incluyó en el proceso de gestión un amplio abanico de actores institucionales no gubernamentales, diferente para cada programa. El paradigma de la “participación de la sociedad civil“ en las políticas sociales, se promovió como modelo a seguir por todos sus actores: desde los organismos internacionales de crédito hasta las propias organizaciones sociales, pasando por las instancias gubernamentales. Los actores sociales incluidos en la estructura de implementación de los programas también cubren un espectro variado, ya que van desde los destinatarios individuales de los servicios, y agrupaciones de base popular, hasta organizaciones no gubernamentales de gran desarrollo que poco se distinguen de una empresa de servicios. En este sentido, la redefini- 143 ción de la relaciones entre Estado y sociedad que marcó la reforma neoliberal, significó, en el campo social, la apertura de las políticas estatales a actores tan diversos -tanto en cuanto a los intereses que motivaban la intervención como en lo referente a su carácter público-, que deja planteado el interrogante acerca de la pertinencia de la denominación de “sociedad civil”. La concepción predominante acerca de la sociedad civil, tanto en el mundo de los discursos políticos como en la reflexión académica, define este ámbito como espacio privilegiado de vigencia de los principios de la autonomía y la libertad. En este enfoque cabe ubicar a numerosos autores y discursos, entre los que se destacan Cohen y Arato (2002) quienes rescatan el valor de la sociedad civil como un ámbito social construido sobre valores más democráticos e igualitarios que los que regirían en las relaciones propias de la economía y de la autoridad, postulando que la sociedad civil llevaría en su seno la potencialidad de transformación, en el sentido de una mayor democratización, de la esfera pública en general. Esta perspectiva asigna a la sociedad civil un carácter radicalmente diferente del que definiría al ámbito estatal -teóricamente regido sólo por relaciones de autoridad- y a la esfera económica- supuestamente orientada exclusivamente por los principios de la acumulación capitalista y la competencia individual. 144 Adriana Rofman Para este enfoque, la potencialidad de democratización de la vida social, radica en la esfera social , gracias a los valores y orientaciones normativas que constituyen estos espacios: el ámbito de la sociedad civil se basa en el principio de la autonomía, entendido en términos del respeto de la libertad y autonomía individual como de la autonomía en relación a las estructuras del Estado y del sistema político, por lo que estaría desvinculada de los intereses ligados a la legitimación de relaciones de poder institucionalizadas. Se trata entonces de una mirada que se basa en criterios de tipo normativo para definir las características propias del ámbito de la sociedad civil, ya que caracteriza las acciones, relaciones y propósitos de los actores que conforman este ámbito en función de ideales, valores y principios, en este caso ligados al ideario democrático, que deberían orientar estos espacios. Cuando se habla de sociedad civil en relación al Estado y el sistema político, se la visualiza sociedad civil como una esfera desvinculada de los intereses ligados a la legitimación de relaciones de poder institucionalizadas, ya que en este ámbito primaría el principio de la autonomía en relación a las estructuras del Estado y del sistema político. También surge de este postulado que los mecanismos de conformación de las organizaciones de la sociedad civil deberían ser voluntarios y ajenos a las obligaciones y presiones que establecen las estructuras de articulación de intereses políticos. Es decir, la sociedad civil es vista como el dominio de la libertad, opuesto a las relaciones de autoridad que regulan las acciones estatales, y al interés por la acumulación de poder, propio del sistema político. ¿Cómo se compatibiliza esta imagen algo idealizada con la realidad de una trama de organizaciones y ciudadanos implicados, de manera activa, en el proceso de gestión de las políticas estatales, y, por lo tanto, involucrados de alguna manera en la lógica de la legitimación política? Más particularmente, esta cuestión se traduce en interrogantes acerca de la formas en que esta modalidad de vinculación entre Estado y sociedad civil impacta en el desarrollo de las organizaciones de la sociedad civil, en sus potencialidades como espacios de articulación de las demandas de los sectores sociales desfavorecidos y de expresión de los valores de la autonomía y la libertad. De la descentralización al desarrollo local En segundo lugar, la multiplicación de programas sociales focalizados territorialmente puso en crisis la estructura centralizada y homogénea que había ordenado la intervención social del Estado en la época previa. Como resultado, se impuso el espíritu descentralizador en el diseño de los programas asistenciales, basado en el propósito declarado de acercar el gobierno a los ciudadanos y favorecer, así, la participación de la so- Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... ciedad civil en las políticas y un diseño de programas más ajustados a las necesidades de cada lugar. En consecuencia, la transferencia de competencias del gobierno central a instancias subnacionales ha impregnado el proceso de reforma de las políticas sociales en la mayoría de los países latinoamericanos. Si bien no se ha saldado aún el debate acerca de la efectividad de la redistribución de competencias reales -en términos de recursos, capacidad de gestión, etc.-, de la revisión de la experiencia latinoamericana parece desprenderse que la descentralización ha favorecido que los gobiernos locales asuman responsabilidades más amplias en el desarrollo de sus ciudades y regiones.10 La configuración político institucional de Argentina impuso condiciones particulares a la descentralización de los servicios sociales, ya que la vigencia del régimen federal implicó que la transferencia de las áreas de salud y educación a instancias de gobierno subnacionales -proceso que se inició en la década del ´70- fue hacia los estados provinciales, en vez de los gobiernos municipales. Así, la incorporación de los gobiernos locales en el entramado de implementación de políticas sociales no es resultado del proceso formal de descentralización, sino que se hace efectiva como conse- 145 cuencia de la expansión de los programas asistenciales focalizados. La estructura de gestión de estos programas puso en manos de los municipios algunas etapas del ciclo de implementación de los programas, pero se mantuvieron en la órbita nacional las funciones de formulación, financiamiento y, en general de seguimiento y control de las acciones. Por lo tanto, antes que descentralización, se trató de una transferencia limitada de funciones hacia el nivel local, sin la correspondiente cesión de competencias de decisión efectivas. El modelo del desarrollo local sostiene que este modelo de gestión de políticas sociales, que abre espacios a los actores sociales y estatales locales, podría constituir una vía de fortalecimiento de la institucionalidad local, por su potencial de generación y/o consolidación de espacios de gestión pública local basados en la constitución de la sociedad local y el fortalecimiento de la relación Estadosociedad en el territorio. El supuesto que sostiene estas fundamentaciones, y que lleva a destacar la contribución de las políticas sociales participativas al desarrollo local, remarca que este modelo de implementación implicaría un proceso más endógeno de gestión de programas sociales con actores institucionales estatales y no estatales con mayor capacidad de autodeterminación respecto de las decisiones públicas respecto al horizonte 10. Ver, al respecto, Clemente, 2004; Jordana y Goma, 2004; Cortes Castellanos, 2003. 146 Adriana Rofman de desarrollo para su localidad o región. A la vez, se señala que el fortalecimiento de las estructuras generadas en torno al proceso de implementación local de políticas sociales, en tanto espacio institucional de gestión de lo público, ayudaría a mejorar la articulación interna de la sociedad local. Las elaboraciones provenientes del marco conceptual del desarrollo local consisten fundamentalmente en afirmaciones de orden normativo respecto del valor sinérgico de la articulación positiva entre el Estado y los actores sociales en espacio local, como basamento institucional de los procesos de desarrollo endógeno. Para esta matriz conceptual, el desarrollo económico requiere potenciar procesos de naturaleza endógena, sostenido por la dinámica del sistema productivo territorial y motorizado por la articulación de recursos y capacidades a nivel local. La estructura y dinámica social se configura sobre lógicas territoriales, lo que permitiría identificar sociedades locales, constituidas en torno a los procesos de acumulación a escala local, y sustentadas por la historia, la identidad cultural y el proyecto de desarrollo común. La noción de “sociedad local”, tal como la formula Arocena,(2002), se basa en dos criterios principales: uno referido a la capacidad de un sistema local de relaciones de po- der de controlar el excedente económico y otro ligado a la identidad cultural, que involucra a la historia común y al sentimiento de pertenencia al territorio. Desde esta conceptualización tampoco parece sencillo identificar “sociedades locales” en la gran ciudad metropolitana, ya que es posible delimitar distintos ámbitos de referencia territorial para las actividades económicas mientras que la identidad cultural se ha construido sobre un amalgama de tradiciones regionales de diverso origen, como resultado de los procesos migratorios. Por lo tanto, los procesos de desarrollo económico y social de base territorial requerirían del desarrollo de una institucionalidad local, es decir, de instancias de articulación de actores locales que involucren al Estado, al sector privado y a la sociedad civil y generen procesos sinérgicos de transformación de la dinámica local.11 Existe una amplia literatura que da cuenta de experiencias de desarrollo endógeno que ponen de relieve la potencialidad de este tipo de armados institucionales para la promoción del desarrollo social y la democratización de la gestión pública.12 La mayoría de estos estudios, si bien ofrecen aportes muy valiosos para la consideración de la dimensión territorial de la interacción Estado-sociedad, 11. Ver, entre otros: Arocena, 2002; Bervejillo, 1995; Boisier, 1999 y 2000 ; Marsiglia (comp) 1999. 12. Dada la amplitud de este campo es difícil citar una sola referencia, pero pueden mencionarse a la revista Pobreza Urbana y Desarrollo , editada por el IIED-AL, o a los trabajos del CLAEH, de Uruguay, como algunos de los exponentes de este enfoque. Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... su objeto son generalmente localidades pequeñas o medianas. Es decir, estos estudios se interesan por territorios reducidos y relativamente simples, al menos en lo referente a la escala territorial de los actores que lo conforman, ya que generalmente se refieren a municipios, ciudades pequeñas o barrios. La hipótesis de este artículo es que estas afirmaciones pierden su fuerza cuando se aplican a ciudades metropolitanas, donde, como veíamos previamente, la articulación de la trama socioinstitucional local resulta debilitada por la incidencia de factores que operan a escala metropolitana. Este enfoque encuentra fuertes límites cuando se trata de analizar experiencias de participación de organizaciones de la sociedad civil en políticas públicas en ciudades metropolitanas, como las que regulan la vida cotidiana en la Región Metropolitana de Buenos Aires. En estas grandes ciudades, la propia noción de espacio local se convierte en un concepto difuso, ya que la escala “local” de interacción -la que se corresponde con los intercambios cotidianos- asume diferentes geografías según la actividad de que se trate. Hablar de la diferencia entre un espacio metropolitano y uno local/barrial no sólo refiere a cuestiones de tamaño -de dimensiones espaciales o de cantidad de población-, sino que una aglomeración metropolitana se define en función del 147 conjunto de flujos de población y de intercambio de bienes y servicios que la recorren cotidianamente y que atraviesan -y en cierta medida desconocen - los límites jurisdiccionales. Es decir, en una ciudad metropolitana la interacción cotidiana supera los límites de los municipios. Además de su extensión y cantidad de población, “un área metropolitana vincula las actividades en ella asentadas en razón de sus nexos funcionales y no por su cercanía o contigüidad territorial”. Esto es, la base de sustentación de las actividades, las relaciones, las instituciones de las áreas metropolitanas no se construye tanto sobre la proximidad espacial, local o barrial, sino principalmente en función de “relaciones complementarias entre las actividades y funciones que, en razón de la lógica de cada una, se encuentran asentadas en diferentes lugares del área” (Pírez, 2001:Pág. 261). Estas consideraciones no significan que, en los espacios metropolitanos, la escala local desaparezca, ya que si bien es la escala metropolitana la que rige para los circuitos de producción y circulación de mayor importancia económica, paralelamente coexisten mercados sub-metropolitanos, o más precisamente locales, donde circulan funciones y actividades de menor relevancia. Es decir, si bien la localización de las actividades económicas más concentradas se distribuye en función de criterios propios de una ciudad metropolitana, en esta aglomeración conviven circuitos económicos de menor escala, determinados por la proximi- 148 Adriana Rofman dad geográfica, tanto en el mercado de trabajo, de tierra y vivienda, como en la circulación y consumo de productos. Es decir, en las ciudades metropolitanas coexisten escalas diversas de interacción, según el campo de actividad o el proceso de que se trate. En cuanto a los ejes de interés de este artículo, interesa remarcar tres procesos que operan en distintas escalas: la actividad económica más dinámica -es decir, la producción y el consumo, el mercado de trabajo y el mercado inmobiliario- funcionan en escala metropolitana y subregional -entre municipios vecinos-; la escala de referencia de las políticas públicas es municipal ; y el ámbito de actuación de las organizaciones sociales de base territorial es mayormente barrial o atraviesa las fronteras municipales. La identificación de un espacio local dentro de una aglomeración metropolitana no puede asentarse, por lo tanto, en un criterio único, sino que debería entenderse como la resultante de la conjunción de varias “esferas de actuación societal”, económica, social, política, etc. En este sentido, en cuanto a la gestión de las cuestiones públicas, señala Pírez (2001) se produce también un desfasaje entre el ámbito territorial de las cuestiones -territorio real-, y el ámbito territorial de las acciones definido por los límites político-administrativos -territorio formal-. Es decir, si buena parte de los problemas de la población de una ciudad metropolitana no están geográficamen- te acotados a su municipio -por ejemplo, los temas de transporte, el trabajo, la atención de la salud, entre muchos otros-; las capacidades de respuesta de las autoridades estatales están organizadas, y segmentadas, en función de los límites municipales. El gobierno de las regiones metropolitanas se caracteriza por la yuxtaposición de instancias de gobierno de distinto nivel sobre un mismo territorio, por un lado, y la compartimentarización entre las distintas jurisdicciones territoriales de la gestión de cuestiones que trascienden los límites municipales, por el otro. Se superponen diferentes agencias gubernamentales sobre una misma problemática, a la vez que se generan compartimentos estancos entre los municipios en la administración de problemáticas que requerirían la cooperación intermunicipal. Como resultado, el papel del Estado local en la promoción del desarrollo local, pieza clave del modelo, queda muy desdibujado puesto que ve debilitadas sus atribuciones en la competencia con otras instancias de gobierno. Antes que unidades socio-territoriales con límites espaciales evidentes, los espacios locales en ciudades metropolitanas resultan de la articulación de procesos, lógicas y actores diversos. Los escenarios territoriales del Estado, las referencias territoriales para la formulación e implementación de políticas públicas, no coinciden a priori con los espacios de referencia de la acción de Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... 149 los actores sociales. ¿Qué características territoriales asume entonces la participación social en políticas públicas en ciudades metropolitanas? ¿Cuáles son las escalas territoriales de referencia de la acciones y demandas de la sociedad civil y cuáles las de los actores políticoestatales? ¿Qué tipo de vinculación se establece entre las organizaciones de la sociedad civil y el Estado local, en una ciudad metropolitana? este análisis, puesto que el primero brinda información sobre la estructura de la intervención estatal, mientras que el segundo sistematiza las experiencias de los actores de la sociedad civil. Esta metodología permitió trabajar con una mirada doble, que busque información desde ambas fuentes: las que provienen del análisis de las políticas públicas, y las se basan en información provista por las organizaciones. La trama de interacciones entre OSC y las políticas públicas en el gran Buenos Aires ¿Autonomía de la sociedad civil? Los interrogantes arriba expuestos orientaron el desarrollo de varios estudios empíricos sobre las vinculaciones entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil en la gestión de programas sociales, en diversos municipios del Gran Buenos Aires. El primer estudio, realizado en el año 2005, se realizó un relevamiento detallado de todos los programas sociales implementados en tres municipios de la región (José C Paz, San Miguel y Moreno)13. En un segundo momento, en el año 2008, se aplicó una encuesta a 60 organizaciones sociales de cuatro municipios (José C Paz, San Miguel, Moreno y Morón)14, donde se indagaba acerca de las experiencias de interacción con el Estado. Los resultados de estos dos estudios ofrecen datos complementarios para El estudio de las modalidades específicas de interacción entre OSC y el Estado en la Región Metropolitana de Buenos Aires implica analizar el punto de confluencia entre dos espacios institucionales -el del Estado y el de la sociedad civil-. En este punto, tomamos a estas esferas de manera general, sin detenernos en el análisis de la escala de actuación de cada una de ellas -local, provincial o nacional-, ni en las diferentes agencias o sectores que las componen. El primer acercamiento a la cuestión, orientado al estudio de la acción estatal, mostró qué el avance de la impronta participativa en el diseño de las políticas sociales que se implementan en el espacio local. En ese relevamiento se identificaron 49 programas sociales diferentes, que cubrían distintos sectores de la política social, desde programas alimen- 13. Este relevamiento consistió en la recolección de información básica, a través de la revisión de documentos oficiales y entrevistas a funcionarios municipales. 14. La encuesta se realizó a través de entrevistas semiestructuradas a miembros de organizaciones sociales de base. 150 Adriana Rofman tarios, de vivienda, de capacitación, de salud, etc-. La mitad de estos programas se apoyaba en un diseño participativo, es decir, suponía alguna forma de intervención de actores de la sociedad civil en su proceso de implementación. Este importante segmento de programas sociales participativos abarcaba un espectro muy diverso de modalidades de intervención de la sociedad. Las diferencias encontradas entre los diferentes formatos participativos fueron agrupadas, principalmente, en torno al momento del ciclo de la política en que estaba prevista la intervención de los actores sociales, criterio que permitía poner en evidencia la capacidad de incidencia real de la sociedad en el proceso de formulación e implementación de la acción estatal. El supuesto que sostiene la tipología que se presenta a continuación es que la incidencia de la sociedad civil en la política es mayor cuando la intervención tiene lugar en el momento del diseño de la misma, mientras que la incidencia es media cuando la participación sucede durante todo el proceso de implementación, o en la instancia de control y/o seguimiento; y es baja cuando la intervención de los actores sociales se limita a la colaboración en la ejecución de las actividades (cuadro 1). Como se mencionó previamente, cerca de la mitad de los programas sociales analizados preveían alguna forma de participación social en su gestión. Sin embargo, también cabe destacar que la participación de los actores de la sociedad civil estaba muy limitada, ya que no se ha encontrado ningún caso en el que los representantes de la sociedad civil intervengan en el momento de la decisión sobre la orientación de las políticas y sólo en 4 programas, donde se establece una forma de cogestión entre los or- Cuadro 1 - Programas sociales según participación de la sociedad civil en la gestión: grado de incidencia y modalidad de participación (José C Paz, San Miguel y Moreno, 2005). Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios. Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... ganismos gubernamentales y los actores de la sociedad. La categoría más frecuente es la de programas con baja incidencia social, donde se ubican los programas socioproductivos, -esto es, programas en los que los destinatarios se involucran en la ejecución de las acciones, fundamentalmente aportando su trabajo como parte de la prestación que reciben, es decir, formatos en los que la participación consiste en el aporte individual de trabajo de parte del destinatario, sin ningún tipo de intervención en decisiones que vayan más allá del proyecto productivo objeto del subsidio; y los que se organizan bajo el formato de “organización ejecutora” -es decir, casos en que una organización participa sólo en la ejecución de las actividades o la prestación de los servicios, sin intervención en el diseño. En este modelo encontramos principalmente a políticas alimentarias, que operan a través de comedores populares, donde la intervención de la organización está también restringida a su propia actividad. En resumen, la gran mayoría de los programas analizados se dividen en dos grupos: los que no implican a actores sociales en la implementación, y los que los convocan para colaborar sólo en la ejecución de las actividades. Es decir, si bien las OSC están muy involucradas en el entramado de gestión de las políticas estatales, su lugar en esta asociación es restringido, en el sentido que intervienen centralmente en la prestación de los servicios. 151 El análisis de estos fenómenos desde la perspectiva de las OSC ofrece más información acerca del lugar que ocupa la sociedad civil en este entramado de gestión. Para ello, el estudio de campo se realizó en el año 2008 sobre las modalidades de vinculación con el Estado de 60 organizaciones de la sociedad civil localizadas en cuatro municipios del noroeste del conurbano bonaerense. Se trata, en su gran mayoría, de organizaciones de base territorial, esto es, conformadas por vecinos para atender problemáticas ligadas a sus propias necesidades. Por lo tanto, son organizaciones predominantemente pequeñas, el 50% tiene menos de 10 miembros, y el 78% cuenta con una sola sede, con poco desarrollo institucional, el 57% no tiene personal rentado. El análisis de los objetivos y de las actividades que desarrollan estas agrupaciones habla a las claras de la función social que desempeñan, ya que están orientadas principalmente a cubrir los servicios que no puede adquirir en el mercado por la población de escasos recursos que habita esta región, y que no son prestados adecuadamente por los efectores públicos: alimentación, solución a problemas habitacionales, recreación, educación no formal, etc. Esta misión las lleva a cubrir un espectro muy amplio y diverso de actividades: en promedio, cada organización desarrolla más de 3 actividades diferentes de manera sistemática. 152 Adriana Rofman Cuadro 2 - Intensidad de vinculación de las organizaciones con el Estado para la gestión de actividades (José C Paz, San Miguel, Moreno y Morón, 2008). Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios. Por esa razón, se indagó por la relación establecida con un organismo estatal en cada actividad. Como se evidencia en cuadro 2, sólo el 10% de las organizaciones entrevistadas no necesita relacionarse con el Estado para llevar adelante sus tareas, y el 28% cuenta con la intervención estatal en todas sus actividades. Con el objeto de analizar las características de esta vinculación, se indagó acerca de los roles que desempeñan cada una de las instituciones en dicha relación. Como se detalla en cuadro 3, la modalidad de relación predominante es la que se basa en el aporte de recursos -financieros, materiales o humanos- por parte del Estado, y sólo un 10% de las menciones refieren a espacios de interacción, una modalidad de interacción supuestamente más paritaria. Estos datos confirman el escenario construido a partir de estudio sobre las políticas sociales reseñado previamente, puesto que hablan de una modalidad de relación entre las organizaciones sociales y el Estado fuertemente asimétrica, donde el sentido de la vinculación es el apoyo económico a las actividades de prestación de servicios. No aparecen referencias explícitas a interacciones orientadas a formular o diseñar políticas, y sólo ese 10% de vinculaciones más simétricas podría incluir un papel de mayor incidencia de la sociedad civil en la formulación de las políticas. Estas observaciones llevan a poner en cuestión la concepción idealizada de la sociedad civil, la que postula la autonomía de este ámbito respecto de la esfera estatal. Autonomía que llega a tomar forma, en el discurso de algunas OSC, en un enunciado de principios respecto de la negativa explícita a aceptar fondos del estado para su funcionamiento. ¿Cómo impacta, entonces, en la posibilidad de desarrollo autónomo de las organizaciones, esta modalidad de relación con el Estado tan sostenida sobre la contribución económica unidireccional? Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... 153 Cuadro 3 - Tipo de vinculación de las organizaciones con organismos estatales (José C Paz, San Miguel, Moreno y Morón, 2008). Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios. En el cuadro 4 se presentan las respuestas obtenidas a la pregunta respecto de las fuentes de financiamiento de las actividades realizadas por las organizaciones entrevistadas. Como se puede comprobar, estas instituciones recurren a una gama muy amplia de fuentes de financiamiento, donde sobresalen las estrategias de colecta de fondos propios -como el cobro de aranceles por las actividades , o el aporte de socios-, pero donde también ocupan un lugar de importancia las contribuciones económicas del Estado. Es decir, del total de fuentes mencionadas, un 36% corresponde a organismos estatales. Las respuestas hasta aquí analizadas dan cuenta de una relación muy estrecha de las OSC y el Estado, relación que dado su carácter asimétrico, puede ser vista como dependencia o cooptación, una calificación muy difundida en los debates sobre este tema. Pero otros datos recogidos en la encuesta muestran que 15. Esta cifra consiste en la suma de todas las menciones a tipos de vinculación, no al total de organizaciones. 154 Adriana Rofman Cuadro 4 - Fuente de financiamiento de las actividades de las organizaciones (José C Paz, San Miguel, Moreno y Morón, 2008) esta caracterización resulta demasiado simplista, ya que las organizaciones también sostienen otros tipo de vínculos con la institución estatal. instancia de articulación, y los espacios mencionados fueron 40, de donde se desprende que varias organizaciones forma parte de más de un espacio multiactoral. Más precisamente, se indagó respecto de la participación de las organizaciones en espacios multiactorales de interacción de decisión sobre políticas públicas, como Foros, mesas de coordinación o Presupuestos participativos. Los resultados muestran que el involucramiento en la gestión de programas sociales no es la única forma de interacción con el Estado, ya que cerca de la mitad de las organizaciones entrevistadas -28, exactamentemencionó haber formado parte de alguna Asimismo, preguntar respecto de la intervención en conflictos, demandas o protestas ante el Estado, se detectó que también la mitad de las organizaciones -31, en este caso- intervino en alguna protesta, movilización o expresión de demandas sociales ante los poderes públicos. 16. Idem anterior. Este conjunto de registros empíricos constituyen buenas ilustraciones de las reflexiones enunciadas en apartados anteriores, respecto de la implantación de Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... los modelos participativos de gestión de las políticas públicas, y más particularmente, de la estrecha imbricación de las organizaciones de la sociedad civil en las gestión de las políticas sociales. En este sentido, podría afirmarse que el sistema de políticas sociales que rige actualmente en Argentina, necesita de la intervención de las organizaciones de la sociedad para hacer efectivas sus políticas, lo que ubica a estas asociaciones sociales dentro del entramado de implementación de la intervención estatal. El ideal de autonomía, de separación radical de la lógica de legitimación estatal, que enuncian algunos discursos al hablar de la sociedad civil, queda sumamente desdibujado cuando se analizan las condiciones efectivas de acción de las organizaciones en espacios como el Gran Buenos Aires. Ello no significa, sin embargo, que estos espacios asociativos estén completamente cooptados por el sistema político estatal, y que sean totalmente funcionales a dicha lógica. Más bien encontramos una combinación de estrategias de colaboración y conflicto, que plantean un escenario complejo de relaciones entre el Estado y la sociedad civil. ¿Interacción Estado-sociedad civil, base de sustentación del desarrollo local? Los procesos de participación social en políticas públicas, se apoyan, como hemos señalado previamente, en organizaciones con un fuerte anclaje terri- 155 torial, puesto que estas experiencias se desarrollan mayormente en el marco de procesos locales de gestión de políticas sociales. Esta condición ha llevado a los promotores de los procesos de desarrollo local a valorizar fuertemente estas formas de articulación, con el supuesto de que favorecerían la consolidación de la trama socioinstitucional local. Estas afirmaciones se vuelven más imprecisas en espacios metropolitanos, donde la propia noción de “espacio local” se hace difusa y la trama socioterritorial se complejiza enormemente. Como se señalaba previamente, la presencia estatal en el Gran Buenos Aires se compone de intervenciones superpuestas de los niveles municipal, provincial y nacional. En el campo de las políticas sociales, en particular, ello significa que cada nivel de gobierno ejecuta sus programas, que sólo en algunos casos implican alguna forma de coordinación interjuridiccional que otorgue primacía al nivel municipal en la gestión de las acciones. Esta compleja realidad lleva al segundo grupo de interrogantes: ¿cuál sería el escenario local de participación en políticas sociales en los municipios periféricos de una región metropolitana? ¿Cuáles son las instituciones -estatales y sociales- que conforman la matriz de interacción Estado-sociedad civil en estas localidades, y cuál sería la escala territorial de esta trama de interacciones? Este interrogante también puede ser respondido desde las dos miradas antes 156 Adriana Rofman desarrolladas: la del Estado y la de la sociedad civil. El estudio de las políticas sociales municipales, previamente mencionado, puso en evidencia la limitada incidencia del municipio en las decisiones relativas a programas de alto impacto potencial. Como se ve en el cuadro 5, los programas sociales de mayor impacto potencial17 son mayormente de origen nacional y provincial, mientras que los municipios sólo pueden implementar programas de bajo impacto. Según la lógica del complejo de política social argentino, el nivel nacional tiene un peso más relevante en el abanico de programas, seguido por las menciones a iniciativas provinciales y, en número muy limitado, acciones municipales. Se podría deducir de esta distribución, en el tema que aquí nos interesa, que las orientaciones que condicionan la acción de las organizaciones sociales en esta re- gión son definidas en instancias de decisión bastante alejadas de los escenarios locales, lo que además permite suponer que la capacidad de incidencia de las organizaciones de la sociedad civil en estas decisiones es mucho más limitada que si se tratara de políticas municipales. Esto no significa que los gobiernos municipales estén ausentes del entramado de implementación de los programas sociales. Casi todos los programas requieren de la contribución del nivel municipal, ya que su participación resulta relevante por la puesta a disposición de otro tipo de recursos, el personal a cargo de la ejecución y el contacto con las organizaciones de la sociedad civil que intervienen en la gestión. Es decir, tienen un papel poco determinante en las decisiones estratégicas, pero son necesarios en la implementación. Cuadro 5 - Programas sociales relevados según origen e impacto potencial (José C Paz, San Miguel y Moreno, 2005) Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios. 17. Entendemos aquí por impacto potencial de un programa el grado esperado de incidencia en las condiciones de vida del conjunto de la población del partido, medido a través de dos indicadores: la cobertura poblacional, y la integralidad y sistematicidad de las prestaciones que ofrece. 18. Algunos de los programas relevados tenía un origen multijuridiccional, por eso la suma total supera la cifra de 49. Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... En síntesis, la escasa presencia de la instancia municipal en la formulación de políticas sociales, debilita la generación de un liderazgo político local que pueda impulsar procesos de desarrollo endógeno. Para analizar esta cuestión desde el lugar de la sociedad civil, se preguntó a las organizaciones cuáles eran los organismos estatales a cargo de los programas sociales en que participaba la asociación, lo que se detalla en el cuadro 6. Estos datos indican que el principal interlocutor de este universo asociativo local, es el gobierno nacional. Esto resulta llamativo si se recuerdan las características de las organizaciones estudiadas, mayoritariamente pequeñas y de base territorial, porque habla de la preeminencia de una relación directa entre las agrupaciones territoriales y el Estado nacional, una relación que supera las distancias políticoinstitucionales. Un fenómeno semejante, aunque de menor intensidad y menor 157 distancia institucional se verifica con el gobierno provincial. Por otro lado, tanto los datos provenientes del relevamiento de políticas públicas como los recolectados de las organizaciones, ponen en evidencia la superposición de jurisdicciones que intervienen en la problemática social en estas localidades metropolitanas, dada la importancia de la intervención directa del gobierno nacional en el territorio local. El lugar del gobierno municipal, sin embargo, se hace más visible en otro tipo de relaciones, en especial como partenaire estatal de los espacios multiactorales de formulación de políticas, y como entidad interpelada en las demandas sociales. Cuadro 7 pone de manifiesto, en primer lugar, la presencia de múltiples organismos en las espacios de interacción, ya que 28 organizaciones mencionan a 57 agencias estatales. En segundo lugar, se Cuadro 6 - Organismos estatales involucrado en la participación en programas sociales (José C Paz, San Miguel, Moreno y Morón, 2008) Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios. 158 Adriana Rofman Cuadro 7 - Organismos estatales involucrados en los espacios de interacción (José C Paz, San Miguel, Moreno y Morón, 2008) Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios. destaca claramente la importancia del municipio en estos espacios, que parece estar presente en todos los ámbitos multiactorales identificados. Una distribución semejante aparece cuando se analiza cuáles son los organismos destinatarios de las demandas de las OSC (cuadro 8). El gobierno municipal constituye el interlocutor privilegiado para la expresión de los conflictos y demandas, confirmando así el análisis de Pírez respecto de la contradicción existente en la ciudad metropolitana entre el ámbito territorial de las demandas y el de las soluciones, mencionado previamente. De esta manera, el “escenario local” de interacción entre Estado y sociedad civil queda muy desdibujado, porque estas condiciones no permiten construir un vínculo de interlocución entre actores -estatales y sociales- locales. Si la interlocución privilegiada de las organizaciones de base territorial es el Estado nacional, decisión obviamente guiada por la concentración de la oferta de programas sociales en ese nivel, difícilmente se constituya un escenario de interacción local que permita generar iniciativas endógenas de cambio. Ello sugiere que la limitada capacidad del gobierno municipal para generar las acciones públicas orientadas a las necesidades de su sociedad no permite construir una la trama de relaciones con anclaje local. La relevancia de estos resultados se relaciona con una de las preguntas centrales de este estudio, referida a la fortaleza de la articulación estado-sociedad en el nivel local. Esta caracterización habla de la relativa debilidad del estado local para incidir de manera protagónica en Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... 159 Cuadro 8 - Organismos estatales destinatarios de demandas o protestas (José C Paz, San Miguel, Moreno y Morón, 2008) Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios. decisiones de política que intervienen en las problemáticas principales de estos territorios, como la cuestión social. El papel de estos municipios, entonces, es débil en cuanto a la generación de iniciativas endógenas, si bien intervienen en la provisión de respuestas a las necesidades de la población que habita en su distrito, pero como piezas de un encadenamiento de instituciones y recursos de distinto nivel, dedicadas a la implementación de acciones que se deciden en otra instancia de la cadena. Reflexiones finales Los datos recogidos en los estudios empíricos ilustran adecuadamente las limitaciones de los modelos normativos de comprensión de los procesos sociopolíticos en regiones metropolitanas. Tanto la imagen idealizada de la relación entre la sociedad civil y el Estado- que piensa a estos dos ámbitos como esferas nítidamente dife- renciadas y compartimentarizadas -como el modelo del desarrollo local- que valora acríticamente toda instancia de articulación local de actores-, ofrece visiones poco realistas acerca de las potencialidades de la trama socioinstitucional para promover procesos de auténtica participación social en este tipo de territorios. Como hemos visto, en el conurbano bonaerense, en la estructura intergubernamental de gestión de los programas sociales, el gobierno provincial y el nacional ocupan un lugar más destacado en lo referente a la incorporación de actores de la sociedad civil en la gestión pública. La gestión de los programas sociales en esta región metropolitana se caracteriza por una fuerte interjurisdiccionalidad, que lleva al desdibujamento del municipio como eje de una articulación socioinstitucional local. En este sentido, cabría poner en duda si la descentralización y la focalización de 160 Adriana Rofman las políticas sociales en el conurbano bonaerense han contribuido efectivamente a fortalecer a los estados municipales. Es cierto que la “territorialización” de los programas sociales ha contribuido a visibilizar y fortalecer la trama socioterritorial en el Gran Buenos Aires, pero parecería que ello no significa que se jerarquice el papel del municipio en tanto autoridad local, con capacidad real de brindar respuestas a las demandas de sus ciudadanos y consolidar una matriz de relaciones entre estado y sociedad civil comprometida en la constitución de espacios públicos de gestión de las problemáticas locales. La importante incidencia de los niveles nacionales y provincial de gobierno y, por consiguiente, la preeminencia de vinculaciones entre organizaciones de base territorial y esos niveles estatales, muestran que la adopción de modelos descentralizados para los programas sociales no lleva, por sí sola, de manera automática, a la constitución de la institucionalidad local, ni al fortalecimiento de la relación entre estado y ciudadanía en los escenarios locales. Por otro lado, esta revisión de las modalidades de relación entre las organizaciones comunitarias y el Estado en estas localidades muestra que la gran mayoría de estas agrupaciones de base está implicada en el proceso de gestión de las políticas estatales y, por lo tanto, pocas de ellas pueden gozar de la autonomía que idealmente se les asigna a las organizaciones de la sociedad civil. Esta constatación constituye una buena ilustración de la función de mediación que desempeñan estas instituciones. Se trata de un papel de intermediación no sólo material -en el sentido que se ocupan de vehiculizar recursos desde el Estado hacia la población necesitada-, sino también de mediación cultural e ideológica, puesto que el desempeño de esta función también implica transmitir ideas y visiones del mundo. Esta segunda forma de mediación, que se hace efectiva de manera tanto formal- a través de las actividades de capacitación y asistencia que estas organizaciones brindan junto con los alimentos y la ayuda- como también informal, a través de las redes sociales que contribuyen a construir. Se trata de una función fundamental en los procesos de constitución de la hegemonía, como bien sugirió Gramsci en su concepción de la sociedad civil. Por consiguiente, estos datos ponen seriamente en cuestión el modelo idealizado que imagina al mundo de la sociedad civil independiente del sistema político y del Estado, representante de las demandas autónomas de una sociedad libre , no contaminada con los mecanismos de la acumulación de poder. Como decíamos previamente, quizás estos modelos se acercan más a la realidad en experiencias de localidades más pequeñas, y, agregamos aquí, con una población con mejores condiciones de vida. Es posible que en esas condiciones, las OSC se vean menos comprometidas Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas... a recurrir a recursos estatales, y los gobiernos locales gocen de mayor autonomía y capacidades para generar políticas de desarrollo endógeno. Las condiciones sociales, políticas e institucionales de las localidades periféricas de la Región Metropolitana de Buenos Aires difícilmente se adecuen a esos modelos normativos, y requieren, por lo tanto, de más estudios aplicados que permitan comprender mejor las dinámicas sociopolíticas que movilizan a esta sociedad. Bibliografía Arocena, José. “El desarrollo local: un desafío contemporáneo”. Ed. Taurus / Universidad Católica. Montevideo, 2002. Badia, Gustavo, con Pereyra, Elsa; Lupis, Aurelia y Fagundez, Patricia. (2005) “Aproximándonos a la Región Metropolitana de Buenos Aires como sistema político”. En Badia, G y Pereyra, E. Aportes a la cuestión del gobierno en la Región Metropolitana de Buenos Aires. Ed. Al Margen / UNGS págs.115-160. Borello, José; Fritzche, Federico y Vío, Marcela.(2002) “La industria de la Región Metropolitana de Buenos Aires: una mirada global, regional y local”. En Federico Sabaté (coord.) “Economía y sociedad en la Región Metropolitana de Buenos Aires”. 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