Informe global de la AlianzaDE para elLA Campo 2004 EVALUACIÓN ALIANZA 2 0 0 4 Informe Global de Alianza para el Campo en el Estado de Guanajuato Guanajuato Octubre de 2005 InformeEVALUACIÓN global de la Alianza para 2004 DEel Campo LA ALIANZA 2 0 0 4 Informe Global de Alianza para el Campo en el Estado de Guanajuato Guanajuato ii Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Directorio GOBIERNO DEL ESTADO DE GUANAJUATO SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN Juan Carlos Romero Hicks Gobernador Constitucional del Estado Francisco J. Mayorga Castañeda Secretario Eduardo Nieto Almeida Secretario de Desarrollo Agropecuario Francisco López Tostado Subsecretario de Agricultura Juan Enrique Cano Romero Subsecretario de Operación Antonio Ruiz García Subsecretario de Desarrollo Rural Miguel Ángel Solís Montemayor Subsecretario del Riego José Luis Gallardo Nieto Coordinador general de Ganadería Fernando Galván Castillo Director general de Agricultura Dr. Javier Trujillo Arriaga Director en Jefe del SENASICA Salvador Arellano González Director general de Ganadería José Ángel Del Valle Molina Director General de Salud Animal Ana G. Arévalo Ramírez Directora general de Desarrollo Joel Ávila Aguilar Coordinador General de Enlace y Operación Renato Olvera Nevárez Director General de Planeación y Evaluación José María Anaya Ochoa Delegado de la SAGARPA en el Estado COMITÉ TÉCNICO ESTATAL DE EVALUACIÓN José María Anaya Ochoa. Presidente Eduardo Nieto Almeida. Secretario Técnico Juan Enrique Cano Romero. Representante del Gobierno del estado Fernando Galván Castillo. Representante del Gobierno del estado Salvador Arellano González. Representante del Gobierno del estado José Gerardo Morales Moncada. Representante de la Delegación de la SAGARPA Mauricio Átl Tahuilán Gómez. Representante de la Delegación de la SAGARPA Antonio Garzón Rincón Gallardo. Representante del órgano Interno de Control José Álvaro Nieto Sánchez. Representante de los Productores agrícolas Francisco Javier Mojarro Jaime Representante de los Productores pecuarios Jorge Covarrubias Prieto. Académico del Instituto Tecnológico Agropecuario no. 33 Luis Antonio Parra Negrete. Académico del Instituto de Ciencias Agrícolas (UG) Arturo Nieto Sánchez. Coordinador Guanajuato Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Índice de contenido Siglas Presentación Introducción Bases de la Evaluación Objetivo de la Evaluación Enfoque de la evaluación Ámbitos y temas de evaluación Fuentes de información e instrumentos de colecta Pag iv v 1 1 1 1 2 2 4 4 6 7 9 10 Capítulo 1 Caracterización del sector agropecuario y pesquero del estado 1.1. Contexto general del sector agropecuario, rural y pesquero 1.1.1. Aportación de Producto Interno Bruto (PIB) Agropecuario al PIB estatal y nacional 1.2 Problemática general del sector 1.3 Actividades relevantes y áreas de oportunidad en el sector 1.4 Identificación y análisis de los factores críticos de las actividades objeto de apoyo 1.4.1 Correspondencia y complementariedad entre la problemática y los apoyos de la Alianza para el Campo y otros instrumentos sectoriales 10 Capítulo 2 Principales resultados en la evolución de la Alianza 1996-2004; avance físicofinanciero 2004-2005 2.1 Análisis retrospectivo de la Alianza para el Campo de Guanajuato 2.1.1 Evolución y tendencias de la Alianza en la entidad 2.1.2 Evolución presupuestaria 2.1.3 Evolución en la mezcla de recursos 2.1.4 Evolución en la cobertura geográfica y de productores 2.2 Principales metas físicas alcanzadas 2.3 Apreciaciones sobre los aspectos abordados por la Alianza 2.4 Caracterización de la APC 2004 en el estado (avance físico-financiero 2004-2005) 2.4.1 Identificación y características de los programas y sus componentes 2.4.1.1 Principales componentes apoyados 2.4.2 Montos de inversión de la APC por conjunto y por programa 2.4.3 Distribución geográfica de los apoyos y tipos de productores beneficiados 2.4.4 Cumplimiento de metas físicas y financieras 2.4.5 Importancia de la Alianza en la política estatal 12 12 12 14 17 18 20 21 21 22 24 25 25 28 30 Capitulo 3 Principales resultados sobre procesos 3.1 Avances en la instrumentación de conceptos clave en el diseño del programa 3.1.1 Enfoque de las inversiones mediante el uso de proyectos 3.1.2 Apropiación de la Alianza para el Campo por parte del gobierno estatal 3.2. Evolución del proceso de asignación de recursos 3.2.1 Definición de las prioridades de inversión 3.2.2 Focalización de beneficiarios 3.2.3 Oportunidad en el ejercicio de los recursos 3.2.4 Inducción o consolidación de la organización económica de los productores 3.2.5 Complementariedad de la Alianza con otros programas 3.3 Progreso en la conformación y consolidación de Sistemas-producto 3.4 Avances en el proceso de recepción, selección y dictaminación de solicitudes 3.4.1 Cambios en el proceso administrativo 31 31 31 32 32 32 32 33 33 33 34 34 34 Guanajuato i Informe global de la Alianza para el Campo 2004 3.4.2 Seguimiento a etapas críticas del proceso de gestión de solicitudes 3.5 Desarrollo de capacidades 3.5.1 Calidad de los servicios y capacidad para generar impactos 3.6 Fortalecimiento institucional 3.7 Lecciones aprendidas 34 35 36 37 37 CAPITULO 4 Principales resultados sobre indicadores de impacto 4.1 Impactos en indicadores de primer nivel 4.1.1 Ingreso 4.1.2 Empleo 4.2 Impactos en indicadores de segundo nivel 4.2.1 Integración de cadenas agroalimentarias 4.2.2 Inversión y capitalización 4.2.3 Producción y productividad 4.2.4 Innovación tecnológica 4.2.4.1 Sustentabilidad en el uso del agua 4.2.5 Desarrollo de capacidades 4.2.6 Fortalecimiento de organizaciones económicas 4.2.7 Aspectos sanitarios y de inocuidad 4.3 Impactos del PRODESCA 4.4 Impactos del PROFEMOR 4.4.1 Fortalecimiento institucional 4.4.2 Fortalecimiento organizacional 4.5 Reflexión de conjunto de la estrategia de Desarrollo Rural 39 39 39 40 40 40 41 41 41 42 42 43 43 44 44 44 45 45 CAPÍTULO 5 Correspondencia de los apoyos de la APC con los Sistemas-producto prioritarios para el estado 5.1 Antecedentes 5.2 Los Sistemas-producto en el estado de Guanajuato 5.3 Correspondencia de los apoyos de la APC con las cadenas y principales componentes apoyados 5.3.1 Correspondencia de los apoyos con las cadenas productivas relevantes 5.3.2 Principales eslabones y componentes apoyados CAPITULO 6 Principales conclusiones y recomendaciones 6.1 Potencialidades de la Alianza para el Campo para responder a la problemática y retos del entorno Conclusiones Recomendaciones 6.2 Principales resultados de la gestión de los programas de la APC Conclusiones Recomendaciones 6.3 Principales impactos Conclusiones Recomendaciones 6.4 Correspondencia de los apoyos de la Alianza para el Campo con las cadenas agroalimentarias relevantes para el estado Conclusiones Recomendaciones Reflexión final Bibliografía Guanajuato 47 47 49 52 52 53 55 55 55 55 56 56 57 58 58 59 60 60 60 60 61 ii Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Índice de cuadros y figuras Figura 1.1.1 Comportamiento del PIB estatal (1993-2003) Figura 1.1.2 Participación del sector agropecuario en el PIB estatal Cuadro 2.1.2.1 Distribución del presupuesto de la Alianza para el Campo Figura 2.1.2.1 Evolución presupuestal de la Alianza para el Campo de Guanajuato 1996-2005 Cuadro 2.1.2.2 Evolución del número de beneficiarios de los programas de la Alianza para el Campo Figura 2.1.2.2 Evolución del número de beneficiarios de los programas de fomento de la Alianza para el Campo Figura 2.1.2.3 Evolución del número de beneficiarios del programa de Desarrollo Rural de la Alianza para el Campo Cuadro 2.4.3.1 Avance en la aplicación de los recursos financieros: recursos federales, estatales y aportaciones de los productores Cuadro 2.4.3.2 Distribución y tipo de beneficiarios en la muestra (2004) Figura 2.4.3.1 Tipología de beneficiarios en la muestra 2004 Cuadro 2.4.4.1 Aplicación de los recursos, número de solicitudes atendidas y beneficiarios Figura 5.1.1 Integración de los Sistemas-producto Figura 5.1.2 Operación de los Sistemas-producto Cuadro 5.2.1 Posicionamiento estratégico de las cadenas productivas analizadas en el estado de Guanajuato Cuadro 5.3.1 Distribución de apoyos por cultivo Cuadro 5.3.2 Distribución de apoyos por especie Cuadro 5.3.2.1 Componentes apoyados (actividades agrícolas y pecuarias) Guanajuato Pag 7 7 15 16 18 19 19 26 27 28 29 48 49 51 52 53 54 iii Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Siglas APC Alianza para el Campo CADER Centro de Apoyo al Desarrollo Rural CEFPPG Comité Estatal de Fomento y Protección Pecuaria de Guanajuato CESAVEG Comité Estatal de Sanidad Vegetal de Guanajuato CGEO Coordinación General de Enlace y Operación CONAPO Consejo Nacional de Población COTAGRI Comité Técnico Agrícola COTEGAN Comité Técnico de Ganadería CDR Comisión de Desarrollo Rural CTEE Comité Técnico Estatal de Evaluación DDR Distrito de Desarrollo Rural EEE Entidad Evaluadora Estatal FAO FOFAE Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Fideicomiso Estatal de Distribución de Fondos INCA Rural Instituto Nacional de Capacitación del Sector Rural INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática INIFAP GGAVATT Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias Grupo Ganadero de Validación y Transferencia de Tecnología PAPIR Subprograma de Apoyo a Proyectos de Inversión Rural PSIA Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria PRODESCA Subprograma de Desarrollo de Capacidades en el medio rural PROFEMOR Subprograma de Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural SAGARPA SDA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Secretaría de Desarrollo Agropecuario SDSyH Secretaría de Desarrollo Social y Humano SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SENASICA Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria SIAP Sistema de Información y Estadística Agroalimentaria y Pesquera SISER Sistema de Información del Sector Rural SPSA Subprograma de Salud Animal SPSV Subprograma de Sanidad Vegetal UPR Unidad de Producción Rural UTOE Unidad Técnica Operativa Estatal Guanajuato iv Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Presentación Con la finalidad de enfrentar los retos y oportunidades que presenta el modelo de globalización y libre competencia en el sector agropecuario, el gobierno federal, en coordinación con los gobiernos estatales, inició en 1996 una estrategia denominada Alianza para el Campo (APC), enfocada a fomentar la inversión rural, proponer cambios en los sistemas de producción, organizar a los productores y desarrollar sus capacidades, buscando aumentar su competitividad, hacer más rentable la actividad y mejorar su nivel y calidad de vida. Teniendo el sector agropecuario y rural del estado un mosaico tan diverso de suelos, climas, recursos naturales, población y tecnología, la APC está enfocada a todos los estratos de productores, diferenciando sus apoyos de acuerdo a las necesidades de inversión y desarrollo. Para dar cumplimiento al compromiso del gobierno federal de revisar sus políticas y acciones, los programas de la APC deben ser evaluados periódicamente para determinar el logro de sus objetivos y hacer transparente el uso de los recursos públicos. Los resultados de estas evaluaciones deben servir a los funcionarios que planean, dirigen y operan los programas, para reorientar sus políticas y estrategias, buscando siempre la mejora continua y la óptima distribución de los recursos. La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) estableció un acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), para apoyar la realización de las evaluaciones de los programas de la APC en los estados. La Coordinación General de Enlace y Operación (CGEO) de la SAGARPA, en forma conjunta con la FAO, establecieron los Términos de referencia, así como los perfiles y las responsabilidades de las diferentes instancias participantes. En este documento se pretende hacer un resumen de los aspectos más relevantes derivados de la evaluación de los programas de la APC implementados en el estado de Guanajuato en el año de 2004, a saber, Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, Desarrollo Rural, Sanidad Vegetal, Salud Animal e Investigación y Transferencia de Tecnología. Las Entidades Evaluadoras Estatales (EEE) encargadas de cada programa fueron, en el mismo orden, Corporativo Panamericano de Desarrollo, Capacitación y Consultoría S.C., Asistencia Integral Agropecuaria S.A. de C.V., Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C., Asistencia Integral Agropecuaria S.A. de C.V. (empresa que evaluó dos programas), Integra Servicios Agropecuarios S.A. de C.V. y el Doctor Javier Guadalupe Salinas González. El proceso de evaluación fue conducido por el Comité Técnico Estatal de Evaluación (CTEE), instancia que fue también responsable de la contratación y supervisión de las EEE. La metodología de evaluación fue desarrollada por la Unidad de Apoyo de la FAO (UA-FAO), y en los casos en los que se abordaron temas adicionales de interés específico para el estado, las propias empresas desarrollaron su metodología. Guanajuato v Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Introducción En este apartado se describen las bases, los objetivos, el enfoque y los ámbitos de la evaluación de los programas y subprogramas operados en el estado de Guanajuato, orientando su análisis a los ejercicios 2002 y 2004. Bases de la evaluación La evaluación de los programas de la APC en el estado de Guanajuato responde al interés de los gobiernos federal y estatal de obtener elementos para mejorar los instrumentos de las políticas y estrategias de apoyo al sector, así como los mecanismos de rendición de cuentas, basado en el mandato del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2004 y en las Reglas de operación de la propia APC publicadas el 25 de julio de 2003 en el Diario Oficial de la Federación, y que en su artículo 27 menciona que los programas de la APC deberán ser evaluados por instituciones académicas y de investigación u organismos especializados de carácter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia, en las respectivas materias de los programas. Esto permitirá conocer el grado de cumplimiento de los objetivos y las metas, la cobertura y operación, y la participación de los productores y sus organizaciones. Objetivo de la evaluación El objetivo general de la evaluación del ejercicio 2004 es “Evaluar los logros y oportunidades de mejora que se registran en la ejecución de la Alianza para el Campo en el estado de Guanajuato en lo que se refiere a impactos de las inversiones, gestión y procesos operativos, con la finalidad de formular recomendaciones orientadas a mejorar la eficiencia operativa de dicho Programa, lo que contribuirá a mejorar sus impactos”. Los objetivos específicos de la evaluación están enfocados hacia la valoración de impactos generados por las inversiones, el seguimiento a las oportunidades de mejora de los procesos operativos de los programas, particularmente en áreas críticas y, en general, la articulación de la APC con las líneas de política estratégicas del estado. Enfoque de la evaluación La evaluación de los programas de la APC está enmarcada en las definiciones de política agrícola del gobierno del estado y las cuatro líneas estratégicas de la SAGARPA, que son: integración de cadenas agroalimentarias y de pesca, reconversión productiva, atención a regiones y grupos prioritarios y atención a factores críticos; se orientará, además, a la identificación de los impactos generados por las inversiones de los programas y al análisis de la gestión en el estado. El enfoque de la evaluación estará delineado por tres conceptos básicos: análisis continuo, utilidad práctica y oportunidad de los resultados de la evaluación. El análisis continuo se refiere a que, aun cuando la evaluación se centra en el ejercicio 2004, se estudiará la evolución, en años anteriores, de los programas de la APC, buscando tener una imagen retrospectiva que permita valorar los cambios experimentados en el diseño y operación a lo largo del tiempo. Guanajuato 1 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 La utilidad práctica se refiere al hecho de que los resultados de la evaluación deben brindar información y propuestas concretas y factibles de implementar a los responsables de la política sectorial a nivel estatal y federal, con la finalidad de lograr una mayor eficacia operativa e incrementar los impactos de los recursos invertidos en el estado. La oportunidad de los resultados de la evaluación tiene que ver con la posibilidad de retroalimentar sobre la marcha, a los funcionarios que toman decisiones, de manera que se puedan tomar medidas correctivas, particularmente en lo que se refiere a la operación, dando a este proceso un carácter de acompañamiento. Por otro lado, la evaluación tiene un carácter participativo, combinando los beneficios y ventajas del análisis cualitativo y cuantitativo. El carácter participativo involucra a la Secretaría de Desarrollo Agropecuario del gobierno del estado (SDA) y a la SAGARPA, en la definición de temas de evaluación relevantes, selección de indicadores y análisis de resultados. El análisis cualitativo permite conocer el entorno y valorar los procesos a través de los cuales se desenvuelve el programa. El análisis cuantitativo permite medir la magnitud de los resultados e impactos, e identificar su causalidad. Estos análisis se complementaron en forma importante con la percepción y observación directa de los evaluadores en el trabajo de campo. Ámbitos y temas de evaluación La evaluación incluyó dos ámbitos principales, la gestión en temas relevantes y los impactos de las inversiones apoyadas en el estado. El primero se refiere al análisis de la evolución que han tenido algunos temas interesantes como sustentabilidad de los recursos naturales, integración de cadenas agroalimentarias y análisis de proyectos, entre otros. El segundo deberá considerar los objetivos de cada programa, las definiciones de política sectorial del gobierno del estado, las líneas estratégicas de la SAGARPA y el entorno en el que se desarrollaron las actividades apoyadas por la APC. Fuentes de información e instrumentos de colecta Las principales fuentes de información para la evaluación fueron las encuestas aplicadas a los beneficiarios de los años 2002 y 2004, así como las entrevistas a funcionarios estatales y federales y otros actores participantes, de acuerdo con el “Método de Muestreo para la Evaluación Estatal de la Alianza para el Campo 2004”, establecido por la UA-FAO. Los datos obtenidos de las encuestas y entrevistas fueron la materia prima para la elaboración de los indicadores y las tablas de salida utilizados para el análisis, capturándose en el sistema Lotus Notes, habilitado para este fin por la misma Unidad de Apoyo (FAO). Se utilizaron algunos otros paquetes informáticos como Excel, Access y SPSS para procesar la información, corriéndose también pruebas de consistencia para detectar y corregir probables errores en el levantamiento y la captura. En el caso de la evaluación de los subprogramas de Sanidad Vegetal, Salud Animal e Investigación y Transferencia de Tecnología la información utilizada se obtuvo fundamentalmente de la documentación correspondiente a cada tema tratado y las entrevistas a los representantes de las instancias participantes en los procesos evaluados. Por la naturaleza de estos trabajos, no se utilizaron encuestas a beneficiarios. Guanajuato 2 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Se utilizaron otras fuentes documentales como informes de evaluación internas, externas y nacionales de años anteriores, Reglas de operación de la APC, Anexos técnicos, Guías técnicas y normativas, Programas de trabajo, informes de avances físicos y financieros, Leyes y reglamentos aplicables a la materia, Programas sectoriales estatales y nacionales, estadísticas nacionales y estatales del sector, así como bibliografía especializada referida a los temas que abordó cada programa y subprograma. Las EEE que previo acuerdo, generaron indicadores adicionales de interés para el estado no previstos en el esquema original de la UA-FAO, desarrollaron su propia metodología, sus cuestionarios y mecanismos de procesamiento de la información. Guanajuato 3 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Capítulo 1 Caracterización del sector agropecuario y pesquero del estado de Guanajuato En este capítulo se hace una descripción de las características del sector agropecuario, rural y pesquero de la entidad, identificando los factores que condicionan las actividades apoyadas por los programas de la APC. 1.1 Contexto general del sector agropecuario, rural y pesquero El estado de Guanajuato está ubicado en el centro de la República Mexicana. Cuenta con 46 municipios distribuidos en 5 Distritos de Desarrollo Rural (DDR). Tiene una extensión de 3,047,106 hectáreas, de las cuales, el 35% está dedicado a la agricultura, el 51% a la ganadería y el 0.7% a la actividad forestal. Se presenta una precipitación promedio de 600 mm anuales y una temperatura media de 20 °C, predominando una altitud de 2000 metros sobre el nivel del mar. Existen en el estado 136,370 unidades de producción rural (UPR) con actividades agropecuarias y forestales, de las cuales, casi 65,000 son menores de 5 hectáreas. La población estatal es de 5.027 millones de habitantes, 48% hombres y el resto mujeres. Casi el 30% de la población está ubicada en el sector rural. Las principales actividades en las que se encuentra la Población Económicamente Activa (PEA) son la industria extractiva y de transformación con un 23%, el comercio y los servicios personales con el 22.1 y 17.8% respectivamente y en cuarto lugar con un 14.8% las actividades agropecuarias. La posición geográfica y la orografía irregular del estado, originan una gran variedad de climas donde se desarrolla un número considerable de especies agrícolas y forestales. El estado de Guanajuato se ha destacado por ser un productor importante de granos, hortalizas y forrajes, estableciéndose alrededor de 85 especies diferentes en una superficie superior al millón de hectáreas1. La agricultura en el estado de Guanajuato se realiza en dos ciclos de cultivo, PrimaveraVerano (P-V) y Otoño-Invierno (O-I), además de las especies perennes o multianuales. En estos ciclos se incluyen siembras bajo dos regímenes de humedad, riego y temporal. En el caso del riego, el agua proviene de pozos profundos o de presas; los cultivos de temporal dependen del agua de lluvia. En el ciclo P-V, la superficie de temporal es de alrededor del 52%, disminuyendo significativamente en el ciclo O-I a menos del 1%. Se tienen identificados alrededor de 14,500 pozos en el estado, los cuales riegan una superficie aproximada de 260,000 hectáreas. Entre los cultivos más importantes para el estado se pueden mencionar maíz, cebada, sorgo, trigo, frijol y alfalfa, los cuales en conjunto representan el 85% de la superficie total 1 La agricultura en Guanajuato, problemática, datos y cifras. Publicación de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario del gobierno del estado. Guanajuato 4 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 sembrada, produciendo además, 5.57 millones de toneladas de productos que representan el 84% de la cosecha estatal. Se siembran también alrededor de 55,000 hectáreas de hortalizas, de las cuales destacan cebolla, brócoli, chiles, papa, zanahoria, ajo y fresa. La importancia de las hortalizas radica en la generación de fuentes de trabajo, al requerir algunos de estos cultivos hasta 100 jornales por hectárea, además de que aquellas especies que se exportan promueven la entrada de divisas. El estado de Guanajuato es el principal productor de brócoli y cebada en el país. Estos cultivos han logrado ser un ejemplo de encadenamiento productivo, ya que a pesar de que el consumo de brócoli en fresco se ha incrementado en forma importante, los principales actores de la cadena productiva son las empresas congeladoras y los productores asociados con el suministro de la materia prima. Se localizan en la entidad 12 congeladoras de brócoli; dadas las necesidades de expansión de la producción, se han buscado zonas de cultivo en estados vecinos, como Querétaro y Aguascalientes, en los cuales se localiza una empresa congeladora en cada uno de ellos2. En el caso de la cebada, la consolidación de las dos grandes compañías cerveceras de México en los mercados nacional e internacional, así como el buen posicionamiento de sus productos, ha propiciado una industria de producción de malta en México3. Esto ha generado que el cultivo de cebada se maneje en un modelo de agricultura por contrato con la empresa comercializadora del grano, lo que da certidumbre al productor en cuanto a volúmenes y precio de venta. En lo que se refiere a cultivos perennes, la alfalfa ha sido el más representativo durante los últimos años, con una superficie sembrada de aproximadamente 59,000 hectáreas que producen 3.4 millones de toneladas y representan un valor de 1,592 millones de pesos. Cultivos como espárrago, fresa, pastos y praderas son también representativos por el valor de su producción. La ganadería representa también una actividad importante para el estado, destacando por su volumen y valor de la producción las cadenas de aves (carne y huevo), porcinos y bovinos leche, siendo también las que cuentan con una mayor tecnología. En orden de importancia les siguen las cadenas de caprinos para leche y carne, bovinos carne, ovinos y miel (cadena apícola). Cabe mencionar que a excepción de la cadena bovinos carne, todas las demás son excedentarias, por lo que se comercializa una buena cantidad de sus productos fuera del estado, principalmente en la Ciudad de México y su zona conurbada, incluyendo el Estado de México. No obstante lo anterior, existe una marcada desigualdad entre dos estratos productivos; uno en el que se encuentran productores con un alto nivel de tecnificación, que cuentan con agua para riego y su producción se orienta a los mercados nacionales y de exportación. En contraste, existe otro grupo en el que se ubican productores que dependen del temporal, su tecnología es escasa y obsoleta, y gran parte de su producción está dedicada al autoconsumo. Estas disparidades son también habituales para los productores pecuarios, reconociéndose por un lado, productores con ganado de alta calidad genética, explotaciones integradas a la agricultura y en ocasiones a la 2 Programa estratégico de necesidades de Investigación y Transferencia de Tecnología en el estado de Guanajuato. Informe sobre la cadena productiva de brócoli. 3 Programa estratégico de necesidades de Investigación y Transferencia de Tecnología en el estado de Guanajuato. Informe sobre la cadena productiva de cebada. Guanajuato 5 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 agroindustria, y un adecuado manejo de la alimentación y las condiciones de sanidad; por otro lado están los pequeños productores que tienen animales de muy baja o nula calidad genética, no están integrados a las cadenas productivas y el manejo de la alimentación y la sanidad es muy deficiente. Las actividades relacionadas con la sanidad e inocuidad agroalimentarias juegan un papel relevante en los procesos productivos del sector agropecuario. Las plagas y enfermedades que afectan la producción agropecuaria limitan su productividad y rentabilidad, incidiendo, como consecuencia, en su comercialización. El desarrollo de nuevos mercados y la demanda de los consumidores de productos saludables e inocuos hacen de estos temas una tarea presente en la definición de políticas y acciones en el estado. Por lo anterior, se han implementado diversas campañas, tanto de sanidad vegetal como de salud animal, destacando por su importancia económica las enfocadas a combatir las Plagas rizófagas y el Chapulín, en sanidad vegetal y Fiebre porcina clásica y Brucelosis en salud animal. Además de las anteriores, se tienen establecidas campañas contra moscas de la fruta y Manejo fitosanitario de trigo, frijol, sorgo, agave y nopal, y hortalizas, en el caso de Sanidad vegetal. En salud animal se cuenta además con campañas contra Tuberculosis bovina, enfermedad de Aujezky, Salmonelosis, Newcastle, Influenza aviar y Varroasis. Cabe mencionar que dentro del Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria, existen acciones encaminadas a la producción de alimentos inocuos y de calidad. En lo que se refiere a pesca y acuacultura, el estado cuenta con 44,000 hectáreas de espejo de agua, de las cuales se explotan 32,000, distribuidas en 2 lagos, 950 presas y 775 estanques. Las principales especies explotadas comercialmente son, en orden de importancia, carpa, tilapia, charal y otras, como bagre y lobina. El estado de Guanajuato ocupa el séptimo lugar nacional en número de escuelas y el sexto en personal docente. Sin embargo, el índice de analfabetismo alcanza el 11.9%, acentuándose en las zonas rurales. En algunos municipios del norte del estado como Doctor Mora, Xichú, Atarjea y Tierra Blanca, el analfabetismo llega a ser hasta del 28.4% de la población. La escolaridad promedio en la entidad es de 6.3 años, menor al promedio nacional que es de 7.6 años. Los servicios de salud en el estado son operados por instituciones públicas y privadas. Existe una población con derecho a estos servicios de casi 2.5 millones de habitantes, distribuidos en instituciones como IMSS, ISSSTE, PEMEX y SDN, lo cual implica que casi otro tanto no recibe atención médica de instituciones públicas. La Secretaría de Salud en el estado cuenta con 518 unidades de atención médica, de las cuales 387 son Centros de Salud rurales. 1.1.1 Aportación del Producto Interno Bruto (PIB) agropecuario al Producto Interno Bruto Estatal y Nacional El comportamiento del PIB estatal ha mostrado una clara tendencia de crecimiento constante (Figura 1.1.1), sostenido principalmente por el sector de la Industria manufacturera, el sector Comercio y el sector de Servicios comunales, sociales y profesionales. El sector Agropecuario, silvicultura y pesca ha aportado, en promedio de 6 Guanajuato Informe global de la Alianza para el Campo 2004 los últimos 10 años, el 7.75%, valor que, como se aprecia en la misma figura, ha tenido una tendencia decreciente. Figura 1.1.1 Comportamiento del PIB estatal (1993-2003) 60,000,000 50,000,000 40,000,000 30,000,000 20,000,000 10,000,000 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Fuente: elaboración propia con datos del INEGI, Sistema de cuentas nacionales, 2005 En el caso de la contribución al PIB nacional, el estado de Guanajuato participó con un 3.5%, mientras que a nivel sectorial contribuyó con el 4.4%4, ubicándose en el octavo lugar nacional en ambos casos. Figura 1.1.2 Participación del sector agropecuario en el PIB estatal 12 10 9.64 9.11 8 9.04 9.24 7.59 7.60 6.83 6 7.39 7.19 7.12 2001 2002 2003 6.43 4 2 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Fuente: elaboración propia con datos del INEGI, Sistema de cuentas nacionales, 2005 1.2 Problemática general del sector El sector rural enfrenta problemas muy variados, de sustentabilidad de los recursos naturales, de rentabilidad y sociales. Uno de los principales es la escasez de agua, debido 4 INEGI, Sistema de cuentas nacionales, PIB a Precios Corrientes en Valores Básicos. Contribución al total por Entidad Federativa. Datos del año 2003. Guanajuato 7 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 a la intensiva urbanización en la franja central del estado, al comportamiento errático de las lluvias en los últimos años y a la extracción desmedida de agua para riego, lo que ha ocasionado que 17 de los 20 acuíferos de la entidad presenten condiciones deficitarias de extracción y recarga. Esta situación se agudiza con la contaminación del Río Lerma por parte de las industrias, lo que impide el uso de sus aguas para riego agrícola. Lo anterior pone en riesgo la continuidad de las actividades agropecuarias al aumentar la profundidad de bombeo en los pozos, lo que implica un incremento importante en los costos de producción, que no es proporcional a los ingresos obtenidos por los productores, además de no poder contar con muchas de las aguas superficiales debido a la contaminación. La baja rentabilidad de los cultivos tradicionales como maíz y frijol, ha provocado que se incremente la emigración de la población rural hacia los centros urbanos y al extranjero. Guanajuato, junto con Jalisco y Michoacán, es uno de los estados con mayor índice de migración hacia los Estados Unidos. Este fenómeno ocasiona que el promedio de edad de los productores del sector rural sea de 53 años, lo que evidencia la falta de “mano de obra joven” en el campo guanajuatense. Es importante mencionar que cerca de un tercio de la población del medio rural tiene más de 60 años y un 11% es mayor de 705. Los productores menores de 35 años alcanzan solamente el 16%. Esto evidencia el hecho de que el proceso de reemplazo de productores se está dando cada vez con menor velocidad, y se agrava en la medida en que los jóvenes encuentran mayores opciones de trabajo fuera de la Unidad de Producción Rural. Por otra parte, el estado enfrenta problemas de erosión de suelos, llegándose a determinar que prácticamente todos los suelos del estado presentan algún grado de erosión y bajos niveles de materia orgánica, lo cual está estrechamente relacionado con el uso excesivo de fertilizantes químicos, la quema de esquilmos y la falta de cultura de los productores de incorporar los residuos de los cultivos. En el caso particular de la ganadería, existen problemas que en alguna forma se relacionan con la problemática del agua, como la dependencia de la alfalfa como ingrediente principal de las raciones y el sobrepastoreo de los potreros y agostaderos. El sector pesquero en el estado se ha visto afectado en forma importante por la ampliación de los períodos de estiaje y la irregularidad en la temporada de lluvias. Además de lo anterior, la falta de tecnificación en los terrenos de cultivo de temporal y la deforestación, han provocado el azolve de la infraestructura de captación de agua y un mayor uso del volumen captado, afectando directamente a las poblaciones de peces establecidas en los embalses del estado. Existe también en el estado la problemática de la comercialización de los productos agropecuarios, ya que a pesar de la posibilidad de diversificar los cultivos, se presenta desde hace muchos años un monocultivo de gramíneas, maíz y sorgo en el ciclo P-V y trigo-cebada en el ciclo O-I. Esto genera una concentración y sobreoferta de estos productos en un tiempo relativamente corto, lo que reduce su precio en el mercado, además de que la cartera de compradores no es muy amplia, asociándose estos últimos para establecer y manejar los precios de compra de los granos a su conveniencia y en perjuicio de los productores. 5 Informe de evaluación estatal del Programa de Desarrollo Rural, ejercicio 2004 Guanajuato 8 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 1.3 Actividades relevantes y áreas de oportunidad en el sector A pesar de la problemática que se presenta en el sector agropecuario y rural, el estado de Guanajuato sigue siendo uno de los principales productores de alimentos en el país, destacándose por su contribución en la producción de granos, hortalizas y forrajes, así como de carne de puerco, pollo y huevo. Para el año de 2005 se espera que la economía nacional tenga un crecimiento menor al de 2004. En el caso del sector primario, se espera un crecimiento del 5.9%, en comparación con un 4.9% del sector industrial, un 5.8% de la industria manufacturera y un 9.9% del sector comunicaciones y transportes. El sector agropecuario y rural del estado presenta áreas de oportunidad interesantes, sumando esfuerzos hacia la integración y consolidación de los Sistemas-producto, con la finalidad de integrar al productor a la cadena productiva que termina en el consumidor final, ofreciendo a la vez productos sanos y de alta calidad a la sociedad6. Es en este ámbito en el que los diferentes niveles de gobierno, federal, estatal y municipal deben involucrarse activamente en apoyo de los productores, para impulsar, además de la producción primaria, procesos de agregación de valor, transformación y comercialización. En el área agrícola, se presentan oportunidades en cultivos de granos y hortalizas. La agricultura por contrato, tanto con empresas agroindustriales, como con ganaderos, abre una posibilidad de que los productores tengan una mejor rentabilidad en sus actividades y eviten el intermediarismo. La promoción para el desarrollo de nuevas tecnologías y la participación, cada vez más activa, de los productores, en la generación de necesidades de investigación, es otra ventana de oportunidad para aumentar la productividad y el nivel de vida de los habitantes del medio rural. En este contexto y de acuerdo a la problemática del sector en el estado, las estrategias de uso y manejo del agua, desarrollo de variedades vegetales de ciclo más corto y menores requerimientos de agua, así como la mejora de las condiciones de los suelos, pueden hacer que especies como garbanzo, cártamo y algunos forrajes, incrementen la superficie sembrada en la entidad. Otro ejemplo de lo anterior son los cultivos de trigo y cebada, en los cuales se están impulsando tecnologías como la siembra directa y la siembra en surcos, lo que genera un ahorro en la necesidad de agua para riego y disminuye el costo de producción. En el renglón ganadero, existen cadenas que contribuyen sustancialmente a la economía del estado, como la porcicultura, la avicultura y la producción de leche de bovino; estas cadenas cuentan con explotaciones de alta tecnología, con un alto grado de integración y de participación en el mercado. Sin embargo, se nota un menor desarrollo de la caprinocultura, ovinocultura y producción de carne de bovino, las cuales necesitan de mayores apoyos para lograr un avance importante en la entidad. Los puntos importantes a atender en la ganadería guanajuatense tienen que ver con mejoramiento genético, manejo de la alimentación, acopio de materias primas, recuperación y manejo de agostaderos, así como un manejo adecuado y oportuno de los aspectos sanitarios. 6 Comités Sistema-producto pecuarios. Lineamientos de integración y operación Guanajuato 9 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 1.4 Identificación y análisis de los factores críticos de las actividades objeto de apoyo Para analizar los factores que explican el grado de desarrollo de los productores del sector agropecuario y rural y su correspondencia con los apoyos otorgados por la Alianza para el Campo, es necesario ubicarse en un contexto en el que participen aspectos como desarrollo y adopción de tecnología, desarrollo de capacidades, asistencia técnica y financiamiento, aspectos que inciden fuertemente en la productividad y la rentabilidad de las unidades de producción rural. En lo que se refiere a factores técnico-productivos, se encuentra, como se mencionó anteriormente, una marcada polarización entre los diferentes tipos de productores, mucha de la cual es propiciada por la disponibilidad y el acceso al agua. Los productores que dependen del temporal, cultivan en su mayoría granos; bajo este esquema los rendimientos son bajos, un alto porcentaje de la producción se dedica al autoconsumo y solo algunos de estos productores participan en algún eslabón de la cadena productiva. En el caso de la producción pecuaria, la disponibilidad de agua, y de forraje, definen la época de producción, provocando una estacionalidad muy marcada que origina que los ganaderos tengan ingresos pocos meses del año. Además de lo anterior, el acceso a fuentes de financiamiento para las actividades agropecuarias es escaso o nulo. Se hace evidente también la falta de un sistema de comercialización adecuado. La mayoría de los productores venden sus productos agrícolas en el campo, y el ganado en pie, a acopiadores regionales que establecen en forma arbitraria precios y condiciones de compra-venta, sin tomar en cuenta la calidad de los productos. Cabe mencionar también la poca participación de los productores en la transformación y agregación de valor de sus productos, quedando esta parte de la cadena productiva en manos de empresas e intermediarios que, al final del proceso, se quedan con la mayor participación derivada de la venta de sus productos al consumidor final. Finalmente, el desarrollo de capacidades y la asistencia técnica ha sido un tema recurrente en las evaluaciones de la Alianza para el Campo, dejando todavía mucho que desear el desempeño de los Prestadores de Servicios Profesionales (PSP) en los diferentes programas en los que participan o cuando menos, deberían participar. La capacitación y la asistencia técnica se limitan en el caso de los PSP, a la elaboración de proyectos, sin haber un involucramiento completo para analizar las necesidades, potencialidades y oportunidades que deriven en un proyecto exitoso. El caso de algunos GGAVAT ha sido la excepción, por la participación e interacción que el PSP ha logrado con el grupo, situación que ha llevado al logro de los objetivos planteados desde el origen. Cabe mencionar el papel de las empresas proveedoras de bienes y servicios, en la capacitación y asistencia técnica hacia los productores que atienden, el cual se limita al período de entrega y puesta en marcha del bien, dejando a los productores a su suerte y su entender, y en el mejor de los casos, a echar mano de la experiencia adquirida en el campo. 1.4.1 Correspondencia y complementariedad entre la problemática y los apoyos de la Alianza para el Campo y otros instrumentos sectoriales Los apoyos otorgados por la Alianza para el Campo tienen correspondencia con la problemática detectada en el sector agropecuario y rural. Están apegadas a la normatividad de las Reglas de operación y las líneas estratégicas del estado y han 10 Guanajuato Informe global de la Alianza para el Campo 2004 buscado presentar alternativas para resolver, en la medida de lo posible, la problemática detectada. Sin embargo, y a pesar de que se ha apoyado en forma importante la capitalización de las unidades de producción rural, temas como el desarrollo de capacidades, generación de valor agregado, transformación y comercialización no han sido cubiertos satisfactoriamente. La complementariedad de los programas de la Alianza para el Campo con otros programas estatales y federales se da en la medida en que se cumpla con los objetivos de las estrategias estatales y los lineamientos federales. Algunos programas y fideicomisos que complementan a la Alianza par el Campo son PROCAMPO, PROGAN, FIRCO, FIREG, FIMICRO, FIDER y PRODEMI. No obstante, la concurrencia de recursos en el sector provenientes de diferentes y variadas dependencias e instituciones origina en ocasiones la duplicidad de apoyos. Siendo los recursos escasos, es necesario encontrar los mecanismos que permitan focalizar de mejor manera los apoyos para evitar traslapes y duplicidades, buscando incrementar los impactos generados por estos apoyos en beneficio de los productores. Guanajuato 11 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Capítulo 2 Principales resultados en la evolución de la Alianza 19962004; avance físico-financiero 2004 En los últimos 10 años, y a raíz de la suscripción del Tratado de libre comercio con América del Norte (TLCAN), nuestro país se ha desenvuelto en un contexto de economía abierta, que implica una libre competencia comercial con el mundo entero, situación que no excluye al sector agropecuario y rural. Una de las estrategias del Gobierno Federal, en coordinación con los estados, para enfrentar esta situación y ayudar al fortalecimiento del sector ha sido la operación de la Alianza para el Campo. Dicha estrategia opera por medio de componentes que representan programas y subprogramas con un perfil autónomo, otorgando apoyos que consisten generalmente en la canalización de subsidios públicos a fondo perdido a los productores rurales. Los elementos centrales de la APC son el fomento a la inversión en el sector rural, el cambio tecnológico en los sistemas de producción, el fortalecimiento y desarrollo organizativo, así como el desarrollo de capacidades de los productores. En sus programas se destinan recursos bajo un esquema federalizado que, en teoría, confiere cada vez más responsabilidades a las instancias operativas estatales y municipales, con la intención de encauzar los esfuerzos del gobierno y la sociedad hacia el establecimiento de un modelo que propicie el desarrollo de cada estado y municipio, de acuerdo a su potencialidad y vocación. 2.1 Análisis retrospectivo de la Alianza para el Campo de Guanajuato 2.1.1 Evolución y tendencias de la Alianza para el Campo en la entidad El 13 de febrero de 1996, el gobierno federal y el gobierno del estado de Guanajuato celebraron un convenio para la coordinación de acciones en torno a la estrategia denominada Alianza para el Campo de Guanajuato, y con esto, contribuir en el desarrollo agropecuario de la entidad. Dicho convenio fue actualizado el 12 de enero de 2001. A partir de entonces, la Alianza para el Campo ha sido el principal instrumento de apoyo económico al sector agropecuario. Sus lineamientos se han ido ajustando cada año, con el fin de adaptarse a las políticas y estrategias gubernamentales, buscar hacer más eficientes los procesos y aumentar los impactos en la población objetivo. Los programas que integraron a la Alianza para el Campo en su inicio fueron Mecanización agrícola, Fertirrigación, Establecimiento de praderas, Ganado mejor, Mejoramiento genético, Programa Lechero, Equipamiento rural, Investigación y Transferencia de Tecnología, Capacitación y extensión, Sanidad vegetal y Salud animal. El objetivo del programa de Mecanización agrícola es incrementar y renovar el parque de maquinaria agrícola en el estado, otorgando apoyos para la adquisición de tractores nuevos, sembradoras de labranza de conservación, así como paquetes de refacciones Guanajuato 12 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 para la reparación de tractores usados. El otro programa relacionado con el fomento agrícola es el de Fertirrigación, cuyo objetivo es incrementar la productividad en las áreas con actividades agropecuarias bajo riego, buscando hacer más eficiente el uso y manejo del agua y de la energía eléctrica mediante la instalación de sistemas de riego. Durante los primeros años de operación, el programa se enfocó a apoyar la adquisición de tubería par conducción del agua y sistemas de riego por compuertas. Sin embargo, la demanda por sistemas de riego presurizado como aspersión y goteo, se ha incrementado año con año. En el mismo ámbito agrícola, se agregó en 1997 el programa de Kilo por kilo, enfocado a cultivos básicos, con la finalidad de que los productores tuvieran mejores rendimientos en sus cultivos por el uso de semillas mejoradas. En el mismo año, se dejó de apoyar la adquisición de paquetes de reparación para tractores usados por la dificultad que representaba su operación y por la poca transparencia en la asignación de esos recursos. Un año después, en 1998 y en combinación con el programa de Desarrollo Rural, se inició un programa de inducción para promover la labranza de conservación. Este programa apoyaba la adquisición de paquetes que incluían un tractor de mediana potencia, una sembradora de labranza de conservación, una aspersora y un vibrocultor. En ese año también, el apoyo a módulos de labranza de conservación se dividió en dos modalidades, normal y PADER, con la finalidad de que se atendieran diferentes estratos de productores. Estas dos modalidades fueron operadas en forma separada por los programas de Mecanización y Desarrollo Rural. En el año 2000 se incluyó el componente de apoyo para desmenuzadoras y multiarados. En el año de 2002, los programas agrícolas se fusionan en uno solo denominado Fomento agrícola, definiéndose, en 2003, tres subprogramas orientados al desarrollo sustentable: Fomento a la inversión y capitalización, Fortalecimiento de los Sistemasproducto e Investigación y transferencia de tecnología. El primer subprograma incluye los componentes de Tecnificación de la producción, integrado por Mecanización agrícola y Agricultura bajo ambiente controlado (Invernaderos); y Manejo integral de suelo y agua, que incluye Fertirrigación y Nivelación de tierras agrícolas. El segundo, tiene como objetivo apoyar la integración y consolidación de los Sistemas-producto prioritarios para el estado. Finalmente el subprograma de Transferencia de tecnología, operado por la Fundación Guanajuato Produce A.C. y enfocado al financiamiento y desarrollo de proyectos de investigación y transferencia de tecnología que contribuyan de manera real en la solución de los problemas técnicos y económicos que aquejan al sector agropecuario del estado7. El subprograma de Investigación y transferencia de tecnología, que si bien está incluido en el programa de Fomento agrícola, transfiere recursos para el desarrollo tecnológico en todo el sector agropecuario, rural y pesquero del estado. La inclusión de productores y sus organizaciones en la definición de las líneas de investigación de acuerdo a las necesidades propias de las diferentes cadenas y eslabones y la adecuada operación por parte de la Fundación Guanajuato Produce A.C., ha permitido dirigir los esfuerzos hacia la solución de la problemática del sector. En lo que se refiere al sector pecuario, la Alianza para el Campo inició operaciones con los programas de Ganado mejor, Mejoramiento genético, Programa Lechero y Establecimiento de praderas. El objetivo de estos programas era mejorar las condiciones 7 Informe de evaluación estatal de Investigación y transferencia de tecnología, 2004, Guanajuato. Guanajuato 13 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 productivas del hato. En el año 2000 se incorporaron los programas Avícola y Porcícola, Recuperación de tierras de pastoreo, en sustitución de Establecimiento de praderas, y Desarrollo de proyectos agropecuarios integrales (DPAI) en 2001 y el Programa Apícola en 2002. A pesar de que hasta ese momento los resultados de estos programas eran satisfactorios, su operación resultaba complicada y sus costos de operación eran altos. Por esta razón se decidió que para el año de 2002 los programas se manejaran como un solo grupo. En el año de 2003 se reestructura el programa de Fomento ganadero, manejando desde entonces dos subprogramas eje que son Desarrollo ganadero, que abarca a todas las especies productivas del estado y otorga apoyos para la adquisición de semovientes, material genético e infraestructura y equipo, y Desarrollo de proyectos agropecuarios integrales, cuyo principal objetivo es el desarrollo de capacidades de los productores. Desde el inicio de operaciones de la Alianza para el Campo se establecieron los programas de Sanidad vegetal y Salud animal, los cuales complementan en buena parte a los de Fomento agrícola y ganadero, enfocándose al control y erradicación de plagas y enfermedades que son motivo de restricciones comerciales, con el objeto de facilitar a los productores la competitividad de sus productos en los mercados nacionales e internacionales. Otro factor de importancia de estos programas lo representa el hecho de que el otorgamiento de algunos de los componentes de los programas de fomento, sobre todo ganadero, está condicionado a la participación y cumplimiento en los programas sanitarios. El programa de Desarrollo Rural ha sido, desde el inicio de la Alianza par el Campo, uno de los retos más importantes en el otorgamiento de apoyos, ya que su meta principal tiene que ver con la erradicación de la pobreza en las zonas marginadas que dependen de actividades agropecuarias. Inició con los programas de Equipamiento rural y Capacitación y extensión. El primero, otorgando apoyos para la adquisición de insumos agrícolas y pecuarios, y el segundo, apoyando el desarrollo de capacidades de los productores del medio rural. En 1998 se integró el Programa elemental de asistencia técnica (PEAT) y en 1999 el Programa de desarrollo productivo sostenible en zonas marginadas (PRODEZOMA); en 2001 se agrega el Programa de extensionismo y servicios profesionales (PESPRO). En el 2001 se hace una compactación de programas y se fusionan en uno solo compuesto de tres subprogramas: Apoyo a proyectos de inversión rural (PAPIR), Desarrollo de capacidades en el medio rural (PRODESCA) y Fortalecimiento de empresas y organización rural (PROFEMOR). Estos subprogramas contemplan inversión en capital físico, humano y social, respectivamente, con la finalidad de contribuir en forma integral al desarrollo de los productores rurales. 2.1.2 Evolución presupuestaria La evolución del presupuesto asignado a la Alianza para el Campo ha tenido una tendencia creciente a través del tiempo, ajustando montos y cantidades en los diferentes programas dependiendo de las prioridades, políticas y estrategias estatales (ver Figura 2.1.2.1). La distribución y evolución del presupuesto de todos los programas que integran la Alianza para el Campo de Guanajuato se puede observar en el cuadro 2.1.2.1, en la cual se incluyen los montos programados para el ejercicio 2005. Guanajuato 14 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Cuadro 2.1.2.1. Distribución del presupuesto de la Alianza para el Campo (pesos corrientes) PRESUPUESTO EJERCIDO EN LOS PROGRAMAS DE LA ALIANZA PARA EL CAMPO 1996-2005 (En miles de pesos) PROGRAMA 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL FOMENTO AGRÍCOLA Inversión y Capitalización MECANIZACION 13,654.77 12,794.90 10,623.81 28,773.47 34,444.67 16,250.00 14,982.54 22,807.02 19,983.22 17,100.00 191,414.40 FERTIIRRIGACION 38,600.98 58,083.74 95,697.06 61,572.11 61,300.00 85,100.00 52,500.00 65,814.96 41,721.00 30,660.35 591,050.20 2,600.00 4,750.00 3,800.00 11,150.00 INVERNADEROS P.E.A.T. 0.00 7,917.00 7,400.00 7,612.00 7,014.12 KILO X KILO 0.00 2,600.00 3,331.56 3,251.23 7,585.81 EQUIPAMIENTO POSTCOSECHA 0.00 0.00 15,000.00 0.00 29,943.12 17,895.46 34,664.06 4,403.10 19,403.10 CULTIVOS DE ALTERNATIVA 700.89 2,850.00 1,900.00 5,450.89 NIVELACIÓN 2,627.90 3,325.00 3,135.00 9,087.90 OBRAS HIDROAGRICOLAS 8,084.09 73,400.00 85,975.00 167,459.09 EXTENSIÓN AGRÍCOLA 3,800.00 ATENCIÓN A ZONAS TEMPORALERAS 5,700.00 ZANAHORIA (Ej. Nacional) 1,500.00 1,500.00 SILOS (Ej. nacional) Inv. y Transf. de Tecnología 1,939.02 1,939.02 23,894.00 21,285.60 Fortalecimiento de los Sistemas-producto 441.78 1,900.00 2,341.78 Operación y evaluación 8,115.00 8,538.10 16,653.10 85,925.18 128,002.56 178,480.00 183,794.05 1,244,140.24 TOTAL 6,000.00 58,255.74 4,000.00 7,775.60 15,370.02 15,747.58 18,139.47 85,395.64 139,828.03 116,578.82 126,092.17 141,788.03 18,442.64 21,928.67 152,583.58 FOMENTO GANADERO GANADO MEJOR MEJORAMIENTO GENETICO ESTABLECIMIENTO DE PRADERAS RECUP. DE TIERRAS DE PASTOREO FOMENTO APICOLA FOMENTO LECHERO 2,940.30 3,541.11 3,937.09 5,232.89 8,769.29 3,780.00 720.00 3,233.77 4,504.54 2,158.94 400.00 3,953.00 3,766.39 4,839.00 6,552.32 0.00 400.00 276.71 300.00 0.00 3,900.00 2,955.97 5,997.42 5,516.10 9,148.46 9,732.02 0.00 0.00 0.00 0.00 2,500.00 41,783.39 4,000.00 8,000.00 500.00 1,476.71 4,000.00 3,000.00 2,052.00 7,240.20 5,000.00 7,705.68 LECHEROS BAJOS INGRESOS (Ej. nacional) Operación y evaluación TOTAL 17,654.12 19,510.71 4,000.00 DPAI DESARROLLO GANADERO AVICOLA Y PORCICOLA 24,420.68 6,282.28 8,080.00 11,570.08 17,211.38 20,392.53 29,129.02 24,784.02 15,700.00 15,500.00 12,964.10 42,571.70 47,753.82 82,543.73 34,517.95 9,000.00 9,025.00 11,400.00 38,717.20 36,000.00 35,884.77 31,825.00 103,709.77 15,205.68 11,000.00 4,000.00 21,282.28 2,275.00 2,275.00 307,959.08 46,382.28 56,000.00 48,909.77 45,500.00 79,318.46 81,875.00 88,680.69 76,717.40 326,591.55 17,144.66 17,516.88 92,830.84 5,654.15 5,362.78 20,557.63 DESARROLLO RURAL PADER PAPIR 217,033.35 PAPIR (Ej. nacional) 5,368.04 PRODESCA 26,669.30 31,500.00 4,540.70 5,000.00 PRODESCA (Ej. nacional) 1,035.00 PROFEMOR CAPACITACIÓN Y EXTENSION 4,000.00 5,297.11 9,154.20 EXTENSIONISMO Y SERV. PROFESIONALES DESARROLLO PRODUCTIVO SOSTENIBLE EN ZONAS RURALES MARGINADAS. Operación y evaluación TOTAL 5,368.04 6,293.73 1,035.00 9,000.00 33,745.05 15,642.22 1,500.00 4,255.50 15,642.22 32,000.00 37,755.50 5,640.50 19,700.00 20,797.11 22,118.30 50,365.43 5,766.79 11,407.29 61,009.32 130,185.95 110,528.46 124,778.04 117,120.00 105,363.85 761,966.46 continúa en la página siguiente Guanajuato 15 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Cuadro 2.1.2.1 … continúa de la página anterior PROGRAMA 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL SANIDAD E INOCUIDAD SALUD ANIMAL 5,000.00 7,689.00 11,522.03 12,892.00 17,064.80 13,694.83 19,852.00 27,000.00 25,433.75 25,175.00 165,323.40 SANIDAD VEGETAL 6,436.00 8,726.15 5,497.50 12,600.00 11,914.00 13,698.58 16,900.00 18,300.00 17,385.00 19,760.00 131,217.23 2,400.00 1,600.00 1,520.00 2,470.00 7,990.00 2,295.00 2,495.00 4,790.00 INOCUIDAD PROEXIN 1,000.00 1,000.00 Operación y evaluación TOTAL 11,436.00 16,415.15 17,019.53 25,492.00 28,978.80 28,393.41 39,152.00 46,900.00 46,633.75 49,900.00 310,320.63 0.00 312.00 1,939.66 700.79 1,539.44 800.00 1,190.03 3,100.98 3,100.77 2,850.00 15,533.68 180.47 150.00 3,281.24 3,000.00 17,243.82 97,471.74 134,489.99 198,116.91 213,529.58 246,748.75 325,951.39 283,177.95 360,161.25 394,424.76 387,557.90 2,641,630.23 OTROS SISTEMAS DE INFORMACIÓN AGROPECUARIA PESCA (Ejecución nacional) 1,379.67 Operación y evaluación TOTAL 0.00 GRAN TOTAL 312.00 1,939.66 700.79 1,539.44 800.00 1,190.03 4,480.65 1,379.67 Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por la Subdelegación agropecuaria del estado. Figura 2.1.2.1 Evolución presupuestal de la Alianza para el Campo de Guanajuato, 1996-2005 (Millones de pesos) 450 Millones de pesos 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Serie1 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 99.5 136.9 200.4 215.8 248.75 327.95 285.68 362.16 398.72 392.06 Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por la Subdelegación agropecuaria del estado. La asignación de recursos a la Alianza para el Campo en Guanajuato ha tenido una tendencia creciente durante su período de operación, observándose solamente en el año de 2002 un decremento en el presupuesto asignado respecto del año inmediato anterior. De la evolución presupuestal de la Alianza para el Campo de Guanajuato en el período 1996-2005 se puede destacar en el programa de Fomento agrícola, la permanencia de los proyectos de Mecanización agrícola y Fertirrigación, así como el subprograma de Investigación y Transferencia de Tecnología. A partir del año de 2003 se anexan los proyectos de Nivelación, Obras hidroagrícolas y Cultivos de alternativa, como respuesta a la estrategia del gobierno del estado por apoyar programas tendientes a disminuir el consumo de agua para riego y aumentar la eficiencia en su aplicación a nivel parcelario. El proyecto de Agricultura bajo ambiente controlado (invernaderos), implementado también a partir de 2003, se ha mantenido con un presupuesto relativamente bajo, dada la 16 Guanajuato Informe global de la Alianza para el Campo 2004 importancia que reviste esta innovación tecnológica que junto con la fertirrigación, son las que más avances han mostrado y mayor seguridad de inversión ofrecen a los productores. En el año de 2005 se integran al programa los proyectos de Extensión agrícola y Atención a zonas de temporal con alto potencial de producción, con la finalidad de transferir a los productores información de las nuevas tecnologías y desarrollo disponibles para el sector e impulsar la producción en zonas que tienen condiciones propicias de suelo y lluvia. Es importante resaltar el caso del subprograma de Fortalecimiento de los Sistemasproducto, que no obstante ser una de las líneas de acción prioritarias del gobierno federal, los recursos que se le destinan son insuficientes para lograr un impulso real, siendo evidente también, excepción hecha de cebada y porcinos, la falta de integración y consolidación de dichas figuras en el estado. En el caso del programa de Fomento ganadero, se observa también una tendencia importante de crecimiento a través del período analizado. Los proyectos que más apoyos han recibido son los relacionados con la ganadería bovina, excepto en el 2002, año en que se destinó mayor presupuesto a la ganadería porcina. A partir del 2003, la integración de los programas en el subprograma de Desarrollo ganadero, que considera a todas las especies de interés zootécnico en el estado, ha facilitado la operación y la administración de dichos programas y sus recursos. Es interesante también el crecimiento del presupuesto del subprograma Desarrollo de proyectos agropecuarios integrales (DPAI) en los últimos tres años debido a la necesidad de promover el desarrollo de capacidades de los productores pecuarios y al éxito que se ha tenido en la integración del modelo de Grupos ganaderos de validación y transferencia de tecnología (GGAVATT). El programa de Desarrollo Rural representa un interés especial para los gobiernos federal y estatal por su objetivo de mejorar las condiciones de vida de los pobladores del sector rural. La tendencia del presupuesto destinado al programa no es diferente de los anteriores, observándose que el PAPIR, destinado al apoyo de capital físico, ha contado con la mayor parte. Sin embargo, el presupuesto de los subprogramas de PRODESCA y PROFEMOR también se ha incrementado, haciendo consistente la premisa de buscar el desarrollo integral y progresivo de los productores mediante el impulso al capital humano (desarrollo de capacidades) y al capital social (desarrollo de organizaciones), además del capital físico. 2.1.3 Evolución en la mezcla de recursos La combinación de recursos de los dos órdenes de gobierno, federal y estatal, durante la vigencia de la Alianza para el Campo de Guanajuato, ha mostrado una paridad constante en forma global, apreciándose que, excepción hecha de los años 1997 y 2003 en que las aportaciones del gobierno federal constituyeron casi el 60% del total, la relación de aportación de ambas instancias es casi de 1:1. Sin embargo, a nivel de programas, es importante resaltar la disminución en las aportaciones del gobierno del estado al programa de Desarrollo rural y al subprograma de Sanidad vegetal. En el primer caso, el gobierno federal ha aumentado su nivel de aportación hasta rebasar en el año de 2004, el 70% de los recursos asignados al programa. En el caso de Sanidad vegetal, aún cuando la mayoría de las campañas implementadas en el estado son de interés estatal, el gobierno del estado aportó, en el 2004, solamente el 30% de los recursos asignados a este subprograma. 17 Guanajuato Informe global de la Alianza para el Campo 2004 2.1.4 Evolución en la cobertura geográfica y de productores La diversidad de climas y suelos en el estado origina un mosaico multivariado de escenarios en el ámbito rural. Lo anterior implica la necesidad de contar con programas que atiendan de forma diferenciada las necesidades de los distintos tipos de productores, desde aquellos que cuentan con riego, alta tecnología y acceso a mercados, hasta aquellos cuya producción se destina al autoconsumo. Es por esta razón que la Alianza para el Campo, a través de sus programas, se orienta a fomentar, en los 46 municipios del estado, la capitalización de la unidades de producción rural; a promover el manejo sustentable de los recursos naturales, incorporar procesos de transformación y agregación de valor, al desarrollo de capacidades en el medio rural; y a promover y apoyar la participación de los productores y sus organizaciones8. Los programas de fomento, agrícola y ganadero, han concentrado sus apoyos principalmente en los Distritos de Desarrollo Rural (DDR) de Cortazar, Celaya y León. Lo anterior es consistente con la estrategia estatal de impulsar la productividad agropecuaria, ya que en los distritos Cortazar y Celaya se encuentra la mayor superficie irrigada y se ubican las principales cuencas de producción pecuaria, contribuyendo con casi el 70% de la producción estatal. En el caso del programa de Desarrollo Rural, los apoyos se han distribuido en forma general en todo el estado, debido a la asignación del 50% de los recursos de este programa a los municipios (Municipalización). No obstante lo anterior, es necesario focalizar mejor las inversiones hacia los municipios de alta y muy alta marginación, que en conjunto obtuvieron, en el 2004, solamente el 23% de los recursos municipalizados9. La cobertura geográfica y de productores de los programas de la Alianza para el Campo de Guanajuato ha sido congruente con las estrategias y políticas establecidas en la entidad. Se está elaborando actualmente un estudio de estratificación de productores del sector rural del estado, que servirá como herramienta para otorgar de mejor manera apoyos diferenciados, buscando lograr un mayor impacto de acuerdo a las características productivas y socioeconómicas de los distintos tipos de productores. Cuadro 2.1.2.2 Evolución del número de beneficiarios de los programas de la Alianza para el Campo Programa FA FG DR Totales 1996 3,931 1,342 n/d 1997 5,488 1,511 n/d 1998 7,388 1,622 32,816 41,826 1999 4,554 1,824 66,783 73,161 2000 4,718 3,471 92,726 100,915 2001 5,220 3,049 37,550 45,819 2002 2,976 7,080 31,448 41,504 2003 3,250 8,588 18,004 29,842 2004 2,630 2,025 14,963 19,618 Fuente: elaboración propia con datos de los informes estatales de evaluación 2003 y 2004. 8 9 Ley de Desarrollo Rural Sustentable Informe de evaluación estatal del programa de Desarrollo rural, 2004. Cuadro Anexo 6 Guanajuato 18 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Figura 2.1.2.2 Evolución del número de beneficiarios de los programas de fomento de la Alianza para el Campo (1996-2004) 10000 8000 6000 FA 4000 FG 2000 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 FA 3931 5488 7388 4554 4718 5220 2976 3250 2630 FG 1342 1511 1622 1824 3471 3049 7080 8588 2025 Fuente: elaboración propia con datos de los informes estatales de evaluación 2003 y 2004. La evolución del número de productores beneficiados por los programas de la Alianza para el Campo muestra diferentes tendencias en sus comportamientos. En el caso del programa de Fomento Agrícola, se observa un crecimiento acelerado los tres primeros años de operación, debido probablemente a las necesidades existentes en el campo sobre todo de mecanización y tecnificación del riego. A medida que estas necesidades fueron atendiéndose, la demanda por estos componentes disminuyó, lo que se observa en forma gráfica en la figura 2.1.2.2, disminuyendo también el número de beneficiarios, estabilizándose esta tendencia hasta el presente. El número de beneficiarios del programa de Fomento ganadero ha mostrado un crecimiento constante a lo largo de su operación, no obstante la caída que muestra en el año 2004, la cual es explicable, ya que al momento de elaborar el informe de evaluación el programa no había cerrado. Figura 2.1.2.3 Evolución del número de beneficiarios del programa de Desarrollo Rural de la Alianza para el Campo (1996-2004) 100,000 80,000 60,000 DR 40,000 20,000 0 DR 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 32,816 66,783 92,726 37,550 31,448 18,004 14,963 Fuente: elaboración propia con datos de los informes estatales de evaluación 2003 y 2004. Guanajuato 19 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 La cobertura de productores en el programa de Desarrollo Rural muestra una tendencia similar a la de Fomento agrícola, observándose una tendencia decreciente del año 2001 a la fecha, situación que contrasta con el incremento en los montos asignados al programa. Esto se puede explicar por la estrategia del gobierno del estado de orientar los apoyos a proyectos productivos de grupos organizados más que a individuos en lo particular, lo que supondría inversiones más elevadas, fomentando así una mayor capitalización de las Unidades de producción rural. 2.2 Principales metas físicas alcanzadas Los programas de la Alianza para el Campo han contribuido en forma importante a aumentar el desarrollo y la productividad del sector agropecuario y rural del estado. En el sector agrícola, a través del componente de Fertirrigación, se han tecnificado 172,710 hectáreas, con diferentes tipos de sistemas de riego y conducción de agua, rebasando ya el 65% de la superficie irrigada con agua de pozo, aunque se recomendaría tomar con reserva este dato por la cantidad de productores que han recibido más de un apoyo para escalar o mejorar sus sistemas de riego, pasando de conducción y compuertas a aspersión o goteo. Se han entregado también 3,578 tractores, 2,807 sembradoras y 943 implementos. Con la incorporación del componente de Agricultura bajo ambiente controlado se ha beneficiado una superficie de 27.54 hectáreas, con apoyos para la instalación de invernaderos y macrotúneles. En el renglón pecuario se han tenido avances importantes en las diferentes áreas apoyadas, como mejoramiento genético, rehabilitación y conservación de tierras de agostadero y equipamiento y tecnificación de las Unidades de producción rural, debiéndose resaltar los resultados del subprograma de Desarrollo de proyectos agropecuarios integrales (DPAI), el cual ha alcanzado en el año de 2004 una cobertura de todas las especies apoyadas, con 83 grupos de trabajo y el mismo número de promotores, 6 coordinadores y 1,294 productores atendidos. Los subprogramas de Sanidad vegetal y Salud animal han logrado ser un apoyo importante en la producción y comercialización agropecuaria, a través de la prevención y control de las plagas y enfermedades que afectan a los cultivos y a las especies explotadas. En el caso de Sanidad vegetal, se ha mantenido el estatus de la entidad como zona libre del Carbón parcial del trigo. Se desarrolló también, a través del Comité estatal de sanidad vegetal y el INIFAP, el Sistema de alerta fitosanitaria del estado de Guanajuato (SIAFEG), como un instrumento para evaluar el impacto y predecir el comportamiento de las principales plagas y enfermedades que afectan a los cultivos del estado, con la finalidad de generar recomendaciones para el manejo y control de estos organismos. En el caso de Salud animal, se ha logrado disminuir la prevalencia de tuberculosis y brucelosis; además de tener resultados importantes para el cambio de fase de erradicación a fase libre en las campañas de Fiebre porcina clásica, Influenza aviar, Newcastle y Salmonelosis aviar. El Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable (SNIDRUS) tuvo logros significativos en la predicción y medición de cosechas y rendimientos de maíz, sorgo, trigo y cebada en los ciclos PV 2004 y OI 2004/2005, así como en el levantamiento de segmentos geográficos de campo para apoyo en la interpretación de imágenes de satélite, la elaboración de un directorio de productores de alfalfa en el municipio de Celaya, un Estudio de información técnica sobre calidad del agua y condiciones de peces Guanajuato 20 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 en la Presa La Purísima y el Sistema de Consulta del Potencial Agroproductivo por DDR (SICOPOT). 2.3 Apreciaciones sobre los aspectos abordados por la Alianza para el Campo Los programas implementados por la Alianza para el Campo en el estado de Guanajuato muestran en general una evolución favorable a través del tiempo. Sin embargo, hay todavía áreas de oportunidad para lograr más y mejores impactos. Ha sido evidente la modernización y la tecnificación de los sistemas de producción. Siguiendo la estrategia estatal de hacer eficiente el uso del agua y desarrollar modelos de agricultura sustentable a través de la conservación de los recursos naturales, se han apoyado la tecnificación del riego, la mecanización agrícola, la reconversión productiva y la agricultura bajo ambiente controlado. En el caso de la ganadería, se ha hecho énfasis en la conservación y rehabilitación de agostaderos, en el mejoramiento genético y el equipamiento de las explotaciones. Sin embargo, la mayoría de los apoyos se enfocan a la producción primaria, dejando a un lado aspectos importantes como el manejo postcosecha, la transformación, la agregación de valor y la comercialización. La adecuada y oportuna atención a estos rubros se podría traducir en mayores ingresos y mejor rentabilidad para los productores. Otro tema importante para el estado y que representa oportunidades, es el impulso a la conformación y el fortalecimiento de los Sistemas-producto. Esto requiere de productores u organizaciones que produzcan bienes primarios de calidad, suficientes e inocuos, y puedan ser transformados por ellos mismos o buscar asociaciones con empresas transformadoras y comercializadoras. En la medida que esto se logre, se podrá reducir el intermediarismo, permitiendo a los productores apropiarse de un mayor porcentaje del precio de venta de sus productos. El caso del programa de Desarrollo rural presenta aspectos importantes que merecen ser comentados por separado. A pesar de que el programa ha evolucionado como respuesta a los cambios políticos, sociales y económicos de nuestro país, es evidente todavía una inercia operativa por parte de los funcionarios que lo atienden, anteponiéndola a una planeación estratégica que incida en una mejor coordinación y operación, buscando combatir la pobreza de la población rural. La formación de capital humano es otra de las debilidades del programa, siendo este aspecto uno de los pilares del éxito en el desarrollo de proyectos integrales exitosos, presentándose como una de las áreas de oportunidad más urgentes de atender. 2.4 Caracterización de la APC 2004 en el Estado (avance físico-financiero 2004-2005) Falta comentar algo de 2005 En este apartado se analizan las características de los programas, subprogramas y componentes implementados por la Alianza para el Campo en el estado de Guanajuato en el ejercicio 2004, haciendo una comparación, hasta donde el avance lo permita, con el ejercicio 2005. La finalidad de este análisis es corroborar la congruencia de los apoyos con la problemática identificada en el sector agropecuario, así como las relaciones existentes entre los programas y sus componentes, sinergias y, en su caso, duplicidades. Guanajuato 21 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 2.4.1 Identificación y características de los programas y sus componentes Los objetivos de la Alianza para el Campo están relacionados con el fomento a la inversión rural, el cambio en los sistemas de producción, la organización de productores y el desarrollo de capacidades, enfocados todos a impulsar la productividad y la competitividad de los diferentes productos y especies agropecuarias, con la finalidad de Superar los rezagos estructurales, particularmente la pobreza rural, y desarrollar todas las potencialidades y oportunidades del espacio rural10. Teniendo en cuenta los anteriores objetivos y enfoques, se han implementado en el estado los siguientes programas: Programa Fomento agrícola Subprograma Fomento a la Inversión y Capitalización Componente Manejo Integral de Suelo y Agua Tecnificación del riego Nivelación Obras hidroagrícolas Tecnificación de la producción Mecanización Cultivos de alternativa Agricultura protegida Fortalecimiento de los Sistemas-producto Investigación y Transferencia de Tecnología Fomento Ganadero Praderas y agostaderos Bovinos carne Bovinos leche y propósito Desarrollo Ganadero Ovinos Caprinos Porcinos Avícola Apícola Desarrollo de proyectos agropecuarios integrales (DPAI) Desarrollo Rural Apoyo a proyectos de inversión rural Desarrollo de capacidades en el medio rural Fortalecimiento de empresas y organización rural Sanidad e inocuidad agroalimentaria Sanidad vegetal doble Manejo fitosanitario del trigo Moscas de la fruta Trampeo preventivo de moscas exóticas de la fruta Plagas rizófagas Chapulín Manejo fitosanitario del sorgo Manejo fitosanitario del frijol Manejo fitosanitario hortalizas Manejo fitosanitario de agave y 10 Programa sectorial de Agricultura, Ganadería Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Guanajuato 22 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Salud animal Inocuidad agroalimentaria Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable nopal Manejo integrado de malezas Contingencias fitosanitarias Fiebre porcina clásica Enfermedad de Aujezky Brucelosis Tuberculosis bovina Salmonelosis aviar Enfermedad de Newcastle Influenza aviar Varroasis de las abejas Control de la movilización Encefalopatía espongiforme Fondo de contingencia Muestreo de producto y análisis Auditorías y diagnósticos Protección trabajador agrícola Asistencia técnica Capacitación Divulgación Administración Seguimiento y evaluación Contingencias de inocuidad Equipamiento Estudios Capacitación Difusión El subprograma de Inversión y Capitalización del programa de Fomento agrícola es consistente con las políticas y estrategias del gobierno del estado dirigidas a aumentar la productividad conservando los recursos naturales, principalmente agua y suelo, impulsando el apoyo de tractores e implementos de labranza de conservación, sistemas de riego, obras de nivelación, macrotúneles e invernaderos, y cultivos de alternativa. La administración y operación del subprograma de Investigación y Transferencia de Tecnología ha sido encomendado a la Fundación Guanajuato Produce A.C. y tiene como objetivo atender las demandas de tecnología de las cadenas agroalimentarias y de pesca, a través de apoyos para la generación de tecnología, su validación, transferencia y adopción. El subprograma de Fortalecimiento de los Sistemas-producto, aún representando una de las líneas estratégicas sectoriales del gobierno federal, su operación es incipiente y los recursos que se le asignaron en el ejercicio 2004 evidencian una falta de atención, si no de interés, por parte de las autoridades. El programa de Fomento ganadero representa la compactación de programas que hasta el año de 2002 operaban en forma independiente. A partir del 2003, se establece los subprogramas de Desarrollo ganadero y Desarrollo de proyectos agropecuarios integrales (DPAI). El primero destinado al apoyo para infraestructura y equipo, semovientes y material genético de todas las especies de interés zootécnico para el estado, y el Guanajuato 23 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 segundo, enfocado al desarrollo de capacidades de los productores pecuarios a través del modelo de Grupo Ganadero de Validación y Transferencia de Tecnología (GGAVATT). El programa de Desarrollo rural y sus tres componentes están dirigidos a lograr un desarrollo integral de las Unidades de producción rural a través del impulso al capital físico (PAPIR), humano (PRODESCA) y social (PROFEMOR), apoyando proyectos agrícolas, pecuarios y no agropecuarios. La operación de este programa ha sido dividida en las direcciones de Agricultura, Ganadería, Microcuencas y Desarrollo de la Secretaría de Desarrollo agropecuario del estado. El programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria reviste una gran importancia en el proceso de producción-comercialización-consumo de productos agropecuarios, ya que a través del establecimiento de las campañas sanitarias y de inocuidad, además de impulsar el control y erradicación de plagas y enfermedades, reduce los riesgos de contaminación física, química y microbiológica en la producción de alimentos para el consumo humano. 2.4.1.1 Principales componentes apoyados Dentro de los componentes que integran los diferentes programas de la Alianza para el Campo se pueden reconocer algunos que, a través del tiempo, han tenido una demanda constante y otros que, por la adopción de nuevas tecnologías y cambios en los sistemas de producción empiezan a ser representativos en sus respectivos programas. En el caso de Fomento agrícola, el tractor sigue siendo uno de los bienes para el cual se solicitan más apoyos, hecho lógico si se considera que el parque actual de maquinaria en el estado tiene un promedio de vida de 24 años y las condiciones mecánicas en las que se encuentra no son del todo favorables. Los sistemas de riego, aunque su demanda ha disminuido, siguen siendo uno de los componentes importantes por su papel en la búsqueda de disminuir el consumo de agua. En este contexto los sistemas más apoyados han sido los de compuertas, seguidos por los de goteo y los de aspersión. Como una respuesta a la adopción de nuevas tecnologías y buscando una mayor eficiencia en la producción por unidad de superficie, el componente de Agricultura protegida ha tenido una respuesta favorable. Sin embargo, es necesario dar todavía más impulso al apoyo de invernaderos, macro y microtúneles, con el objeto de incorporar modelos de producción más eficientes y rentables. Los apoyos otorgados por el programa de Fomento ganadero tuvieron una mayor demanda hacia la adquisición de semovientes (sementales y vientres) de las diferentes especies, material genético como semen y embriones, y equipo para inseminación artificial. Otros componentes importantes fueron la construcción y equipamiento de las unidades de producción de bovinos y porcinos. El programa de Desarrollo rural destinó sus apoyos a actividades agrícolas, pecuarias y no agropecuarias. En ese miso orden los componentes principales fueron invernaderos, tractores y material vegetativo, vientres de diferentes especies y equipo y herramientas para talleres de costura, tortillerías y panaderías. Guanajuato 24 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 2.4.2 Montos de inversión de la APC en conjunto y por programa El presupuesto asignado a la Alianza para el Campo de Guanajuato, ejercicio 2004, fue de 388.51 millones de pesos (mdp), de los cuales el 54% fue aportado por el gobierno federal y el 46% por el gobierno del estado. La aportación de los productores ascendió a 246.31 mdp. El programa de Fomento agrícola tuvo un presupuesto de 178.48 mdp de aportación Federación-Estado, correspondiendo un 86% (153.66 mdp) al subprograma de Fomento a la Inversión y capitalización, un 13.6% (24.3 mdp) al subprograma de Investigación y Transferencia de Tecnología y solamente un 0.3% (0.516 mdp) al subprograma de Fortalecimiento de los Sistemas-producto. Cabe resaltar que de los recursos asignados a Inversión y capitalización, el 27% (41.72 mdp) fue destinado a apoyar la tecnificación del riego con agua subterránea (pozos) y el 47.8% (73.4 mdp) a tecnificación de riego con aguas superficiales, que sumado equivale a casi el 75% de los apoyos en ese subprograma, situación consistente con la política estatal de promover e impulsar el ahorro del agua. El programa de Fomento ganadero recibió recursos del orden de los 43.0 mdp, los cuales se repartieron en los subprogramas de Desarrollo ganadero (78%) y Desarrollo de proyectos agropecuarios integrales (22%). En el caso del programa de Desarrollo rural, se le otorgaron recursos por 117.12 mdp. El PAPIR participó con el 79.5%, el PRODESCA con el 15.4% y el 5% restante correspondió al PROFEMOR. El 12% de los recursos de la Alianza para el Campo, equivalentes a 46.63 mdp fueron asignados al programa de Sanidad e Inocuidad agroalimentaria, correspondiendo el 58% al subprograma de Salud animal, el 39% a Sanidad vegetal y el 3.4% a Inocuidad de alimentos. El Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable (SNIDRUS) participó con apoyos por 2.28 mdp equivalentes al 0.6% del presupuesto total. El cuadro 2.4.3.1 muestra el desglose de los programas y subprogramas, así como la distribución de los recursos por fuente aportante. 2.4.3 Distribución geográfica de los apoyos y tipos de productores beneficiados Como se comentó en el capítulo anterior, todos los productores agropecuarios y habitantes del medio rural son elegibles para participar en los programas de la Alianza para el Campo. Sin embargo, la vocación productiva de las diferentes regiones, las necesidades de los productores, así como las políticas y estrategias del gobierno estatal, hacen necesario establecer criterios y diferenciar apoyos para lograr mayores impactos derivados de estas inversiones. Tal es el caso de los programas de Fomento agrícola y ganadero, cuyos apoyos se han concentrado en los DDR de Cortazar, Celaya y León, principalmente. Es importante resaltar que los componentes de Mecanización y Fertirriego concentraron en el DDR Cortazar el 80.29 y el 46.12%, respectivamente del total de los apoyos. En el caso de Agricultura protegida, se concentraron en el DDR Celaya el 83.3% de los apoyos otorgados. El programa de Fomento ganadero concentró sus apoyos en los DDR Celaya y Cortazar, donde se encuentran la mayor parte de las explotaciones dedicadas a la producción de leche de vaca y de cabra, así como de carne de cerdo. Los DDR Dolores Hidalgo y San Luis de la Paz, recibieron un porcentaje importante de apoyos para recuperación de tierras de pastoreo y construcción y equipamiento de unidades de Guanajuato 25 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Cuadro 2.4.3.1 Avance en la aplicación de los recursos financieros: recursos federales, estatales y aportaciones de los productores Corte: Septiembre 22, 2005 Programas TOTAL APC 2003 Recursos federales 209,527,264 Porcentaje de aportación federal Porcentaje de Total recursos aportación fiscales estatal Recursos estatales 54% 178,987,734 Total aportaciones de los productores Total de inversión 46% 388,514,998 246,309,635 634,824,633 Avance de total de recursos pagados respecto a presupuesto reprogramado y aportaciones de productores comprometidas Porcentaje de aportación de los productores Porcentaje de recursos fiscales 61% 39% 90% PROGRAMA DE FOMENTO AGRÍCOLA 71,992,266 40% 106,487,734 60% 178,480,000 168,457,020 346,937,020 51% 49% 95% FOMENTO A LA INVERSIÓN Y CAPITALIZACIÓN 54,347,746 35% 99,315,474 65% 153,663,220 165,597,079 319,260,299 48% 52% 95% FORTALECIMIENTO DE SISTEMAS- PRODUCTO 344,520 67% 172,260 33% 516,780 172,260 689,040 75% 25% 97% INVEST. Y TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA 17,300,000 71% 7,000,000 29% 24,300,000 2,687,681 26,987,681 90% 10% 99% PROGRAMA DE FOMENTO GANADERO 24,000,000 56% 19,000,000 44% 43,000,000 36,584,034 79,584,034 54% 46% 97% DESARROLLO GANADERO 19,500,000 58% 14,000,000 42% 33,500,000 31,823,874 65,323,874 51% 49% 99% 4,500,000 47% 5,000,000 53% 9,500,000 4,760,160 14,260,160 67% 33% 99% DESARROLLO DE PROYECTOS AGROPECUARIOS INTEGRALES PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL 84,120,000 72% 33,000,000 28% 117,120,000 30,171,372 147,291,372 80% 20% 69% PAPIR 72,038,389 77% 21,102,802 23% 93,141,191 30,151,435 123,292,626 76% 24% 73% PRODESCA 8,991,923 50% 9,032,741 50% 18,024,664 0 18,024,664 100% 0% 46% PROFEMOR 3,089,688 52% 2,864,457 48% 5,954,145 19,937 5,974,082 99.7% 0.3% 49% SANIDAD E INOCUIDAD 27,133,755 58% 19,500,000 42% 46,633,755 11,097,209 57,730,964 81% 19% 99% SALUD ANIMAL 13,233,755 50% 13,500,000 50% 26,733,755 8,117,209 34,850,964 77% 23% 99% SANIDAD VEGETAL 12,900,000 70% 5,400,000 30% 18,300,000 2,480,000 20,780,000 88% 12% 99% - - - - - - - - - INOCUIDAD DE ALIMENTOS 1,000,000 63% 600,000 38% 1,600,000 500,000 2,100,000 76% 24% 99% SNIDRUS 2,281,243 70% 1,000,000 30% 3,281,243 0 3,281,243 100% 0% 91% SANIDAD ACUÍCOLA - Fuente: Delegación estatal de la SAGARPA en Guanajuato. Avance financiero de los programas de la APC, ejercicio 2004. Guanajuato 26 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 producción ovina, respectivamente. A través de la municipalización de los recursos del programa de Desarrollo rural, la cobertura alcanzó la totalidad de los municipios. Con el objeto de agrupar a los beneficiarios de la Alianza en clases homogéneas, de forma que en cada clase se ubiquen productores con atributos similares11, la UA-FAO desarrolló una metodología basada en indicadores productivos y socio-económicos, considerando años de escolaridad, superficie de cultivo y número de cabezas de ganado, valor de los activos en maquinaria, equipo construcciones e instalaciones y nivel tecnológico, expresado en nivel de incorporación de elementos técnicos e innovaciones en la principal actividad productiva. De esta metodología se obtienen 5 tipos de productores, de los cuales el 1 es el menor grado y el 5 el mayor. En el cuadro siguiente se aprecia la distribución de beneficiarios de la muestra por programa en las diferentes tipologías. Cuadro 2.4.3.2 Distribución y tipo de beneficiarios en la muestra (2004) Programa Fomento Agrícola Fomento Ganadero Desarrollo Rural Total Tipo I 7 14 72 93 Tipo II 69 69 49 187 Tipo III 87 64 6 157 Tipo IV 39 20 0 59 Tipo V 0 1 0 1 Total 202 168 127 497 Fuente: elaboración propia con datos de las Empresas evaluadoras estatales En forma gráfica se pueden observar las tendencias de los productores beneficiados en la Figura 2.4.3.1. Se advierte una consistencia con la focalización de apoyos de acuerdo a la población objetivo definida en las Reglas de operación y en las políticas estatales. Los programas de fomento concentran sus beneficiarios en los tipos II y III, mientras que los beneficiarios del programa de Desarrollo rural se ubican más en los tipos I y II. Cabe resaltar la ausencia de beneficiarios del tipo V, lo cual puede deberse a una mejor distribución de los apoyos por parte del gobierno del estado, enfocándolos a productores con mayores necesidades. La comparación de las tendencias de distribución de productores beneficiados en los últimos tres años arroja resultados similares. Sin embargo, en Fomento ganadero resalta el hecho de que en el 2002, el 79% de los apoyos se concentraron en los tipos I y II, recorriéndose en el 2004 hacia los tipos II y III en un 72%, lo cual muestra que los apoyos se están dirigiendo a productores más jóvenes y con mayor escolaridad, factores que pueden influir en la permanencia y productividad de las inversiones. 11 Tipología de productores. Memorias del Segundo taller de soporte técnico Guanajuato 27 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Figura 2.4.3.1 Tipología de beneficiarios en la muestra 2004 100 80 60 40 20 0 Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV Tipo V FA 7 69 87 39 0 FG 14 69 64 20 1 DR 72 49 6 0 0 Fuente: elaboración propia con datos de las Empresas evaluadoras estatales 2.4.4 Cumplimiento de metas físicas y financieras Al 22 de septiembre de 2004, la Alianza para el Campo muestra un avance financiero global del 90%. Mientras que casi todos los programas tienen avances de hasta el 99%, Desarrollo rural se ha rezagado, observándose un avance en los subprogramas de PAPIR, PRODESCA y PROFEMOR, de 76%, 43% y 49%, respectivamente. Esta situación se puede explicar por el hecho de que se han tenido atrasos en el cierre de ejercicios anteriores de este programa, sobre todo en lo que concierne a los subprogramas de PRODESCA y PROFEMOR. Otro factor que ha incidido en este atraso, es el hecho de comprometer recursos con beneficiarios inexistentes, solamente para cumplir con el requisito, teniendo que someter al Comité Técnico (FOFAE) las cancelaciones y cambio de solicitudes en el momento de la asignación real, con los tiempos que esto implica. En lo que a metas físicas se refiere, casi todos los programas, excepción hecha nuevamente de Desarrollo rural, cumplen y hasta superan sus planes. En el caso de Fomento agrícola, vale destacar el comportamiento de los componentes de Mecanización y Agricultura protegida, los cuales muestran, antes del cierre, un 105.95% y un 209.09% de cumplimiento, respectivamente. En el caso de Fertirriego, al momento de la evaluación, no se cumplía con la meta establecida, sin embargo, es común que al cierre del programa, se refleje el cumplimiento, situación que no coincide en tiempo con la elaboración de los informes de evaluación. Es también destacable el cumplimiento del subprograma de Desarrollo de proyectos agropecuarios integrales (DPAI), con un avance del 176% de su meta original establecida en 58 grupos (GGAVATT) y superándola ampliamente para llegar a atender a 83. En el cuadro siguiente se puede ver en forma esquemática el avance físico de los programas de la Alianza para el Campo. Guanajuato 28 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Cuadro 2.4.4.1 Aplicación de los recursos, número de solicitudes atendidas y beneficiarios PROGRAMAS Avance físico reportado al 30 de septiembre de 2005 Sol. comprometidas Sol. pagadas No. beneficiarios TOTAL APC 2004 7,137 5,109 146,929 PROGRAMA DE FOMENTO AGRÍCOLA 3,005 2,312 16,990 2,906 2,264 5,987 3 1 0 96 47 11,003 FOMENTO A LA INVERSIÓN Y CAPITALIZACIÓN FORTALECIMIENTO DE LOS SISTEMA PRODUCTO INVEST. Y TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA Se tecnificaron 8,259 has. de aguas subterráneas y superficiales y se nivelaron 3,484 has. Se apoyó la adquisición de 350 tractores, 259 sembradoras y 157 implementos convencionales, así como 8 proyectos de Agricultura protegida. Además de 2,577 has. apoyadas con cultivos de alternativa e inducción de nuevas tecnologías. Se programaron talleres y cursos para el fortalecimiento de 5 Sistemas-producto Se realizaron 47 proyectos de investigación estatal y de transferencia de tecnología, así como 114 aciones de transferencia de tecnología PROGRAMA DE FOMENTO GANADERO DESARROLLO GANADERO DESARROLLO DE PROYECTOS AGROPECUARIOS INTEGRALES 2,084 1,975 3,602 Se apoyó la adquisición de 740 sementales y 4,688 vientres de diferentes especies, 54,510 dosis de semen y embriones, 1,651 abejas reina y 764 núcleos de abejas. Se apoyaron también 1,378 proyectos para construcción y rehabilitación de infraestructura y equipamiento de unidades de producción. 2,001 1,892 2,308 Se apoyó la contratación de 83 promotores de desarrollo y 6 coordinadores. Se realizaron 15 cursos de actualización y giras de intercambio. Se atendió a 83 grupos de productores (GGAVATT) 83 83 1,294 PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL 2,007 783 30,856 PAPIR Se ha atendido un 70% de solicitudes de grupos organizados y el resto por la vía de atención a la demanda. 1,037 510 3,233 PRODESCA Se han comprometido apoyos para 61 proyectos de los cuales se han puesto en marcha 54. Se ha dado seguimiento a 96 proyectos y capacitación y consultoría a 31 empresas rurales. Se ha participado también en 3 eventos de promoción de agroproductos no tradicionales. 922 242 22,555 PROFEMOR Se recibieron 48 solicitudes de apoyo a consejos municipales y 28 para el fortalecimiento de organizaciones económicas y financieras. 48 31 5,068 21 21 95,481 10 10 34,227 10 10 56,190 SANIDAD E INOCUIDAD SALUD ANIMAL SANIDAD VEGETAL SANIDAD ACUÍCOLA INOCUIDAD DE ALIMENTOS Se establecieron 8 campañas, Fiebre porcina clásica, Enfermedad de Aujezky, Tuberculosis bovina, Brucelosis, Influenza aviar, Newcastle, Salmonelosis aviar y Varroasis; 2 componentes, Control de la movilización y Encefalopatía espongiforme bovina (monitoreo). Se atendió una contingencia apoyando con vacunaciones y desparasitación de ganado. Se operan las campañas fitosanitarias de manejo fitosanitario de trigo, moscas de la fruta, trampeo preventivo de moscas exóticas, plagas rizófagas, chapulín, manejo fitosanitario de hortalizas, manejo fitosanitario de sorgo, manejo fitosanitario de frijol, manejo fitosanitario de agave-nopal y manejo integrado de malezas. Se mantiene el estatus de zona libre de carbón parcial del trigo. Se certificaron 22 huertos de granada roja, 13 de guayaba y 7 de durazno como temporalmente libres de moscas de la fruta.Se implementaron acciones de control de chapulín, plagas rizófagas y chinche café directamente en alrededor de 31068.50 ha, sobre todo en los municipios de Acámbaro, Jerécuaro, Tarandacuao, Apaseo el Alto, Valle de Santiago, Jaral y Purísima. No se operó en el estado A través de la asistencia técnica, diagnóstico y capacitación, se difunde y ejecuta el subprograma de inocuidad de alimentos en 92 unidades de producción y/o empaque, con avances variables en la certificación de empaques, cuadrillas de cosecha y campos de producción, lo que facilita la comercialización de los productos agrícolas bajo los esquemas de buenas prácticas agrícolas y de manejo. SIDRUS SIDRUS Se apoyó la adquisición de equipo de cómputo e infraestructura de telecomunicaciones para la operación del programa. Se atendieron cursos de capacitación y talleres, además de realizar 7 estudios de temas agroalimentarios y de pesca. 1 1 5,064 20 18 N.A 20 18 N.A Fuente: Elaboración propia basada con datos del avance físico de programas federalizados de la Alianza para el Campo 2004 Delegación de la SAGARPA en el estado de Guanajuato Guanajuato 29 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 2.4.5 Importancia de la Alianza en la política estatal Guanajuato se ha caracterizado por ser un estado eminentemente agropecuario. A lo largo del tiempo, su producción de granos, hortalizas y forrajes lo ha situado entre los principales productores del país, participando de forma importante en los indicadores económicos estatales. Sin embargo, en los últimos años, el sector agropecuario y rural ha enfrentado problemas serios: sobreexplotación de los mantos acuíferos y contaminación de las aguas superficiales, emigración de los jóvenes del medio rural hacia los centros urbanos de trabajo y al extranjero, y la competencia con productos de otros países a raíz de la suscripción del Tratado de Libre Comercio con América del Norte, entre otros. Son estas, además de los rezagos estructurales arrastrados durante muchos años, algunas de las razones por las que existen graves desequilibrios: áreas de temporal y de riego, unidades de producción de subsistencia y productores que generan excedentes comerciales, zonas de monocultivo y aquellas que permiten la diversidad de cultivos y actividades. No es de sorprender que un alto porcentaje de la población del sector rural sufra algún grado de pobreza y marginación. Lo anterior representa un escenario de retos y oportunidades para promover las fortalezas del estado y proveer a esta población herramientas para mejorar su nivel de vida. Es la Alianza para el Campo un instrumento que, desde su implementación, ha tenido impactos importantes en el sector agropecuario y rural del estado. Las inversiones hechas a través de los apoyos de la Alianza para el Campo se destinan principalmente a la capitalización de las unidades de producción rurales, generando mayores ingresos, haciendo más oportunos y eficientes los procesos de producción y, en menor medida, apoyando la transformación y la agregación de valor de los productos primarios. La formación de capital humano, a través de la asistencia técnica y el desarrollo de capacidades, es otro de los aspectos fundamentales de la Alianza para el Campo que se deben seguir impulsando. A pesar de los impactos logrados por esta estrategia, aún falta mucho por hacer. Es necesario afinar la focalización y diferenciación de apoyos de acuerdo al tipo de productor para que los impactos sean mayores; los apoyos se han dirigido principalmente a la producción primaria sin incidir en procesos de postcosecha, agregación de valor y comercialización, además de evidenciarse una inercia de operativa de los programas, sin mediar nuevos procesos de planeación estratégica que hagan más ágiles, eficientes y oportunos la gestión y operación de la Alianza para el Campo. Guanajuato 30 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Capítulo 3 Principales resultados sobre procesos En este capítulo se hace un análisis de la evolución de los procesos de los programas de la Alianza para el Campo, identificando sus factores limitantes, con el objeto de generar propuestas que logren hacer más eficiente su gestión. 3.1 Avances en la instrumentación de conceptos clave en el diseño del programa Desde el inicio de la operación de la Alianza para el Campo en el año de 1996 y hasta el año 2000, el número de programas que la integraban llegó a ser de 40, presentándose en algunos casos duplicidades, otorgando, diferentes programas, los mismos componentes. A partir del 2003 se hizo una agrupación de programas, con la finalidad de disminuir los problemas de dispersión de recursos y enfocar mejor los esfuerzos. Con esta redefinición de metas y objetivos, se ha aprovechado mejor la simplificación programática y la mayor flexibilidad de los procedimientos, buscando lograr una mayor eficiencia y oportunidad en la entrega de los apoyos a los productores beneficiados. Sin embargo, esta agrupación ha tenido diferentes resultados en cada programa. Mientras que en Fomento agrícola ha sido solamente una adecuación administrativa, ya que el manejo de los apoyos y la distribución de los recursos se hace igual que antes, en Fomento ganadero ha permitido destacar la relación entre componentes, promover el desarrollo de capacidades y hacer más eficiente la operación en general. El programa de Desarrollo rural presentó a partir de 2002, cambios importantes en su operación para atender la problemática del sector rural en un intento por mejorar la calidad y el nivel de vida de sus habitantes. Estos cambios buscaron la eficiencia del programa a partir de la especialización y división del trabajo, manejando los subprogramas PAPIR, PRODESCA y PROFEMOR a través de cinco áreas directivas de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario: Desarrollo, Ganadería, Microcuencas, Agricultura y Mecanización. No obstante las buenas intenciones, la operación de este esquema mostró deficiencias, sobre todo porque la independencia de cada área permitió a los funcionarios involucrados interpretar y aplicar la normatividad de acuerdo a sus propios criterios, además de carecer de una instancia de coordinación efectiva. Un concepto clave incluido en el 2004 fue el proceso de municipalización, a través del cual se transfirió el 50% de los recursos del programa de Desarrollo rural a los municipios, buscando que estos participaran en la articulación de los tres subprogramas en el ámbito municipal a través de la elaboración de proyectos integrales de interés y repercusión local. 3.1.1 Enfoque de las inversiones mediante el uso de proyectos En opinión de la mayoría de los funcionarios entrevistados, el impulso de las inversiones a través de proyectos ha sido benéfico, ya que permite tener mayor información para 31 Guanajuato Informe global de la Alianza para el Campo 2004 determinar el impacto del apoyo y su repercusión productiva y social en las unidades de producción rurales. Señalan también que con el uso de proyectos es posible focalizar de mejor manera las inversiones, los productores pueden tener acceso a recursos de otros programas y sirve como un instrumento de planeación que repercute en una mayor permanencia de las inversiones realizadas. Por otro lado, hay que tomar en cuenta que a los productores de escasos recursos se les dificulta o no tienen acceso a los proyectos, ya sea por su elaboración o por el costo; esto es importante para considerar que los apoyos vía demanda libre son importantes en estos casos, así como también en solicitudes de apoyo de bajo monto. 3.1.2 Apropiación de la Alianza para el Campo por parte del gobierno estatal A decir de los funcionarios directivos y operativos, ha habido una buena apropiación de la Alianza para el Campo en el estado, sin embargo, la planeación y el diseño de los programas siguen limitándose al cumplimiento de la normatividad y las Reglas de operación, dejando en segundo término las necesidades y prioridades del estado. No obstante, la flexibilidad de las Reglas de operación ha permitido instrumentar estos programas buscando lograr impactos, ajustándose a las políticas y estrategias estatales. 3.2 Evolución del proceso de asignación de recursos 3.2.1 Definición de las prioridades de inversión La política agropecuaria del estado de Guanajuato se ha enfocado a fomentar las actividades agropecuarias, con el objeto de elevar el nivel de ingreso y mejorar la calidad de vida de los habitantes del medio rural, buscando hacer eficientes los procesos productivos, reduciendo los costos y manejando en forma sustentable los recursos naturales, principalmente el agua. De acuerdo a la opinión de los funcionarios entrevistados, estos aspectos son la base para el establecimiento de las prioridades de inversión y su distribución en los diferentes programas. Ejemplo de esto es el impulso a la tecnificación del riego y la mecanización agrícola, así como el mejoramiento genético y la reconversión productiva; esta última buscando ahorrar agua a través del cambio de cultivos para sustituir a la alfalfa, la cual es el ingrediente principal en las raciones alimenticias del ganado y es altamente demandante de este recurso. Un punto a considerar es el hecho de que ninguno de los funcionarios considera prioritario la asignación de recursos con el criterio de atención a las cadenas prioritarias, aún siendo una de las líneas estratégicas establecidas por la SAGARPA. 3.2.2 Focalización de beneficiarios Como se comentó en el capítulo anterior, la distribución de apoyos se ha realizado conforme a las Reglas de operación, delimitando a la población objetivo en los siguientes grupos: Productores de bajos ingresos en zonas marginadas (PBIZM), Productores de bajos ingresos en zonas no marginadas (PBIZNM), Productores de bajos ingresos en transición (PBIT) y Resto de productores (RP). Esta clasificación, definida por la Guanajuato 32 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 SAGARPA en las Reglas de operación de la Alianza para el Campo, tiene bastante coincidencia con la clasificación de la UA-FAO, ya comentada y explicada anteriormente. Los apoyos en los programas de fomento se concentran en los grupos PBIT y RP, mientras que los de Desarrollo rural se enfocan más a los grupos PBIZM, PBIZNM yen menor medida PBIT. Es importante analizar la distribución de recursos del programa de Desarrollo rural, en congruencia con las diferentes regiones y municipios del estado y su grado de marginación. La municipalización de recursos aseguró una cobertura total del programa en el estado, sin embargo, se aprecia una mala focalización de recursos en los municipios de Alta y Muy alta marginación. Los responsables municipales del programa, consideran que el criterio de asignación de recursos a través de la fórmula de municipalización no garantiza un balance adecuado entre las aportaciones y las necesidades reales de los productores. 3.2.3 Oportunidad en el ejercicio de los recursos En opinión de la mayoría de los beneficiarios encuestados que recibieron apoyos en el 2004, la oportunidad con que se recibieron fue buena, encontrándose solamente un 5% que la consideró mala, ya que no se ajustó a sus ciclos productivos. Esto se debió principalmente a que los proveedores no entregaron en tiempo los bienes o servicios apoyados, siendo más notoria esta situación en el caso de sistemas de riego. Se puede considerar que en general los apoyos llegan a los productores en forma oportuna. No obstante, en programas como Desarrollo rural, el proceso administrativo que siguen las solicitudes desde su recepción hasta su autorización tarda alrededor de ocho meses, agregándose uno o dos meses más hasta que se hace el pago. Esta situación provoca que muchos productores se desistan del apoyo, por la tardanza en la respuesta o porque al momento de la notificación ya no cuentan con los recursos para hacer su aportación. 3.2.4 Inducción o consolidación de la organización económica de los productores Gracias a la operación de los programas de la Alianza para el Campo en el estado se ha promovido la integración de productores en organizaciones económicas, ya que durante los últimos años, se ha dado prioridad al apoyo de estas figuras. Se ha observado también que los productores han ido adquiriendo la cultura de trabajo en grupo, lo que ha impulsado la conformación de organizaciones. Esto es importante ya que algunos casos, el monto de las inversiones es elevado, por lo que los productores no tienen la capacidad económica para participar en forma individual, presentándose como alternativa la incorporación a un grupo u organización. En el caso de Fomento ganadero, algunas asociaciones de ganaderos y porcicultores se establecieron como ventanillas para recibir solicitudes de apoyo del programa. De esta manera, los productores que acuden a estas ventanillas se enteran de la existencia de las asociaciones, así como las ventajas y beneficios que ofrece el estar asociado. 3.2.5 Complementariedad de la Alianza con otros programas Existen en el estado programas de diferentes dependencias, federales y estatales, que concurren con recursos al sector agropecuario y rural. La mezcla de estos recursos puede ser un apoyo importante para la realización de inversiones en el propio sector. Sin 33 Guanajuato Informe global de la Alianza para el Campo 2004 embargo, el desconocimiento y la falta de difusión de estos programas limitan su participación y el acceso de los productores, sobre todo aquellos que tienen menos posibilidades económicas y que requieren de mayor atención. En el caso de los programas de fomento, existen programas que complementan los apoyos de la Alianza, ya sea a fondo perdido o en forma de financiamiento en condiciones muy favorables, entre los que se pueden mencionar PROCAMPO, PROGAN, FIRCO, FIREG y FIMICRO, entre otros implementados por organismos y dependencias del propio sector agropecuario. Las secretarías de Economía y de Desarrollo Social participan también con programas dirigidos al sector rural. Cabe mencionar también la complementariedad de los subprogramas de Sanidad vegetal y Salud animal, como un apoyo para la producción de alimentos saludables y su comercialización en condiciones de mayor competitividad. El programa de Desarrollo rural ha mostrado poca complementariedad con otros programas; en la práctica se invierten recursos en forma independiente y aislada, a pesar de la existencia de una Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable con un Programa Especial Concurrente, que teóricamente sería la facultada para coordinar acciones en el ejercicio de recursos en el sector rural. 3.3 Progreso en la conformación y consolidación de Sistemas-producto Una de las líneas estratégicas sectoriales de la SAGARPA es la integración y fortalecimiento de los Sistemas-producto. Sin embargo, y aún cuando el reforzamiento de las cadenas productivas como parte integral del desarrollo del estado es uno de los planteamientos del Plan estatal de desarrollo Guanajuato 2000-2025, no se han visto resultados importantes. Este año se asignaron por primera vez recursos al subprograma de Fortalecimiento de Sistemas-producto, sin embargo, el monto fue muy reducido. Cabe señalar que los apoyos de los programas se han dirigido en un porcentaje muy alto a la atención de procesos de producción primaria, dejando sin atender aquellos procesos de postcosecha, acopio, transformación y comercialización. A decir de los funcionarios entrevistados, ha faltado voluntad por parte de los tomadores de decisiones para apoyar proyectos de este tipo, que generalmente requieren montos de inversión significativos. 3.4 Avances en el proceso de recepción, selección y dictaminación de solicitudes 3.4.1 Cambios en el proceso administrativo El proceso administrativo que siguen las solicitudes desde su recepción hasta su notificación no ha tenido cambios relevantes, pero, según los funcionarios entrevistados, han mejorado mucho sus procedimientos. En el caso de Fomento ganadero, la recepción de solicitudes mejoró con la apertura de más ventanillas, aprovechando las oficinas de las asociaciones de ganaderos y porcicultores. 3.4.2 Seguimiento a etapas críticas del proceso de gestión de solicitudes La experiencia en el manejo de los procesos de gestión por parte de los funcionarios operativos de los programas ha sido importante para agilizar los trámites que realizan los productores. La difusión ha sido un aspecto importante en el conocimiento y alcance de Guanajuato 34 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 dichos programas. La publicación de la convocatoria de la Alianza en periódicos, la promoción que se hace en los DDR, CADER y presidencias municipales, hace extensiva la información al público interesado, además de que, de acuerdo a opiniones de los propios productores, la información se pasa entre ellos mismos. Hay también avances en la recepción de solicitudes, ya que se han delimitado con precisión los períodos de apertura y cierre de ventanillas, hay más conocimiento de los criterios de selección y priorización de solicitudes, además de que el uso del SISER permite un mejor control, administración y transparencia en el manejo y la distribución de los recursos. La revisión y dictamen de las solicitudes son dos de los procesos que más tiempo demandan y que, en el caso del programa de Fomento ganadero, representan un embudo, ya que solamente se cuenta con dos agentes técnicos para la verificación, revisión y dictaminación de solicitudes. Una vez que las solicitudes han sido dictaminadas, pasan a su validación en los comités técnicos específicos de cada programa, actividad que ha hecho de estos comités organismos validadores de solicitudes, apartándolos de su rol como instancias de apoyo en la planeación estratégica de los programas. A partir de la reestructuración de los programas de Desarrollo rural y su operación a través de las diferentes direcciones, se creó el Área de Coordinación Técnica (ACOTEC), la cual es equivalente a las Unidades Técnicas Operativas Estatales (UTOE), que se contemplan en las Reglas de operación y que operan en otros estados. Este órgano está encargado de atender los asuntos técnico-administrativos derivados de la planeación y operación de los subprogramas PAPIR, PRODESCA y PROFEMOR, la coordinación entre las direcciones operativas, la integración y resguardo de expedientes, revisión de solicitudes y proyectos productivos, así como la elaboración de informes de avances físicos y financieros del programa. Se advierte, sin embargo, una falta importante de articulación y coordinación, debido principalmente a la ausencia de acuerdos claros para operar el programa de acuerdo a las necesidades estatales. Lo anterior se refuerza con el reporte de la tercera evaluación interna del programa de Desarrollo rural 2004 en el que se mencionan dificultades entre el ACOTEC y las áreas que operaron el programa para la integración y formulación de los avances físicos, atribuyendo esta limitante a “la falta de información de los responsables de los programas hacia las áreas receptoras que integran los informes”12. Cada una de las áreas responsables maneja información diferente, y la coordinación que existe para integrarla presenta muchas limitaciones para elaborar los reportes de avance. 3.5 Desarrollo de capacidades El subprograma de Desarrollo de capacidades en el medio rural (PRODESCA) tiene como objetivo “desarrollar las capacidades de la población rural elegible para identificar áreas de oportunidad y realizar proyectos de desarrollo, a través de proveer conocimientos útiles que mejoren sus procesos productivos, comerciales, organizativos y empresariales, mediante el apoyo a los servicios de capacitación, asistencia técnica y consultoría 12 Informe de evaluación estatal del programa de Desarrollo rural, ejercicio 2004 Guanajuato 35 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 proporcionados por una red de prestadores de servicios profesionales certificados en cuanto a su perfil y desempeño”. De acuerdo a la definición anterior del objetivo, el subprograma es operado a través de los prestadores de servicios profesionales (PSP) y tiene que ver con la transmisión de habilidades y conocimientos hacia los productores con la finalidad de que sean capaces de gestionar apoyos, poner en marcha y operar sus propios proyectos. La intervención de los PSP a través del PRODESCA está considerada tanto en los programas de fomento como en el de Desarrollo rural. El vínculo entre Fomento agrícolaPRODESCA no ha dado resultados, ya que la mayoría de los funcionarios no considera pertinente que las actividades de capacitación y asistencia técnica se manejen por esta vía, además de que es evidente el desinterés que existe por parte de los PSP de participar en el subprograma, debido a que el proceso de pago es muy tardado y los apoyos económicos son muy limitados. En el caso de Fomento ganadero la situación ha sido diferente, estando en proceso de consolidación el subprograma de Desarrollo de proyectos agropecuarios integrales (DPAI), el cual apoya a grupos integrados bajo el modelo de Grupos ganaderos de validación y transferencia de tecnología (GGAVATT), que con el apoyo de promotores y coordinadores dan asistencia técnica y capacitación impulsando prácticas tecnológicas que incrementen la productividad de las unidades de producción participantes. El programa de Desarrollo rural manejo el PRODESCA a través de las direcciones de Microcuencas, Agronegocios y Ganadería, apoyándose para su operación en el ACOTEC. En opinión del 75 por ciento de los funcionarios, este esquema no presenta muchas ventajas ya que no existen canales adecuados para una buena coordinación y un adecuado flujo de información entre las diferentes direcciones operativas y el ACOTEC. 3.5.1 Calidad de los servicios y capacidad para generar impactos La calidad de los servicios ofrecidos a los productores está relacionada con el nivel de preparación de los PSP, así como sus conocimientos y experiencia para detectar la problemática del sector. De acuerdo a las solicitudes revisadas, se encontró que en la plantilla de técnicos activos, un alto porcentaje (67 por ciento) son ingenieros agrónomos con diferentes especialidades, seguidos por médicos veterinarios y un pequeño grupo conformado por biólogos, químicos y otros. Casi todos los funcionarios entrevistados consideran que el perfil y la preparación de los técnicos PSP no son los más adecuados para proporcionar un servicio que realmente genere impactos. La complejidad de la problemática rural dificulta que una sola persona tenga la capacidad de ofrecer alternativas de solución, lo que hace necesario formar equipos interdisciplinarios que mediante un trabajo de grupo puedan generar propuestas integrales de desarrollo, además de requerirse un programa de capacitación y formación continua que incluya no solo aspectos técnicos sino también socioeconómicos. Esto se hace evidente al observar que más del 90 por ciento de los funcionarios entrevistados consideran que la calidad de los servicios ofrecidos es mala. A partir de lo cual se hace difícil tener una visión exacta de los impactos generados por la intervención de los PSP. Guanajuato 36 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 3.6 Fortalecimiento Institucional Una de las estrategias del gobierno del estado ante el proceso de municipalización de los recursos del programa de Desarrollo rural fue la conformación de los Consejos municipales para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS) como instancias de planeación de acciones para el desarrollo municipal. Los PSP (PROFEMOR Institucional) participaron como promotores para la consolidación de la estructura interna y la administración profesional de los consejos, participando también como guías para la elaboración de los planes municipales de desarrollo. A pesar de que los 46 municipios del estado cuentan con sus consejos bien conformados, existen aspectos que se deben vigilar para el adecuado cumplimiento de los objetivos. La calidad, consistencia y pertinencia de los planes municipales de desarrollo son muy heterogéneas, razón por la cual, a pesar de tener la legitimidad de todos los miembros, son poco valorados y menos utilizados. Los mecanismos de control de calidad, soporte y seguimiento al desempeño de los servicios profesionales de los coordinadores (PSP) están limitados por la falta de recursos y la poca claridad en la definición de sus funciones y responsabilidades. Los consejos tuvieron un papel importante en la selección de proyectos apoyados por el programa. El conocimiento de la problemática local y sus necesidades hacen que estas instancias sean de gran valor para apoyar proyectos que tengan impactos tanto en la parte social como en la productiva. Sin embargo, la capacidad para evaluar proyectos al interior de los consejos es en muchos casos limitada, además de la alta rotación del personal que atiende cada reunión, situación limitante para dar continuidad a los acuerdos. El proceso de municipalización representa una oportunidad para el fortalecimiento de las diferentes instancias y actores participantes responsables del desarrollo local. La concurrencia coordinada de las dependencias públicas en estos espacios locales de decisión debe ser impulsada por los tres órdenes de gobierno, para disminuir la posibilidad de duplicar acciones y recursos, buscando el desarrollo de proyectos interinstitucionales de desarrollo local y regional. 3.7 Lecciones aprendidas Los programas de fomento muestran una evaluación favorable a través de los 9 años de operación de la Alianza para el Campo. Se ha logrado capitalizar, tecnificar y modernizar a un buen número de unidades de producción rurales. Sin embargo, la mayoría de los recursos se destinaron al apoyo de procesos de producción primaria, haciéndose necesario incorporar en ejercicios futuros componentes dirigidos a cubrir otros eslabones de la cadena productiva, tales como postcosecha, transformación, agregación de valor y comercialización, lo que se podrá traducir en mayores ingresos para los productores. El apoyo del programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria hacia los programas de fomento ha sido importante. No obstante, es necesario procurar proyectos productivos integrales que busquen hacer sinergias que potencialicen los impactos de los diferentes programas y no solo se consigan beneficios independientes que no suman a la rentabilidad de las unidades de producción y sus beneficiarios. Guanajuato 37 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 El programa de Desarrollo rural requiere en su conjunto, una reestructura que considere las líneas estratégicas nacionales, las prioridades estatales y las necesidades municipales, estableciéndose metas y propósitos claros y alcanzables en el corto, mediano y largo plazo. Deben establecerse mejores criterios para la acreditación de los PSP, vinculando a las instancias necesarias (INCA Rural, SDA, CECADER), para que con la participación que a cada una corresponde, se asegure la calidad de los servicios profesionales prestados. La capacitación de los técnicos PSP es un aspecto fundamental para lograr que el programa tenga un mejor desempeño. Es necesario insistir en el desarrollo de habilidades y conocimiento en el manejo de grupos y relaciones humanas aparte de los aspectos meramente técnicos. Con la capacitación se podrán generar procesos de articulación, complementariedad y sinergias de las dependencias e instituciones que concurren con recursos en el sector rural estatal y municipal. Guanajuato 38 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Capítulo 4 Principales resultados sobre indicadores de impacto Se presenta a continuación el análisis de los impactos generados por la Alianza para el Campo en sus diferentes programas, considerando sus objetivos, la problemática identificada, su incidencia en las cadenas productivas, así como las categorías de inversión apoyadas. El cálculo de los diferentes indicadores se basó en los datos obtenidos de las encuestas aplicadas a los beneficiarios. 4.1 Impactos en indicadores de primer nivel 4.1.1 Ingreso Uno de los objetivos principales de la Alianza para el Campo es “invertir en bienes de capital de la población rural elegible a través de apoyos que posibiliten la generación de empleo rural e ingresos”, con la finalidad de mejorar la calidad y el nivel de vida de los productores del sector rural. De acuerdo con el análisis de los resultados, se observa un aumento en el ingreso de los productores en todas las áreas productivas. Sin embargo, este cambio puede tener varios orígenes que no necesariamente se deben al apoyo recibido por la Alianza. Incluso factores ajenos como la inflación y las condiciones de mercado pueden incidir en la variación del ingreso. En el caso de las actividades agrícolas existió un aumento en los índices de producción, rendimiento y superficie, lo cual arroja un valor promedio de incremento del ingreso del 12%. Estos impactos obedecieron a cambios tecnológicos principalmente en las áreas de mecanización, fertirriego e invernaderos. El aumento en superficie se debió a que algunos productores que recibieron sistemas de riego tuvieron algún grado de ahorro de agua que les permitió regar una mayor superficie. En el caso de las actividades pecuarias hubo también un aumento en los ingresos de los productores, combinándose el número de animales en la explotación, el rendimiento, el precio de venta y el costo de producción. Se observaron hatos con mayor número de cabezas, mejores rendimientos y precios de venta, llegando a tenerse incrementos en el ingreso de hasta un 27%. El apoyo a actividades no agropecuarias generó incrementos importantes en el ingreso de los beneficiarios, siendo los talleres de costura, las tortillerías y la fabricación de artesanías las actividades cuyo cambio en ingreso fue mayor. Cabe resaltar el caso de algunas tortillerías que disminuyeron en forma importante sus costos de producción utilizando el maíz producido en las propias parcelas de los productores beneficiados. El análisis presentado se basa en datos proporcionados por los propios productores, los cuales, en la mayoría de los casos, no lleva registros de costos ni de producción, situación que compromete la veracidad de la información, por lo que se sugiere tomar con reserva los valores presentados. Guanajuato 39 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Analizando el impacto de los apoyos en el ingreso por tipo de beneficiario, se observan tendencias similares en las diferentes actividades. En las actividades agrícolas y pecuarias, los productores que más incremento tuvieron fueron los del tipo II y III, sin embargo, se nota un incremento importante en el ingreso de los productores tipo I, lo cual se explica por el hecho de que antes de recibir los apoyos, su producción la destinaban principalmente al autoconsumo. El mayor ingreso de los productores del tipo III se explica en gran medida por la economía de escala que un productor más capitalizado pueda tener en su unidad de producción, a diferencia de aquellos de los tipos I y II. El impacto en ingreso de acuerdo a las categorías de inversión muestra un aumento en los productores apoyados con tractores y sembradoras, principalmente, componentes que influyeron en la reducción de los costos de producción al no depender de maquiladores, además de la oportunidad para realizar las labores mecanizadas. 4.1.2 Empleo El comportamiento del empleo en las unidades de producción rurales apoyadas por el programa está directamente relacionado con la actividad productiva y el componente apoyado. En este contexto, el apoyo para la adquisición de maquinaria y equipo, como tractores e implementos, equipos de ordeña y sistemas de riego, tiene un efecto negativo en la generación de empleo, ya que la utilización de estos componentes sustituye a la mano de obra. Se puede decir que el impacto en este rubro fue poco significativo tanto en las actividades agrícolas como en las pecuarias, incidiendo un poco más en las actividades no agropecuarias. Aunque los resultados obtenidos indican un aumento de hasta un 5% en la generación de empleos, este incremento se debe a causas diferentes a la Alianza. El análisis del empleo contratado y familiar muestra un comportamiento similar en todas las actividades. El empleo contratado, aunque su índice fue poco significativo, mostró un mayor impacto en los productores tipo III y IV. El empleo familiar tuvo un mayor impacto en los productores tipo II, por el hecho de incorporar a miembros de la familia en las labores agropecuarias, disminuyendo los costos de producción de mano de obra. 4.2 Impactos en indicadores de segundo nivel 4.2.1 Integración de cadenas agroalimentarias Una de las líneas de atención estratégicas en el sector es la integración de cadenas agroalimentarias, con la finalidad de que los productores de bienes primarios se apropien de la mayor parte posible de los beneficios económicos que genera su producción. Este objetivo no se visto reflejado en la entidad, debido al poco impulso que se han dado a procesos secundarios de postproducción y transformación, enfocándose los apoyos a las actividades primarias. Se requiere una mayor difusión de los beneficios y las ventajas que implican la conformación de cadenas agroalimentarias, entre otros, la disminución de los costos de producción a través de la compra de insumos en grandes volúmenes y obtener mejores precios de venta al negociar y vender directamente sus productos a la industria agroalimentaria. Guanajuato 40 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 4.2.2 Inversión y capitalización La Alianza para el campo ha propiciado en algún grado la inversión y capitalización de las unidades de producción rurales del estado, impulsando la reconversión productiva y el uso de prácticas de conservación de suelo y agua. Más de la mitad de los productores encuestados no había tenido un componente similar al apoyado, y alrededor del 70% manifestó que de no haber contado con el apoyo, no habría realizado la inversión. Los componentes que incidieron en mayor medida a la capitalización de las unidades de producción fueron maquinaria y equipo, construcciones e instalaciones, semovientes, plantaciones y cultivos perennes. Salvo algunos casos en los que el índice de capitalización se mantuvo constante, en todos los demás fue creciente. Los principales impactos de este indicador se presentaron en los productores de tipo I y II, lo que se explica si se considera que este tipo de productores tienen, antes del apoyo, un capital muy reducido, por lo que al participar de los apoyos, la inversión, aunque sea menor, impacta de manera significativa, comparada con aquellos productores cuyo capital es mayor. Los componentes que más contribuyeron a la capitalización de los productores fueron sistemas de riego, tractores e invernaderos, en actividades agrícolas, así como maquinaria, equipo, construcciones e instalaciones en las actividades pecuarias. 4.2.3 Producción y productividad Se reportan cambios en este indicador por la combinación de algunos factores relacionados. En el caso de las actividades agrícolas, el incremento en producción y productividad estuvo dado por el incremento en la superficie sembrada y en rendimiento, como aspectos derivados del apoyo de la Alianza, así como el incremento en los precios de venta. La superficie sembrada y el rendimiento tuvieron incrementos promedio de 4.6% y 16%, respectivamente. En las actividades pecuarias se detectaron cambios positivos debido al aumento en el número de cabezas en la explotación (14.6%), así como el aumento en la producción (4%). Cabe mencionar que un buen porcentaje del incremento en producción y productividad se debió al aumento en los precios de venta en el mercado, situación que no puede atribuirse a los apoyos de la Alianza. El impacto por tipo de productor tuvo un comportamiento diferente en las actividades agrícolas y pecuarias. En las primeras, los productores del tipo I tuvieron cambios más representativos al llegar hasta un 20% de incremento. En las actividades pecuarias, los productores de los tipos III y IV mostraron mayores cambios. Los componentes que más incidieron en el incremento de estos indicadores fueron los sistemas de riego y las sembradoras, así como el ganado bovino de leche y los ovinos. 4.2.4 Innovación tecnológica Este indicador hace referencia a la presencia de cambios en los sistemas de producción que mejoran los niveles productivos y por ende, generan impactos positivos. En las actividades agrícolas se observa un cambio derivado de los apoyos para la adquisición de sistemas de riego, invernaderos y en menor medida tractores e implementos. Estos últimos componentes no han logrado impactar en este indicador ya que las prácticas culturales mecanizadas ya se realizaban antes de tener los apoyos a través de la maquila, además de que los productores apoyados con tractores, la mayoría de las veces siguen usando paquetes tecnológicos antiguos y obsoletos, haciendo necesario combinar apoyos y componentes para lograr impulsar un proceso productivo en forma integral. 41 Guanajuato Informe global de la Alianza para el Campo 2004 En cuanto a la reconversión productiva de cultivos agrícolas hubo cambios sobre todo de gramíneas hacia hortalizas y forrajes, además de algunos productores que sustituyeron alfalfa por pastos, siguiendo la línea estatal de establecer cultivos con menores requerimientos de agua. La medida de este indicador en las actividades pecuarias es el resultado de evaluar el efecto combinado de la calidad genética, la infraestructura y equipo, y la alimentación. En este sentido, no se observó un cambio en forma global, sin embargo, a nivel de especie, hubo un incremento en las explotaciones de bovinos de leche y carne, ovinos y caprinos. Los tipos de productores III y IV fueron los que mostraron índices más altos de nivel tecnológico, lo cual sigue una cierta lógica, ya que al contar con mayores recursos, tienen la posibilidad de hacer mayores inversiones sobre todo en lo que se refiere a infraestructura y alimentación. 4.2.4.1 Sustentabilidad en el uso del agua El ahorro del agua y la reducción de costos de producción, son las dos estrategias principales de la política agropecuaria estatal. Guanajuato encabeza la lista nacional con el mayor número de acuíferos sobreexplotados13. A través del programa de Fomento agrícola se otorgan apoyos para la adquisición de equipo e infraestructura de riego, buscando hacer eficiente el uso y manejo del agua. Sin embargo, los impactos no han sido los esperados, ya que el tener ahorros por la mejora en la conducción y en el consumo, permite a los productores ampliar la superficie de siembra con riego. En el 2004, y de acuerdo a los datos obtenidos de los propios productores, la superficie promedio regada por beneficiario aumentó un 8.10%. Esto hace necesario establecer esquemas de regulación para reducir la extracción de agua del subsuelo con el fin de recuperar o al menos detener la sobreexplotación de los acuíferos estatales. No obstante lo anterior, se presentan cambios positivos derivados de los apoyos otorgados, como un menor consumo promedio de agua por hectárea y un mejor rendimiento de los cultivos por el uso eficiente del líquido. Las mayores eficiencias se observaron en las hortalizas, debido a la utilización de sistemas de riego por goteo, llegando a obtenerse eficiencias de más del 80% en el consumo. En granos y forrajes, el consumo de agua por hectárea disminuyó en promedio un 21%. 4.2.5 Desarrollo de capacidades El desarrollo de capacidades de los productores es uno de los aspectos de mayor relevancia para todos los programas de la Alianza para el Campo, ya que permite transmitir y adoptar conocimientos, habilidades y formas de trabajo necesarias para realizar mejor las actividades productivas y optimizar el uso de los bienes y servicios adquiridos con apoyo de los programas. Este servicio se proporciona a través de los propios proveedores y de los PSP. Cerca de la mitad de los productores que realizan actividades agrícolas recibieron capacitación por parte de los proveedores de los componentes adquiridos. Sin embargo, se ha observado que la mayoría de los proveedores cumplen con el requisito de capacitar o mejor dicho, demostrar el funcionamiento y operación de los equipos, con la única 13 Informe de evaluación estatal del programa de Fomento agrícola, 2004 Guanajuato 42 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 finalidad de cobrar la parte correspondiente a la Alianza. Menos del 10% de los productores encuestados conocía del PRODESCA y sus apoyos. Aunque normativamente el programa de Fomento agrícola debe contar con el apoyo del PRODESCA, este es apenas incipiente, aunque los pocos productores que recibieron el servicio siguen aplicando las recomendaciones del técnico y participaron en forma activa en la elaboración de sus proyectos. Desafortunadamente y debido al perfil poco adecuado de los PSP, sus funciones se han limitado a la gestión de apoyos y a la elaboración de proyectos, sin cumplir con el objetivo de ser promotores del cambio atendiendo aparte de los aspectos técnicos, aquellos de índole social y humana. La demanda por servicios de capacitación y asistencia técnica en las actividades pecuarias ha ido a la alza, teniendo a la fecha 83 GGAVATT, con igual número de promotores. El perfil de estos se apega más a las necesidades de las explotaciones, sin embargo, no deja de ser demasiado técnico, requiriéndose más preparación en aspectos administrativos, gerenciales y de gestión. La calificación que los productores asignan al desempeño de los promotores DPAI es buena. Los productores que tuvieron mayor acceso a estos servicios fueron de los tipos III y IV, haciendo evidente que los productores de menores niveles económicos y tecnológicos no están desarrollando capacidades administrativas, gerenciales ni de gestión. 4.2.6 Fortalecimiento de organizaciones económicas De acuerdo a la información obtenida de las encuestas a beneficiarios, se observa que un alto porcentaje de beneficiarios recibió el apoyo a través de un grupo organizado. Sin embargo, se percibe todavía una cantidad importante de grupos conformados para solicitar y recibir los apoyos. En las actividades pecuarias se nota un mayor número de organizaciones legalmente constituidas, la mayoría integrantes de un GGAVATT. Los tipos de productores II y III mostraron un mayor grado de organización, sin embargo, se menciona nuevamente su propósito de agruparse para cumplir el criterio de preferencia y tener mejores posibilidades de obtener un apoyo. Por otro lado, el componente que más indujo a la organización fue el de fertirriego, dado que los montos para adquirir estos equipos son elevados, además de que los productores se agrupan a través de las unidades de riego en donde se encuentran sus parcelas. 4.2.7 Aspectos sanitarios y de inocuidad Los apoyos dirigidos hacia las actividades agrícolas muestran poca articulación con el subprograma de Sanidad vegetal por lo que el impacto es prácticamente nulo. Las campañas fitosanitarias están cumpliendo con su objetivo de reducir la prevalencia e incidencia de plagas y enfermedades, observándose una disminución de la superficie atendida a través del control químico, debido al conocimiento que se ha ido adquiriendo acerca del comportamiento de aquellas. Sin embargo, solamente el componente de Agricultura protegida tiene algún grado de articulación con los aspectos sanitarios, ya que la producción en ambientes controlados requiere de un manejo sanitario que asegure la calidad e inocuidad de los productos. En el caso de las actividades pecuarias existe una mayor articulación con el subprograma de Salud animal, observándose un cambio positivo en el mantenimiento y aumento de los estatus zoosanitarios, además de una mejor disposición de los productores para realizar 43 Guanajuato Informe global de la Alianza para el Campo 2004 actividades de manejo que repercuten directamente en la incidencia y control de las enfermedades. Las medidas sanitarias y de inocuidad aumentan a medida que la tipología de los productores es mayor. Los productores de los tipos I y II se limitan muchas veces a la inscripción en las campañas sanitarias correspondientes a la especie explotada. En los tipos III y IV, se implementan, además, calendarios de vacunación y desparasitación, limpieza de corrales y áreas de parición, así como algunas medidas de bioseguridad. En la mayoría de las explotaciones de productores de tipo V se contemplan medidas estrictas de bioseguridad como la restricción del acceso a las instalaciones, el aseo de los trabajadores y el control de roedores y fauna nociva, entre otros. Las campañas zoosanitarias han cumplido también con las metas previstas, esperando pasar de la fase de erradicación a fase libre en las campañas de Fiebre porcina clásica, Influenza aviar, Newcastle y Salmonelosis aviar. Existen también importantes logros en las campañas de Tuberculosis bovina, Brucelosis caprina y Encefalitis espongiforme bovina. 4.3 Impactos del PRODESCA El 32% de los productores beneficiados con el PAPIR en el año de 2004, recibieron el apoyo de un técnico PRODESCA. Los conceptos más apoyados han sido la formulación de proyectos y la gestión de apoyos, por encima de la consultoría, la asistencia técnica, el fortalecimiento del grupo y los eventos de capacitación. La mayoría de los funcionarios del programa de Desarrollo rural opina que hay poca articulación entre los subprogramas de PRODESCA y PAPIR, siendo que deberían acompañarse y complementarse. Los técnicos PRODESCA se han dedicado a la gestión y no a la capacitación de los productores, además de involucrarse en otros programas y actividades para complementar sus ingresos, ya que el retraso en el pago de sus productos llega a rebasar los siete meses, debido aparentemente a la indefinición de criterios sobre las características de los productos a entregar por parte del ACOTEC, según la opinión de los técnicos entrevistados. Lo anterior ha ocasionado la poca o nula consolidación de un mercado de servicios profesionales y la alta rotación y deserción de los técnicos, además de que, con la municipalización, se ha dificultado la reincorporación de algunos técnicos para ser elegibles por los productores. Por otro lado la capacidad de los PSP ha sido calificada entre regular y mala con relación al conocimiento de la problemática del sector, así como su habilidad para comunicar y hacer promoción. 4.4 Impactos del PROFEMOR 4.4.1 Fortalecimiento institucional La función de los técnicos PROFEMOR es contribuir al fortalecimiento de los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), así como coordinar la elaboración del reglamento interno, la actualización del Plan de Desarrollo Municipal, el Guanajuato 44 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Programa Especial Concurrente y el seguimiento de las actas de cada sesión del Consejo. Están establecidos en el estado los 46 consejos municipales, sin embargo, no todos tienen actualizados sus Planes municipales de desarrollo, principalmente por la falta de un técnico PROFEMOR. Al momento de hacer la evaluación, el 90% de los técnicos no había entregado los productos que les corresponden, existiendo también retrasos importantes en sus remuneraciones por la misma falta de indefinición de criterios de los productos que elaboran. En los municipios que cuentan con técnicos, su participación es importante en la capacitación de los miembros del CMDRS y como dictaminador de proyectos, auxiliado por el representante del CADER y el Director de Desarrollo Rural del municipio, quienes en conjunto forman la Unidad Técnica Operativa Municipal (UTOM). La municipalización de los programas de Desarrollo Rural permitirá planear mejor el desarrollo rural de los municipios. Cada municipio es el orden de gobierno más cercano a los productores y es donde se tiene también mayor conocimiento de las necesidades de los habitantes del medio rural. 4.4.2 Fortalecimiento organizacional Durante el ejercicio de 2004 se apoyaron 21 organizaciones económicas, 11 de ellas con equipo de cómputo, entre las que se encuentran Sociedades de Producción Rural, Cooperativas y Uniones de Ejidos. El cumplimiento de los programas de trabajo de los técnicos en función del autodiagnóstico de las empresas solicitantes no mostró ningún avance, ya que solamente uno de los técnicos PROFEMOR había entregado avances de los productos al área correspondiente. Este atraso se debe principalmente a la falta de promoción y seguimiento del subprograma. Se ha observado que las acciones en las cuales ha tenido mayor impacto la participación de los técnicos son la capacitación administrativa, organizativa y técnica, el acceso a servicios financieros, la elaboración del diagnóstico y el programa de trabajo, el equipamiento y la consolidación económica. Las sociedades cooperativas y las SPR son las organizaciones en las que se han tenido más impactos. Se ha avanzado en la conformación legal de las organizaciones, además del establecimiento de sistemas contables, sin embargo, y como común denominador, el retraso en los pagos de los técnicos ha limitado mucho sus alcances. 4.5 Reflexión de conjunto de la estrategia de Desarrollo Rural Ha habido consistencia del programa con las Reglas de operación en lo que se refiere a población atendida, observándose que el 95% de los beneficiarios pertenecen a los estratos I y II. Guanajuato 45 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Es evidente una desarticulación entre los tres subprogramas, ya que solo un número reducido de beneficiarios del PAPIR ha recibido apoyos del PRODESCA y mucho menos del PROFEMOR. La asistencia técnica y el desarrollo de capacidades es un aspecto que puede incidir directamente en el incremento de la productividad y la rentabilidad de las unidades de producción rurales. La estrategia de municipalización ha tenido un buen desempeño gracias a la capacitación impartida por la SDA y al compromiso de las direcciones de desarrollo rural de los municipios. Sin embargo, es necesario delinear el perfil ideal de los PSP que supervisan, a través del PROFEMOR, los consejos municipales, para que se puedan lograr los objetivos y metas planteadas. El PROFEMOR Organizacional ha mostrado los menores impactos debido a la falta de promoción y al poco desarrollo de habilidades de gestión de los productores que representan e integran las organizaciones económicas. Guanajuato 46 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Capítulo 5 Correspondencia de los apoyos de la APC con los Sistemas-producto prioritarios para el estado En este capítulo se hace un ejercicio de la correspondencia de los apoyos otorgados por la Alianza para el Campo y las cadenas productivas importantes para el estado, analizando los eslabones en los que inciden y los impactos generados. 5.1 Antecedentes Durante los últimos años, nuestro país se ha enfrentado al fenómeno de la globalización, el cual no es ajeno al sector agropecuario. Cada día hay que enfrentar a más y mejores competidores, por lo que la sobrevivencia en el entorno actual supone analizar el terreno en que se opera, los modelos de negocio actuales y futuros y, de ser posible, poder anticipar los cambios en los mercados y los consumidores. Participar en el mercado globalizado no significa solamente salir a buscar nuevos mercados sino prepararse para hacer frente a la competencia en nuestros mercados de siempre, locales o foráneos, identificando las bases competitivas reales de las que se disponen. La competencia en el mundo globalizado, que incluye también al mercado doméstico, se da entre cadenas productivas y no entre unidades productivas y productos específicos. Por lo anterior, el diseño de estrategias y la inducción de apoyos deben tener como eje central las cadenas. No es pues casualidad, que diversos documentos normativos para la operación de programas de apoyo al sector agropecuario consideren prioritarios la conformación y fortalecimiento de las cadenas productivas, llamadas también Sistemas-producto. Las Reglas de operación de la Alianza para el Campo en su artículo 2º fracción III definen el concepto de Integración de Cadenas Agroalimentarias y de Pesca como el “desarrollo del sector agroalimentario en términos económicos y financieros, integrando al productor primario a la cadena productiva que culmina con el consumidor, incrementando su participación en los beneficios económicos”. De igual forma, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en su artículo 149 establece la promoción de “…la organización e integración de Sistemas-producto, como Comités del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable”, y el artículo 150 menciona el establecimiento de “…un Comité Sistemaproducto por cada producto básico o estratégico”. Un Sistema-producto es un conjunto de elementos y agentes concurrentes de los procesos productivos de productos agropecuarios, que incluyen el abastecimiento de equipo técnico, insumos y servicios de la producción primaria, acopio, transformación, distribución y comercialización14, teniendo como objetivos los siguientes: Lograr una integración, comunicación y coordinación permanente entre los agentes de la cadena y los diferentes niveles de gobierno. 14 Ley de Desarrollo Rural Sustentable, artículo 3º, fracción XXXI. Guanajuato 47 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Armonizar la producción con el consumo para generar productos de calidad y competitivos. Mejorar el bienestar social y económico de los productores y demás agentes. El reto para los productores, las organizaciones y el propio gobierno, es hacer que cada eslabón transfiera su producto al siguiente en condiciones de competitividad15, asegurando el equilibrio entre eslabones, pudiéndose aplicar políticas que compensen los posibles desajustes entre las fases de la cadena. Es por eso que el equilibrio en la cadena es importante ya que cuando un eslabón de la cadena pierde competitividad, repercute en el siguiente, poniendo en riesgo a la cadena completa. Para lograr la competitividad es necesario desarrollar estrategias que permitan aprovechar las fortalezas de la ubicación geográfica, clima, potencial productivo y recursos humanos, entre otros, mediante un enfoque de cadena productiva. En la figura siguiente se muestra el proceso de integración de un Sistema-producto, desde su diagnóstico hasta el logro de la competitividad del mismo. Figura 5.1.1 Integración de los Sistemas-producto Fuente: página Web de la Subsecretaría de Agricultura de la SAGARPA. Los Sistemas-producto operan a través de comités, los cuales son mecanismos de planeación, comunicación y concertación permanente entre los actores económicos (eslabones) que forman parte de las cadenas productivas. Cada comité cuenta con un 15 Entendida como la capacidad de una industria o sector de competir con ventaja en los mercados nacionales e internacionales. Guanajuato 48 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Plan rector, el cual contempla la aplicación de las políticas mediante estrategias y acciones a realizar en una cadena para llevarla a la productividad y alcanzar la competitividad. En la elaboración del Plan rector participan los actores de cada uno de los eslabones que integran la cadena. Figura 5.1.2 Operación de los Sistemas-producto Fuente: página Web de la Subsecretaría de Agricultura de la SAGARPA. La figura anterior muestra el proceso de operación de un Sistema-producto, haciéndose evidente que los dueños de este son los propios actores participantes en los diferentes eslabones, con la intervención de los diferentes órganos de gobierno, a través de la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable, como instancias normativas y facilitadoras del Sistema. 5.2 Los Sistemas-producto en el estado de Guanajuato Durante los últimos años, se ha hecho énfasis en que los recursos y acciones de los programas de la Alianza para el Campo se canalicen con un enfoque de cadenas productivas. Sin embargo, no hay todavía resultados importantes en ese sentido. Es evidente que los recursos se han dedicado a apoyar a la producción primaria en la forma de insumos y componentes sueltos, sin ninguna articulación en el proceso productivo, además de no contemplar aspectos que tienen que ver con el acopio, transformación y empaque, aunque se ha hecho patente el interés del gobierno del estado al destinar por primera vez, recursos para el subprograma de Fortalecimiento de los Sistemas-producto. Se han manejado diferentes criterios para la priorización de cadenas en el estado, considerando los distintos objetivos de los programas, agrícolas, pecuarios o de desarrollo rural. Se cuenta con otra priorización de cadenas derivada del Programa Estratégico de Necesidades de Investigación y Transferencia de Tecnología (PENITT), elaborado por el Guanajuato 49 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey-Campus Querétaro (ITESMCQ) en el año de 2003. En el renglón agrícola se ha considerado en forma oficial desarrollar al menos las cadenas de cebada, chile, fresa, maíz, papa y trigo, aunque se han integrado también las de ajo, frijol y sorgo. Cabe resaltar que a pesar de la integración de estas 9 cadenas, solamente cebada, chile y fresa están consolidados y trabajando como tales. Los comités Sistema-producto cebada y fresa participan también en los comités regional y nacional, lo que ha permitido una mayor articulación a todos los niveles. En el sector pecuario se han integrado las cadenas de bovinos leche, bovinos carne, ovinos, caprinos y la regional de cerdos. El programa de Desarrollo rural considera como prioritarios los apoyos a las cadenas de granos básicos, y hortalizas, en el área agrícola y la cadena forrajes-carne, bovinos leche y ovino-caprinocultura en el área pecuaria. Aunque el apoyo a procesos de acopio y transformación no corresponde al nivel de exigencia de la integración de cadenas, los productos derivados de la producción primaria constituyen un elemento muy importante en las actividades agropecuarias y agroindustriales del estado. Una de las estrategias del gobierno del estado ha sido el fortalecimiento de los productores primarios. En un sector en el que buena parte de la población se desarrolla en condiciones de baja competitividad, diferentes niveles de marginalidad y hasta subsistencia, el planteamiento de esquemas de producción y de mercado rebasa lo que los productores pueden considerar como necesario o prioritario. Es por esta razón que se busca, a través de la organización y el desarrollo de capacidades, impulsar la productividad de las unidades rurales, para que una vez fortalecidas, puedan insertarse en condiciones competitivas dentro de la cadena productiva. Con la finalidad de definir objetivos comunes entre las instituciones de investigación y los productores para optimizar los recursos y lograr mayores impactos, se elaboró el PENITT, mediante el cual se detectaron las principales necesidades, problemas y oportunidades de las cadenas prioritarias para el estado, en materia de investigación y transferencia de tecnología. En una primera etapa se estableció la relevancia de las cadenas en el estado analizando dos factores, la importancia socioeconómica, referida al valor de la producción, número de unidades de producción, empleos generados, precios, empleo, especialización y nivel de concentración en el estado. El segundo factor, la competitividad, estuvo relacionado con el rendimiento, la relación valor de la producción/jornales, eficiencia en el uso del agua, conservación de los recursos naturales, siniestralidad, deforestación y desempeño comercial. En la figura 5.6.2.1 se muestran los resultados de la priorización de las cadenas. Como parte de la estrategia, se decidió que el estado de Guanajuato se encargara de analizar, bajo un esquema nacional de las etapas 2 a la 516, las cadenas de Brócoli, Cebada y Trigo, basándose en el hecho de que como resultado de la primera etapa, varias cadenas serían priorizadas por más de un estado y debido a que algunas de ellas 16 En ese orden las etapas se refieren a Identificación de demandas tecnológicas, Trayectoria y prospectiva del mercado, Trayectoria y prospectiva de la oferta tecnológica y Oportunidades estratégicas. Guanajuato 50 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 registran una dinámica productiva y de mercado que rebasa los límites estatales, se podrían generar duplicidades de esfuerzo. Cuadro 5.2.1 Posicionamiento estratégico de las cadenas productivas analizadas en el estado de Guanajuato Fuente: Informe de evaluación estatal del subprograma de Investigación y Transferencia de Tecnología, 2004. De las cadenas ubicadas en la matriz anterior se eliminaron las de Aves carne y huevo y Pastos, por considerarse que no requieren de apoyo a través del fondo manejado por el subprograma. Llama la atención que en el cuadrante inferior izquierdo se ubican 13 cultivos, de los cuales 6 corresponden a cadenas establecidas en el estado, y por lo menos 4 de ellos, ajo, fresa, avena y cebada son de alta competitividad y los dos primeros, generadores además de mano de obra; lo anterior sugiere una revisión de esta clasificación ya que no refleja, cuando menos actualmente, la situación de los cultivos analizados. Aunque el análisis de la relevancia de las cadenas realizado en el PENITT está más relacionado con las necesidades de generación y adopción de tecnologías, es interesante su enfoque, ya que es el único criterio de priorización de cadenas basado en indicadores cuantitativos y medibles, por lo que el gobierno del estado podría considerarlo como una base para establecer las necesidades y las cadenas productivas a impulsar. Guanajuato 51 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 5.3 Correspondencia de los apoyos de la APC con las cadenas y principales componentes apoyados 5.3.1 Correspondencia de los apoyos con las cadenas productivas relevantes Del análisis de las bases de datos de la muestra de las encuestas a beneficiarios apoyados por los programas de Fomento agrícola, Fomento ganadero y Desarrollo Rural en los años 2002 y 2004, se desprende que existe una correspondencia importante entre los apoyos otorgados por los programas de la APC y las cadenas productivas prioritarias para el estado. En dicho análisis se hizo un ejercicio con los beneficiarios de los programas de fomento, incorporando también a aquellos productores beneficiados en el programa de Desarrollo rural que habían recibido apoyos para actividades agrícolas y pecuarias. En el sector agrícola se observa que de acuerdo a los criterios de priorización de cadenas productivas, la correspondencia con los apoyos sigue siendo consistente. En el cuadro siguiente se pueden ver los cultivos apoyados en 2002 y 2004 en la muestra, así como los porcentajes individuales y los acumulados en función de la prioridad. Cuadro 5.3.1 Distribución de apoyos por cultivo Alfalfa Cebada Chile Frijol Maíz amarillo Maíz blanco Maíz forrajero Sorgo Trigo Jitomate Otros C+CH+M+T * C+CH+M+T+S ** 2002 No. apoyos 19 1 6 6 8 95 1 65 41 0 16 258 151 216 % 7% 0% 2% 2% 3% 37% 0% 25% 16% 6% 59% 84% 2004 No. apoyos 12 1 9 1 8 85 2 39 27 6 22 212 % 130 169 6% 0% 4% 0% 4% 40% 1% 18% 13% 3% 10% 61% 80% * Cebada + Chile + Maíz + Trigo ** Cebada + Chile + Maíz + Trigo + Sorgo Fuente: elaboración propia con información de las bases de datos de beneficiarios 2002 y 2004 Se observa un comportamiento similar en los dos años analizados. La suma de los apoyos para cebada, chile, maíz y trigo, cadenas establecidas oficialmente, arroja porcentajes de 59 y 61 por ciento para 2002 y 2004. Si se agregan los apoyos otorgados a productores de sorgo, cultivo considerado como prioritario dentro de los granos básicos y como parte de la cadena de carne, estos porcentajes aumentan a 84 y 80 por ciento en los mismos años. Estos resultados podrían indicar un enfoque adecuado hacia las cadenas, sin embargo, la percepción es que no obedecen a una estrategia formal de 52 Guanajuato Informe global de la Alianza para el Campo 2004 apoyo o impulso, sino a la cantidad de productores que se dedican a esos cultivos y aparecen en mayor medida en la muestra analizada. Cabe resaltar la poca participación de cultivos hortícolas, de los cuales solamente el chile aparece en los dos años y el jitomate se muestra en el 2004, debido esto último probablemente, a los apoyos otorgados para la adquisición y construcción de invernaderos. En el sector pecuario hay también una correspondencia adecuada, concentrándose los apoyos en las cadenas de bovinos carne y leche, y ovinos. Destaca el apoyo a la cadena bovinos carne en el 2002 que concentró el 49% del total, lo cual puede explicarse por la gran cantidad de apoyos otorgados para la adquisición de cercos perimetrales en el componente de Recuperación de tierras de pastoreo, dirigido principalmente a productores de bovinos de carne. Cuadro 5.3.2 Distribución de apoyos por especie Bovinos leche Bovinos carne Porcinos Ovinos Caprinos Aves carne Aves huevo Abejas BL+BC+O+C *** 2002 No. apoyos 32 135 21 45 17 2 20 1 273 % 229 12% 49% 8% 16% 6% 1% 7% 0% 2004 No. apoyos 46 52 23 38 18 2 47 12 238 84% % 154 19% 22% 10% 16% 8% 1% 20% 5% 65% *** Bovinos leche + Bovinos carne + Ovinos + Caprinos Fuente: elaboración propia con información de las bases de datos de beneficiarios 2002 y 2004 El acumulado de apoyos para las especies que constituyen cadenas prioritarias es de 84 y 65 por ciento para los años de 2002 y 2004, respectivamente. La disminución observada en este último año obedece al incremento en los apoyos para la adquisición de paquetes de aves de postura (gallinas) a beneficiarios del programa de Desarrollo rural. 5.3.2 Principales eslabones y componentes apoyados A pesar de la correspondencia de los apoyos con las cadenas de relevancia para el estado, es evidente la concentración de recursos en procesos de producción primaria. En el área agrícola, solamente se apoyó un proyecto de agregación de valor, consistente en un equipo de refrigeración para zanahoria. Todos los demás apoyos se enfocaron a maquinaria, equipo y material vegetativo (Cuadro 5.3.1.2). Se puede observar también un aumento en los apoyos al componente de agricultura protegida, sistema que si bien no agrega valor como tal, permite producir hortalizas de Guanajuato 53 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 mejor calidad y con un mayor grado de inocuidad, lo cual incrementa el valor de estos productos, repercutiendo en un mayor ingreso para el agricultor. Otro de los aspectos importantes es el aumento de los apoyos para material vegetativo (semilla), lo cual refuerza el objetivo del componente Cultivos de alternativa, cambiando cultivos por otros más rentables de acuerdo a la región, la vocación y la sustentabilidad en el uso del agua. En lo que se refiere a actividades pecuarias, se nota también un alto porcentaje de apoyos a la producción primaria. Se encontraron 5 casos de apoyo a eslabones de acopio y transformación, 3 en 2002 y 2 en 2003, destinándose estos recursos a la adquisición de tanques enfriadores, equipo de cosecha y empaque de forrajes, y acondicionamiento de bodegas. Cabe mencionar que los números que aparecen en los cuadros no necesariamente representan la cantidad del componente, sino el número de solicitudes en la muestra para ese componente. Cuadro 5.3.2.1 Componentes apoyados (actividades agrícolas y pecuarias) Componentes Componentes agrícolas agrícolas 2002 2004 Tractores Implementos Sistema Riego Agricultura protegida Paquete tecnológico Material vegetativo Postcosecha Total 28 22 183 0 6 2 1 242 25 34 74 7 0 51 0 191 Componentes Componentes pecuarios pecuarios 2002 2004 Sementales Hembras Semen y embriones Infraestructura Maquinaria y equipo Acopio Transformación Total 69 45 8 157 40 2 1 322 52 82 0 28 52 2 216 Fuente: elaboración propia con información de las bases de datos de beneficiarios 2002 y 2004 Las actividades no agropecuarias del programa de Desarrollo rural muestran un encadenamiento mayor que las agrícolas y las pecuarias. A través del área de Agronegocios de la SDA, se ha tratado de impulsar la entrega de apoyos a beneficiarios que desempeñan actividades más relacionadas con el eslabón de transformación y el sector de servicios, que con el sector primario. El objetivo está dirigido a la generación de empleos y la integración de productores y sus organizaciones en eslabones de la cadena productiva que les pueda redituar un mayor ingreso. El apoyo a estas actividades se dio en su mayoría para la adquisición de maquinaria, equipo y herramientas, infraestructura e instalaciones, y actividades sin fines comerciales o de lucro (uso doméstico o autoconsumo). En resumen, las actividades agrícolas y pecuarias apoyadas por la Alianza para el Campo tienen correspondencia con las cadenas productivas de interés para el estado. No obstante, esta correspondencia no se presenta por la aplicación de políticas de apoyo y fortalecimiento de aquellas, sino más bien por la demanda de los productores. Aunque se nota el interés de las autoridades por impulsar las cadenas, los recursos que se han destinado son insuficientes, haciéndose urgente definir estrategias basadas en las necesidades y en los objetivos del estado contemplando horizontes de tiempo, con la finalidad de impulsar la competitividad de las cadenas agroalimentarias, logrando una mayor retribución para los productores que incida en un mejor nivel y calidad de vida. Guanajuato 54 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Capítulo 6 Principales conclusiones y recomendaciones Se presentan a continuación las conclusiones y recomendaciones más relevantes derivadas de la evaluación de los programas de la Alianza para el Campo 2004 y sustentadas en el análisis de los capítulos anteriores, pretendiendo que sirvan como una guía para mejorar la instrumentación de los procesos e incrementar el impacto de las inversiones realizadas. 6.1 Potencialidades de la Alianza para el Campo para responder a la problemática y retos del entorno Conclusiones Los programas de la Alianza para el Campo muestran congruencia con la problemática y las necesidades del sector agropecuario y rural. Las políticas y estrategias establecidas por el gobierno del estado son consistentes con el impulso a la inversión rural, el aumento de la productividad y la sustentabilidad de los recursos naturales. Los apoyos otorgados por los programas de la Alianza para el Campo están orientados principalmente hacia los procesos de producción primaria, por lo que la integración, desarrollo y consolidación de las cadenas agroalimentarias, la incorporación y apropiación de valor agregado por parte de los productores, siguen siendo aspectos pendientes y urgentes de atender. Los apoyos otorgados impactan en general en forma positiva en los productores beneficiados, sin embargo, el potencial para afrontar los retos es limitado, debido a que los recursos disponibles son escasos y resultan insuficientes para cubrir la demanda por parte de los productores. Recomendaciones Dada la sobreexplotación de los mantos acuíferos que se presenta en el estado, se sugiere la habilitación de un programa que apoye el diagnóstico y la sustitución, en los pozos, de los equipos electromecánicos que muestren ineficiencia y obsolescencia, con la finalidad de eficientizar la extracción de agua y disminuir el costo de la energía eléctrica que tanto impacta en los costos de producción de las explotaciones agropecuarias. Con el objeto de priorizar los apoyos hacia proyectos que hagan un uso más eficiente del agua, y en vista del incremento de la superficie de riego por el ahorro de esta, se recomienda elaborar un guión que incluya, además de los aspectos meramente técnicos y conceptos de inversión, las necesidades y disponibilidad del recurso y las proyecciones de crecimiento de la superficie de riego. En el renglón pecuario, es necesario hacer un diagnóstico preciso de los candidatos a recibir los apoyos, con la finalidad de orientar las inversiones hacia Guanajuato 55 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 aquellas explotaciones que cuenten con la infraestructura adecuada para lograr un mayor impacto. 6.2 Principales resultados de la gestión de los programas de la APC Conclusiones El diseño de los programas de la Alianza para el Campo ha respondido a las necesidades y oportunidades de la población del sector rural en el estado. Sin embargo, los procesos de selección de solicitudes, dictaminación y pago de los apoyos se hacen tan tardados que en muchos casos los productores se desisten de su solicitud. La integración y consolidación de las cadenas agroalimentarias es todavía limitada. La falta de participación de los diferentes actores en los eslabones y de los funcionarios del gobierno en su papel normativo y facilitador, no ha permitido que se de impulso al encadenamiento en el proceso de producción-transformación-comercialización-consumo. No existen además, mecanismos que orienten la asignación de recursos con criterios de integración de cadenas. Los técnicos prestadores de servicios profesionales (PSP) presentan perfiles profesionales y niveles de experiencia muy diversos, lo que ocasiona una distorsión entre las necesidades de los productores y la oferta de servicio, dando como resultado productos de poca calidad y que no responden a las expectativas de los beneficiarios. Los técnicos PSP se han convertido en formuladores de proyectos y gestores de apoyos, haciendo a un lado la parte esencial de su responsabilidad que consiste en la asistencia técnica y el desarrollo de capacidades de los productores beneficiados. No hay vinculación entre el programa de Fomento agrícola y el PRODESCA, la cual, de existir, podría generar impactos positivos al acompañar los apoyos del primero con actividades de asistencia técnica y desarrollo de capacidades. No hay una adecuada coordinación entre las direcciones operativas del programa de Desarrollo rural y el Área de Coordinación Técnica (ACOTEC), atribuible a la ausencia de acuerdos claros para operar el programa con base en las necesidades estatales y a la independencia de criterios y de interpretación de los directores involucrados. Es necesario clasificar las solicitudes de apoyo de acuerdo al monto solicitado; aquellas de montos poco significativos podrían ser autorizadas a través de un acta en acuerdo del CMDRS para no tener que recorrer todo el circuito operativo. Si bien el programa de Desarrollo rural tuvo cobertura en todos los municipios del estado, los pocos recursos asignados a las localidades de alta y muy alta marginación no son congruentes con sus necesidades. Aparentemente los criterios de asignación de recursos considerados en la fórmula de municipalización no garantizan un balance adecuado entre los municipios que requieren una aportación mayor de recursos y las necesidades reales de los beneficiarios. Guanajuato 56 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 No existe una apropiación adecuada de la Alianza para el Campo por parte del gobierno del estado, por la falta de coordinación de los funcionarios involucrados en la toma de decisiones, además de que la inercia operativa, principalmente del programa de Desarrollo rural, propició un compromiso precipitado de los recursos, sin considerar procesos de planeación estratégica Aunque existen planes de desarrollo sectorial, federal y estatal, no se percibe una planeación estructurada en un horizonte de tiempo definido. Las metas se limitan al cumplimiento anual sin una visión de mediano y largo plazo. Recomendaciones Se sugiere dar mayor impulso al subprograma de Fortalecimiento de los Sistemasproducto, con la finalidad de difundir las ventajas que representa su conformación y lograr que más productores se integren y participen en estas figuras. Es necesario también que los funcionarios asuman su rol y actúen como verdaderos facilitadores en favor de los productores primarios. Es necesario también desarrollar mecanismos para que se consideren las cadenas agroalimentarias como un criterio de asignación de apoyos. La problemática que se presenta en el sector rural requiere del trabajo conjunto de equipos interdisciplinarios capaces de detectar las necesidades no solo técnicas, sino sociales y humanas de los productores y sus comunidades por lo que se recomienda incentivar la participación de despachos que puedan ofrecer servicios integrales para el desarrollo rural. Es necesario que los Anexos técnicos funcionen como herramientas de planeación y no simplemente como un requisito a cumplir para la asignación y radicación de los recursos. El estado debe participar en su elaboración para establecer procedimientos que muestren niveles altos de congruencia y oportunidad respecto a las necesidades estatales. Se recomienda mejorar la definición de criterios para la selección y contratación de técnicos PSP, así como su participación en programas de capacitación que involucren aspectos socioeconómicos. Es necesario delimitar los alcances y las responsabilidades de los técnicos para que se haga énfasis en el desarrollo de capacidades, la asesoría técnica y administrativa, y el seguimiento de proyectos, además de su formulación y gestión. La focalización y diferenciación de apoyos del PAPIR debe basarse en un diagnóstico socioproductivo, tomando en cuenta la vocación de la zona, las capacidades de los productores en aspectos administrativos, gerenciales y de gestión, con un enfoque hacia la integración de cadenas productivas y bajo el acompañamiento formal de un técnico PSP. Es necesaria la implementación de una instancia que cumpla con las funciones de una Unidad Técnica Operativa y su integración con agentes externos para asegurar su legitimidad y externalidad. A través de esta instancia se podría tener una visión global del programa de Desarrollo rural, unificar criterios y verificar su apego a la planeación. Con esto se puede hacer eficiente la operación del programa y agilizar la asignación de los recursos. 57 Guanajuato Informe global de la Alianza para el Campo 2004 A falta de una Unidad Técnica Operativa, se sugiere fortalecer los canales de comunicación entre el ACOTEC y las áreas operativas del programa de Desarrollo rural, bajo el mando de una sola dirección operativa. Se recomienda la elaboración de un Plan Rector de Desarrollo rural estatal en el que se identifiquen las zonas con mayor potencial productivo y que generen mayores impactos, así como las líneas de acción a nivel localidad, definiendo indicadores de desempeño en el corto, mediano y largo plazo. Se sugiere diseñar estrategias de mediano y largo plazo que definan objetivos y metas alcanzables. La inercia seguida en la operación y el ejercicio de los recursos no ha permitido a los funcionarios directivos detenerse a pensar, a planear y a estructurar los programas con una visión de lograr mayores impactos en la población rural. 6.3 Principales impactos Conclusiones Los programas de la Alianza para el Campo han incidido en general en forma positiva en las unidades de producción rurales. Se observa un impacto positivo en el ingreso, la inversión y capitalización, la producción y productividad, la innovación tecnológica y los aspectos sanitarios. Es evidente un bajo impacto en la generación de empleo, la integración y consolidación de cadenas agroalimentarias y el desarrollo de organizaciones. El desarrollo de capacidades ha impactado positivamente en el programa de Fomento ganadero con el subprograma DPAI. Se nota una desarticulación del PRODESCA con el programa de Fomento agrícola y con el PAPIR. Los apoyos orientados al uso eficiente del agua han tenido impactos positivos, logrando ahorros importantes en la cantidad de agua utilizada para regar. Sin embargo, no se ha cumplido con la estrategia estatal de disminuir la extracción del líquido y en contrario, se ha incrementado la superficie de riego. La reconversión productiva se está dando como resultado de los apoyos de la Alianza para el Campo, ya que los productores están cambiando a cultivos más rentables o con menores requerimientos de agua, como el cambio de granos a forrajes para la alimentación del ganado, o a hortalizas que les representan un mejor ingreso por su comercialización en mercados más especializados. Los apoyos otorgados por el programa de Fomento agrícola no logran tener articulación con otros componentes o programas, lo que resulta en apoyos “sueltos”, que no impactan en forma integral dentro de las unidades de producción. Un caso muy concreto de esta situación es el componente de Mecanización. En el programa de Fomento ganadero, las inversiones realizadas en el 2002 estuvieron más enfocadas al mejoramiento genético, apoyando en mayor medida la adquisición de sementales, hembras, semen y embriones. En el 2004 se observa una mayor inversión en infraestructura y equipamiento de las unidades de producción, lo que hace evidente una Guanajuato 58 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 complementariedad de los apoyos hacia la consolidación de la producción primaria, en vías de integrarse a las cadenas productivas de forma competitiva. Los subprogramas de Desarrollo rural han contribuido por separado al logro de sus objetivos, sin embargo, la estrategia en su conjunto no ha tenido los resultados esperados, debido a la falta de articulación entre los subprogramas. Existen diferencias importantes en el perfil, formación y preparación de los consejeros de los CMDRS, así como diferencias en la forma de integración y nivel de funcionamiento de estos últimos. En algunos casos se observa una mayor participación de representantes de instancias federales y estatales, que de representantes del sector productivo agropecuario y rural. Recomendaciones Se recomienda contar con un padrón de proveedores confiables de bienes y servicios, así como mecanismos de supervisión continua hacia ellos mismos, ya que se detectaron fallas técnicas en algunos proyectos y quejas de productores por la mala calidad de los equipos entregados así como de los servicios prestados. Se necesitan establecer mecanismos de coordinación institucional para el registro de las lecturas y la verificación de los volúmenes de agua autorizados y utilizados a nivel parcelario, con la finalidad de definir cuotas por excedentes y sanciones; todo ello enfocado a cumplir con la estrategia estatal de disminuir el consumo de agua y recuperar los niveles de los acuíferos. Se sugiere redefinir el horizonte de operación del componente de mecanización considerando el inventario de maquinaria y sus condiciones mecánicas, el índice de mecanización de la zona y las necesidades del productor en términos de ampliación o renovación de equipos. Esto permitirá establecer bases para definir metas, focalizar apoyos, evitar desequilibrios regionales por el número de tractores apoyados y potenciar la superficie y los cultivos a atender. La continuidad y el incremento de los montos de apoyo, especialmente en los componentes de Mecanización, Fertirriego y Desarrollo ganadero, permitirían fortalecer aún más la capitalización y la productividad de las unidades de producción rurales. Se recomienda contar con diagnósticos relacionados con los sistemas de producción en las áreas de atención prioritarias para el estado, para permitir que en áreas de alto potencial productivo se puedan combinar apoyos para la adquisición de maquinaria e implementos, equipos de riego, paquetes tecnológicos, equipo postcosecha y asistencia técnica. Esto evitaría los impactos aislados de los diferentes componentes y lograría una complementariedad e integralidad entre programas, subprogramas y componentes. Se sugiere establecer un mecanismo de supervisión de las recomendaciones de los informes estatales de evaluación, a través de los propios operadores y responsables de los programas y subprogramas. Guanajuato 59 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 6.4 Correspondencia de los apoyos de la Alianza para el Campo con las cadenas agroalimentarias relevantes para el estado Conclusiones Existe una correspondencia importante entre los apoyos otorgados por la Alianza para el Campo y las cadenas productivas prioritarias para el estado. Sin embargo, esta correspondencia parece no obedecer a una estrategia formal de apoyo, sino a la cantidad de productores que demandan apoyos para los cultivos y especies que representan a la cadena. Hay una concentración de apoyos para los procesos de producción primaria, quedando sin atender eslabones de postcosecha, transformación, agregación de valor y comercialización. Se observa un encadenamiento mayor en las actividades no agropecuarias apoyadas por el programa de Desarrollo rural. Los apoyos se han enfocado a la adquisición de maquinaria, equipo y herramientas, así como infraestructura, más relacionados con aspectos de transformación que con la producción primaria. Recomendaciones Es necesario establecer estrategias de apoyo a las cadenas productivas, con la finalidad de integrar de mejor manera a los productores del sector primario y lograr que participen en mayor medida de los beneficios económicos que representa la venta de sus productos. Se sugiere que la SAGARPA, como cabeza de sector, organice e impulse a las otras secretarías involucradas para que participen activamente en las reuniones de integración y consolidación de los diferentes Sistemas-producto. Se recomienda revisar el Programa Estratégico de Necesidades de Investigación y Transferencia de Tecnología en su primera etapa, ya que sus resultados no coinciden con las cadenas priorizadas por aquel, para que además de servir como base de las demandas y necesidades de investigación, pueda ser de utilidad al estado como referencia en la definición de cadenas y eslabones prioritarios. Reflexión final “La correcta aplicación de las políticas públicas y el trabajo conjunto y comprometido de todos los involucrados en el proyecto del campo mexicano, serán detonadores de una nueva sociedad agropecuaria rentable y competitiva, y un sector rural digno y representativo de nuestro país”. Arturo Nieto Sánchez Guanajuato 60 Informe global de la Alianza para el Campo 2004 Bibliografía 1. Arana Sandoval, Jorge Arturo. 2005. Informe de evaluación del subprograma de Salud animal en el estado de Guanajuato, ejercicio 2004. Integra Servicios Agropecuarios S.A. de C.V. México, D.F. 2. 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