PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA SEMINARIO CUOTAS DE GÉNERO: UN PLAN EN SEIS ETAPAS PARA SU IMPLEMENTACIÓN “Igualdad de género en siete etapas” Monterrey, Nuevo León 31-jul-2014 Buenas tardes a todas y todos, Quisiera comenzar por agradecer a los Magistrados de la Sala Regional Monterrey: a su Presidente, Marco Zavala y a los Magistrados Yairsinio García y Reyes Rodriguez por su generosa invitación a ser parte de este importante Seminario sobre cuotas de género. Gracias también a todas y todos Ustedes por interesarse en esta charla. Página 1 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Celebró que la Sala Monterrey se esté ocupando de contribuir al debate de la igualdad, pues claramente estamos en un momento propicio para hacerlo. La reforma constitucional de este año centró a la paridad como base para la competencia política en los congresos del país. Al mismo tiempo, los congresos locales están ya redactando sus normas y en éstas han plasmado – casi siempre en formas muy progresistas – sus propias reglas para alcanzar igualdad de género en las candidaturas. Creo que es un gran acierto que este evento se realice a la luz de las decisiones que se han tomado desde este órgano de impartición de justicia. Mucho aportan los juzgadores que ponen sus propias resoluciones a debate, para que la ciudadanía pueda formarse su propia opinión respecto a los méritos y desafíos de las decisiones que toman. Sin embargo, creo que el mayor tiro de puntería que tuvo este seminario es tener como marco conceptual el trabajo hecho por Pippa Norris y Mona Lena Krook, en su obra “Género, la igualdad en cargos de elección popular: un plan de acción de seis pasos”. Es impresionante cómo ese libro logra plasmar, en una sencilla lista de acciones, aplicable a casi cualquier contexto, toda la Página 2 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA sabiduría adquirida en las décadas en que el mundo se tomó, ahora sí en serio, el tema de la igualdad de género en la representación política. Y digo “ahora sí en serio” porque no creo que haya habido una real preocupación por la igualdad de género ahí cuando la Revolución Francesa proclamaba los ideales de la libertad, igualdad y fraternidad, pero al mismo tiempo acotaba los derechos políticos para que fueran monopolio de un sexo, de un status económico. A ello se oponía la famosa Declaración de los Derechos de la Mujer y a Ciudadanía (1791) que terminara por costar la vida a Olympia de Gouges. Pero en todo caso, los derechos políticos de las mujeres se tomaron en serio hasta que, con la adopción de cuotas de género en 1991, inició el verdadero proceso de incorporación de las mujeres al ámbito decisional. Así, aunque el discurso de la igualdad formal tiene más de dos siglos en el mundo, las políticas orientadas a alcanzar la igualdad sustantiva, aquella que sí pretende iguales resultados para hombres y mujeres, tiene apenas unos 25 años. Son los conocimientos de ese cuarto de siglo los que atinadamente Página 3 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA reflejan Norris y Krook en la espléndida obra que estructura nuestro seminario. Página 4 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Si ustedes están de acuerdo, hilvanaré mi conferencia a partir de la estructura misma del libro. Me referiré a. La importancia de la igualdad en los cargos electivos. Página 5 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Después quisiera hablar de lo que México ha avanzado en cada uno de los seis pasos propuestos por Norris y Krook. Les platicaré de los hallazgos de un estudio que hicimos sobre cómo quedaron las legislaciones locales de aquellas 17 entidades que tienen elecciones el próximo año más la federal. Todas ellas ya hicieron sus ajustes para impactar los principios contenidos en la reforma político-electoral constitucional. Página 6 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Así, me referiré a La igualdad de derechos en las constituciones Las cuotas El impacto de los sistemas electorales Las reglas intrapartidistas para la nominación de candidatos El desarrollo de liderazgos femeninos, y La labor parlamentaria, como núcleo donde se desarrolla en forma nítida la actividad política en que participan mujeres y hombres. Al final de la charla me referiré al séptimo paso que – desde mi punto de vista – se puede añadir a la propuesta del libro. Ya lo descifrarán. Página 7 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA IGUALDAD DE GÉNERO EN CARGOS ELECTIVOS, ¿PARA QUÉ? Antes de discutir los pasos más adecuados para lograr la igualdad de género en los cargos electivos del país, cabría empezar por donde lo hacen las autoras del libro ¿para qué queremos hacerlo? Página 8 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA La más evidente es porque es una obligación contenida en los tratados internacionales de derechos humanos más trascendentes. Página 9 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Pero más allá de ser un derecho humano consagrado convencional y constitucionalmente, el libro ofrece argumentos interesantes para buscar la igualdad en cargos electivos. 1. Porque los congresos son trampolines que proyectan a las mujeres para otros cargos políticos. Si los partidos no logran impulsar a mujeres para los escaños parlamentarios, se perderán de la oportunidad de detectar a aquellas que pudieran ser secretarias de Estado o cualquier otra responsabilidad no electiva. No se equivocan. Este año el PNUD emitió un informe sobre mujeres en los poderes ejecutivos: en el mundo ocupan el 20% de los puestos de Página 10 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA mando, pero el 65% de los puestos administrativos o secretariales. ¡Hay que impulsar carreras políticas!1 2. Porque las mujeres pueden lograr cambios sustantivos en las agendas políticas. Tampoco se equivocan las autoras, pero es necesario incluir en su análisis el argumento de Dahlerup: para hacerlo necesitan superar el 30% de representación – la masa crítica – indispensable para conseguir cambios cualitativos. 39 congresos del mundo ya pasaron ese umbral. México ocupa el lugar 19, de entre los congresos más incluyentes de mujeres.2 3. Norris y Krook explican la importancia en la legitimidad y calidad de los congresos. Coincido plenamente, en democracia, ningún órgano de un Estado constitucional de derecho podría excluir a un grupo social, mucho menos a la mitad de la población. La producción misma de leyes perdería mucho si, en esa producción, se desperdicia todo el talento acumulado en las mujeres. 4. Me resulta más convincente. Cuando los parlamentos tienen presencias importantes de mujeres, éstos se vuelven detonadores de cambios importantes. Más mujeres se 1 2 UNDP, Gender equality in public administration, 2014 Union Interparlamentaria, revisado el 29-jul-2014. Página 11 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA deciden a hacer valer sus derechos y a participar en política. Vale la pena reforzar esas capacidades en un mundo en el que menos del 10 por ciento de los liderazgos recae en alguna mujer.3 3 BACHELET, Michele, The Time is Now. A letter to partners from UN Women Executive Director, March 23, 2012 Página 12 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA I. PRIMER PASO. DERECHOS CONSTITUCIONALES Entro en materia a los seis pasos que proponen las autoras. El primero, incorporar la igualdad en las constituciones y reconocer ahí iguales derechos para hombres y mujeres para votar y ser votados. Los derechos políticos y las libertades civiles de las mujeres consagrados en la Constituciones establecen el contexto más amplio de la igualdad de género. En especial los derechos de votar, ocupar cargos públicos y ejercer los derechos sin discriminación alguna son potenciadores de las capacidades ciudadanas. Página 13 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA De ahí que previo a la 1ª Conferencia Mundial de la Mujer (1975), celebrada en México, nuestro país reformó su artículo 4º para incorporar explícitamente la igualdad entre hombres y mujeres ante la Ley.4 Con ello dimos un primer paso: avanzar hacia la igualdad formal. Con el paso de los años se han ido desmontando otras ventajas que a los hombres concedía el resto de la legislación. Hasta fines de los años noventa, por ejemplo, en ambos sistemas de seguridad social las mujeres trabajadoras no podían registrar como beneficiarios a sus cónyuges o concubinarios. 5 Se asumía erróneamente que el mercado de trabajo era terreno exclusivo de los varones. 4 5 1974. INEGI. Mujeres y Hombres en México 2009 Décimo tercera edición Página 14 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Pero la igualdad ya formal está aquí. En la actualidad 172 constituciones del mundo reconocen explícitamente la igualdad entre hombres y mujeres. Inclusive Arabia Saudita que históricamente se oponía, ha hecho las enmiendas para que sus ciudadanas voten en 2015. Página 15 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Ahora bien, en lo que se refiere al ámbito subnacional de México, todas las constituciones consideran el principio de igualdad. Algunas, como Nuevo León, siguen la fórmula de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos e incorporan explícitamente el principio de igualdad en su texto. De hecho, la de este estado va más allá y aclara que la terminología referida en masculino es aplicable a ambos sexos. Página 16 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA De esta forma, 246 entidades federativas consideran el principio de igualdad expresamente en sus constituciones. El resto, 7,7 no tienen disposición expresa, pero sí hacen referencias hacia las prerrogativas que la Constitución mexicana reconoce a todas y todos los mexicanos. El caso del Distrito Federal es la excepción, pues por su naturaleza, su Estatuto de Gobierno no tiene un apartado de derechos humanos. Únicamente aborda la organización política del Distrito Federal. 6 Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Coahuila, Durango, Guanajuato, Estado de México, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Tlaxcala, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas, 7 Baja California, Chihuahua, Colima, Guerrero, Michoacán, Querétaro y Yucatán. Página 17 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA II. SEGUNDO PASO. CUOTAS ELECTORALES El libro de Pippa Norris y Mona Lena Krook nos propone un segundo paso: las cuotas de género. Incluyen aquí tanto los asientos reservados para mujeres, como las disposiciones – internas y externas – que obligan a los partidos a postular a determinado número de candidatas para puestos de elección. Las cuotas son uno de los más efectivos instrumentos para incrementar la presencia de mujeres en los parlamentos. El año pasado las cuotas fueron utilizadas en las elecciones de 30 países. En éstos, las mujeres alcanzaron entre 25% y 28% de las curules disponibles, según se tratara de cuotas obligatorias o voluntariamente adoptadas por los partidos Página 18 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Pero creo que el rol de las cuotas se entiende mejor con esta gráfica. Vean por favor cómo, a partir de la adopción de las cuotas en 1991, se da un despegue enorme en la representación de mujeres en los congresos, al pasar del 11% de principios de los noventa al poco más de 22.3% que ocupan actualmente. 8 8 Datos de Cámaras Bajas. Tomados de la Unión Interparlamentaria del 28 de julio de 2014. Página 19 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Lo cierto es que, en su momento, las cuotas representaron un desafío importante a la manera en que se conceptualizaba la igualdad en la competencia política. Una vertiente las criticó por considerarlas discriminatorias contra la participación política de los varones. Otra cuestionó la imposición de una restricción a la libertad del sufragio de los ciudadanos. De ese debate que tuvo su cúspide en la Europa de los años noventa fueron puntos medulares: La sentencia de la Suprema Corte Italiana que enterró las cuotas en 1995, al considerar que “el contenido de un derecho fundamental debe ser absolutamente ciego al género de sus titulares” y en atención a la libertad de autodeterminación de los partidos, y9 La sentencia del Tribunal Constitucional español que encontró que las cuotas ni siquiera eran una medida afirmativa, sino una mera fórmula de equilibrio entre los sexos. Además, no se estaría afectando la autodeterminación de los partidos, pues éstos se encuentran obligados a garantizar la igualdad sustantiva. 9 En 2001 y 2003 se autorizaron las cuotas voluntarias y regionales. Página 20 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Atrás quedaron esos tiempos. Las cuotas ya cobraron arraigo en el mundo. Eso sí, hay estándares internacionales que cumplir. Por ejemplo, la Comisión de Venecia incluyó en su Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral que las reglas jurídicas que imponen un porcentaje mínimo de personas de cada sexo entre los candidatos, si tienen una base constitucional, no deberían considerarse contrarias al principio de la igualdad del sufragio. Página 21 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Ello hace que no sólo sea buena noticia que la cuota haya llegado a la constitución en su modalidad más avanzada, la del 50 por ciento, o paritaria. También lo es que las 17 entidades federativas que ya reformaron su normativa para ponerla en sincronía con dicho principio paritario llevaron también las cuotas a sus respectivas constituciones estatales, o bien al Estatuto de Gobierno, en el caso del DF. Página 22 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Pero vuelvo al centro del argumento de Norris y Krook. El desempeño de las cuotas no depende tanto de su tamaño como de su diseño. El caso mexicano es elocuente a ese respecto. A pesar de que en el país había cuotas obligatorias del 30% en el 2002, y del 40% desde 2007, no fue sino hasta la elección pasada Y NO COMO PRODUCTO DE UN NUEVO INCREMENTO DE LAS CUOTAS, que en México pudimos rebasar la famosa masa crítica del 30% de mujeres en el Congreso federal. Página 23 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Excepciones Y si no fue el incremento en el tamaño de la cuota ¿qué fue lo que propició el cambio? Pongo en pantalla el texto de una aberración única en el mundo. El abrogado COFIPE mexicano, un párrafo después de establecer las cuotas de género, las nulificaba al permitir excepciones basadas en los “procesos de elección democráticos”. Es evidente el cambio que resultó en el desempeño de la cuota de género después de la sentencia 12624, pues se eliminó la excepción y, por vez primera en la historia, los partidos debieron Página 24 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA cumplir con el 40% de candidaturas, por ambos principios y sin excepciones. Y aquí una idea que se reflejará a lo largo de esta presentación: no son sólo sentencias de la Sala Superior. Las Salas Regionales han hecho sus propias contribuciones al tema de la igualdad. Es el caso, por ejemplo, de la sentencia 48/2013 de la Sala Regional Guadalajara que, a diferencia de la 12624, no combatió unos lineamientos de elecciones expedidos por la autoridad administrativa, sino que directamente dejó sin efecto la excepción contenida en el párrafo 3 del artículo 131 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, declarando la inconstitucionalidad de la misma. Y a propósito de las excepciones, déjenme contarles que del análisis que hicimos de las reformas a las legislaciones de los estados que tienen elecciones en 2015, prácticamente todas eliminaron las excepciones de sus legislaciones. Página 25 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA No es el caso de Chiapas, Colima y Morelos. En sus legislaciones nuevamente se encontraron excepciones a las cuotas. De hecho, en el caso de Chiapas se presentó una Acción de Inconstitucionalidad (35/2014) en la cual se impugna la falta de armonización de la nueva fecha en que se llevarán a cabo las elecciones y la omisión de establecer las reglas de paridad para los Ayuntamientos. Sin embargo, cinco días después el Congreso del Estado emitió su legislación en la que se contenía la excepción. No haré pronunciamientos por evidentes razones. Página 26 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Sanciones Otra característica a la que hace referencia el libro es la existencia o no de sanciones a la cuota. La nueva Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales retoma del COFIPE la posibilidad de negar el registro de candidaturas. Con ello evita eso que pasó alguna vez con las cuotas en Francia que, al imponer una multa pecuniaria a quienes la incumplían, dejaba a los partidos en posibilidad de hacer cuentas para saber si mejor pagaban la sanción, para poder postular más hombres que los autorizados por la norma. Página 27 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA De nuestro análisis de las nuevas legislaciones locales, me preocupan los casos de Michoacán, Morelos y Sonora, donde no detectamos sanción alguna al incumplimiento de la cuota. Página 28 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Ayuntamientos He explicado ya que la disposición constitucional sobre paridad aplica únicamente a los congresos federal y local, pero no así para ayuntamientos. En ejercicio de su libertad configurativa normativa cada estado decidirá la manera en que se habrá de legislar y es que desde el pacto federal se establecieron los parámetros mínimos para abordar el tema. Ahora cada estado, libre y soberano, decidirá el modo en que habrá de operarse el tema. Por fortuna, excepto en Yucatán10, las legislaturas estatales sí se hicieron cargo de los principios igualitarios que subyacen a las 10 30% de cada sexo en planillas para ayuntamientos. Página 29 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA disposiciones en pantalla. En uso de su libertad de configuración normativa, regularon la paridad, cuando menos en forma vertical dentro de sus ayuntamientos. Hubo dos casos más ambiciosos. En Chiapas se reguló que las listas de candidatos a Regidores deben ser encabezadas por mujeres. Y en caso de ser impar se les dará preferencia a las mujeres. En el DF, donde no hay planillas, los cargos unipersonales de delegados se regularon en forma horizontal. Los partidos deben postular 8 candidaturas delegacionales para hombres y 8 para mujeres. Paridad horizontal. Aprovechando el tema de la reformas, comparto que hace dos semanas en sesión de la Sala Superior resolvimos un asunto, en donde una ciudadana se quejaba de la omisión legislativa del Congreso de Nuevo León para realización la armonización, respectiva, al tema de la paridad de género en las candidaturas.11 11 SUP-JDC-450/2014 Resuelto en sesión publicada del 16 de julio de 2014. Página 30 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA En aquel momento, yo propuse que, a pesar de que se había quedado sin materia el juicio porque el Congreso legisló entre la presentación del juicio y el tiempo de resolución, se reconociera el interés legítimo de la ciudadana para promover el medio de impugnación, toda vez que se consideraba una afectación a su esfera de derecho. Y el tema no es menor, desgraciadamente quedé en la minoría que pensábamos en la necesidad de ampliar las puertas del interés para impugnar un acto restrictivo de derecho. Es necesario que atendamos a las necesidades que existen de amplia el interés legítimo para impugnar un acto que pueda resultar violatorio de derechos. Sin embargo, en dicha ocasión quedé en minoría en la votación. Página 31 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Ya les anunciaba que ya el Congreso de Nuevo León expidió la ley en materia electoral y tiene muy buenos resultados. Antes no tenía cuota de género para el Congreso ni en la Constitución estatal, ni en la Ley del Estado. Ahora, en ambos ordenamientos se contempla esta posibilidad.12 En su nueva legislación ya se prevé que no se acepte el registro de quienes no cumpla con estas disposiciones. 12 Artículo 42 constitucional y 40 de la ley local. Página 32 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA También a nivel de Ayuntamientos presentaron una mejoría, puesto que tenían una cuota del 30/70. Ahora, caminaron hacia la paridad en este nivel. 13 ¡Sin duda son buenas noticias! ¡Paridad en todos los cargos! Artículo 112.- La solicitud de registro de candidaturas deberá señalar el partido político o coalición que las postulen y los siguientes datos de los candidatos: (…) 13 VII. La solicitud de registro para los cargos de elección popular, tratándose de planillas en la renovación de Ayuntamientos, en ningún caso la postulación de candidatos debe contener más del setenta por ciento de candidatos propietarios de un mismo género (…). Página 33 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA III. TERCER PASO. ELECTORALES IMPACTO DE SISTEMAS El tercer paso del libro es el que se refiere a los sistemas electorales. Recuperan un hallazgo de la literatura electoral en el sentido de que el peso que ocupen los principios de mayoría y de representación en la definición del sistema electoral en su conjunto, genera incentivos y oportunidades para partidos y electores. En el caso que nos ocupa, los sistemas electorales de representación proporcional con grandes magnitudes de distrito maximizan las oportunidades para las mujeres. Página 34 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Agregaría yo una tropicalización de la recomendación del libro: tengamos cuidado con el tema de las suplencias. Pero vayamos por partes con las tres recomendaciones. Página 35 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Representación proporcional Ciertamente los sistemas de representación proporcional dan mayores posibilidades, pues es ahí donde mejor impactan las cuotas, siempre y cuando haya buenos diseños. Por eso es importante que la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales haya avanzado hacia un sistema de cremallera, sin segmentos, en la que los sexos deben intercalarse. En el pasado había segmentos. Primero, en 2002, segmentos de tres personas, una de las cuales debía ser de distinto sexo. En Página 36 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA 2007, segmentos de cinco, donde dos personas debían ser de distinto sexo que los otros tres. Además debían alternarse. Aquí nuevamente la justicia electoral tuvo que hacer su entrada. No sé si recuerden el caso Guajardo14. Un partido político interpretó la regla de alternancia en los segmentos en el sentido de que ésta podría construirse hombre - hombre – hombre – mujer – mujer, por lo que una candidata que ocupaba el 4º lugar en su segmento impugnó y forzó a que la jurisdicción interpretara que, evidentemente, la alternancia implica que los sexos se intercalen dentro de cada segmento mujer- hombre – mujer, y así sucesivamente. A partir de esa resolución, los partidos – ahora sí – cumplieron la cuota de representación proporcional. En efecto, en 2009 postularon 49% de candidaturas de representación proporcional y sólo 31% de candidaturas de mayoría relativa. Por eso se dice que es tan importante el efecto de las cuotas en el principio de representación proporcional. 14 SUP-JDC-161/2009 Página 37 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Tratándose de representación proporcional, la magnitud del distrito está dada por la cantidad de diputados de cada fuerza política que podrían entrar. El caso se ejemplifica bien con un ejemplo que resultará familiar a esta Sala Regional, pues refiere a Coahuila que el pasado mes de julio tuvo elecciones. Como la legislación ya consideraba la paridad, todos los partidos generaron listas de sexos intercalados. Casi todas las fuerzas comenzaron su lista con varón. Al momento de efectuarse el reparto por RP, se encontró que nueve partidos no obtuvieron diputados por mayoría relativa, de Página 38 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA manera que se les asignó un diputado por el principio de proporcionalidad. Toda vez que habían empezado sus listas con varón, la cantidad de hombres que entraron por RP fue abrumadoramente aplastante: 89% El resultado mixto de ambos principios es que los hombres alcanzaron el 64% de los escaños. Página 39 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Suplencias Decía que el asunto de las suplencias es un tema que podemos tropicalizar porque necesariamente nos remite a aquel vergonzante caso en que diez diputadas titulares renunciaron a sus cargos para dar su lugar a sus suplentes hombres. Derivado de ese caso, en 2012 el IFE propuso que los titulares y los suplentes deban ser del mismo sexo. Hay quienes todavía no saben que el Tribunal Electoral cambió esa determinación en la 12624, ya que las justiciables nos hicieron saber que la única manera en que una cuota del 40% podría tender a la paridad sería si las mujeres pudieran también Página 40 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA participar como suplentes de hombres. Aquella sentencia mandató que las mujeres tuvieran suplentes mujeres, pero los hombres pudieran tener suplentes de cualquier sexo. De nuestro análisis de leyes electorales se desprende que, excepto dos, todos los estados asumen esa regla de que hombres deben tener suplentes hombres y mujeres deben tener suplentes mujeres. En el caso de Yucatán y Chiapas, sin embargo, se recoge el precedente del Tribunal, de manera que los suplentes de los varones sí pueden ser mujeres. Regla que constituye un vehículo más para alcanzar la paridad. Pero qué les digo de las suplencias si precisamente esta Sala Regional adoptó una determinación a ese respecto. Cuando en Coahuila el instituto al elaborar los lineamientos para registro de candidatos señaló que los suplentes debían ser del mismo género que los propietarios. Por el contrario, el Tribunal local, ex officio, determinó que no era necesario que fueran del mismo género ambos candidatos. De modo que al llegar a la Sala Regional que hoy nos acoge, se dijo Página 41 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA que se debía prevalecer el criterio que originalmente se había vertido en los lineamientos del Instituto electoral local. Página 42 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA IV. CUARTO PASO. REGLAS INTRAPARTIDISTAS PARA NOMINACIÓN DE CANDIDATOS El cuarto paso que destacan las autoras es el de las reglas de los partidos y sus procedimientos de designación de candidatos. En ese ámbito se resuelve buena parte de las posibilidades de las mujeres de construir carreras políticas, o bien quedar relegadas. Lo cierto es que cada uno de los partidos políticos tiene su propia dinámica, normas internas y procedimientos para el reclutamiento y selección de candidatos a cargos de elección. Página 43 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Primero, existe una discusión en cuanto a si son más eficaces las cuotas que voluntariamente adoptan los partidos, o aquellas que son obligatorias en la Ley. El propio texto de Norris y Krook ofrece un relato de la adopción de cuotas voluntarias en Suecia, para ilustrar el proceso de las primeras. Solía pensarse que el modelo europeo, dominado por las cuotas voluntarias, era más eficaz, pues siempre tenían mejores niveles de representación. Lo cierto es que, además de ese instrumento, también tienen una cultura de la igualdad más arraigada, lo que hace difícil saber a cuál elemento atribuirle el éxito. Página 44 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Esa discusión ha dado un vuelo interesante desde 2013, año en que por vez primera América rebasó a Europa en cuanto a la cantidad de mujeres representantes populares. Al día de hoy, la diferencia en representantes es de 1.1 puntos porcentuales en ambas cámaras, pero de 3.6% si se considera exclusivamente el Senado. Pero hay que reconocer que hay tradiciones jurídicas que hacen inviable las cuotas de género. Es el caso de Estados Unidos, donde en diversas disposiciones se ha dicho que el Congreso puede regular aspectos procesales de la elección de sus miembros, pero en ningún motivo puede entrometerse en asuntos sustantivos, pues ello afectaría los balances constitucionales.15 De ahí sea muy débil la corriente que apoya la adopción de cuotas de género en Estados Unidos. Hay precedentes que privilegian libertad de asociación. Para hacer frente a esa restricción, algunas posiciones vanguardistas han propuesto que el Congreso asigne fondos (incentivos) a aquellos partidos que se comprometían con cuotas autoimpuestas. Esta salida dejaría a salvo la primera enmienda (libertad de asociación), siendo la 15 Term Limits Inc vs Thornton, Smiley vs Holmes Página 45 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA adopción de cuotas una decisión libre de las organizaciones partidarias.16 16 SOMANI, Anisa, The use of gender quotas in America: Are volutary party quotas the way to go? William and Mary Law Review, 54, 2013 Página 46 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA En nuestro caso, como se sabe, fuera de la obligación legal de cumplir con las cuotas de género, las obligaciones de género para los partidos permanecieron casi intocadas. Hay dos disposiciones que merecen ser revisadas. Por un lado, el numeral tres que les pide “buscar” la participación efectiva de ambos géneros en la integración de sus órganos intrapartidarios. En un país donde ningún partido es presidido actualmente por alguna mujer creo que el verbo garantizar hubiera sido más efectivo. Quizás haya que esperar todavía un poco para ese grado de madurez en las políticas de igualdad intra y extrapartidistas. Página 47 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Por el otro lado, creo que será provechoso que se hagan públicos los criterios para garantizar la paridad. Pero la que más me entusiasmó es la regla contenida en el numeral cinco, en el sentido de evitar que los partidos postulen mujeres a los distritos que consideran perdedores. En mi ponencia hicimos un ejercicio para ver a quién postularon como candidato 2012, aquellos partidos que ganaron algún distrito en el 2009. En 200 de los 300 casos, los candidatos fueron varones. Lo que es importante, en todo caso, es que aquí también la justicia electoral cuenta con los elementos para proteger los derechos políticos de las militantes de partidos, en caso de que los consideren violados. Ahí está el caso de Cosío Nava. Mediante un juicio ciudadano, la militante del PRD reclamaba el desechamiento a su recurso de queja intrapartidista, por medio del cual cuestionaba el nombramiento de sustitución por renuncia de distintos integrantes de órganos interpartidistas, ya que en la mayoría de las Página 48 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA decisiones se daba prioridad a los varones para ocupar los lugares vacantes. Señalaba que con dichas determinaciones no permitían a las mujeres acceder a los cargos de dirección. El Tribunal otorgó razón a la Ciudadana para que la Comisión Nacional de Garantías le conteste a su queja intrapartidista. En el trasfondo del asunto —lo que originó su queja inicial—, es que existe una subrepresentación de la mujer en los órganos de dirección partidista, la cual es violatoria de los documentos básicos del propio partido. Página 49 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA V. QUINTO PASO. LIDERAZGOS FEMENINOS Hay un principio de racionalidad que subyace a este quinto paso. Si los partidos logran liderazgos femeninos visibles, capaces de ganar elecciones, ya no se necesitarán medidas temporales, ni políticas intrapartidarias ni acción afirmativa alguna. Pero muchas organizaciones siguen encerradas en sus techos de cristal, lo que les impide desplegar el potencial político de sus militantes. Norris y Krook incluyen entre los instrumentos detectados las iniciativas para formar candidatos, aquellas para combatir estereotipos dentro de los partidos y las que se refieren a la recaudación de fondos. Página 50 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA A ese panorama, América Latina aporta otro instrumento más: los recursos destinados a promover el liderazgo de mujeres dentro de los partidos. Página 51 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA El COFIPE obligaba a los partidos a destinar hasta el 2 por ciento de su financiamiento público al liderazgo de mujeres. Así lo hacen también Costa Rica, Brasil y Panamá. Un análisis del Consejo Ciudadano para la Promoción y Defensa de los Derechos Políticos de la Mujeres sobre cómo gastaron y comprobaron los partidos políticos su presupuesto, arrojó que en 2009, los partidos reportaron en este concepto desde gastos administrativos, nomina, artículos de limpieza hasta impresos alusivos al día de la mujer.17 17 “Género y Fiscalización”. Presentado por Natividad Cárdenas Morales, Presidenta del Consejo Ciudadano para la Promoción y Defensa de los Derechos Políticos de la Mujeres, presentado en el Foro Justicia Electoral y Equidad de Género, organizado por el TEPJF, el INMUJERES y el COLMEX 8 y 9 de marzo, México DF. Página 52 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Al año siguiente, un partido presentó al IFE su informe anual de gastos del 2009. El instituto le impuso multas por haber intentado justificar el ejercicio de ese recurso con el pago de nómina de las secretarias, entre otros aspectos. El Tribunal desestimó ese argumento, pues las actividades de estas secretarias no estaban directamente vinculadas a programas o acciones tendentes a fortalecer los rubros de capacitación, promoción y desarrollo político de las mujeres. En consecuencia, sólo los gastos que directamente impacten la capacitación y formación de liderazgos de mujeres pueden justificar el gasto etiquetado en ese rubro. Derivado de esa sentencia del Tribunal, el IFE se aprestó a realizar reuniones con los partidos políticos para definir con precisión cómo se puede ejercer el 2% de financiamiento e introdujo modificaciones al Reglamento de Fiscalización. Por eso es de celebrar que en la nueva Ley General de Partidos Políticos, el gasto destinado al desarrollo del liderazgo político de las mujeres se haya incrementado en un 50%, para llegar a tres puntos porcentuales del financiamiento público ordinario. Página 53 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Pero mejor todavía. Incluyó ahora – a nivel de la ley – un catálogo de actividades que en las que se puede aplicar el 3% para el liderazgo femenino. Página 54 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA La buena noticia es que esta medida de recursos tendrá también su contraparte en las legislaciones locales, cuando menos en el caso de los 17 estados con elecciones 2015. Trece de los 17 Estados con elecciones el próximo año contemplan un 3% del presupuesto ordinario de los partidos para estas actividades. Es el caso de Nuevo León. Por su parte Baja California Sur y Guerrero decidieron aumentarlo al 5% y sólo Jalisco contempló mantener en el 2% todo del financiamiento público ordinario. Yucatán optó por el 25% del financiamiento para actividades específicas. Página 55 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA VI. SEXTO PASO. CAMBIOS EN EL CONGRESO El último paso al que se refieren las autoras es aquel que tiene que ver con el ejercicio mismo del cargo. Para que las mujeres impacten en la política es necesario que cambie, también, la manera masculinizada en que ésta se construye. Órganos electos deben revisar sus procedimientos internos para asegurar que existen políticas con perspectiva de género en el lugar, tales como considerar las horas de la sesión parlamentaria, el reclutamiento de posiciones de liderazgo dentro de la legislatura, y la prestación de servicios de atención infantil y materna. Página 56 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA En muchos casos, aun cuando llegan, no logran participar de la toma de decisiones en igualdad de condiciones, porque los Congresos –como casi todas las instituciones políticas del país– fueron construidos desde una lógica masculina. De ahí que, por años, a las pocas mujeres que llegaban a los Congresos, no se les daba la oportunidad de presidir comisión alguna, o se les asignaban las de menor importancia. En México se solía exclusivamente asignar a las mujeres a las comisiones de género o inclusive a la de “estilo parlamentario”, al pensar erróneamente que ésta se dedicaba a cuestiones de moda, en lugar de a la redacción adecuada de las iniciativas y decretos. Página 57 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Y a este respecto, la legislatura actual ofrece datos ambivalentes. En el Senado, donde hay 32.8% de mujeres, éstas accedieron a Presidir 32% de las comisiones. En la Cámara de Diputados, el 36.8% de las congresistas no sirvió a las mujeres para obtener una alta proporción de comisiones (21%). De las cuatro comisiones bicamerales no presiden ninguna. En este rubro, Nuevo León sigue la tendencia federal. Sólo el 22% de las Comisiones es presidida por alguna mujer.18 18 Tiene 7 de 42 (16.6%) proporción de diputadas en su Congreso local. Página 58 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA VII. ACCESO A LA JUSTICIA. JUZGAMIENTO CON PERSPECTIVA DE GÉNERO Después de todas las sentencias que les he platicado, creo que es fácil adivinar cuál es el séptimo ingrediente que propongo para alcanzar la igualdad en los cargos electivos: el juzgamiento con perspectiva de género. Y es que en un contexto donde la igualdad es un principio consagrado constitucionalmente y donde las leyes se han modificado para eliminar los sesgos más evidentes, es necesario Página 59 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA utilizar enfoques que permitan detectar las fuentes sutiles de la desigualdad. La perspectiva de género revisa los fenómenos sociales, pero lo hace tomando en consideración la desigualdad en las relaciones de poder genéricas en que se desarrollan. Al hacerlo, elimina los sesgos analíticos que produce la lente “androcéntrica” que asume igualdad de condiciones y neutralidad en las relaciones sociales. Página 60 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Por eso es que el recurso efectivo al que se refiere la Declaración Universal de los Derechos Humanos sólo pueda entenderse en términos de reparar las situaciones de opresión en que pudiera haberse generado una conducta, o bien contribuir a la eliminación de la discriminación, como forma de relación entre los sexos. Por eso los juzgadores debemos revisar si la aplicación concreta de una ley genera trato diferenciado injustificado entre hombres y mujeres, derivado de los roles de género asignados a cada uno. De ser el caso, debemos aplicar los mecanismos de compensación permitidos. Página 61 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Me parece que ese pilar transversal es indispensable para que los seis pasos que proponen las autoras encuentren un soporte adecuado. De no ser así, las ciudadanas que viven en contextos de opresión- rápidamente flaquearán en la defensa de sus derechos, pues pensarán – erróneamente – que éstos son también una construcción artificial monopolizada por los varones. No es así. Página 62 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Señoras y señores, Quiero que se vayan con un buen sabor de boca de esta charla. Expertas de talla internacional han sistematizado en un valioso libro experiencias que resultan funcionales para potenciar la igualdad de género en los países europeos y, para cada una de sus propuestas, México ha tenido algo que contar, una experiencia que aportar. Lo mejor es que esas posibilidades se han quedado, como muchas otras, en el nivel federal. Para cada medida hemos tenido un impacto en las legislaciones locales tanto o más riguroso que lo que se exige en la normativa federal. Parecen vientos de cambio. Página 63 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Y no tengo duda de que las instituciones electorales estaremos a la altura de ese reto, pues desde hace años nos hemos estado preparando para incorporar una perspectiva de género en nuestras resoluciones. Las y los justiciables pueden tener la seguridad de que, como en las sentencias que les he reseñado, en cualquier sala del país encontrarán un soporte para la generación de la democracia paritaria que el país se ha propuesto. Los seis pasos para asegurar la igualdad de género necesitan de la impartición de justicia, pero no de aquella justicia que prefiere voltear a otro lado cuando percibe la desigualdad. Más bien, una justicia con perspectiva de género, capaz de transformar la democracia mexicana para hacer del nuestro un régimen incluyente. No quiero dejar que se agote esta charla sin expresar mi emoción por un asunto adicional. Son las __ horas en América. Está empezando el mes de agosto en Europa y, con ello, la entrada en vigor de la Convención del Consejo de Europa para Prevenir, y Combatir la Violencia de Género y la Violencia Doméstica. Página 64 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA El esfuerzo que iniciaron hace tres años, para alcanzar un instrumento similar a nuestra Convención de Belém do Pará llega a feliz puerto. Los estados miembros deberán, a partir de hoy, cambiar leyes, asignar recursos y crear instrumentos para prevenir la violencia de género en todas sus formas. Intentarán, como nosotros en América, crear una zona de cero tolerancia para la peor de las herencias del patriarcado: el maltrato de un sexo sobre el otro. Me encanta que este evento de la Sala Regional Monterrey sobre la manera de incorporar más mujeres a la toma de decisiones tenga lugar al mismo tiempo que entra en vigor un instrumento tan ambicioso para el combate a la violencia de género. Todo ello da cuenta de que el mundo está, en serio, decidido ya a acabar de una vez por todas con la desigualdad. Y, no es por echar flores a mis tres compañeros de la Sala Regional Monterrey, pero también pone de relieve que en esa tarea estamos involucrados todos, hombres y mujeres. Muchas gracias Página 65 de 66 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Página 66 de 66