PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA CONFERENCIA IGUALDAD DE GÉNERO: CONDICIÓN NECESARIA PARA LA DEMOCRACIA 18-febrero-2014 Doctor Jean François Prud'homme, Coordinador General Académico de El Colegio de México Señora Ana Güezmes, Representante de ONU Mujeres México Doctor Leonardo Valdés Zurita, Investigador de El Colegio de México Doctor Santiago Corcuera Cabezut, Académico de la Universidad Iberoamericana Maestro Dong Huu Nguyen, Experto Electoral y Ex Coordinador del Proyecto de Asistencia a la Observación Electoral del PNUD Mexico Buenos días a todas y todos. Comenzaría por agradecer al Colegio de México, su anfitrionía para este evento. Página 1 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Cada vez con mayor frecuencia, instituciones electorales, partidos, y organizaciones tenemos espacios de intercambio con académicos, para pensar la democracia mexicana. El Colegio de México se ha vuelto un espacio privilegiado para ese intercambio, no sólo por la calidad académica de sus investigadores y alumnos, sino también por la profundidad que están logrando en los debates. Gracias, Jean François. Página 2 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA I. IGUALDAD. CONDICIÓN PARA LA DEMOCRACIA Creo que ningún coloquio académico sobre democracia en estas semanas podría evitar hacer referencia a Robert Dahl, a quien en días recientes el mundo de la ciencia política perdió en cuerpo pero no en esencia. Quizás la contribución más conocida de Dahl haya sido su concepto de poliarquía, categoría aplicable a aquellos regímenes donde los colectivos sociales compiten para ganarse al apoyo de los ciudadanos para ejercer las funciones de gobierno y legislativas. Se trata de una figura, a mi parecer, conceptualmente más precisa que la “democracia”, lo que ha permitido que en torno a ella se hagan evaluaciones y comparaciones académicas. Para Dahl, sabedor de que todos los países, inclusive los más autoritarios, se dicen democráticos, una poliarquía debía cumplir, entre otros, con las siguientes caracteristicas: Participación efectiva.- Antes de que se adopte una política, todos los miembros deben tener oportunidades iguales y efectivas para Página 3 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA que sus opiniones sean conocidas por el resto de los miembros del colectivo. Igualdad del voto.- Todos los miembros deben tener una oportunidad de votar igual y todos los votos deben contarse como iguales. Comprensión ilustrada.- Todo miembro debe tener oportunidades iguales y efectivas para instruirse sobre las políticas alternativas relevantes y sus consecuencias. Control de la agenda.- Los miembros deben tener la oportunidad exclusiva de decidir cómo y, si así lo deciden, qué asuntos deben ser incorporados a la agenda.1 Como pueden ver, el concepto de igualdad es central a la construcción de los regímenes democráticos. De eso trataba la obra de Dahl. No tanto de describir las características de las democracias, sino de sentar las bases por las que podría transitarse a un régimen con esas características. No es casual que buena parte de su producción se haya dedicado a distinguir la igualdad política retórica de la real. Al examinar las historias de naciones tradicionalmente democráticas, como Estados 1 DAHL, Robert, La Poliarquía. Página 4 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Unidos o Reino Unido, ha encontrado que por centurias el sufragio estuvo limitado por la raza o por el sexo. Ello les significaba – dice Dahl – insuficiencias democráticas.2 2 DAHL, Robert “On political equality”. Página 5 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA II. IGUALDAD SUSTANTIVA Y precisamente con el tema de la igualdad entro en materia. El problema parecería resuelto a nivel mundial, ya que la igualdad entre hombres y mujeres está ya reconocida en 172 constituciones en el mundo.3 Desde esa tesitura, el tema podría darse por satisfecho, cuando menos en lo que se refiere a las posibilidades de unas y otros para incidir en la política, fijar la agenda, ser electas y ejercer el voto. Sin embargo, sabemos que esto no funciona así. 20 países tienen a mujeres al frente de sus gobiernos.4 21% de los congresistas del mundo son mujeres.5 27% de los jueces del mundo son mujeres A ese poco más de la mitad de la población mundial que somos las mujeres nos ha correspondido, a lo más, un tercio de la representación en cuerpos decisionales. 3 4 WORLD BANK. Women, Business and the Law, 2013. Alemania, Antigua y Barbuda, Argentina, Australia, Bangladesh, Brasil, Corea del Sur, Costa Rica, Dinamarca, Eslovenia, Jamaica, Kosovo, Lituania, Liberia, Malaui, República Dominicana, Santa Lucía, Senegal, Suiza y Tailandia. El 11 de marzo inicia el periodo de Bachelet (será la 21ª). 5 Unión interparlamentaria. Cifras actualizadas a diciembre de 2013. (consulta del 14-feb-2014). Página 6 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA En situaciones extremas, como los municipios mexicanos, apenas siete de cada 100 están presididos por alguna mujer. Pues que el concepto “igualdad”, entendida como “igualdad formal” invisibilizó las diferencias, contribuyendo a que el ejercicio de derechos políticos de las mujeres estuviera estancado durante muchas décadas. Ha sido hasta hace muy poco que se logró resignificar el concepto de igualdad, a fin de concretar sus alcances desde una óptica material o sustancial, lo cual, ha permitido buena parte de los cambios positivos que se han dado. La otra vertiente del cambio ha sido la edificación de instrumentos internacionales capaces de propiciar, ahora sí, cambios hacia la igualdad sustantiva. Pienso, por ejemplo, en el artículo 7 de la CEDAW que obliga a los Estados parte a tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública y garantizar en igualdad de condiciones con los hombres el derecho a votar, participar en la formulación y ejecución de políticas y formar parte de organizaciones. Página 7 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA En este hemisferio, obligaciones similares se pueden encontrar en la Convención Americana sobre Derechos Humanos6 y la Convención Interamericana para Prevenir Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer "Convención de Belem do Para”7. Pero, ¿qué puede entenderse por garantizar oportunidades “en igualdad de condiciones con los hombres”?, si acabamos de acordar que la igualdad formal simplemente reproduce asimetrías. Los instrumentos internacionales proponen cuatro alternativas. 1. No discriminación.- A partir de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969) este concepto se entiende en dos vertientes: una orientada al derecho de los individuos a no sufrir discriminación; y otra que obliga al Estado a garantizar una igualdad sustantiva que la evite. 2. Acciones afirmativas.- Es la propia CEDAW la que en el artículo 4º explica que “la adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a 6 Vigente para el Estado Mexicano desde el 24 de marzo de 1981, reconoce: “Artículo 23 Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.” 7 Vigente para el Estado Mexicano desde el 12 de diciembre de 1998, prevé: “Artículo 4. Toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre derechos humanos. Estos derechos comprenden, entre otros: […] j) El derecho a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones.” Página 8 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación”. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva de la dignidad humana. Las distinciones se distinguen de las discriminaciones, porque el sentido de las diferencias es razonable. 3. Control difuso. a partir de la resolución del Expediente Varios 912/20108 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se tiene la obligación de ejercer, ex officio, el control difuso de convencionalidad y de constitucionalidad9 respecto de los derechos humanos, constitucionales y constitucionalizados10. 4. Juzgamiento con perspectiva de género. conlleva al deber de los juzgadores de revisar si la aplicación concreta de una Ley genera trato diferenciado injustificado entre hombres y mujeres, derivado de los roles de género asignados a cada uno; y de ser el caso, aplicar los mecanismos de compensación permitidos. 8 Formado en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a fin de: “Determinar cuáles son las obligaciones concretas que corresponden al Poder Judicial de la Federación y la forma de instrumentarlas, establecidas en la sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Rosendo Radilla Pacheco vs Estados Unidos Mexicanos.” 9 Al resolverse el 14 de julio de 2011, el expediente Varios 912/2010, se aprobaron diversos criterios, de entre los cuales, por su relevancia, se citan los siguientes: “CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD.”, “PARÁMETRO PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.” y “PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.” 10 Reconocidos en instrumentos internacionales suscritos por el Estado parte. Página 9 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA III. INDICADORES DE IGUALDAD Hemos establecido que la democracia – la poliarquía – sólo se puede construir con igualdad de género y que esta última requiere del despliegue de estrategias institucionales que transformen las formas asimétricas en que conviven los sexos en las sociedades. Desde esa óptica, ¿Cómo pensar en indicadores de igualdad / desigualdad? ¿Cuáles son los óptimos? Pero ¿Cómo saber cuánto hemos avanzado? ¿Cuáles son los indicadores correctos? Apunto tres ideas. Primera.- Existe consenso en que las medidas de bienestar asociadas al PIB son a insuficientes. Primero, porque la producción de un país no necesariamente se asocia con la calidad de vida y segundo, porque es cada vez más difícil medir al PIB, en un mundo en que los bienes y servicios se han vuelto intangibles. En ese contexto, vale la pena revisar un estudio que Stiglitz, Sen y Fitoussi11 elaboraron para Sarkozy, en el que ponen el acento 11 Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress Página 10 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA en la participación política. Dicen algunos de los economistas más afamados del planeta que, cuando ésta es incluyente, se reducen las posibilidades de conflicto social y se incrementan las posibilidades de que los países tomen un rumbo consensuado. A su vez, esto último incrementa la eficiencia económica y el bienestar. Segunda. De lo anterior se deriva que no sólo para quienes trabajamos en lo electoral, sino para todo mundo debe ser interesante medir el tema de la inclusión política, como predictor de la calidad de vida. Habría que decir, creo yo, que el estándar de “mujeres en los parlamentos” o “mujeres que votan” dice poco del grado de inclusión / exclusión política. No es suficiente. En efecto, esos indicadores no alcanzan a percibir que 25% de las mujeres entrevistadas para la Encuesta Nacional de Discriminación (2010) en México refiere que deben preguntar o avisar a sus parejas por quién van a votar. Tampoco logran captar con nitidez que, si bien promedialmente las mujeres participan electoralmente más que los hombres, hay Página 11 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA todavía comunidades indígenas donde esa prerrogativa está circunscrita exclusivamente para los varones. Tampoco logran explicar que, aunque en el 2012 México logró las más altas tasas de candidaturas de mujeres en su historia, algunas tuvieron que luchar contra el miedo de sufrir violencia política. La Cámara Alta ya aprobó una iniciativa para evitar este tipo de violencia política de género.12 Va para la Cámara de Diputados. Tres. De lo anterior se deriva que el conglomerado de indicadores sobre inclusión/exclusión es sumamente complejo. No es casual que la CEPAL haya acordado crear un grupo de trabajo específicamente para diseñar indicadores en esa materia. Celebro que Inmujeres y el INEGI estén lidereando ese proyecto. Lo que es muy relevante es que, en el marco de esos indicadores, no se capte sólo la presencia política de las mujeres, sino también las posibilidades de ejercer sus prerrogativas ciudadanas. 12 En el Senado las reformas quedaron aprobadas, en lo particular y en lo general, con 102 votos a favor y cero en contra, el pasado 12 de febrero. Pendiente de aprobación en la Cámara de Diputados. Página 12 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA El pasado Informe Hemisférico sobre la implementación de la Convención de Belém do Pará propone que se mida el acceso a la justicia como detonador de igualdad para las mujeres. En el mismo sentido, los propios Stiglitz, Sen y Fotoussi discuten en el paper del que ya les hablé que las garantías que a las mujeres les reconoce la ley deben medirse en términos de su realización. “Las leyes que son injusta o inadecuadamente implementadas no sólo fallan en mejorar la calidad de vida, sino que además disminuyen la confianza en el Estado”13 En ese punto, la justicia y el Estado de derecho aparecen como medulares para la construcción de indicadores. Sólo si las cortes y tribunales son percibidos como aliados de las mujeres en su esfuerzo por participar políticamente, el derecho logrará su papel reparador. 13 Stiglitz Joseph, Sen Amartya, and Fitoussu Jean Paul, Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress Página 13 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA IV. PARIDAD DE GÉNERO (REFORMA MEXICANA) Creo que la mejor manera de explicar esto es con un ejemplo mexicano. En la siguiente gráfica aparece el incremento de mujeres en la Cámara de Diputados. Como ustedes saben, a pesar de que en México había cuotas enunciativas, fue hasta el 2002 que se establecieron las cuotas obligatorias. Eran del 30%. Con ello se logró un 25% de representación de mujeres en el Senado, cifra que con el incremento de la cuota (2007) apenas alcanzó a elevarse a 28%. Fue hasta la elección pasada, después de la sentencia 12624 que eliminó la excepción que mermaba el desempeño de la cuota que vino un incremento importante: creció a 37%. La gráfica permite advertir dos momentos. Un primer impulso estuvo dado por la adquisición de una cuota obligatoria; el segundo estuvo dado por la participación de la justicia electoral en la protección de los instrumentos consignados en las leyes. Página 14 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Estamos ahora ante una oportunidad parecida. La reforma político-electoral publicada la semana pasada establece un porcentaje del 50% para el registro de candidaturas. Es decir, se avanzó a la paridad. Abandonamos la cuota y vamos al texto constitucional. Además, eleva la cuota a rango constitucional, con lo que hace suya la recomendación de organismos internacionales (Comisión de Venecia) que sugieren que ubicarlas a ese nivel de la jerarquía normativa. Pero, ¿cómo podemos estar seguros de que la cuota paridad de candidaturas incrementará la representación de mujeres? Hay 11 estados de la República que ya consideran ese porcentaje para sus cuotas y ninguno tiene una proporción importante de mujeres en sus Congresos. Van del 10% (Guerrero) al 19% (Sonora). Hay una excepción. En Chihuahua la participación de mujeres en el Congreso es del 40 por ciento. Les propongo tres elementos de observación. El primero, como se sabe en las arenas electorales, las cuotas son mucho más eficaces cuando ocurren en candidaturas de representación proporcional. Fíjense cómo, en los estados con Página 15 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA paridad, las mujeres tienen 23% de representación por RP y apenas 15% de representación por MR. Segundo. Destaco nuevamente la importancia de la justicia electoral. Acabo de contarles de Chihuahua, único con 40% de representación de mujeres. Muchos ya sabrán que ello se consiguió después de una sentencia de la Sala Regional Guadalajara que eliminó la excepción. Tercero De cara a las reformas que habrán de hacerse a las leyes secundarias, conviene ir pensando cómo hacerle para que la paridad fijada en la Constitución tenga la máxima efectividad posible. Página 16 de 17 PONENCIA DE LA MAGISTRADA ALANIS FIGUEROA Propongo algunas ideas: o Eliminar cualquier excepción. o Las mujeres candidatas deben tener suplentes mujeres. Los hombres candidatos pueden tener suplentes de cualquier sexo. o Revisar que, a pesar de que pudiera haber reelecciones, ello no reduzca el porcentaje final de mujeres candidatas. o Transitar al sistema de cremallera (una-uno), eliminando de una vez los famosos segmentos de cinco. o Sanciones a quienes incumplan, pudiendo llegar a la pérdida de las candidaturas. No me resta sino agradecerles su atención. Espero que este recorrido por la manera en que el derecho puede y debe incorporarse a los indicadores, en tanto constructor de bienestar social y aliado de la inclusión de género, sea interesante y motive nuevas reflexiones. Quedo en espera de sus preguntas. Muchas gracias. Página 17 de 17