La perspectiva del desarrollo basada en los

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LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO BASADA EN LOS DERECHOS
HUMANOS EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL DE ESPAÑA Y
CATALUÑA
Paola Cyment, Observatori DESC
1 . Introducción
El Observatori DESC quiere incentivar el debate entre los actores de la cooperación
internacional y al resto de la sociedad movilizada sobre la perspectiva del desarrollo
basada en los derechos humanos, más específicamente los derechos económicos,
sociales y culturales, con especial énfasis en el tema de género. Esto significa recuperar
el discurso de los DESC tomando un posicionamiento en el debate sobre política
económica, agenda social y modelos de desarrollo. Asimismo, trabajar transversalmente
desde una perspectiva de género busca hacer visible el impacto que tiene el desigual
acceso a los derechos de hombres y mujeres, así como clases, estatus, etnia y edad.
Con este documento, pretendemos realizar una introducción a la perspectiva del
desarrollo basada en los derechos humanos desde una visión divulgativa, pero también
crítica y analítica, ya que pensamos que es fundamental analizar las transformaciones
que ha sufrido la cooperación internacional realizada por el Estado español y por las
autonomías –en este caso, nos centraremos en Cataluña- en el marco de este discurso de
los derechos humanos que ha impregnado a la ayuda al desarrollo en los últimos años.
Para esto, es necesario, primeramente, definir la perspectiva del desarrollo basada en lo
derechos humanos, destacar sus ventajas y explicar su aplicación en la programación de
los proyectos de desarrollo. Pero también dar una visión crítica sobre el uso que se ha
hecho de este modelo desde los donantes, ya sean los organismos multilaterales como el
Banco Mundial o desde las agencias de cooperación de los países desarrollados. En esto
consiste la primera parte del documento.
La segunda parte se centra más en investigar hasta qué punto y de qué manera se ha
incorporado dicha perspectiva por parte de la Agencia Española de Cooperación
Internacional (AECI) y, con respecto a la cooperación descentralizada, por parte de la
Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo de la Generalitat de Cataluña1. También
se analizará cómo son vistos los derechos humanos en general por la cooperación y si
éstos están más ligados a una concepción de derechos civiles y políticos, relacionados a
la gobernanza; fortalecimiento de instituciones democráticas y la prevención de
conflictos, o si son utilizados como una nueva forma de entender las necesidades
básicas a la luz de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), como el
derecho a la alimentación, el derecho a la educación o el derecho a la salud.
Este estudio se hará en base al análisis de las leyes de cooperación (a nivel español la
Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Ley 23/1998 y en Cataluña la
1
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Ley de Cooperación al Desarrollo. Ley 26/2001) y los planes directores de dichas
agencias (Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008 y Plan Director de
Cooperación al Desarrollo de la Generalitat de Cataluña 2003-2006), que serán
contrastados en diversas entrevistas realizadas con actores claves de la cooperación
española y catalana.
2. Primera Parte
2.1 Perspectiva del desarrollo basada en los derechos humanos: definición y evolución
2.1.1 Definición
Entendemos por una perspectiva del desarrollo basada en los derechos humanos al
enfoque que considera central la protección y la realización de los derechos humanos y
utiliza normas establecidas y aceptadas de derechos humanos como un marco común
para evaluar y guiar las iniciativas sobre desarrollo sostenible. Desde este enfoque, la
meta última para el desarrollo es garantizar los derechos humanos para todos y
todas. Se considera que la forma de lograr el desarrollo consiste en respetar, proteger y
cumplir de manera progresiva con las obligaciones en materia de derechos humanos.
Cuando se habla de una perspectiva basada en los derechos humanos, se incluyen no
sólo los derechos garantizados en las legislaciones y constituciones nacionales sino la
gama completa de derechos incluidos en las convenciones internacionales de derechos
humanos (las siete Convenciones de Derechos Humanos, entre las que se encuentran ell
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención para la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación de la Mujer2) declaraciones (tales como la
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, la Declaración y Programa de
Acción de Viena de 1993) y el contenido central de estos derechos tal y como ha sido
articulado por los cuerpos de vigilancia de tratados de Naciones Unidas en documentos
llamados Observaciones Generales. También se incluyen los instrumentos regionales
como la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, la Convención Europea
de Derechos Humanos y la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de
San José).
Una perspectiva basada en los derechos humanos puede conducir a resultados diferentes
a los logrados con otros modelos de desarrollo porque implica una visión diferente. Los
destinatarios y las destinatarias de la acción pasan de ser un/a beneficiario/a pasivo/a a
ser un sujeto activo en el ejercicio de sus derechos, empoderado/a para hacer que los
2
En los tratados internacionales se reconoce la igualdad de género pero ésta no está sistemáticamente
integrada, por lo que subsiste una “neutralidad” de género de dichos instrumentos. Solo la CEDAW
integra sistemáticamente los derechos de las mujeres. Otros estándares internacionales sobre derechos de
la mujer son la Declaración sobre la Protección de la Mujer y el Niño en Estados de Emergencia o
Conflicto Armado; la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer y las
Observaciones Generales del Comité de Derechos Humanos y del Comité DESC sobre equidad de género
en el acceso a los derechos humanos (Ver Observación General 16º del Comité DESC E/C.12/2005/3).
Asimismo, la sociedad civil ha adoptado los Principios de Montreal (2002), los cuales buscan guiar la
interpretación e implementación de las garantías de no discriminación y de igualdad de goce en el
ejercicio de los DESC.
2
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actores responsables se ajusten a las normas de los derechos humanos reconocidas
internacionalmente.
En las perspectivas basadas en necesidades o en la reducción de la pobreza,
generalmente las decisiones se toman en la cúpula y son técnicas, e implican que los
beneficiarios son blancos pasivos sin objetivos ni intereses propios. En cambio, la
perspectiva basada en los derechos humanos traduce las necesidades de las personas en
derechos. Por lo tanto, este enfoque no involucra la caridad o el simple desarrollo
económico, sino un proceso de empoderamiento y de capacitación de quienes no gozan
de sus derechos para que los reclamen.
Bajo este enfoque, un derecho se define en base a la dignidad, es decir, en base a “ser” y
no a “tener”, o al programa social o económico de un partido o gobierno. Un programa
político puede (y debe) negociarse, pero la dignidad no es negociable. En este sentido,
esta perspectiva implica un cambio de paradigma desde los modelos existentes de
desarrollo.
2.1.2 Evolución
Desde que la revolución industrial hizo nacer la necesidad de contar con una
planificación social, primero la caridad y luego el desarrollo económico fueron vistos
como las soluciones a los “problemas sociales”. El proceso fue facilitado por el
lanzamiento de las Décadas de Desarrollo por parte de Naciones Unidas. Cada década
cambiaba de énfasis. En los años cincuenta, era el crecimiento y la planificación
nacional; en los sesenta, la Revolución Verde y la planificación sectorial y regional; en
los setenta, las necesidades básicas y la planificación en el ámbito local; en los ochenta
el énfasis cambió hacia la planificación ambiental para el desarrollo sustentable y la
planificación que incorporara el desarrollo de las mujeres o las bases.
A fines de los ’90, la comunidad internacional comenzó a percibir la necesidad de
integrar los derechos humanos al desarrollo, principalmente, como consecuencia de la
Conferencia Mundial de los Derechos Humanos de Viena en 19933. En 1997, el
Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan, dispuso que todo el sistema de
Naciones Unidas incorporase transversalmente los derechos humanos en su trabajo. Las
agencias de desarrollo y ayuda humanitaria de la ONU respondieron a esta petición
estudiando, experimentando e incorporando un enfoque de derechos humanos a su
metodología de trabajo. La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha publicado un
folleto sobre “25 preguntas y respuestas sobre salud y derechos humanos”. UNICEF,
UNIFEM, UNHCR, entre otras agencias, se han reunido numerosas veces para
intercambiar experiencias e identificar buenas prácticas sobre un enfoque de desarrollo
basado en los derechos humanos. De la misma forma, agencias de cooperación
nacionales de países como Canadá (CIDA); Dinamarca (DANIDA), Suiza (SDC),
Suecia (SIDA), Inglaterra (DFID); Noruega (NORAD); Holanda (DACIA); Australia
(Ausaid) y Nueva Zelanda (NZAID) han incorporado la perspectiva de desarrollo
basado en los derechos humanos como una de sus prioridades y han desarrollado
3
La Declaración de Viena afirma que”La persona humana es el sujeto central del proceso de desarrollo
y que toda política de desarrollo debe por ello considerar al ser humano como participante y beneficiario
principal del desarrollo. En el plano nacional es responsabilidad de los Estados garantizar para todos el
acceso a los recursos básicos, la educación, los servicios de salud, los alimentos, la vivienda, el empleo y
la justa distribución de los ingresos”.
3
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metodologías y herramientas para su aplicación. Finalmente, ONGs internacionales
como Oxfam, Care y Save the Children también adoptaron el enfoque del desarrollo
basada en los derechos humanos a su trabajo
Después de décadas en las que las políticas de desarrollo centradas en el crecimiento
económico y el derecho internacional recorrieran caminos paralelos, las organizaciones
internacionales de desarrollo decidieron hacer uso de los derechos humanos al percibir
una serie de ventajas, entre ellas, las más importantes son que esta perspectiva brinda un
marco legal; fija responsabilidades a los agentes de desarrollo; se basa en principios de
universalidad, igualdad y no discriminación; promueve la participación y el
empoderamiento de los grupos más vulnerables de la sociedad y, finalmente, entiende la
pobreza desde una visión más integral, no como la falta de recursos materiales sino
como la violación de todos los derechos humanos.
2.2 Ventajas de la perspectiva del desarrollo basada en los derechos humanos
En perspectiva del desarrollo basada en los derechos humanos los derechos no sólo se
enuncian como necesidades sino como expectativas. Las expectativas apelan a
realizaciones, a visiones de futuro y nos muestran el lado subjetivo de lo que queremos
“ser y hacer”. Esta concepción de los derechos humanos está directamente relacionada
con la visión del desarrollo humano4, ya que los derechos humanos comprometen no
sólo las formulaciones jurídicas y los instrumentos internacionales sino los modos en
que se ponen en marcha las estrategias de desarrollo, donde todos podemos decidir en
qué tipo de sociedad queremos vivir.
Otra característica de la perspectiva del desarrollo basada en los derechos humanos es
que proporciona un marco legal que consiste en un conjunto unificado de normas y un
lenguaje común. Los asuntos del desarrollo pueden alcanzar mayor legitimidad cuando
están respaldados por la fuerza moral y legal del derecho internacional; cuando se
asume un derecho, la falta de satisfacción de las necesidades básicas se vuelve una
demanda fundamental, inmutable y prioritaria, y universalmente reconocida. De esta
forma, los derechos están protegidos por las leyes nacionales y/o internacionales, por lo
que cualquier disputa sobre derechos debe ser resuelta no mediante un proceso arbitrario
sino mediante adjudicación en procesos competentes, imparciales e independientes que
aseguren la igualdad completa y justicia para todas las partes y determinen los
conflictos de acuerdo con principios claros. El imperio de la ley asegura que nadie está
por encima de la ley y que no existe impunidad para las violaciones de derechos
humanos.
En cuanto a la responsabilidad de los agentes del desarrollo derivada de sus deberes y
obligaciones, la rendición de cuentas es central en este enfoque y a menudo no se toma
en cuenta en otras perspectivas de desarrollo. La responsabilidad se deriva de los
deberes y obligaciones de los Estados y la comunidad internacional de respetar,
proteger, promover y cumplir los derechos para todas las personas. Aunque los
4
“La idea básica de desarrollo humano de que es fundamental enriquecer la vida y las libertades de la
gente normal tiene mucho en común con las preocupaciones expresadas en las declaraciones de derechos
humanos. La promoción del desarrollo humano y la realización de los derechos humanos comparten, de
muchas maneras, una motivación común, y reflejan el compromiso fundamental de promover la libertad,
el bienestar y la dignidad de los individuos en todas las sociedades”, Informe sobre Desarrollo Humano
2000 del PNUD. Ver capítulo 1, Los derechos humanos y el desarrollo humano.
4
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Estados tienen un margen de discreción al escoger el tipo de acciones que proseguirán,
el mejoramiento de los derechos humanos para todas y todos es una obligación legal por
la cual los Estados deben rendir cuentas a la comunidad internacional.
Dentro del marco de los derechos humanos, los Estados deben aplicar medidas,
individualmente y mediante la cooperación internacional, para lograr progresivamente
la realización plena de los derechos reconocidos. La falta de desarrollo económico no
puede invocarse como justificación para las violaciones de derechos humanos. Los
derechos humanos requieren compromisos por parte de los gobiernos y un progreso
continuo en la aplicación de libertados y el disfrute de los derechos. Asimismo, para que
la perspectiva del desarrollo basada en los derechos humanos se pueda implementar
efectivamente, los responsables por el cumplimiento de los derechos deben actuar con
trasparencia y proveer canales de comunicación. Los sujetos de derecho deben tener
acceso a la información necesaria ( y si fuera necesario, la educación) para lograr la
satisfacción de sus derechos.
Asimismo, en la globalización, los actores no estatales como las organizaciones
internacionales y las corporaciones están afectando la capacidad de los gobiernos para
establecer sus propias políticas sociales y para promover y proteger los derechos
humanos. Estos actores, pese a no estar sujetos a obligaciones internacionales en
materia de derechos humanos, poseen una obligación ética fundamentada en los
derechos humanos de hacer lo posible para instrumentar políticas a favor de los pobres y
de la igualdad de género. Aunque esta obligación ética no se ha podido plasmar en el
derecho internacional, en el marco de Naciones Unidas existen iniciativas para
establecer estándares sobre las responsabilidades de las empresas en el respeto de los
derechos humanos. El Secretario de Naciones Unidas, Kofi Annan lanzó en 1999 el
Global Compact, un Pacto Mundial en materia de responsabilidad social de las
empresas, pero se trata de iniciativas voluntarias de las empresas que no poseen
mecanismos de supervisión independientes y no brindan mecanismos adecuados para
hacer que las empresas asuman sus responsabilidades5. Por su parte, la Subcomisión de
Derechos Humanos elaboró las Normas de Naciones Unidas sobre las
Responsabilidades de las Empresas en la Esfera de los Derechos Humanos, que
brindan un concepto internacional común e integral de las responsabilidades de las
empresas en el área de los derechos humanos. En respaldo a dichas normas, la Oficina
de la Alta Comisionada de Derechos Humanos elaboró un informe que se presentó en la
61º Comisión de Derechos Humanos. Posteriormente, la Comisión adoptó una
resolución para que el Secretario General de la ONU designe a un Representante
especial sobre empresas y derechos humanos. Sin embargo, estas obligaciones están
muy lejos de ser justiciables6.
5
“Las Normas de Naciones Unidas sobre las Responsabilidades de las Empresas en la Esfera de los
Derechos Humanos: Kit de Información” elaborado por la Red Internacional para los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales. www.escr-net.org.
6
En las cláusulas democráticas de los acuerdos de libre comercio no hay mecanismos para hacer
justiciables los derechos humanos, pero sí existen mecanismos cuasi- judiciales para los acuerdos
comerciales como el Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones
(CIADRI), dependiente del Banco Mundial. Ver “Los Derechos Humanos en los Procesos de Integración
de las Américas”, documento presentado por una coalición de ONGs presentado a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.
5
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Otra ventaja de la perspectiva del desarrollo basada en los derechos humanos es que los
principios de equidad y no discriminación son pilares fundamentales de los derechos
humanos y están incluidos en la mayoría de las convenciones. La perspectiva basada en
los derechos humanos se centra en las personas más marginadas y excluidas de la
sociedad, fortaleciendo sus demandas de acceso a los recursos sociales, políticos y
económicos. En esta perspectiva, la equidad de género no es un añadido sino que es
fundamental para la realización de los derechos humanos, ya que pone en el centro las
relaciones entre hombres y mujeres, no sólo como estructuradorasde desigualdad, sino
también reconociendo posiciones diferentes.
Para quienes han estado previamente marginados por el proceso de desarrollo, o las
transformaciones económicas y sociales, es especialmente importante tomar decisiones
sobre asuntos que afectan a sus vidas y las metas de derechos humanos que quieren
alcanzar. Es por ello que esta perspectiva también tiene en cuenta la necesidad de
niveles más altos de participación y empoderamiento. En este sentido, esta
perspectiva fomenta la participación de los sectores más vulnerables. El
empoderamiento supone, entre otros aspectos, un proceso grupal y personal de toma de
conciencia de las propias capacidades y es indispensable para una verdadera
participación de las personas.
Asimismo, ver la pobreza a través de una perspectiva basada en los derechos (por
ejemplo, como una negación de los derechos humanos) permite una comprensión más
amplia de las diferentes dimensiones de la pobreza y promueve políticas más integrales
para las causas estructurales de la pobreza. Desde una perspectiva de derechos humanos,
la pobreza no es meramente un estado de bajos ingresos, sino una condición humana
caracterizada como la privación sostenida de capacidades necesarias para el disfrute
de los derechos fundamentales.
El objetivo de sensibilización y cooperación al desarrollo desde una perspectiva de
derechos humanos nos obliga, en primer lugar, a entender la pobreza como una
situación donde se están violando los derechos humanos (derecho al trabajo digno,
derecho a la vivienda, al agua, a la alimentación, etc), entendiendo la pobreza extrema
como la vulneración de todos y cada uno de los derechos. A partir de aquí, es preciso,
en primer lugar, buscar las causas que generan y perpetúan esta situación de
vulnerabilidad a partir de la cual se facilita la violación de los DESC. Causas
normalmente relacionadas con la discriminación y la falta de igualdad y equidad social
que ésta comporta. En segundo lugar, formar a la gente para que entienda la situación
desde una perspectiva de derecho y, por lo tanto, identifique mecanismos para su
denuncia y exigibilidad.
Es decir que, a diferencia de las políticas asistenciales, la intervención se fomenta a
grandes rasgos a través de cuatro elementos (conocidos como la estrategia de las cuatro
As) : mediante el análisis de las manifestaciones y los arreglos que están por debajo de
la pobreza y la exclusión; mediante la ayuda, entendida no como la asistencia
meramente material sino también para mejorar la educación en derechos humanos con
el objetivo de la emancipación y el empoderamiento; a través de la acción política
concertada, ya que la complejidad y múltiples dimensiones de la pobreza hace que
cambiar las reglas del juego necesite del máximo de alianzas. Y finalmente, el
advocacy entendido como la incidencia política y la denuncia de las violaciones de
6
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derechos humanos haciendo públicamente responsables de sus acciones o la ausencia de
estas a aquellos que cargan con responsabilidad.
2.3 Implementación de la perspectiva del desarrollo basada en los derechos humanos
La perspectiva del desarrollo basada en los derechos humanos puede ser implementada
tanto desde las organizaciones de desarrollo, en la elaboración de sus estrategias y
proyectos, como por los propios Estados en el diseño de las políticas públicas.
Las organizaciones de desarrollo pueden aplicar esta perspectiva en su programación.
Esto significa que la situación ha de ser evaluada frente a la gama completa de normas y
obligaciones en materia de derechos humanos. Se deben identificar los derechos
pertinentes (incluyendo la equidad de género como un derecho en sí mismo y el
reconocimiento de los derechos que afectan específicamente a las mujeres7), las
razones por las cuales éstos no se satisfacen, los sujetos de los derechos (cuáles son los
grupos más vulnerables de la población) y los actores responsables de su cumplimiento
(gobierno, actores no estatales). Las preguntas a realizar son:
-
¿Qué derechos humanos están implicados? (en base a convenciones,
leyes y recomendaciones de expertos)
-
¿Cuáles son las causas estructurales para la violación de estos
derechos? (marginalización histórica, inequidad distributiva,
desigualdades de poder)
-
¿Qué grupos son los más vulnerables o excluidos? (sujetos de
derecho)
-
¿Quién debe responder? (responsabilidades del Estado y actores noestatales como organizaciones internacionales y/o corporaciones)
Asimismo, se deben integrar al diseño del proyecto los pasos que conducirán al
cumplimiento de estos derechos y se debe vigilar y realizar evaluaciones periódicas
utilizando estándares y principios de los derechos humanos (evaluación continua y
retroalimentación). La participación efectiva de quienes se verán afectados es esencial
para el diseño, instrumentalización y etapas del proyecto.
Los proyectos basados en derechos podrían incluir la movilización comunitaria,
medidas legislativas y administrativas, planificación e instrumentalización de políticas
sociales, medidas para el cumplimiento de leyes, asignación de recursos y educación.
Los derechos mismos se usan como indicadores del proyecto y el éxito se mide desde
la perspectiva del grado que se garantizan y protegen los derechos. Los resultados del
proyecto se deben medir en base al nivel de cumplimiento de los principios
mencionados anteriormente (no discriminación, participación, empoderamiento,
transparencia, etc.) y en base al contenido de los derechos de acuerdo con las
convenciones internacionales.
7
El análisis de género en la fase de identificación y la perspectiva de género han de ser introducidas y no
evaporadas en ninguna etapa de los procesos.
7
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Asimismo, es importante subrayar que la perspectiva de derechos humanos da igual
importancia al proceso como al resultado. En otras palabras, esta perspectiva prohíbe
políticas o iniciativas de desarrollo que violen los derechos humanos o incrementen las
desigualdades en pos del crecimiento económico.
Con respecto a las políticas públicas, a diferencia de las políticas tradicionales que se
orientan hacia el mejoramiento de los niveles de bienestar de las personas entendidas
como beneficiarios de los programas sociales, el enfoque de derechos humanos
comprende acciones dirigidas a los sujetos para su empoderamiento social. Estas
últimas son políticas que tienen un gran contenido cultural y procuran desarrollar
procesos de integración social amalgamados con los derechos humanos.
Una premisa básica de este nuevo enfoque de política consiste en visualizar al Estado
como un medio para el desarrollo de la ciudadanía. De este modo, el ciudadano deja de
concebirse como un objeto pasivo –como ocurre con el concepto de beneficiario- para
transformarse en un sujeto activo. Se trata de impulsar una política pública orientada
hacia la generación de una cultura de responsabilidad social que configure una
ciudadanía activa, capaz de participar en las tomas de decisiones. No hay derecho que
no adquiera vigencia sin que los titulares asuman una actitud activa. Esto es lo que los
juristas califican como exigibildad.
2.4 Algunas críticas a la perspectiva del desarrollo basada en los derechos humanos
En los últimos años, importantes actores de la cooperación internacional (las agencias
de Naciones Unidas como el PNUD, UNICEF y la Oficina del Alto Comisionado para
los Derechos Humanos; varias agencias de cooperación de los países desarrollados y
ONGs de desarrollo internacionales como Care, Action Aid, Oxfam y otras) han
incorporado el enfoque de derechos humanos. Sin embargo, a la vez que este discurso se
abre paso en la cooperación internacional también han aparecido voces críticas que
advierten sobre la utilización que se hace de esta nueva perspectiva.
El significado de “derechos” ha evolucionado en las últimas décadas de una visión más
restrictiva, que priorizaba la protección legal de los derechos civiles y políticos, hasta
ampliarse a una preocupación sobre la dignidad humana, entendida como el acceso a
recursos y la inclusión económica y social, que incorpora el ejercicio de los derechos
económicos, sociales y culturales. Al mismo tiempo, los agentes del desarrollo han
reconocido los límites de los enfoques más técnicos y focalizados, para preguntarse
sobre las causas estructurales de la pobreza.
A raíz de estos cuestionamientos, la perspectiva del desarrollo basada en los derechos
humanos nace de una necesidad de los propios donantes. En este sentido, se ha señalado
el peligro de que la agenda del desarrollo basada en los derechos sea una nueva
imposición de los donantes, tanto de las agencias de cooperación como de las
instituciones multilaterales, sin que se alcance una verdadera participación de las
comunidades de los países que reciben la ayuda, sino que el discurso quede en una mera
retórica tecnocrática para seguir imponiendo nuevas condicionalidades.
En este contexto, han surgido nuevos expertos de la administración de la pobreza,
algunos enfatizando aspectos productivistas como la eficiencia en la gestión de recursos
8
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y otros apelando a una nueva subjetividad basada en modalidades de participación
ciudadana como consumidores activos.
Este ha sido el caso de las Estrategias de Reducción de Pobreza (PRSP) que el Banco
Mundial ha negociado con los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC), las cuáles
suponían una nueva estrategia del Banco Mundial para incorporar una visión más
integral de la pobreza y en las que se promovía la participación de la sociedad civil en el
diseño de estas estrategias. Sin embargo, en la práctica la retórica de la participación ha
quedado solamente en la consulta o la información a la sociedad sobre estos planes de
reducción de la pobreza, sin que haya cambiado de manos el poder de decisión o las
prioridades macroeconómicas impuestas por las agencias multilaterales8.
Asimismo, se corre el riesgo de caer en una paradoja, ya que, por un lado, los países
donantes piden el respeto a los derechos humanos por parte de los Estados y por otro
imponen ajustes estructurales, que empeoran las condiciones para el cumplimiento de
los derechos, especialmente los económicos, sociales y culturales. Otra contradicción, o
doble discurso, es que en los mismos países que exigen el respeto de los derechos
humanos a los receptores de la ayuda, se violan derechos humanos de los inmigrantes,
que sufren de discriminación religiosa y racial en los países desarrollados.
Además, es importante tener en cuenta que históricamente las luchas por el
reconocimiento de los derechos humanos han tenido un carácter político, más que
técnico o procedimental, porque han significado confrontar las inequidades estructurales
que subyacen a la negación de los derechos. Para que las personas – y sobre todo los
grupos más vulnerables como los niños, las mujeres y los pobres- se apropien de sus
derechos, éstos tienen que surgir de las propias demandas de los afectados y de sus
luchas diarias por una vida más digna. Entonces, a la hora de identificar cuáles son los
derechos, es importante preguntarse quiénes están reclamando estos derechos y
cómo. Un desarrollo impuesto desde arriba, en los que la “participación” y la
“gobernanza” estén definidos técnicamente puede hacer que este tipo de perspectiva no
sea apropiada por los sectores más marginados de la población.
3 . Segunda Parte
3.1 Incorporación de los derechos humanos en las políticas de cooperación
Esta segunda parte se dedica a hacer un estudio sobre cómo fueron incorporados los
derechos humanos en las leyes de cooperación (a nivel español la Ley de Cooperación
Internacional para el Desarrollo, Ley 23/1998, y en Cataluña la Ley de Cooperación al
Desarrollo. Ley 26/2001) y en los planes directores vigentes (Plan Director de la
Cooperación Española 2005-2008 y Plan Director de Cooperación al Desarrollo de la
Generalitat de Cataluña 2003-2006), ya que entendemos que estos instrumentos marcan
las directrices de la cooperación, tanto a nivel estatal como a nivel autonómico,
respectivamente. Este estudio no pretende ser una evaluación de los proyectos
realizados y/o financiados por dichas agencias, ya que su alcance es más limitado. Sin
8
A estas conclusiones llega el paper de Frances Stewart and Michael Wang, “Do PRSPs empower poor
countries and disempower the World Bank, or is it the other way around?”, QEH Working Paper Series,
Working Paper nº 108.
9
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embargo, un análisis de las estrategias de las políticas de cooperación a partir de dichos
documentos y con el aporte de algunos de los principales actores que participaron del
diseño de las mismas puede brindar una mirada novedosa sobre la evolución de las
políticas de cooperación en el campo de los derechos humanos.
3.1.1 Agencia Española de Cooperación Internacional
La ley 23/1998 de Cooperación Internacional para el Desarrollo establece un marco
legal para regular la acción pública en el ámbito de la cooperación estableciendo
principios, objetivos, prioridades, modalidades e instrumentos para la política española
de cooperación internacional para el desarrollo. En su artículo 2, dicha ley afirma que
“la Cooperación Española actuará de acuerdo con el principio y promoción de los
Derechos Humanos y las libertades fundamentales, la paz, la democracia y la
participación ciudadana en condiciones de igualdad entre mujeres y hombres”. Estos
objetivos y principios generales que regulan la cooperación internacional se ven
plasmados en el Plan Director, el instrumento de planificación cuatrienal que determina
las líneas generales y directrices básicas, señalando objetivos y prioridades y avanzando
recursos presupuestarios correspondientes a ese período. El desarrollo operativo y
presupuestario anual se realiza a través de los Planes Anuales de Cooperación (PACI).
En el anterior Plan Director de la Cooperación Española 2001-2004 los derechos
humanos aparecían relacionados con el sector prioritario de participación social,
desarrollo institucional y gobernanza, estableciéndose una Estrategia para la
promoción de la democracia y el Estado de derecho9, que tiene un período de
vigencia de cuatro años. Aunque este Plan Director reconocía que “la democracia y el
respeto a los derechos fundamentales y libertades públicas forman parte del desarrollo
humano”, la visión que se tiene de los derechos humanos se centra principalmente en
los derechos civiles y políticos ligados a la consolidación democrática y al
fortalecimiento institucional (libertad de voto, libertad de asociación, participación
política y acceso a la justicia).
Al mismo tiempo, debemos señalar que la Estrategia para la promoción de la
democracia y el Estado de derecho reconoce al Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), junto con el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), además de los otros tratados ratificados por
España10, como orientadores de la Cooperación Española. En este sentido, se reconoce
formalmente la indivisibilidad de los derechos humanos, aunque en las acciones
llevadas a cabo en este ámbito se de prioridad al contenido de los derechos civiles y
políticos sobre los DESC.
Según el anterior Plan Director (2001-2004), los sectores correspondientes a la
Estrategia de promoción de la Democracia y el Estado de derecho son: orden público y
9
En el marco de esta Estrategia, está previsto el diseño de programas regionales para la promoción de la
democracia y el Estado de derecho en Iberoamérica (Plan de Fortalecimiento de las Instituciones
Democráticas en Iberoamérica – AECI, 2003) y en los países árabes del Mediterráneo.
10
España a ratificado todos las convenciones internacionales menos la de Trabajadores Migrantes. Entre
ellas, además del PIDESC y el PIDCP, ha ratificado la Convención sobre la Eliminación de todas las
formas de Discriminación sobre la Mujer, la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención contra la Tortura y
otros Tratos o Penas Crueles Inhumanos o Degradantes, la Convención para la Prevención y la Sanción
del Delito de Genocidio.
10
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fuerzas de seguridad, reforma judicial, apoyo a partidos políticos y procesos
electorales, descentralización, administración financiera y tributaria, desarrollo y
legislación, fortalecimiento sindical, fortalecimiento del asociacionismo empresarial,
derechos humanos, comunidades indígenas, fortalecimiento de la sociedad civil,
promoción de la igualdad entre mujeres y hombres, derechos laborales y sociales,
registros civiles y catastros. Con respecto a los derechos humanos, la Estrategia
establece fortalecer instituciones específicamente encargadas de la vigilancia y defensa
de estos.
El nuevo Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008 establece como
novedad la Defensa de los Derechos Humanos como una prioridad horizontal, que se
suma -junto al Respeto a la Diversidad Cultural- a las prioridades horizontales ya
presentes en el Plan Director anterior como Equidad de Género y Sostenibilidad
Medioambiental11. Este nuevo enfoque incorpora la perspectiva del desarrollo basada en
los derechos humanos, ya que se reconoce a los derechos humanos como “condición
sine qua non para la autorrealización personal y desarrollo de las capacidades
humanas”. De esta forma, el nuevo Plan Director establece que el enfoque basado en los
derechos humanos “debe presidir todas las actuaciones de la Cooperación Española y de
sus actores en sus distintas fases, instrumentos y mecanismos”. Sin embargo, en el
nuevo Plan Director no queda especificada cuál será la estrategia para alcanzar la
implementación de dicha prioridad horizontal en las acciones de cooperación
internacional que emprenda la Agencia de Cooperación Española, mientras que el PACI
2005 sólo permite apreciar que la Cooperación Española se encuentra en una etapa muy
inicial de dicho proceso.
En este sentido, el PACI 2005 se propone reducir la brecha entre discurso y praxis, al
establecer la elaboración de un plan de formación para la integración de la defensa de
los Derechos Humanos en proyectos de la cooperación española. Asimismo, se propone
establecer una colaboración con fundaciones y universidades especializadas para la
elaboración de instrumentos metodológicos que contribuyan a integrar esta perspectiva
horizontal, así como el diseño de herramientas analíticas.
Ni en el Plan Director 2005-2008 ni en el PACI 2005 queda claro en qué medida la
prioridad horizontal de Defensa de los Derechos Humanos cambiará el enfoque de los
derechos humanos que se venía utilizando hasta ahora. Si los derechos humanos se
siguen entendiendo bajo el objetivo estratégico de Aumento de las Capacidades Sociales
e Institucionales, como un ítem dentro del fortalecimiento del Estado de Derecho y la
promoción de la democracia, y bajo este objetivo estratégico los derechos humanos
aparecen sobre todo definidos como civiles y políticos, o si se avanzará hacia un
reconocimiento mayor de los DESC y a la integración del marco jurídico internacional
de los derechos humanos para establecer las responsabilidades y los contenidos de los
derechos sociales con el fin de alcanzar un desarrollo sostenible.
El objetivo estratégico sectorial de Aumento de las Capacidades Humanas utiliza el
discurso del enfoque de los derechos humanos, al enunciar las prioridades como
derecho a la alimentación, educación como derecho humano, salud como derecho
11
La Subdirección Gral. de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo ha elaborado estrategias
horizontales de Medioambiente y de Promoción de la Igualdad entre Hombres y Mujeres y una
Metodología para la integración de la igualdad entre hombres y mujeres en los proyectos de cooperación.
11
Campaña Desarrollo en Perspectiva de Derechos Humanos – Documento de Trabajo
humano y la protección de los colectivos en situación de mayor vulnerabilidad (la
vivienda y el agua no se enuncian en términos de derechos sino como acceso a la
habitabilidad básica y acceso al agua potable y saneamiento básico). Sin embargo, más
allá de una declaración de intenciones, no se ha avanzado en la integración del marco
legal de los derechos humanos (en el párrafo inicial de esta objetivo estratégico sectorial
se hace mención del PIDESC pero no se cita ninguno de sus artículos ni se incorporan
las observaciones generales elaboradas por el Comité DESC, tampoco se mencionan los
informes de los Relatores Especiales de la ONU ni las recomendaciones del Comité
DESC a los Estados parte).
En este sentido, se hecha de menos una definición del contenido de dichos derechos y
de las responsabilidades de los distintos actores (estatales, extraterritoriales y no
estatales). En este objetivo estratégico sectorial, también se menciona que las
actuaciones en este ámbito tienen relación directa con los objetivos y metas de la
Declaración del Milenio, pero no se establece ninguna relación entre las metas del
Milenio y los pactos y convenios internacionales que también han sido ratificados por la
comunidad internacional. En este sentido, los resultados esperados se contemplan en
base a los indicadores que surgen de las Metas del Milenio y no del marco legal
internacional de los derechos humanos.
Cabe destacar el avance que se ha realizado con respecto al reconocimiento de los
derechos de los pueblos indígenas, que se ubica en el marco del objetivo estratégico
sectorial de Aumento de la Libertad y Capacidades Culturales. En este sentido, el PACI
2005 reconoce “el derecho de los pueblos indígenas a articular sus propios procesos de
desarrollo social, económico, político y cultural”. En esta prioridad sectorial es donde
más se ha incorporado el enfoque de derechos humanos, ya que, por ejemplo, en las
actuaciones del 2005 se prevé el apoyo al Relator Especial para los Derechos de los
Indígenas; la colaboración con el Programa de Formación de Líderes Indígenas de
América Latina del Instituto de Derechos Humanos Padre Arrupe de la Universidad de
Deusto, y el apoyo institucional para la incorporación en las políticas públicas del
enfoque de género y respeto a los pueblos indígenas en Bolivia.
3.1.2 Agencia Catalana de Cooperación
La Ley 26/2001 de Cooperación al Desarrollo aprobada por el Parlamento Catalán en
diciembre de 2001 establece las prioridades y principios de programación y
planificación de la Cooperación Catalana. Asimismo, define la especificidad del modelo
catalán en ”la concepción de la intervención pública como complementaria e impulsora
de las iniciativas cívicas de solidaridad y cooperación”. La ley también hace especial
énfasis en la “prioridad al derecho de los pueblos a la defensa y promoción de la cultura,
la lengua y la identidad propias” y “el reconocimiento de la paz, los derechos
económicos y sociales y la necesidad de contribuir a la democracia participativa y la
gobernabilidad”.
Asimismo, establece que los valores de la cooperación catalana son: el tener al ser
humano como protagonista y destinatario de la cooperación; el fomento de la paz,
justicia, igualdad y equidad; la promoción y defensa de los derechos humanos y
libertades fundamentales, indivisibles e interdependientes; el derecho de los
pueblos a la defensa y promoción de su cultura, la lengua e identidad y valores
12
Campaña Desarrollo en Perspectiva de Derechos Humanos – Documento de Trabajo
multiculturales; los colectivos más desfavorecidos; y el reconocimiento de los
derechos económicos, laborales y sociales y justicia social.
Como prioridades sectoriales, la ley establece la erradicación de la pobreza; la
prevención de conflictos; la construcción de capacidades institucionales para el
desarrollo humano y democrático, con especial atención a procesos de descentralización
y autogobierno que respeten los derechos humanos; la defensa y promoción de
identidades y pluralismo cultural; la sostenibilidad medioambiental; la equidad entre
hombres y mujeres y la promoción de derechos de las mujeres; el comercio
internacional justo; la protección de la infancia y la ayuda de emergencia.
Tras la sanción de la ley de Cooperación al Desarrollo, en febrero de 2003 se aprueba el
primer Plan Director de cooperación y desarrollo 2003-2006 como principal
instrumento de planificación y en octubre de 2003 se pone en funcionamiento la
Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo (ACCD), con el objetivo de ejecutar y
gestionar la política de cooperación al desarrollo de la Generalitat.
El actual Plan Director establece como objetivos estratégicos: 1) Desarrollo, al que
destina el 80-85% del presupuesto, que promueve el apoyo a los derechos sociales
básicos (salud, educación básica, vivienda adecuada, agua); la mejora capacidad
productiva y de la ocupación (derechos laborales) y la gobernabilidad (desarrollo local,
fortalecer capacidades, prevención de conflictos); 2) La ayuda humanitaria (partida a la
que se destina entre un 7 y un 10%) y 3) la educación y capacidades, que constituye
entre el 8 y el 9% de los recursos de la Agencia y consiste en sensibilización y
formación.
Por su parte, los Planes anuales de cooperación al desarrollo tienen como finalidad
desarrollar los objetivos, las prioridades y los recursos establecidos en el Plan Director a
lo largo del año. El Plan Anual 2005 establece por primera vez que la equidad entre
hombre y mujeres es objetivo estratégico de desarrollo. Asimismo, dispone que en el
2005, se llevará a cabo una evaluación de la integración de los principios transversales
en la cooperación de la Generalitat de Cataluña con vista a proponer un plan de acción
en este ámbito.
En el marco de dicho proceso de evaluación 12 , consideramos que el Plan Director
2003-2006 debería definir más claramente en qué consiste el principio transversal de
los derechos humanos en la cooperación al desarrollo y especificar qué instrumentos se
utilizarán para poder aplicar la transversalidad y qué acciones se llevarán a cabo para
asegurar este principio. En este sentido, se debe otorgar importancia a la perspectiva del
desarrollo basada en los derechos humanos en las metodologías de formulación,
ejecución y seguimiento, además de los diagnósticos de identificación y evaluación.
Los derechos humanos no sólo deberían estar explicitados y directamente relacionados
con la construcción de la paz, sino que en el Plan Director tendría que existir como
principio transversal autónomo. Es necesario hacer especial énfasis en la prevención de
violaciones de derechos humanos de las mujeres, grupo en situación de especial
vulnerabilidad en momentos de conflicto armado, especialmente en lo que se refiere a
12
En el momento de finalizar este documento, la evaluación del Plan Director de la cooperación catalana
aún se encontraba en proceso de elaboración.
13
Campaña Desarrollo en Perspectiva de Derechos Humanos – Documento de Trabajo
sus derechos de salud sexual y reproductiva. Asimismo, un objetivo estratégico propio
sobre derechos humanos en el Plan Anual facilitaría la definición y comprensión de su
contenido por parte de los agentes de la cooperación.
El enfoque del desarrollo basado en los derechos humanos tampoco puede obviar las
Metas de la Declaración del Milenio de NNUU dada la importancia que han adquirido
para las políticas de cooperación internacional, y en este caso para la cooperación
catalana. En este sentido, el Plan Director podría incorporar el enfoque transversal de
derechos humanos en concordancia con dichas metas utilizando sus similitudes y sus
complementariedades, ya que mientras que las Metas del Milenio y los estándares de
derechos humanos comparten el objetivo común de fortalecer la responsabilidad de los
gobiernos, el marco legal de los derechos humanos lo hace a través de estándares más
específicos y legalmente exigibles. En este sentido, se podría incluir en cada una de las
Metas del Milenio los estándares de derechos humanos recogidos en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) Convención sobre los derechos
del niño (CDN), Convención sobre todas las formas de discriminación contra la mujer y
Convención sobre todas las formas de discriminación racial, (Meta 1: erradicar el
hambre13, Meta 2: Educación universal14, Meta 3: promover la igualdad de género y
el empoderamiento de las mujeres15, Meta 4: reducir la mortalidad infantil16: Meta
5: mejorar la salud materna17, Meta 6: combatir el HIV/SIDA, malaria y otras
enfermedades18, Meta 7: asegurar la sostenibilidad medioambiental19: Meta 8:
desarrollar un partenariado global para el desarrollo20:). Es necesario recurrir en
cada derecho a los instrumentos que regulan los derechos y obligaciones del Estado con
respecto a los grupos que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, (mujer,
niños, indígenas, población migrantes, etc).
Además, en el objetivo estratégico sobre apoyo a los derechos sociales básicos, además
de citar los compromisos establecidos en diversas cumbres mundiales de Naciones
Unidas, también se podría citar el contenido de los artículos del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que hace referencia a cada uno de
estos derechos (educación, salud, vivienda, agua) y las Observaciones Generales del
Comité DESC que completan el contenido de estos derechos, destacando como una de
13
Articulo 11 PIDESC; Observación General 12, Convención de los Derechos del Niño artículos 24 Párr.
2 y 27 Párr. 3);
14
artículos 13 y 14 del PIDESC, Observación General 11, Convención de los Derechos del Niño artículo
28 y Observación General 11, CERD artículos 5 y 7;
15
CEDAW, PIDESC artículos 3 y 7 par. a (i); PIDCP artículos 3, 6 Párr. 5 y 23 Párr. 2 y Convención de
los Derechos del Niño artículo 2, y Comité contra todas las formas de discriminación racial Observación
General 25;
16
Convención de los Derechos del Niño artículos 6 y 24 Párr. 2.a, PIDESC artículo 12 Párr. 2.a y
Observación General 14;
17
Convención sobre todas las formas de discriminación contra la mujer, artículos 10 h, 11 f , 12 Párr. 1,
14 b, y Observación General 24; PIDESC Observación General 14; Convención de los Derechos del Niño
artículo 24 d y Convención contra todas las formas de discriminación racial artículo 5 e iv;
18
Directrices Internacionales sobre HIV/SIDA y derechos humanos; PIDESC Observación General 14 y
Convención sobre los Derechos del Niño artículo 24 c;
19
Derecho al agua: PIDESC, Observación General 15 y Observación General 14. Desalojos forzados:
PIDESC, Observación General 7;
20
Carta de las Naciones Unidas artículo 1 Párr. 3, PIDESC artículo 2, Convención sobre los Derechos del
Niño artículo 4
14
Campaña Desarrollo en Perspectiva de Derechos Humanos – Documento de Trabajo
las piezas angulares de la protección de los derechos humanos la prohibición de no
discriminación, (mujeres, indígenas, niños, migrantes, etc...) recogido tanto en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, como en las siete convenciones
internacionales de derechos humanos.
En el actual Plan Director de la cooperación catalana, los derechos laborales tienen una
prioridad sobre los demás derechos económicos, sociales y culturales, en el sentido de
que los derechos laborales están explícitamente definidos en términos derechos
humanos y que además se formulan acciones específicas para su realización (punto 2.2
de Mejora de la capacidad productiva y ocupación) teniendo en cuenta productos tales
como “campañas de promoción e información sobre el respeto a los convenios
internacionales en materia laboral; programas de difusión de la ocupación como un
derecho básico; campañas de difusión de los convenios de la OIT. Además, se
establecen resultados como “haber incorporado los convenios internacionales,
especialmente los de la OIT, en la legislación y en la práctica internas”. Debiera de
hacerse mención de las especificidades de la mujer para asegurar su inserción laboral y
el respeto de sus derechos laborales, violados en numerosas ocasiones, siendo
especialmente grave en el caso de las mujeres embarazadas. Con respecto a la
responsabilidad social corporativa, podría hacerse mención de las normas aprobadas por
Naciones Unidas (Subcomisión de Derechos Humanos) sobre “la responsabilidad de las
corporaciones transnacionales y otras empresas con respecto a los derechos humanos”.
Finalmente, para poder introducir la perspectiva de género -necesaria para asegurar el
pleno cumplimiento de los derechos de las mujeres- es imprescindible recurrir a los
estándares internacionales sobre los derechos de las mismas, como son la Convención
sobre todas las formas de discriminación contra la mujer, la Declaración sobre la
protección de la mujer y el niño en estados de emergencia o de conflicto armado, la
Declaración sobre la eliminación de la discriminación contra la mujer, Declaración
sobre la eliminación de la violencia contra la mujer, y los comentarios generales del
Comité de Derechos Humanos y del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la ONU dedicados a la equidad entre hombre y mujer en el acceso y
disfrute a los derechos humanos.
15
Campaña Desarrollo en Perspectiva de Derechos Humanos – Documento de Trabajo
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- Secretaría de Cooperación Exterior, “Plan Anual de Cooperación al Desarrollo 2004”,
Generalidad de Cataluña, Departamento de Gobernación y Administración 2004.
- Secretaría de Cooperación Exterior, “Plan Anual de Cooperación al Desarrollo 2005”,
Generalidad de Cataluña, Departamento de Gobernación y Administración 2005.
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Campaña Desarrollo en Perspectiva de Derechos Humanos – Documento de Trabajo
Entrevistas
Antonio González Mancebo, Subdirector General de Planificación y Evaluación de
Políticas de Desarrollo, Ministerio de Asuntos Exteriores (MAE).
Antonio Albareda, Presidente de la Federación Catalana de ONGDs.
Eduard Soler, Vicepresidente de la Coordinadora de ONGDs Españolas (CONGDE).
Lorena Fernández, técnica de la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo,
responsable de la prioridad horizontal de Derechos Humanos.
Rafael Grasa, Vicerrector de Relaciones Institucionales y Profesor titular de Relaciones
Internacionales de la Universidad Autónoma de Barcelona, Miembro del Consejo
Catalán de Cooperación al Desarrollo.
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