Por qué deberían los mediadores tener en cuenta las dimensiones

Centro para el diálogo humanitario
Documento de información
Julio de 2009
¿Por qué deberían los mediadores
tener en cuenta las dimensiones
económicas de los conflictos?
Mike Davis
1
Contenidos
Introducción 3
1. ¿Cuál es la conexión entre los recursos naturales y los conflictos intraestatales? 3
i) Disputas sobre recursos naturales como causa de conflictos 3
ii) Comerciar con recursos “saqueables” para financiar conflictos 3
2 ¿Por qué los recursos naturales no tienen un papel más destacado en los acuerdos de paz? 4
3 ¿Qué sucede si los recursos naturales se tratan de forma inadecuada en los acuerdos de paz? 5
i) Oportunidades para los obstruccionistas 5
ii) Causas de conflictos que quedan por resolver 5
iii) Consolidación de la apropiación por parte de la élite 6
4 Recomendaciones 6
i) Evitar los intereses personales cuando se eligen los mediadores 6
ii) Identificación de las alianzas y las agendas económicas de las partes enfrentadas 6
iii) No distribuir recursos naturales como botín de guerra 7
iv) Creación de mecanismos para supervisar temas económicos tras el acuerdo 7
v) Poner límites a los gobiernos transicionales 7
vi) Poner los recursos naturales saqueables fuera del alcance 7
vii) Garantizar la responsabilidad 7
Este documento se añade a los debates de la Reunión de Mediadores Africanos de 2009.
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El Sr. Mike Davis es el Jefe del Equipo de Recursos de Conflictos de Global Witness, que trabaja para romper
las relaciones entre los conflictos armados y el comercio y la explotación de los recursos naturales. Entre 2005
y 2007, el Sr. Davis dirigió la Campaña para los Bosques del Sureste de Global Witness, y entre 2003 y 2005,
gestionó la oficina de organización en Cambodia.
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Introducción
Este artículo resume los argumentos de los
mediadores que dan mayor consideración a
las dimensiones económicas de los conflictos
– especialmente aquellos relacionados con los
recursos naturales. También observa algunos
de los modos en los que los mediadores
pueden tratar este tema.
La reciente publicación del Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA), From Conflict to Peacebuilding
– the Role of Natural Resources and the
Environment ofrece algunos argumentos para
dar mayor atención a esta área. El informe del
PNUMA saca a la vista que:
• el 40 por ciento de todos los conflictos
intraestatales desde 1960 están
relacionados con los recursos naturales
• menos de un cuarto de los acuerdos de paz
para los conflictos relacionados con recursos
naturales tratan la gestión y la forma de
gobierno de los recursos naturales
• los conflictos intraestatales relacionados
con los recursos naturales tienen el doble de
posibilidades de reanudarse en cinco años.
Estos resultados dan lugar a cuestiones sobre
las relaciones entre los recursos naturales y
los conflictos, la aparente reticencia de los
mediadores para implicarse en el problema y
los riesgos potenciales de ignorarlo.
¿Cuál es la conexión entre
los recursos naturales y los
conflictos intraestatales?
En otras palabras, ¿qué se esconde tras la cifra
del 40 por ciento mencionada anteriormente?
Los académicos han desarrollado una gama
de tipologías de guerras relacionadas con
los recursos naturales. Sin embargo, para
los propósitos de este breve resumen, y
reflexionando sobre los casos debatidos
durante la Reunión de mediadores africanos en
20091, los escenarios de recursos-conflictos se
pueden agrupar ampliamente en dos categorías
superpuestas: aquellos en los que la lucha por
los recursos influye en el inicio del conflicto,
y aquellos en los que durante el conflicto
una o más partes en guerra utilizan recursos
“saqueables” como fuente de financiación.
3
i) Disputas sobre recursos naturales como
causa de conflictos
Estos escenarios pueden implicar rivalidades
por recursos escasos como la tierra, con
ejemplos destacados entre los que se incluyen
Guatemala, Nepal y, más recientemente, Kenia.
Otras disputas se ven influenciadas por el
control de los denominados recursos naturales
abundantes, como el petróleo y la distribución
de ingresos y beneficios derivados de su
explotación2. Las disputas sobre la división de
los ingresos del gas natural atizaron la lucha
separatista en Aceh, y la lucha por las reservas
de gasóleo contribuyeron a la declaración de la
segunda guerra civil en Sudán. La insurgencia
en Bougainville se vio provocada por una
disputa que implicaba una de las mayores
minas de cobre del mundo.
ii) Comerciar con recursos “saqueables”
para financiar conflictos
Desde el final de la Guerra Fría, ha aumentado
el número de casos de partes en guerra que
se apoderan y venden recursos naturales
“saqueables” para financiar sus campañas
militares. Los ejemplos más conocidos
implican el comercio por parte de grupos
rebeldes de “diamantes de la guerra” en
Angola, Sierra Leone, Liberia y la República
Democrática del Congo (RDC). Sin embargo,
no son sólo los diamantes los que se prestan
a este tipo de abuso, y esta rama de la
economía de guerra tampoco no es la única
reserva de los insurgentes. Los ingresos
por la madera han sustentado los ejércitos
rebeldes y gubernamentales en Cambodia,
Burma y Liberia, mientras que los impuestos
sobre el cacao mantuvieron ambas partes
en la reciente guerra civil de Costa de Marfil.
Las investigaciones realizadas por el Grupo
de Expertos de las NU y de Global Witness
muestran que los principales grupos armados
que operan actualmente en la RDC oriental –
por no mencionar el ejército – se financian a
mayor o menor nivel a través de la extracción
y el comercio de minerales y metales, entre
los que se incluyen la casiterita (mineral
de estaño), coltan (que contiene tántalo),
volframita (una fuente de tungsteno) y oro.
El uso del saqueo de recursos como
financiación puede influir en la naturaleza,
la duración y la trayectoria de un conflicto de
diferentes maneras, de las que los mediadores
deben ser conscientes al evaluar las agendas y
la legitimidad de las partes enfrentadas.
• La capacidad de financiar una guerra
mediante la riqueza que aportan nos
recursos naturales en vez de hacerlo,
por ejemplo, con contribuciones
voluntarias de la población local,
ofrece más oportunidades a los grupos
armados que, de otro modo, serían
débiles y gozarían de un apoyo popular
limitado. Por ejemplo, parece probable
que algunos de los principales grupos
armados en RDC oriental, entre ellos las
Forces Démocratiques pour la Libération
du Rwanda (FDLR), tendrían problemas
para mantener su capacidad operativa
actual sin los ingresos derivados del
comercio de minerales.
• La necesidad de garantizar los recursos
naturales puede formar la estrategia militar
de las partes enfrentadas, animándolas a
centrarse en la captura de zonas ricas en
recursos que, de lo contrario, tendrían poco
valor estratégico. Uno de los ejemplos es
las batallas libradas entre Khmer Rouge
y las tropas del gobierno en Cambodia
norteoccidental por las reservas de
palisandro y keruing (o de caoba asiática).
Otro ejemplo son los esfuerzos persistentes
del Frente Unido Revolucionario (FUR)
para obtener y mantener el control de los
campos de diamantes en la región del Kono
de Sierra Leone oriental.
• Los conflictos en los que la acumulación
y el comercio de recursos saqueables son
lo imperativo, por motivos de estrategia o
de beneficio personal de los comandantes
implicados, pueden dar como resultado
la colusión entre supuestos enemigos
en el campo de batalla3. Global Witness
ha descubierto pruebas sustanciales en
la DRC de colaboración entre el ejército
gubernamental y las FDLR en el saqueo de
la riqueza mineral de Kivu del Norte y del
Sur. En las últimas etapas de la guerra civil
de Cambodia, las exportaciones ilegales
de madera que financiaron el Khmer
Rouge fueron facilitadas por permisos que
proporcionaba el gobierno en Phnom Penh.
• Sólo vale la pena apoderarse de recursos
saqueables si existe mercado para ellos.
Comerciar con recursos naturales para
hacer la guerra aumenta inevitablemente
el número de partes implicadas en un
conflicto, incluidas varias compañías
internacionales que comercian,
transportan, procesan y venden,
además de los consumidores finales en
Occidente y, cada vez más, en Oriente.
Los gobiernos de países que hospedan
estas actividades pueden beneficiarse del
hecho de que la guerra continúe.
Estas dos amplias categorías de conflictos
relacionados con los recursos se superponen
en un nivel considerable. El malestar popular
por el agotamiento de los recursos naturales
por parte de regímenes cleptocráticos formaba
parte del telón de fondo de los conflictos en
Liberia, Sierra Leone y la RDC. Luego, estos
conflictos vieron cono aquellos combatientes
que pretendían llenar sus fondos se
apoderaban de los mismos recursos.
¿Por qué los recursos
naturales no tienen un
papel más destacado en los
acuerdos de paz?
La segunda estadística resaltada en el
reciente informe del PNUMA – que sólo un
cuarto de los acuerdos de paz para conflictos
relacionados con recursos naturales tratan
la gestión y la gobernabilidad de los recursos
naturales – sugirió cierta reticencia por parte
de los mediadores a introducir estos temas de
las agendas económicas. ¿Por qué motivo?
Algunas de las razones probables se
establecen en el informe de Céline Yvon
“Mediadores y economía:
¿deberían preocuparse?”4:
• el foco comprensible de los mediadores
en temas relacionados con la política y la
seguridad
• una percepción que los temas económicos
se tratan mejor, en cualquier caso, después
de los acuerdos de paz
• la sensibilidad de debatir los afanes de
lucro de las partes implicadas directa e
indirectamente en el conflicto.
Este último punto podría reflejar el hecho de
que las partes en guerra podrían encontrar
más favorable dejar las armas que dejar de
lado los medios para comprar de nuevas
pasadas unas semanas. Además, la
financiación relacionada con los recursos
4
puede ser importante para los líderes no sólo
para la búsqueda de los objetivos políticos
declarados públicamente, sino también para
mantener la lealtad de sus partidarios. Tal
como lo expuso uno de los participantes en la
Reunión, ello puede añadirse a la idea de los
meiadores de que tratar este tema está “por
encima de su rango”.
A parte de la posible reticencia de los
mediadores a presentar un tema sensible,
pueden llegar a las negociaciones con una
predisposición –condicionada por su propia
experiencia profesional – a centrarse en
temas políticos y de seguridad. Además, dado
cómo ha tratado la comunidad internacional
la pacificación desde el final de la Guerra Fría,
los mediadores pueden tener la sensación que
de ellos se espera que se centren en lo que se
percibe como resultados exitosos y tangibles,
como en planificaciones para que se lleven
a término elecciones nacionales. Además,
los mediadores pueden enfrentarse a ciertas
restricciones muy prácticas en términos de
su mandato, así como la falta de tiempo y de
apoyo para tantear las agendas económicas de
las partes sentadas en la mesa.
¿Qué sucede si los
recursos naturales se
tratan de forma inadecuada
en los acuerdos de paz?
La afirmación de la PNUMA de que los
conflictos intraestatales relacionados
con recursos naturales tienen el doble de
posibilidades de reanudarse en cinco años
presenta la cuestión de los riesgos que pueden
existir al pasar por alto los temas relacionados
con los recursos al formular los acuerdos
de paz. Aquí observaremos brevemente tres
conjuntos de problemas.
i) Oportunidades para los obstruccionistas
Los tratos de paz que no traten de forma
efectiva la función de los recursos naturales
saqueables tienen el riesgo de dejar a las
partes en guerra los medios económicos para
reanudar las luchas en cuanto decidan que
la paz ya no les conviene. Acuerdos como el
Protocolo de Lusaka de 1994, que pretendía
5
finalizar la guerra civil de Angola, y los Acuerdos
de Paz de París de 1991 de Cambodia no
consiguieron sacar completamente los
principales grupos insurgentes de las áreas
ricas en recursos que controlaban. Cuando
se rompieron estos acuerdos, UNITA volvió
a aprovechar rápidamente los diamantes
para sus esfuerzos bélicos, y el Khmer Rouge
empezó a explotar las reservas de madera,
rubíes y zafiros que tenía bajo su control.
Tanto en el caso de Angola como el de
Cambodia hay que resaltar que el contexto
político ofrecía un alcance limitado para
negociar con los grupos implicados para que
entregaran todos los recursos que tenían
bajo control. Este es un problema común. El
Acuerdo de Ouagadougou de 2007 destinado a
finalizar la guerra alimentada con los recursos
de Costa de Marfil no hace ninguna referencia
a los recursos naturales. Posteriormente, se
han realizado pocos pasos sustantivos para
cambiar el modo en el que se controlan y
explotan los recursos naturales. Aunque se
considera que el acuerdo fue un éxito, sigue
siendo demasiado pronto para decir si sienta
las bases para una paz duradera. Una de las
pocas cosas seguras es que, en caso de las los
rebeldes de las Forces Nouvelles volvieran a la
guerra, se volverían a financiar con el comercio
de recursos naturales. Este grupo mantiene el
control de las minas de diamantes del país y, lo
que es más importante, una parte del comercio
de cacao que, tal como han demostrado
las investigaciones de Global Witness, le ha
proporcionado unos 30 millones de dólares
americanos al año.
ii) Causas de conflictos que quedan por
resolver
Si la rivalidad para el acceso a los recursos o a
los ingresos de los recursos contribuyó a que
estallara el conflicto, es evidente que hay que
tratar el tema en el contexto de la pacificación.
Incluso los ejemplos relativamente exitosos
de acuerdos de paz que tratan las rivalidades
relacionadas con los recursos naturales –
como en el Acuerdo General de Paz (CPA)
de Sudán – pueden dejar un paisaje político
plagado de puntos críticos potenciales. No
es ninguna coincidencia que los conflictos
recientes más serios entre el Movimiento de
Liberación del Pueblo del Sudán y las fuerzas
del Partido del Congreso Nacional hayan tenido
lugar en la región rica en petróleo de Abyei,
cuyas fronteras todavía se disputan. El silencio
del CPA sobre el tema de cómo se pueden
compartir los ingresos procedentes del petróleo
más allá del referéndum de secesión del Sur
en 2011, será uno de los numerosos factores
que aumenten la tensión entre Khartoum y
Juba a lo largo de los próximos dos años.
iii) Consolidación de la apropiación por
parte de la élite
Las partes en guerra que han pasado
al saqueo de recursos como medio de
financiación del conflicto son reacios a
finalizar esta práctica cuando dejan la lucha.
A menudo llegan a la mesa de negociación
determinados a controlar tantos recursos
como sea posible. Un ejemplo famoso de un
líder rebelde utilizando un trato de paz para
formalizar su toma de activos públicos clave
es el del líder del FUR Foday Sankoh, que salió
del Acuerdo de Lomé de 1999 como jefe de
una Comisión para la Gestión de Recursos
Estratégicos (o sea, diamantes).
Tal como ya se ha indicado, el resentimiento
popular de la captura por parte de la élite de
los recursos naturales ha sido un precursor
de varios conflictos intraestatales recientes.
Los acuerdos de paz que tratan los recursos
naturales como botines que dividirse
entre élites rivales pueden introducir, o
reintroducir, de forma inadvertida, una
forma de política monetaria basada en la
captura de activos estatales. Estos sistemas
políticos suelen estar asociados al fracaso
de aquellas instituciones estatales de mayor
importancia para la pacificación. Como tales,
tienden a socavar el desarrollo económico y
democrático y también pueden plantar las
semillas de una futura inestabilidad.
A corto plazo, este enfoque de “recompensa
para los vencedores” puede animar a
las autoridades transicionales a buscar
su beneficio personal, antes de que la
población del país ejerza su derecho a
elegir un gobierno en las urnas. Este fue
el caso de Liberia, que tras el Acuerdo de
Paz de Accra de 2003 creó un Gobierno
Nacional Transitorio de Liberia (GNTL), en
el que el grupo rebelde Movimiento para la
Democracia en Liberia (MODEL) obtuvo las
carteras ministeriales que controlaban las
reservas minerales y forestales. El GNTL
tardó poco tiempo a vender los activos
minerales clave del país (especialmente
a través de un contrato asombrosamente
no equitativo de explotación de mineral de
hierro ofrecido a Mittal Steel), que no finalizó
hasta la toma de poder de la Presidenta
Ellen Johnson-Sirleaf en enero de 20095. El
nuevo gobierno se vio obligado a añadir a su
ya repleta agenda, el proceso políticamente
arriesgado de revisar, renegociar y anular los
contratos firmados por el GNTL.
Recomendaciones
Así pues, ¿qué deben hacer los mediadores?
Es probable que las oportunidades de las
que disponen los pacificadores para tratar
las dimensiones económicas de los conflictos
siempre estén limitadas y, sin duda alguna,
existe un riesgo de abogar por enfoques que
parecen demasiado prescriptivos y poco
realistas. Pero a pesar de estas consideraciones,
siguen existiendo ciertos preparativos que
pueden realizar los negociadores de paz, así
como ciertos resultados que pueden querer
conseguir o evitar.
i) Evitar los intereses personales cuando se
eligen los mediadores
Al seleccionar un mediador y/o un “grupo
de amigos”, la influencia puede ser una
calidad deseada, pero también puede estar
acompañada de un interés en el conflicto.
Los conflictos en los que se explotan y se
comercia con recursos naturales, tienden
a engendrar redes opacas de intereses
económicos y políticos regional y globalmente.
Los mediadores asociados con estos intereses
pueden tener cierto interés en la continuación
del conflicto, o como mínimo en mantener
aquellos aspectos de la economía de guerra
que les proporciona beneficios.
ii) Identificación de las alianzas y las
agendas económicas de las partes
enfrentadas
Del mismo modo en el que identifican los
intereses políticos y las alianzas de los
jugadores clave, los mediadores también
deberían identificar las relaciones y las
agendas económicas de las partes. Para ser
claros, no sólo deben saber la cantidad de
armas de las que disponen los protagonistas,
sino también deben conocer qué capacidad
6
tienen para sustituirlas en cuanto se haga
el siguiente trato en madera, diamantes o
casiterita. Los mediadores suelen estar bajo
presión para hacer movimientos rápidamente
y priorizar los que puede parecer ser los
principales temas de paz y seguridad. Sin
embargo, a la vista de las relaciones entre los
recursos naturales y los conflictos, este tipo
de ejercicio de identificación y de recopilación
de información debe obtener una altísima
prioridad, y los mediadores necesitan más
apoyo para lograrlo de forma efectiva.
de conflictos es especialmente fuerte, los
mediadores deberían procurar quitar de la
mesa los recursos naturales manteniendo
las zonas ricas en recursos protegidas por las
tropas encargadas de mantener la paz. Ello se
puede enmarcar en el acuerdo de paz como
una medida para ayudar al estado a restaurar
su soberanía sobre sus recursos naturales.
Este enfoque se ha utilizado recientemente en
Liberia, con cierto éxito.
iii) No distribuir recursos naturales como
botín de guerra
Aunque los negociadores de los acuerdos
de paz necesitan claramente equilibrar las
consideraciones de paz y justicia, deberían
intentar utilizar su influencia para garantizar
que se haga rendir cuentas a los responsables
de crímenes económicos, así como los de
otros tipos. El algunos casos, ello podría
ampliarse a remisiones al TPI por crímenes
de guerra como el pillaje. Igualmente, la
comunidad de pacificación debería animar
a los estados a pedir cuentas a aquellas
compañías con base en sus jurisdicciones que
hayan cometido o facilitado crímenes en el
país afectado por el conflicto.
Dada la conexión entre las formas de gobierno
de captación agresiva de rentas por un lado,
y las amenazas al desarrollo, la democracia y
la estabilidad por el otro lado, los mediadores
deberían hacer todo lo que su mandato permita
para evitar que se establezcan acuerdos que
permitan una nueva captura de los recursos
naturales del país por parte de la élite.
iv) Creación de mecanismos para supervisar
temas económicos tras el acuerdo
vii) Garantizar la responsabilidad
Aunque puede que no sea posible o sensato
tratar todos los aspectos de la gestión de
recursos tras el conflicto en el propio contenido
de un acuerdo de paz, el CPA del Sudán
muestra que los acuerdos de paz pueden
establecer mecanismos institucionales útiles
para supervisar la implementación de aquellas
disposiciones relacionadas con la gestión de
recursos naturales.
v) Poner límites a los gobiernos
transicionales
Los mediadores deberían procurar no
establecer límites sólo en la ocupación de los
gobiernos transitorios, sino también en su
autoridad para asignar derechos de explotación
de recursos a sí mismos o a terceras
partes. Deberían procurar complementar
estas restricciones con incentivos y apoyo
para establecer las bases para un sistema
sostenible y equitativo de gobierno de recursos.
vi) Poner los recursos naturales saqueables
fuera del alcance
En algunos casos en los que la conexión
entre el saqueo de recursos y la financiación
7
1 Este documento se añade a los debates de la Reunión de Mediadores
Africanos de 2009, que fue hospedada por la Fundación Mwalimu Nyerere y
el Centro para el Diálogo Humanitario en Zanzíbar, en marzo de 2009.
2 Un estudio de Paul Collier y Anke Hoeffler sugiere que las rebeliones en
regiones ricas en petróleo suelen tener un carácter secesionista.
3 La cuestión de si las guerras están impulsadas por “rivalidades” o por “avaricia” ha sido enérgicamente debatida por académicos y analistas.
4 Este documento fue escrito para la Reunión de Mediadores Africanos
de 2009 y se puede descargar desde la página web del foro de Oslo www.
osloforum.org.
5 Para realizar un análisis del contrato de Mittal Steel, véase Global Witness
‘Heavy Mittal’ (http://www. globalwitness.org/media_library_detail.php/156/
en/heavy_ mittal). Tras la publicación de este informe, la compañía se vio
forzada a renegociar.