Aspectos Económicos en la Colaboración Público
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Presupuesto y Gasto Público 45/2006: 41-57 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2006, Instituto de Estudios Fiscales Aspectos Económicos en la Colaboración Público-Privada TERESA TER-MINASSIAN Fondo Monetario Internacional JOSÉ-LUIS RUIZ Ministerio de Economía y Hacienda Recibido: Diciembre 2006 Aceptado: Enero 2007 Resumen Existe un consenso bastante generalizado de que la CPP puede ofrecer ganancias potenciales de eficiencia que jus­ tifican su existencia aunque su extensión no esta exenta de determinados riesgos presupuestarios de desestabiliza­ ción macroeconómica. Tanto los presumibles beneficios de eficiencia como la seguridad macroeconómica de es­ tas operaciones se ven fuertemente condicionados por la existencia de: un entramado institucional adecuado, una estructura de incentivos que favorezca el comportamiento eficiente de los agentes implicados, y un marco conta­ ble completo y transparente sobre este tipo de operaciones. El presente trabajo, después de incluir una breve tipo­ logía de la CPP, ofrece un breve panorama de las aportaciones del análisis económico sobre los elementos esen­ ciales de la colaboración como son: la naturaleza de la propiedad, la distribución de riesgos, y el análisis de eficiencia. A continuación, se explora la influencia del marco institucional en los resultados de la CPP; y final­ mente, se examina la adecuación del marco contable público a este tipo de operaciones y se incluyen algunas reco­ mendaciones para su registro. Palabras claves: Colaboración Tradicional (CT), Colaboración Público-Privada (CPP), riesgos económicos, marco institucional, gobierno de calidad, análisis de eficiencia, contabilidad de la CPP, y riesgos macroeconómicos. Clasificación JEL: H3, H4, H5, G3, y M4. 1. Introducción Mientras que la década de los años noventa se ha caracterizado por el consenso alcan­ zado en el ámbito de la económica publica de que unas «finanzas publicas saneadas» —en equilibrio a medio plazo— son una condición necesaria para el crecimiento económico a me­ dio y largo plazo, durante los años trascurridos de la presente década, y como una continua­ ción de la discusión de los años 80 sobre los «fallos del gobierno», se extiende la idea de de que unas «finanzas públicas de calidad» podría favorecer el aumento de la tasa potencial de crecimiento económico. Es decir, que la combinación de gastos, ingresos y financiación del sector público no seria neutral respecto al crecimiento potencial de la economía sino que bien estructurada favorece el crecimiento económico. En resumen, a la aceptación de la fun­ ción estabilizadora y no distorsionante del sector público sobre la economía, que se consoli­ 42 Teresa Ter-Minassian y José-Luis Ruiz da en los años 90, se le añade la preocupación actual por la contribución del sector público a la eficiencia global de la economía. En este nuevo contesto, de búsqueda de mayor eficiencia por parte del Sector Publico y de cumplimiento con el objetivo de unas finanzas publicas saneadas, es donde se afianzan y se extienden las múltiples formulas de Colaboración Público Privada (CPP) durante la se­ gunda mitad de los 90 y en los años transcurridos de la década actual. Así, la CPP se vera fa­ vorecida por la necesidad de aumentar la oferta de servicios a unos contribuyentes cada vez mas exigentes vía aumentos de eficiencia, y por la necesidad de aumentar la financiación dis­ ponible del sector público sin poner en peligro la estabilidad macroeconómica ni el funciona­ miento en competencia de los mercados. La CPP se formalizan por medio de contratos donde el sector privado proporciona in­ fraestructuras al sector publico, asociadas éstas al suministro de servicios que tradicional­ mente han sido entregados por el gobierno a los ciudadanos. Los contratos de colaboración claramente muestran una vocación de prestación de servicios a largo plazo transcendiendo de la antigua colaboración que diferenciaba entre la construcción y entrega de un activo por el sector privado y el suministro de servicios. La experiencia disponible sobre la CPP muestra como esta forma de colaboración fun­ ciona mejor en la construcción y explotación de infraestructura económicas como carreteras, puertos y aeropuertos. No obstante, como la experiencia de Gran Bretaña nos enseña, la apli­ cación de este tipo de colaboración en la construcción y explotación de infraestructura de ca­ rácter social (prisiones, escuelas, y hospitales) tiene un potencial significativo aunque no exento de problemas. Existe un consenso a la hora de admitir que la CPP ofrece beneficios potenciales sig­ nificativos debido a: Primero, un mayor nivel de compromiso del sector privado que no se limita a construcción de infraestructuras sino que ofrece la explotación de los servicios de­ rivados de las mismas en un clima de mayor grado responsabilidad y autonomía que las formas tradicionales de colaboración; Y segundo, la internalización de los beneficios que supone la obligación de construir activos físicos, por parte del sector privado, de buena calidad pues habrá de explotarlos a muy largo plazo a diferencia de los esquemas tradi­ cionales. No obstante, cada vez son más los autores y políticos que llaman la atención, por una parte, sobre los riesgos macroeconómicos que tienen la extensión desordenada de este tipo de operaciones; y por otra, de la necesidad de que exista una una estructura de incentivos adecuada y un marco institucional apropiado para que se produzcan los beneficios esperados de la CPP. Con la finalidad de mostrar las enseñanzas que provienen tanto de la aplicación del aná­ lisis económico como de la experiencia de países en la colaboración publico-privada, el resto de este trabajo que se presenta a continuación, se estructura como sigue: Primero, se exponen las diversas formas de colaboración publico-privada para ayudar a entender su naturaleza; Segundo, se hace referencia a las aportaciones de la teoría económica al análisis de la natura­ leza económica de este tipo de colaboración (naturaleza de la propiedad, riesgos, y eficien­ cia); Tercero, se presenta un análisis de la importancia de un marco institucional adecuado Aspectos Económicos en la Colaboración Público-Privada 43 para sacar el mayor beneficio a la CPP; Y finalmente, se enfatiza sobre la importancia de mantener unos adecuados registros, presupuestarios y contables, para minimizar los riesgos macro-fiscales que pueden entrañar este tipo de operaciones. 2. Las diversas formas de CPP La forma tradicional de colaboración público-privada se plasma cuando el sector público encarga al sector privado un proyecto de inversión, por ejemplo una carretera, re­ servándose el Estado su diseño, la financiación de la misma, y las obligaciones derivadas de su explotación. Justamente en el otro extremo aparece tal vez la forma mas extendida de colaboración público-privada, que se concreta cuando el Estado acude al sector priva­ do y le encarga la realización de un proyecto de inversión, por ejemplo un puerto, con el deseo de que sea el sector privado quien lo diseñe, lo construya, financie su construcción, y finalmente, lo explote desde el punto de vista económico. Los defensores de la colabo­ ración público-privada sostienen que la implicación del sector privado en el diseño, construcción, financiación y gestión de infraestructuras públicas redundara en una mayor eficiencia en la provisión de los servicios públicos derivados de dichas infraestructuras. Al final, se argumenta, los ciudadanos tendrán servicios de mayor calidad a un menor coste. Entre las dos formas de colaboración expuestas anteriormente, Colaboración Tradicio­ nal (CT) y Diseño-Construcción-Financiación-Explotación (DCFE), existe una pluralidad de esquemas que se pueden agrupar en tres modalidades básicas siguiendo la tipología ex­ puesta en Hemming et al. (2006, p. 6): • El sector privado diseña, construye, posee, desarrolla, explota, y gestiona un activo sin la obligación de transferir su propiedad al sector público; • El sector privado compra o alquila un activo público existente, lo moderniza, y pos­ teriormente lo explota; y • Finalmente, el sector privado diseña y construye un activo, lo gestiona, y posterior­ mente lo transfiere al sector público al finalizar el contrato. En la mayoría de los casos, el gobierno aparece como comprador principal de los servi­ cios que proporcionan estos activos (carreteras, puertos, hospitales, prisiones, universidades, ..., etc.), aunque en otros casos se contempla la participación de los usuarios en la financia­ ción parcial de dichos servicios. La experiencia disponible en diferentes países parece indicar que la CPP se ajusta de forma adecuada a la provisión de infraestructuras económicas, como por ejemplo carreteras, ferrocarriles, puertos, abastecimiento de agua, etc. Sin duda se trata de sectores atractivos para el sector privado debido a varios factores entre los que se encuentran su importante va­ lor estratégico para el crecimiento económico, su implicación no solo en la construcción de 44 Teresa Ter-Minassian y José-Luis Ruiz dichos activos sino también en la provisión de los servicios que proporcionan los mismos, y finalmente, la posibilidad de que los usuarios participen de forma individual en la financia­ ción de dichos servicios. Aunque los gobiernos siguen teniendo un peso significativo en la construcción y explo­ tación de las infraestructuras sociales, como por ejemplo, los hospitales, colegios, y prisio­ nes, existen países donde se esta extendiendo la CPP con éxito en dicha área social. En esta área, la forma de colaboración se extiende fundamentalmente a la construcción y manteni­ miento de los edificios, reservándose el sector público la provisión directa de los servicios como ocurre en el caso de los médicos y profesores en los sectores de salud y educación res­ pectivamente. La financiación de la CPP por parte del sector privado varía según las características del contrato que la materializa. En el caso de menor implicación del sector publico, por ejem­ plo las concesiones, el sector privado acude a los mercados para financiaciar sus proyectos, utilizando como garantía los flujos de renta futuros provenientes de los precios que pagaran los usuarios en la prestación de los servios. Si los gobiernos no desean repercutir en los usuarios la financiación de los servicios, el sector privado recurrirá al mercado para financiar el proyecto cuyo coste de amortización y de explotación se repercutirá a través de los «precios sombra» que le cobra al Estado. Los gobiernos, finalmente y sin pretensión de agotar las múltiples formas existentes, suelen apo­ yar estos proyectos de colaboración de diversas formas entre las que se encuentran los prés­ tamos, las garantías, y la participación en el capital cuando se forma una sociedad conjunta entre los sectores público y privado. 3. Principios económicos en la CPP En Hemming et al. (2006 et al., pp. 11-15) se ofrece una excelente síntesis sobre las principales aportaciones del análisis económico en la colaboración publico-privada para la realización de infraestructuras públicas y la provisión de los servicios asociados a las mis­ mas. En dicha síntesis podemos comprobar que los temas claves analizados desde el punto vista económico son: la naturaleza de la propiedad de los activos en los contratos de colabo­ ración, la distribución de riesgos entre el sector público y el sector privado; y finalmente, el análisis de eficiencia de la CPP frente a la inversión directa realizada por el gobierno con la colaboración tradicional del sector privado. Desde el punto de vista del análisis económico, en los contrataos de colaboración es re­ levante la naturaleza pública o privada de la propiedad de los activos que se construyen y posteriormente se explotan. Como regla general, ante la existencia de mercados competitivos parece recomendable que la propiedad de los activos se mantenga bajo propiedad privada. En tales circunstancias, el sector privado debe guiarse por las reglas de la competencia y ven­ der sus bienes y servicios a un nivel de calidad y precios que sean aceptables para los consu­ midores. Aspectos Económicos en la Colaboración Público-Privada 45 Pero sabemos que la colaboración público-privada no siempre opera en mercados com­ petitivos por tratarse del suministro de bienes o servicios públicos o bienes o servicios priva­ dos suministrados públicamente con generación de importantes externalidades lo que justifi­ caría la propiedad pública de los activos que generan estos bienes o servicios. No obstante, la propiedad pública de los activos que ofrecen este tipo de servicios tampoco garantiza la má­ xima eficiencia en su provisión. En resumen, si el sector privado no garantiza una provisión eficiente de determinados bienes y servicios debido a la existencia de «fallos de mercado», las actividades del sector publico tampoco estarían exentas de lo que se denomina «fallos del gobierno» que se traduce en perdidas de eficiencia en sus actividades reguladoras o de provi­ sión o financiación de determinados bienes y servicios. En este contexto, y para superar las limitaciones antes expuestas, la colaboración públi­ co-privada podría centrase en los objetivos de calidad y eficiencia en la prestación de servi­ cios como ponen de manifiesto los recientes avances sobre la teoría de la contratación. Así, el sector publico esta interesado en ofrecer bienes y servicios con un alto nivel de calidad pero tal vez encuentre dificultades en reducir sus costes. Sin embargo, la mejor capacidad de gestión del sector privado permite la obtención de menores costes de provisión de servicios pero nada garantiza que no sea a costa de una menor calidad. Por lo tanto, un contrato de colaboración que funcionaria de forma mas fluida para los dos socios, público y privado, es aquel donde se puede identificar la calidad de los servi­ cios a prestar, y ésta se pude trasladar a indicadores de resultados susceptibles de medi­ ción. Así, el gobierno puede contratar la provisión de servicios con el sector privado y con­ dicionar el pago de los mismos a su prestación en la cantidad y la calidad establecida en el contrato. La literatura económica existente sobre el análisis de riesgos en la colaboración públi­ co-privada identifica generalmente cinco clases de riesgos: • Riesgo de construcción, que englobaría los problemas económicos derivados tanto de los retrasos en la construcción como de las desviaciones de costes en los que se in­ curra en su materialización; • Riesgo financiero en el que se incurre cuando existe una desviación entre los tipos de interés previstos en el diseño del proyecto y los incurridos en el período de amortiza­ ción de los prestamos; • Riesgo de disponibilidad, que esta relacionado con la continuidad y la calidad en la prestación de los servicios asociados al proyecto de inversión; • Riesgo de demanda en el que incurren los asociados cuando la demanda real del ser­ vicio es inferior a la prevista en la fase inicial del proyecto; • Riesgo del valor residual, que se refiere al valor futuro de mercado que tendrá el acti­ vo en el que se concreta el proyecto de inversión. Es evidente que los cinco riesgos citados anteriormente se encuentran en la ejecución de un proyecto tanto si lo realizan el sector público como el sector privado, o si el proyecto es llevado a cabo por los dos sectores en alguna forma de colaboración. Lo que resulta rele­ vante para un funcionamiento eficiente de dicha colaboración es cual debe ser la distribu­ ción de riegos adecuada entre los sectores público y privado en un proyecto de inversión 46 Teresa Ter-Minassian y José-Luis Ruiz conjunto. En el caso extremo en que un proyecto de inversión sea llevado a cabo en su tota­ lidad por el sector público, éste deberá asumir la totalidad de los riesgos descritos. Por lo tanto, la discusión pertinente en la colaboración pública-privada es cual debe ser la transfe­ rencia de riesgos desde el sector público al sector privado que justifique dicha colabora­ ción. Desde el punto de vista de los intereses del sector público, una inadecuada transferen­ cia de riesgos del gobierno al sector privado impide que la colaboración público-privada de­ rive en una asignación eficiente y maximice las ganancias de eficiencia en la provisión de servicios relacionados con dicha colaboración. Por lo tanto, antes de llevar a cabo cualquier proyecto de inversión bajo la forma de CPP seria preciso evaluar si dicha alternativa es más eficiente y de mayor coste-efectividad. Aunque en la CPP el socio privado es el propietario legal del activo o activos que inte­ gran la inversión por el período que dura el contrato, si el gobierno soporta la mayoría de los riesgos de la colaboración incluidos los relacionados con la propiedad de dichos activos, en­ tonces él será el propietario desde el punto de vista económico, y dicha colaboración no se diferenciaría nada de la colaboración tradicional entre los dos sectores donde la propiedad de los activos se registra en la contabilidad pública. Desde el punto de vista de la financiación del proyecto, la única diferencia en este caso entre la CT y la CPP es que bajo la última forma no seria necesario que el gobierno realizase un fuerte desembolso al inicio del proyecto ya que éste se financiaría a lo largo de la vida del contrato. En un estudio sobre el reparto de riesgos en la colaboración público-privada habría que separar los riesgos derivados de la propiedad de los activos en juego (construcción y valor residual) y los asociados a su explotación económica (demanda y disponibilidad). Cuando la colaboración se extiende no solo a la construcción del activo sino también a su explotación será preciso prestar atención a los derechos y obligaciones que se derivan de las dos situacio­ nes de propietarios y operadores en los que incurrirán los gobiernos y los colaboradores pri­ vados. Si el colaborador privado se encarga de la construcción del activo y su explotación, parecería razonable que el mismo asumiera tanto los riesgos derivados de la propiedad como de la explotación del activo. Sin embargo, dada la duración del contrato de explota­ ción junto la naturaleza de los servicios asociados a las infraestructuras públicas económi­ cas y sociales, puede ser justificable desde el punto de vista de los intereses públicos la par­ ticipación del gobierno en los riesgos derivados de la demanda de servicios y del valor residual del activo. Como se ha podido ver hasta el momento, tal vez la parte mas compleja en la formula­ ción de un acuerdo de colaboración público-privada es el reparto de riesgos entre los socios de dicha colaboración y las garantías que formalicen el reparto de riesgos pactado. La nuevas corrientes sobre teorías de la contratación entre el sector público y el sector privado identifi­ can problemas de «asimetría de información» y «riesgo moral» en las relaciones que se esta­ blecen entre el sector público y el sector privado. Por lo tanto, dichas imperfecciones del mercado, si pueden ser identificadas, nos darían una pista para realizar el reparto de riesgos Aspectos Económicos en la Colaboración Público-Privada 47 entre los socios de la CPP siguiendo el criterio de cuales son exógenos o endógenos a los so­ cios citados (McFee and McMillan, 1978) y (Laffont and Tirole, 1993). Sin embargo, las cosas no son tan sencillas a la hora de determinar el nivel de informa­ ción o incertidumbre que los socios de la colaboración tienen sobre los riesgos de un contrato para determinar si son, éstos riesgos, exógenos o endógenos a él. En Sadka, E. (2006) se pue­ de encontrar una amplia discusión sobre la complejidad de la tarea del reparto de riesgo entre los socios privados y públicos en la CPP. Efectivamente, los problemas surgen en la identifi­ cación del carácter exógeno o endógeno, en relación con los socios, de los riesgos del contra­ to para determinar su asignación tanto de los relacionados con los ingresos de las operacio­ nes de colaboración como de los gastos involucrados en las mismas. En relación con los ingresos, una mayor fuente de incertidumbre proviene del riesgo de demanda. En algunos casos, la demanda de un servicio es exógena al socio privado pues depende de variables no controladas por él como son las condiciones macroeconó­ micas, el crecimiento de la población, el grado de urbanización, o la política de transpor­ tes y circulación para los servicios relacionados con esas infraestructuras. Sin embargo, la demanda de un servicio gestionado por el socio privado puede ser de carácter endóge­ no en muchos casos debido a la influencia que puede tener la forma de ofrecer el servicio o de gestionarlo. En el caso de que sea justificable la asunción del riesgo de garantizar la demanda del servicio al socio privado por parte del socio público caben dos alternativas. Una manera es fijar la garantía en términos de cantidad demandada, y la otra manera es garantizarla en tér­ minos de ingresos mínimos a percibir. En un principio, la garantía sobre una cantidad míni­ ma de servicios demandados puede generar un interés por parte del socio privado de maximi­ zar la utilización de los servicios como vía para aumentar los ingresos. Sin embargo, el criterio de la garantía de la cantidad es muy difícil que no vaya asociado a alguna forma de actualización de precios debido al largo plazo de duración del contrato. El problema de la asunción por parte del Estado de los riesgos de demanda en su forma de garantía de rentas es que debilita los incentivos de eficiencia del socio privado. Una alternativa al sistema de garantía de rentas es fijar el valor actual de la corriente de rentas futuras para el cual el socio privado se considerara retribuido tanto en concepto de amortización de la infraestructura construida como por la explotación del servicio. La venta­ ja para el socio público de esta alternativa es que evita la realización de pagos derivados de revisiones económicas producidas por las desviaciones de la demanda del servicio. No obs­ tante, la parte débil de esta alternativa es la complejidad de los cálculos sobre dicho valor ac­ tual debido a las numerosas hipótesis que es necesario realizar dada la larga duración de los contratos. En los contratos de colaboración se discuten los riesgos asociados a la evolución de los precios y costes cuando éstos escapan del ámbito de acción de los socios privados. En gene­ ral, el nivel de inflación de un país suele ser exógeno al comportamiento de los socios priva­ dos, y también, en gran medida, a las acciones del gobierno debido a que la inflación es un resultado de la política monetaria pasada y presente y a las expectativas de los agentes eco­ nómicos sobre la evolución de los precios futuros. En este caso se puede plantear que el ries­ 48 Teresa Ter-Minassian y José-Luis Ruiz go de la inflación se reparta entre los socios de la colaboración, o se traslade dicho riesgo a los usuarios de la infraestructura. Como se ha comentado anteriormente, existen riesgos que son endógenos al socio pri­ vado como los de construcción y producción. En la contratación tradicional, estos costes han de ser estimados ex ante para poder presentar una oferta y optar a la adjudicación de la obra o la prestación del servicio, asumiendo el socio privado «teóricamente» los riesgos de cons­ trucción y producción. Hoy en muchos países, con el fin de adjudicarse la obra o el servicio, se realizan ofertas a la baja que dan lugar a numerosos «reformados» de contratos, favoreci­ dos por ambiguos términos del los mismos, con el fin de elevar los ingresos. Si no consiguen los socios privados dichas modificaciones, estaríamos en el caso de que se pudiera poner en riesgo la calidad del activo o de la prestación del servicio. Sin embargo, bajo la CPP las practicas de «ofertas a la baja» con el fin de adjudicarse la obra o el servicio se ven minoradas, pues a la obligación de construir una infraestructura se le une generalmente la obligación de prestar un servicio con la misma por un período alrededor de 30 años. Por ello, el socio privado tiene interés en un activo de calidad por tener que ex­ plotarlo en el largo plazo. Por lo tanto, para que el socio público minimice estos riesgos —construcción y producción— será preciso prestar atención a las partes del contrato donde se incluyan cláusulas sobre revisiones por motivos de costes o garantía de rentas. Se ha comentado anteriormente, que el mayor argumento para la introducción de la CPP son las ganancias potenciales de eficiencia que promete. Sin embargo, no existe una­ nimidad ni en la teoría ni en la evidencia disponible sobre este punto. Pero donde si hay una­ nimidad es señalar que la introducción de competencia en la producción de bienes y servi­ cios es una manera de mejorar la eficiencia tanto en el caso del sector privado como del sector público. En el ámbito del sector público, tanto en la construcción como en la explotación de infraestructuras económicas y sociales, existen ejemplos de cómo la introducción de for­ mas de competición han producido buenos resultados desde el punto de vista de la eficien­ cia aunque no exentos de problemas de calidad en el suministro de los bienes y servicios. En el ámbito de las infraestructuras económicas, la utilización de la figura de las concesio­ nes junto a la separación de los negocios de inversión y mantenimiento de los activos los relacionados con la explotación han permitido la incorporación de grupos empresariales privados en competencia, fundamentalmente en los sectores del transporte tanto por tren como por carretera. En el ámbito de las infraestructuras de carácter social las formas de colaboración tie­ nen una larga tradición, como es el caso de los sectores de la educación y la sanidad donde existen múltiples formas de participación desde el suministro de los inputs de producción ne­ cesarios como el suministro final del servicio. En uno y otro caso se materializan en conce­ siones que han podido tener su origen en ofertas públicas en régimen de competencia. El pro­ pio sector público ha incorporado formas de competencia con la creación de mercados internos para el suministro de servicios como ha sido el caso de la red de hospitales públicos en el Sistema Nacional de Salud en Gran Bretaña. Aspectos Económicos en la Colaboración Público-Privada 49 No obstante, la introducción de la competencia entre empresas privadas en la presta­ ción para la construcción de infraestructuras públicas y la prestación de servicios asociados a las mismas es posible en el momento de la concesión del contrato. Pero dicha competencia se limita durante la ejecución de dicho contrato donde se establece una relación bilateral de ca­ rácter monopolístico entre la empresa concesionaria y el gobierno. En el contexto arriba descrito de limitada competencia en el caso de la explotación de los servicios derivados de las infraestructuras públicas, cobra una gran importancia la exis­ tencia de una regulación que incentive comportamientos eficientes de los operadores priva­ dos. Cuando un operador privado colabora con el gobierno en el suministro de un servicio derivado de una infraestructura pública para el cual no hay competencia, se hace necesaria la regulación de los precios por parte del sector público. En este caso, el reto para el regulador es como crear una estructura adecuada de incentivos que haga que el sector privado: maximi­ ce la producción, mantenga controlados los precios, y limite los beneficios de su situación monopolista sin descuidar los incentivos para mejorar la eficiencia y reducir los costes. Ello obliga a contemplar en los contratos de colaboración no solo los precios sino también la tasa de rendimiento del capital. 4. El marco Institucional en la Colaboración Publico-Privada La no existencia de un marco institucional adecuado puede frenar el desarrollo de la co­ laboración público-privada. La experiencia de los países y el análisis económico sugieren que las ganancias de eficiencia que promete la colaboración público-privada, que compensan los mayores costes de endeudamiento del sector privado frente al sector publico, se produci­ rían si se cumplen las tres condiciones siguientes: que la cantidad y calidad del servicios pueda ser definida y medida; que se produzca una adecuada transferencia de riesgos del go­ bierno al sector privado; y finalmente, que exista competición para la construcción de la in­ fraestructura. Así, los proyectos de CPP deben centrar su atención en la especificación de los resulta­ dos que el sector publico desea obtener en relación con el activo que se va construir o los ser­ vicios que se van a presta; Todo ello en un contexto de mayor libertad para el sector privado en la utilización de los métodos para construir el activo y en la forma de prestar el servicio garantizando, eso si, respetando los niveles de calidad pactados. Por lo tanto, para la obten­ ción de los objetivos perseguidos en un proyecto de colaboración, es preciso un adecuado marco institucional que incluya las siguientes características: un marco legal apropiado complementado por un compromiso político estable a largo plazo con estos proyectos; y un gobierno de calidad en la toma de decisiones publicas («good government») junto a la nece­ saria pericia técnica de las instituciones públicas implicadas en los procesos de colaboración incluyendo un sistema eficaz de evaluación de proyectos de colaboración 1. 50 Teresa Ter-Minassian y José-Luis Ruiz El marco legal Aunque no existe unanimidad sobre como seria una marco legal adecuado para regular la colaboración público-privada, si existe coincidencia en las características que debe incor­ porar este tipo de regulaciones entre las que se incluyen: la garantía de que los procesos de adjudicación serán competitivos, transparentes, y no discriminatorios para los participantes; que los procedimientos de ejecución de los contratos sen claros y precisos, de tal manera, que salvaguarden tanto los derechos del sector público como de los agentes privados que inter­ vienen; y finalmente, que los casos de modificación y resolución de los contratos estén espe­ cificados al máximo de tal forma que se minimicen los conflictos entre las partes. Con el fin de plasmar dichas características, parece recomendable que se observen las siguientes reco­ mendaciones: • En primer lugar, aunque los procesos de selección de contratistas y adjudicación de este tipo de contratos de colaboración incorporen formas restringidas de contrata­ ción, es preciso ser muy limitativo en estas prácticas para no dañar los principios de transparencia y competencia que deben presidir estos procesos si realmente quere­ mos que se alcance una asignación eficiente de los recursos. • En segundo lugar, para que la fase de ejecución del contrato transcurra de forma adecuada, es preciso que estén especificados claramente los derechos y obligacio­ nes de los participantes derivados del cumplimiento de lo estipulado en dicho contrato. En este sentido cobran gran importancia las precisiones sobre el deno­ minado Régimen Económico del Contrato de Colaboración donde al menos de­ ben figurar: La cantidad y la calidad de los servicios a producir; Las prescripcio­ nes técnicas; El reparto de riesgos entre los asociados; Los mecanismos de financiación del proyecto; El sistema de precios que constituyen la retribución del contratista; Las subvenciones del Estado si las hubiera o cualquier otro tipo de ayuda; La posible insolvencia del contratista; Y los mecanismos de modificación y resolución del contrato. • Finalmente, deben especificarse las posibles modificaciones y mecanismos de reso­ lución de los contratos. Las modificaciones de los contratos han de estar contempla­ das en los contratos de colaboración de una forma detallada que no ofrezcan dudas de interpretación, pues si esto ocurre se abriría la vía para mayores gastos, en principio, en perjuicio de los intereses del sector público. Lo mismo ocurre con la resolución de los mismos pues el contratista y la Administración deben tener claro que el incumpli­ miento de las obligaciones puede terminar con la finalización del contrato, con todos los perjuicios que este hecho conlleva. «Gobierno de calidad» y pericia técnica Como se ha visto en el punto anterior, un adecuado marco legal es un prerrequisito para que se desarrolle una colaboración público-privado estable y robusta que proporcio­ ne beneficios a todas las partes implicada. Pero también es necesario alcanzar un gobier­ no de calidad: es decir, que en el proceso de toma de decisiones y su implementación, Aspectos Económicos en la Colaboración Público-Privada 51 donde se ven involucrados administradores y administrados, se garantice la igualdad de trato, la transparencia, la rendición de cuentas, la equidad, y el respeto de las leyes. En particular, en las relaciones de colaboración cobra gran importancia que se observe de forma escrupulosa los «estándares de contratación» y «buenas practicas» generalmente aceptados. La colaboración público-privada abarca múltiples aspectos técnicos que requieren un alto nivel de pericia técnica, que en el caso del sector público implica para su tratamiento la concurrencia de múltiples unidades administrativas especializadas. Una operación de colaboración requiere conocimientos legales de contratación, ingeniería, informática, fi­ nancieros, etc., que aunque se encuentren en la organización, no son puestos en común de forma efectiva. Las consecuencias de esta dispersión se pueden traducir en retrasos e inefi­ ciencias que perjudican por igual los intereses tanto del sector público como del sector pri­ vado. Son numerosos los países que han tratado de paliar esta dispersión de conocimientos creando unidades especificas para el tratamiento de la colaboración público-privada. Entre ellos se encuentran el Reino Unido, Francia, Brasil, y África del Sur por citar tal vez los más importantes. En resumen, la experiencia muestra que existe una serie de pre-condiciones de tipo ins­ titucional para que la CPP se ejecute con éxito entre las que se encuentran las siguientes: • La puesta en funcionamiento de un marco legal funcional y moderno con las siguien­ tes características: — Que recoja los principios de no discriminación, competencia, y transparencia en la selección y adjudicación de los contratos de colaboración. — Que incluya los procedimientos legales donde se fijen mecanismos justos de solu­ ción de conflictos entre las partes, modificaciones y resoluciones de contratos. — Que permita la elaboración de contratos claros para ayudar a reducir los riesgos de largas y costosas renegociaciones. — Que favorezca un reparto de riesgos equilibrado donde se tenga en cuenta que: • El sector privado, por la naturaleza de su actividad y conocimientos parece es­ tar mejor situado para aceptar los riesgos de construcción y demanda. • Parece razonable que el gobierno asuma los riesgos políticos y los riesgos rela­ cionados con los posibles cambios en el marco legal o que puedan perjudicar al socio privado. • Determinadas circunstancias pueden aconsejar que el gobierno comparta el riesgo de demanda, y en este caso, los gobiernos deben dar la máxima informa­ ción sobre en que circunstancias se produciría dicha participación. • Una inapropiada distribución de riesgos puede ocasionar perjuicios económi­ cos para el gobierno o para el sector privado 52 Teresa Ter-Minassian y José-Luis Ruiz • La existencia de un nivel de gobierno de calidad y alto nivel de pericia técnica, lo que implica: — Unas estructuras administrativas eficaces dentro del gobierno que incluya funcio­ narios preparados técnicamente para abordar con efectividad la complejidad de problemas técnicos que este tipo de operaciones requiere. — La aplicación de técnicas de análisis económico de proyectos que permitan el cálculo de la tasa de rendimientos económico y social que aportan. — La utilización sistemática de las comparaciones con proyectos similares del sector público que permita elegir adecuadamente entre la opción pública de suministros de bienes y servicios y la CPP. 5. Riesgos fiscales y registro de la Colaboración Publico-Privada Se podría decir que hoy no existe un sistema contable estandarizado para registrar la amplia gama de operaciones derivadas de la colaboración público-privada. Bajo las múlti­ ples formas de colaboración entre la Administración Pública y el sector privado se entrecru­ zan derechos y obligaciones y se generan activos y pasivos que los sistemas de contabilidad tradicional no recogen de forma conveniente. La ausencia de dichos estándares para el tratamiento de las operaciones derivadas de la colaboración público-privada facilita la utilización de operaciones de este tipo para evitar el control de los gastos públicos, especialmente en un contexto en el cual los gobiernos se ven atrapados entre la obligación de cumplir con los objetivos de estabilidad presupuestaria y la necesidad de aumentar los gastos de inversión En efecto, el grueso de activos y pasivos que generan este tipo de operaciones se quedan fuera de los estados financieros de la contabili­ dad pública ubicándose en la contabilidad privada. Un sistema estandarizado de contabilidad de estas operaciones podría promover la transparencia de los riesgos y costos futuros asociados a este tipo de operaciones. Con la ma­ yor y estandarizada información se podría analizar si este tipo de operaciones están propor­ cionando las ganancias de eficiencia prometidas, o son simplemente un instrumento para evi­ tar controles sobre gastos y limites de endeudamiento, o para aumentar las garantías del Estado sobre operaciones privadas. Por lo tanto, la cuestión que se plantea desde cualquiera de las dos perspectivas, pública y privada, es si la CPP ofrece mejoras de eficiencia para el conjunto de la economía y si el endeudamiento incurrido para financiar esas operaciones es sostenible en el largo plazo. Al final habrá de tenerse en cuenta que las inversiones en capital y la prestación de servicios tar­ de o temprano se pagan, y la pregunta es si afectaran o no al necesario equilibrio macroeco­ nómico. El Sistema de Cuentas Nacionales de 1993 de las Naciones Unidas (SCN) y el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de 1995 (SEC 95) cubren solo parcialmente Aspectos Económicos en la Colaboración Público-Privada 53 operaciones de tipo asociación público-privada, como concesiones, y arrendamientos (Uni­ ted Nations, 1993), y (Eurostat, 2002). Faltan todavía estándares internacionales para la con­ tabilización de otras operaciones de colaboración publico-privada. En particular, no están definidos los criterios para registrar en balances privados o pú­ blicos los activos y pasivos que generan esas operaciones. Dos son los criterios que se están debatiendo. Por un lado el criterio del análisis del riesgo que se centra en examinar cuál de las partes soporta el riesgo asociado a la explotación de los activos; y por otro lado, el criterio de quien ejerce el control sobre dichos activos. En el año 2004 la Comisión Europea, a través de una Decisión de Eurostat, estableció que, los activos vinculados a los contratos de colaboración no se registraran en los estados fi­ nancieros del sector público si cumplen las dos condiciones siguientes 2: • Que el socio privado soporte el denominado riesgo de construcción; y • Que el socio privado soporte al menos uno de los dos siguientes riesgos: el de de­ manda del servicio vinculado al activo y el de disponibilidad del activo. Esta decisión parece problemática, porque permite la contabilización en balances priva­ dos de los activos involucrados en la mayoría de las asociaciones público-privadas, las cua­ les típicamente trasladan al socio privado por lo menos los riesgos de construcción y de dis­ ponibilidad. En un contexto en el cual muchos gobiernos Europeos están intentando minimizar los niveles contables de sus déficits presupuestarios y de deuda, para cumplir con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la decisión de Eurostat puede crear incentivos a estos gobiernos para elegir formas de cooperación público-privada, en vez de inversiones publicas directas, para no contabilizarlas como gasto publico, aunque las derivadas de la colaboración sean mas caras que las inversiones directas. También, se pueden crear incentivos para una distribución de riesgos entre el sector público y privado que no es eficiente, pero si cumple con los requisitos de Eurostat. Por esas razones, y mientras que se concluya el debate sobre apropiados estándares in­ ternacionales para la contabilización de las operaciones de colaboración público-privada, el Fondo Monetario Internacional (FMI) recomienda que por lo menos se incluyan en la docu­ mentación presupuestaria las obligaciones contingentes para el sector público y las de gastos futuros que pueden surgir de este tipo de operaciones. Esto haría transparentes los riesgos y las rigideces presupuestarias involucradas en operaciones de este tipo. El FMI recomienda también incorporar las obligaciones futuras y los valores esperados de las obligaciones con­ tingentes en escenarios presupuestarios a medio plazo y en análisis de sostenibilidad de la deuda a largo plazo. Así para cada proyecto de CPP o grupo de proyectos similares, el FMI realiza una reco­ mendación de carácter general que consiste en incluir en la información presupuestaria los siguientes datos: • Obligaciones futuras de gasto público para los siguientes períodos: De 1 a 5 años; de 5 a 10 años; de 10 a 20 años, y de mas de 20 años. 54 Teresa Ter-Minassian y José-Luis Ruiz • Ingresos futuros esperados o contingentes del gobierno, como cobros de alquileres, beneficios compartidos de explotación, o ingresos por peajes de la utilización de in­ fraestructuras. • Elementos del contrato que pueden generar obligaciones de pago por la administra­ ción pública, valorados en términos monetarios en la medida de lo posible. • Obligaciones que se derivan del contrato a proveer servicios o garantizar derechos a percibirlos. • El derecho de los socios a la utilización de los activos implicados en la colaboración. • Cualquier otro acuerdo sobre la transferencia de activos al final del contrato de cola­ boración. • Si los activos implicados en la CPP están incluidos en los estados financieros del go­ bierno (balance de situación), y como dicha inclusión afecta a la situación patrimo­ nial, en particular a la deuda pública. • Cualquier concesión ventajosa por parte de la Administración a los socios privados, incluyendo créditos blandos, subvenciones, plazos de carencia sin interés, garantías, etc. Para las operaciones de colaboración que se clasifiquen como privadas, el FMI reco­ mienda que: • Los pagos futuros derivados de operaciones de CPP se registren como gastos prima­ rios en las proyecciones fiscales a medio y largo plazo. • El valor esperado de las obligaciones contingentes deben ser estimados con base a análisis de sensibilidad alternativos que incorporen varias hipótesis. Para las operaciones de colaboración que se clasifiquen como públicas, el FMI reco­ mienda: • Registrar el importe de la inversión como gasto público y su financiación como deu­ da publica en su totalidad al principio de la colaboración. • Separar con claridad los futuros gastos según sus componentes: — Aquellos gastos relacionados con la provisión de servicios se recomienda sean in­ cluidos como gastos primarios. — Aquellos gastos en concepto de costes de financiación se recomienda sean regis­ trados como intereses. — El resto de los pagos se recomienda registrar como amortización de un préstamo implícitamente concedido por el socio privado. • Trabajar con múltiples escenarios dada la plausibilidad de diferentes hipótesis donde están implicadas variables importantes como la evolución de los precios, la demanda de utilización de este tipo de servicios y el resto de los riesgos típicos de este tipo de contratos. Aspectos Económicos en la Colaboración Público-Privada 6. 55 Comentarios finales A diferencia de la colaboración tradicional entre el sector publico y el sector privado, los nuevos contratos de CPP no solamente incluyen la creación de infraestructuras sino la provisión de servicios que van asociados a estos activos. Hoy es generalmente aceptado de que la CPP ofrece beneficios potenciales en términos de eficiencia, sin embargo su generali­ zación no esta exenta de riesgos macroeconómicos que tendrían su origen en desequilibrios en las cuentas públicas que este tipo de operaciones producirían. Como se ha discutido en epígrafes anteriores, en primer lugar, las ganancias de eficien­ cia se verían condicionadas por dos factores importantes: uno, la puesta en marcha de una es­ tructura adecuada de incentivos tanto para el socio privado como para el gobierno —ello re­ quiere un apropiado reparto de riesgos entre los mismos; y dos, la existencia de un marco institucional favorable a esta colaboración, incluyendo una estructura legal apropiada, un «gobierno de calidad», y un buen nivel de pericia técnica en la Administración. Una estructura adecuada de incentivos, es decir, que propicie comportamientos eficien­ tes en la colaboración de los socios, se tiene que basar en un reparto de riesgos apropiado, un objetivo nada fácil de alcanzar. Como se ha comentado con anterioridad, los gobiernos no deben intentar transferir la mayoría de los riesgos al socio privado pues económicamente se­ ria inviable para éste ultimo. Como principio básico, el socio privado debería asumir aque­ llos riegos que le son propios por su condición de constructor y empresario que explota un negocio, ello incluye la asunción por parte de éste de: el riesgo de construcción, el riesgo de disponibilidad, y otros riesgos comerciales. Naturalmente, parece lógico que los gobiernos asuman el riesgo político que se deriva de la incertidumbre en el tiempo de los cambios en la política pública y en el marco legal de este tipo de actividad. Los contratos a 20 o 30 años se realizan sobre la base de una estabili­ dad en el marco legal, por lo tanto, si el gobierno decide su cambio unilateralmente, debe asumir sus consecuencias. Existen casos en los cuales la incertidumbre en la evolución de la demanda de los servi­ cios ofrecidos bajo la colaboración acentúa los riesgos comerciales de la misma. En esos ca­ sos, puede estar justificado que el gobierno comparta dichos riesgos. El problema esta en ele­ gir para cada caso el sistema mas apropiado de compartir los riesgos, y asegurar que el sistema que se implante no disminuya el incentivo a la eficiencia del socio privado. Un marco legal adecuado necesariamente debe incluir principios tales como el de «no discriminación», competencia, y transparencia en la selección y adjudicación de los contra­ tos de colaboración, junto a las buenas practicas en la solución de conflictos entre las partes contratantes. Y finalmente en esta área, es preciso acentuar la importancia de un «gobierno de calidad», es decir respetuoso con las leyes, receptivo con los socios comerciales, efectivo, y técnicamente sólido. En segundo lugar, es preciso reflexionar sobre los riesgos presupuestarios que la CPP conlleva y la necesidad de registrar dichos riesgos en las cuentas publicas. Sobre la CPP ha recaído la sospecha de constituir un instrumento para los gobiernos de evitar los controles sobre sus gastos y contabilizar niveles de déficit y deuda mas bajos que en la realidad econó­ 56 Teresa Ter-Minassian y José-Luis Ruiz mica. La inclusión en la documentación presupuestaria de una valoración cuidadosa de los pasivos futuros y contingentes involucrados en la CPP, y su utilización en el análisis de sos­ tenibilidad fiscal de medio y largo plazo, pueden jugar un papel fundamental en evitar la elección de colaboraciones ineficientes o un reparto inapropiado de los riesgos entre la admi­ nistración publica y los socios privados. Notes 1. Por «buen gobierno» o «gobierno de calidad» se entiende, siguiendo el significado que le atribuye la ONU, al proceso de toma de decisiones y su forma de implementación que cumple las siguientes características: parti­ cipativo, orientado al consenso entre los agentes implicados, receptivo con los ciudadanos, efectivo y eficien­ te, equitativo, global, y respetuoso con las leyes. 2. El Tratado de la Unión Europea, en su versión consolidada de 2003, en su artículo 104 obliga a los Estados miembros a evitar el déficit excesivo en sus saldos presupuestarios siguiendo vigentes los criterios limitativos del saldo presupuestario y el nivel de deuda viva en relación con el Producto Interior Bruto. Desde esta pers­ pectiva, resulta muy relevante como se contabilizan las operaciones de colaboración pues en función del crite­ rio podría o no podría un Estado Miembro estar incumpliendo las citadas reglas fiscales relativas a los referi­ dos saldos o deuda. Bibliografía Eurostat (2002): ESA 95 Manual on Government Deficit and Debt. Bruselas. Eurostat (2004): Long term contracts between government units and non-government partners (Pub­ lic-private-partnerships), Methods and Nomenclatures. Hemming, R.; Alier, M.; Anderson, B.; Cangiano, M. y Petry, M. (2006): Public-Private Partnership, Government Guarantees, and Fiscal Risks, International Monetary Fund, Washington. Laffont, J. y Tirole J. (1993): A Theory of Incentives in Procurements and Regulation, Cambridge, Massachusetts, MIT Press. McAfee, R. y McMillan, J. (1978): Incentives in Government Contracting, Toronto, University of To­ ronto Press. International Monetary Fund (2001): Government Finance Statistics Manual, Washington. Sadka, E. (2006): «Public-Private Partnerships: A Public Economics Perspective», IMF Working Pa­ per, N.º 06/77, International Monetary Fund. Washington. United Nations (1993): System of National Accounts 1993, New York. Abstract Public-Private Partnerships (PPPs) are the fruit of private-public collaboration and imply the private sector’s supply of public infrastructure assets and associated services. There is a general consensus that PPPs offer significant poten­ tial benefits in efficiency gains. These partnerships, however, are not exempt from being the cause of fiscal risks and macroeconomic instability. Successful PPPs are characterized by these key features: an appropriate legal and institu­ Aspectos Económicos en la Colaboración Público-Privada 57 tional environment; an adequate sharing of risks between the public and the private partners; and a comprehensive accounting framework showing the potential future costs of PPPs for public finances. After introducing a typology of PPPs, this paper presents: (1) a brief overview of the application of economic analy­ sis to PPPs’ main issues such as ownership, distribution of risks, and efficiency gains; (2) an analysis of the impor­ tance that the legal framework as well as good governance have for successful PPPs; and (3) an assessment of the present accounting framework of PPPs. This paper ends with two main recommendations, which aim at mitigating incentive problems and clarifying the fis­ cal implications of these types of agreements. First, it encourages the presentation of a comprehensive disclosure of the known and potential future costs of PPPs for public finances. Second, it suggests the incorporation of these costs into medium-term projections and into the assessment of public debt sustainability in the long run.
