SUBGERENCIA DE PLANIFICACION E INFORMACION

SUBGERENCIA DE PLANIFICACION E
INFORMACION
EQUIPO INTERDISCIPLINARIO DE DESARROLLO
RURAL
ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL
CON ENFOQUE TERRITORIAL
PROGRAMA INTEGRAL DE DESARROLLO RURAL –PIDERTMarco Conceptual, Metodología, Instrumentos de Planificación y
Alcances
Abril de 2012
1
ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL
CON ENFOQUE TERRITORIAL
PROGRAMA INTEGRAL DE DESARROLLO RURAL –PIDERTMarco Conceptual, Metodología, Instrumentos de Planificación y
Alcances1
Autores
José Aníbal Llano García
Luís Alfredo Muñoz Wilches
Jaime Martínez Reina
Coautores
Álvaro Francisco Uribe Cálad
Jairo Ramírez Rojas
John Fredy Palacios
1
En la elaboración de este documento participaron activamente los integrantes del Equipo
Interdisciplinario de Desarrollo Rural, con aportes y propuestas de ajuste y complementación que
contribuyeron de manera determinante en su estructuración.
2
Gerente General
Dr. Juan Manuel Ospina Restrepo
Subgerencia de Planificación e
Información
Dr. Álvaro Francisco Uribe Cálad
Secretaria General
Dra. Cornelia Nisperuza Flores
Subgerencia de Gestión y Desarrollo Rural
Dr. Sergio Arturo Trujillo Turizo
Oficina Asesora Jurídica
Dra. Diana del Pilar Morales
Subgerencia de Pesca y Acuicultura
Dra. Alix Amparo Acuña
Oficina Asesora de Comunicaciones
Dra. Alejandra Giraldo Salazar
Subgerencia de Tierras Rurales
Dra. Alexandra Lozano Vergara
Subgerencia de Promoción, Seguimiento y
Asuntos Étnicos
Dra. Paola Jimena Hernández Villalba
Oficina de Control Interno
Dr. José Manuel Zabala Torres
Asesores de Gerencia
Dr. Andrés Felipe Álvarez
Dr. Carlos Eduardo González
Subgerencia de Adecuación de Tierras
Dr. Jesús Barros Hinojosa
3
Subgerencia de Planificación e Información
Dr. Álvaro Francisco Uribe Cálad
Dirección Técnica de Planificación,
Presupuesto, Seguimiento y Evaluación
Dra. Elsa María Acuña Parada
Dirección Técnica de Información y
tecnología
Dr. Oscar Mauricio Cortes Pinzón
Grupo de Desarrollo Organizacional
Grupo de Atención al Ciudadano
Dra. Gloria Inés Orozco Torres
Dra. Luisa Natasha Corrales Gaona
Equipo Interdisciplinario de Desarrollo Rural
Nina Rodríguez Valero
José Aníbal Llano García
Stella Pinto Otálora
Luís Alfredo Muñoz Wilches
José Dagoberto González Cuellar
Jairo Ramírez Rojas
Alberto Galvis Reyes
Mandius Romero Carrascal
Hugo Javier Jiménez Díaz
Jaime Martínez Reina
Fredy Cantillo Piraquive
José Luis Briceño Martínez
Omar Duran Henao
Armando Sarmiento Sarmiento
4
GLOSARIO .............................................................................................................................................. 7
INTRODUCCION ..................................................................................................................................... 9
1.
MARCO DE REFERENCIA DEL PIDERT............................................................................................ 13
2.
CARACTERIZACIÓN DEL TERRITORIO: ADR ................................................................................... 19
2.1.
DIMENSIONES ............................................................................................................................... 25
2.1.1.
La dimensión ambiental. .................................................................................................. 26
2.1.2.
La dimensión económica. ................................................................................................. 26
2.1.3.
La dimensión socio-cultural. ............................................................................................. 27
2.1.4.
La dimensión político-institucional. .................................................................................. 27
2.2.
ACTORES ESTRATÉGICOS ................................................................................................................. 28
2.3.
PASADO....................................................................................................................................... 29
2.4.
FUTURO ....................................................................................................................................... 30
2.5.
RELACIONES CON EL EXTERIOR: OPORTUNIDADES Y AMENAZAS............................................................. 31
2.6.
DINÁMICAS INTERNAS: FORTALEZAS Y DEBILIDADES ............................................................................ 32
2.7.
ARTICULACIÓN DE LAS DIMENSIONES Y CONSTRUCCIÓN DE LA LÍNEA DE BASE ............................................ 32
2.8.
MAPIFICACIÓN.............................................................................................................................. 36
3.
PROGRAMA INTEGRAL DE DESARROLLO RURAL TERRITORIAL - PIDERT ...................................... 38
INTERVENCIONES PARA LA PROVISIÓN BIENES PÚBLICOS. ................................................................................... 42
INTERVENCIONES PARA LA PROVISIÓN DE BIENES PRIVADOS. .............................................................................. 42
INTERVENCIONES PARA INCREMENTAR LA CAPACIDAD PRODUCTIVA. .................................................................... 42
INTERVENCIONES EN SERVICIOS SOCIALES. ....................................................................................................... 42
INTERVENCIONES DE ORDENAMIENTO Y DESARROLLO PRODUCTIVO. ................................................................... 43
INTERVENCIONES DE ORDENAMIENTO SOCIAL Y DE ACCESO A TIERRAS. ............................................................... 44
INTERVENCIONES PARA FACILITAR EL ACCESO DE LOS POBLADORES A LOS BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS. .................... 44
INTERVENCIONES DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y DE LAS ORGANIZACIONES DE LOS PRODUCTORES RURALES. ... 44
3.1.
QUE ES EL PIDERT? ...................................................................................................................... 51
3.2.
VISIÓN COMPARTIDA ..................................................................................................................... 54
3.3.
FORMULACIÓN LÍNEAS ESTRATÉGICAS................................................................................................ 54
3.3.1.
Tensiones: Situación Actual vs Situación Deseada. .......................................................... 55
3.3.2.
Mapificación de Tensiones ............................................................................................... 57
3.3.3.
Análisis Estratégico del Territorio: Una DOFA .................................................................. 57
3.3.4.
Transformaciones Estratégicas del Territorio. ................................................................. 58
3.3.5.
Definición de estrategias .................................................................................................. 59
3.3.6.
Priorización de Estrategias ............................................................................................... 60
3.3.7.
Identificación de Programas y Proyectos Estratégicos. .................................................... 61
4.
PROYECTO EJE O ANCLA DEL TERRITORIO.................................................................................... 63
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
5.
IDENTIFICACIÓN Y VALIDACIÓN DEL PROYECTO O ACCIÓN: .................................................................... 65
ARTICULACIÓN DEL PROYECTO O ACCIÓN........................................................................................... 65
ANÁLISIS DEL TIPO DE APOYOS REQUERIDOS ...................................................................................... 66
ACCIONAR EN EL TIEMPO ................................................................................................................ 66
ANÁLISIS DE COBERTURA GEOGRÁFICA. ............................................................................................ 66
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ..................................................................................................... 68
5
6.
LA INSTITUCIONALIDAD DEL PIDERT ............................................................................................ 71
6.1
LA POLÍTICA .................................................................................................................................. 71
6.2
LA GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA. ................................................................................................ 72
Acciones de promoción de esquemas asociativos y de Gobernanza del ADR. ................................... 72
Acciones de fortalecimiento de la sociedad civil ................................................................................ 74
Acciones de promoción de alianzas público-privadas. ....................................................................... 75
Acciones de fortalecimiento de las redes sociales e institucionales .................................................. 75
Acciones de incorporación del enfoque poblacional y de género. ..................................................... 76
Acciones para el mejoramiento de los sistemas de información territorial. ...................................... 77
ANEXO 1 .............................................................................................................................................. 78
FORMATO PRELIMINAR PARA LA IDENTIFICACION Y CARACTERIZACION DE PROYECTOS POR ADR ..... 78
6
GLOSARIO
Competitividad: Capacidad dinámica del territorio para mantener, ampliar y mejorar de
manera continua y sostenible los factores del entorno o factores endógenos de tipo social,
ambiental y global, que potencialicen la participación de las firmas y cadenas en el mercado
(rentas privadas) y la riqueza social del territorio (rentas sociales).
Sostenibilidad: Compromiso de una comunidad de aprovechar integralmente su territorio para
satisfacer las necesidades de la población actual y local sin comprometer la capacidad de
generaciones futuras o de poblaciones de otras regiones de satisfacer sus necesidades. El uso
sostenible de un ecosistema hace referencia al uso que los humanos hacemos de
un ecosistema de forma que este produzca un beneficio continuo para las generaciones
actuales siempre que se mantenga su potencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones
de las generaciones futuras.
Equidad: Compromiso de la institucionalidad de un territorio de asegurar a todos los
miembros de la comunidad la disponibilidad y el acceso a bienes y servicios en calidad y
cantidad, atendiendo las necesidades, carencias y limitaciones de sus integrantes. Cualidad
que mueve a dar a cada uno lo que merece. Justicia, imparcialidad en un trato o un reparto.
Gobernabilidad: La utilización más explícita del concepto ha sido la realizada por el Banco
Mundial y el PNUD, quienes durante mucho tiempo han utilizado el término de gobernabilidad
para referirse a: (1) el proceso y las reglas mediante los cuales los gobiernos son elegidos,
mantenidos, responsabilizados y reemplazados; (2) la capacidad de los gobiernos para
gestionar los recursos de manera eficiente y formular, implementar y reforzar políticas y
regulaciones; y (3) el respeto de los ciudadanos y del estado a las instituciones que gobiernan
las interacciones socio-económicas entre ellos. (Kauffman, Kraay y Labatón 2000).
Gobernanza: Es el proceso de toma de decisiones y el proceso por el que las decisiones son
implementadas, o no. Dado que la gobernanza es el proceso de toma de decisiones y el
proceso por el que estas son implementadas, o no, el análisis de la gobernanza se centra en
los actores, formales e informales, que están involucrados en el proceso de toma de
decisiones y en su implementación, así como en las estructuras, formales e informales, que se
han preparado para poder implementar las decisiones. El gobierno es uno de los actores en la
gobernanza. Los actores dependen del nivel de gobierno del que estemos hablando. En las
zonas rurales, por ejemplo, los actores incluyen los dueños de las tierras, las asociaciones de
campesinos, las cooperativas, ONGs, los institutos de investigación, los líderes religiosos, el
ejército, etc Introducir el concepto de Sociedad Civil.
Sociedad civil: Diversidad de personas con categoría de ciudadanos que actúan generalmente
de manera colectiva para tomar decisiones en el ámbito público que conciernen a todo
ciudadano fuera de las estructuras gubernamentales. La existencia de una sociedad civil
diferenciada de la sociedad política es un prerrequisito para la democracia. Sin ella, no hay
Estado legítimo.1 Para Jürgen Habermas, la sociedad civil tiene dos componentes principales:
por un lado, el conjunto de instituciones que definen y defienden los derechos individuales,
7
políticos y sociales de los ciudadanos y que propician su libre asociación, la posibilidad de
defenderse de la acción estratégica del poder y del mercado y la viabilidad de la intervención
ciudadana en la operación misma del sistema; por otra parte estaría el conjunto de
movimientos sociales que continuamente plantean nuevos principios y valores, nuevas
demandas sociales, así como vigilar la aplicación efectiva de los derechos ya otorgados. Así, la
sociedad civil contiene un elemento institucional definido básicamente por la estructura de
derechos de los estados de bienestar contemporáneos, y un elemento activo, transformador,
constituido por los nuevos movimientos sociales.
Asociaciones Público Privadas: La Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) la define como un “acuerdo entre el gobierno y uno o más socios privados
(que puede incluir operadores y financiadores) bajo el cual los socios privados proveen un
servicio de manera tal que los objetivos de provisión de servicios del gobierno se encuentren
alineados con los objetivos de obtención de utilidad del sector privado y donde la efectividad
depende de una adecuada transferencia de riesgos del sector privado (OCDE, 2008). Por su
parte, el Fondo Multilateral de Inversiones (Bloomgarden y Maruyama, 2008) la define como
un esquema de colaboración de largo plazo entre una autoridad pública y el sector privado
para la provisión de un servicio público. Para otros organismos más cercanos al modelo
británico, una APP se refiere a un esquema contractual entre el sector público y el sector
privado en un proyecto compartido (Partnerships UK, 2006).
Desarrollo Rural con Enfoque Territorial: En el contexto de esta ley se entiende por desarrollo
rural con enfoque territorial, el proceso de transformación productiva, institucional y social
de los territorios rurales, en el cual los actores sociales locales tienen un papel preponderante
y cuentan con el apoyo de las agencias públicas, privadas o de la sociedad civil, o unas u otras,
con el objetivo de mejorar el bienestar de sus pobladores. Como resultado de este proceso se
debe llegar a corregir los desequilibrios regionales en niveles de desarrollo.
Enfoque Territorial: Para los efectos de la presente ley se entenderá por enfoque territorial
aquel que permite potenciar el desarrollo rural para mejorar el bienestar de los habitantes en
un territorio propiciando la participación y cooperación de todos los actores, y el
aprovechamiento de sus recursos, en un proceso que lleve a la ordenación del territorio y la
sostenibilidad ambiental.
Territorio Rural: El territorio rural es entendido como un espacio histórico y social, delimitado
geográficamente, con cuatro componentes básicos: un territorio con actividades económicas
diversas, interrelacionadas; una población principalmente ligada al uso y manejo de los
recursos naturales, con una cultura propia; unos asentamientos con una red de relaciones
entre sí y con el exterior; y unas instituciones – gubernamentales y no gubernamentales - que
interactúan entre sí”.
8
INTRODUCCION
El Incoder en el desarrollo de sus compromisos misionales y acogiendo la orientación de las
políticas públicas nacionales y, especialmente, del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014:
“Prosperidad Para Todos” decidío incorporar el enfoque territorial en el diseño de sus políticas
y en la estructuración de su oferta institucional, con el propósito de movilizar las capacidades
endógenas de territorio y lograr así, el mejoramientio del bienestar de sus pobladores y la
reducción de los desequilibrios económicos, sociales, institucionales y ambientales. Para ello,
el Instituto decidió implementar la estrategia por medio de la formulación de Programas
Integrales de Desarrollo Rural con Enfoque Territoria –PIDERT- en las regiones geográficas que
compartan caracterísiticas comunes o complementarias y se puedan estructurar como Areas
de Desarrollo Rural - ADR,
Las ADR son un instrumento de planificación territorial a través del cual se lleven a cabo
procesos de planificación estratégica participativa que promueven la expresión autonoma y
concertada de la visión de territorio y permiten identificar y priorizar programas y proyectos
estratégicos de desarrollo agropecuario y rural, con la participación de las comunidades y
actores locales y que cuentan con el apoyo de las autoridades territoriales, las organizaciones
de productores, las entidades públicas y privadas, el sector empresarial, y las organizaciones
sociales y de la sociedad civil.
A tales definiciones han contribuido distintos eventos y fuentes adelantados por el INCODER
desde su creación el año 2003. Entre ellos, la elaboración de 16 ejercicios de planeación
regional de desarrollo rural en igual número de Áreas de Desarrollo Rural, que culminaron en
la presentación de sendos programas de desarrollo rural para regiones especificas2. Entre los
resultados de estos ejercicios puede señalarse la configuración del mapa inicial de algunas ADR
que hoy hacen parte del listado con el que INCODER estará empezando la tarea de constituir
las primeras regiones para el programa de Desarrollo Rural en el país. Corresponde, en esta
etapa de desarrollo, la tarea de iniciar la validar y actualizar la información y los análisis que
dieron origen a los Programas y proyectos propuestos entonces.
El presente documento forma parte integral de la estrategia de Desarrollo Rural con Enfoque
Territorial3 y constituye un complemento metodológico fundamental para formulación y
gestión de los Programas Integrales de Desarrollo Rural con Enfoque Terrritorial –PIDERT- que
deberán iniciar los procesos de transformación económica, social e institucional de la Áreas de
Desarrollo Rrual –ADR- que han sido priorizadas en el Plan Estratégico 2010-2014 y en
documentos tales como: “Planeación y Gestión en las Áreas de Desarrollo Rural. Guía
2
Entre 2004 y 2005, y con la colaboración de IICA, CIAT, CEGA y CORPOICA, el INCODER adelantó estos
ejercicios regionales, cuyos resultados y esquema metodológico son insumo fundamental para el presente
documento.
3
Estrategia de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial del Incoder. Subgerencia de Planeación e
Información. Marzo 2011.
9
metodológica y procedimental”4 de la Subgerencia de Planeación e Información del Incoder,
donde se esbozarón productos como la caracterización regional, el PIDERT y los Proyecto Ancla
o Eje para el desarrollo integral de las ADR. Tal como se ilustra en el siguiente gráfico:
Guía Metodológica y procedimental
El desarrollo rural. La política y la estrategia
Los elementos determinantes del esquema de trabajo
La planeación participativa
Metodologías
Los productos de la planeación participativa
Caracterización regional
Componente biofísico
Componente económico-productivo
Componente socio-poblacional
Componente institucional
Programa Integral de Desarrollo Rural
Proyecto Ancla
Ruta critica para la planificación y ejecución de planes en las ADR
La organización territorial para el trabajo
Modulo de Gestión
-Caracterización.
-PIDERT
-Proyecto Ancla o Eje
Para su conformación se han tenido en cuenta los postulados metodológicos de dicha guía, los
alcances logrados en las diferentes dimensiones, las experiencias de LEADER5, el IICA6 en
materia de desarrollo rural y competitividad territorial y la guía para la gestión pública
territorial del DNP7 para la conformación de los planes de desarrollo de los Entes Territoriales.
Como marco teórico, el documento tiene en cuenta los postulados de la propuesta de ley de
tierras y desarrollo rural, en los siguientes aspectos8:
El presente documento está dividido en seis (6) partes. En la primera, se realiza un análisis del
contexto económico, social, institucional y de las políticas públicas que sirve de marco de
4
Planeación y Gestión en las Áreas de Desarrollo Rural. Guía metodológica y procedimental (Versión borrador)
Septiembre de 2011. Incoder. Subgerencia de Planeación e Información
5
La competitividad territorial. Construir una estrategia de desarrollo territorial c o n base en la experiencia de
LEADER. “INNOVACIÓN EN EL MEDIO RURAL” CUADERNO Nº 6 – FASCÍCULO 1 OBSERVATORIO EUROPEO LEADER
DICIEMBRE 1999
Bienes públicos y desarrollo rural. Revista rural de la Unión Europea No7. 2011
6
-Guía para la formulación y gestión de planes de desarrollo rural sostenible. Un abordaje participativo con enfoque
territorial. Alberto Renault Adib. IICA 2010
-El enfoque territorial del desarrollo rural. IICA. Sergio Sepúlveda, Adrián Rodríguez, Rafael Echeverri, y Melania
Portilla. Dirección de Desarrollo Rural Sostenible. San José, Costa Rica. Agosto, 2003
Competitividad Territorial. Elementos para discusión. Sinopsis No 7. 2003 IICA Sergio Sepúlveda, Adrián Rodríguez,
Rafael Echeverri, y Melania.
7
Guías para la gestión pública territorial. Planeación para el desarrollo integral en las entidades territoriales: El plan
de desarrollo 2012-2015 Documento borrador DNP. Versión 0.8 Bogotá, D. C., noviembre de 2011
8
Proyecto de ley de tierras y desarrollo rural. CAPÍTULO I. FINES, PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA LEY
10
referencia para la formulación de los PIDERT. En la segunda parte, se realiza una presentación
de los lineamientos metodológicos básicos que se deben tener en cuenta en la caracterización
y formulación de los pérfiles territoriales. En especial, se insiste en la necesidad de que la
caracterización del territorio tenga un enfoque caráter integral para capturar la
heterogeneidad del territorio, que de cuenta de aspectos tales como la base de recursos
naturales, los sistemas productivos, las relaciones sociales, culturales y económicas, las
estructuras institucionales y las articulaciones urbano rurales. Esta comprensión integral de la
heterogeneidad territorial es fundamental para el abordaje de los factores endógenos del
desarrollo rural. Por lo tanto, para diseñar las intervenciones que permitan la transformación
económica, social e institucional del territorio y su incersión en los contextos económicos,
sociales, culturales e internacionales del mundo contemporáneo.
La tercera parte está dedicada a la formulación del Programa Integral de Desarrollo Rural con
Enfoque Territorial -PIDERT- como un instrumento de planificación estratégica participativa del
desarrollo rural que se fundamenta en una visión integral compartida del territorio, las
capacidades de su desarrollo endógeno, las oportunidades de articulación a los mercados
regionales e internacionales y el uso más eficiente y sostenble de los recursos naturales y
ambientales, a fin de garantizar el incremento de la productividad, la competitividad territorial
y, en general, el mejoramiento de las condiciones de bienestar y prosperidad de sus
pobladores.
La construcción de este producto, PIDERT, debe tener una agenda temática abierta para
reflejar los requerimientos, potencialidades y características propias de cada una de las áreas
de desarrollo rural. Sin embargo, para lograr la coherencia y la articulación con las políticas
públicas y la oferta institucional de los diferentes sectores que las ejecutan es necesario
establecer una organización temática que garantice la concurrencia, la subsidiaridad y la
coordinación de las intervenciones públicas.
Para la organización temática del PIDERT se enuncian varias clasificación y enfoques
conceptuales, tales como: la clasificación internacional del Gasto Público Agrícola y Rural (GAR)
del Banco Mundial y la FAO, los componentes del Programa de Desarrollo Rural sugeridos por
el proyecto de Ley de Desarrollo Rural que será presentado al Congreso por el Gobienro
Nacional en el segundo semestre de este año, y los Lineamientos Estratégicos del INCODER
Igualmente, este capitulo define qué es el PIDERT, cuál es la ruta para su formulación, que
incluye la construcción de la visión compartida o deseada de territorio, la formulación
estratégica, y la identificación de los programas y proyectos estratégicos que deberan formar
parte integral del PIDERT.
El capitulo cuarto está dedicado a la formulación del Proyecto Ancla o Eje, como una
articulación de las acciones y proyectos que deben responder a la problemática territorial
descrita en la caracterización y permitir el desarrollo de los procesos de transformación
integral de la base productiva, las relaciones sociales e institucionales del territorio. Para lo
cual, el Proyecto Ancla debe acoger los principios del desarrollo rural integral y los criterios de
11
elegibilidad, viabilidad y priorización estrategica de las acciones y proyectos que harán parte
integral del Proyecto. Igualmente se esboza una metodologia para su formulación que busca
identicarlo, articularlos, definir el tipo de apoyo, los recursos, e tiempo y su cobertura o
alcance geográfico.
El capítulo quinto se dedica a presentar el sistema de seguimiento y evaluación que es
necesario implementar a fin de garantizar el monitoreo, la articulación y la gestión para
implementar el PIDERT y los Proyectos Ancla en el teritorio y, garantizar así, el logro de los
resultados esperados en materia de transformaciones económicas, sociale e institucionales, y
del mejoramiento del bienestar de la población y la reducción de las desigualdades sociales,
económicas, institucionales y ambientales del territorio. Finalmente en el capitulo 6 se hace
una referencia a la política que fortalece los enfoques del desarrollo rural y se presentan las
opciones de articulación y gestión institucional para gobernabilidad de las ADR.
12
1. MARCO DE REFERENCIA DEL PIDERT
Colombia se caracteriza por ser un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de
desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas. Además, el país presenta
grandes brechas en el desarrollo de sus territorios, las cuales son un reflejo, entre otros
aspectos, de las trampas de la pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de
condicionamientos históricos estructurales.
En particular, la brecha urbano-rural se ha incrementado significativamente durante los
últimos años, lo que indica una mayor incidencia de la pobreza en las zonas rurales. En efecto,
mientras la pobreza urbana cayó más rapidamente (13%) al pasar del 49,7% en el 2002 al
36,9% en el 2009, la pobreza rural pasó de 69,2% a 64,3%, con lo cual la brecha urbano-rural
aumentó hasta el punto que la pobreza rural es 1,62 superior a la urbana. A esta situación de
pobreza rural se le ha sumado el fenómeno de desplazamiento forzado que durante los años
2000-2010 despojo de sus tierras de aproximadamente 830.000 hogares campesinos. Con lo
cual la situación de la gran mayoria de los 11,8 millones de habitantes que viven en las áreas
rurales empeoró.
Son múltiples los factores que explican el relativo atraso de nuestras áreas rurales. En primer
lugar, el desempeño económico de los productores rurales del país ha presentado índices de
crecimiento inferiores al crecimiento del PIB nacional, con lo cual las brechas productivas entre
el campo y la ciudad se han incrementado. Esta situación tiene que ve con las serias
restricciones que tiene los pequeños productores rurales para acceder a los distintos factores
productivos, especialmente a la tierra y a la tecnología, lo cual los ha confinado a mantener
prácticas productivas de bajo rendimiento y, por consiguiente, bajos niveles de rentabilidad y
competitividad.
En segundo lugar, las dificultades que tienen los pobladores rurales para acceder a los bienes
públicos se reflejan a los menores niveles de cobertura y calidad de los servicios de educación,
salud, agua potable y saneamiento básico; las deficiencias en las infraestructuras para la
prestación de servicios tales como energía, telefonía, conectividad, transporte, recreación,
cultura y deportes. Lo mismo que el acceso a las tecnologías de información y comunicaciones
(TIC), la innovación y la asistencia técnica agropecuaria.
En tercer lugar, los conflictos en el acceso y uso de los recursos del suelo, agua, recursos
biológicos y ambientales, y en general, de los recursos naturales generan una mayor
vulnerabilidad de la población rural frente a fenómenos tales como el cambio climático, los
desastres naturales y los riesgos propios de la agricultura.
En cuarto lugar, la carencia y debilidad de instituciones públicas de apoyo al sector rural
capaces de garantizar un marco de regulación y protección de los derechos fundamentales de
los pobladores rurales, ha agudizado la inestabilidad y la precariedad de los espacios de
participación ciudadana y la gobernabilidad local.
13
En quinto lugar, es bien sabido que nuestras áreas rurales han sido severamente afectadas por
una larga inestabilidad económica, social y política, pues en ellas se han dado las mayores
manifestaciones de violencia por el conflicto interno, además de haber sido el escenario más
frecuente para los problemas derivados de los cultivos ilícitos y de la actividad del narcotráfico.
Cabe mencionar que como resultado directo de lo anterior, existen cerca de 3 millones de
personas desplazadas, algunas de las cuales fueron objeto del despojo de tierras o dejaron
abandonadas sus propiedades en muchas regiones del país.
También se debe mencionar, que las políticas sectoriales adoptadas en la última década han
privilegiado el otorgamiento de subsidios a la oferta agropecuaria que se diseñaban y se
asignaban a través de mecanismos neutrales y centralizados que no consultaban las
particularidades y las diferencias de los territorios, generando grandes inequidades y una
preocupante concentración en los sectores de la agricultura comercial.
En general se destaca la precariedad de las políticas públicas de desarrollo rural y la
atomización y fragmentación en la asignación de los recursos, lo cual ha generado grandes
ineficiencias en la aplicación de los recursos públicos y, sobre todo, unos bajos impactos en las
condiciones de vida de los pobladores del sector rural.
Las más recientes evaluaciones sobre el resultado de las intervenciones de las entidades
encargadas de ejecutar las acciones encaminadas a promover el desarrollo rural coinciden en
señalar en sus conclusiones aspectos tales como:
 El carácter centralista y el sesgo agropecuario en la estructuración de los planes y
programas de desarrollo territorial y de las intervenciones de las entidades nacionales
en los territorios.
 Los esfuerzos realizados por estas entidades se caracterizan por estar notoriamente
dispersos, y no existe articulación alguna entre las distintas intervenciones
 Es muy bajo el nivel de coordinación entre las organizaciones encargadas de promover
el desarrollo rural, tanto al interior del sector agrícola, como entre los demás sectores
que tienen que intervenir con las acciones bajo su responsabilidad que son
indispensables para el desarrollo de las zonas rurales
 Las características productivas del sector rural son diversas y se diferencian por región y
por productos, pero las políticas del sector agropecuario tienden a ser cada vez
generales, han perdido su capacidad de adaptarse a las condiciones de los productores y
generan una distribución desigual y a veces inequitativa de los recursos públicos.
 Las intervenciones que actualmente se aplican al sector rural no responden a las
necesidades de ordenamiento productivo ni al objetivo de lograr un uso más eficiente
del suelo, y carecen de un verdadero enfoque de competitividad en el cual las decisiones
productivas respondan a factores vinculados con los mercados a los cuales se pretende
atender
14
Por estas razones, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad Para Todos”, parte
de reconocer el desarrollo desigual de sus regiones, el cual es producto de profundas brechas,
de la complejidad de las relaciones territoriales y de la falta de políticas diferenciadas que den
cuenta de la diversidad de los territorios. Desde el punto de vista de la diversidad regional,
natural y medio ambiental, las particularidades geográficas, geológicas y los variados climas
determinan la ocurrencia de diferentes eventos naturales que afectan la vida humana, el
funcionamiento de la economía y el desarrollo regional.
El plan nacional de desarrollo con enfoque regional reconoce las diferencias regionales como
marco de referencia para formular políticas públicas y programas acordes con las
características y capacidades de cada región, teniendo en cuenta las particularidades de sus
diversos grupos poblacionales. Desde el punto de vista de la diversidad regional, natural y
medio ambiental, las particularidades geográficas, geológicas y los variados climas determinan
la ocurrencia de diferentes eventos naturales que afectan la vida humana, el funcionamiento
de la economía y el desarrollo regional.
Este enfoque regional busca reducir los desequilibrios económicos y sociales, mejorando la
calidad de vida de la población, y movilizar las capacidades endógenas de desarrollo,
aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor
crecimiento y competitividad regional. Para ello, se requiere definir incentivos en materia de
localización de actividades productivas y de asignación de inversiones y recursos, y aprovechar
de manera sostenible los recursos naturales.
Así mismo, el enfoque regional facilita la articulación de éste y de futuros planes nacionales de
desarrollo con los planes y procesos de planificación y gestión territorial, lo cual a su vez
contribuye al fortalecimiento de las relaciones Nación‐territorio y al logro conjunto de los
objetivos de crecimiento económico, ampliación de oportunidades sociales y buen gobierno.
Adicionalmente en el enfoque de política del sector agropecuario y desarrollo rural, el PND
definió al sector como una de las locomotoras de crecimiento, comprometiéndolo a la
aceleración del desarrollo sostenible del País.
Reconociendo que en el campo colombiano confluyen buena parte de los desequilibrios
regionales, los cuales se expresan en niveles de pobreza más agudos en algunas regiones y una
debilidad institucional relativa de las regiones con menor desarrollo, lo que les impide
aprovechar su potencial productivo y vincularse más eficientemente a los mercados, es
necesario crear instrumentos para guiar el ordenamiento y la planificación sostenible del
territorio y complementarlos con la creación de capacidades locales para que las regiones
identifiquen sus potencialidades y se articulen en igualdad de condiciones con la oferta
institucional del Gobierno Central.
En resumen el sector agropecuario y rural le corresponde asumir el papel de “locomotora del
crecimiento”, para lo cual deberá lograr un aumento sostenido de la producción por encima
del promedio nacional, de forma tal que se generen riqueza, empleos de calidad y beneficios
para la economía en materia de encadenamientos productivos con otros sectores,
profundización de los mercados y reducción de la pobreza rural.
15
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural considera que este objetivo solo se podrá
alcanzar en la medida en la cual se adopte una política nacional de desarrollo rural orientada a
reactivar la economía de las zonas rurales, procurar un mejor aprovechamiento de los recursos
y capacidades regionales para mejorar la competitividad de su producción, y elevar los
ingresos y los niveles de vida de la población rural.
Para lograr los objetivos referidos se requiere diseñar una estrategia que permita entregar a
los pobladores de las zonas rurales un paquete de servicios adecuados a sus condiciones, a sus
necesidades y a los requerimientos de sus actividades productivas, y definir los mecanismos
institucionales para que dichos servicios lleguen eficientemente a su destino final.
Esta estrategia se implementará por medio de los Programas Integrales de Desarrollo Rural
con Enfoque Territorial-PIDERT, en las regiones geográficas que se definan, estructuren y
caractericen como áreas de desarrollo rural –ADR-. Estas áreas se priorizarán atendiendo los
planes y programas estratégicos del Gobierno Nacional, así como a los procesos de planeación
estratégica participativa que promueven la expresión autónoma y concertada desde el
territorio, por parte de los actores locales, tales como: las autoridades territoriales, las
organizaciones de productores, las entidades públicas y privadas, el sector empresarial, etc.
Las ADR deberán compartir características socioeconómicas, ambientales, geo-físicas y
funcionales que le otorguen una relativa homogeneidad y les permitan construir una visión
compartida del territorio y adelantar una estrategia común de desarrollo rural. Los PIDERT
serán la expresión concreta de la voluntad común de todos los agentes y actores territoriales
de adelantar un proceso de transformación productiva, social e institucional, de manera
integral, focalizada, sostenible y adaptada a las condiciones locales.
Para lograr un desarrollo sustentable es necesario articular los planes de ordenamiento y
gestión ambiental y en general incorporar la planificación y gestión de desarrollo territorial, de
manera e plícita e integral y con visión de largo pla o, previendo la atención del riesgo por
fenómenos naturales, de manera que se redu can los impactos de las amena as naturales y la
magnitud de los desastres.
En materia de igualdad de oportunidades, el PND indica que “considerando la i
”9.
Respecto a restitución de tierras, la “
9
IBID, Pág. 347
16
víctima del despojo de tierras y en la medida qu
de manera preferent
”10.
La suma de estas medidas buscan la reparación integral de las víctimas de la violencia y el
despo o de tierras mediante acciones dirigidas a ( ) La restitución de tierras y otras medidas
de protección y reparación, ( ) la indemni ación, ( ) el otorgamiento de garantías de no
repetición, ( ) re abilitación física y mental y, en general, el oce Efectivo de los Derec os –
ED, como e e central de la reparación a las víctimas de la violencia en Colombia.
La política de desarrollo rural con enfoque territorial, focali ará su intervención buscando
disminuir los desequilibrios e istentes entre regiones y poblaciones, con especial nfasis en las
acciones dirigidas a segmentos específicos de la población como la población
afrodescendiente, palenquera y rai al, los pueblos indígenas y el pueblo Rom (gitano).
De otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo se incluyen los lineamientos de la política para
el Fortalecimiento de la consolidación territorial, donde el Incoder uega un papel importante
en la medida que dic os territorios son principalmente rurales caracteri ados por la
precariedad en la formali ación de la propiedad rural.
En consonancia con lo anterior, el INCODER a decidido constituir unas “unidades básicas de
planificación y de e ecución de los programas y proyectos de desarrollo rural” denominándolas
Areas de Desarrollo Rural – ADR, y defini ndolas “…..como territorios que comparten
características relativamente homogéneas en lo físico, económico, cultural y social”11. En estas
ADR es donde el INCODER iniciará los trabajos de planeación estratégica participativa,
formulación de los programas y proyectos de desarrollo rural integral, su gestión y ejecución.
A tal definición funcional han contribuido distintos eventos y fuentes adelantados por el
INCODER desde su creación el año 2003. Entre ellos, la elaboración de 16 ejercicios de
planeación regional de desarrollo rural en igual número de Áreas de Desarrollo Rural, que
culminaron en la presentación de sendos programas de desarrollo rural para regiones
especificas12. Entre los resultados de estos ejercicios puede señalarse la configuración del
mapa inicial de algunas ADR que hoy hacen parte del listado con el que INCODER estará
empezando la tarea de constituir las primeras regiones para el programa de Desarrollo Rural
en el país. Corresponde, en esta etapa de desarrollo, la tarea de iniciar la actualización de la
información y análisis que dieron origen a los proyectos propuestos entonces.
10
IBID.
11
INCODER. Subgerencia de Planificación e Información (2011). Estrategia de Desarrollo Rural con Enfoque
Territorial del INCODER 2010-2014.
12
Entre 2004 y 2005, y con la colaboración de IICA, CIAT, CEGA y CORPOICA, el INCODER adelantó estos
ejercicios regionales, cuyos resultados y esquema metodológico son insumo fundamental para el presente
documento.
17
Los procesos y productos del ejercicio de planificación territorial, es otro aporte para la
organización del trabajo de planificación participativa que deberá liderar el INCODER en los
territorios: una caracterización integral de la región, la formulación de un Programa Integral de
Desarrollo Rural, y un Proyecto Ancla (llamado entonces Proyecto Región).
Los aportes reseñados en los dos párrafos anteriores, son la base de una propuesta de
contenido de la actividad de planificación participativa cuyos resultados y orientación deberá
liderar y coordinar el INCODER en las ADR. Y estos resultados, a su vez, son un núcleo esencial
en el modelo de trabajo que se deberá implementar en las regiones. Su descripción es el
objeto de la sección 2 del presente documento.
Los resultados de la Planificación Participativa no son el único compromiso ni componente del
trabajo del INCODER en su tarea de principal ejecutor de la política de Desarrollo Rural en las
ADR. Simultáneo a esa actividad, el INCODER debe adelantar un conjunto de tareas con el
propósito de materializar los lineamientos estratégicos con los que se define la nueva política
de Desarrollo Rural Regional. Por supuesto, al cabo de la Planificación, continúan siendo
necesarias otras actividades, todo lo cual completa un modelo de trabajo en las ADR.
Igualmente, con motivo de la aprobación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (
de 2011) se introdujeron en el ordenamiento institucional colombiano un conjunto de
instrumentos para el ordenamiento y planificación del desarrollo territorial, tales como:
 Esquemas Asociativos Territoriales en donde se plantean alian as estrat gicas con
incentivos que defina el Gobierno Nacional para el desarrollo integral del territorio.
 Contratos o Convenios Plan, por medio de los cuales la Nación puede convenir con
entidades territoriales la e ecución asociada de proyectos.
 e crean las regiones de planeación y de gestión para la asociación entre entidades
territoriales que actuarían como bancos de proyectos de inversión estrat gicos de
impacto regional financiado con recursos del ondo de Desarrollo Regional del istema
de Regalías.
 Creación de las onas de Inversión Especial, que el obierno Nacional podrá crear por
decreto y por una sola ve para la superación de la pobre a. Las onas podrán recibir
recursos del ondo de Compensación Regional del istema de Regalías.
18
2. CARACTERIZACIÓN DEL TERRITORIO: ADR
La caracterización territorial de las áreas de desarrollo rural es un conocimiento aplicado y
vigente de las características y los relacionamientos de la región. Entendida esta
caracterización de la región como un balance dinámico y complejo de las fortalezas, limitantes,
vulnerabilidades, conflictos y potencialidades, en sus dimensiones ambientales, económicoproductivas, sociales, e institucionales. Este balance constituye el primer paso para establecer
las condiciones competitivas del territorio, y las oportunidades para la construcción de
escenarios prospectivos de la región.
Esta caracterización del territorio debe ser integral para capturar la heterogeneidad, en
términos de su base de recursos naturales, sistemas productivos, relaciones sociales, culturales
y económicas, estructuras institucionales y las articulaciones urbano rurales. La comprensión
de dicha heterogeneidad territorial es fundamental para el abordaje de los factores endógenos
del desarrollo rural. Por lo tanto, las intervenciones para el progreso del territorio deben
concebirse a partir de la identificación de las dinámicas territoriales y su incersión en los
contextos económicos, sociales, culturales e internacionales del mundo contemporáneo.
La elaboración de una caracterización así definida, resultado de un ejercicio participativo, debe
ser inducida con la exposición de un diagnóstico preliminar de la región con el que se inicie
esta actividad. Este diagnóstico territorial debe basarse en la información secundaria
disponible, lo más actualizada posible. Debe ser integral, breve, y comprensivo para abarcar los
aspectos vertebrales de la región, tanto de su dinámica interior como de los relacionamientos
con contextos locales, regionales y globales. Se deben usar indicadores o datos que precisen
muy bien los conflictos, restricciones, potencialidades o fortalezas; de tal manera que se
describa la situación actual de la región y sus potencialidades. Sin embargo, este diagnóstico es
preliminar y se debe validar y complementar con la información de los actores territoriales,
dando validez y legitimidad al resultado final: una caracterización integral del territorio.13
El ejercicio de caracterización debe partir de la concepción de que las ADR constituyen un
instrumento de planificación para abordar un territorio que es dinámico y que se encuentra en
permanente cambio y relacionamiento con otros territorios, regiones y contextos nacionales e
internacionales. Se caracteriza por un conjunto de activos tangibles e intangibles que
constituyen el componente pasivo del territorio y que sirben de base al repertorio de
actividades y capacidades endógenas del territorio que conforman el componente activo; las
cuales de dan identidad al territorio y generan sinergías y dinámicas territoriales, los cuales al
ser valoradas y direccionadas por los actores locales se transforman en factores de
competitividad territorial. De acuerdo con las experiencias de LEADER, se pueden identificar
cuatro tipos de competitividades:
13
En la actualidad, esta labor de caracterización se ha llevado a cabo en 9 ADR, con énfasis en las
dimensiones biofísicas, socio-económicas, y productiva. Los diagnósticos ambiental e institucional se
deben complementar con la información levantada en cada una de las ADRs.
19




competitividad social14 – capacidad de los agentes para actuar eficazmente de manera conjunta
sobre la base de una concepción consensuada del proyecto y fomentada por una concertación entre
los distintos niveles institucionales;
competitividad medio ambiental – capacidad de los agentes para valorizar su entorno haciendo del
mismo un elemento “distintivo” de su territorio, garantizando al mismo tiempo la conservación y la
renovación de los recursos naturales y patrimoniales;
competitividad económica – capacidad de los agentes para producir y mantener el máximo de valor
añadido en el territorio mediante el refuerzo de los vínculos entre sectores y haciendo que la
combinación de recursos constituya activos para valorizar el carácter específico de los productos y
servicios locales;
localización en el contexto global – capacidad de los agentes para situarse con relación a los otros
territorios y al mundo exterior en general, con el objeto de hacer progresar su proyecto de territorio
y de garantizar su viabilidad en el contexto de la globalización.
La competitividad económica se basa en la capacidad de los productores o empresas rurales
que compiten en los mercados y cuyo propósito es alcanzar mayores niveles de rentabilidad y
eficiencia económica. Esta competitividad económica solo será sostenible si cuenta con un
entorno favorable o genera externalidades posítivas desde el punto de vista ambiental, social e
institucional, capaces de desatar procesos endógenos de desarrollo del territorio. En otras
palabras, la competitividad económica está estrechamente relacionada con la competitividad
social, la competitividad ambiental y la competitividad institucional. Este conjunto de
relacionamientos –tal como se ilustra en el gráfico siguiente- se manifiestan en el incremento
de las rentas y el capital privado, pero también en el aumento de la oferta y acceso a los bienes
públicos y en la cantidad y calidad de los factores productivos que constituyen los ACTIVOS
territoriales. Y, al mismo tiempo, se generan sinergías que inducen el aumento del capital
humano, el capital social, la oferta de los servicios ambientales y la institucionalidad que
incrementan las capacidades endógenas del territorio. En síntesis, un territorio es competitivo
económicamente, si existe un entorno favorable para que las iniciativas productivas sean
competitivas y obtengan un buen nivel de desempeño económico y, al mismo tiempo, la
población que lo conforma, obtenga a su vez mayores rentabilidades sociales, materializadas
en más justicia social, democracia y sostenibilidad ambiental, social e institucional.
14
En términos generales, esta competitividad social incluye la competitividad político institucional
referida al componente Político-Institucional, el cual da cuenta de la capacidad que tienen los territorios
y sus poblaciones de construir organización social e institucionalidad democrática, brindando espacios
para la participación ciudadana, la veeduría y el control social y para la toma de decisiones. Así mismo
estableciendo redes de cooperación y asociación para brindar legitimidad a los programas y proyectos
de desarrollo y para generar lazos de coexistencia pacífica, colaboración armónica y solidaria entre los
ciudadanos.
20
ADR
Competitividad
Económica
Rentas y capital
Privado
Condiciones del entorno
Competitividad Social
Competitividad Ambiental
Competitividad Institucional
Bienes Públicos
Rentas y capital Social
Recursos Naturales
En terminos de la FAO:
“ iguiendo la misma lógica aplicada al proceso de generación de rique a privada, podemos afirmar que
las empresas y cadenas generan externalidades que se convierten en productividad territorial, que se
expresa en rentas sociales. Esto lo llamamos competitividad territorial que en últimas aparece como la
suma de competitividad privada y externalidades. Esto, porque las actividades económicas son
multifuncionales. Un territorio competitivo no es, entonces, simplemente un territorio con firmas
competitivas, es más que eso. Por ello tener firmas competitivas es necesario, pero no suficiente. Un
territorio competitivo permite pensar que la riqueza privada se exprese en riqueza social, es decir,
15
cerrar el círculo de una economía para el desarrollo, no sólo para la rique a” .
15
El enfoque territorial redefine el desarrollo rural. Rafael Echeverri Perico, Ana Maria Echeverri. FAO.
Seminario institucionalidad agropecuaria y rural. Santiago de Chile. Abril de 2009
21
INCODER FRENTE A LA COMPETITIVIDAD TERRITORIAL
El análisis del territorio es integral y cubre las diferentes dimensiones y sus interrelaciones con el fin de
alcanzar un desarrollo sostenible y equilibrado del territorio. En este análisis se identifican las
necesidades de tierra de la población y los proyectos productivos de acuerdo a las condiciones
biofísicas, sociales e institucionales. Teniendo en cuenta que uno de los objetivos centrales del Incoder
es el de promover la identificación y consolidación económica y social de las ADR, mediante el acceso a
los factores productivos como la tierra, el uso del agua y el apoyo técnico y financiero a programas de
desarrollo productivo……Lo productivo como uno de los factores detonantes del desarrollo, para poder
contar con un instrumento que genere confianza y a su vez desate procesos y acciones de soporte para
la competitividad global. Estas acciones productivas que tienen que ver con la formalización de la
propiedad rural o el realinderamiento y sustracción de áreas de ley 2/56, los proyectos, las alianzas, la
asistencia técnica, la organización de los productores, el apoyo financiero, etc, se relacionan en forma
directa con las funciones misionales de la Entidad y como tal es su responsabilidad gestionar su
formulación y apoyo en la financiación y coordinación institucional. Proyectos productivos no solo
agropecuarios sino rurales dependiendo de las demandas y condiciones del territorio.
Económico Social
Incoder
Operador
ADR: Incoder Planificador
Entorno
Incoder Gestor
Si bien el Incoder operador tiene funciones y responsabilidades en el ordenamiento social de la
propiedad con fundamentos ambientales y sociales, la organización social y el fortalecimiento de los
espacios y escenarios de participación; el enfoque de sus labores se centra en el apoyo a los productores
rurales y el mejoramiento de su nivel de vida, vía generación de ingreso. La operatividad de este
componente o dimensión económica que se relaciona con el sector productivo y las rentas privadas,
debe ser asumido por las diferentes dependencias y en especial por la Subgerencia de Gestión y
Desarrollo, que son los que cuentan con las funciones, el personal especializado y los recursos
presupuestales para ello. De esta forma, a nivel territorial el Incoder tendría una apuesta definida frente
a las demás instituciones y un factor concreto para liderar el proceso de las ADR.
La otra gran misión del Incoder la sume como ejecutor de la política de Desarrollo Rural, coordinador y
gestor de las acciones y de la oferta institucional, para generar competitividad territorial y en especial
para mejorar las condiciones sociales, ambientales e institucionales, que permitan a su vez el desarrollo
de los proyectos o negocios productivos con alta competitividad (empleo e ingresos) en un ambiente de
justicia, democracia, equidad y gobernabilidad. Acciones de entorno y líneas operativas que deben
articularse en forma continua a nivel territorial.
Finalmente y como marco de referencia para guiar las acciones en el territorio, el Incoder realiza las
funciones de planificación, seguimiento y evaluación de las ADR, a través del PIDERT. Con base en estos
parámetros de planificación, en adelante no se trataría de ejecutar proyectos productivos producto de
demandas desarticuladas, sino de aquellos que respondan al Programa Integral de Desarrollo Rural –
PIDERT- y a los Proyectos Eje o Ancla que lo conforman y se articulen a las demás dimensiones del
desarrollo rural. Igualmente con las tierras, no formular y ejecutar proyectos (apoyo a los privados) en
donde se demanden en forma atomizada, sino en los territorios planificados que cuenten con las
condiciones de un entorno competitivo y a su vez generen rentas sociales: Los recursos del Estado
apoyando a los sectores privados focalizados mediante una política diferencial, pero buscando que
16
dichos recursos generen bienestar en la población y en los territorios
16
De acuerdo con la normatividad, el Incoder presenta el siguiente grupo de funciones misionales:
22
Existen diferentes estrategias de abordar el desarrollo del territorio. La primera de ellas,
conocida como “estrategia de desarrollo productivo” y concistente en el fortalecimiento de las
unidades productivas agropecuarias a la espera de que estas produzcan externalidades
positivas para el bienestar de la población. Este modelo conocido como “más mercado que
Estado” en palabras del PNUD17, destina grandes recursos públicos a los negocios privados
(vía transferencias o subsidios directos a los productores), lo cual genera ineficiencias e
inequidades, en la medida que da lugar a apropiaciones privadas indebidas de los recursos
públicos (rent seeker). El otro modelo de “más Estado que mercado”, tambi n genera
ineficiencias que se conocen como “fallas de gobierno”; según las cuales, concentrar y
centralizar las decisiones de asignación de recursos (public choise), le quita espacio a la
iniciativa privada y puede dar lugar a la apropiación privada de las rentas sociales, ya bien sea
por la vía de la corrupción o de los free riders. En ninguno de los dos modelos anteriores se
generan capacidades benéficas ni mejoran los entornos territoriales de los negocios. Frente a
este dilema catastrófico, el enfoque de la Nueva Institucionalidad propone un modelo
alternativo “tanto mercado como sea necesario y tanto Estado como sea conveniente”,
mediante una combinación de incentivos y regulación de la iniciativa privada con una
adecuada provisión de bienes públicos que generen mayores y mejores capacidades o
condiciones del entorno, vía inversiones en educación, información, investigación, innovación
y desarrollo tecnológico. De acuerdo con esta estrategia, los recursos del Estado deben
destinarse preferentemente a ofrecer bienes públicos que incrementen las capacidades
endógenas del desarrollo territorial. Al respecto el IICA plantea lo siguiente:
“La cooperación para el desarrollo del territorio rural exige, por lo tanto, una revisión de los
elementos fundacionales de las políticas y estrategias de desarrollo rural. El énfasis productivo,
adquirido en las últimas décadas, cuando se transfirieron, vía subsidios, importantes recursos
para inversión o financiamiento enfrenta ahora grandes restricciones debido a la escasa
capacidad de las comunidades beneficiadas. Y es un hecho que la rentabilidad social de las
inversiones que se realicen en las comunidades depende de su capacidad de autonomía.
Planteamientos como éstos ponen en duda la creencia generalizada que subyace a la política
pública rural, según la cual el desarrollo productivo, el aumento del ingreso y la inclusión en
procesos económicos modernos, generan capital social y comunidades y territorios modernos.
El enfoque territorial del desarrollo busca, justamente, invertir ese criterio y sustituirlo por
otro en el que la creación de capacidades sociales, culturales y políticas antecedan al
desarrollo productivo”.
1.
2.
3.
Promover y facilitar el acceso a los recursos productivos y sociales a las comunidades rurales, lo cual incluye el acceso a
tierras y la formalización de la propiedad, la adecuación de tierras, el uso eficiente del recurso hídrico, los programas de
asistencia técnica integral y la promoción para el acceso a los bienes públicos básicos
Promover procesos de ordenamiento productivo, social y ambiental en las ADR, mediante la coordinación de la oferta
institucional, la participación, la capacitación, el fortalecimiento de las instituciones y las organizaciones de la
comunidad, la planificación y la promoción de conglomerados productivos
Gestionar alianzas público privadas
Atención a la población desplazada retorno y reubicación.
4.
Colombia rural. Razones para la esperanza. PNUD Colombia. Informe nacional de desarrollo humano
2011.
17
23
Una caracterización de las ADR debe empezar por tanto por analizar las potencialidades del
territorio, sus capacidades endógenas, las cuales se han venido siendo abordadas por el
INCODER desde las dimensiones biofísica, económico productiva, sociocultural y la político
institucional. Esta radiografía permite caracterizar el territorio como es en el presente, esto es
el ser territorial que lo define y lo particulariza dentro del contexto regional y nacional. Pero,
como un organismo vivo, el territorio es dinámico y se mueve en las dimensiones del tiempo y
del espacio. Con respecto al tiempo, el territorio es una construcción histórica que se deriva
del pasado, que lo precede y define su identidad, pero también deviene en futuro como
proyección de las aspiraciones o visiones compartidas de los actores locales. Como espacio, el
territorio se define y se expresa en sus articulaciones e interrelaciones con los contextos
locales, regionales y globales, a través de los mercados, las instituciones, las comunidades, las
organizaciones sociales y las articulaciones urbano-rurales que dan expresión formal y
funcional a la competitividad territorial.
Igualmente, el territorio presenta articulaciones internas, fruto del intercambio entre agentes
e instituciones locales, lo cual se traduce en fortalezas o debilidades dependiendo del tipo de
relacionamiento que se generen al interior. Estos relacionamientos cuando son dinámicos y
generan sinergías positivas le imprimen al territorio dinámicas de transformación y de
innovación para una constante renovación competitiva.
De acuerdo con Leader: “Ni universal ni fi o, el concepto de ‘territorio constituye sobre todo
una representación mental colectiva, basada en la integración de dimensiones geográficas,
económicas, sociales, culturales, políticas, etc. El territorio aparece como fruto de una historia,
expresión de un presente y generador de su futuro. Su identidad la definen sus habitantes
(sentimiento de pertenencia) y los intercambios con el “mundo e terior” que refle an a su ve
una determinada imagen del territorio”.
24
CARACTERIZACION DE LA COMPETITIVIDAD TERRITORIAL
Exterior
Redes de intercambio
Oportunidades
Competitividad Territorial
Dimensiones
Pasado
Futuro
Biofísico
Socio cultural
Económico
Politico institucional
Sostenibilidad
Equidad
Competitividad
Gobernabilidad
Interior
Dinámicas agentes
Locales
Fortalezas
2.1.
Dimensiones
De acuerdo con el DNP,18 “El desarrollo es un derecho humano fundamental reconocido
internacionalmente. Desde una perspectiva integral se entiende como un proceso de
transformación multidimensional, sostenible e incluyente que se da de manera intencional o
planeada y que busca el bienestar de la población en armonía con lo ambiental (natural y
construido), lo socio-cultural, lo económico, y lo político en un territorio determinado (por
ejemplo: un municipio, un distrito, un departamento, una región, un país), y teniendo en cuenta
los contextos territoriales más amplios como el regional, el nacional y el global”.
El carácter multidimensional del desarrollo territorial se basa en las interacciones y
articulaciones que se generan entre un conjunto de dimensiones, actividades y relaciones
entre los habitantes del territorio, que configuran las formas de vida de las sociedades rurales.
Las dimensiones fundamentales son ambiental, poblacional, socio-cultural, económica,
político administrativa y urbano-rural. En este sentido, el desarrollo integral promueve las
relaciones dinámicas entre las diferentes dimensiones para que el proceso de cambio y
18
Planeación para el desarrollo integral en las entidades territoriales: El plan de desarrollo 2012-2015
Documento borrador Versión 0.8 DNP Bogotá, D. C., noviembre de 2011
25
transformación sea sostenible en el tiempo, y beneficie y cuente con la participación de toda la
población.”
La sostenibilidad del desarrollo se basa en la capacidad de promover el bienestar tanto de la
población actual como de las futuras generaciones, guardando armonía con la naturaleza,
dado que ésta, a la vez que ofrece oportunidades, implica una serie de restricciones por
ejemplo, fenómenos como el cambio climático pueden derivar en amenazas o riesgos que
deben ser reconocidos e incorporados en los procesos de planificación del desarrollo.
El carácter incluyente del desarrollo se expresa en la capacidad para satifacer las necesidades
diferenciadas de los distintos núcleos poblacionales y, particularmente, de aquellos sectores
más vulnerables que presentan limitaciones para acceder a los beneficios del progreso y del
desarrollo económico. Lo mismo que en la capacidad para consultar y ofrecer oportunidades
de participación en los procesos de toma de decisiones a todos los sectores poblacionales y a
los distintos estamentos que configuran el territorio.
En síntesis, la multidimensionalidad y multifuncionalidad del territorio se pone de presente a
través de las diferentes dimensiones que de acuerdo con los postulados del IICA y DNP,
presentan las siguientes características:
2.1.1. La dimensión ambiental.
Se relaciona con los aspectos físico (estable) biótico (cambiante) y las articulaciones que
existen entre los sistemas naturales y los sistemas productivos y sociales. Estas articulaciones
se derivan en la sostenibilidad de los sistemas ambientales del territorio, la gestión de la base
de recursos naturales y la gestión de la calidad ambiental. La dimensión abarca aspectos
relativos al manejo equilibrado de ecosistemas (bosques, áreas montañosas, humedales,
ecosistemas marinos); la preservación de la diversidad biológica; al mantenimiento de
ambientes limpios y libres de amenazas; al uso eficiente de los recursos naturales; el
reconocimiento de los recursos naturales como elemento esencial en las estrategias para la
reducción de la pobreza rural; la importancia de crear una mayor conciencia ambiental en los
consumidores; y la prevención, protección y mitigación de los impactos que genera el cambio
climático, mediante estrategias de gestión de riesgo y acciones de mitigación y adaptación al
cambio climático. En esta dimensión, es importante analizar lo ambiental construido por el
hombre para vivir en sociedad, lo cual se relaciona con los asentamientos poblacionales
urbano rurales y sus interrelaciones culturales, económico sociales e institucionales; la
ocupación del territorio, las centralidades existentes, los sistemas logísticos, los servicios de
equipamiento y la funcionalidad de los elementos existentes en el territorio.
2.1.2. La dimensión económica.
Se relaciona con la capacidad de transformación productiva, la generación de valor agregado,
la competitividad, la innovación, el emprendimiento, la generación de excedentes y la
dinámica de los mercados locales, regionales, nacionales e internacionales. La dimensión
26
económica subraya la importancia de la competitividad como requisito fundamental del
desarrollo. Entre los elementos que abarca figuran: la diversidad de los sectores de la
economía en el contexto de la multifuncionalidad, la generación de riqueza, de empleo e
ingresos para las firmas y la población; el acceso a activos como la tierra y el agua y a bienes y
servicios, especialmente a aquellos que potencian el desarrollo productivo (crédito, tecnología,
información, asistencia técnica, investigación); a bienes públicos de infraestructura como vías
de acceso a mercados, centros de acopio; los mercados para actividades sostenibles (turismo,
agricultura, tecnologías de la información,); las cadenas productivas. Esta dimensión abarca las
actividades que dependen directamente de las potencialidades de los recursos naturales y la
oferta de los servicios ambientales, las actividades de transformación agroindustrial o
industrial, las relacionadas con los servicios de apoyo a la producción y con la provisión de
servicios públicos y financieros.
2.1.3. La dimensión socio-cultural.
Como espacio social, el territorio contiene una población rural, con sus comunidades, formas
de organización y tejido social, valores y creencias y relaciones políticas e institucionales, con
características especiales desde sus condiciones de desarrollo humano, acceso y disponibilidad
de factores productivos, concentraciones en núcleos y un acervo de tradiciones, costumbres y
formas de vida, como resultado de factores étnicos y culturales que también le imprimen una
determinada identidad. La diversidad y la equidad son los ejes en que se apoya esta
dimensión. Contempla aspectos poblacionales como la reproducción, la edad, el sexo, la
distribución de la población en el territorio, la diversidad de género, etnia, religión, cultura,
creencias y prácticas sociales. Responde a las demandas de la población y sus carencias, como
la satisfacción de las necesidades básicas, la erradicación de la pobreza y la calidad de vida;
propende por la preservación de la herencia cultural, los sistemas de valores y las prácticas
ecológicas adecuadas; el desarrollo artístico y la recreación; el acceso equitativo a las
oportunidades económicas y sociales; la seguridad familiar y ciudadana, la justicia social, el
acceso a servicios públicos de salud y educación; la formación de capacidades o capital
humano para la gestión de procesos de desarrollo sostenible a nivel territorial, así como la
formación del capital social. De acuerdo con las características de la población, se pueden
establecer políticas diferenciadas para ciertos sectores vulnerables: Víctimas, desplazados,
discapacitados, reinsertados, etc. La dimensión incluye los aspectos que definen el conjunto de
relaciones del territorio y sus dinámicas con los grupos poblacionales específicos que lo
conforman: campesinos, trabajadores agrícolas, pequeños comerciantes, arrendatarios y
proveedores de servicios de comercialización e insumos para el sector, entre otros. Con base
en registros administrativos, hacer análisis de grupos de población indígena, afrocolombianas y
ROM, énfasis que se complementa con perspectiva de género.
2.1.4. La dimensión político-institucional.
La dimensión político institucional tiene como prioridad la gobernabilidad democrática. De ahí
que propenda por una mayor disponibilidad de instrumentos para el fortalecimiento
institucional; los espacios de participación y la posibilidad de participar de manera significativa
27
en procesos democráticos de toma de decisiones; una mayor autonomía administrativa de
parte de los gobiernos y las comunidades; la planificación estratégica territorial, las relaciones
público privadas; la sostenibilidad fiscal; la descentralización en la asignación de recursos y en
la toma de decisiones; la relación armoniosa entre los distintos órganos de la administración
pública, en sus distintos niveles; la transparencia y un alto grado de responsabilidad; la
congruencia entre los esquemas -locales y nacionales- de manejo de información y de acceso a
ella; la prevalencia de valores éticos sólidos que apoyen y respeten los procesos democráticos.
Particular importancia tiene para la gobernabilidad democrática la existencia y fortalecimiento de las
organizaciones de los productores rurales y de la sociedad civil que garanticen la presencia de un tejido
social y empresarial capaz de promover y conducir las transformaciones económicas y sociales que se
generan en el territorio para lograr el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de los
pobladores rurales. El incremento del capital social y el mejoramiento del tejido empresarial rural
constituyen piedras angulares de la gobernabilidad democrática del territorio. Razón por la cual, la
dimensión político-institucional debe prestar particular atención en la construcción y caracterización de
los mapas de actores territoriales, donde se identifiquen claramente la diversidad de las organizaciones
de productores y de la sociedad civil, y se caractericen sus capacidades , limitaciones y potencialidades
con el propósito de diseñar estrategias y acciones de fortalecimiento institucional y del tejido
empresarial y organizativo de los pobladores rurales .
En esta dimensión es necesario analizar la capacidad y el desempeño del Incoder como entidad
coordinadora y ejecutora del desarrollo rural, la descentralización en la toma de decisiones a
nivel regional y la capacidad de gestión para convocar y articular las demás instituciones
públicas y privadas y a las organizaciones sociales y de los productores rurales. Del análisis se
debe desprender una estrategia de fortalecimiento interno de la Entidad, con el fin de que
incremente su capacidad de planificación, seguimiento y evaluación de los procesos de
desarrollo rural territorial. Sobre las ADR, en esta dimensión se analiza la Gobernabilidad de las
mismas, equipos de trabajo, gestión, toma de decisiones, poder de convocatoria y el apoyo
que recibe por parte de las instituciones rurales.
Con respecto a la oferta institucional gubernamental en el territorio, es necesario conformar un mapa
de las instituciones públicas locales y territoriales, y las nacionales con oficina en la región, con
organizaciones de la comunidad de la naturaleza que sea (económico, cultural, de representatividad
cívica), y de organizaciones de cooperación. Además del mapa, es útil conocer sus coberturas, sus
desempeños, y sus gestiones en la región. Por lo demás, también contribuye conocer el grado de
desempeño de la administración pública, y su grado de interacción entre ellas y la comunidad.
2.2.
Actores estratégicos
Una de las estrategias fundamentales del PIDERT debe ser lograr la participación activa de los actores
estratégicos en la transformación productiva, social e institucional del territorio, como requísito
fundamental para garantizar la sostenibilidad, competitividad, equidad y gobernabilidad de estos
procesos de desarrollo territorial. Por actores estratégicos debemos entender cualquier persona u
organización de la sociedad rural que cuenta con reconocimiento de su liderazgo, posee capacidad de
asumir un compromiso y dispone de recursos para llevarno a cabo. Estos actores pueden ser
organizaciones sociales, de productores, de la sociedad civil, empresarios, líderes políticos o cívicos,
intelectuales, científicos o gestores de proyectos claves para la región, y autoridades públicas, privadas,
28
comunitarias o religiosas, del nivel local y territorial. La participación activa se refiere al despliegue de
iniciativas o emprendimientos (en lo posible soportado en estudios técnicos y económicos) de los
actores estratégicos, en los escenarios previstos o provistos por el PIDERT para la construcción de las
apuestas compartidas del territorio, que conduzcan a fortalecer el tejido social y empresarial del
territorio.
Para una adecuada caracterización de los actores estratégicos en el territorio, se propone la siguiente
guía para la organización de la información:
Tipo de actor
Trayectoria en
el territorio
Capacidad
institucional
Experiencias
exitosas
Socio estratégico
para:
Público:
Local,
Regional
Nacional,
Internacional
Privado:
Gremios,
Empresas,
Empresarios,
Gestores
de
proyectos, etc.
Sociedad civil:
ONG,
Juntas Comunales,
Líderes cívicos,
Intelectuales,
Investigadores,
Etc.
2.3.
Pasado
El territorio rural se entiende como un espacio construido histórica y socialmente. Para lo cual, es
indispensable que la caracterización del territorio permita definir la identidad del territorio, donde
juegan un papel transendental aspectos tales como: las expresiones culturales (identidades), valores,
imaginarios, la historia regional y la de sus pobladores, las formas de relacionamiento con sus entornos
natural, económico, social, territorial, regional y global; las formas de vida rural, sus conflictos y formas
de convivencia, y las formas de regulación institucionalidad imperantes. Desde esta perspectiva, la
Identidad territorial constituye toda una marca-territorio que da sentido de pertenencia y genera
oportunidades y competitividad territorial. Esta marca-territorio es un distintivo, un logo y una manera
de denominar la región para diferenciar el territorio.
29
La Provincia de Sumapaz. Así como el Fusagasugá, el Pasca, el Tibacuy y Usatama, eran caciques,
nombres que fueron respetados para nombrar las actuales poblaciones. El Suma Paz también fue un
cacique poderoso que gobernaba gran parte de la comarca. Ese es el motivo por el cual a la región se le
conoce como Sumapaz. También se conserva memoria de un cacique llamado Tiscince, cuya tribu tenía
asiento en el sitio de su nombre, hoy sector del municipio de Arbeláez.
En la época de la Colonia, la zona correspondió a la encomienda de Machamba y Doa y posteriormente
al latifundio de Corrales. Hizo parte de la Hacienda de Sumapaz, que se extendía desde la Aldea
Nazareth, al sur de Usme, hasta el alto de las Oseras en el límite con el Departamento del Meta; de
propiedad de Félix María Pardo Roche. En 1932 la hacienda comprendía una franja aproximada de
100.000 hectáreas, utilizadas principalmente para pastoreo de ganado. La posesión de los colonos se
hallaba entre 12.000 y 15.000 hectáreas. Surgieron sucesivos conflictos entre colonos y arrendatarios,
siendo la región escenario de una larga lucha por la tierra. En el año de 1968 el Instituto Colombiano de
la reforma Agraria INCORA, por resolución número 041 del 22 de abril, reservó como Parque Nacional
Natural el área del páramo del Sumapaz.
Dentro del pasado del territorio, es necesario analizar los Planes de Desarrollo de los
Municipios y Departamentos que conforman el PIDRET con el fin de articular sus objetivos y
demandas a las dinámicas de la región e inventariar y analizar los programas o proyectos de
carácter regional que se han llevado a cabo o se estén ejecutando:

Cobertura geográfica

Beneficiarios directos e indirectos

Objetivos que se persiguen,

Monto de los recursos

Entidades responsables y partícipes en su desarrollo.
Se trata de no partir de cero y de respetar los procesos que se han o se vienen presentando en
el territorio por parte de sus instituciones y pobladores.
2.4.
Futuro
Para lograr un análisis integral del territorio es menester complementar la caracterización
realizada con un ejercicio participativo de construcción de la visión compartida del territorio,
lo deseado, lo que se quiere llegar a hacer en los próximos años. Para lo cual se recomienda
realizar un análisis DOFA o cualquier otro tipo de análisis prospectivo que permita identificar
claramente las fortalezas y debilidades internas, lo mismo que las oportunidades y amenazas
que debe enfrentar el territorio en los escenarios futuros. Esta visión de futuro compartido,
genera el marco esencial para la formulación del PIDER.
30
Ej: En el 2020, la provincia de Sumapaz se consolidará como la primera opción e c o l ó g i c a y
a g r o t u r í s t i c a d e l departamento, así como "la principal despensa de productos
hortofrutícolas frescos y transformados", gracias a la a p r o p i a c i ó n d e l a c i e n c i a y
l a t e c n o l o g í a e n s u s p r o c e s o s productivos, al uso sostenible de su capital
natural, a un recurso humano sofisticado y emprendedor, y a las óptimas vías de conexión
dentro de la p r o v i n c i a y c o n l o s m e r c a d o s nacionales. Plan de competitividad
para la provincia de Sumapaz. Cámara de Comercio de Bogotá.
Visión que será complementada más adelante en la etapa de formulación de las líneas
estratégicas del PIDERT.
2.5.
Relaciones con el Exterior: Oportunidades y Amenazas
El territorio se define y vive en función de las articulaciones con otros territorios, la nación y el
contexto internacional. Articulaciones que son dinámicas y que permiten el relacionamiento
de los agentes productivos y de las instituciones con los contextos económicos, naturales y
sociales, mediante la inserción a los mercados locales, regionales y globales, la integración a las
cadenas productivas y a los conglomerados urbanos y regionales. Una de las principales
interacciones del territorio tienen que ver con las nuevas dimensiones urbanas del desarrollo
rural que redefinen las articulaciones funcionales y los flujos comerciales entre los centros
urbanos y sus territorios rurales (hinterland), de productos agropecuarios y no agropecuarios,
de servicios, de información, de tecnologías, de regulaciones y de bienes simbólicos. Estas
articulaciones funcionales e institucionales determinan la especialización productiva y marcan
la senda de la competitividad territorial y de las transformaciones económica, social e
institucional de los territorios.
En síntesis, se trata de identificar y aprovechar las oportunidades que los territorios pueden
encontrar en los contextos externos de las ADR: en materia de flujos comerciales, intercambios
culturales, de información, de conocimientos, de innovaciones y de tecnologías. A su vez se
deben identificar y analizar las amenazas y los riesgos a los cuales se verán abocados los
territorios para diseñar estrategias de prevención, protección o mitigación de sus impactos en
la región.
Ejemplo: Flujos importantes como los que se generan entre la provincia de Sumapaz y el
Distrito Capital, trazan el camino para determinar el tipo y dimensión del proyecto territorial.
“Bogotá es el principal centro de producción de bienes y servicios y de consumo de la
producción agroalimentaria y rural de la región del Sumapaz. En materia de provisión de
alimentos, Bogotá consume diariamente 7.400 toneladas, de los cuales el 77% procede de un
radio de 300 kilómetros o sea de los municipios de Cundinamarca, Boyacá, Tolima y Meta. La
Provincia de Sumapaz se encuentra ubicada en el segundo anillo de provisión de alimentos a
Bogotá y este anillo abastece el %” Caracteri ación económica de umapa .
31
Otra relación importante, se refiere a la oferta de bienes y servicios ambientales, materializada
en la provisión de recursos hídricos, paisajísticos y biogenéticos, muchos de los cuales se hallan
asentados en ecosistemas frágiles, tales como La Mojana o el Paramo de Sumapaz.
La Mojana hace parte de la Depresión Momposina, una amplia área que por recibir la fluente
de los valles interandinos, se comporta como delta aluvial interior de tierra baja e inundable
con variada intensidad durante ciertas épocas del año. Se caracteriza por ser un complejo de
humedales que son fundamentales en la amortiguación de inundaciones, al permitir la
distribución de agua originadas por las lluvias en las partes altas de los ríos y el desplaye de las
aguas, facilitando la decantación y acumulación de sedimentos de los tres grandes ríos que ahí
confluyen como son: el Magdalena, el Cauca y el San Jorge19.
2.6.
Dinámicas Internas: Fortalezas y Debilidades
Dentro del territorio también se establece una red de relaciones funcionales, sociales,
culturales, económicas e institucionales que se expresan en dinámicas socio-poblacionales,
urbano-rurales y de mercado interno que configuran fortalezas o debilidades territoriales. En
particular, las articulaciones de la economía campesina con las actividades rurales no agrícolas
y con los mercados urbanos pueden derivar en fortalezas o debilidades del territorio,
dependiendo del tipo y la intensidad de las interacciones endógenas.
Las fortalezas y/o debilidades del territorio, están relacionadas con la extensión y profundidad
de sus circuitos comerciales, la clase de emprendimientos de los actores locales, la calidad de
los productos, el nivel de procesamiento y la generación de valor agregado, los sistemas de
información, las cadenas y las alianzas productivas y público-privadas.
2.7.
Articulación de las dimensiones y construcción de la línea de
base
Teniendo como referencia los estudios específicos realizados de cada una de las dimensiones,
el paso siguiente consiste en la realización de un análisis multidimensional y multifuncional a
partir de un enfoque integral donde se destaquen las diferentes articulaciones e
interrelaciones entre las distintas dimensiones para lograr un pérfil integral del territorio. En
este pérfil los temas como la pobreza y calidad de vida, que se abordaron inicialmente desde
dimensiones aisladas (poblacional y social), pueden ser abordados también desde las
dimensiones económica y la político institucional. De tal manera, que permitan ver y
comprender el carácter multidimensional y multicausal de tales fenómenos.
De igual forma, temas relacionados con el cambio climático que tienen su origen en lo
ambiental, podrían ser intervenidos mediante decisiones económicas y regulatorias de los
19
La Mojana: riqueza natural y potencial económico Por: María M. Aguilera Díaz No. 48 Octubre, 2004. Banco de la
República
32
gobiernos locales. Así mismo, la provisión de bienes públicos que son fundamentales para
generar entornos competitivos y sociales, depende de la gobernabilidad de los entes
territoriales y la nación. El manejo de desechos y el saneamiento básico que pertenecen a la
esfera de las dimensiones social y ambiental, pueden ser abordades desde la dimensión
político-institucional.
AMBIENTAL – MEDIO DE VIDA
SOSTENIBILIDAD
Condiciones biofísicas
Oferta de servicios ambientales
Gestión ambiental
Diversidad biológica
Cambio climático
Vulnerabilidad y riesgos
Relaciones funcionales
POBLACIONAL Y SOCIO CULTURAL
CONDICIONES DE VIDA
EQUIDAD
Grupos poblacionales
Pobreza y calidad de vida
Justicia social
Organizaciones
Acceso a bienes y servicios públicos
Capital humana y social
ECONOMICO – NIVEL DE VIDA
COMPETITIVIDAD
Sectores económicos
Empleo e ingresos
Acceso a activos servicios productivos
Bienes públicos de infra. productiva
Mercados internos y externos
Cadenas productivas
POLITICO INSTITUCIONAL - GESTIÓN
GOBERNABILIDAD
Organización institucional
Presencia institucionalidad pública
Espacios de participación
Gestión gobiernos locales
Relaciones público privadas
Democracia
Manejo del conflicto
Ni la sola dotación de infraestructuras productivas, ni la cercanía a los mercados, ni la mayor
inversión pública en la provisión de bienes y servicios públicos, ni la mayor cobertura
educacional, son suficientes por si solos para desatar procesos virtuosos de crecimiento
económico y social a nivel territorial, donde al mismo tiempo se logre crecimiento económico,
reducción de pobreza, mayor equidad en la distribución del ingreso y sostenibilidad ambiental.
Es posible que las dinámicas de desarrollo territorialmente localizadas, NO sean el resultado de
la acción de la “mano invisible,” del mercado, sino de todo el cuerpo social. A veces estas
coaliciones sociales y sus programas son más bien tácitos que explícitos, y que emergen de las
interacciones que nacen del juego de intereses de quienes forman parte de ellas, más que de
una política pública o de una estrategia política intencionada de antemano
Para realizar un análisis integral y propiciar la articulación de las diferentes dimensiones, se
propone trabajar con una matriz de impactos cruzados, donde las dimensiones entrecruzan
sus efectos y se retroalimentan unas a otras. De tal manera que –por ejemplo- la dimensión
económica que tiene un impacto directo en la competitividad territorial, puede hacer
evidentes sus interrelaciones con la sostenibilidad ambiental, la equidad social y la
gobernabilidad político-institucional. A su vez, la competitividad, depende de las relaciones
económicas, de la oferta y manejo de los servicios ambientales, el capital humano y social de la
33
dimensión socio política, y de la gestión y relaciones público privadas, de la dimensión político
institucional.
Dimensiones
del
desarrollo territorial
Económica
Competitividad
Sostenibilidad
Equidad
Gobernabilidad
Nivel de vida
Ambiental
Medio de vida
Socio cultural
Condiciones de vida
Político institucional
Gestión de vida
En el territorio, la competitividad, la sostenibilidad, la equidad y la gobernabilidad, dependen
de las relaciones multifuncionales que se den en las diferentes dimensiones del desarrollo.
Los estudios realizados para la caracterización, deben permitir la conformación de una línea de
base del territorio, la cual se materializa a través de indicadores en cada dimensión analizada.
Es necesario contar con este tipo de información que permita comparaciones en el tiempo,
para medir el avance o retroceso del territorio en materia de desarrollo institucional,
competitivo, social y sostenible.
En cada dimensión, se seleccionan los indicadores más representativos, confiables y
actualizados que en forma directa afectan dicha dimensión y aquellos que afectan otras
dimensiones. Se deben registrar a su vez, los indicadores generales de competitividad,
sostenibilidad, equidad, gobernabilidad e indicadores globales de desarrollo rural (PNUD).
34
SINTESIS DE LA CARACTERIZACION Y LINEA DE BASE
Dimensiones
Competitividad
Ejemplo: Provincia de Sumapaz
Sostenibilidad
Equidad
Gobernabilidad
Aspectos generales
La conforman los municipios de Fusagasuga, Arbelaez, Cabrera, Pandi, Venecia, Pasca, Tibacuy, Silvania, San Bernardo, Granada y la localidad 20 de la zona rural del Distrito. La extensión territorial de la región del Sumapaz asciende a 174 mil hectáreas aproximadamente, y de la localidad 20
de 78.095 has (de las cuales 46.571 has son suelos protegidos) para un total de 252.095 has. La población que habita en los municipios que hacen parte del Área de Desarrollo Rural de Sumapaz, para el año 2011, es de 207.221 habitantes que representa el 8.2% de la población total de
Cundinamarca que es de 2.517.215 habitantes para el año 2001. La 59% de la población está ubicada en la cabecera el 59% y en el sector rural el 41%.
Económica
La provincia represento en el 2005 el 6.6 % del PIB de Cundinamarca. En el 2006
el PIB de la Provincia de Sumapaz fue del orden de $1.3 billones.
19.000 has agrícolas 2010
En la provincia se siembra un total de 36 cultivos y de acuerdo al ciclo de los
mismos se cosecharon 8.128 Has con 13 cultivos semestrales, equivalentes al
42.76 % del total del área; 4.038 Has (21.24 %) en 10 cultivos semipermanentes y
6.841 Has (36 %) en 13 cultivos permanentes.
Papa 2.624 has, frijol 1.686, arveja 1.235maíz 860 has.
Mora 2678 has, granadilla 567, gulupa 525.
Café 4.579, tomate árbol 1.731
Avicultura 36.787.426, bovinos 71.598 cab., porcinos 4,722
Vías terciarias en mal estado que dificultan la comercialización
Fusa – Arbeláez - San Bernardo – Pandi –Venecia – Cabrera.
Pandi – Boquerón – Bateas – Cumaca – Tibacuy – Silvania.
Soacha – Granada – Subia Oriental – Puente Rojo – Silvania – Fusa.
Sibaté – Fusa – Pasca – Colorados – Sibaté.
Bajos niveles empresariales
Productores minifundistas
Ambiental
Territorio con un gran porcentaje de suelos con limitaciones para la producción
competitiva
Socio cultural
Bajo capital humano y social para la organización de empresas
Poca cobertura de infraestructura de servicios
Dificultades en el acceso a los servicios de apoyo a la producción (ej. Crédito) por
la informalidad en la tenencia de la tierra
Poca preparación educativa en los jóvenes para el trabajo
Productores rurales cultivando en
protegidas y de alta pendiente (papa)
zonas
Tres municipios concentran el 80% del PIB regional
Concentración de la tierra productiva en pocas manos.
No existe apoyo de los gobiernos municipales en AT a los
pequeños productores rurales
Deficiente apoyo del MADR a las cadenas productivas del
territorio
Productores pobres con limitaciones para producir en zonas protegidas
Baja capacidad institucional para hacer cumplir la
normatividad ambiental
Baja coordinación entre autoridades ambientales
Expansión de fronteras
agrícolas hacia los páramos.
Un poco más del 16 % de las tierras que
conforman el Área de Desarrollo Rural del
Sumapaz, tienen vocación agrícola (Clases III y IV),
el 27.8 % es adecuada para sistemas
agroforestales, el 11 % es de vocación forestal y el
45,1 % no permite ningún tipo de explotación por
lo que son áreas que deben protegerse y
conservarse en las condiciones actuales.
Páramo de sumapáz
Piso altimétrico frio y muy frio=50%
con alturas sup. 3.200 msnm
Población pobre que utiliza el recurso natural en
forma indebida por falta de opciones de trabajo.
Altos niveles pobreza rural. NBI rural: 27.7% Urbano: 16.9% Cabrera, Pandi y Tibacuy,
se ubican en el nivel medio de NBI rural cercano al 40%.
ICV provincia: 62.6%
Alta migración expulsora. El desplazamiento en esta ADR no es muy significativo, en
el año 2010, salieron de esta zona, 157 personas de un total de 444 personas
expulsadas en el departamento de Cundinamarca, o sea el 35%, siendo los municipios
de mayor participación, Cabrera, Venecia y Fusagasugá, que expulsaron el 63% del
total de desplazados de la ADR de Sumapaz.
Analfabetismo rural: 10.7%
Drogadicción de jóvenes
Desnutrición infantil: 23%
Cobertura r. subsidiado: 59%
Regimen contributivo: 36%
Baja cobertura de servicios:
Energia: urbano 97% rural 88%, Acueducto: urbano 94%, rural 30%. Alcantarillado:
urbano 86%, rural 4%. Telefonia: urbana 27%, rural 3%.
Informalidad en la tenencia de la tierra. Gini: 71%
Político institucional
No existe proceso de articulación institucional para el manejo de los flujos
productivos y programas de alimentos con el Distrito
Poca o nula coordinación con la Dirección de cadenas del MADR
No existe acuerdo formal para incorporar la
localidad 20 (páramo de sumapáz) a la provincia.
Poca socialización y operación de los POMCA
Débil presencia de la CAR en el territorio
Ausencia de políticas territoriales y locales para la población vulnerable
No existen planes locales de atención a la población joven
Deficiencias institucionales para la atención en salud
infantil
No existen recursos presupuestales para incrementar la
cobertura de servicios públicos
Bajos niveles de organización de los productores rurales
Falta de compromiso de las instituciones a la comunidad
Falta de recursos para la UMATA para poder tener un
campo productivo.
Déficit presupuestal permanente.
Descoordinación institucional.
Falta de información institucional.
Falta de gestión institucional.
35
2.8.
Mapificación
Esta caracterización y línea de base se debe plasmar espacialmente en mapas regionales escala
1:100.000 a 1:500.000, con el fin de ubicar las condiciones del territorio en sus diferentes
dimensiones, lo cual permite una mayor comprensión de sus potencialidades o limitaciones y
facilita posteriormente, el análisis de los problemas y tensiones que se presentan entre los
espacios, sectores de población o dimensiones del desarrollo. Este mapa básico generado por
el Sistema de Información Geográfico SIG del Incoder, contiene la división político
administrativa (Departamentos, Municipios, Veredas, cabeceras municipales y centros
poblados) y la red vial (nacionales, departamentales, veredales y las vías férreas).
36
Este mapa básico se complementa con los ya existentes para las ADR priorizadas: Hidrografia
(ríos, quebradas, cuencas), aspectos fisiográficos (relieve), aspectos climáticos, condiciones
edafológicas (pendientes, mecanización, profundidad radicular) y el mapa de vocación de uso
de los suelos. Sobre éste último mapa, es necesario establecer, con el apoyo de la comunidad,
el uso actual y realizar el balance de uso del suelo. Espacializar los sistemas productivos
agropecuarios y rurales y establecer la superficie ocupada por las diferentes actividades
productivas y extrativas, con el fin de determinar los posibles conflictos de uso de los suelos ya
bien sea por sobreutilización, subutilización o por ser utilizados en forma debida. A su vez, se
deben mapificar otras formas de ocupación de los suelos tales como los destinados a la
infraestructura social y productiva, los centros urbanos y productivos, los cuerpos de agua y,
en general, las intervenciones antrópicas. Especial importancia adquiere, dadas las funciones
misionales del Incoder, la mapificación de la adecuación de tierras, la infraestructura
productiva y los territorios de reforma agraria en los últimos 30 años.
Particular importancia adquieren los ejercicios de cartografía social que permiten acopiar
información valiosa, de carácter cualitativo y cuantitativo, sobre la distribución espacial de las
actividades económicas y productivas de los pobladores rurales. Permitiendo enriquecer los
análisis de las dinámicas territoriales, no solo desde el punto de vista de la ocupación y el uso
de los suelos, sino también de la mapificación de los sistemas productivos y la concentración
de las actividades económicas y productivas.
Cartografía socia en Sumapazl. A finales de marzo se realizó un interesante ejercicio de
cartografía social, en el marco de un Taller participativo en Tibacuy que contó con la
participación activa de organizaciones de productores, funcionarios de las UMATAS e
Instituciones Nacionales y Locales, y autoridades locales del Área de Desarrollo Rural de
Sumpaz que permitió establecer un mapa de los principales sistemas productivos de la región
de Sumapaz, donde se identificaron las áreas de concentración de los principales cultivos y
actividades pecuarias de la región.
37
3. PROGRAMA INTEGRAL DE DESARROLLO RURAL TERRITORIAL PIDERT
El Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial -PIDERT- es un instrumento de
planificación del desarrollo rural que se fundamentan en una visión integral del desarrollo
económico y social de una región, de acuerdo con sus capacidades endógenas, las
oportunidades de articulación a los mercados regionales e internacionales y el uso más
eficiente y sostenble de los recursos naturales y ambientales, a fin de garantizar el incremento
de la productividad, la competitividad territorial y, en general, el mejoramiento de las
condiciones de bienestar y prosperidad de sus pobladores.
Las características y particularidades de cada uno de estos Programas, se convertirán en el eje
fundamental del desarrollo rural con enfoque territorial que les permitirá disponer de una
bitacora para la conformación y el desarrollo de las ADR.
El enfoque territorial del desarrollo rural busca lograr la articulación de los agentes, mercados
y políticas públicas y, en este sentido, promover la construcción de una visión compartida del
territorio en armonía con el resto de la economía nacional, y en el marco de los procesos de
globalización e integración económica que constituyen los nuevos escenarios y que implican la
reestructuración progresiva y la adopción de nuevas funciones del desarrollo rural.
La construcción de esa visión compartida tiene como objetivo principal el logro de las metas
del desarrollo y el bienestar de la población, en el marco de una visión prospectiva tanto del
nivel nacional como territorial. En este aspecto, los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo
constituyen un marco de referencia obligado para lograr la prosperidad de la población rural;
metas que solo pueden lograrse integrando al PIDERT los criterios de equidad social,
competitividad productiva, manejo sostenible de los recursos naturales y gobernabilidad
democrática de territorio. La prosperidad democrática del desarrollo rural con enfoque
territorial tiene como referentes indiscutibles, la superación de la pobreza rural, la seguridad
alimentaria de la población rural y el logro de la paz.
El desarrollo rural con enfoque territorial es una propuesta que se centra en el territorio, que
considera como fundamentales las interacciones entre los sistemas humanos, los sistemas
productivos y los sistemas ambientales, que buscan garantizar la sostenibilidad del desarrollo,
el carácter multidimensional de los sistemas productivos y su aprovechamiento competitivo, la
inclusión del mayor número posible de grupos sociales vulnerables y la gobernabilidad
democrática del territorio.
Los Programas Integrales de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT- deben
contemplar intervenciones integrales y multisectoriales que superen el aislamiento sectorial y
de gestión compartimentalizado de las entidades públicas, acordes con los requerimientos,
potencialidades y características productivas, culturales y sociales del territorio. Estas
intervenciones estarán orientadas a atender integralmente las caracteristicas de las áreas
38
rurales focalizadas en cada Programa Integral de Desarrollo Rural, así como las necesidades de
todos los grupos poblacionales que hacen parte de estas áreas de desarrollo rural.
Por las anteriores razones, la formulación de los Programas Integrales de Desarrollo Rural con
Enfoque Territorial –PIDERT- deberá tener en cuenta, especialmente, el Plan Nacional de
Desarrollo, los Planes Territoriales de Desarrollo, los Planes de Ordenamiento Teritorial –POTy la Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial –LOOT- para garantizar la
complementariedad, coordinación y concurrencia de las acciones públicas en el territorio. Así
mismo, la formulación de los PIDERT deberá incorporar los principios de: integralidad,
multisectorialidad, heterogeneidad, articulación productiva, equidad, sostenibilidad,
proyección, inclusión y gobernabilidad.
Integralidad: Los programas de desarrollo rural establecerán estrategias para que las
relaciones entre lo público, lo privado y la sociedad civil, así como las ventajas generadas por
las políticas sectoriales, lleguen a todos los productores rurales en el territorio.
Multisectorialidad: El desarrollo rural girará en torno a diferentes actividades económicas y
sociales. Si bien la actividad agropecuaria ocupa una posición preponderante en la economía
rural, otra serie de actividades económicas contribuyen crecientemente al desarrollo de las
zonas rurales y de sus pobladores. La estrategia de desarrollo rural de los territorios
aprovechará las ventajas y sinergias que existen entre todas las actividades económicas que
allí se desarrollen para promover el mejoramiento del nivel y la calidad de vida de sus
pobladores. Así mismo, el Desarrollo Rural garantizará la inclusión de la dimensión social en
aspectos como educación, nutrición, vivienda, salud y seguridad social e infraestructura básica.
Concurrencia: Las acciones productivas, institucionales, de desarrollo y asignación de bienes
públicos sociales concurrirán de manera ordenada, oportuna y coordinada en el territorio para
afianzar el desarrollo rural.
Heterogeneidad: El desarrollo rural reconocerá las diferencias geográficas sociales y
económicas, así como la riqueza étnica y cultural de los territorios para implementar acciones
más efectivas e incluyentes.
Articulación productiva: Se aprovechará la existencia de entrelazamientos entre los distintos
agentes económicos en el territorio para lograr encadenamientos productivos, que garanticen
el flujo e intercambio de bienes y servicios a nivel local, regional, nacional e internacional.
Vinculación institucional: Los programas de desarrollo rural integrarán las acciones de las
entidades territoriales, e incorporarán aquella oferta institucional de los municipios y
departamentos, que se encuentre más orientada a impulsar el desarrollo rural.
Equidad de género: El desarrollo rural promoverá la participación de todos los actores sociales
en el territorio, sin distinciones de género, pero destacando el papel de los jóvenes y de las
mujeres rurales.
39
Sostenibilidad: Los programas de desarrollo rural operarán en el territorio con criterios de
sostenibilidad ambiental y económica, con el propósito de que las acciones del desarrollo rural
generen un impacto duradero y sostenido en las áreas rurales.
Proyección: Los programas de desarrollo rural se concebirán con una visión de mediano y largo
plazo para promover la consolidación de sus acciones en el territorio, más allá de los cambios
que surjan en las políticas gubernamentales.
Inclusión: Para el desarrollo de las comunidades, la reducción de las desigualdades y la lucha
contra la pobreza es indispensable que se tenga en cuenta a todos los pobladores rurales, en
especial a los más vulnerables.
La formulación del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT- es
un ejercicio de planificación estratégica participativa, mediante el cual los habitantes y
comunidades de un territorio que tiene proximidad geográfica y caracteristicas
socioeconómicas y ambientales similares o complementarias podrán lograr un compromiso
común o voluntad colectiva para adelantar un proceso de transformaciones económicas,
sociales e institucionales, con el fin de mejorar el bienestar de sus habitantes y corregir los
desequilibrios territoriales.
Para lograr este resultado se requiere que los actores locales adquieran un papel
preponderante y cuenten con el apoyo de las agencias públicas, privadas o de la sociedad civil,
para que el PIDERT refleje integralmente los requerimientos, potencialidades y características
productivas, culturales y sociales del territorio, así como de todos los grupos de pobladores
que lo habitan. Estos Programas deben ser iniciativa de los habitantes y comunidades del área
de desarrollo que ha sido focalizada, pero deben ser formulados por una alianza de actores
estratégicos del territorio, que incluya a las entidades territoriales (municipios y
departamentos del área de influencia del PIDERT), organizaciones de la sociedad civil,
organizaciones de productores, autoridades locales, líderes cívicos, entidades académicas,
intelectuales y otras organizaciones sociales, de iniciativa privada, investigativa y tecnológica.
La construcción de este producto, PIDERT, debe tener una agenda temática abierta para
reflejar los requerimientos, potencialidades y características propias de cada una de las áreas
de desarrollo rural. Sin embargo, para lograr la coherencia y la articulación con las políticas
públicas y la oferta institucional de los diferentes sectores que las ejecutan es necesario
establecer una organización temática que garantice la concurrencia, la subsidiaridad y la
coordinación de las intervenciones públicas. Para ello, se deberán tomar en cuenta los
componentes de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial esbozados en el
proyecto de Ley de Desarrollo Rural que será presentado por el Gobierno Nacional al Congreso
para su aprobación, la clasificación internacional del Gasto Público Agrícola y Rural (GAR)
establecido por el Banco Mundial y la FAO y los Lineamientos Estratégicos del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-.
El proyecto de Ley de Desarrollo Rural contiene los siguientes componentes del Programa:
 De ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras;
40
 De ordenamiento de uso de los suelos y las aguas para la actividad productiva;
 De generación de ingresos para las comunidades rurales.
 De promoción y fortalecimiento de las cadenas productivas.
 De acceso a crédito, financiamiento y otros servicios financieros.
 De acceso a servicios de asistencia técnica integral y transferencia de tecnología.
 De formación y capacitación a los pequeños y medianos productores y a sus
organizaciones.
 De acceso a bienes públicos sociales.
 De acceso a bienes públicos productivos, especialmente a la infraestructura productiva.
 De fortalecimiento de modelos de gestión local y fortalecimiento institucional rural.
La clasificación internacional del Gasto Público del Desarrollo Agrícola y Rural (DAR)
establecido por el Banco Mundial y la AO, a partir de la distinsión entre “bienes públicos”20 y
bienes privados, para diferenciar la provisión de aquellos bienes y servicios cuyo consumo no
está su eto a la “e clusión” ni a “rivalidad”21 (bienes públicos) y que por lo tanto podrían
generar externalidades positivas o negativas que no se ven reflejadas en sus costos y que
requieren de la intervención del Estado para garantizar su provisión o para asumir los costos
que generan las externalidades que el sector privado no estaría en capacidad de asumir. Esto
ocurre especialmente en los sectores de educación, salud, infraestructuras públicas e
investigación.
De acuerdo con estas definiciones conceptuales, el Banco Mundial y la FAO propusieron una
clasificación de la inversión pública para el Desarrollo Agrícola y Rural (DAR) para distingir
cuatro tipos de intervenciones o clases de gastos:
i.
intervenciones orientadas a la provisión de “bienes públicos”,
ii. intervenciones dirigidas a la provisión de “bienes privados”,
iii. intervenciones orientadas a incrementar la capacidad productiva agropecuaria y rural,
iv. intervenciones dirigidas a incrementar o mejorar los servicios sociales.
20
El concepto de bienes públicos fue desarrollado por los economistas Ricard Musgrave y Paul
Samuelson para referirse aquellos bienes que solo el Estado puede proveer, en la medida que son
bienes o servicios que una vez son producidos pueden ser consumidos o usados por todos los individuos
sin contraprestación económica (pago de sus costos), ya sea por que no se agotan en el consumo
privado de los individuos o porque no se pueden establecer restricciones o barreras para su acceso (por
ejemplo, la infraestructura pública, defensa, salud pública, etc)
21
La no “e clusión” significa que no se puede e cluir a ninguna de su consumo o uso del servicio y, por
tanto, no es posible cobrar por su consumo. La “rivalidad” significa que el consumo de este tipo de
bienes o servicios por parte de una persona no reduce su disponibilidad para otras.
41
Intervenciones para la provisión bienes públicos.
Estas intervenciones incluyen las acciones que usalmente son implementadas por el sector público para estimular o
corregir las “fallas” en el funcionamiento de los mercados privados, a trav s de la provisión de bienes y servicios
que benefician a todos los productores o consumidores rurales. Por lo general, estas intervenciones incluyen
inversiones en la dotación de infraestructuras públicas (viás rurales, riego y adecuación de tierras,
telecomunicaciones, etc), servicios públicos (escuelas, puestos de salud, acueductos y alcantarrillados rurales, etc.),
información, conectividad, sistemas de capacitación e investigación, transferencia de tecnología a pequeños
productores, conservación de recursos naturales y programas ambientales, programas de atención y prevención de
riesgos y emergencias, y presupuestos de las entidades públicas rurales.
Intervenciones para la provisión de bienes privados.
Estas intervenciones incluyen programas y acciones que sumistran bienes y servicios que por lo general podrían
proporcionar los mercados privados y tambien programas gubernamentales que otorgan subsidios directos a los
individuos o a los productores rurales, generalmente seleccionados bajo criterios de focalización o de exclusividad.
Esta clase de intervenciones incluyen, otorgamiento de subsidios directos a las familias o individuos (tipo Familias
en Acción) para facilitar el acceso a los bienes públicos o a los mercados privados, subsidios para la dotación de
infraestructuras o equipo productivo de beneficio privado (DRE), subsidios para la compra de tierras, subsidios al
crédito (DRE) y a seguros agrícolas, apoyos para la compra de insumos y productos requeridos para las actividades
productivas privadas, apoyos a la comercialización, compra de cosechas y transferencias compensatorias en
efectivo. En general se trata de transferencias directas de recursos públicos a los mercados privados cuyos impactos
son mínimos o no deseables. Sin embargo, existen bienes privados cuya provisión puede mejorar la equidad o la
productividad de los mercados privados y, por tanto, se justifica que los gobiernos inviertan en ellos en el marco de
programas sectoriales o sociales muy bien diseñados y focalizados, que se otorgan condicionados al cumplimiento
de requísitos o contraprestaciones claramente verificables, pueden ser monitoreados y se somenten a evaluaciones
periódicas de impacto.
Intervenciones para incrementar la capacidad productiva.
Estas intervenciones tienen como propósito mejorar de manera directa la capacidad productiva de los productores
agrícolas y de otras actividades económicas rurales existentes en el territorio. Los Programas o proyectos
productivos incluyen la dotación de infraestructuras productivas, la investigación y transferencia de tecnología a los
pequeños productores rurales, sistemas de sanidad e inocuidad agropecuaria, crédito de fomento agropecuario y
rural, mejoramiento y acceso a los recursos productivos, subsidios a los proyectos productivos y de
comercialización, y dotación de sistemas de información y tecnologias para el funcionamiento de los mercados
agrícolas y rurales.
Una categoría especial de estas intervenciones que cobra cada vez mayor relevancia son los programas productivos
indirectos, los cuales incluyen todas las acciones que buscan mejorar la capacidad productiva potencial o indirecta,
a través de la financiación de la creación y fortalecimiento de agencias locales de desarrollo, de programas de
educación y formación agropecuaria y rural, programas de asistencia técnica a los pequeños productores rurales,
financiación de la pre-inversión de los proyectos de riego y adecuación de tierra, y del fortalecimiento de las
entidades públicas rurales.
Intervenciones en servicios sociales.
Estas intervenciones consisten en acciones dirigidas a mejorar las condiciones generales de vida de la población
rural sin estar directamente orientados a expandir su capacidad productiva. Se incluyen las acciones y programas
para dotar o mejorar de las infraestructuras para la prestación de servicios sociales, transferencias en efectivo no
su etas a uso productivo actual o istórico, programas de educación, salud y bienestar social, y programas de apoyo
al consumo. Es frecuente que los programas sociales tengan una repercusión productiva indirecta, aun cuando su
objetivo principal sea mejorar el bienestar de los beneficiarios y no su capacidad productiva
42
De acuerdo con los Lineamientos Estratégicos del INCODER, los siguientes son los ejes de
intervención que se deben incorporar como parte del marco de referencia en la organización
temática del PIDERT:
NUEVO –INCODER-
CUATRO GRANDES ESTRATEGIAS DEL NUEVO INCODER EN
LOS TERRITORIOS
I. ORDENAMIENTO Y DESARROLLO
PRODUCTIVO
II. ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA
PROPIEDAD Y ACCESO A TIERRAS
INTERVENCIÓN EN DESARROLLO
PRODUCTIVO AGROPECUARIO
Intervenciones para mejorar la distribución
de la propiedad de la tierra y definir y
cuantificar las tierras de propiedad de la
Nación.
1. PRODUCCIÓN AGROPECUARIO
FORESTAL Y PESQUERO.
2. INFRAESTRUCTURA FÍSICA
PARA LA PRODUCCIÓN
Pesca y Acuicultura, Infraestructura,
Adecuación de Tierras, Centros de
acopio, Pos-cosecha
INTERVENCIÓN EN DESARROLLO
PRODUCTIVO NO AGROPECUARIO
•
Artesanías, Etno turismo,
Ecoturismo, Servicios
Ambientales, Aprovechamiento
Sostenible, Conservación y
protección de la biodiversidad
III. DESCENTRALIZACION –
DESCONCENTRACION Y
FORTALECIMIENTO DE LOS ESPACIOS
DE PARTICIPACION A NIVEL
TERRITORIAL
IV. ASEGURAMIENTO DE BIENES
PÚBLICOS
Concurrencia, articulación y Coordinación para
garantizar la provisión de bienes públicos
esenciales como Salud y Saneamiento básico,
Vivienda, Educación, Vías, Infraestructura y
Telecomunicaciones, Cultura, Recreación.
FOCALIZACIÓN EN TERRITORIOS Y POBLACIONES
AREAS de DESARROLLO RURAL
i.
Intervenciones de ordenamiento y desarrollo productivo,
ii. Intervenciones de ordenamiento social y de acceso a tierras,
iii. Intervenciones para el acceso a los bienes y servicios públicos, e
iv. Intervenciones de fortalecimiento institucional.
Intervenciones de Ordenamiento y Desarrollo Productivo.
El ordenamiento y el desarrollo productivo constituyen factores esenciales para facilitar el
acceso de los productores rurales a los mercados que les permita mejorar sus ingresos,
generar nuevos empleos y disminuir los costos de transacción y la vulnerabilidad frente a las
fluctuaciones de los precios y a los riegos del cambio climático. Para ello, el PIDERT dispone de
dos estrategias que son complementarias: el enfoque productivo y el enfoque territorial.
Mediante la estrategia productiva se busca incrementar la capacidad productiva y la
competitividad de los productores agropecuarios y rurales. Para ello, el Incoder dispone de un
conjunto de programas e instrumentos para promover el desarrollo productivo agropecuario y
facilitar el acceso de los pequeños productores rurales a los factores productivos, tales como el
subsidio integral para la compra de tierras (EBAS), apoyo a los programas y proyectos de
desarrollo productivo y rural, dotación de infraestructura para riego y adecuación de tierras,
fomento a la pesca y las actividades de acuicultura de los pequeños productores rurales, y
acompañamiento en la definición y ejecución de programas de Asistencia Técnica.
43
Intervenciones de Ordenamiento Social y de Acceso a Tierras.
Las acciones de ordenamiento social y de acceso a tierras tienen como propósito trazar las
bases de la ocupación socio-productiva del territorio, facilitar el acceso a las tierras y fijar las
reglas para facilitar la ocupación sostenible de las actividades económicas y sociales, que
generen nuevas fuentes de empleo e ingresos rurales.
Estas acciones incluyen intervenciones de ordenamiento y planificación del desarrollo de los
territorios rurales (zonas de reserva campesina, resguardos indígenas, áreas de desarrollo rural
y empresarial, etc.) adjudicación de baldíos, subsidios para la conformación de empresas
básicas agropecuarias (EBAS), promoción de conglomerados y áreas de desarrollo empresarial,
apoyo a los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, extinción del dominio,
expropiación, titulación y formalización de la propiedad territorial.
Intervenciones para facilitar el acceso de los pobladores a los bienes y
servicios públicos.
La persistencia de los desequilibrios y las brechas entre el sector rural y el urbano colombiano
y, particularmente, las dificultades de los pobladores para acceder a los bienes y servicios
públicos constituyen uno de los problemas más críticos que debe enfrentar el diseño de las
políticas públicas en el país.
Por esta razón, la formación y el fortalecimiento del capital humano en el sector rural
constituye una de las prioridades del Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial,
con el propósito de generar capacidades endógenas y de mejorar el bienestar y la calidad de
vida de la población rural.
Las intervenciones para garantizar el acceso a los servicios sociales tales como salud,
educación, vivienda, suministro de servicios domiciliarios, hacen parte de este grupo de
intervenciones prioritarias. Para ello es necesario realizar un gran esfuerzo de coordinación
intersectorial y entre los niveles nacional, departamental y local, dado que la prestación de
estos servicios ha sido descentralizada pero los mecanismos de asignación de los recursos de
participación (SGP) permanecen centralizados.
El papel del PIDERT en este sentido es el fortaler las capacidades territoriales para estructurar
y formular los proyectos o programas de inversión que permitan ampliar la cobertura y el
acceso de los pobladores rurales a los servicios sociales básicos. Especialmente, en materia del
incremento a las tasas de cobertura y calidad de salud, educación, vivienda rural, agua potable
y saneamiento básico. Para ello, el PIDERT debe ayudar a integrar los requerimientos
territoriales en un Programa de demanda de bienes y servicios sociales básicos.
Intervenciones de fortalecimiento institucional y de las organizaciones de los
productores rurales.
Uno de los principales desafíos que enfrenta el desarrollo rural es la precariedad de la
institucionalidad rural del país. Por está razón, la transformación institucional constituye uno
44
de los procesos fundamentales que debe abocar el PIDERT para garantizar la generación de
capacidades endógenas en los territorios rurales, la profundización de la descentralización, el
fortalecimiento de la participación de los actores locales en los procesos de planificación y
toma de decisiones, la inclusión del enfoque de género y de una perspectiva poblacional, y la
democratización de la vida civil y política de los territorios rurales.
La transformación institucional tiene como propósito fundamental el fortalecimiento del tejido
social y empresarial del territorio y la generación de capacidades locales para orientar los
procesos de transformación productiva y social y el fortalecimiento de la capacidad de gestión
territorial. Para ello, el Incoder dispone de un conjunto de instrumentos y programas en
materia del fortalecimiento a: las organizaciones sociales y productivas de los pobladores
rurales, las capacidades de gestión y planificación del desarrollo territorial, las instancias de
participación de los actores locales, y la promoción de esquemas asociativos y alianzas públicoprivadas y de sistemas de información y de seguimiento y evaluación de las acciones y
procesos de transformación del territorio.
En resumén y teniendo en cuenta las dimensiones del desarrollo territorial, se recomienda
para organizar la presentación temática de los PIDERT, utilizar un esquema como el que se
ilustra en el siguiente diagrama:
45
Económico
Productores Rurales
Acceso factores
productivos
Social
Población Rural
Político Institucional
Territorio
Intervenciones Públicas
Acceso bienes
servicios públicos
Fortalecimiento
institucional
Ambiental
Manejo de los
Recursos naturales
Planificación y
Ordenamiento
territorial
Cada grupo de intervenciones, por separado, es insuficiente para apoyar efectivamente el
desarrollo de la ADR. Las intervenciones sobre el territorio son necesarias para potenciar la
efectividad de las políticas de apoyo a los productores y a la población rural; y las
intervenciones sobre estos segundos actores no serán efectivas a menos que se acompañen de
acciones territoriales que las complementen. Lo que se busca es fortalecer un círculo virtuoso
que potencie las interacciones entre los diferentes tipos de intervenciones, en función del
objetivo de dinamizar las fortalezas y capacidades endógenas de la ADR. Se trata, por lo tanto
de identificar grupos o áreas de apoyo institucional que permitan la interacción entre ellas
para dar sostenibilidad y continuidad al desarrollo de las ADR.
A continuación se anotan aspectos atinentes a cada uno de los cuatro grupos de
intervenciones sugeridos.
Intervenciones hacia productores rurales
En general, y según el Plan Nacional de Desarrollo, los propósitos de mejorar la competitividad
territorial hace que las intervenciones hacia la red de productores se guiaría por el crecimiento
económico de la producción (locomotora agropecuaria), aunque la prioridad es dirigir los
esfuerzos hacia la población productora mas vulnerable, buscando la viabilidad y sostenibilidad
de sus proyectos productivos. En este propósito un aspecto esencial de las políticas
46
productivas es promover los proyectos integrados a cadenas de valor, a potenciar economías
de escala, reforzar la agregación.
El objetivo fundamental de las intervenciones seria entonces apoyar procesos que propicien la
rentabilidad privada de los productores rurales. Entre este tipo de intervenciones caben
diversidad de acciones, todas relacionadas con lo misional de entidades del sector
agropecuario: Políticas de fomento de cadenas, tales como las alianzas productivas. Las
estructuras de cadenas de valor agregado son fundamentales para la competitividad de las
empresas y de los territorios, por lo que si incluyen a la producción dispersa y pobre se
constituyen en elementos a favor de su sostenibilidad y permanencia productiva; ICR, apoyo al
desarrollo empresarial o emprendimiento, capacitación, asistencia técnica.
Vale la pena agregar que las intervenciones deberían reforzar mejoramientos de servicios cuya
carencia se traduce en mayores costos de transacción de la oferta básicamente de la
producción no-empresarial, y además son factores de su baja competitividad: imperfecciones
de los mercados de factores, tales como la baja cobertura de los sistemas de información y la
comercialización. Servicios de este tipo son también fundamentales para integrar los pobres a
la economía, pues sin información no hay mercados.
Teniendo en cuenta que las regiones construyen históricamente sus actividades económicas,
aprovechando sus atributos naturales, las intervenciones deben fomentar la especialización
territorial productiva, potenciando factores económicos, sociales, culturales y ecológicoambientales. Es decir, salvo descubrimientos coyunturales que arrojen dinámicas diferentes en
la respectiva región, la promoción de clusters (economías de aglomeración) compilan la
identidad multifactorial de las regiones.
Ahora bien. En las regiones no solo las actividades agroproductivas generan dinámicas
productivas. Otra multiplicidad de actividades generan empleo, ingresos, y dinámicas de
negocios: servicios ambientales, uso sostenible del germoplasma, pesca, artesanías, turismo,
minería, procesamientos de eslabones posteriores a los primarios de lo agropecuario y
forestal; también en torno a la producción y procesamiento de bienes, se multiplican
actividades y negocios propios del comercio, el transporte, el almacenamiento, la
edificabilidad, las transacciones financieras, los servicios ambientales, etc.
De modo que en materia de la gestión institucional, la concurrencia de entidades no es solo de
las relacionadas con el sector agropecuario (Ministerio de Agricultura, Banco Agrario, Incoder,
y sus homólogas en las entidades territoriales), sino también las instituciones relacionadas con
otras actividades económicas (Ministerio de Comercio, de Minas, Ministerio de Ambiente,
entre varios) que tienen importancia creciente en la identificación y apoyo a intervenciones en
las ADR.
Intervenciones dirigidas a la población
Los requerimientos para el fortalecimiento del capital humano y social son más elevados en las
regiones cuanto mayor ha sido la ausencia de la institucionalidad en el territorio. Las
dimensiones ambiental y social que caracterizan el enfoque territorial, demandan procesos de
educación, formación y capacitación de las organizaciones sociales y de productores y de la
comunidad en general que aseguren que las formas de apropiación de la base de recursos
naturales y los desarrollos económico-productivos incorporen explícitamente las dimensiones
de la preservación, la sostenibilidad y la equidad.
47
En la medida de mayores iniciativas de crecimiento económico, o de integración a mercados, el
desarrollo del recurso humano para el trabajo y la producción, mediante programas de
capacitación, es fundamental para fines del crecimiento con equidad. Y el país dispone de una
institucionalidad (SENA, redes de capacitación, programas de emprendimiento, etc) que
facilita las coberturas geográficas amplias de las intervenciones.
Acciones en formación de capital social. Su propósito es promover la cooperación, la
responsabilidad compartida y la cogestión, así como la capacidad de organización de la
población rural. Todos estos elementos son de gran importancia en estrategias para el
desarrollo incluyente, pues con ellos se busca romper con modelos de políticas paternalistas y
clientelistas. E incluso de modelos empresariales basados en la reducción de costos por vía de
la precarización del factor trabajo.
Las intervenciones para garantizar la accesibilidad a servicios de atención en materia de
necesidades básicas de la población (salud, educación, vivienda, suministro de servicios
domiciliarios), hacen parte de este grupo de intervenciones. El gran esfuerzo para lograr la
interinstitucionalidad de lo nacional con lo territorial, tiene en este grupo o área de
intervenciones uno de las mayores exigencias de coordinación y concurrencia. También aquí
están las acciones relacionadas con el acceso al conocimiento, y la innovación tecnológica y la
transferencia de tecnología. Este tipo de acciones reconocen que el conocimiento es un factor
clave de la competitividad, particularmente con los pequeños y medianos productores entre
quienes hay grandes posibilidades para el incremento de la competitividad. Procesos
innovativos para la organización social, la asociación, las alianzas estratégicas, el
relacionamiento con eslabones de la cadena como la pos cosecha y el mercado, la organización
para el acceso a bienes públicos básicos, constituyen entre otros, áreas de intervención que
mejoran la formación y las capacidades para elevar la competitividad de las comunidades y las
organizaciones sociales y de productores. Se trata fundamentalmente de una política con
visión de largo aliento, que demanda importantes compromisos de inversión.
Intervenciones en materia de regulación de mercados incluye las de relaciones laborales en el
territorio, encaminadas a reducir imperfecciones en los mercados de trabajo regionales; por
ejemplo, mediante la institucionalización de recursos de intermediación laboral, junto a las de
formación, que son orientadas por el Sena.
Las políticas de mitigación de la pobreza, agrupadas en programas de presidencia
(Departamento para la prosperidad social), se traducen en subsidios temporales y directos a
los pobladores rurales. Desde una perspectiva individual los subsidios directos a los pobladores
rurales tienen un impacto significativo. Es una categoría crucial de políticas para enfrentar
casos de pobreza extrema, hambrunas, desastres y en general contingencia. De hecho, estos
programas tienen presencia institucional en las regiones, y las poblaciones acceden a ellos.
Para fines de coyunturas, y de acciones subsidiada, hacen parte de la política nacional, y se
traducen en intervenciones que las ADR deberán tener presente en su planeación y gestión.
Intervenciones para el territorio
Como se ha venido señalando, el objetivo primordial de las intervenciones en las ADR es
incrementar la generación de rentas sociales, a partir de la creación de competitividad
sistémica. Se trata, fundamentalmente de políticas para mejorar los factores exógenos a los
diferentes actores de la región, para aumentar su productividad (el entorno territorial) y
condiciones de calidad de vida.
48
Para esos efectos, las principales intervenciones son las de dotación de condiciones materiales
para llevar a cabo las acciones y relaciones funcionales en el territorio. Tales intervenciones se
orientan principalmente a proveer servicios que son fundamentales para garantizar la dotación
de factores requeridos por los territorios. Incluyen:
· Intervenciones de dotación de infraestructura, tanto de infraestructura productiva, por
ejemplo carreteras, electricidad, telecomunicaciones, redes de frío, riego, etc., como de
infraestructura de servicios sociales, como educación (medios educativos), salud (redes de
servicios, como centros o brigadas), vivienda rural y saneamiento básico (letrinas). Las
inversiones en bienes públicos es una de las acciones que tiene mayor impacto sobre la
reducción de la pobreza; sin embargo, dado que es aquí donde se concentra el fuerte de las
inversiones públicas, debe ser una política manejada cuidadosamente. En particular, aunque la
provisión de bienes públicos de infraestructura es una responsabilidad principal del Estado,
una estrategia para su provisión debe ser compartida por todos los actores del territorio; al
Estado le corresponde lograr concurrencia entre éstas y otras políticas en beneficio de la
población rural.
Con base en la regulación existente, y con la presencia de autoridades pertinentes y
comprometidas (Corporaciones, Ministerio de Ambiente, Ministerio de Vivienda, Ministerio de
Trabajo, de Agricultura), son de gran importancia orientaciones sobre el manejo de
externalidades y de la multifuncionalidad de la economía rural. Estas forman parte de una
visión moderna de política pública y con ellas se busca dar señales (premios o castigos) para
que las empresas y los negocios beneficien a la colectividad y no solo a los empresarios,
aspecto importante desde una perspectiva de equidad. Por ejemplo, castigando los impactos
ambientales negativos o premiando la generación de empleo e ingresos mediante actividades
productivas amigables con el ambiente. Este tipo de actividades tienen un alto impacto social.
Son políticas que en general tienen bajo costo fiscal, a no ser que se trate de incentivos
tributarios, que deben ser manejados con mucho cuidado.
Uno de los aspectos más controvertidos, pero visibilizados en el desarrollo rural con enfoque
territorial son las intervenciones dirigidas al fortalecimiento institucional en las regiones. Las
políticas de creación y fortalecimiento de institucionalidad son también un instrumento clave
para la consolidación de la presencia de diversidad de actores que hacen inversión privada
para el crecimiento económico, y también para asegurar el relacionamiento de los pobladores
y el desarrollo de transacciones. De allí las intervenciones para fortalecer el ordenamiento
territorial, acciones para crear institucionalidad que garantice el reconocimiento de derechos
de propiedad, proyectos locales de modernización institucional, acciones encaminadas al
fortalecimiento de la cooperación local.
Intervenciones en lo ambiental
La intervención del hombre sobre las condiciones biofísicas del territorio, pueden generar
efectos negativos sobre el mismo y sobre la población que lo habita. Efectos o externalidades
negativas que agotan la oferta ambiental y los recursos naturales y ponen en riesgo la vida de
la presente y de las futuras generaciones. Con el fin de controlar y prevenir dichos efectos
adversos, es necesario intervenir el territorio con planes y políticas regulatorias que mejoren la
utilización de los recursos suelo y aguas, prevengan los desastres y controlen la oferta de
productos ambientales. Normas regulatorias a los sistemas productivos e incentivos a los
productores que preservan los recursos o los utilizan de manera adecuada. En este sentido, los
49
POMCA responsabilidad de las CAR, son fundamentales como parte de los PIDERT en materia
ambiental, al igual que los POT de los Entes Territoriales.
La intervención debe contemplar a su vez, el apoyo a la conformación de un plan de acción
territorial para la adaptación al cambio climático y para la mitigación de sus efectos, al igual
que un plan de mejoramiento de uso del suelo y control del riesgo, con el concurso de las
diferentes CAR. Apoyar a su vez el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres - SNPAD y sus redes de monitoreo.
Con base en estos grupos de intervenciones, debe aplicarse una metodología con la que se
elabore una deliberación técnica, con ponderadores y reglas del juego que permita construir el
PIDERT
50
3.1. Que es el PIDERT?
El Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial – PIDERT es la propuesta
concertada de los diferentes actores públicos y privados, con respecto a los procesos y
acciones que se deben realizar en el territorio, para fortalecer su competitividad, el nivel de
vida de los habitantes rurales y la sostenibilidad de los recursos naturales, en un contexto de
equidad, justicia social y democracia. Para que se pueda concretar dicha propuesta, el Incoder
apoya la conformación del Programa mediante estudios e información básica, apoya su
concertación a través de talleres y mesas de trabajo con actores regionales y apoya la
ejecución, por medio de los proyectos productivos y coordinando la oferta institucional rural
para el mejoramiento de la competitividad territorial.
El PIDERT se formula teniendo en cuenta la RUTA que se ilustra en la figura siguiente:
51
1. Fase de alistamiento y priorización: En esta primera fase que se realiza a nivel
nacional y utilizando la información secundaria disponible en las diferentes fuentes
alfanuméricas, geográficas y documentales, generada por entidades públicas, privadas
y mixtas, se hace la identificación y valoración de las áreas rurales susceptibles de
intervención por parte de la política pública, con base en los criterios de pobreza rural,
proximidad geográfica, articulación funcional, relativa homogeneidad de las
condiciones agroecológicas y productivas. Esta información es de carácter general y,
en algunos casos tenia propósitos específicos asociados con la identificación de
características que resultaban útiles para los fines de identificación de zonas o áreas
geográficas de interés estratégico. En particular, se priorizaron, entre otras, las zonas
correspondientes a los corredores geográficos del Plan Nacional de Consolidación –
PCIN-Sur del Tolima , Montes de María, Macarena-Caguan, Catatumbo, BuenaventuraTumaco y Putumayo. En el Plan Nacional de Desarrollo PND estaría Mojana,
52
Altillanura, Buenaventura-Tumaco.)22 y dentro del interés de la cooperación
internacional con el gobierno Coreano las ADR Sumapaz, Zona Costanera de Córdoba y
Eje Cafetero; Cooperación internacional Unión Europea las ADR Valle de Tenza, Hoya
del Río Suarez y García Rovira y de compromisos Sectoriales: Sur del Cesar, Urabá,
Cauca, Alto Patía, San Andréz y Providencia y Magdalena Medio .
2. Fase de caracterización y concertación con actores claves del desarrollo rural: En esta
fase se realiza el reconocimiento de las condiciones económico-productivas, biofísicas, sociales, culturales y ambientales de las áreas de desarrollo rural, a partir de
variables y fuentes de información secundaria más precisas que luego se validan en
talleres participativos con actores públicos, privados y comunitarios presentes en los
territorios que son convocados de común acuerdo con las autoridades territoriales
(Alcaldías, Secretarias de Agricultura y de Planeación, y seccionales de las Entidades
públicas nacionales lideradas por el Incoder). En estos talleres participativos se lleva a
cabo la identificación y concertación del mapa de agentes institucionales y actores
sociales más representativos de los niveles departamental y municipal que tomaran
parte de las decisiones de las áreas de desarrollo rural. Esta fase incluye también la
realización del inventario o estado del arte de estudios, propuestas y programas de
desarrollo que se han realizado en el territorio, que incluye como producto el perfil
territorial que se relaciona en el capítulo 2. Caracterización.
3. Fase de Planeación estratégica participativa: Durante esta fase y mediante la
realización de eventos de planeación estratégica participativa se lleva a cabo la
construcción de la visión compartida del territorio, la selección de las líneas
estratégicas del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial PIDERTy la identificación de los programas, proyectos Eje y proyectos complementarios y
acciones que se consideran estratégicas para lograr las transformaciones económicas,
sociales e institucionales de las Áreas de Desarrollo Rural –ADR-. El PIDERT definirá el
Proyecto Eje el cual busca dinamizar el desarrollo económico del territorio articulando
los instrumentos que integran el PIDERT como se relaciona en el capítulo 4.
4. Fase de programación de las inversiones: En esta fase se realiza la formulación y
estructuración financiera de los programas y proyectos de inversión en el territorio, se
definen las fuentes de recursos, los cronogramas y las alianzas público-privadas
indispensables para la ejecución del PIDERT.
5. Fase de elaboración de Mecanismos de financiación del PIDERT y/o Contrato-Plan:
Durante esta fase se define y se estructura Contrato-plan entre las instancias públicas,
de orden local, regional y nacional, se establece el mecanismo institucional y se
22
En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos se identificaron y priorizaron tres áreas
piloto de desarrollo: La Mojana, La Altillanura y el Corredor del Pacífico
53
concretan las alianzas público-privadas y de cooperación internacional para la gestión,
financiación y ejecución del Contrato-plan
6. Fase de seguimiento y evaluación. diseño de sistema de información, Indicadores,
informes periódicos y mecanismos para evaluar y ajustar las intervenciones en las ADR,
Como se relaciona en el capitulo XX.
3.2. Visión Compartida
La formulación del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT- se
debe iniciar mediante un ejercicio participativo de construcción de la Visión Compartida del
territorio. Esta se entiende como la definición de la vocación del territorio que orienta la
fijación de los objetivos, aspiraciones y metas de largo plazo (entre 5 y 10 años) que habrán de
guiar las acciones y emprendimientos que se generen en el territorio.
Para lograr la construcción de la Visión Compartida, los actores deberán iniciar un proceso de
discusiones y negociaciones acerca de la situación deseada (sueño), de las fortalezas y
debilidades del territorio para lograrla y de las oportunidades y amenazas que deberán
enfrentar en los contextos locales, regionales y globales. Durante este proceso se deben hacer
explísitos los intereses, las posiciones y los conflictos entre los actores, para poder así explorar
las posibilidades de solución y de alianzas entre los actores locales.
Desde el punto de vista metodológico, se puede contar con diferentes alternativas que van
desde los análisis DOFA o la Visión-Acción-Demandas (VAD) hasta los análisis prospectivos más
complejos. El análisis DOFA permite identificar claramente las fortalezas y debilídades internas,
lo mismo que las oportunidades y amenazas a las cuales deberán enfrentar en los contextos
territoriales. La metodologia VAD permite identificar las condiciones futuras deseadas en las
diferentes dimensiones del desarrollo territorial. Y, el análisis prospectivo permitirá hacer
análisis más robustos de los diferentes escenarios que podrán establecerse en el futuro
inmedianto y mediato. Cualquiera de estas metodologias posibilitarán la construcción de la
Visión Compartida, y su utilización dependerá de la información disponible
3.3. Formulación líneas estratégicas
Para la definición de las líneas estratégicas, se podrá como punto de referencia metodológico
la cartilla DNP23 para la gestión pública territorial, con el fin de homologar criterios e
instrumentos en materia de planificación con los Entes Territoriales, que son uno de los
actores fundamentales de las ADR y de la formulación de los PIDERT.
23
Guías para la gestión pública territorial. Planeación para el desarrollo integral en las entidades territoriales: El
plan de desarrollo 2012-2015 Documento borrador DNP. Versión 0.8 Bogotá, D. C., noviembre de 2011
54
3.3.1. Tensiones: Situación Actual vs Situación Deseada.
Uno de los caminos metodológicos posibles de recorrer es el de contrastar la visión
compartida, que constituye la situación deseada, con la caracterización lograda, que constituye
la situación actual, de donde surgen las tensiones o brechas entre la situación actual y la
situación objetivo o deseada.
Dada la existencia de desigualdades sociales, de desarrollo científico y tecnológico, de
inequidades en el acceso a los bienes públicos, de uso y aprovechamiento desigual de los
recursos naturales y, en general, de profundas brechas en los niveles de desarrollo territorial,
se generan distintos tipos de conflictos al interior de los sistemas sociales y entre éstos y los
sistemas naturales por la forma de apropiación del territorio. Conflictos y tensiones entre las
diferentes dimensiones territoriales que pueden generar “cuellos de botella” o bloqueos al
desarrollo local o regional.
Por estas razones, resulta del mayor interes en la formulacion del PIDERT poder identificar
esas tensiones o brechas territoriales; para lo cual se propone realizar el análisis de esas
tensiones en cada una de las dimensiones territoriales, estableciendo la causalidad que puede
ser dimensional o multidimensional. El análisis debe considerar también sus efectos o
impactos en la competitividad, sostenibilidad, equidad y gobernabilidad del territorio.
Así mismo, el análisis de dichas tensiones debe tener establecer su magnitud, localización
(zonas críticas), sus impactos en los diferentes sectores de la población, en los sistemas
productivos más importantes, utilizando instrumentos como la matriz de tensiones que se
ilustra a continuacion.
55
Tensiones territoriales
Dimensiones
Implicaciones
Generadores
Económica
Productores
rurales
Competitividad
Sostenibilidad
Equidad
Gobernabilidad
Precios altos de los
productos
agropecuarios, con
baja calidad y poca
regularidad en la
oferta
a
nivel
regional
200 productores
que
siembran
2.000 has de papa
en el páramo.
Productores
agropecuarios
con
ingresos
cada vez mas
bajos frente a
los productores
agroindustriales
y urbanos
Desconfianza en las
instituciones
que
reglamentan el uso
de los suelos y las
que aportan los
bienes públicos en
la región
Uso inadecuado de los suelos
en zonas de páramo
Bajos niveles
productividad
calidad
de
productos
Pequeños
productores sin
opciones de uso
con
bajos
ingresos
Migración
Drogadicción de los jóvenes
Baja
capacidad
productiva de la
población joven
Baja capacidad institucional
para reglamentar y hacer
cumplir la normatividad
ambiental.
Deficiente
coordinación
institucional para la oferta
de bienes y servicios públicos
Disminución de los
rendimientos de los
cultivos por el uso
inadecuado de los
suelos
Baja
capacidad
territorial para la
competitividad
Erosión de los
suelos y poca
regulación de los
caudales,
generadores de
desastres
Deficiente
conocimiento y
capacitación de la
población
migrante frente a
la utilización y
respeto por los
RN
Erosión
y
desastres
naturales
causados por el
uso inadecuado
de los suelos
Tensiones
Quién? Que la generó?
Tamaño, localización
Actores implicados
Sistemas naturales y
sociales afectados
Productores de papa
El
abastecimiento
de
alimentos
a
Bogotá
presenta ineficiencias que
son comunes a las zonas
proveedoras y son:
Manejo poco adecuado de
alimentos, lo que conduce
a bajas calidades y altas
perdidas por deterioro
especialmente
en
los
alimentos perecederos
Alto
número
de
intermediarios, que elevan
los costos en más del 20
% y en promedio son tres
intermediarios.
Altos costos de transporte,
utilizando
los
transportadores
aproximadamente un 50%
de su Capacidad de
Carga.
Ambiental
Territorio
Socio cultural
de
y
los
Población rural
Político
institucional
Bajos salarios
percibidos por
la
población
joven
y
migrante.
Baja participación
de la población
joven
y
los
migrantes en los
procesos de toma
de decisiones en el
desarrollo territorial
Población
vulnerable
apoyo
Estado
Deficientes espacios
de
concertación
institucional,
que
incluyan
la
participación de los
habitantes rurales
sin
del
56
3.3.2. Mapificación de Tensiones
Teniendo como apoyo los mapas de la caracterización, el paso siguiente es realizar la
mapificación o georreferencación de las diferentes tensiones territoriales; para lo cual se
podría llevar a cabo talleres de cartografia social con actores claves del territorio. En estos
ejercicios de deben mapificar los conflictos más importantes y establecer sus impactos
poblacionales, espaciales, y en las articulaciones entre los núcleos urbanos y sus entornos
rurales (hinterland) que permitan lustrar con claridad las dimensiones geográficas de los
conflictos territoriales del ADR. Este ejercicio posibilitara una mejor focalización de las
intervenciones que se formularán en el PIDERT.
3.3.3. Análisis Estratégico del Territorio: Una DOFA
Una vez identificadas y mapificadas las tensiones más importantes en el territorio y sus
impactos que pueden afectar la competitividad, equidad, sostenibilidad o gobernabilidad
territorial, se podrá abordar el análisis estratégico del territorio, para lo cual se puede emplear
la matriz DOFA que permite identificar las fortalezas y debilidades endógenas (análisis interno)
y las oportunidades y amenazas exógenas (análisis externo). La matriz DOFA es un instrumento
analítico que permite reunir toda la información suministrada en los pasos anteriores para
realizar un análisis de las tensiones del territorio y de este frente a otros territorios para
identificar los factores estratégicos que permitiran definir las transformaciones que pueden ser
inducidas desde el territorio y para el territorio, tal como se ilustra en la siguiente matriz
DOFA:
ANÁLISIS EXTERNO
OPORTUNIDADES
AMENAZAS
ANÁLISIS INTERNO
FORTALEZAS:




DEBILIDADES:












FACTORES POTENCIALIZADORES
(FO)
FACTORES DEFENSIVOS
(FA)
FACTORES ADAPTATIVOS
(DO)
FACTORES DE SUPERVIVENCIA
(DA)
 Factores Potencializadores (FO): Son aquellos factores que permiten potencializar las
fortalezas territoriales, de cada una de las dimensiones, aprovechando las opotunidades
que se generan en los contextos locales, regionales o globales.
57
 Factores Adaptativos (DO): Estos factores que permiten superar las limitaciones o
debilidades internas a provechando las oportunidades para adaptarse a las mismas.
 Factores Defensivos (FA): Son aquellos factores que permiten enfrentar las amenazas a
partir de las fortalezas internas.
 Factores de Supervivencia (DA): Son todos aguellos factores que permiten reducir las
limitaciones internas para enfretar las amenazas externas.
3.3.4. Transformaciones Estratégicas del Territorio.
A partir de los factores identificados en la matriz DOFA, diligenciada en el acapite anterior, se
podrá iniciar un ejercicio de transformación de las tensiones. Para ello se podrá realizar un
ejercicio de transformaciones estratégicas del territorio, tal como se ilustra en la siguiente
matriz de TRANSFORMACIONES. En esta matriz se combina la información de los factores
estratégicos ya identificados con los factores o dimensiones con el propósito de establecer las
líneas de transformación posibles en el territorio.
El primer paso consiste en establecer la relación entre los factores estratégicos con los factores
o dimensiones territoriales (lectura horizontal) a fin de determinar la capacidad o alcance que
estos factores en el territorio, desde el punto de vista de la competitividad, equidad,
sostenibilidad o gobernabilidad. Una vez identificadas estas relaciones se podrá iniciar el
análisis de las transformaciones que deberán ser inducidas para superar las tensiones o
remover los obstáculos que impiden el desarrollo territorial; las cuales pueden ser descritas en
la matriz de transformaciones que se muestra a continuación:
Factores
Estratégicos
Factores
Competitividad
Sostenibilidad
Equidad
Gobernabilidad
Transformaciones
Transformación
general o visión
compartida
Transformación
productiva
Sostenibilidad
Ambiental
Transformación
Social
Transformación
Institucional
58
3.3.5. Definición de estrategias
Una vez identificadas las transformaciones que se requiere desatar en el territorio para lograr
la transformación deseada o alcanzar la visión compartida, el paso siguiente consiste en
formular las estrategias o caminos para lograrlo. Uno de los instrumentos complementarios
que posibilita este ejercicio es cruzar la información de la situación objetivo (deseada) con los
conflictos o tensiones identificados en el análisis de la situación actual. En otras palabras, la
formulación de las estrategias es el arte de lograr la transformación de la situación actual
(presente) en situación deseada (futuro), mediante un proceso de transformaciones
productiva, social, ambiental e institucional del territorio con el propósito de lograr el
mejoramiento del bienestar de la población y la superación de las inequidades regionales (Ver
gráfico siguiente).
.
SITUACION DESEADA (FUTURO)
DIMENSIÓN
ECONÓMICA
DIMENSIÓN
SOCIAL
DIMENSIÓN
AMBIENTAL
DIMENSIÓN
POLÍTICOINSTITUCIONAL
SITUACIÓN ACTUAL
(PRESENTE)
DIMENSIÓN ECONÓMICA
ESTRATEGIA DE TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA
DIMENSIÓN SOCIAL
ESTRATEGIA DE TRANSFORMACIÓN SOCIAL
DIMENSIÓN AMBIENTAL
ESTRATEGIA DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
DIMENSIÓN
POLÍTICO-INSTITUCIONAL
ESTRATEGIA DE TRANSFORMACIÓN POLÍTICO.INSTITUCIONAL
El otro camino metodológico que se podría utilizar, dentro del enfoque de planeación
estratégica, es el de retomar la matriz DOFA que se uso en la construcción de la visión
compartida para realizar un análisis prospectivo a partir de las fortalezas y limitaciones
(análisis interno) del territorio y las oportunidades y amenazas que se han identificado en la
exploración de los entornos (análisis externo).
La metodologia del análisis DOFA consiste en realizar una combinación del análisis interno con
el análisis externo, estableciendo una correspondencia, uno a uno, entre fortalezas,
debilidades, oportunidades y amenazas. De aquí surgen cuatro (4) tipo de estrategias, tal como
se dibujan en el siguiente figura:
59
ANÁLISIS DEL ENTORNO
OPORTUNIDADES
AMENAZAS
ANÁLISIS INTERNO
FORTALEZAS:




DEBILIDADES:












ESTRATEGIA OFENSIVAS
(FO)
ESTRATEGIA DEFENSIVAS
(FA)
ESTRATEGIA ADAPTATIVAS
(DO)
ESTRATEGIA DE SUPERVIVENCIA
(DA)
1. Estrategias Ofensivas (FO): Estas estrategias resultan de combinar las oportunidades
con las fortalezas, de tal manera que permitan lograr el máximo aprovechamiento de
las oportunidades que ofrecen los entornos (económico, social, ambiental e
institucional) apoyandose en las fortalezas internas del territorio.
2. Estrategias Adaptativas (DO): Estas estrategias son el resultado de cruzar las
debilidades con las oportunidades con el propósito de obtener el máximo
aprovechamiento de las oportunidades para mínimizar el impacto negativo que
pueden tener las debilidades en el desempeño del territorio, en cada una de las
dimensiones.
3. Estrategias Defensivas (FA): Las cuales se pueden formular a partir de las fortalezas
para enfrentar las amenazas, con el propósito de mínimizar el impacto negativo de las
amenazas, apoyandose en las fortalezas de cada una de las dimensiones en el
territorio.
4. Estrategias de Supervivencia (DA): Resultan de combinar las debilidades y las
amenazas, con el propósito de reducir los efectos negativos que pueden tener las
debilidades del territorio en cada una de las dimensiones, ante las amenazas que se
han identificado en el análisis DOFA.
3.3.6. Priorización de Estrategias
Una vez identificadas las estrategias es necesario priorizar las mismas de acuerdo a unos
criterios de selección. Estos criterios son los aportes que cada estrategia puede realizar a la
competitividad de cada dimensión, en la dimensión Ambiental, el aporte que pueda ofrecer a
la sostenibilidad del territorio, en la Económica, el aporte que pueda ofrecer a la eficiencia
económica, en la Socio-Cultural, el aporte que pueda ofrecer al logro de la equidad social, en lo
Político-Institucional, el aporte que pueda ofrecer al logro de la gobernabilidad.
60
Otros criterios a utilizar, pueden ser los aportes de cada estrategia, a la generación de
empleos, al fortalecimiento de las organizaciones sociales, a la cohesión social y a la cohesión
territorial.
Dentro de la planeación estratégica, la estrategia se define como un plan amplio y general
desarrollado para alcanzar los objetivos a largo plazo.
Para la priorización de la estrategia, el análisis y la intuición en algunos casos sientan las bases
para tomar decisiones; sin embargo, en este caso solo se usan para una preselección de
estrategias, las cuales son evaluadas posteriormente mediante criterios previamente
definidos. Esta evaluación consiste en valorar cada uno de estos criterios en una escala de 0 a
10 para cada estrategia preescogida. La estrategia con mayor puntuación será la elegida. La
Tabla muestra la matriz de priorización de estrategias utilizada para la evaluación.
Matriz de priorización de estrategias.
Estrategias
1
2
3
4
5
Criterios de Selección
Criterio 1
Criterio 2
(0 – 10)
(0 – 10)
Criterio 3
(0 – 10)
Criterio 4
(0 – 10)
Total
Con base en las estrategias seleccionadas, se definen los planes de acción, los cuales
identifican el proyecto ancla y los proyectos complementarios, que van a ser posible las
transformaciones del territorio en las cuatro (4) dimensiones seleccionadas, Ambiental.
Económica, Socio-Cultural, Político-Institucional.
3.3.7. Identificación de Programas y Proyectos Estratégicos.
El último ejercicio en la formulación de los lineamientos estratégicos del PIDER consiste en la
identificación y selección de los principales programas y proyectos, a través de los cuales se
pondrán en ejecución las estrategias que han sido priorizadas para logra la visión compartida o
situación deseada del territorio. Para ello se puede utilizar la matriz de Objetivos Estratégicos
que se describe a continuación (ver Matriz de Objetivos Estratégicos)
61
Matriz de Objetivos estratégicos (a 10 años)
Visión
compartida
del
territorio
Objetivo de
desarrollo
del
territorio
Objetivos estratégicos
integrales
En orden de prioridad
Objetivo 1
Programas
Nombre
Línea base
Proyectos
Resultados
P1
P2
P3
Objetivo 2
P1
P2
P3
Objetivo 3
P1
P2
P3
El ejercicio consiste en formular un Objetivo Estratégico para cada una de las estrategias que
han sido seleccionadas y/o priorizadas. Para ello se debe tomar como punto de referencia la
visión compartida (futuro) y preguntarse cuál será la contribución de cada una de las
estrategias al logro de la situación deseada o visión compartida del territorio. Una vez se hayan
definido los objetivos se deben formular los programas, como cursos de acción que permitiran
desarrollar las estrategias y alcanzar los objetivos propuestos. Los programas deberán tener
como punto de partida la línea de base y como punto de llegada los resultados esperados.
Estos resultados se deben formular como logros o situaciones intermedias, las cuales son
necesario alcanzar para poder lograr el objetivo último de desarrollo que es la visión
compartida de territorio.
Finalmente se deben identificar los proyectos como operaciones que hacen parte integral de
los programas, a través de los cuales se busca atender un requerimiento de la población o
resolver una situación conflictiva o desarrollar una potencialidad que ha sido identificada
previamente.
En general, esta etapa de la formulación del PIDERT debe seguir la secuencia del análisis de
Marco Lógico para garantizar la coherencia, la consistencia y la consecuencialidad de la lógica
OBJETIVOS - ESTRATEGIAS – PROGRAMAS –PROYECTOS que es la misma de OBJETIVOS –
PROPÓSITOS – RESULTADOS – OPERACIONES.
62
4. PROYECTO EJE O ANCLA DEL TERRITORIO
El proyecto Eje o Ancla del territorio debe ser el resultado del proceso de planificación
participativa y del análisis estratégico descrito anteriormente y debe ofrecer alternativas de
solución a los problemas fundamentales o permitir enfrentar las grandes tensiones del
desarrollo territorial, con el fin de alcanzar la visión deseada o compartida por los actores
locales. Para ello, es deseable que el proyecto ancla integre multiples acciones o
(sub)proyectos que si bien pueden responder a problemas específicos, convergan o compartar
propósitos comunes, a fin de posibilitar el desarrollo de transformaciones productivas, sociales
e institucionales que permitan mejorar el bienestar y el nivel de vida en todos los pobladores
del territorio. Al fin de cuentas se trata de formular un proyecto estratégico para un territorio
que comparte caracterísiticas relativamente homogéneas y cuya problemática común lo
diferencian de otros territorios. Lo cual le permite al proyecto ancla articular distintas acciones
y focalizar las intervenciones sobre aquellos factores o dimensiones críticas del territorio,
desde donde se pueden desatar procesos de transformación que impacten multiples
dimensiones para lograr un cambio generalizado que permita alcanzar la visión deseada o
compartida del territorio.
En la actualidad y dado que las Entidades Territoriales –ET- ya cuentan con Planes de
Desarrollo aprobados, con su respectivo portafolio de proyectos que ya fueron formulados en
armonia con las políticas públicas nacionales y sectoriales y que incluso han iniciado el proceso
de ejecución, resultaria necio y fuera de lugar que en la formulación del PIDERT se propusiera
iniciar un proceso de formulación de nuevos proyectos. Por el contrario, lo más conveniente y
eficiente es que el PIDERT retome esos portafolios de proyectos territoriales y busque
articularlos e integralos dentro del Proyecto Ancla. Acá, al igual que en el ejercicio del
“Contrato-Plan”, lo que el Proyecto Ancla debe garanti ar es que incorpore aquellos proyectos
que tengan un enfoque territorial y reunan unos requísitos básicos de elegibilidad y viabilidad
tecnica y económica.
Dadas estas circunstancias, el Proyecto Ancla debe ser el resultado de identificar, seleccionar y
articular un portafolio de proyectos con enfoque territorial que respondan a unos criterios de
elegibilidad, viabilidad y priorización para garantizar la integralidad, complementariedad,
concurrencia y coordinación en la financiación y ejecución de las acciones y proyectos
estratégcos para el desarrollo territorial.
Algunos de los criterios de elegibilidad que se podrían utilizar en la formulación del Proyecto
ANCLA, se hallan en la guía de Planeación del Incoder y son, entre otros, los siguientes:
•
De Pertinencia: Proyectos o acciones que responden al problema(s) más sentido por la
comunidad en los ejercicios de planeación
•
De Eficacia: Proyectos que contiene actividades con la mayor capacidad para generar
dinámicas de crecimiento y desarrollo.
63
•
De Competitividad: Aquellos proyectos que permiten potenciar las capacidades
endógenas más abundantes en la región
•
De Integralidad: Proyectos que integren criterios de orden económico, social,
ambiental o institucional, que han sido considerados por la(s) comunidad(es)
•
De Sostenibilidad: Proyectos cuyos beneficios,en el corto y mediano plazo, tienen el
impacto espacial y poblacional más amplio.
•
De Coherencia: Proyectos debidamente o lógicamente diseñados (disponen de un
Marco Lógico, donde los Recursos garantizan la ejecución de las Actividades, estas
permiten obtener los Productos anunciados, y estos a su vez permiten alcanzar los
Resultados esperados y los Objetivos propuestos)
En relación con los criterios de viabilidad se podrán retomar aquellos criterios generales que
permiten validar las condiciones técnicas, económicas y financieras que debe reunir TODO
proyecto para que sea viable:






Viabilidad técnica y económica
Cobertura territorial
Cobertura poblacional
Generación de equidad social
Sostenibilidad ambiental
Viabilidad institucional
Una vez se recomienda priorizar los proyectos de acuerdo con criterios tales como:




Enfoque territorial
Madurez de la formulación y/o ejecución del proyecto
Concordancia con las políticas públicas nacionales o sectoriales (PND)
Estas cofinanciados por la Nación, Departamento(s) y Municipios
 Aquellos proyectos que son complementarios en las estrategías de transformación
territorial.
Es importante tener presente, que si bien la oferta instiucional del Incoder se enfoca en el
apoyo a propuestas productivas agropecuarias, el PIDERT podrá también priorizar proyectos
que sean complementarios para lograr un impacto territorial integral. Por lo tanto, la función
del Incoder es ofrecer la información disponible sobre el territorio, orientar la planificación y
apoyar procesos participativos e incluyentes, para que la comunidad organizada, con el apoyo
de las instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil, puedan seleccionar y priorizar
proyectos integrales o ancla, que intervengan aspectos ambientales, sociales, institucionales
y/o productivos, siempre y cuando logren incorporar critrios de multifuncionalidad,
multidimensionalidad, equidad, sostenibilidad e integralidad del territorio.
Desde el punto de vista metodológico, se recomienda utilizar la siguiente Matriz para la
articulación del Proyecto Eje o Ancla:
64
IDENTIFICACIÓN DE ARTICULACIÓN DEL
TIPO DE APOYO
ACCIONAR EN EL
COBERTURA
PROYECTOS
PROYECTO O
REQUERIDO
TIEMPO
GEOGRÁFICA
ACCIÓN
Proyecto o acción que
Tipo de recursos con el Horizonte de tiempo del Cobertura geográfica o
podría ser integrado al Programa, estrategia o
Proyecto Ancla
Meta del Plan de
Desarrollo Territorial –
PDT- con el que se asocia
o articula el proyecto o
acción identificado.
que podría apoyar:
 Investigación,
 Capacitación
 Transferencia de
tecnologia
 Asistencia Técnica
 Acompañamiento
 S&E
 Financiaamiento
total o parcial
 Logística
 Otros (cuáles?)
Proyecto
o
Acción
identificado:
 Corto plazo (1 año)
 Mediano plazo (3 o 4
años)
 Larogo plazo (10 años)
 Otro (Cuál?)
radio de
Proyecto:




ntal

(Cuál?)
acción del
Veredal
Municipal
Regional
Departame
Otro
4.1 Identificación y Validación del Proyecto o Acción:
El primer paso (columna 1) consiste en realizar la identificación de los proyectos o acciones
que podrían ser parte del Proyecto Ancla, para lo cual se deben revisar los portafolios de
proyectos que hacen parte de los Planes de Desarrollo Territorial (municipios y departamentos
que hacen parte del ADR) y de aquellos proyectos o acciones que se encuentran en ejecución
en la ADR. Una vez identificados se debe realizar un check list de validación para verificar el
cumplimiento de los criterios de elegibilidad, viabilidad y priorización, enunciados
anteriormente. Con estos se elabora una primera lista de proyectos o acciones que podrían
formar parte del Proyecto Ancha.
4.2 Articulación del Proyecto o Acción
Con la lista de proyectos y/o acciones que fueron identificados y validados se realiza un
ejercicio de verificación de los Programas, estrategias o metas de los Planes de Desarrollo
Territorial con los cuales se asocia o artículan estos proyectos y/o acciones, con el propósito de
verificar sus articulaciones con la planificación territorial.
Especial atención se debe prestar a la contrastación de la importancia estratégica de cada uno
de los proyectos seleccionados, a partir de verificar su relación o articulación con las
estrategias de desarrollo territorial identificadas en el PIDERT. De este ejercicio debe salir una
lista corta de proyectos y/o acción que podrían ser articuladas al Proyecto Ancla.
65
4.3 Análisis del Tipo de Apoyos Requeridos
El siguiente paso consiste en identificar el tipo de apoyos o recursos que demanda la ejecución
del proyecto o puesta en marcha de la acción seleccionada y que el Proyecto Ancla debería
ofrecer para integrarlo a su portafolio. Los recursos demandados pueden ser, entre otros los
siguientes:








Investigación,
Capacitación
Transferencia de tecnologia
Asistencia Técnica
Acompañamiento
S&E
Financiaamiento total o parcial
Logística
4.4 Accionar en el Tiempo
El análisis de requerimientos de los proyectos debe incluir la precisión del horizonte de tiempo
o duración de la acción, en el:
 Corto plazo (un año)
 Mediano plazo (3 o 4 años), y
 Largo plazo (10 años).
4.5 Análisis de Cobertura Geográfica.
Finalmente, la formulación del Proyecto Ancla debe abordar el análisis de la cobertura
geogáfica del proyecto, para precisar su radio de acción que puede ser:




Veredal
Municipal
Regional
Departamental.
Con toda la informacón reunida en esta matriz se puede tomar la decisión de integrar o
articular la lista corta de proyectos o acciones identificadas al Proyecto Ancla.
Con respecto a la financiación y como se tiene previsto que los proyectos territoriales sean
objeto de contrato plan, se deben tener en cuenta las siguientes recomendaciones:
El contrato plan es un acuerdo de voluntades que sirve como herramienta de coordinación
interinstitucional entre diferentes niveles de gobierno para realizar y cofinanciar proyectos
66
estratégicos de desarrollo territorial con proyección a mediano y largo plazo, mediante
acuerdos y compromisos entre el Gobierno nacional y las entidades territoriales, entre estas
independientemente, y eventualmente con la participación de otros actores públicos o
privados del desarrollo territorial.
Con base en lo anterior, el punto de partida para identificar y concertar los proyectos a
financiar, a través de los contratos plan debe ser la consulta de los planes de desarrollo de las
entidades territoriales involucradas. Este ejercicio permitirá además de encontrar los objetivos
comunes de desarrollo, las obras de interés y los servicios que se pueden prestar de manera
conjunta; identificar las respectivas fuentes de financiación.
Al igual que en los procesos anteriores, se deben mapificar los proyectos, sobre el mapa básico
y mapa de tensiones, con el objetivo de contrastar la cobertura de acción de los proyectos
priorizados y el porcentaje de solución espacial de los problemas territoriales identificados.
Mapa de proyectos
67
5. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Con el fin de medir los resultados del PIDERT, se
debe conformar un sistema de Seguimiento y
Evaluación - SyE como parte del proceso de gestión
PLANIFICACION
ACCION
del Programa, el cual integra la planeación, la acción
y la corrección: Se planea en forma participativa para
realizar acciones integrales, con las señales
oportunas para poder tomar decisiones gerenciales
de corrección sobre la marcha y cumplir las metas
CORRECCION
trazadas en forma eficiente. El sistema, responderá a
las necesidades externas de información de la
política de Desarrollo Rural y a las necesidades
internas de los actores territoriales, en especial los ET, las instituciones, las organizaciones de
productores y comunitarias y por ello su diseño estará a la altura de la capacidad de respuesta
del equipo de trabajo y su estructura organizativa. El sistema de SyE contará con indicadores
en cada una de los dimensiones y a nivel general e información que responda a la línea de
base, evaluación de resultados y evaluación de impacto.
Con base en las variables de las dimensiones, se puede construir un indicador compuesto para
cada uno de ellas (indicador compuesto para la competitividad, sostenibilidad, equidad y
gobernabilidad) y un indicador general para medir el grado de desarrollo del ADR y del éxito
del PIDERT en materia de resultados y de impacto.
Dimensiones
Indicador compuesto
Grado de éxito
Económica
Ambiental
Competitividad
Sostenibilidad
Visión.compartida
Sociocultural
Institucional
Equidad
Gobernabilidad
Objetivos PIDERT
En el contexto de este proceso evaluativo, se conformará el sistema de gestión interno que
responda por los procesos generales del Programa de las ADR al interior del Incoder, los
avances y logros en cada uno de las territorios seleccionados, el desempeño de las diferentes
dependencias, el manejo del presupuesto y el apoyo a la gobernabilidad de las ADR. A nivel de
seguimiento, el sistema debe estar compuesto por indicadores de proceso (medidos
trimestralmente) y de producto contenidos en el plan de acción en cada territorio
(Indicadores anuales). A nivel de evaluación, el sistema responderá por los resultados y por el
impacto del PIDERT, para cada periodo de gobierno (4 años). Este sistema deberá estar
articulado y ser parte del sistema de información del Incoder.
68

PIDERT
Indicadores de proceso
Indicadores de resultado
Indicadores de impacto
Indicadores trimestrales
Indicadores anuales
Indicadores periodo gobierno (4 años)
En el territorio, el sistema de SyE debe responder por el desarrollo y avances de cada una de
las ADR con su respectivo PIDERT y los proyectos que lo conforman, así como el desempeño de
su institucionalidad o gobernabilidad, equipo de trabajo, coordinación de la oferta del Estado,
consecución de recursos y poder de convocatoria. En este nivel, es necesario conformar una
mesa de seguimiento y control del PIDERT, con la participación de los actores regionales y
dirigida por la instancia o Unidad de Coordinación Territorial de la ADR.
Sistema de Información
INCODER
Sistema de SyE territorial
Unidad de Gestión
ADR
Línea de base
Socios estratégicos
Acciones institucionales
Nivel de avance del PIDERT
Programas y proyectos PIDERT
Nivel de ejecución de programas y proyectos
Impactos del PIDERT por dimensiones y territorio en general
69
Ficha resumen del seguimiento y la evaluación PIDERT
ADR
UCR:
UTR:
Incoder
Equipo de trabajo nivel central:
Equipo de trabajo nivel territorial:
Visión
compartida del
territorio
Caracterización
Objetivo
desarrollo
territorio
de
del
Indicadores de
impacto
Grado de éxito del PIDERT
Indicadores de línea de base de las diferentes dimensiones:
Ambiental, económica, sociocultural e institucional
Objetivos estratégicos
integrales
En orden de prioridad
Indicadores de impacto
Programas
Línea base
Resultados
Indicadores de producto
Indicadores de efecto
Proyectos
Preinversión, Inversión y
Operación
Indicadores de proceso
Indicadores de producto
A nivel central, el SyE da cuenta del Programa de las ADR en el Incoder, por sus procesos
internos, el cumplimiento de las metas trazadas en el corto, mediano y largo plazo y en los
avances y resultados del conjunto de PIDERT en el país.
ADR
Programa ADR Incoder
Instituciones de Presupuesto
Presupuesto
apoyo
Incoder
total
Proyectos
ejecución
en
Para la recolección de información y la conformación de estos indicadores, se contará con
procesos metodológicos y tecnología de avanzada, con el fin de tener información oportuna y
confiable, como herramienta básica en la toma de decisiones de tipo gerencial y
administrativo.
Solo se puede tener capacidad de respuesta si se cuenta con información oportuna para
poder realizar los ajustes frente a las turbulencias de la incertidumbre, que presentan los
territorios rurales.
70
6.
LA INSTITUCIONALIDAD DEL PIDERT
6.1
La política
En general la política de desarrollo rural la traza el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
– MADR, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación – DNP. La función
misional del Ministerio es la de “Formular, Coordinar y Evaluar las políticas que promuevan el
desarrollo competitivo, equitativo y sostenible de los procesos agropecuarios forestales,
pesqueros y de desarrollo rural, con criterios de descentralización, concertación y
participación, que contribuyan a mejorar el nivel y la calidad de vida de la población
colombiana”.
Estas funciones y el enfoque de las áreas de desarrollo, se refrendan en el PND 2010-2014:
POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL Y AGROPECUARIO. El Departamento Nacional de Planeación
y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural serán responsables de liderar y coordinar la
formulación de la política general de desarrollo rural y agropecuario, de acuerdo con sus
competencias, con base en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan
determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal efecto, identificarán el uso actual
y potencial del suelo, ordenarán las zonas geográficas de acuerdo con sus características
biofísicas, sus condiciones económicas, sociales y de infraestructura, lo que podrá ser
empleado por los entes territoriales en la elaboración de los Planes de Ordenamiento
Territorial en las zonas rurales de los municipios. (ARTÍCULO 67).
“La persistencia de la desigualdad regional de desarrollo en el país es el escenario que se
propone abordar el Plan Nacional de Desarrollo. Para esos efectos, la ley del Plan señala que la
ejecución de política de desarrollo rural tendrá en cuenta áreas prioritarias de desarrollo
rural24. El INCODER, fundamentado en los Decretos 1300 de 2003 y 2759 de 2007, avanza aún
mas, en el afán gerencial del e ecutor principal de tal política pública, y señala que “Las Áreas
de Desarrollo Rural –ADR-, serán identificadas por el Incoder, a partir de territorios que
comparten similares características biofísicas, socioeconómicas, poblacionales y culturales que
le imprimen una relativa homogeneidad y permiten ser asumidas como las unidades
territoriales de referencia para el trabajo institucional. En tal sentido, las ADR serán las
Unidades Básicas de Planificación de las actividades misionales que ejecute el Instituto de
manera focalizada y para la formulación, gestión y ejecución del programa y proyectos de
desarrollo rural”25.
24
Ley 1450 del 2011. Articulo 67. El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural serán responsables de liderar y coordinar la formulación de la política general de desarrollo rural y
agropecuario, de acuerdo con sus competencias. Con base en criterios de ordenamiento productivo y social que
permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal efecto, identificarán el uso actual y potencial
del suelo, ordenarán las zonas geográficas de acuerdo con sus características biofísicas, sus condiciones
económicas, sociales y de infraestructura, lo que podrá ser empleado por los entes territoriales en la elaboración de
los Planes de Ordenamiento Territorial en las zonas rurales de los municipios.
25
Planeación y Gestión en las Áreas de Desarrollo Rural. Guía metodológica y procedimental (Versión borrador)
Septiembre de 2011. Incoder. Subgerencia de Planeación e Información
71
6.2
La gobernabilidad y gobernanza.
Pasar de la región al territorio implica una organización y formalización institucional para la
toma de decisiones y el trabajo planificado por parte de los actores responsables del
desarrollo. A nivel de gobierno, los principales actores en el territorio son los Gobernadores y
los Alcaldes de los Municipios de cobertura de la ADR. Con ellos y con el respaldo de la nueva
ley de ordenamiento territorial se fortalece la gobernanza y con ello la toma de decisiones por
parte de dichos actores territoriales con la participación de la comunidad.
En forma transitoria y mientras se constituye la organización institucional del territorio, el
Instituto apoyará, la conformación de un equipo de gestión integrado por un coordinador y
especialistas en cada una de las dimensiones del desarrollo.
Esquema
Acciones de promoción de esquemas asociativos y de Gobernanza del
ADR.
La nueva Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT, 2011) estableció un conjunto de
instrumentos y mecanismos que le permiten a los territorios mejorar y fortalecer sus
capacidades para planificar, gestionar y ejecutar programas y proyectos de desarrollo
territorial, donde pueden concurrir los niveles municipal, departamental y nacional. Dentro de
esos mecanismos se destacan:
 Las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial,
 Los Esquemas Asociativos Territoriales,
 Contratos o Convenios Plan,
 Creación de zonas especiales de inversión que son de interés estratégico para el
desarrollo del país y la superación de los desequilibrios regionales.
Las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial –CROT- son organismos de carácter
técnico y asesor de las entidades territoriales, creadas por la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, cuya función es orientar las acciones de ordenamiento territorial y participar en la
elaboración de los planes y proyectos estratégicos regionales de ordenamiento territorial, en
el marco de la LOOT y de los lineamientos generales establecidos por la Comisión de
Ordenamiento Territorial (COT)26.
Esquemas Asociativos Territoriales –EAT-: Estos esquemas asociativos establecidos por la
LOOT27 le permiten a las entidades territoriales asociarse y conformar alianzas estratégicas
26
Artículo 4º Comisión de Ordenamiento Territorial –COT-, Titulo II, Capítulo I Organización Institucional
de la Ley 1454 de 2011, Orgánica de Ordenamiento Territorial Colombiano
27
Artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de la LOOT
72
para promover el desarrollo económico y social territorial, administrar conjuntamente la
prestación de servicios públicos esenciales, ejecutar obras de interés común o cumplir
funciones administrativas y de planificación que le sean asignadas.
Las asociaciones previstas por la LOOT pueden ser: asociaciones de municipios, provincias y
regiones administrativas y de planificación, distritos especiales o áreas metropolitanas, que se
constituyen en entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y
patrimonio propio. También podrán asociarse mediante la celebración de convenios
interadministrativos o la conformación de personas jurídicas de derecho público o privado28.
En este marco, el PIDERT podrá promover la conformación de cualquiera de estos esquemas
asociativos, dependiendo de las características y el alcance de la asociatividad que se quiera
alcanzar, con el propósito de lograr el establecimiento de una institucionalidad regional capaz
de promover el desarrollo rural integral. De todas maneras, institucionalidad que se concerté
tendrá dos instancias: una de coordinación y otra de ejecución.
La instancia o Unidad de Coordinación y Gestión Territorial-Regional –UCR-CGCT tendrá
funciones de Gestión administrativas, de coordinación y de planificación, para adelantar los
procesos de planificación, seguimiento, evaluación y toma de decisiones respecto del PIDERT.
En ella participaran los municipios y departamentos que acuerden asociarse para promover el
PIDERT. También podrán participar las entidades del orden nacional, regional y local que se
constituyan en Aliados importantes para el desarrollo del PIDERT. Especial importancia tiene
promover la participación de la sociedad civil, (organizaciones, CMDR) en estas instancias para
procurar el desarrollo integral de los territorios.
La instancia de ejecución estará constituida por una Unidad Técnica Territorial -Regional –
UTR-UTT dependerá de la Instancia de gestión y coordinación territorial CGCT y será la
encargada de la formulación y/o ejecución de los PIDERT. La UCR CGCT establecerá los criterios
y la reglamentación para la conformación y operación de la UTR- UTT, la cual podrá ser
conformada directamente por el INCODER o contratada con operadores regionales que reúnan
las condiciones de idoneidad, experticia y capacidad operativa y financiera para adelantar el
programa de transformaciones económicas, sociales e institucionales de las áreas rurales que
forman parte del PIDERT.
El Contrato o Convenio Plan es un instrumento mediante el cual la Nación promueve la
concurrencia de recursos provenientes del presupuesto general de la Nación y el de aquellas
entidades territoriales que se asocien en la ejecución de proyectos y programas estratégicos
de desarrollo territorial que son de interés común y se encuentran identificados en sus Planes
de Desarrollo Territorial o en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). Estos contratos o
convenios establecerán las inversiones prioritarias, los aportes de cada una de las entidades
que suscriben el acuerdo, los plazos, los cronogramas y las modalidades de ejecución de las
inversiones, así como las distintas fuentes de financiación. Para el efecto se tendrá en cuenta
las disposiciones 08 9 del
de abril del 0 ” por el cual se dictan disposiciones sobre
elaboración e implementación de los contratos plan”.
Las Zonas de Inversión Especial: Se conciben como áreas de inversión especial para la
superación de la pobreza, son un instrumento definido por la Ley de Regalías acto legislativo
005 del 2011, para ser receptoras de recursos del Fondo de Compensaciones con el propósito
28
Artículo 95 de la Ley 489 de 1998.
73
de superar los desequilibrios en el desarrollo económico y social entre las regiones de
planificación y gestión y entre los distintos entes territoriales del país. Las inversiones que sean
priorizadas serán destinadas a mejorar las condiciones de vida de los pobladores de esas
zonas, las cuales serán creadas mediante decreto expedido por el Gobierno Nacional.
Acciones de fortalecimiento de la sociedad civil
El enfoque territorial abre espacios para la construcción de una institucionalidad rural que
promueva la solidaridad, la cooperación, la solución pacífica de los conflictos y la convergencia
entre el Estado, la empresa privada y la sociedad civil. Es una institucionalidad que permite
recoger, integrar y responder a las demandas de los territorios rurales, mediante la
participación de los actores territoriales y su vinculación efectiva a los procesos de gestión del
desarrollo rural. Esta vinculación de los actores rurales debe realizarse mediante formas
innovadoras de gestión social y territorial de las políticas públicas.
La gestión social y territorial debe estar signada por la participación de entidades públicas,
privadas y de la sociedad civil, en alianzas público-privadas donde se incorporen activamente
el conjunto de actores vinculados al sector agropecuario y no agropecuario la agricultura y al
medio rural. En este contexto, la transformación institucional debe redefinir cuidadosamente
las funciones y responsabilidades de cada uno de los actores públicos, privados y comunitarios
en la alianza, y establecer los mecanismos para hacerle seguimiento y control al cumplimiento
de los acuerdos.
Este reconocimiento de rol protagónico de las organizaciones de la sociedad civil se debe
traducir en el impulso de políticas para consolidar, fortalecer y expandir el capital social de los
territorios. El fortalecimiento del tejido social es un aspecto fundamental en la ejecución de la
transformación social, económica, y político-institucional de los territorios. En otras palabras,
la participación de sociedad civil organizada en los procesos de desarrollo territorial permite
reducir los costos de transacción, mediante la generación de confianza pública, conglomerados
sociales, y asociatividad público-privada que mejora la capacidad de negociación y de
participación en la gestión local, para producir bienes y servicios colectivos, y alcanzar así una
gestión integral, sostenible y competitivas de sus recursos de uso común.
La organización, social y productiva, ha sido un instrumento fundamental para superar la
atomización y la exclusión de las poblaciones rurales más vulnerables y alcanzar las metas de
los planes territoriales de desarrollo. Los modelos de gestión asociativa son complementarios
con los modelos tradicionales de gestión privada. Así por ejemplo, a pesar de los problemas
enfrentados en la cooperación y en la asociatividad en varias regiones del país, estos modelos
asociativos están jugando un papel cada vez más determinante como instrumentos para
mejorar el desempeño económico, social e institucional de la gestión pública territorial29.
En resumen, el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil constituye una de las
columnas vertebrales del enfoque territorial para la consolidación y fortalecimiento del capital
social rural.
29
Ver al respecto el Informe Final del Estudio de Caso de los tres municipios pilotos del proyecto
FAO/TCP/RLA/2911 (2004)
74
Acciones de promoción de alianzas público-privadas.
Las alianzas público-privadas figuran hoy como uno de los componentes fundamentales de la
nueva institucionalidad que se viene estructurando como parte de las estrategias de desarrollo
rural con enfoque territorial. Estas alianzas se forman como conjugación del esfuerzo del
Estado y de los sectores privado y comunitario, cuya finalidad es suplir las fallas del mercado y
del Estado en la oferta de determinados servicios.
Esta institucionalidad está representada principalmente en las Agencias de Desarrollo Local
(ADEL), los Grupos de Acción Local (GAL), el Modelo Empresarial de Gestión Agroindustrial
(MEGA-Rural) y los Laboratorios de Paz (RedePaz). Aunque son modelos de alianza públicoprivadas distintos, se caracterizan por conjugar los esfuerzos del sector público (representado
por la participación de los municipios y departamentos, de la jurisdicción) y el sector privado
(en algunos casos comunitario) para adelantar programas y proyectos de desarrollo territorial.
Así, por ejemplo, las ADELCO y los GAL son modelos promovidos por la cooperación Europea, a
partir de la experiencia LEADER que fueron programas de desarrollo rural-territorial
implementados por la Comunidad Europea (CE) con el propósito de corregir las desigualdades
territoriales existentes en los países que forman parte de la comunidad europea. El énfasis de
estos programas es la generación de capacidades endógenas para el desarrollo territorial,
mediante acciones que integran las actividades agrícolas y no agrícolas con las dinámicas
económicas de los centros urbanos, tales como el turismo rural, los servicios ambientales, las
artesanías, la pequeña minería, productos maderables y no maderables, entre otros.
El MEGA es un modelo empresarial para la gestión de proyectos agroindustriales, impulsado
por las Cámaras de Comercio, donde se conjuga la iniciativa privada con la acción
gubernamental para adelantar planes regionales de competitividad. En estos planes regionales
se identificaron los programas y proyectos considerados estratégicos para la competitividad de
la producción agroalimentaria y rural, de cara a los Tratados de Libre Comercio que Colombia
viene celebrando con distintos países desarrollados del Norte de América, Europa y Asia.
Los Laboratorios de Paz es un programa de cooperación internacional, suscrito entre el
Gobierno Colombiano y la Comisión Europea, con el propósito de propiciar la construcción
colectiva de las condiciones para una paz duradera y la convivencia pacífica basada en unas
condiciones de vida digna y de oportunidades socioeconómicas para todos los habitantes
rurales. Para lograr esos propósitos, los Laboratorios de Paz integran tres ejes estratégicos de
acción: fortalecimiento del dialogo de paz, gobernabilidad democrática, y desarrollo socioeconómico sostenible.
Acciones de fortalecimiento de las redes sociales e institucionales
De la misma forma que el enfoque de desarrollo rural territorial promueve y facilita la
formación de redes sociales en los territorios, las instituciones públicas y las asociaciones
privadas y comunitarias están transitando acia un traba o en “redes territoriales” o en “redes
de cooperación local”.
Esas redes han pasado a desarrollar un papel vital en la inclusión de la población rural. Han
abierto espacios de interacción público-privado para la generación de dialogo y compromiso
sobre las agendas territoriales, las demandas y la armonización de políticas de diversos
75
sectores. También se han transformado en instancias para definir las estrategias de inversión
pública y privada.
Esta innovación institucional puede responder de mejor manera a la concepción del desarrollo
rural con enfoque territorial, al colocar el foco de atención del fortalecimiento institucional en
los factores multidimensionales por encima de las políticas sectoriales. Esos “mecanismos
innovadores” están contribuyendo a la formulación y ejecución de agendas territoriales que
aprovechan las sinergias locales en la prestación de mejores servicios a las comunidades
rurales, y permiten hacer más eficiente el desempeño de institucionales rurales.
Sin embargo, la gestión local integrada requiere que las instancias institucionales tengan:
1. Una visión compartida del territorio construida colectivamente, donde se reconozcan
aspectos relacionados con identidad territorial y sus posibilidades de desarrollo.
2. El compromiso de adelantar un proceso de transformación institucional que genere
capacidad de liderazgo territorial, dinamice las alianzas público-privadas y establezca
pactos territoriales sostenibles.
3. Un trabajo en red con roles específicos de liderazgo regional.
Al mismo tiempo se ha iniciado una transición hacia la era digital en la que tanto las
instituciones públicas como los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil
deben acometer procesos que incorporen las tecnologías de la información y la comunicación
(TIC).
En esencia, la transformación institucional debe ampliar las fronteras del conocimiento, abrir
nuevas oportunidades de progreso para los pobladores rurales, mejorando sus capacidades de
adaptación a las nuevas oportunidades de desarrollo
Acciones de incorporación del enfoque poblacional y de género.
El enfoque poblacional y de género dentro de la estrategia de desarrollo rural busca corregir
las inequidades y desigualdades en el acceso de los grupos de poblaciones más vulnerables a
los beneficios del crecimiento económico y el desarrollo territorial. En efecto, sectores
vulnerables como las mujeres cabeza de familia, las poblaciones desplazadas, los indígenas y
grupos afrodescendientes, y los jóvenes rurales, constituyen grupos poblacionales que tienen
más limitaciones para acceder a los bienes y servicios públicos y a los programas especiales de
generación de empleo e ingresos.
Por estas razones, es necesario establecer acciones afirmativas y mecanismos que permitan la
participación de los grupos poblacionales más vulnerables en diseño, implementación y
desarrollo de los proyectos de desarrollo territorial. Uno de esos mecanismos lo constituyen la
generación de nuevas redes de seguridad social, especialmente orientadas a favorecer a las
mujeres, jóvenes, adultos mayores y poblaciones desplazadas.
Igualmente, en el país se han establecido varias políticas públicas que tratan de corregir esas
inequidades, tales como:
 Oportunidades rurales, para el apoyo de microempresas rurales a las cuales concurren
principalmente las mujeres y los jóvenes rurales,
 Mujer rural,
76




Jóvenes rurales,
Programa de Generación de Ingresos para poblaciones desplazadas, y
Proyectos productivos para poblaciones desplazadas.
Atención a grupos étnicos. Ley 70 del 1993, Ley 21 del 1993, convenio 069 de la OIT.
Acciones para el mejoramiento de los sistemas de información
territorial.
Uno de los problemas más críticos para la gestión territorial y el desarrollo rural es la
existencia de fuertes asimetrías de información que dificultan la construcción de instituciones
rurales más legítimas, efectivas y sostenibles. Igualmente, la carencia de información adecuada
y de calidad constituyen una fuerte limitación en el diseño, ejecución, seguimiento y
evaluación de políticas públicas. El informe del PNUD, Por una reforma rural transformadora
menciona la temática de asimetría de información producto de la generación de información
aislada de cada institución.
Por esas razones, es de vital importancia el establecimiento, mejoramiento y consolidación de
sistemas de información territorial que permitan reducir los costos de transacción, mejorar la
capacidad de negociación de contratos y de supervisión de su cumplimiento, reducir los
riesgos y las amenazas climáticas, y facilitar el acceso a los mercados. Para ello es necesario
facilitar el diseño de arreglos institucionales específicos que permitan superar los problemas
de las asimetrías de información.
77
ANEXO 1
FORMATO PRELIMINAR PARA LA IDENTIFICACION Y CARACTERIZACION DE
PROYECTOS POR ADR
El presente formato busca tener un primer acercamiento formal a las iniciativas de impacto regional,
que los actores del territorio consideran necesarios para el desarrollo económico-productivo y el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la zona, cualquier inquietud, duda o pregunta
comunicarse con los profesionales que acompañan este proceso, Ing. JHON FREDY PALACIOS VERGEL,
Ing. PEDRO CAMACHO e Ing. ANA SANDOVAL GARCIA a los celulares respectivos 311-2863840, 3203006699
y
313-2520118,
o
a
los
correos
electrónicos jpalacios@incoder.gov.co,
pcamacho@incoder.gov.co o asandoval@incoder.gov.co .
Es prudente recordar que el tiempo de exposición de las iniciativas en la reunión respectiva es de 15
minutos, con 5 minutos de preguntas y respuestas, por lo tanto es prudente ser concretos y puntuales
en la información socializada. (al final de la intervención deberá entregarse el presente formato
diligenciado y la presentación utilizada)
Información de presentación (datos básicos de la iniciativa que permitan su fácil identificación)
Nombre de la iniciativa
ADR a la cual está vinculada
Actores que participan en su construcción
inicial
Entidad acompañante líder
Información de contacto
Municipios beneficiados con la propuesta
Tipo de proyecto
Económico Productivo
Infraestructura
Social
Ambiental
Costo aproximado (Millones de pesos)
Posibles Aportantes (Entidades, Gremios,
ONGs, Entes etc.)
78
Estudios previos de esta iniciativa (citarlos
indicando autor o responsable que lo
desarrolló y existencia del documentos
soporte en manos de quien lo propone)
PRELIMINARES DEL PROYECTO (elementos que permiten entender con mayor claridad la propuesta y
den elementos de juicio para evaluar su pertinencia):
Breve descripción de la iniciativa (Indique de manera breve el objeto general del proyecto)
Antecedentes de este tipo de iniciativas en la región (indicar si anteriormente ya se había pretendido desarrollar este tipo
de proyecto o si ya se desarrollaron y los resultados obtenidos)
Antecedentes de este tipo de iniciativas en el país (determine si en otras zonas del país o del departamento se han
desarrollado proyectos similares al aquí indicado)
Cuáles son los problemas de orden regional que subsanaría el desarrollo de esta iniciativa (cite los 5 principales problemas
que a juicio del equipo de trabajo serian solucionados con la puesta en marcha del ejercicio)
79
Justificación productiva de la iniciativa ( indique que elementos económico-productivos evidencian la pertinencia de esta
iniciativa)
Justificación social de la iniciativa ( indique que elementos asociados a la calidad de vida de los pobladores rurales
evidencian la pertinencia de este proyecto)
Número aprox. de familias beneficiadas con el desarrollo del proyecto (Indicar tipo de beneficio: directo – indirecto,
Sustentar los datos
Cuál es el parámetro de Innovación de esta iniciativa en la región.
Recursos y capacidades necesarias para el desarrollo de este proyecto disponibles en el territorio, que pueden ser
considerados como valor agregado para el proceso.
80
Capacidades necesarias para el desarrollo de este proyecto que NO se poseen en el territorio y que deben generarse
previamente a la puesta en marcha de la iniciativa.
Actores privados y sociales que se vincularían a esta iniciativa
Actores institucionales públicos que se deben vincular a esta iniciativa
ANÁLISIS DE NECESIDADES (se busca con este ítem, soportar con base en la solución de necesidades
reales la puesta en marcha de la presente propuesta de proyecto)
De los problemas identificados que pueden ser mitigados o solucionados por el presente proyecto (y que fueron citados
por usted en el 4 ítem del recuadro anterior) indique:
1. la causa de dicho problema
2. y como la puesta en marcha de la presente iniciativa lograría subsanar el respectivo problema
Propuesta para su mitigación con el desarrollo de la
No. Problema identificado
Causa del problema
iniciativa indicada
1
2
81
3
4
5
VALORACIÓN ECONÓMICA PREVIA (teniendo en cuenta que algunas iniciativas parte de proyectos ya se
han ido pensando en la región es prudente ir indicando el valor económico y algunos elementos
adicionales en términos de costos que den una idea del nivel de inversión requerida):
Costo aproximado de la iniciativa
Posibles fuentes de financiación
Aportes de la comunidad beneficiada
Existen estudios previos de la cuantificación del
proyecto
Indique de manera descriptiva y con mayor detalle en el siguiente espacio, como se determinó el valor de la iniciativa.
82
ELEMENTOS DE VISIÓN COMPARTIDA (construir región requiere que tengamos objetivos en común y
nos pongamos de acuerdo en lo fundamental y que realmente beneficia a nuestro territorio, intentando
superar la visión de gremio o institución y logremos estar en capacidad de crear procesos de integración
regional, por eso se considera necesario brindar un espacio que permita evaluar estos parámetros
dentro del proyecto):
Cuál es el propósito del presente proyecto
OBJETIVO GENERAL:
Indicadores De Impacto del objetivo general
A juicio del equipo de trabajo, cual debe ser la visión al 2019 del área de Desarrollo Rural que se constituirá en su
región
Existe correlación entre el propósito del proyecto indicado en este formato y la visión al 2019 que el grupo de trabajo a
propuesto para la región. (si la respuesta es afirmativa, por favor explicar como ayuda el proyecto al logro de la visión
de la región al 2019)
83
Determinar a juicio del equipo de trabajo que parámetros insalvables, que de presentarse llevarían al fracaso el logro
de la presente iniciativa.
Impacto social de la iniciativa (justifíquelo de manera precisa)
Impacto ambiental de la iniciativa (justifíquelo de manera precisa)
Impacto económico de la propuesta (justifíquelo de manera precisa)
OBSERVACIONES
Observaciones adicionales al
proceso
Observaciones adicionales del
proyecto
84