elasticidad-ingreso del impuesto a la renta en la

Mario S. Brodersohn. Elasticidad-Ingreso del Impuesto a la Renta en la Argentina.
Desarrollo Económico Vol 3 N°4. 1964.
ELASTICIDAD-INGRESO DEL IMPUESTO A LA
RENTA EN LA ARGENTINA∗
MARIO S. BRODERSOHN∗∗
1. INTRODUCCIÓN
El análisis de los conceptos de flexibilidad interna o inherente de
un sistema fiscal generalmente ha tenido como propósito reducir la
facultad discrecional de los gobiernos. Este punto no será analizado
en este trabajo debido a que el enfoque a seguir depende de amplios
problemas de filosofía social.1 Nuestro propósito es analizar aquellos
factores que afectan la flexibilidad y elasticidad de un sistema fiscal,
tomando a estos coeficientes no como referencia de “estabilizadores
automáticos” sino como “financiadores automáticos de los gastos del
gobierno”.
Además, este trabajo tendrá una amplitud más reducida que lo
que la literatura sobre el tema sugiere. Ello es así ya que no
estudiaremos al aspecto de los gastos de un presupuesto del gobierno y aún con respecto a los ingresos trataremos de concentrarnos más detenidamente en el impuesto a los réditos.
Consideraremos en primer lugar la definición de flexibilidad y
elasticidad de un sistema fiscal y luego analizaremos aquellos
factores que, en algunos países, podrían ejercer mayor influencia
sobre el valor de estos coeficientes que los mismos factores en
acción en los Estados Unidos o el Reino Unido.
Posteriormente estudiaremos el valor de estos coeficientes para
el impuesto a los réditos en la Argentina, tomando en consideración
nuestros cálculos de la elasticidad, de este impuesto.
∗
Este trabajo ha sido presentado en el curso de Finanzas Públicas de la Universidad
de Harvard. El autor desea expresar su agradecimiento a los Profesores Otto
Eckstein y Federico J. Herschel y al Dr. Juan José Santiere por sus valiosos
comentarios.
∗∗
Centro de Investigaciones Económicas, Instituto Torcuato Di Tella.
1
Richard A. Musgrave: The Theory of Public Finance. A Study in Public
Economy, New York, 1959, p. 516.
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La importancia de un estudio del “financiamiento automático de
los gastos del gobierno”, especialmente dentro del contexto del
desarrollo económico, reside en los siguientes aspectos:
i. Aspectos económicos: indican una forma de aumentar
automáticamente los ahorros del gobierno dado un sistema impositivo elástico, si se mantienen constantes las tasas impositivas,
excepciones, deducciones, y a su vez los gastos corrientes del
gobierno tienen un coeficiente de elasticidad-ingreso menor que el
de los ingresos fiscales;
ii. Aspectos de equidad: muestran si factores de distorsión en la
recaudación a implantación de un sistema impositivo pueden
transformar un sistema progresivo en uno regresivo.2
2. DETERMINANTES DE LA FLEXIBILIDAD DE UN SISTEMA
FISCAL
Definiremos la elasticidad de un sistema fiscal (ET), la elasticidad
de la base imponible (EB) y la elasticidad de las tasas impositivas
(Et), con respecto a cambios en el ingreso nacional, en la siguiente
forma:
3
2
Conclusiones con respecto a este punto dependerían de un análisis más
exhaustivo de la incidencia de dichos factores de distorsión sobre los distintos
tramos de ingreso.
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donde T. (i = 1, ..., n) representa el ingreso fiscal originado en el
impuesto i.
4
La elasticidad-ingreso del impuesto se define en la siguiente
forma:
Sustituyendo (5) en (1) tenemos:
y reemplazando por ecuación (6)
De la ecuación (4) tenemos:
En consecuencia:
La flexibilidad se define en la siguiente forma:
3
Hemos introducido en este punto una simplificación ya que los ingresos originados
por las tasas impositivas se han expresado como función del ingreso, sin considerar
que también son afectados por la base imponible. Se ha adoptado este supuesto
debido a que queremos arribar a una relación funcional simple para el coeficiente
ET.
4
Suponemos que las recaudaciones de cada uno de los impuestos son
independientes de los otros.
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De la ecuación (7) vemos que los principales determinantes de la
elasticidad-ingreso de un sistema fiscal son la elasticidad de la tasa
del impuesto y la elasticidad de la base imponible para cada
impuesto individual y la participación de cada impuesto en el total de
los ingresos del gobierno.5 Por lo tanto, dados dos sistemas fiscales
en los cuales cada uno de los impuestos tiene la misma elasticidad
ingreso en ambos sistemas, aquel que tiene una proporción mayor
de impuestos con alto coeficiente de elasticidad tendrá un sistema
fiscal más elástico.
Más aún, como ET es el promedio de las elasticidades de cada
uno de los impuestos, ponderados por su participación en el total de
los ingresos impositivos, el valor del coeficiente ET será siempre
menor que el que le corresponde al coeficiente del impuesto más
elástico.
En el cuadro I hacemos un estudio comparativo de tres países:
Argentina, Chile y Estados Unidos con respecto a la relación Ti/T para
cada impuesto a fin de poder apreciar la composición del sistema
fiscal en estos tres países.6
Como hemos indicado precedentemente, el valor de ET, es
determinado no solo por la participación relativa de cada impuesto
en los ingresos totales del gobierno, sino también por Et y EB. No nos
detendremos a analizar el valor de Et debido a que su valor es
cercano a cero para el conjunto del sistema impositivo y aún para un
5
C. Matus Romo, “Flexibilidad Presupuestaria”, Trimestre Económico. Abril-Junio
1957.
6
Este análisis se limita a estos tres países a fin de mantener su relación con el
análisis de la elasticidad-ingreso del impuesto a la renta que se basa en los
coeficientes existentes para estos países.
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impuesto a los réditos altamente progresivo su valor es apenas
superior a cero.7
Por lo tanto, consideraremos EB como el principal determinante
de ET, dejando de lado el problema de la participación de cada
impuesto sobre el total de los ingresos fiscales.
Podemos distinguir dos grandes categorías de base imponible:
a) Impuestos cuya base puede ser cambiada solamente por una
decisión gubernamental; por ejemplo, impuestos sobre bienes raíces,
derechos específicos sobre importaciones, etc.;
b) Impuestos cuya base cambia con cambios en el ingreso
nacional, aún cuando son diferentes grados de intensidad.
La primera categoría de impuestos time un valor muy bajo de EB
y también una participación relativamente pequeña en ingresos
corrientes del gobierno.8
La segunda categoría cubre por una parte, impuestos altamente
elásticos (con alto coeficiente de EB) tales como impuestos sobre el
consumo de bienes con alto coeficiente de elasticidad-ingreso;
impuesto progresivo sobre las rentas personales, etc.; y por otra
parte, impuestos con bajo coeficiente de EB tales como impuestos
sobre consumo de bienes de baja elasticidad ingreso, aportes
jubilatorios, etc.9
Durante el curso de este análisis hemos estado suponiendo que
los contribuyentes pagan su impuesto en el mismo año en que el
ingreso nacional es generado; en otras palabras, se supone que no
existe una demora, en paulatino ascenso, en el pago de los
impuestos ni una evasión creciente en la recaudación. Sin embargo
estos son los principales problemas que enfrentan algunos países en
proceso de crecimiento.
La demora en el pago de los impuestos puede asumir dos
características diferentes:
a) Las regulaciones del gobierno pueden permitir pagos en el año
siguiente a aquel que el que es generado el ingreso, y prácticas
7
La elasticidad de la tasa efectiva promedio para el impuesto federal a la renta
Estados Unidos es 0.10.J. Duesenberry, O. Eckstein y G. From, “A simulation of
United States Economy in Recessión”, Econometrica, Octubre 1960, p. 794
8
En el período 1950-53, la participación del impuesto sobre bienes inmuebles
los ingresos corrientes del gobierno fue: Argentina (5%), Costa Rica (4%),
Salvador (2.7%), Guatemala (2%), México (1%), Nicaragua (3%).
Estudio Económico de América Latina 1955, Naciones Unidas, p. 143.
9
R. Musgrave, op. cit., p. 510.
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en
de
en
El
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administrativas en el órgano recaudador permitir el pago en cuotas
sobre un número de años futuros;
b) La baja tasa de interés y la reducida penalidad monetaria
estimulan a los contribuyentes a postergar el pago de sus impuestos.
Estas consideraciones y efectos deben ser tenidas en cuenta al
evaluar los estudios empíricos que a continuación se detallan.
3. Estudios empíricos.
Para los Estados Unidos diferentes estudios han sido realizados a
fin de estudiar la magnitud de ET para el conjunto del sistema
impositivo.
Musgrave y Miller han estimado este coeficiente para los ingresos
federales a mediados de la década de 1940 en 1.5.10
Un estudio hecho para Chile11 indica que este coeficiente es 0.78
para el período 1940-55. Este valor tan bajo en relación al 1.5 para
los Estados Unidos12 es debido a los siguientes hechos:13
a) Algunos impuestos son pagados después del año en que la
deuda impositiva acaece;
b) Las demoras en reajustar la base de algunos impuestos de
acuerdo con su valor de mercado;
c) Algunos impuestos tienen una tasa proporcional al ingreso, el
cual afecta el coeficiente de flexibilidad, aunque el mismo es
independiente con respecto al coeficiente de elasticidad-ingreso;
d) Algunos impuestos tienen una base monetaria fija, la que se
deteriora de modo continuo durante un proceso inflacionario;
e) Evasión creciente.
4. Impuestos a los réditos.
Los principales determinantes de la elasticidad de la base
imponible del impuesto a los réditos, son cambios en la distribución
del ingreso, la definición del ingreso bruto sujeto a impuesto y la
10
R. Musgrave y M. H. Miller, “Built-in Flexibility”, American Economic Review,
marzo 1948.
11
Finanzas Públicas Chilenas, op. cit., p. 85.
12
Debemos señalar que no estamos comparando dos formas idénticas de estimar el
coeficiente ET.
13
Finanzas Públicas Chilenas, ibid. P. 86.
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clase y monto de excepciones, y deducciones.14 Por lo tanto,
suponiendo una tasa proporcional podemos considerar que estos son
también los determinantes de ET para el impuesto a los réditos. Un
estudio realizado por Pechman,15 muestra que para los Estados
Unidos el valor de ET para el impuesto a la renta en el período
1951-53 es de 1.6 mientras en Chile16 en 1954-55 es de 0.46. Nuestros cálculos para la Argentina para el período 1950-55 muestran,
por una parte, años con bajo coeficiente de elasticidad ingreso y por
otra parte, años con coeficientes de elasticidad superiores a 1.6.17
Tomando la tendencia del período, encontramos que el valor de ET
para el impuesto a los réditos en Argentina es de 0.77 (ver cuadros
anexos 1 a 3).18
Por lo tanto del análisis comparativo del valor de ET para los
Estados Unidos por un lado y para la Argentina y Chile por el otro,
surgen nuevamente dos importantes factores de distorsión en la
recaudación impositiva que inciden en el valor de ET para estos dos
últimos países: demora en el pago de los impuestos y evasión
creciente. Aunque estos factores no son generalmente serios en
países como los Estados Unidos a Inglaterra y por tal razón pueden
14
E. Cary Brown y R. Kreuzenga, Ïncome-elasticity of a simple personal income
tax”, Review of Economics and Statistics, Agosto 1959, p. 260.
15
Joseph Pechman, “Yield of the Individual Income Tax Durang a Recession”
National Bureau of Economic Research. Policies to Combat o Recession. La
flexibilidad del impuesto a los réditos en U.S.A. ha sido calculada también dentro de
un modelo de ecuaciones simultaneas a fin de tener en cuenta los efectos de feedback que se producen en los niveles de producto, ingreso y precios como
consecuencia de los cambios en los pagos impositivos originados en un régimen
flexible de impuesto a los réditos. Este método constituye un enfoque general de
las variables macroeconómicas y es distinto a los anteriores estudios que utilizaron
el método de análisis parcial. Véase en este sentido, Paul E. Smith, “A note on the
built-in flexibility of the individual income tax”, Econometrica, Oct. 1963 pág.
704/711.
16
Finanzas Públicas Chilenas, 1955, op. cit., p. 88.
Para el Reino Unido se calculó la elasticidad de impuesto a la renta por unidad
familiar con respecto al ingreso por unidad familiar para 1959 y su coeficiente fue
de 2.0, véase: Alan R. Prest, “The sensitivity of the yield of personal income tax in
The United Kindom”. The Economic Journal, Septiembre 1962, p. 576-596.
18
La relación funcional determinada es log Y = 0.775 log X = - 1.0711
X = ingreso; Y = impuesto a pagar.
A pesar del corto número de años utilizados en la regresión, creemos que el
resultado es representativo.
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ser excluidos en estudios de elasticidad impositiva, ellos pueden ser
de tal importancia en otros países que introducen inelasticidad en el
impuesto a los réditos.
En la Argentina “la actual administración del impuesto nacional a los
réditos, al menos en Buenos Aires, se caracteriza por una difundida
evasión. Para algunos, en la forma básica de no pagar simplemente
ningún impuesto. Los tales no presentan declaraciones, no están
registrados en la Dirección General Impositiva, permaneciendo, así,
fuera del sistema.
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Para otros, la evasión toma la forma de subestimar el ingreso
neto y de ocultar las transacciones comerciales. La evasión se
extiende, aparentemente, a todos los niveles y actividades. El
negocio pequeño y mediano es a menudo el principal trasgresor. Las
existencias son subestimadas, las compras son exageradas; las
operaciones ocultadas; los precios reales de las operaciones no se
revelan, etc.19
Estudios hechos en 1960 en el Banco Central de la Argentina,
basados en una comparación de estimaciones del ingreso nacional
con el ingreso declarado en impuesto a los réditos muestran una
tendencia creciente hacia el incumplimiento impositivo que varió del
49% en 1952 a 59% en 1957.20 Estas cifras ratifican nuestra
afirmación anterior de la existencia de una evasión impositiva en
continuo ascenso.
Con respecto a la demora en el pago de los impuestos podemos
considerar estas modalidades relacionadas con la estructura de
impuesto a la venta en la Argentina:
a) impuestos atrasados no pagados: la Dirección General
Impositiva estima que cerca de 15.000 millones de pesos de
impuestos atrasados permanecen impagos. Esta suma a su vez
representa alrededor de un cuarto de las recaudaciones anuales;21
b) pago de impuestos: la actual legislación impositiva requiere un
anticipo del 50% a los contribuyentes individuales y a las sociedades
anónimas seis meses antes del vencimiento de la presentación de la
19
Stanley S. Survey y Oliver Oldsman, Examen Preliminar del Sistema
Impositivo de la República Argentina, junio 1960, p. 17.
20
Stanley S. Survey y Oliver Oldsman, ibid., p. 17.
21
Stanley S. Survey y Oliver Oldsman, ibid., p. 21.
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declaración jurada y el pago del impuesto. A su vez este 50% no es
calculado sobre ingresos futuros, sino sobre el monto del impuesto
pagado el año anterior. En Venezuela, encontramos también que los
pagos actuales se realizan en una fecha considerablemente posterior
a la de la presentación de la declaración jurada;22
c) retención en la fuente del impuesto a los réditos es un hecho
conocido que los montos retenidos por los empleadores u otros
agentes de retención no son ingresados inmediatamente a la
Dirección Impositiva y son utilizados por las empresas como financiación encubierta de sus actividades. En Venezuela nos encontramos con el mismo tipo de problema;23
d) pago en cuotas: se ha estimado que cerca de la mitad de los
400.000 a 500.000 contribuyentes que presentan declaraciones
juradas, hacen sus pagos en cuotas que pueden llegar a cubrir un
cierto número de años futuros es decir, que el impuesto de un año
dado es pagado con rentas a generarse en años futuros. Además
existe el caso de aquellos contribuyentes que no cancelan sus
deudas, aún en los casos en que han llegado a hacerse acreedores
del pago en cuotas. En esta situación se encuentran cerca de 30.000
contribuyentes que representan un total de 1.000 millones de pesos
de deudas impositivas.24
Por lo tanto, podemos concluir que para algunos países la
influencia en la recaudación impositiva de la demora en el pago de
los impuestos y de la evasión creciente es de tal importancia que
afecta lo que idealmente aparece como un impuesto elástico. Estos
factores de distorsión presentan también la característica de que no
son inherentes a la estructura impositiva, ya que cambios en las
reglamentaciones legales y mejoramientos en las prácticas
administrativas pueden transformar la actual inelasticidad del
impuesto a los réditos y convertirlo en uno elástico.
La urgencia y necesidad de estos cambios pueden ser apreciados
más profundamente en el contexto de un enfoque integral de política
fiscal que tome en consideración tanto ingresos como gastos
públicos. Ello es así debido a que si se tiene un coeficiente de
elasticidad-ingreso mayor que uno para los gastos públicos, mientras
los ingresos impositivos son inelásticos, tendremos un continuo
22
23
24
Carl Shoup y otros, The fiscal System of Venezuela, Baltimore, 1959, p. 204.
Carl Shoup y otros, ibidem, p. 195.
Stanley S. Survey y Oliver Oldsman, ibidem, p. 31.
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déficit presupuestario (se supone que se parte de una situación de
equilibrio presupuestario) a menos que se reajusten todos los años
las tasas de los impuestos o que se introduzcan nuevos impuestos.
RESUMEN
El autor analiza los factores que afectan la flexibilidad y
elasticidad de un sistema fiscal. Después de definir ambas funciones
estableciendo las ecuaciones correspondientes, se concentra en el
estudio de la elasticidad-ingreso del impuesto a la renta. Se observa
que estudios empíricos han demostrado que este último coeficiente
es de 1,6 en Estados Unidos, de 2,0 en el Reino Unido, de 0,46 en
Chile y de acuerdo con estimaciones del autor alcanza a 0,77 en
Argentina. Posteriormente, el autor analiza cuáles son los factores
que determinan que el impuesto a la renta en países como Argentina
y Chile sea inelástico cuando teóricamente dicho impuesto debe ser
elástico, tal como sucede en Estados Unidos y Reino Unido. En este
sentido se señala que la demora creciente en el pago del impuesto y
la evasión en continuo ascenso, constituyen los factores de distorsión
fundamentales. El caso de la Argentina es analizado en mayor detalle
con respecto a demoras, retenciones y modalidades de pago. Se
señala la importancia que los factores anotados pueden tener con
respecto al equilibrio presupuestario.
SUMMARY
The author discusses the factors affecting the flexibility and
elasticity of a fiscal system. After defining both functions and
establishing the corresponding equations, he concentrates on the
study of the income elasticity of the income tax. Empirical research
has shown that this coefficient is 1.6 for U. S., 2.0 for U. K., 0.46 for
Chile, and, according to the author’s estimate, 0.77 for Argentina. He
then considers which are the factors that transform the theoretically
elastic income tax (e.g., U.S. and U.K.) into an inelastic tax as is the
case in Argentina and Chile. The author indicates two important
factors of distortion in the latter countries: the ever-increasing
time-lag in the payment of taxes, and the continually rising rate of
tax evasion. The Argentine case is analized in more detail with
regard to lags and methods of collection. The significance of these
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considerations from the point of view of balancing the budget is
briefly noted.
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