Javier Rubio de Urquía* LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO La lucha frente al cambio climático no es un reto coyuntural a corto o medio plazo. Dadas las características del fenómeno, su tratamiento exige una suma continuada de esfuerzos en el tiempo. Requiere ir articulando múltiples políticas y medidas, sobre la base del desarrollo de una estrecha cooperación internacional que permita definir una respuesta global a un problema de escala planetaria. La evidencia más clara de que se trata de un reto de largo recorrido que requiere de aproximaciones en fases sucesivas, lo constituye el propio proceso de negociaciones internacionales que ha dado lugar a la adopción de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y a su Protocolo de Kioto. Por lo tanto, conocer este proceso facilita una mejor comprensión de la escala temporal del problema. Pero, además, permite entender mejor el enfoque adoptado para su resolución, los principios que lo inspiran, los objetivos marcados, las dificultades encontradas, así como las soluciones arbitradas para superarlas y los trabajos pendientes. Palabras clave: política de medio ambiente, cambio climático, acuerdos multilaterales, Protocolo de Kioto. Clasificación JEL: F01, Q51. 1. Introducción Si las interacciones de la actividad del ser humano en los mecanismos que rigen la evolución del clima y sus efectos concatenados, pueden calificarse de sumamente complejos, también cabría utilizar este calificativo para describir el proceso de articulación del marco de cooperación internacional necesario para abordar el reto del cambio climático. Siendo tantas y tan relevantes * Coordinador de Área de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental. Ministerio de Medio Ambiente. las implicaciones ambientales, económicas y sociales del fenómeno y de las respuestas posibles, y tan diversas las circunstancias de las distintas regiones y países, no debe sorprender que las negociaciones internacionales sobre cambio climático hayan sido tan difíciles en el pasado como prometen serlo en el futuro. Tampoco deben extrañar las oscilaciones y demoras del proceso si se toma en consideración que las incertidumbres intrínsecas del fenómeno, reflejadas en la negociación en forma de dudas sobre los riesgos y costes en juego, también son percibidas de manera muy distinta por cada una de las partes implicadas. Consecuentemente, el que la comunidad internacional haya tardado más de PROTOCOLO DE KIOTO Mayo 2005. N.º 822 ICE 13 JAVIER RUBIO DE URQUÍA 30 años en poner en marcha medidas para iniciar la lucha frente al cambio climático y que, aún hoy en día el consenso sobre las mismas no sea todo lo amplio que se necesita, sólo puede poner de manifiesto la complejidad del problema y de las negociaciones tendentes a su resolución. Cuando la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo en 1972, tomó nota de las alertas procedentes del ámbito científico sobre la incidencia de la actividad humana en la dinámica del clima, arrancó un proceso de negociación cuya materialización más práctica no ha entrado en vigor hasta el pasado 16 de febrero. En estos 33 años, el debate internacional ha avanzado lenta pero inexorablemente en numerosos foros con la participación de multitud de científicos, expertos, diplomáticos y políticos, así como de múltiples entidades públicas y privadas. Ciñéndonos exclusivamente a las reuniones oficiales de negociación que han tenido lugar desde que la Asamblea General de Naciones Unidas inició, en 1990, el proceso para la elaboración de una convención sobre cambio climático, y sin contar con las reuniones de foros científicos ni la pléyade de encuentros monográficos dedicados a esta materia, sólo en los últimos 15 años se han celebrado 11 sesiones del Comité de Negociación Intergubernamental; ocho sesiones del Grupo Especial del Mandato de Berlín; diez Conferencias de las Partes y 21 sesiones de sus Órganos Subsidiarios. Fruto de este esfuerzo han surgido nuevas instituciones, se han adoptado dos tratados multilaterales y un complejo entramado de decisiones y directrices. Paralelamente, a escala regional y nacional, se ha desarrollado un notable acervo legislativo, acompañado de un número no menor de programas, planes y medidas, que, junto a nuevos órganos e instrumentos han ido diseñándose para ir aplicando las más de 130 Decisiones adoptadas hasta la fecha, por la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). Además, al hilo de este mismo proceso, las iniciativas no gubernamentales también se han multiplicado exponencialmente pues, una materia 14 ICE PROTOCOLO DE KIOTO Mayo 2005. N.º 822 que, en principio sólo parecía interesar a científicos y expertos, ha ido ganando posiciones entre las demandas sociales, mayor espacio en los medios de comunicación y ocupando lugares cada vez más destacados en las agendas de los sectores económicos y en los programas de los partidos políticos. A tenor de lo expuesto y dada la extensión, riqueza e intensidad de las negociaciones internacionales sobre cambio climático, en un ejercicio de síntesis trataremos de identificar sus principales hitos y resultados. Pero previamente debemos hacer una referencia a las fuerzas que han posibilitado un proceso de semejante magnitud y al marco en el que se ha desarrollado. 2. El marco de las negociaciones internacionales sobre cambio climático Sin duda alguna, el conocimiento científico ha operado como el gran catalizador del proceso y sigue siéndolo tal y como veremos más adelante, pero no es el único. Aunque de manera menos permanente o continuada, la voluntad política también ha jugado un papel indispensable, particularmente cuando, por el devenir del proceso, la lucha frente al cambio climático pasó a convertirse primero en un referente de la política internacional y más tarde, en uno de sus objetivos estratégicos. Junto a estas dos fuerzas principales, habría que añadir aportaciones fundamentales de las organizaciones no gubernamentales y de los medios de comunicación, sin olvidar las de aquellos sectores económicos cuyos intereses coinciden con la mitigación del calentamiento global y cuya relevancia es cada vez mayor. Por último, tampoco podemos dejar de mencionar que, en todos los estamentos citados, también existen, en mayor o menor medida, posiciones renuentes, cuando no directamente contrarias al proceso que evidentemente han condicionado su devenir. Otro de los factores que ha influido en las negociaciones es el marco en el que se han producido. El que este proceso tenga lugar bajo los auspicios de Naciones Unidas y conforme el modelo ya acuñado para negociacio- LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO nes medioambientales, conlleva que las reglas de funcionamiento otorguen singular importancia al consenso y a la participación. Sin menoscabo de las ventajas que esta fórmula pueda tener, es obvio que alcanzar acuerdos por consenso entre tan elevado y diverso número de países1, en los que no sólo participan los representantes gubernamentales, sino también organizaciones no gubernamentales y otras muchas entidades públicas y privadas, es cuando menos complejo. Además el que la diversidad de materias objeto de negociación obligue a debatir simultáneamente en varios foros requiriendo la presencia de especialistas en cada uno de ellos, no sólo tiene implicaciones organizativas y logísticas, sino que añade un plus de dificultad, especialmente para aquellos países con menos recursos. La conjunción de todos estos elementos ha propiciado un proceso largo y tortuoso en el que ha sido preciso ir salvando infinidad de escollos, con buenas dosis de tenacidad e imaginación. Conforme la influencia de unas u otras fuerzas ha ido siendo mayor o menor, la negociación ha ido discurriendo por numerosas fases que, esquemáticamente, podríamos agrupar en las siguientes etapas: reconocimiento del problema; defini- 1 Si bien la representación de cada país es a título individual, a efectos de las negociaciones de cambio climático estos se agrupan conforme sus intereses, siendo los principales grupos representados los siguientes: — Grupo de los 77 más China. Comprende a los países en desarrollo existiendo en su seno subgrupos ya sea conforme criterios geográficos (por ejemplo, países africanos o pequeños Estados insulares) o de tipo más bien económico (por ejemplo, países menos desarrollados o productores de petróleo). — Unión Europea. Comprende los Estados miembros de la UE suele contar con la adhesión de los países candidatos. Hasta la fecha de la ampliación, los países candidatos estaban inscritos en el denominado Grupo Central 11. — Grupo Paraguas. Integra a la mayor parte de los países desarrollados no pertenecientes a la UE; EE UU, Canadá, Japón, Australia, Nueva Zelanda, Noruega e Islandia, así como Rusia y Ucrania. Aunque el grupo se mantiene la divergencia de las opiniones de sus miembros puede llegar a ser importante. — Grupo de Integridad Ambiental: Comprende a Suiza, México, Perú y Liechtenstein. — Grupo de Asia Central el Caucaso y Moldavia: Es el más reciente y comprende repúblicas de la ex Unión Soviética que no se sentían representadas en ningún otro grupo. ción del marco para su tratamiento; revisión de los compromisos; concreción de las reglas e inicio de la acción. 3. Primera etapa (1972-1989): Reconocimiento del problema Hasta que la comunidad internacional acordó la necesidad de diseñar un marco de cooperación para abordar el reto del cambio climático, transcurrieron casi dos décadas de estudios, análisis y debates, en torno a la existencia o no, de bases científicas de las preocupaciones relativas a este fenómeno. El punto de partida de esta primera fase cabría situarlo en las conclusiones de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo en 1972. Tomando nota de las alertas procedentes del mundo científico, la Conferencia decide recomendar a la Organización Mundial de Meteorología (OMM) que, en cooperación con el Consejo Internacional de la Ciencia (CIC) emprendiese las actividades necesarias para mejorar la comprensión de las causas naturales y artificiales de un posible cambio climático. También fruto de esta Conferencia será la creación, ese mismo año, del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), que pasaría a jugar un papel muy destacado en la lucha frente al cambio climático. Saber hasta qué punto la interferencia de la acción humana en la evolución natural del clima debía ser motivo de preocupación, pasó a ser objeto de un prolongado e intenso debate esencialmente científico, pero en absoluto exento de influencias económicas y políticas. Que el análisis afectase a materia tan estratégica como los combustibles fósiles y que su arranque institucional coincidiese en el tiempo con la primera crisis del petróleo, explica por sí mismo el interés y la preocupación que este nuevo problema ambiental generó en ámbitos ajenos a la ciencia del clima. Durante estos años se sucedieron múltiples foros en los que, a medida que se apuntaban pruebas que evidenciaban los efectos de los gases procedentes de la quema de combustibles fósiles en la dinámica climática, PROTOCOLO DE KIOTO Mayo 2005. N.º 822 ICE 15 JAVIER RUBIO DE URQUÍA afloraban paralelamente datos e informes que, cuando no negaban las evidencias, subrayaban sus inconsistencias e incertidumbres. La primer Conferencia Mundial sobre el Clima, celebrada en Ginebra en 1979, de la que nació el Programa Mundial del Clima, sirvió para impulsar y encauzar las investigaciones, pero no pudo evitar que las enormes discrepancias subsistiesen. En 1985, en otra Conferencia auspiciada por el PNUMA y la OMM, para evaluar el papel desempeñado por el dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero en las variaciones del clima, se concluyó que «como resultado del incremento de los gases de efecto invernadero ahora se piensa que en la primera mitad del siglo XXI podría darse un incremento medio de la temperatura global mayor que cualquier otro en la historia de la humanidad». Así, lentamente fueron acumulándose indicios de los posibles efectos de las emisiones antropogénicas. Ello llevaría en 1987, a que la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo subrayase, en su informe titulado «Nuestro futuro común», la necesidad de iniciar negociaciones para un tratado multilateral sobre el clima. También recomendaba investigar los orígenes y efectos del cambio climático, vigilar científicamente su evolución y establecer políticas internacionales para la reducción de las emisiones a la atmósfera de los gases de efecto invernadero. No obstante, como quiera que los informes contrapuestos se multiplicaban, en 1988 la OMM y el PNUMA decidieron crear el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático, más conocido por sus siglas en inglés IPCC, como Agencia especializada de Naciones Unidas. Su existencia estaba justificada por la necesidad de disponer de una valoración científica, objetiva, equilibrada e internacionalmente coordinada, para el mejor conocimiento de la incidencia de los gases de efecto invernadero en el clima terrestre y los impactos de sus posibles alteraciones. Con el paso de los años, se ha hecho patente que la creación de este Grupo fue una decisión sumamente acertada pues la labor desarrollada por el IPCC ha sido crucial para el proceso de lucha frente al cambio climático. 16 ICE PROTOCOLO DE KIOTO Mayo 2005. N.º 822 El Grupo de Expertos no realiza nuevas investigaciones, ni controla los datos relacionados con el clima. Su función es evaluar sobre una base exhaustiva, objetiva, abierta y transparente, la información científica, técnica y socioeconómica sobre el cambio climático que se difunde a nivel mundial en publicaciones diversas refrendadas por otros expertos en la materia así como las prácticas tradicionales. Los informes del IPCC tratan de ofrecer una posición equilibrada entre los distintos puntos de vista y las políticas correspondientes, pero no recomiendan ni prescriben políticas específicas. Hasta la fecha, el IPCC además de diversos informes especiales, documentos técnicos y guías metodológicas ha publicado tres Informes de Evaluación en los que se reflejan los conocimientos más avanzados en la materia. Estos Informes constituyen la aportación más relevante del Grupo de Expertos y han tenido una influencia notoria en el proceso de negociación internacional. El primero, publicado en 1990, propició la decisión de los gobiernos de elaborar un convenio internacional, el segundo, adoptado en 1995 y publicado en 1996 facilitó la negociación del Protocolo de Kioto y el tercero, concluido en el año 2001, supuso un importante acicate para alcanzar el Acuerdo Político de Bonn y los Acuerdos de Marrakech sobre las reglas de aplicación del Protocolo. Con estos impulsos primordialmente científicos, el fenómeno del cambio climático, de por sí tan intangible y aparentemente lejano, fue ganando atención entre los gobiernos que comenzaron a percibirlo como un problema mucho más real y próximo. Por ello, a raíz del Primer Informe de Evaluación del IPCC, que confirmaba la existencia de bases científicas de las preocupaciones relativas al cambio climático, La Asamblea General de Naciones Unidas, que ya se había ocupado de esta cuestión en varias ocasiones, adoptó, en 1990, la resolución 45/212 en la que, tras reiterar su reconocimiento de que los cambios climáticos constituyen una preocupación común de la humanidad, decide establecer un único proceso de negociaciones intergubernamentales bajo los auspicios de la Asamblea General. A tal efecto decide constituir un Comité Interguberna- LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO mental de Negociación (CIG), con el mandato de que prepare una convención general eficaz sobre los cambios climáticos. 4. Segunda etapa (1990-1994): Definición del marco Ciertamente, el paso dado por la Asamblea General adoptando la citada Resolución supuso un hito de cara a afrontar el cambio climático, ya que inclinó la balanza a favor de la acción frente a aquéllos que aún consideraban infundadas las preocupaciones. Sin embargo, ni todas las dudas habían quedado resueltas ni todas las resistencias superadas. De hecho, se habría una nueva y difícil etapa en la que, junto a las incertidumbres científicas persistentes, se sumarían otras no menos complejas de naturaleza jurídica, económica y política. Por ello, resulta sorprendente que, tan sólo en un plazo de dos años, el Comité Intergubernamental fuese capaz de cumplir el mandato que se le había encomendado. Verdad es que algunas tareas preparatorias ya habían tenido lugar y que en la Resolución 45/212 se instaba a que los trabajos concluyesen antes de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) prevista para 1992. Pero teniendo en cuenta la dificultad del encargo y la participación de más de 150 países en las negociaciones del Comité, no deja de tener mérito que en cinco sesiones sus miembros fuesen capaces de redactar y acordar lo que hoy conocemos como Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). No obstante, si tenemos en cuenta que la misma comunidad internacional había tardado casi 20 años en reconocer la existencia del problema, es comprensible que existan también quienes consideren que acordar el marco jurídico para su tratamiento, en algo menos de dos años, fuese más que meritorio, precipitado. En todo caso, la Convención fue adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992 y quedó abierta a la firma, tal y como la Asamblea había solicitado en la Cumbre de Río de 1992 donde 155 países la suscribieron. Entró en vigor el 21 de marzo de 1994 y ha sido ratificada por 189 Estados y una Organización de Integración Económica Regional, la Comunidad Europea. De esta forma se configura como uno de los tratados internacionales que ha recibido mayor apoyo. Como su nombre indica, la Convención pretende ser un marco de actuación y, a tal efecto, sus 26 artículos y dos anexos persiguen fijar el enfoque que ha de guiar las acciones. Enfoque que, conforme ya se aprecia en los considerándos, tiene un carácter global en cuanto a escala y ámbito de cooperación, y es omnímodo respecto de las facetas o vertientes del problema que aspira a cubrir. Esquemáticamente cabría resumir que para orientar conceptualmente este enfoque la Convención fija un objetivo, determina unos principios y establece compromisos, y para prever su desarrollo, contempla fórmulas de revisión de las obligaciones e instrumentos financieros e institucionales, entre los que destaca la Conferencia de las Partes (COP) como máximo órgano de gobierno. De todos estos elementos y haciendo un ejercicio de síntesis, los que mayor relevancia han tenido y tienen en la negociación internacional son, enfoque aparte, el objetivo, los principios y los compromisos de reducción de emisiones. El llamado objetivo último de la Convención, extensible a todo instrumento jurídico conexo que adopte la COP, es «lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático. Este nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible». Como se puede observar, por tratarse de un objetivo expresado en términos cualitativos, la ausencia de metas cuantitativas ha sido la causa de muchas de las divergencias y el fundamento de gran parte de los debates. Por otro lado, la requerida conciliación de intereses entre los objetivos estrictamente ambientales y los socioeconómicos, también constituye otra PROTOCOLO DE KIOTO Mayo 2005. N.º 822 ICE 17 JAVIER RUBIO DE URQUÍA fuente de conflicto a la hora de determinar plazos, políticas y medidas. En cuanto a los principios, los que mayor peso tienen en la negociación internacional son el de la equidad y el de responsabilidades comunes pero diferenciadas, ambos estrechamente ligados. El reconocimiento de que si bien todos los países son responsables del problema, unos, los más desarrollados, lo son más que otros, unido a la necesaria equidad en el reparto de esfuerzos, no sólo ha inspirado y orientado el enfoque global de la acción, sino que se ha visto materializado en la Convención en la definición de compromisos distintos para unos y otros grupos de países. Lógicamente, delimitar hasta donde llegan las responsabilidades y cuando se quiebra la equidad, también da lugar a posicionamientos tan dispares como percepciones y circunstancias diferentes caben en el mundo. Consecuentemente, la negociación en torno al tercero de los elementos señalados, los compromisos de reducción de emisiones, hubo de ser necesariamente compleja ya que en ella convergen todos los demás factores. Tanto es así, que si bien en la Convención, en su artículo 4.2 (a) y (b) se fija un compromiso de reducción para los países desarrollados, consistente en que las emisiones de los mismos se redujesen en el año 2000 a niveles de 1990, también, en su artículo 4.2 (d) se establecía un procedimiento y un mandato para que la COP en su primera sesión examinase si dicho compromiso era adecuado. Precisamente, como veremos a continuación, este examen daría lugar no sólo a unos nuevos compromisos sino a un nuevo tratado. Así pues, ya sea por no disponer de tiempo suficiente para elaborar un instrumento más preciso, o debido a que dadas las circunstancias, las posibilidades de consenso, el enfoque multifacético escogido y el grado de conocimiento existente no permitieron avanzar más, lo cierto es que la negociación en el Comité Intergubernamental produjo como resultado un marco para la acción, lo cual no es poco, pero esencialmente para una acción futura que previamente requería ser concretada con más detalle. 18 ICE PROTOCOLO DE KIOTO Mayo 2005. N.º 822 5. Tercera etapa (1995-1997): Revisión de los compromisos Tras la adopción de la Convención en 1992, el Comité Intergubernamental volvió a reunirse en otras seis ocasiones, hasta febrero de 1995, para adelantar los trabajos previos a la celebración de la primera Conferencia de las Partes. En este período, las negociaciones cubrieron un amplio abanico de asuntos entre los que cabría mencionar los instrumentos financieros, tanto para asegurar la operatividad de los órganos de la Convención, especialmente de su Secretaría, como para ayudar a los países en desarrollo a cumplir sus obligaciones, aspecto este que también ha ocupado siempre un lugar destacado en las negociaciones. Otras cuestiones abordadas por el Comité, no por más técnicas menos relevantes, se referían a las metodologías para medir las emisiones de las distintas fuentes y las captaciones por los sumideros, materias éstas que suscitarían importantes debates a lo largo del proceso. Alguno de estos temas fue objeto de mayor concreción en las seis sesiones celebradas, pero, en términos generales, sobre la mayoría de ellos no se habían registrado grandes avances cuando el Comité concluyó sus trabajos para dar paso a la primera Conferencia de las Partes de la Convención Marco (COP1). Cuando la COP, tras la entrada en vigor de la Convención, se reunió por vez primera en Berlín el 28 de marzo de 1995, entre los puntos de su agenda, además de las cuestiones institucionales y organizativas, el más importante era el relativo al cumplimiento de lo previsto en la Convención en su art. 4.2 (d) sobre la revisión de los compromisos de reducción de emisiones para determinar si eran o no adecuados. El resultado de la intensa negociación que tuvo lugar se vio plasmado en la primera Decisión adoptada por la COP (Decisión 1/CP.1), en la que, tras concluir que los compromisos recogidos en el artículo 4.2 (a) y (b) de la Convención no eran adecuados, las Partes acordaban iniciar un proceso que permitiese emprender la acción oportuna para el período posterior al año 2000, que incluyese el reforzamiento LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO de los compromisos contemplados en el mencionado artículo 4, mediante la adopción de un Protocolo u otro instrumento jurídico. En la Decisión también se especificaban los criterios que deberían guiar el proceso, sus objetivos prioritarios, sus limitaciones, las fuentes y consideraciones que deberían tenerse en cuenta, el órgano que debería llevarlo a cabo y la fecha para la conclusión de sus trabajos que se decidió fuese el año 1997, a fin de que los resultados pudiesen ser adoptados en la tercera Conferencia de las Partes. Como objetivos prioritarios del proceso para reforzar los compromisos concernientes a países desarrollados, la Decisión fija los siguientes: elaborar políticas y medidas y establecer objetivos cuantificados de limitación y reducción de gases de efecto invernadero para períodos concretos tales como 2005, 2010 y 2020 tomando en consideración una serie de requisitos. Además prohíbe expresamente introducir nuevos compromisos para los países en vías de desarrollo, respecto de los ya contemplados en la Convención, aunque si permite que se reafirmen estos últimos. Conforme lo dispuesto en esta Decisión, que pasaría a ser conocida como el Mandato de Berlín, cuatro meses después de concluir la COP1, el 21 de agosto de 1995 se reunió en sesión constitutiva el denominado Grupo Especial del Mandato de Berlín (GEMB), de composición abierta a todas las Partes de la Convención. Sus trabajos se desarrollarían durante dos años y darían como resultado el Protocolo de Kioto adoptado en la COP3 en 1997. Como señaló el Presidente del Grupo en la primera sesión, el inicio de las actividades del grupo abría una nueva etapa en la vida de la Convención que debía consolidar todo el trabajo realizado en el pasado. Casualmente, el inicio de esta nueva etapa coincidió con la Presidencia española de la UE, hecho que volvería a repetirse años más tarde, en otra fase crucial del proceso, cuando la Comunidad Europea y sus Estados miembros adoptaron la decisión de ratificar el Protocolo de Kioto. A lo largo de las ocho reuniones que celebró el GEMB, en las que se debatieron un vasto elenco de temas, la negociación sufrió una importante reorientación que marcaría el carácter del Protocolo de Kioto. Partiendo de la idea inicial plasmada en la Decisión, de que el fortalecimiento de los compromisos debía efectuarse mediante el establecimiento de políticas y medidas y la cuantificación temporal de obligaciones de reducción de emisiones, se llegó a un esquema en el que, si bien si se fijaron compromisos cuantificados vinculantes, las políticas y medidas quedaron, en gran medida, sustituidas por instrumentos de mercado tendentes a flexibilizar y hacer más viables el cumplimiento de los objetivos de reducción acordados. Tomando, como posiciones de partida, las defendidas inicialmente por la Unión Europea y el Grupo liderado por EE UU, lo cual supone un ejercicio de simplificación, mientras los primeros eran partidarios de una doble aproximación; políticas y medidas comunes y obligatorias y reducciones cuantificadas ambiciosas, los segundos defendían objetivos no vinculantes referidos a promedios, medidas de carácter sólo indicativo y elementos de flexibilidad que, posteriormente, se verían traducidos a los mecanismos flexibles que contempla el Protocolo. Por lo tanto, sintéticamente cabría afirmar que la vía de solución alcanzada recogía parte de las aspiraciones de cada grupo. Por una parte, los objetivos de reducción serían vinculantes y relativamente ambiciosos dadas las circunstancias y, por otra, las políticas y medidas consensuadas sólo tendrían un carácter indicativo y se incorporarían una serie de mecanismos flexibles que facilitarían los esfuerzos de reducción. Como cabe desprenderse, llegar a este punto de equilibrio consumió un notable esfuerzo, requirió el análisis de múltiples propuestas alternativas y buenas dosis de creatividad fruto de las cuales nacerían, o se trasladarían a este ámbito, ideas tales como el comercio de derechos de emisión, el ahorro o banking de los mismos o la generación de derechos a través de proyectos de inversión. Ideas todas ellas que hoy en día están siendo aplicadas y que, en aquél entonces, para aquellos no directamente involucrados en el proceso, sólo formaban parte de un debate más bien teórico en torno a un fenómeno extraño y lejano como el cambio climático. PROTOCOLO DE KIOTO Mayo 2005. N.º 822 ICE 19 JAVIER RUBIO DE URQUÍA Como hemos mencionado, el trabajo del GEMB fructificó en lo que hoy conocemos como el Protocolo de Kioto cuya adopción tuvo lugar en la COP3, celebrada del 1 al 11 de diciembre de 1997 en la ciudad japonesa que le dio nombre, tras un último y maratoniano tramo de negociación. Concluida esta etapa y dotada ya la Convención de un Protocolo para afrontar un primer período de compromiso de reducción de emisiones, fijado en el quinquenio 2008-2012, cabría pensar que al igual que sucediera con la Convención, este nuevo tratado entraría en vigor al poco tiempo, pero la naturaleza del Protocolo, las exigencias fijadas en el mismo para su entrada en vigor y el devenir de los acontecimientos políticos motivarían que ello no tuviese lugar hasta ocho años después. 6. Cuarta etapa (1998-2001): Concreción de las reglas Si bien el Protocolo era ciertamente un tratado bastante más concreto que la Convención, no obstante importantes elementos del mismo carecían del detalle suficiente como para poder evaluar en toda su extensión sus consecuencias. Por ello y dada las implicaciones ambientales, económicas y sociales en juego, los países desarrollados, es decir, los que tenían asignados compromisos cuantificados de reducción de emisiones, consideraban que el Protocolo sólo podría ser sometido a ratificación por sus respectivos parlamentos cuando se hubiesen acordado las correspondientes reglas de aplicación de algunas disposiciones esenciales. Éste era el caso por ejemplo del régimen de cumplimiento, la contabilización de sumideros, las condiciones para el funcionamiento de los mecanismos de flexibilidad o las fuentes de financiación y las entidades financieras, entre otros. Consecuentemente, tan pronto concluyó la COP3, las Partes iniciaron una nueva ronda de negociaciones, si cabe aún más compleja que las anteriores, pues en la medida que había que afinar la interpretación práctica de las disposiciones del Protocolo, el margen de manio- 20 ICE PROTOCOLO DE KIOTO Mayo 2005. N.º 822 bra se estrechaba y las divergencias se veían agudizadas. A la par, dificultades cuya solución había sido aplazada para no impedir la adopción de la Convención o del Protocolo, aflorarían de nuevo y cuestiones que se creían superadas se verían reabiertas. Para afrontar lo que se conoce como la negociación de las reglas de aplicación del Protocolo, las Partes adoptaron en su cuarta Conferencia, celebrada en 1998 el denominado Plan de Acción de Buenos Aires, por ser esa la ciudad donde tuvo lugar. El Plan consistía básicamente en una relación de los asuntos que requerían ser acordados. Para cumplirlo, las Partes se dieron de plazo dos años, al objeto de que las reglas pudiesen ser adoptadas en la sexta Conferencia. Lo que no estaba previsto en el Plan era que determinados acontecimientos políticos no sólo retrasasen el proceso sino que casi lo hiciesen descarrilar. Las profundas diferencias de criterio entre los diversos grupos de negociación sobre el nivel de flexibilidad de que deberían disponer los países para el cumplimiento de sus compromisos, la forma de contabilizar los sumideros, o el grado de rigor del régimen sancionador y el que tuviese o no carácter vinculante, junto a las exigencias de los países en desarrollo en materia financiera, impidieron llegar a un acuerdo en la fecha prevista. Simultáneamente, el que los plazos del Protocolo fuesen aproximándose sin que hubiese un horizonte claro de su fecha de entrada en vigor, unido a las nuevas alertas procedentes de la comunidad científica que reiteraban la gravedad del fenómeno y que serían refrendadas por el tercer Informe de Evaluación del IPCC publicado en el 2001, elevó el nivel del debate en las agendas políticas y acrecentó la sensibilización en la sociedad civil. En este estado de cosas se llegó a la COP6 celebrada en La Haya, en noviembre del 2000, y como cabía predecir, tuvo que ser interrumpida tras agotar hasta la última hora de sus sesiones, en medio de una profunda sensación colectiva de fracaso acompañada de un no menor grado de crispación política. De hecho lo único que se pudo acordar fue el aplazamiento de la reanudación de las sesiones hasta julio de 2001 a fin de que los LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO países tuviesen más tiempo para reflexionar y aproximar posiciones. Pero a los pocos meses, con la llegada de la Administración Bush a la Casa Blanca, la decisión de la nueva Presidencia de rechazar el Protocolo de Kioto vendría a dar un nuevo giro a todo el proceso. La decisión no suponía únicamente el anuncio de que EE UU no ratificaría el Protocolo por considerarlo incompatible con sus intereses, lo cual por otra parte sólo hubiese confirmado lo que el Senado ya había avanzado tiempo atrás por inmensa mayoría, sino que tenía un alcance mucho mayor. Lo que se planteaba explícita e implícitamente era la inutilidad del Protocolo como instrumento para abordar el problema, pues se estimaba que la relación coste beneficio de su aplicación no estaba justificada, la falta de equidad de algunos principios de la Convención, en tanto que permitían que algunos países en desarrollo con emisiones globales importantes no tuviesen la obligación de asumir reducciones cuantificadas y, aún más, la dudosa base científica sobre la existencia del problema. En suma, la decisión adoptada por la nueva Administración estadounidense suponía un replanteamiento de todo el proceso. Pero un replanteamiento efectuado además por un país cuya capacidad de influencia es evidente y que, por ser el principal emisor de gases de efecto invernadero, no sólo podía comprometer el logro del objetivo último de la Convención, sino también la propia entrada en vigor del Protocolo dadas las previsiones contenidas en el mismo al respecto. Efectivamente, conforme lo dispuesto en su artículo 25, la entrada en vigor del Protocolo está sujeta al cumplimiento de una doble condición; lo han de ratificar no menos de 55 Partes en la Convención entre las que se cuenten Partes con compromisos cuantificados de reducción, cuyas emisiones totales representen por lo menos el 55 por 100 del total de las emisiones de dióxido de carbono de dichas Partes. Por lo tanto, considerando que a estos efectos las emisiones de EE UU suman un 36 por 100 del total y las de la Federación Rusa un 17,4 por 100, resulta que, para que el Protocolo pudiese entrar en vigor, era imprescindible que, al menos, uno de estos dos países lo ratificase. Lógicamente, la decisión de EE UU produjo una amplia reacción a escala internacional mezcla de rechazo y temor, pero también tuvo un efecto positivo en tanto que elevó el problema del cambio climático al máximo nivel en las agendas políticas y le otorgó una notoriedad pública que no había tenido hasta la fecha. A los pocos días, este caudal de reacciones encontró en la Unión Europea su principal valedor y generó una contraofensiva diplomática de una consistencia poco frecuente en la política exterior de la Unión. De hecho, el Protocolo de Kioto pasaría a tener una nueva dimensión, configurándose como un icono de la acción multilateral frente a enfoques unilaterales de la política internacional. Este valor añadido del Protocolo y la capacidad de este Tratado para convocar la acción común en la UE, resultaría ser más adelante un factor clave en el impulso de las iniciativas intracomunitarias en materia de cambio climático. Aunque otras muchas Partes en la Convención también reaccionaron en contra de la decisión de la Administración Bush, la que asumió el liderazgo y la responsabilidad de superar la crisis fue la UE. A tal efecto, sus primeras iniciativas tuvieron como finalidad intentar que EE UU se replantease su decisión, pero a la vista de que ello era imposible, la UE optó por una estrategia tendente a evitar que el ejemplo cundiese y que el Protocolo descarriase definitivamente. Amén de la difusión de informes para rebatir los argumentos esgrimidos por EE UU, a lo largo del primer semestre del 2001 la UE, bajo presidencia sueca, desarrolló una intensa acción política y diplomática para asegurar que el resto de los principales países desarrollados se mantuviesen fieles al Protocolo. Uno de los principales hitos de este esfuerzo lo constituyó la Cumbre Trasatlántica, celebrada en Gotemburgo en junio, en la que además de constatar la brecha existente entre la UE y EE UU, en esta materia, se alcanzaron dos acuerdos importantes; en primer lugar que EE UU no dificultaría las negociaciones para concluir los trabajos del Plan de Acción de Buenos Aires y en segundo lugar, que se constituiría un Grupo Bilateral de Alto Nivel para explorar formulas de colaboración a fin de avanzar en el proceso de lucha frente al cambio PROTOCOLO DE KIOTO Mayo 2005. N.º 822 ICE 21 JAVIER RUBIO DE URQUÍA climático. Ambos acuerdos fueron cumplidos si bien en lo concerniente al Grupo Bilateral, que como tal se reunió por primera vez en abril de 2002 bajo Presidencia española de la UE, sus actividades se fueron difuminando en foros fundamentalmente técnicos e informales. A la luz de estos acuerdos y con la vista puesta en la reanudación de la COP6, el Consejo Europeo de Gotemburgo, aparte de reafirmar su compromiso con el Protocolo de Kioto y de recabar el apoyo del resto de las Partes en la Convención, se fijó un objetivo político para que la Comunidad y sus Estados miembros ratificasen el Protocolo. Concretamente se estipuló que la ratificación debería efectuarse en tiempo suficiente para que el Protocolo pudiese entrar en vigor antes de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, prevista para septiembre de 2002, lo que implicaba que debería efectuarse a más tardar el 1 de junio de dicho año. En este contexto y con esta firme convicción, la UE afrontó la reanudación de las sesiones de la COP6 que se iniciaron el 16 de julio en Bonn. Evidentemente al haber asumido el liderazgo en la defensa del Protocolo, a la UE también le correspondió jugar el difícil papel de garante de la conclusión de los trabajos del Plan de Acción de Buenos Aires. Este hecho explica la flexibilidad, no siempre bien comprendida, de la que tuvo que hacer gala en aquellas negociaciones. Pues si bien es cierto que el resto de las Partes pro Kioto también asumieron su cuota parte de responsabilidad, no lo es menos que el fuerte compromiso asumido por la UE y el plazo que se había otorgado para ratificar el Protocolo, también fue aprovechado por estas Partes para obtener concesiones que, en La Haya, se les habían negado. Así pues, justo es reconocerlo, la labor de los negociadores de la UE, de su Presidencia belga, de la Comisión y de los otros dos Estados miembros de la troika, España y Dinamarca, no resultó particularmente sencilla. En este sentido, al igual que sucediera en etapas anteriores del proceso, en las que la actuación de la Presidencia del CIG o del GEMB, entre las que 22 ICE PROTOCOLO DE KIOTO Mayo 2005. N.º 822 destaca la desempeñada por el Embajador Estrada, fue crucial, también en esta ocasión, el trabajo desempeñado por el Presidente de la COP6, el Ministro de Medio Ambiente de Países Bajos, Jan Pronk, resultaría esencial. Precisamente el enfoque escogido por la Presidencia para resolver las cuestiones pendientes resultaría fundamental para lograr el acuerdo. Así, en vez de intentar resolver al unísono las divergencias políticas y jurídicas, se centró en las primeras y concretamente en un reducido paquete que constituía el núcleo de las mismas. Con este planteamiento, y no poca tenacidad, se consiguió que todas las Partes, salvo EE UU y Australia, alcanzasen en la última noche, un consenso político sobre los aspectos esenciales del Plan de Acción de Buenos Aires que sería conocido como el Acuerdo Político de Bonn. Como cabía esperar, este acuerdo fue recibido con notable entusiasmo; se había salvado el Protocolo, había triunfado la acción multilateral y los signatarios del acuerdo reconocían que, los elementos contenidos en el mismo, abrían la vía para que el Protocolo pudiese ser ratificado. Ciertamente, dado el panorama del proceso en los meses previos, no se podía pedir más. Cerrada pues la negociación política, el 29 de octubre de 2001 volvió a reunirse la Conferencia de las Partes en su 7.ª sesión en Marrakech a fin de trasladar a textos jurídicos el Acuerdo de Bonn. Aunque algo más sosegada que la COP6, esta Conferencia también demandó un importante esfuerzo de negociación de sus participantes y no poco empuje de la UE. Hasta lograr el consenso necesario para aprobar las 23 Decisiones que conforman lo que se conoce como Reglas de Marrakech, también fue preciso salvar algunos escollos, evitar reinterpretaciones del Acuerdo de Bonn y como no, efectuar alguna nueva concesión. El resultado son más de 200 páginas de reglas técnico jurídicas que permiten una interpretación común del Protocolo y que una vez entrado en vigor éste, habrán de ser formalmente aprobadas en la primera Conferencia de las Partes del Protocolo. LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO 7. Quinta etapa (2002-2005): Inicio de la acción Habiéndose cumplido todos los requisitos para que el Protocolo pudiese ser ratificado, la tarea que restaba era que entrase en vigor y por lo tanto, que lo ratificase un número suficiente de países como para poder cumplir con los requisitos del mencionado artículo 25. Para ello, dado que EE UU mantenía su rechazo, resultaba esencial el concurso de todos los demás países desarrollados y evidentemente el de la Federación Rusa. Con este objetivo y con el ánimo de convencer a algunos de los países esenciales que todavía mostraban ciertas dudas, la UE decidió avanzar por tres vías. En primer lugar, preparando las ratificaciones de la Comunidad Europea y de sus Estados miembros, en segundo lugar impulsando medidas internas, tanto para cumplir sus compromisos como para que tuviesen un carácter demostrativo frente a terceros y, en tercer lugar, ejerciendo la oportuna acción diplomática persuasiva. Bajo Presidencia española de la UE, en el primer semestre de 2002, la Comunidad primero y seguidamente cada uno de sus Estados miembros, en una carrera contra el reloj, aprobaron sus respectivos instrumentos de ratificación en tiempo para poder cumplir el plazo que se habían fijado los Jefes de Estado y de Gobierno en el Consejo Europeo de Gotemburgo. Instrumentos que fueron depositados en la sede de Naciones Unidas en Nueva York justo el día antes del vencimiento del plazo. Paralelamente, en este mismo período, la UE dio un fuerte impulso a dos actuaciones básicas para iniciar el cumplimiento de los compromisos de mitigación de emisiones. De una parte, se puso en marcha un primer paquete de medidas del Programa Europeo de Cambio Climático que había sido aprobado en otoño de 2001 sobre un diseño iniciado años atrás. Por otro lado, se comenzó la negociación de la Directiva por la que se establecía un régimen de comercio de derechos de emisión, que, inspirada en uno de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo, constituía de facto el inicio de la aplicación del mismo. A partir de estas acciones, con la fuerza moral que le otorgaban, la UE también se involucró decididamente, durante dos años, en una amplia iniciativa para convencer a los países más renuentes a ratificar el Protocolo. Para ello fueron aprovechados los más diversos foros políticos, diplomáticos y técnicos, incluidas la 8.ª y 9.ª Conferencias de las Partes, celebradas en Nueva Delhi en octubre de 2002 y en Milán, en diciembre de 2003, así como la Conferencia Mundial de Cambio Climático que tuvo lugar en Moscú a finales de septiembre de 2003. De esta manera, poco a poco fueron ratificando todos los países que habían suscrito el Acuerdo de Bonn, pero tampoco esta etapa estuvo exenta de inquietud. El que la Federación Rusa no terminase de decidirse, por divergencias internas y por vincular su decisión a negociaciones en otros foros, alimentó las esperanzas de muchos de los detractores del Protocolo. Unido a ello, la constatación de que las medidas en curso para cumplir Kioto conllevaban importantes esfuerzos, contribuyó, asimismo, fuera y dentro de la UE, a que se suscitasen dudas sobre su viabilidad práctica y a generar cierto clima de desconfianza incluso sobre la posible entrada en vigor del Protocolo. Esta última duda no se despejaría hasta el 18 de noviembre de 2004, fecha en la que la Federación Rusa depósito su instrumento de ratificación unos días antes de la celebración de la COP10 en Buenos Aires. Cumplido así el último requisito y transcurridos los 90 días preceptivos, el Protocolo entró en vigor el 16 de febrero de 2005. Con ello se cerraba un proceso de negociación internacional iniciado diez años antes, con la revisión de los compromisos de la Convención, y se dotaba a la comunidad internacional de un instrumento de cooperación para iniciar la acción. Pero también se abría una nueva fase conocida como la de la acción futura o del segundo período de compromiso. De hecho, este nuevo ciclo de negociaciones para concretar los compromisos a partir del 2012 que, conforme el Protocolo debe comenzar en el 2005, ya se ha iniciado informalmente, estando previsto que arranque de manera institucional en la COP11 que tendrá lugar en Montreal al final del presente año y PROTOCOLO DE KIOTO Mayo 2005. N.º 822 ICE 23 JAVIER RUBIO DE URQUÍA que servirá asimismo como primera Conferencia de las Partes en el Protocolo. Lo que por ahora nadie se atreve a pronosticar es la duración ni el resultado de esta nueva etapa del recorrido hasta lograr el objetivo último de la Convención. Referencias bibliográficas [1] ASHTON, J. y BURKE, T. (2004): «The Geopolitics of Climate Change», SWP Comments, número 5, German Institute for International and Security Affairs, Berlin. [2] EARTH NEGOTIATIONS BULLETIN (1995-2004): Coverage of UNFCC negotiations, International Institute for Sustainable Development. www.iisd.org/ [3] GRUBB, M.; VROLIJK, C. y BRACK, D. (1999): The Kyoto Protocol. A Guide and Assessment, Earthscan, Londres. 24 ICE PROTOCOLO DE KIOTO Mayo 2005. N.º 822 [4] IPCC (1990-2001) Assessments and special reports. www.ipcc.ch/ [5] MÜLLER B.; MICHAELOWA A. y VOLJIK, C. (2001): «Rejecting Kyoto. A Study of Proposed Alternatives to the Kyoto Protocol», Climate Strategies, Londres. [6] OBERTHÜR, S. y OTT, H. (1999) The Kyoto Protocol, Springer, Berlin. [7] PEW CENTER ON GLOBAL CLIMATE CHANGE (1998): «Market Mechanisms & Global Climate Change», Pew Center Policy Report, Arlington, VA. [8] PEW CENTER ON GLOBAL CLIMATE CHANGE (1998): «Early Action and Global Climate Change: An Analysis of Early Action Crediting Proposals», Pew Center Policy Report, Arlington, VA. [9] SECRETARÍA DE LA CONVENCIÓN MARCO DE NACIONES UNIDAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO (1995-2005): Textos de la Convención Marco y del Protocolo de Kioto y Decisiones de la Conferencia de las Partes, www.unfccc.int/