Estándares para el diseño de una política de prevención de

Estándares para el diseño de una política de prevención
de violaciones de derechos humanos e infracciones del dih
Estándares para el diseño de una política
de prevención de violaciones de derechos
humanos e infracciones del DIH
Estándares para el diseño de una política
de prevención de violaciones de derechos
humanos e infracciones del DIH
Informe técnico preparado para la Corte Constitucional de Colombia
Bogotá, diciembre de 2011
Programa de Derechos Humanos, USAID
Proyecto Población Desplazada, Facultad de Derecho, Universidad de los Andes
Luis Eduardo Pérez Murcia
Juan Carlos Botero Ospina
Estándares para el diseño de una política de prevención
de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
ISBN 978-958-99991-9-6
Esta publicación fue posible gracias al apoyo del gobierno y el pueblo de Estados Unidos, a través
de su Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID), bajo los términos del Contrato No.
514C-00-06-00304-00. Las opiniones expresadas en este material no representan aquellas de
USAID y/o las del gobierno de Estados Unidos de América.
Ministerio del Interior
Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional
Germán Vargas Lleras
Ministro del Interior
Nadareh Lee
Directora (e) USAID Colombia
Juan Fernando Londoño Osorio
Viceministro de Participación
e Igualdad de Derechos
Jene Thomas
Director Oficina de Gobernabilidad
y Democracia
María Paulina Riveros Dueñas
Directora de Derechos Humanos
Paula Cobo
Gerente Programa de Derechos Humanos
Programa de Derechos Humanos de USAID
Lucía García Giraldo
Directora
Juan Carlos Botero Ospina
Coordinador de Fortalecimiento
de Entidades de Gobierno
Autores
Luis Eduardo Pérez Murcia
Juan Carlos Botero Ospina
Coordinación editorial, edición y diseño: Clemencia Peña Trujillo
Ilustración: Javier Les Esguerra - Impresión: Nomos Impresores
Bogotá, 2012
Contenido
Presentación
Introducción
1. La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
1.1. Vida, integridad personal, libertad y seguridad personales:
alcance del deber de respeto y garantía
1.2. Principales obligaciones del Estado en materia de prevención
de violaciones de los derechos humanos 1.3. El concepto de prevención y sus dimensiones
2. La política pública: los conceptos de partida
3. Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
3.1. Definición del problema de política
3.2. Diagnóstico de la oferta institucional para atender el problema
3.3. Diseño del sistema nacional de prevención
3.3.1. Definición del SNP
3.3.2. Principios que guían el diseño y funcionamiento del SNP
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3.3.3. Componentes del sistema nacional de prevención,
líneas de acción e instrumentos de política
3.3.4. Delimitación y alcance de las principales líneas de acción 3.3.4.1. Prevención temprana
3.3.4.2. Prevención urgente
3.3.4.3. Garantías de no repetición 3.4. Seguimiento y evaluación de la política de prevención
3.5. Diseño institucional para la puesta en marcha de la política de prevención
4. A manera de conclusión. ¿Cuál es el futuro de la política
de prevención? Recomendaciones para la Corte Constitucional
y el Gobierno Nacional
Referencias bibliográficas
Anexo 1:
Lista de chequeo para la política pública
de prevención del desplazamiento Anexo 2:
Principales lineamientos de prevención presentados
por el Gobierno Nacional en los informes de 2010 y 2011
clasificados según criterios de racionalidad
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Presentación
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urante la última década el Estado colombiano ha expedido normas,
creado instituciones y diseñado y puesto en ejecución planes, programas y proyectos dirigidos a la atención legal y psicosocial de las víctimas de la violencia, así como a la reparación integral a la que éstas tienen
derecho. Se ha producido además una reducción en algunos de los indicadores de violaciones de los derechos humanos, como los relativos a ejecuciones
extrajudiciales, masacres, secuestros e, incluso, desplazamiento forzado.
No obstante lo anterior, las cifras de violaciones de derechos humanos y de
infracciones del Derecho Internacional Humanitario son aún alarmantes y
reflejan un panorama en el que miles de colombianos continúan siendo víctimas del conflicto armado y de otras formas de violencia.
Frente a esta realidad que exige al Estado colombiano el diseño y la ejecución de una política pública de derechos humanos que contemple, entre
otros aspectos, medidas de prevención, protección y atención, el Programa de
Derechos Humanos de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional, USAID, definió poner el énfasis de sus acciones de asistencia
técnica en una apuesta estratégica por el desarrollo de una línea de trabajo
conceptual y metodológico en materia de prevención.
Entre los productos de esta decisión, el Programa de Derechos Humanos realizó, en primer término, una investigación destinada a desentrañar el contenido y el alcance del deber de prevención de las violaciones de los derechos humanos y de las infracciones del Derecho Internacional Humanitario, a la luz
de las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado colombiano.
Este trabajo se materializó en la elaboración y publicación de varios materiales: Los derechos a la vida y a la integridad personal y a la libertad y la seguridad
personales: Contenido y alcance de las obligaciones del Estado, dos tomos que vieron
la luz en 2005, junto con la cartilla Construyamos derechos: Una estrategia para la
formulación de Planes de Acción Local en Derechos Humanos y el libro Relatos para
leer en voz alta. En 2008 fueron publicados los libros Prevención de violaciones de
los derechos de las personas en situación de riesgo extraordinario o extremo y Protección
de los derechos de las personas en situación de riesgo extraordinario o extremo.
En segunda instancia, el Programa apoyó el diseño y la implementación de
diversas iniciativas de carácter preventivo, tales como el Sistema de Alertas
Tempranas, a cargo de la Defensoría del Pueblo, y la Comisión Intersectorial
de Alertas Tempranas y el Programa de Atención a Comunidades en Riesgo,
en cabeza del Ministerio del Interior, así como la creación de mesas locales
de prevención, impulsadas por este Ministerio y el Programa Presidencial de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
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La ejecución de las iniciativas mencionadas evidenció que la naturaleza estructural y multicausal de las violaciones de derechos humanos y las infrac-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
ciones de las normas del Derecho Internacional Humanitario no permite enfrentar estos fenómenos desde acciones institucionales de carácter aislado,
sino que es necesario diseñar e implementar una política pública integral,
interinstitucional y sostenible en la materia, que cuente además con instrumentos metodológicos rigurosos que faciliten –ante las posibles violaciones
e infracciones– analizar las situaciones, realizar las advertencias y emitir las
alertas del caso, y configurar respuestas de forma oportuna, idónea y efectiva.
Las publicaciones que hoy se presentan compendian el trabajo realizado por
el Programa de Derechos Humanos en esos dos frentes: Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de los derechos humanos e infracciones
del DIH, presenta una guía para la formulación de una política pública en el
tema; y el título Diseño de planes de prevención de violaciones de derechos humanos e
infracciones del DIH: Recomendaciones metodológicas, da cuenta de los instrumentos
metodológicos diseñados para el análisis, la caracterización, la advertencia de
riesgos y el diseño de planes de prevención.
Esperamos que estos documentos sean de utilidad para las entidades de Gobierno y las organizaciones sociales comprometidas en el trabajo de prevención; que permitan asimismo continuar la reflexión sobre la necesidad de
avanzar en la construcción y puesta en marcha de la mencionada política, y,
por último, que aporten elementos a la exigencia de aplicar una metodología
rigurosa a la hora de asumir la responsabilidad de plantear soluciones para
evitar atentados contra la vida, la integridad, la libertad y la seguridad de
personas, grupos sociales y comunidades colombianas.
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Presentación
Introducción1
D
iversas normas nacionales e internacionales consagran el deber del
Estado de adoptar medidas para prevenir violaciones de los derechos
humanos e infracciones del Derecho Internacional HumanitarioDIH. La Corte Interamericana de Derechos Humanos-CIDH, por ejemplo,
establece como deber general de los Estados, organizar todo el aparato estatal para evitar daños contra los derechos humanos y, en los casos en que las
violaciones resulten inevitables, investigar, sancionar, conforme a la ley, a las
personas responsables y reparar integralmente a las víctimas.
Los autores agradecen los valiosos comentarios y sugerencias realizados, para una versión preliminar, por los pares académicos Walter Kalin (Universidad de Bern) y Patricia Weiss Fagen (Universidad de Georgetown). Por sus aportes, agradecemos también
a Clara Elena Reales (Corte Constitucional), Juan Fernando Londoño (Ministerio
del Interior), Andrés Celis (ACNUR) y Pedro Santana (Comisión de Seguimiento
a la Política Pública sobre Desplazamiento). Posibles errores u omisiones son entera
responsabilidad nuestra.
1
Además de implicar un incumplimiento de las obligaciones constitucionales
e internacionales del Estado, el hecho de no prevenir supone altos costos
sociales, políticos y económicos para las víctimas y para la sociedad en su
conjunto. La multiplicidad y la magnitud de las pérdidas, en términos de
vidas humanas y bienes civiles, sumada a los enormes costos de reparar a las
víctimas por acción u omisión del Estado en materia preventiva, aseguran
que el concepto básico de la medicina, según el cual es más eficiente prevenir
que curar, aplica a las violaciones de derechos humanos (Mangala; 2001).
No obstante la vasta jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo
de Estado en la que se condena al Estado por fallas en la prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH, además de un número
importante de sentencias de la CIDH que hacen lo propio, se evidencia un
vacío en la delimitación del alcance y el contenido del deber de prevenir. En
rigor, las decisiones judiciales emitidas por estas instancias no definen explícitamente en qué consiste dicho deber, sus alcances, límites y obligaciones
derivadas, si bien establecen fallas en tal sentido2.
La ausencia de estándares claros sobre el deber de prevenir, además de un
enorme vacío conceptual en el derecho nacional e internacional, dificulta la
adopción de políticas públicas en la materia y torna complejo valorar si los
esfuerzos del Estado resultan pertinentes y suficientes para evitar daños con El Comité de Derechos Humanos y el Comité Internacional de la Cruz Roja no disponen tampoco de una delimitación de la obligación de prevenir violaciones de derechos
humanos e infracciones del DIH, respectivamente. Para un análisis sobre las complejidades de delimitar el concepto genérico de prevenir, véase Quéguiner (2006). Los
límites del concepto de prevención del desplazamiento se analizan en Zapater (2010).
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Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
tra los derechos humanos; en especial, los derechos a la vida, a la integridad
y seguridad personales y a las libertades personales y de locomoción, en los
que hace énfasis este trabajo.
Partiendo de este vacío, el presente estudio propone una delimitación del concepto de prevención e identifica sus obligaciones derivadas. Sobre la base de
este desarrollo, se plantea una propuesta de ruta para la formulación de una
política pública de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH y una lista de criterios, a partir de los cuales las instituciones
del Estado puedan ajustar o reformular la política. Por su parte, la Corte
Constitucional –en su labor de guarda de la Constitución, en general, y de
seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, en particular– podrá valorar si las
medidas adoptadas por el Gobierno Nacional son pertinentes y suficientes
para evitar la ocurrencia de nuevas violaciones de los derechos humanos e
infracciones del DIH y si atienden su doctrina y jurisprudencia.
Este estudio se encuentra organizado en cuatro capítulos. El primero delimita
el concepto de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones
del DIH. El segundo plantea el concepto de política pública que sirve de base
a la guía de diseño e implementación del sistema nacional de prevención que
se formula en el capítulo tercero. El cuarto capítulo presenta una reflexión
en torno al futuro de la política de prevención y unas recomendaciones para
el Gobierno Nacional y la Corte Constitucional en torno al diseño y seguimiento de la política. El trabajo cierra con un anexo en el que se establece una
lista de criterios a partir de los cuales se sugiere, a la Corte Constitucional y
al propio Gobierno Nacional, valorar la suficiencia, pertinencia y alcance de
la respuesta estatal en materia de prevención.
Introducción
15
Antes de presentar el desarrollo de los apartes arriba mencionados, es oportuno advertir al lector que los estándares para la formulación de la política que plantea este documento están pensados para una política general de
prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH. No
obstante este propósito de alcance general, el desarrollo de los distintos momentos de la política se concentra de manera especial en la prevención del
desplazamiento forzado, toda vez que es una de las más graves, complejas
y masivas violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH que
tienen lugar en Colombia. No menos importante para el énfasis de este trabajo, resulta que la Corte Constitucional haya ordenado al Estado colombiano
el diseño e implementación de un sistema de prevención de este delito, en el
marco de un sistema general de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH.
1. La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
L
as normas del derecho internacional de los derechos humanos, la doctrina y jurisprudencia de los órganos internacionales y nacionales de
protección –en particular la CIDH, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado– no han delimitado conceptualmente el alcance de la expresión
prevenir violaciones de los derechos humanos. La primera consecuencia de ello es la
dificultad de los propios Estados y tribunales constitucionales e internacionales para juzgar si las medidas de prevención adoptadas resultan adecuadas y
suficientes para cumplir los deberes internacionales del Estado en materia de
respeto, protección y garantía de los derechos humanos.
En la perspectiva de aportar en la superación de este vacío conceptual y definir un conjunto de estándares para la formulación de una política pública
de prevención de violaciones de derechos humanos, este capítulo presenta
una definición del concepto de prevención. El mismo, más que el resultado
de una formulación creativa de los autores, surge del análisis de las normas
internacionales de derechos humanos y DIH, de la interpretación autorizada
de las mismas por parte del Comité de Derechos Humanos-CDH y el Comité
Internacional de la Cruz Roja, respectivamente, y de la jurisprudencia de la
CIDH, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dado el énfasis mencionado en la prevención del desplazamiento forzado, un lugar especial ocupan los Principios Rectores para el Desplazamiento Interno que
han sido integrados por la Corte Constitucional al bloque de constitucionalidad.
Es preciso advertir al lector que para la identificación de las obligaciones del
Estado en materia de prevención, se emplearon como punto central de referencia las investigaciones Los derechos a la vida, a la integridad personal y a la libertad y la seguridad personales: alcance, contenido y obligaciones del Estado, adelantada
por Olga Lucía Gaitán García (2005) y Prevención de violaciones de los derechos
de las personas en situación de riesgo extraordinario o extremo: obligaciones y retos del
Estado colombiano elaborada por Olga Lucía Gaitán García y Luis Eduardo
Pérez Murcia (2008).
1.1. Vida, integridad personal, libertad y seguridad personales: alcance del deber de respeto y garantía
18
El Estado está obligado a respetar y garantizar los derechos humanos. En el
marco de la obligación de respeto, el Estado debe abstenerse de violar los derechos humanos o de actuar en connivencia con terceros para que los violen. En
materia de garantía, corresponde al Estado adoptar medidas positivas para que
el aparato estatal en su conjunto actúe con arreglo a las normas de derechos
humanos y DIH.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Conforme estipula el CDH, en referencia a las obligaciones que emanan del
art. 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:
(…) las obligaciones positivas de los Estados Partes de velar por
los derechos del Pacto sólo se cumplirán plenamente si los individuos están protegidos por el Estado, no sólo contra las violaciones
de los derechos del Pacto por sus agentes, sino también contra los
actos cometidos por personas o entidades privadas que obstaculizarían el disfrute de los derechos del Pacto en la medida en que son
susceptibles de aplicación entre personas o entidades privadas1.
Parte del deber de garantía es que el Estado adopte, además, todas las medidas a su alcance para asegurar que todas las personas puedan disfrutar plena
y libremente de sus derechos. Cumplir con este deber puede implicar, entre
otras acciones: divulgar los derechos; asegurar que las autoridades administrativas y judiciales conozcan las responsabilidades del Estado en materia
de derechos humanos; capacitar a la fuerza pública en materia de derechos
humanos; asegurar que las reglas y procedimientos sobre manejo de la fuerza
y uso de las armas de fuego, así como la planeación y realización de las operaciones militares, sean plenamente coherentes con las normas de derechos
humanos y los principios humanitarios.
Las obligaciones positivas comprenden dos tipos de deberes: prevención y protección. En términos generales, la primera hace referencia a la necesidad de adoptar medidas para evitar que la violación tenga lugar. Por su parte, la protección
implica la intervención que se adopta ante una inminente violación o cuando la
Comité de Derechos Humanos (2004; párr. 8).
1
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
19
misma está en curso con el objetivo de detener la amenaza. Si bien está distinción es relevante desde el punto de vista jurídico, conforme se mencionará más adelante,
la misma se torna borrosa en la implementación de las políticas de prevención.
En rigor, la prevención y la protección podrían actuar como un continuo en la
medida en que se complementan para evitar daños contra los derechos.
De manera más específica, la prevención hace referencia a la obligación del
Estado de adoptar medidas concretas para evitar la ocurrencia de violaciones
de derechos humanos. En caso de que sean inevitables, escenario en el que las
medidas de prevención han fallado, corresponde al Estado “remediar”, hasta
donde sea posible la situación (v.g. si la persona perdió la vida es irremediable), asegurando que la verdad sobre los hechos sea establecida, sancionando
penalmente a los responsables, reparando a las víctimas y adoptando medidas para que las violaciones no se repitan.
De acuerdo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
El deber de prevención abarca todas aquellas medidas de carácter
jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas
y tratadas como un hecho ilícito que, como tal, es susceptible de
acarrear sanciones para quien las cometa, así como la obligación
de indemnizar a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales.
(…) Es claro, a su vez, que la obligación de prevenir es de medio o
comportamiento y no se demuestra su incumplimiento por el mero
hecho de que un derecho haya sido violado2.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velázquez R. vs. Honduras 1988.
Párr. 175.
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Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Evitar la ocurrencia de violaciones de derechos humanos y/o infracciones del
DIH impone al Estado el deber de adoptar todas las medidas a su alcance
para impedir que se generen daños irreparables contra los derechos humanos,
en general, y contra la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personales, en particular.
Valga recordar que los citados derechos tienen el rango de fundamentales
tanto en la normativa nacional como internacional y son derechos que gozan,
entre otras, de las siguientes características: generan obligaciones de aplicación inmediata (CDH; 2004); no admiten interpretaciones que restrinjan
su alcance y contenido; aplican en contextos de paz y de conflicto armado
(CDH; 1982; 1982a; 1992); y pueden ser protegidos, en el ámbito interno,
mediante la acción de tutela y el recurso de habeas corpus3. Además, los derechos a la vida y a la integridad personal no admiten suspensiones ni siquiera
bajo estados de excepción (CDH; 2001).
Por su naturaleza y estrecha relación con la idea de dignidad humana, los
órganos internacionales de protección establecen que los Estados deben
adoptar, entre otras, medidas de orden legislativo (adecuar el sistema jurídico
interno); judicial (condenar acciones contra los derechos y omisiones, ordenar
la reparación integral y la adopción de medidas tendientes a la no repeti Pese a que el recurso de habeas corpus está previsto para proteger el derecho a la libertad personal, su aplicación tiene efectos sobre la prevención de violaciones a la vida y
a la integridad personal. Lo anterior, bajo el entendido que dicho recurso protege a la
persona de detenciones arbitrarias que pueden estar acompañadas de tortura, tratos
crueles, inhumanos o degradantes que resultan contrarios a la dignidad humana, en
general, y a los derechos a la vida y a la integridad personal, en particular.
3
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
21
ción de los hechos), administrativo (asegurar que las acciones y procedimientos institucionales respeten los derechos humanos), presupuestal (destinar los
recursos necesarios para asegurar el pleno respeto a los derechos humanos),
educacional y cultural (impartir formación y capacitación en derechos humanos); y políticas (v.g. reconocer públicamente la labor de los defensores de derechos humanos y abstenerse de emitir juicios y/o declaraciones que pongan
en tela de juicio su labor y/o que los convierta en objetivo militar de actores
armados irregulares)4.
Adicionalmente, conforme con la doctrina del Comité de Derechos Humanos, la obligación de prevenir implica que los Estados adopten políticas
conducentes a identificar y eliminar, con pleno arreglo a la normatividad
nacional e internacional, los riesgos que se ciernan sobre las personas y comunidades y que, además, amenacen el disfrute de sus derechos; promover
una cultura de derechos humanos; prevenir, investigar y sancionar toda violación de derechos humanos o infracción al DIH; restablecer los derechos
y/o reparar integralmente a las víctimas; y brindar garantías de no repetición a fin de evitar nuevos atentados contra la dignidad humana y/o procesos
de re-victimización.
La protección, por su parte, hace referencia al deber del Estado de adoptar las
medidas adecuadas para salvaguardar los derechos de toda la población y,
en particular, de adoptar medidas especiales de protección para los sujetos
y grupos poblacionales, objeto de amenaza o en especial situación de riesgo,
por la profesión, labor u oficio que desempeñan.
22
Véase Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 2.
4
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
En particular, la doctrina y la jurisprudencia de los órganos nacionales e internacionales de protección ordenan que el Estado tiene el deber especial de
respetar, proteger y garantizar los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personales de aquellas personas que por su profesión
u oficio, su labor humanitaria, social o política, o su situación en medio del
conflicto armado, y dada la existencia de una amenaza real, individualizada, grave, inminente y desproporcionada, se encuentran más expuestas a los
peligros contra los derechos mencionados. Entre ellas: (i) defensores de los
derechos humanos; (ii) sindicalistas; (iii) activistas políticos de movimientos
de oposición, en especial los miembros de la Unión Patriótica; (iv) líderes
cívicos; (v) periodistas; (vi) víctimas de graves violaciones de los derechos
humanos e infracciones del DIH, entre los que se destacan las comunidades
indígenas y campesinas, la población en situación de desplazamiento y las
víctimas del proceso de Justicia y Paz; (vii) miembros de la misión médica,
médicos, enfermeros, personal sanitario; (viii) personas intervinientes en los
procesos penales por violaciones de los derechos humanos e infracciones del
DIH; (ix) operadores de la justicia; (x) docentes en zonas de conflicto; (xi)
población reinsertada; (xii) sujetos de medidas cautelares y provisionales del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos; y (xiii) población en zonas
de riesgo5.
La prevención y la protección se retroalimentan permanentemente. Ante la
presencia de un riesgo extremo o extraordinario, la protección especial con Gaitán (2005). Véase además Corte Constitucional, Sentencia T-719 de 2003; Corte
Constitucional, Auto 200 de 2007, referencia Sentencia T-025 de 2004; y Corte Constitucional, Sentencia T-496 de 2008.
5
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
23
figura un medio necesario para prevenir que las amenazas se concreten en
violaciones de los derechos humanos o infracciones del DIH. Brindar protección a los grupos poblacionales en riesgo extremo o extraordinario, es uno de
los posibles caminos para prevenir las violaciones de derechos humanos y/o
infracciones del DIH.
Conviene advertir que con la asignación de medidas de protección adecuadas
desde el punto de vista fáctico (responden a las circunstancias de quien las solicita), eficaces (oportunas e idóneas) y adecuadas temporalmente (se mantienen
mientras exista el riesgo), el Estado no agota su deber de prevenir las violaciones de derechos humanos contra estos grupos poblacionales6.
Además de proteger a quienes están en riesgo, el Estado está compelido por
las normas internacionales de derechos humanos y la jurisprudencia de la
Corte Constitucional a investigar la fuente de las amenazas, con independencia de donde provengan, a perseguir a los responsables de las mismas y
encausarlos dentro de un proceso penal, a impartir justicia y a asegurar a las
víctimas de tales amenazas el derecho a determinar quienes son sus victimarios, a impartir justicia y a repararlas (Pérez & Gaitán; 2008).
En últimas, sólo si el Estado está en capacidad de poner bajo la autoridad a la
fuente de las amenazas y garantiza la aplicación de justicia, a fin de evitar la
impunidad, es posible pensar que las personas superen la situación de riesgo
extremo o extraordinario y disfruten de una vida libre de peligros e intimidaciones.
Las características son mencionadas por la Corte Constitucional en auto 200 de 2007,
referencia sentencia T-025 de 2004. Véase Pérez & Gaitán (2008).
6
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Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
1.2. Principales obligaciones del Estado en materia de prevención de violaciones de los derechos humanos
Como se mencionó en la introducción, la jurisprudencia de la CIDH ha establecido, como parte esencial del deber de prevenir, la responsabilidad del
Estado de adecuar todo su aparato gubernamental y todas sus estructuras de
poder para salvaguardar los derechos humanos7. El deber de prevenir violaciones de los derechos humanos supone –además de cumplir con obligaciones
de carácter general como la adopción de medidas legislativas, judiciales, administrativas, presupuestales, educacionales, culturales y políticas tendientes
a evitar que se produzcan daños graves e irreparables contra los derechos
a la vida, a la integridad, a la libertad y la seguridad personales– adoptar
mecanismos específicos para prevenir la ocurrencia de hechos que vulneren
dichos derechos.
De acuerdo con las normas del derecho internacional de los derechos humanos, el DIH, la doctrina y jurisprudencia de los órganos nacionales e internacionales de protección, las siguientes son las principales obligaciones
del Estado en materia de prevención de violaciones de derechos humanos e
infracciones del DIH:8
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velazquez Rodríguez vs. Honduras. 1988. Párr. 166.
8
Un análisis exhaustivo de la obligaciones del Estado en materia de prevención de violaciones de los derechos humanos para sujetos en especial situación de riesgo puede
consultarse en Gaitán & Pérez (2008).
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La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
25
(i) Disponer de una política de seguridad y defensa que garantice el orden
público y la convivencia pacífica y que sea respetuosa de los principios
constitucionales, la organización política del Estado, el derecho internacional de los derechos humanos y el DIH.
Para el Estado, prevenir las violaciones de derechos humanos implica respetar los derechos humanos y las normas humanitarias; garantizar el orden
público; y, entre otras medidas, perseguir y someter ante las autoridades legítimamente constituidas a los grupos al margen de la ley, responsables de amenazas y atentados contra los derechos. Esta labor requiere de los organismos
de inteligencia del Estado la capacidad de identificar y adoptar disposiciones
para prever situaciones que amenacen o pongan en riesgo la vida, la integridad, la libertad y la seguridad de todas las personas residentes en el territorio colombiano y/o bajo la jurisdicción del Estado y, en especial, de aquellos
sujetos y grupos que, por encontrarse en riesgo extremo o extraordinario,
demanden una especial protección.
26
En el caso de Pueblo Bello vs. Colombia, la CIDH (2006) ha reiterado el
deber del Estado colombiano de prever las situaciones en las que una circunstancia sobreviniente de violencia expone a ciertas personas a un riesgo
excepcional que compromete su vida y demás derechos. El mencionado tribunal declaró formalmente la responsabilidad de Colombia por el incumplimiento de su deber de garantía “(…) por no haber adoptado medidas
efectivas de prevención y protección de la población civil que se encontraba
en una situación de riesgo razonablemente previsible por parte de miembros
de las Fuerzas Armadas o de seguridad del Estado respecto de grupos paramilitares”.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
En el marco del derecho internacional de los derechos humanos y el DIH, el
Estado debe asegurar que su política de orden público y convivencia se guíe
por el principio supremo de respeto por la vida; y que las Fuerzas Armadas,
de policía, y demás organismos de seguridad, se sujeten rigurosamente a las
normas del orden constitucional democrático y a los tratados internacionales
de derechos humanos y DIH9.
En tal sentido, las operaciones militares deberán estar orientadas a persuadir
a los grupos al margen de la ley a deponer las armas y a ponerse a órdenes
de las autoridades estatales, y ser planeadas y ejecutadas con pleno respeto a
los principios de derechos humanos y DIH. En especial, deben realizarse con
plena consideración de todas las precauciones y salvaguardas necesarias para
evitar pérdidas en la población civil y disminuir los efectos de los ataques sobre ésta y los bienes civiles. Sin embargo, los daños colaterales o incidentales
que se produzcan luego de un ataque –siempre que éste se ajuste al principio
La Corte Constitucional ha señalado que la obligación estatal de respetar y de hacer
respetar el derecho internacional humanitario no es de carácter recíproco, es decir, su
satisfacción por los Estados no depende del cumplimiento que le otorguen, a su vez,
las otras partes enfrentadas en el conflicto. “El carácter no recíproco de estas obligaciones se deriva directamente de la naturaleza fundamental de las normas y principios
que mediante ellas se busca preservar, así como del hecho de que dichas obligaciones
son erga omnes y por ende se adquieren frente a la comunidad internacional en su
conjunto. (…) El carácter no recíproco de la obligación de respetar y hacer respetar
el Derecho Internacional Humanitario ha adquirido a la fecha rango consuetudinario, habiendo sido reconocido en varias oportunidades por organismos internacionales
de derechos humanos y tribunales internacionales”. Corte Constitucional. Sentencia
C-291 de 2007.
9
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
27
de proporcionalidad, sea necesario y del cual se desprenda una clara ventaja
militar– no se consideran infracciones del DIH (Gaitán & Pérez, 2008)10.
Además de que las operaciones militares sean plenamente diseñadas, ejecutadas y evaluadas con pleno arreglo a las normas humanitarias, el deber de
respetar y hacer respetar el DIH obliga a las partes en conflicto a asegurar
que sus formas de relacionamiento con la población civil no pongan en riesgo
la seguridad de ésta, en particular, que no las convierta en objetivo militar
de la parte enemiga. En tal contexto, es necesario que la interrelación de la
Fuerza Pública con la población civil no incremente sus niveles de riesgo.
Acciones que en principio no se conciben como generadoras de riesgo para
los civiles, por ejemplo jornadas cívicas a cargo de personal militar, podrían
elevar el nivel de riesgo de las comunidades en la medida en que los grupos
armados ilegales amenazan a la población por supuesta colaboración con la
Fuerza Pública.
En el contexto del desplazamiento interno, la obligación de disponer de una
política de seguridad acorde con los derechos humanos y los principios humanitarios, en especial en lo referente a garantizar condiciones de seguridad
en las zonas de retorno de las víctimas, fue ordenada por la CIDH (2006) en
el caso Ituango vs. Colombia:
(…) En el momento en que los ex habitantes, que no lo han hecho
aún, decidan regresar a Ituango, el Estado deberá garantizarles su
seguridad, […] Si no existieran estas condiciones el Estado debe10
28
Véase también Comando General de las Fuerzas Militares (2009) y Ministerio de Defensa Nacional (2010).
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
rá disponer de los recursos necesarios y suficientes para procurar
que las víctimas de desplazamiento forzado puedan reasentarse en
condiciones similares a las que se encontraban antes de los hechos
en el lugar que ellas libre y voluntariamente indiquen.
De manera similar, este tribunal ordenó al Estado colombiano crear las condiciones de seguridad para el retorno de víctimas de desplazamiento en la
sentencia sobre el caso Mapiripán vs. Colombia (2005) y en algunas medidas
provisionales entre las que se encuentran el caso de la Comunidad de Paz
de San José de Apartadó; el caso del Pueblo Indígena Kankuamo y el caso
Asunto Comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó.
De acuerdo con las normas del derecho internacional de los derechos humanos, otra dimensión del deber de disponer de una política de seguridad y
defensa –que garantice el orden público y la convivencia pacífica y que sea
respetuosa de los principios constitucionales, la organización política del Estado, el derecho internacional de los derechos humanos y el DIH– demanda
del Estado que los organismos de inteligencia sean, en todo momento, respetuosos de los derechos fundamentales de las personas y actúen sujetos al
control de las autoridades civiles, incluyendo tanto las de la rama ejecutiva
como las de otras ramas del poder público.
Con relación al respeto irrestricto a las normas del DIH, es preciso advertir,
conforme reitera la Corte Constitucional en sentencia C-297 de 2007, que
dicha obligación debe ser cumplida por todas las partes en conflicto:
En los conflictos armados internos, las disposiciones del Derecho
Internacional Humanitario vinculan tanto a los miembros de las
fuerzas armadas estatales, como a los de los grupos armados que
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
29
se les oponen. (…) Los tribunales internacionales han impuesto
responsabilidad penal tanto a los miembros de las fuerzas armadas estatales como de los grupos armados organizados no estatales involucrados en conflictos armados internos, por violaciones
del Derecho Internacional Humanitario que constituyan crímenes
de guerra, crímenes de lesa humanidad cometidos en el curso de
un conflicto armado, o genocidio.
Como resulta evidente, lograr que los actores armados irregulares respeten
las normas del DIH no resulta una tarea fácil en el marco de un conflicto
armado. Por lo mismo, en el marco de una política pública de prevención,
resulta indispensable que los organismos internacionales de protección, en
especial el Comité Internacional de la Cruz Roja y el Alto Comisionado de
las Naciones Unidas, llamen permanentemente a las partes en conflicto a respetar las normas humanitarias.
(ii) Disponer de una política de desarme de la población civil.
Corresponde al Estado diseñar e implementar una política dirigida a restringir el uso de armas de fuego y vigilar que la entrega de licencias, para
el manejo de las mismas, cumpla con las normas nacionales y los estándares
internacionales, entre otras cosas, con el fin de limitar el acceso a las armas
a quienes amenazan los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la
seguridad personales.
30
En cumplimiento de dicha obligación, es competencia del Estado restringir el
porte de armas por parte de particulares y penalizar a quienes no se sometan a
las regulaciones estatales; de igual manera, se debe aumentar la intensidad y la
eficiencia de los esfuerzos por desarmar a la población civil. Entre otras medidas,
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
los Estados pueden adoptar el diseño y puesta en marcha de un sistema de incentivos para que la población civil, en especial los niños, niñas y jóvenes, entreguen
las armas a cambio de beneficios sociales y económicos. En cualquier caso, los beneficios deben estar regulados a fin de que no generen incentivos perversos para
que quienes no tengan armas las consigan para luego acceder a los beneficios.
(iii) Reglamentar de manera precisa las condiciones para el uso legítimo de
la fuerza y de las armas de fuego por parte de los funcionarios a cargo
de hacer cumplir la ley11.
El uso legítimo de la fuerza a manos del Estado debe regirse por los principios de proporcionalidad y necesidad. La proporcionalidad hace referencia a
que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deberán actuar con
moderación y en forma proporcional a la gravedad del delito y al objetivo que
se persiga. El objetivo es minimizar los daños que se puedan causar y respetar la vida de las personas. Por su parte, la necesidad atañe a que los mencionados funcionarios empleen, en la medida de lo posible, medios no violentos
para contener una amenaza antes de recurrir al uso de la fuerza y a las armas
de fuego (Gaitán & Pérez; 2008).
El cumplimiento de los mencionados principios supone, por parte del Estado, la adopción de disposiciones concretas para asegurar que las autoridades
encargadas de velar por la seguridad y defensa, empleen la fuerza lícitamente
La definición de reglas para el uso de la fuerza y las armas de fuego en el marco de la
política de prevención exige identificar procedimientos que aplican de manera diferencial para la Policía y las Fuerzas Militares. En la medida en que un análisis detallado
de las normas que aplican a los actores mencionados desborda el objetivo del estudio,
esta aparte establece sólo los criterios generales en la materia.
11
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
31
en el desempeño de sus funciones como garantes del orden público; asimismo, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben emplear, en la
medida de lo posible, medios no violentos antes de recurrir a la fuerza o a las
armas de fuego; sólo utilizarán, de manera intencional, armas letales cuando
sea estrictamente inevitable para proteger una vida; y, al dispersar reuniones
ilícitas pero no violentas, evitarán el empleo de la fuerza o, si no es posible, la
limitarán al mínimo necesario.
En el marco del DIH, el uso legítimo de la fuerza supone, además, garantizar
que las fuerzas armadas tomen las precauciones y salvaguardas necesarias
en la planeación y ejecución de sus operaciones militares, para evitar así pérdidas en la población civil y disminuir los efectos de los ataques sobre ésta y
los bienes civiles. De igual forma, los miembros de las fuerzas armadas que
participan en las hostilidades deben abstenerse de atacar a la población civil
o a las personas civiles, de usar a los civiles como escudos de sus objetivos militares, de ejecutar actos indiscriminados, de atacar obras o instalaciones que
contengan fuerzas peligrosas, de atacar al personal sanitario o a la misión
médica, a sus unidades y medios de transporte, de tolerar o dar su apoyo y/o
consentimiento para que los otros grupos armados en confrontación bélica
recurran a prácticas contrarias al DIH. En el mismo sentido se debe asegurar, mediante una adecuada legislación, un margen de libertad y responsabilidad suficiente al personal médico, a efectos de que éste pueda ejecutar sus
tareas en favor de los enfermos y heridos en el conflicto armado12.
Para la delimitación del alcance de las obligaciones mencionadas se sugiere revisar
Corte Constitucional, referencia Sentencia C-291 de 2007.
12
32
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Igualmente, en cumplimiento de dicho deber, corresponde al Estado adoptar
medidas eficaces para que los funcionarios a cargo de hacer cumplir la ley
se abstengan de emitir órdenes o instrucciones a sus agentes subordinados
de cometer, instigar o inducir la comisión de actos de tortura, tratos crueles,
inhumanos o degradantes o de desaparición forzada; asimismo, de castigar
o someter a tratamiento desfavorable alguno a quienes se nieguen a obedecer órdenes o instrucciones relacionadas con la comisión de actos de tortura,
tratos crueles, inhumanos o degradantes, o desaparición forzada y el empleo
de minas antipersonal o municiones y artefactos bélicos prohibidos en la normativa internacional.
En todo caso, conforme con los Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y las armas de fuego por los funcionarios públicos a cargo de hacer cumplir la ley se estipula lo siguiente:
9. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearán armas de fuego contra las personas salvo en defensa
propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de
muerte o lesiones graves, o con el propósito de evitar la comisión de un delito particularmente grave que entrañe una seria
amenaza para la vida, o con el objeto de detener a una persona
que represente ese peligro y oponga resistencia a su autoridad, o
para impedir su fuga, y sólo en caso de que resulten insuficientes
medidas menos extremas para lograr dichos objetivos. En cualquier caso, sólo se podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente inevitable para proteger una vida.
(Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos; 1990).
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
33
En cumplimiento de los estándares de uso de la Fuerza y las armas de fuego, es preciso además que el Estado adopte, tanto en la Policía como en las
Fuerzas Militares, según la normatividad nacional e internacional aplicable,
programas de formación y aplicación de los derechos humanos con el fin de
que éstos se respeten plenamente en la planeación y conducción de las operaciones policiales y militares. De manera similar, es menester que el Estado
reglamente los criterios para seleccionar a los funcionarios a cargo de hacer
cumplir la ley; que se adopten medidas tendientes a asegurar que el personal
seleccionado posea aptitudes éticas, psicológicas y físicas apropiadas para el
ejercicio eficaz de sus funciones; y que se considere el respeto irrestricto de
los derechos humanos y el DIH como criterio de ascenso en la Fuerza Pública
(Gaitán & Pérez; 2008).
(iv) Adoptar medidas para proteger a la población de las zonas afectadas
por la violencia.
34
Corresponde al Estado disponer y poner en marcha mecanismos de alerta
que permitan al Estado, en especial a la Fuerza Pública, actuar a tiempo para
prevenir violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH. En los
casos en que sea imposible contrarrestar las acciones de los grupos armados al margen de la ley, el Estado es responsable de adoptar las medidas de
protección adecuadas, por el tiempo que sean necesarias, para garantizar la
vida, la integridad, la seguridad y libertad del conjunto de la población, con
especial consideración por las personas que por su profesión u oficio, su labor
humanitaria, social o política, o su situación en medio del conflicto armado
enfrentan mayores riesgos.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
El deber del Estado en materia de protección incluye, además, una responsabilidad específica para asegurar el derecho de toda persona a estar protegida contra los desplazamientos forzados. Conforme prescriben los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (Principio 5), al Estado le
corresponde “[p]revenir y evitar la aparición de condiciones que puedan provocar el
desplazamiento de personas” y, en las situaciones en que no se puedan impedir
las circunstancias que ocasionan el desplazamiento, garantizar a las víctimas
de este delito la asistencia y la protección previstas para la población civil en
las normas de DIH.
Con referencia a esta obligación y en el marco del seguimiento al estado de
cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, la Corte Constitucional ordenó adoptar un enfoque preventivo, en especial en las acciones
de la Fuerza Pública. Formalmente, y con fundamento en el deber estatal de
garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en
la Constitución y la obligación de asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, sumado al mandato constitucional de las autoridades
de proteger a todas las personas residentes en Colombia en su honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades, el alto tribunal ordenó al Gobierno
Nacional adoptar un enfoque preventivo capaz de atacar
(…) sus causas de raíz con suficiente especificidad como para no
subsumirse en una política general de seguridad interna, y que
garantice así que la respuesta estatal al desplazamiento forzado no
se limite a la atención de las víctimas a posteriori, sino que también
opere directamente sobre sus factores causales13.
13
Corte Constitucional. Auto 006 de 2009, referencia Sentencia T-025 de 2004.
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
35
(v) Reconocer y proteger públicamente la legitimidad de la actuación de los
defensores de los derechos humanos y su aporte a la consolidación de un
Estado social y democrático de derecho.
Corresponde al Estado abstenerse de emitir juicios y opiniones que pongan
en riesgo la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personales de los
defensores de los derechos humanos. Asimismo, es preciso que el Estado promueva campañas de información pública que exalten la labor de dichas personas en el proceso de consolidación de un Estado social y democrático de
derecho.
36
En armonía con este deber, el Estado está llamado a fortalecer los mecanismos de comunicación e interlocución con las organizaciones defensoras de
derechos humanos, a fin de facilitar la identificación y persecución de quienes
amenazan sus derechos. Es necesario, además, que el Estado respalde la Declaración de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el derecho y
el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente
reconocidos; que avance en la creación de un mecanismo ágil y fluido de comunicación con las organizaciones de derechos humanos y las organizaciones
sindicales, a efectos de establecer las medidas de protección del derecho a la
vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personales que resulten
pertinentes; y finalmente, rechace y condene públicamente las informaciones,
sea cual sea su origen, que pongan en tela de juicio la labor de las organizaciones de derechos humanos, de los movimientos sindicales y cívicos (Gaitán;
2005). De igual manera se debe establecer una reglamentación que consagre
sanciones a quienes se expresen en contra de la labor de los defensores de
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
derechos humanos o a quienes emitan juicios que puedan poner en peligro su
vida, integridad, libertad o seguridad personales.
(vi) Investigar y sancionar a los servidores públicos responsables de amenazas contra los derechos humanos.
A la hora de prevenir violaciones contra los derechos humanos, el Estado debe
asegurar que ningún servidor público, en especial los encargados de hacer
cumplir la ley, sean responsables de emitir amenazas que pongan en riesgo los
derechos humanos de las personas sujetas a su jurisdicción. Es preciso que
el Estado incorpore, en los manuales de deberes y funciones de los funcionarios a cargo de hacer cumplir la ley, la prohibición de cometer tortura, tratos
crueles inhumanos o degradantes, desaparición forzada de personas, ejecuciones extrajudiciales, amenazas, detenciones arbitrarias o ilegales y, entre
otras conductas punibles, el desplazamiento forzado de personas. En el caso
en que se produzcan privaciones arbitrarias de la vida o cuando haya duda,
corresponde al Estado investigar los hechos de manera exhaustiva, imparcial
y eficaz por autoridades que gocen de todas las prerrogativas y seguridades
para llevar a buen término su función (Gaitán & Pérez; 2008).
A fin de que las investigaciones se puedan llevar a feliz término, corresponde además al Estado proteger a quienes participan de la investigación y extender, en los casos en que se requiera, la protección a los familiares de la
persona amenazada. En este sentido, es imperativo que el Estado asegure
que mientras dure la investigación, quienes estén presuntamente implicados
en amenazas o violaciones contra los derechos humanos, sean apartados de
todos los cargos que entrañen un control o poder directo o indirecto sobre los
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
37
querellantes, los testigos, y sus familias, así como sobre quienes practiquen
las investigaciones. Quienes sean hallados culpables, deberán ser retirados de
manera inmediata y definitiva de sus cargos. Bajo ninguna circunstancia, la
persona o personas implicadas, puedan justificar dichas amenazas o violaciones en razón a órdenes superiores (CDH; 2004).
El cumplimiento de las obligaciones mencionadas exige al Estado la adopción de medidas eficaces de capacitación dirigidas a la fuerza pública, con el
fin, primero, de generar conciencia y respeto irrestricto a los derechos humanos y a las normas humanitarias; y segundo, de investigar la participación de
agentes del Estado en hechos vinculados a privaciones arbitrarias de la vida,
tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes en contra de los grupos en
situación de riesgo extremo o extraordinario y de todas las demás personas
sujetas a su jurisdicción.
En estrecha relación con el deber general de investigar y sancionar es imperativo que se reglamente de manera precisa la prohibición de los mandos militares o policiales de ordenar o instigar a cometer los delitos antes mencionados
a sus subordinados, generar incentivos a la tropa contrarios a los mandatos
de derechos humanos, castigar o someter a un tratamiento desfavorable a
quienes se niegan a obedecer órdenes que atenten contra los derechos y la
dignidad de cualquier ser humano.
38
(vii) Investigar de manera efectiva, imparcial, rápida y con pleno respeto del
derecho al debido proceso las violaciones contra los derechos humanos,
incluidas las amenazas, provengan ellas de donde provengan, y encausar penalmente, juzgar y castigar a sus responsables.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
La CIDH (2005), en el caso de las hermanas Serrano Cruz vs. El Salvador,
señaló que la investigación de los hechos, así como la sanción de los responsables, debe ser cumplida de manera seria y no como una simple formalidad.
Se trata de medidas que “(…) no solo benefician a los familiares de las víctimas sino también a la sociedad como un todo, de manera que al conocer la
verdad en cuanto a los hechos alegados tenga la capacidad de prevenirlos en
el futuro”.
Respecto de las personas que hayan recibido amenazas, en especial amenazas
de muerte, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas (1995) ha señalado
que, además de las medidas de protección, el Estado debe adoptar medidas
para realizar la debida investigación, a fin de determinar el origen de las amenazas e iniciar un proceso contra sus autores, perseguirlos y ponerlos bajo
las órdenes de la autoridad legal competente. El Estado debe garantizar a los
responsables de las violaciones o las amenazas, los mecanismos de defensa, la
realización de un juicio imparcial y con plenas garantías, y aplicar las penas
dictadas por los jueces.
De manera formal, corresponde a la Fiscalía General de la Nación abrir investigación para determinar la fuente de las amenazas. La apertura y el desarrollo de dicha investigación deben realizarse en un plazo razonable para que
se asegure la pronta y efectiva administración de justicia. La investigación debe
abrirse con independencia de que la persona que solicita protección sea o no
admitida a un programa de protección especial del Estado.
En los casos de denuncia de tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes, o desaparición forzada, compete al Estado proteger de todo maltrato o
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
39
acto de intimidación o represalia a todos los que participen en la investigación, incluidos el denunciante, el abogado, los testigos y los que realizan la
investigación.
(viii) Asegurar que los responsables de amenazas contra la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personales reciban sanciones proporcionales a la gravedad del delito.
El derecho internacional de los derechos humanos y el DIH reservan de las
penas más altas a las graves violaciones de los derechos humanos y al DIH.
En tal sentido, el Estado debe asegurar que quienes amenazan o cometan
hechos que ponen en riesgo la vida, la integridad, la libertad y la seguridad
personales, sean juzgados y sentenciados ejemplarmente.
En cumplimiento de este deber, la doctrina del Comité de Derechos Humanos-CDH (2004) estipula que el Estado se abstendrá de emitir indultos o
amnistías a los responsables de crímenes como la tortura, tratos crueles, inhumanos y/o degradantes, la ejecución sumaria y arbitraria y la desaparición
forzada, entre otros.
En similar sentido, la CIDH (2001), caso Barrios Altos vs. Perú, señala:
40
(…) son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de
los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o
arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas
por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
(ix) Garantizar a las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos y/o infracciones del DIH los derechos a la verdad, a la justicia, a la
reparación y las garantías de no repetición.
El deber de garantía, del cual se desprende el deber de prevenir, envuelve
la responsabilidad del Estado de asegurar que, ante eventuales violaciones
de derechos humanos o infracciones del DIH, las mismas sean consideradas
como delitos; y consecuentemente, se investigue y se establezca la verdad sobre los hechos, se impongan sanciones a quienes las cometan y se indemnice a
las víctimas por las consecuencias perjudiciales de las violaciones14.
En jurisprudencia posterior, ha precisado la propia CIDH:
El Estado está en el deber jurídico de prevenir, razonablemente,
las violaciones de los derechos humanos, de investigar seriamente
con los medios a su alcance las violaciones que se hayan cometido
dentro del ámbito de su jurisdicción a fin de identificar a los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y de asegurar a
la víctima una adecuada reparación15.
Iniciado el proceso para establecer la verdad sobre los hechos que dieron
origen a las violaciones de derechos humanos y encausados los responsables
en un proceso penal, corresponde al Estado establecer mecanismos de reparación para las víctimas y sus familiares, y disponer de estrategias orientadas
a garantizar la no repetición de los hechos que dieron lugar a las violaciones
(Alto Comisionado de las Naciones Unidas; 2005 y 2005a).
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velázquez R vs. Honduras 1988.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Godínez Cruz vs. Honduras 1989.
14
15
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
41
Sobre este punto, en sentencia C-370 de 2006, la Corte Constitucional señala
que es obligación del Estado garantizar que todas las personas dispongan
de recursos accesibles y efectivos para reivindicar los derechos vulnerados.
Ello supone que, conforme con el art. 2 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, los recursos
(…) (i) estén a disposición de toda persona, y sean adecuados para
que aun los sujetos especialmente vulnerables puedan acceder a
ellos; (ii) sean efectivos para reivindicar los derechos fundamentales amparados por el Pacto, y (iii) garanticen que las denuncias
por violaciones de derechos sean investigadas de un modo rápido, detallado y efectivo por órganos independientes e imparciales.
Adicionalmente, la interpretación de la norma exige que haya una
reparación para las personas cuyos derechos amparados por el
Pacto hayan sido violados, reparación que implica “por lo general”
la concesión de una indemnización apropiada.
(x) Promover una cultura de derechos humanos.
Prevenir violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH implica
el deber del Estado de diseñar y poner en marcha estrategias orientadas al
reconocimiento de las personas como titulares de derechos; el respeto del otro
o de la otra como sujeto con los mismos derechos; y la consolidación de un
sociedad capaz de valorar, reconocer y respetar las diferencias.
En tal sentido, de acuerdo con el estudio de Gaitán & Pérez (2008), correspondería al Estado
42
Impulsar y promover una cultura de derechos humanos, de paz y
de respeto y aceptación de las diferencias, que asegure una edu-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
cación orientada al respeto de la dignidad humana, de los valores
éticos, de los derechos humanos y el DIH, proclive a su acatamiento y valoración positiva. En particular, dicha política debe
ir orientada a promover el respeto por la labor de los sujetos y
grupos que trabajan en la defensa y promoción de los derechos
humanos.
Entre las posibles estrategias para avanzar en la promoción de una cultura
de derechos humanos, destaca la formación sobre estas materias en los centros educativos de cualquier nivel de enseñanza, la divulgación masiva de los
derechos en medios de comunicación y la formación y capacitación a los funcionarios públicos de todo nivel, especialmente a aquellos que están a cargo
de hacer cumplir la ley (Gaitán; 2005).
1.3. El concepto de prevención y sus dimensiones
Con fundamento en las normas de derecho internacional de los derechos humanos, analizadas en las secciones anteriores, y las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado en materia de prevención, se presenta en
este acápite un concepto de prevención de violaciones de derechos humanos
e infracciones del DIH.
La prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
es una obligación permanente del Estado Colombiano. La misma consiste en
adoptar, en el marco de una política pública integral y diferencial, todas las
medidas para que, con plena observancia de la Constitución y de las normas,
se promueva el respeto, la protección y la garantía de los derechos humanos
de todas las personas, grupos y comunidades sujetas a la jurisdicción nacio-
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
43
nal (prevención temprana); se eviten daños contra las personas que enfrentan
especial situación de amenaza (prevención urgente); se tipifiquen como delitos
las violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH, se investigue, juzgue y sancione a los responsables, y se establezcan mecanismos institucionales para evitar su repetición (garantías de no repetición)16.
La propuesta de definición parece coherente con los estándares internacionales de derechos humanos en la medida en que (i) entiende la prevención como
una obligación del Estado; (ii) caracteriza dicha obligación como de carácter
permanente, es decir, aplica en todo momento y circunstancia, en particular
en períodos de paz o de conflicto armado; y (iii) establece el alcance de la
prevención. En especial precisa que el Estado está obligado a adoptar todas
las medidas a su alcance, en el marco de la ley, para evitar daños graves contra los derechos de todas las personas, grupos y comunidades sujetos a su
jurisdicción; a promover el respeto, la protección y la garantía de los derechos
humanos; a tipificar los delitos; a investigar, juzgar y sancionar a los responsables y a crear los mecanismos institucionales para evitar la repetición de
cualquier forma de violación o infracción.
Para facilitar el uso del concepto de prevención en un estudio que tiene por
objeto delimitar estándares para la formulación de una política pública de prevención, resulta oportuno desentrañar el término en sus diferentes dimensiones: prevención temprana; prevención urgente y garantías de no repetición.
16
44
Algunos organismos humanitarios denominan a la prevención temprana como “environmental building” significando que supone adoptar medidas legales e institucionales
para evitar las violaciones de derechos humanos. Por su parte a la prevención urgente
se le denomina protección. Las garantías de no repetición no se incluyen formalmente
como parte del deber prevención.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
La prevención temprana hace referencia a la identificación de las causas de las
violaciones de los derechos humanos, las infracciones del DIH y a la adopción
de medidas que impidan que dichas causas se activen. Entre otros aspectos, la
prevención temprana supone el deber del Estado de identificar amenazas y vulnerabilidades que generen riesgo sobre el disfrute de los derechos a la vida, a la
integridad, a la libertad y la seguridad personales; de advertir oportunamente
la existencia de los riesgos detectados; contrarrestar los factores amenazantes;
de disminuir los factores de vulnerabilidad de personas, grupos y comunidades; de elevar las capacidades sociales e institucionales para evitar daños graves contra los mencionados derechos; de combatir las causas que subyacen y
generan riesgos contra los mismos; de trazar planes de prevención y de contingencia; de diseñar estrategias concretas para combatir las causas estructurales
de las violaciones y las infracciones, tales como programas de desarticulación
de los grupos armados al margen de la ley, así como políticas integrales de desarme, desmovilización y reintegración de miembros de estos grupos.
La dimensión urgente, por su parte, hace referencia a la prevención que, ante
la inminencia de una violación de derechos humanos o infracción del DIH,
activa los planes y programas necesarios para evitar que se produzcan daños
contra los derechos a la vida, la integridad, la libertad y/o la seguridad personales o, cuando a pesar de que el Estado ha adoptado todas las medidas a su
alcance para evitar dichas violaciones, las mismas tienen lugar y corresponde
mitigar sus efectos. Esta dimensión supone la activación de planes de contingencia, protocolos institucionales de acción inmediata, dirigidos a reforzar la
protección de la población civil, en especial en las zonas más afectadas por el
conflicto armado interno, la protección individual a personas en situación de
riesgo extremo o extraordinario y la protección colectiva a las comunidades.
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
45
Es preciso señalar que en ningún caso, conforme establecen las normas internacionales de derechos humanos y reitera el Manual para la Protección de las
Personas Internamente Desplazadas, este tipo de medidas pueden desconocer el
derecho de toda persona, grupo o comunidad a desplazarse para proteger su
vida, integridad, libertad y/o seguridad personales17.
La dimensión de garantías de no repetición hace referencia a la existencia
de medidas estatales orientadas a evitar la repetición de cualquier violación
de derechos humanos o infracción del DIH. Aunque no exclusivamente, esta
dimensión tiene un rol central en los retornos y reubicaciones de población
desplazada en las que corresponde a la Fuerza Pública brindar seguridad, y
al conjunto del Estado colombiano, combatir problemáticas que generan el
desplazamiento forzado como el reclutamiento ilegal de niños, niñas y adolescentes, la violencia sexual contra las mujeres y los accidentes con minas
antipersonal y otras municiones bélicas sin explotar.
Conforme con los estándares internacionales en materia de prevención del
delito y la sanción de graves crímenes, entre las medidas de no repetición
demandan especial atención las relativas a reducir los niveles de impunidad,
elevar la efectividad de las políticas de aplicación de justicia y ajustar las
penas a la gravedad de los delitos. Kälin (2010), ex Representante del Secretario General de las Naciones Unidas para la Protección de los Derechos de
las Personas Internamente Desplazadas, señala que la adopción de medidas
serias para prevenir el desplazamiento forzado de poblaciones supone poner
fin a la impunidad que caracteriza los desplazamientos en el contexto inter46
17
Véase Global Protection Cluster Working Group (2007).
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
nacional. Sólo sometiendo a los perpetradores ante la justicia y adoptando
medidas para reparar a las víctimas, incluida la indemnización, es posible
avanzar en poner fin a este crimen contra la humanidad.
Sobre este mismo aspecto Prieto (2011) señala:
(…) El verdadero significado en materia de prevención no lo constituye en sí la reparación o la restitución integral, pues la misma
evidencia que se falló precisamente en materia de prevención. (…)
Además de la cesación del ilícito, es el carácter disuasivo y ejemplarizante de la sanción penal el que podría servir como garantía
de no repetición, o al menos de advertencia a quienes participan
directamente en las hostilidades, de acuerdo con la idea de que las
infracciones al DIH no quedarán impunes.
Como parte central de las medidas de lucha contra la impunidad, tal como
queda señalado, es preciso que el Estado retire del servicio a los funcionarios
públicos que se aparten de las normas constitucionales y legales y establezca
sanciones penales y administrativas ejemplarizantes.
La tabla 1 contiene una clasificación del tipo de obligaciones que el Estado
debe adoptar para poner en marcha una política pública de prevención de
violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH. Frente a la información contenida en la tabla, dos precisiones son importantes. En primer
lugar, una misma obligación puede involucrar más de una dimensión de la
prevención. Cuando dicho ejercicio resulta factible, el cuadro identifica la dimensión que está más directamente comprometida. Por ejemplo, la obligación
de desarme tiene efectos en las tres dimensiones de la prevención: temprana,
para evitar que los criminales porten armas que faciliten su labor; urgente,
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
47
para evitar que se consumen las amenazas; y garantías de no repetición, para
evitar que los grupos criminales puedan armarse y cometer nuevos crímenes.
Pese a ello se clasifica sólo en la dimensión temprana bajo el supuesto de que
si la política es efectiva en el primer momento, se reduce la probabilidad de
comisión de crímenes y la demanda de medidas de no repetición. En segundo
lugar, la lista de obligaciones no es exhaustiva. Cada obligación supone un
complejo de obligaciones derivadas18.
18
48
Para el lector interesado en un análisis detallado de las obligaciones constitucionales e
internacionales del Estado colombiano en materia de respeto, protección y garantía de
los derechos a la vida, la integridad personal, la libertad y la seguridad personales, se
sugiere la consulta de la investigación de García (2005).
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Tabla 1: Clasificación de obligaciones del Estado
según dimensiones de la prevención
Obligaciones
Dimensiones de la prevención
Temprana
Urgente
Garantías de
no repetición
Disponer de una política de seguridad y defensa que garantice el orden público y la convivencia pacífica y que sea respetuosa de los principios constitucionales, la organización
política del Estado, el derecho internacional de los derechos
humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
Disponer de una política de desarme de la población civil.
Reglamentar de manera precisa las condiciones para el uso
legítimo de la fuerza y de las armas de fuego por parte de los
funcionarios a cargo de hacer cumplir la ley.
Adoptar medidas para proteger a la población de las zonas
afectadas por la violencia.
Reconocer y proteger públicamente la legitimidad de la
actuación de los defensores de los derechos humanos y su
aporte a la consolidación de un Estado social y democrático
de derecho.
Investigar de manera efectiva, imparcial, rápida y con pleno
respeto del derecho al debido proceso, las violaciones del
derecho a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personales, incluidas las amenazas, provengan ellas de
donde provengan, y encausar penalmente, juzgar y castigar
a sus responsables.
Investigar y sancionar a los servidores públicos responsables de amenazas contra la vida, la integridad, la libertad y
la seguridad personales.
Asegurar que los responsables de amenazas contra la vida,
la integridad, la libertad y la seguridad personales reciban
sanciones proporcionales a la gravedad del delito.
Garantizar a las víctimas de graves violaciones de los derechos
humanos y/o infracciones del DIH los derechos a la verdad, a
la justicia, a la reparación, y las garantías de no repetición.
Promover una cultura de derechos humanos.
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH: un concepto en elaboración
49
2. La política pública: los conceptos de partida
P
revenir graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del
DIH demanda del Estado la puesta en marcha de una política pública
de prevención articulada a una política integral de respeto, protección
y garantía de los derechos humanos. Así parece haberlo entendido la Corte
Constitucional en la sentencia T-045 de 2010 cuando reitera el deber del Estado de utilizar al máximo los medios a su disposición para prevenir nuevos
hechos de desplazamiento y asistir a quienes ya los padecieron.
Resulta relevante que en esta sentencia la Corte Constitucional hace explícita
mención a la Observación General No. 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales-DESC para entender las obligaciones del Estado
en materia de prevención. En esta observación se delimita el alcance del deber del Estado de asignar hasta el máximo de los recursos disponibles para la
protección efectiva de los derechos y no limitar las medidas para garantizar
el goce de los mismos a la expedición de normas. Desde tal perspectiva, el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2000) ha venido im-
pulsando la adopción de medidas relacionadas con la promoción de políticas
para asegurar el pleno respeto y disfrute de los derechos humanos.
En su concepción moderna, en especial la derivada del trabajo de Meny &
Thoening (1992), las políticas públicas pueden ser entendidas como un
(…) programa de acción gubernamental llevado a cabo por autoridades investidas de legitimidad pública en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico concreto. Dicho trabajo abarca
múltiples aspectos, que van desde la definición y selección de prioridades de intervención hasta la toma de decisiones, su administración y evaluación.
La definición de Meny & Thoening ofrece cuatro elementos que contribuyen
al entendimiento de la naturaleza de las políticas públicas en general y a la
de prevención de graves violaciones de los derechos humanos en particular1.
En primer lugar, la definición alude a que la política pública puede ser entendida como un programa de acción gubernamental. Esta referencia implica
que toda política pública se realiza para responder a demandas legítimas de
la sociedad. Para el caso concreto, la prevención de graves violaciones de los
derechos humanos e infracciones del DIH constituye una obligación permanente del Estado colombiano y un derecho del que es titular toda persona sin
distinción de ninguna índole.
En segundo término, la definición establece que la política pública es resultado
de una intervención pública. Esta afirmación amerita una reflexión. Si bien el
gobierno está llamado a ser el principal hacedor de políticas públicas en socie52
El análisis de la definición de Meny & Thoening se basa en Pérez (2009).
1
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
dades con marcadas desigualdades sociales y conflictos armados de larga duración como el colombiano, la labor no es exclusiva del gobierno. Las políticas
públicas pueden ser lideradas en conjunto por gobierno y la sociedad civil e incluso con la participación de sectores académicos, empresariales y organismos
de asistencia técnica nacional e internacional, por mencionar sólo algunos.
La formulación e implementación de políticas públicas con interacción entre
Estado y otros sectores, conocida en la literatura como gobierno colaborativo
(Donahue & Zeckhauser, 2008), se diferencia de figuras como administración
delegada o voluntariado social, en el hecho de que se fundamenta en la interacción social entre el Estado y los demás actores. Dicha interacción se expresa
tanto en el diseño de la política y sus objetivos, como en la suma de capacidades para atender de manera más eficiente un problema de relevancia social.
La interacción, la cual supone reconocer expresamente que las soluciones centradas exclusivamente en las autoridades estatales tienden a ser limitadas y
enfrentan serios riesgos como la falta de legitimidad, supone retos y ventajas.
Entre las últimas se destaca la participación de los diferentes sectores sociales y en especial de los actores directamente involucrados o interesados en la
gestión de las políticas. Entre los retos, se cuenta justamente la necesidad de
crear mecanismos efectivos para la participación directa de los interesados y
para llevar las soluciones a la deliberación pública.
Sobre la base de experiencias de políticas formuladas con interacción entre
comunidades y hacedores de políticas, Fung (2008) evidenció que abrir los
canales para la participación social en las decisiones públicas, aunque supone
arreglos institucionales, incrementa las posibilidades de hacer frente a complejos problemas sociales.
La política pública: los conceptos de partida
53
Como ejemplo de este tipo de interacción, en el marco de programas de prevención de violaciones de derechos humanos, puede citarse la Unidad Criminal Especial para atender los casos de violencia sexual y de género, impulsada por el Gobierno de Liberia con apoyo de la sociedad civil y el Consejo
Noruego para los Refugiados. Dicha Unidad –creada para promover mayor
acceso a la justicia y a los servicios sociales por parte de las víctimas de violencia sexual y de género, con el fin de prevenir la repetición de este tipo de
violencias después del conflicto padecido por Liberia entre 1989 y 2003– fue
diseñada por los organismos de Gobierno e implementada con la participación activa de las organizaciones de víctimas2.
No obstante la necesidad de que el Estado cuente con el apoyo de organismos privados para implementar medidas de política de prevención, es oportuno advertir que las acciones que se adelanten con dichos actores, previa
su delegación, sean cuidadosamente examinadas a la luz de la Constitución,
las normas de derechos humanos y el DIH. A diferencia de otros ámbitos de
política pública –generación de empleo, por ejemplo– en los que el Estado
puede valorar los costos y beneficios de la adopción de políticas directamente o a través de la creación de incentivos –tales como la reducción de impuestos a las empresas que contraten con sectores vulnerables de la población–,
en materia de prevención de graves violaciones de derechos humanos, dicha
interacción supone un estricto control constitucional. En rigor, resultaría
claro, a la luz de los estándares internacionales de derechos humanos, que
el Estado bajo ninguna circunstancia podría delegar o administrar conjun Liberia: Focus for IDP returnees moves from conflict to development. En http://www.
internal-displacement.org.
2
54
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
tamente con actores privados, el uso de la fuerza o las armas de fuego o la
administración de justicia.
En tercer lugar, la definición hace referencia a que la política pública tiene
lugar en un espacio geográfico concreto. Tal vez sea necesario señalar que
está destinada a un grupo de personas o colectivo determinado. La ausencia
de referentes geográficos y poblacionales en una política pública impone ámbitos de indeterminación de los resultados y dificulta medir el impacto real
de la acción del Estado en su conjunto. En lo concerniente a la prevención
de graves violaciones de los derechos humanos, por ejemplo, resulta legítimo
establecer zonas de mayor prioridad basándose en evidencia sobre el accionar
de los grupos armados irregulares. No obstante, el deber del Estado es evitar
dichas acciones en todo el territorio nacional.
En cuarto lugar, la definición de Meny & Thoening contribuye a delimitar el
ciclo de la política: desde la identificación de las prioridades de intervención
del Estado y la toma de decisiones, hasta la implementación de las acciones y
la evaluación de los resultados e impactos obtenidos con la puesta en marcha
de las políticas.
El concepto de política arriba descrito puede ser complementado con los
planteamientos de Roth (2004). Según este autor, cuatro elementos permiten
identificar los ámbitos en que el Estado requiere diseñar e implementar políticas públicas.
Primero, la implicación del gobierno. En el ámbito de la prevención dicha implicación es estrictamente necesaria en tanto el Gobierno, como representante
legítimo del Estado, es el principal responsable de la protección y la garantía
La política pública: los conceptos de partida
55
de los derechos humanos. Segundo, la percepción de problemas. Las graves violaciones de los derechos humanos y las infracciones del DIH son percibidas por
la sociedad colombiana, en general, y por las víctimas, en particular, como
una amenaza constante para el ejercicio de sus derechos y para llevar un nivel
de vida adecuado. Tercero, la definición de objetivos. Problemáticas complejas
como las violaciones de derechos humanos demandan del Estado el diseño de
medidas que cuenten con objetivos claramente definidos espacial y temporalmente. Finalmente, la identificación de procesos. La prevención supone la adopción de programas y estrategias cuyos procesos de diseño e implementación
estén claramente delimitados.
Con relación a este último aspecto, Albarracín & Lemaitre (2011) sostienen
que una política pública, capaz de evitar infracciones del DIH por parte de la
Fuerza Pública en el marco de sus operaciones legítimas, supone el desarrollo
de una ley marco para la prevención de graves violaciones de los derechos
humanos y la armonización de las políticas de seguridad con las políticas de
promoción y respeto de los derechos.
3. Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
U
n posible instrumento para la prevención de graves violaciones de los
derechos humanos e infracciones del DIH es la formulación de una
política pública de prevención. Expresado en el lenguaje que ha empleado la Corte Constitucional en el marco del proceso de seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004, en particular en los autos 004, 005, 006 y 008 de
2009, dicho instrumento supone la creación de un sistema nacional de prevención del desplazamiento, articulado a una política general de prevención
de violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH.
Dadas las dificultades de prevenir el desplazamiento forzado sin contar con
instrumentos de política para la prevención de las violaciones de derechos
humanos, que actúan como su principal causa, una efectiva respuesta del
Gobierno Nacional a la orden dictada por la Corte Constitucional podría
estar dada por el diseño y puesta en operación de un subsistema nacional de
prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del
DIH, integrado al Sistema Nacional de Derechos Humanos creado por el
decreto 4100 de 2011.
Dicho subsistema debería, entre otras tareas, integrar y armonizar, a nivel
nacional y territorial, el conjunto de instrumentos de política, instituciones,
normas, programas, proyectos, procesos y procedimientos requeridos para
evitar la ocurrencia de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH; brindar protección a potenciales afectados de eventuales
amenazas o atentados de los actores armados irregulares (en estrecha coordinación con la Unidad Nacional de Protección creada mediante el Decreto
4065 de 2011) y asegurar la protección efectiva de las víctimas para evitar la
repetición de las violaciones.
Es oportuno advertir al lector que la existencia de un Sistema Nacional de
Prevención-SNP no elimina la necesidad de contar con instrumentos de política que respondan a las especificidades de las distintas violaciones de derechos humanos. Expresado en otros términos, si bien tanto el desplazamiento
forzado como la desaparición forzada demandan disposiciones comunes de
prevención, lucha contra la impunidad y respeto a las normas del DIH, la
efectiva prevención de cada delito requiere que se adopten medidas de política específicas.
58
Con fundamento en esta lectura del alcance de la orden dictada por la Corte Constitucional, la guía para la formulación del SNP se fundamenta en el
ciclo de política pública, conforme ha sido desarrollado en la literatura sobre
el tema. Cada fase de la política contiene ejemplos de problemas o posibles
soluciones a diferentes tópicos que un SNP debería abordar en orden de pro-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
teger efectivamente los derechos a la vida, a la integridad, a la seguridad y a
las libertades personales y de locomoción.
3.1. Definición del problema de política
El problema de política, es decir el problema para el que se recomienda al
Estado colombiano diseñar e implementar una política pública de prevención,
se resume en la existencia de complejas violaciones de los derechos humanos e
infracciones del DIH en numerosas zonas del territorio nacional.
La complejidad del problema se presenta, fundamentalmente, por la confluencia de distintos tipos de atentados contra la dignidad humana, entre los que
se cuentan, sin que la lista pretenda ser exhaustiva: desplazamiento forzado,
ejecuciones extrajudiciales, asesinatos selectivos, homicidios, tortura, tratos
crueles, inhumanos y degradantes, contaminación del territorio con minas
antipersonal y demás municiones bélicas, violencia física, psicológica y moral,
violencia sexual y de género, desaparición forzada, privación arbitraria de la
libertad, detención ilegal, reclutamiento forzado, secuestro, delitos de odio
en especial contra las personas con diversa orientación sexual e identidad de
género, tomas a municipios, masacres, combates en zonas con presencia de
población civil, amenazas individuales y generalizadas, prácticas de terror
por parte de los actores armados, presencia de actores armados irregulares y
disputas territoriales.
Una fuente adicional de complejidad del problema se relaciona con el hecho
de que los crímenes son cometidos por diversos actores armados ilegales: grupos insurgentes, grupos paramilitares, bandas criminales y, conforme lo ha
señalado la CIDH en varias de sus sentencias contra el Estado colombiano,
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
59
integrantes de la Fuerza Pública que actúan directamente o en connivencia
con grupos armados ilegales, cometiendo graves violaciones de los derechos
humanos e infracciones del DIH1.
La identificación o delimitación del problema aparece como el primer elemento esencial para el éxito de una política pública. De hecho, una mala identificación o caracterización del contexto en el que el problema tiene lugar, puede
llevar a políticas inadecuadas o a la ausencia de las mismas. En el caso de la
política de prevención, reviste singular importancia el hecho de contextualizar graves violaciones de los derechos humanos –como el desplazamiento forzado, los accidentes con minas antipersonal o el reclutamiento ilegal de niños,
niñas y jóvenes por parte de los grupos armados al margen de la ley, por citar
sólo algunos ejemplos– en el marco de un conflicto armado interno.
Al respecto, ha señalado la Corte Constitucional en sentencia C-291 de
2007:
“(…) el supuesto necesario para la aplicación del Derecho
Internacional Humanitario es la existencia de un conflicto armado (…) la existencia de un conflicto armado se determina jurídicamente con base en factores objetivos, independientemente de la
denominación o calificación que le den los Estados, Gobiernos o
grupos armados en él implicados (…).
Un análisis de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos falladas en contra del Estado colombiano puede consultarse en Instituto de Derechos
Humanos “Alfredo Vásquez Carrizosa”, Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones
Internacionales. Universidad Javeriana. (2011 y 2011a) y Albarracín & Lemaitre
(2011).
1
60
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Advierte la Corte Constitucional que la existencia de un conflicto armado no
surtirá efectos sobre el estatuto jurídico de los grupos armados2. “Una condición para el reconocimiento de insurgencia o beligerancia es que el grupo
armado irregular haya aceptado y aplicado el DIH” (Corte Constitucional,
sentencia C-291 de 2007).
Desconocer el contexto, además de que podría derivar en la aplicación ambigua de los principios básicos del DIH, podría restar legitimidad al diseño
de estrategias de prevención propias de un conflicto armado tales como el
desarme y la desmovilización de los actores armados irregulares y el diseño
de procesos de reintegración de los mismos a la vida civil. Además de ubicar y reconocer explícitamente la complejidad del contexto, es preciso que el
diagnóstico se fundamente en un análisis profundo de la lógica y la motivación de los actores armados. En rigor, es necesario entender qué genera las
violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH, quién las genera,
qué motiva a quien las genera, cómo se producen y cómo se interrelacionan
las diversas violaciones e infracciones.
Touraine (1978 & 1987) sostiene que los movimientos armados, en particular los actores armados que son su expresión concreta, se caracterizan por tres elementos: (1)
principio de defensa: los actores armados defienden territorios en los que tienen cohesión con la comunidad y/o en los que se apropian de recursos estratégicos y se imponen
por la fuerza; (ii) principio de oposición: los actores armados definen como adversario
a otro(s) actor(es) armados y no armados que disputan el control de territorio, que
limitan su posibilidad de avanzar sobre otros territorios o que acusan de colaborador
del adversario; y (iii) principio de totalidad: los actores armados ocupan el territorio y
avanzan estratégicamente bajo una real o supuesta búsqueda del interés colectivo.
2
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
61
A fin de minimizar el sesgo en la delimitación del problema, Roth (2004) aporta un modelo analítico a partir del cual es posible identificar y caracterizar un
problema cuya solución demanda la puesta en marcha de políticas públicas.
Tabla 2: Esquema analítico para la identificación
y definición de un problema
Dimensión del
problema
Pregunta para ampliar
la comprensión del problema
La naturaleza
¿En qué consiste el problema?
Las causas
¿En qué condiciones surgió el problema y cuáles
son sus causas? ¿La normatividad existente sobre el
tema genera problema?
La duración
¿El problema es duradero o pasajero?
La dinámica
¿Es posible observar una evolución del problema
(ciclos, regularidades, agravación)?
Los afectados
¿Quiénes son los afectados por el problema y de
qué manera lo están (directa o indirectamente)?
Las consecuencias
Si no se interviene, ¿qué sucedería a los afectados y
a los demás?
Fuente: Roth (2004)
62
La respuesta minuciosa a estos interrogantes así como el análisis de aspectos
relevantes no explícitamente considerados por el autor –como la magnitud del
problema, su nivel de prioridad para los distintos órganos del poder público y la
identificación de las capacidades de los actores sociales que están afectados para
aportar en la búsqueda de soluciones– son fundamentales a la hora de carac-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
terizar la problemática de las violaciones de derechos humanos e infracciones
del DIH en Colombia.
3.2. Diagnóstico de la oferta institucional para atender el problema
Una vez se dispone de una lectura del problema, corresponde identificar las
acciones que viene adelantando el Estado para mitigar el mismo. Este paso,
además de precisar los programas y proyectos orientados a su solución, supone identificar a los actores comprometidos en la política, tanto a nivel nacional como territorial, y realizar una valoración crítica de los alcances y
limitaciones de las acciones presentadas por el Estado en la materia.
A fin de ilustrar la importancia de esta etapa para la formulación de una política pública de prevención de violaciones de derechos humanos, en general, y
para la política de prevención del desplazamiento, en particular, lo que sigue
se concentra en analizar los alcances y limitaciones de la oferta estatal en
materia de prevención del desplazamiento. Dicho análisis se fundamenta en
los autos de la Corte Constitucional que han sido expedidos en el proceso de
seguimiento de la sentencia T-025 de 2004 y que hacen referencia directa a la
política de prevención. Además de las mencionadas decisiones judiciales, se
integran al análisis las respuestas del Gobierno Nacional a la Corte presentadas en Julio de 2010 y Marzo de 2011.
En primer lugar, es oportuno mencionar que entre las consideraciones realizadas por la Corte en la expedición de la sentencia T-025 de 2004, mediante
la cual se declaró el estado de cosas inconstitucional-ECI, se encuentra la insuficiencia de las políticas de prevención del desplazamiento. Estrictamente hablando, el alto tribunal señaló que a pesar de la existencia formal de múltiples
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
63
disposiciones en materia de prevención, en especial documentos del Consejo
Nacional de Política Económica y Social-CONPES, la ley 387 de 19973 y sus
decretos reglamentarios, existe una falta de concreción conceptual y operativa de la
prevención del desplazamiento4. Formalmente, la Corte señaló que el componente
de prevención está escasamente desarrollado en su formulación y tiene apenas algunos intentos de implementación5.
Ante esta problemática, la alta corporación ordenó al entonces Ministerio del
Interior y de Justicia desarrollar acciones tendientes a que las autoridades
territoriales, en particular gobernadores y alcaldes, tomen “(…) las decisiones
necesarias para asegurar que exista coherencia entre las obligaciones, constitucional y legalmente definidas, de atención a la población desplazada a cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos que debe destinar para
proteger efectivamente sus derechos constitucionales” (Corte Constitucional.
Sentencia T-025 de 2004).
Con posterioridad a la sentencia, la Corte Constitucional ha realizado varios
pronunciamientos en los que ha abordado directa o indirectamente las problemáticas en materia de prevención y en los que ha ordenado a las autoridades
nacionales y territoriales adoptar medidas específicas para prevenir la ocurrencia de hechos violentos que puedan provocar nuevos desplazamientos.
Mediante esta ley se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado;
la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.
4
Corte Constitucional. Sentencia T -025 de 2004. Anexo 5.
5
Red de Solidaridad Social & ACNUR (2002) citado en Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. Anexo 5.
3
64
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
En primer lugar, en auto 177 de 2005, el tribunal estimó que a pesar de los
avances logrados en algunos componentes de la política pública de atención a la
población desplazada, los mismos eran insuficientes para levantar el ECI. En
cuanto se refiere específicamente a competencias nacionales y territoriales en
materia de prevención, la Corte ordenó al Ministerio del Interior diseñar, implementar y aplicar una estrategia de promoción y coordinación de los esfuerzos nacionales y territoriales que conduzca efectivamente a que las entidades
territoriales asuman un mayor compromiso, tanto presupuestal como administrativo, con la política pública de atención y prevención del desplazamiento.
En el auto 178, la corporación reiteró la ausencia de medidas específicas de
prevención por parte de las entidades nacionales y territoriales, en especial
por parte de la Fuerza Pública. El tribunal constitucional destacó, además, la
falta de claridad conceptual y operativa en torno a lo que significa prevenir y proteger a
la población desplazada y la importancia de dicho vacío para el diseño y puesta
en marcha de políticas concretas y efectivas, para prevenir la ocurrencia de
violaciones e infracciones que puedan dar lugar a nuevos desplazamientos.
De manera similar, la Corte evidenció serias falencias en el funcionamiento
del Sistema de Alertas Tempranas-SAT, al igual que problemas en el seguimiento de las alertas por parte del Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas-CIAT. Por ejemplo, observó vacíos en el proceso de toma de decisiones e implementación de medidas una vez declarada la existencia de riesgos o
la alerta temprana (Corte Constitucional. Auto 178 de 2005).
En este auto, el alto tribunal concluyó que las acciones de prevención y protección adelantadas por el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
65
Nacional y el Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH son propias de su accionar institucional, sin evidencia de programas específicos orientados
a prevenir el desplazamiento forzado.
Con base en la anterior consideración y en los vacíos señalados, la Corte ordenó a las citadas entidades, entre otras acciones, “diseñar e implementar mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional y entre el
nivel nacional y las entidades territoriales, que aseguren una acción adecuada
y oportuna de las distintas entidades del sistema de tal forma que se garantice
el goce efectivo del derecho a la vida de la población desplazada”.
En el año 2006, la misma corporación expidió el auto 218 en el que realizó
una valoración detallada de los diferentes componentes de la política de prevención y atención al desplazamiento. Analizados los diferentes componentes de la misma, la Corte concluyó que las entidades del Sistema Nacional
de Atención Integral a la Población Desplazada-SNAIPD no han logrado
proteger efectivamente los derechos de las víctimas y evitar la ocurrencia de
nuevas amenazas contra los derechos humanos, lo que ha generado nuevos
desplazamientos. El tribunal señaló como agravante que no sólo las medidas
han sido insuficientes para superar el ECI sino que, además, las entidades
competentes no presentaron una explicación válida para la persistencia de las
falencias que originaron la declaración de dicho estado.
66
Considerando la gravedad de la desprotección de los derechos de la población
desplazada y las falencias reiteradas en materia de prevención y atención, la
alta corporación elaboró una lista con las diez problemáticas de mayor rezago
en la política de desplazamiento. Entre las problemáticas reseñadas destacó
la ausencia de un enfoque de prevención dentro de la política pública de atención a la po-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
blación desplazada, en particular dentro de las operaciones militares y de seguridad adelantadas por el Estado (Corte Constitucional. Auto 218 de 2006).
El tribunal señaló también que la política de desplazamiento no ha logrado
desarrollar estrategias efectivas para prevenir violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH, que dan lugar a desplazamientos de población,
y llamó especialmente la atención sobre la necesidad de superar las falencias
del SAT y de evitar que en las acciones legítimas de la fuerza pública se produzcan –como efecto indirecto y dada la ausencia de disposiciones o medidas
específicas para la prevención de los mismos– nuevos desplazamientos de población. En ese sentido, recalcó la Corte:
Una de las manifestaciones más preocupantes de la ausencia de
un enfoque preventivo tiene lugar en el ámbito de las operaciones
legítimamente adelantadas por las autoridades, sean estas las actuaciones de las fuerzas militares o de policía y de los organismos
de seguridad del Estado cuando le hacen frente a las conductas
delictivas realizadas por los grupos armados, o cuando se adelantan procesos de fumigación y erradicación de cultivos ilícitos en
lugares donde habitan personas que se ven abocadas a desplazarse
(Corte Constitucional. Auto 218 de 2006).
Ante estas dos problemáticas el tribunal ordenó a las instituciones del SNAIPD, a nivel nacional y regional, adoptar las medidas necesarias para prevenir
la ocurrencia de hechos que den lugar a desplazamientos forzados y en particular a Acción Social y al Ministerio del Interior informar a la Corte sobre
las acciones correctivas adoptadas y sus resultados6.
En el auto 266 de 2006 la Corte Constitucional reitera los vacíos de la implementación de la política a nivel territorial y ordena a la Dirección de Asuntos Territoriales
6
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
67
Debido a la falta de una respuesta contundente para superar las falencias de
coordinación en la implementación de la política de prevención y atención
al desplazamiento entre el nivel nacional y territorial, la corporación emitió el auto 052 de 2008 en el que solicitó directamente a los gobernadores,
alcaldes de ciudades capitales y alcaldes de municipios no capitales, responder un cuestionario detallado sobre sus esfuerzos para prevenir y atender la
problemática del desplazamiento. En particular, el tribunal indagó sobre la
existencia de programas específicos para proteger los derechos de la población desplazada, el esfuerzo presupuestal, la adopción de indicadores de goce
efectivo de derechos para valorar los logros y retos y, entre otros, la labor de
coordinación con el Ministerio del Interior.
Producto del análisis de las respuestas de las autoridades territoriales, la
Corte Constitucional emitió el auto 007 de 2009 en el que reiteró los vacíos
en la coordinación territorial de la política de prevención y atención al desplazamiento forzado y en el que, dada la magnitud de las deficiencias, ordenó
al entonces ministro del Interior y de Justicia realizar directamente la labor
de coordinación de la política de prevención y atención con las autoridades
territoriales.
En 2009 el tribunal expidió el auto 006 en el que ordenó al Estado adoptar
un enfoque preventivo del desplazamiento forzado. En estricto sentido, ordenó a las
entidades del SNAIPD adoptar un enfoque preventivo del desplazamiento
forzado que “(…) ataque sus causas de raíz con suficiente especificidad como
68
y Orden Público del Ministerio del Interior adoptar los correctivos en unos plazos
específicos.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
para no subsumirse en una política general de seguridad interna, y que garantice así que la respuesta estatal al desplazamiento forzado no se limite a
la atención de las víctimas a posteriori, sino que también opere directamente
sobre sus factores causales”.
En el auto 008 del mismo año, el tribunal señaló que, entre los factores que retrasan la superación del estado de cosas inconstitucional, declarado en la sentencia T-025 de 2004, se encontraba la persistencia de fallas y vacíos protuberantes
en materia de prevención del desplazamiento. Específicamente, estimó que
(…) en materia de prevención, continúa faltando el desarrollo de
un sistema nacional de prevención del desplazamiento propiamente
dicho que, entre otras cosas, (i) funcione en el marco de una política pública de prevención de violaciones de derechos humanos, (ii)
cuente con recursos adecuados que no dependan exclusivamente
de la cooperación internacional; (iii) permita un seguimiento permanente de la dinámica del desplazamiento, de la evolución del
conflicto armado y de otros factores de alteración del orden público y de seguridad ciudadana que incidan en el desplazamiento
forzado; (iv) supere el análisis puramente coyuntural activado por
los informes de riesgo presentados por la Defensoría del Pueblo;
(v) establezca mecanismos y protocolos técnicos para desvirtuar
objetivamente los informes de riesgo; (vi) permita mantener por
un tiempo prudencial las medidas de protección a bienes y personas, así no se declare la alerta temprana; (vii) cuente con un sistema de información adecuado para valorar los riesgos, que tenga en
cuenta otros sistemas de seguimiento existentes sobre la evolución
del conflicto armado y el orden público y sobre violaciones de derechos humanos, de tal manera que sea posible establecer meca-
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
69
nismos adicionales para la prevención del desplazamiento; (viii)
facilite la implementación de planes de contingencia cuando el
riesgo esté relacionado con operaciones legítimas del Estado para
el mantenimiento del orden público; (ix) retroalimente el sistema
de protección individual a líderes y personas desplazadas a cargo
del Ministerio del Interior y de Justicia; y (x) dé una respuesta
estatal oportuna, coordinada y efectiva ante los informes de riesgo
señalados por la Defensoría del Pueblo y ante las declaratorias de
alerta temprana que emita el CIAT. Corte Constitucional. (Auto
008 de 2008).
En auto 385 de 2010, la Corte Constitucional, al solicitar al Gobierno Nacional un pronunciamiento frente al informe de cumplimiento entregado el 1
de julio de 2010 por el gobierno del Presidente Álvaro Uribe, recordó que la
“mera demostración de ajustes presupuestales, la expedición de normas o el
diseño y ejecución parcial de políticas públicas, no constituye en modo alguno
un motivo o una razón concluyente para dar por superado el estado de cosas
inconstitucional”. En su lugar, el criterio último para valorar la superación del
ECI lo constituye la garantía de los derechos constitucionales. En la esfera
de la prevención, ello supone que la superación de las falencias estructurales
debe traducirse en una garantía de los derechos constitucionales, en particular, evitar la ocurrencia de nuevos desplazamientos forzados, resultado de
complejas violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH.
Formalmente, señaló el alto tribunal:
70
(…) en términos de decrecimiento del fenómeno de desplazamiento, a pesar de la afirmación del gobierno sobre la reducción del
mismo, las cifras presentadas muestran la persistencia del fenóme-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
no, y un decrecimiento de apenas 3,6% si se comparan los períodos
2004 a 2006- 2007 a 2009 (…).Corte Constitucional (Auto 385 de
2010).
En el auto 383 de 2011, la Corte Constitucional identificó falencias en la labor
de la Fuerza Pública para garantizar condiciones de seguridad a la población
desplazada, en especial en el marco de los retornos.
Llama también la atención de este tribunal, saber que las autoridades de policía y militares, realizan acciones aparentemente
neutras y necesarias para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, sin que haya una reflexión sobre el impacto
que tal actividad puede tener sobre la seguridad de la población
desplazada que piensa retornar, dada la persecución a la que están
sometidas las víctimas de desplazamiento (…)
La Corte comparte la posición de la Procuraduría, en el sentido
en que la presencia de fuerza pública en la zona, no significa necesariamente garantía de seguridad, sino que por el contrario hay
indicios de que esta presencia cuando es irreflexiva en términos de
prevención del desplazamiento, aunque operativamente pueda justificarse, expone a la población a un mayor riesgo en los procesos
de retorno y/o reubicación (…).
Con base en las problemáticas detectadas, la corporación ordenó a la Fuerza Pública actuar con pleno arreglo a su misión constitucional y verificar
permanentemente si en cumplimiento de su misión está poniendo en riesgo a
la población desplazada y optar siempre por las medidas que aseguren una
protección efectiva a las víctimas. Asimismo, ordenó al ministro del Interior,
al ministro de Defensa Nacional y al director de Acción Social (hoy, Depar-
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
71
tamento Administrativo para la Prosperidad Social), diseñar una estrategia
específica de prevención de riesgos y acompañamiento para los procesos de
retorno y reubicación. Finalmente, ordenó a los gobernadores y alcaldes territoriales que finalizan su período de funciones en el año 2011, entregar un
informe de gestión en el que se especifiquen las acciones adelantadas en materia de prevención y protección durante su administración y un balance de
los logros, metas y dificultades de las mismas.
En auto 219 de 2011, la Corte Constitucional reiteró que el criterio fundamental para evaluar la efectividad de una política pública es el goce efectivo
de los derechos. En este contexto recordó que “ni la idoneidad o eficacia del
diseño, la mejor ejecución y evaluación de las políticas públicas, el desbloqueo
institucional, el mejoramiento de la coordinación institucional o el mayor esfuerzo presupuestal, pueden ser valorados en abstracto y sin referencia al
mejoramiento efectivo de las condiciones bajo las cuales vive la población
desplazada, en términos de dignidad, igualdad, libertad y seguridad”. Además, destacó, no hay claridad en la repuesta del Gobierno Nacional sobre las
razones que lo llevan a reiniciar el diseño de instrumentos de articulación y
coordinación de la política cuando el proceso cumple más de siete años y debería estar en proceso de implementación.
Con referencia directa a la prevención del desplazamiento, la Corte señaló lo
siguiente:
72
En materia de prevención, en ninguno de los tres informes presentados por el Gobierno Nacional en Junio 2009, Octubre 2009
y Julio 2010, se presentan acciones de las que pueda inferirse un
verdadero avance en el cumplimiento de lo ordenado en el auto
008 de 2009 en materia de prevención del desplazamiento, como
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
quiera que la mayor parte de las acciones reportadas se concentran en el anuncio de la construcción de lineamientos generales, o
instrumentos en proceso de diseño. Dichos informes no contienen
cronogramas definidos sobre la implementación del complemento
de la política de prevención y protección. Tampoco se tiene noticia
de que exista planeación cronológica que incluya la articulación
de toda la política, dando la apariencia que cada tema se maneja
aisladamente. Lo que a futuro podría generar atomización de esfuerzos y recursos tanto financieros como humanos y a la postre
un estancamiento en el desarrollo de la política.
(…) a pesar de la gravedad de los vacíos protuberantes en materia
de prevención del desplazamiento y de la persistencia del fenómeno, más allá de la elaboración de documentos y la realización de
reuniones o la socialización de los propósitos no es posible todavía
hablar de un sistema nacional de prevención del desplazamiento.
Persisten las dificultades detectadas desde la sentencia T-025 de
2004 y reiteradas en el auto 008 de 2009 y se hace evidente que
no existe un diálogo constructivo entre las autoridades civiles y la
fuerza pública para efectos de construir una política integral de
prevención del desplazamiento.
En resumen, el alto tribunal encuentra que las acciones en materia de prevención son insuficientes para evitar la ocurrencia de violaciones de derechos
humanos e infracciones del DIH que puedan llegar a derivar en nuevos desplazamientos. Según señala, es preciso que el Estado colombiano, en particular las entidades del SNAIPD, adopte un sistema nacional de prevención de
desplazamiento que se armonice con la política pública de prevención de violaciones de
los derechos humanos e infracciones del DIH.
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
73
La decisión –en especial la de ordenar la creación de un sistema nacional
de prevención del desplazamiento forzado, articulado a un sistema nacional
de prevención de graves violaciones de los derechos humanos– parece estar
fundamentada en una idea central de la “teoría” de las políticas públicas: un
problema estructural, del tipo prevención de graves violaciones de los derechos humanos como el desplazamiento forzado, no se resuelve con medidas
aisladas; su solución demanda una verdadera política pública de prevención,
conforme lo reitera este mismo tribunal en auto 314 de 2009.
Además del diseño e implementación del sistema nacional de prevención, la
Corte Constitucional, al analizar los riesgos específicos que se ciernen sobre
los sujetos y grupos poblacionales en especial situación de indefensión, dictó
una serie de órdenes que el Estado debería observar en el diseño de la política de prevención. La tabla 3 resume las principales órdenes dictadas por el
tribunal en relación con el diseño de medidas puntuales de prevención para
sujetos y grupos específicos o la complementación de las políticas generales
con un enfoque que tenga en cuenta las vulnerabilidades y riesgos que cada
grupo enfrenta con relación a las acciones de los actores armados que presionan su desplazamiento (enfoque diferencial en prevención).
Antes de presentar el análisis, es preciso advertir al lector que el cuadro no
pretende ser exhaustivo del diagnóstico presentado por la Corte Constitucional en los diferentes autos, sino ilustrar el tipo de problemáticas que debe
atender la política de prevención7.
Para el lector interesado en la información detallada de los diferentes diagnósticos se sugiere la lectura de los siguientes autos: 092 de 2008, 251 de 2008, 004, 005 y 006 de 2009.
7
74
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Tabla 3: Órdenes en materia de prevención dictadas
por la Corte Constitucional según sujeto o grupo poblacional
Elementos de diagnóstico
Ejemplos de medidas
de prevención y protección
Mujeres – Auto 092 de 2008
La Corte Constitucional identificó diez factores de
:: Programa de prevención del impacto
de género desproporcionado del
vulnerabilidad específicos a los que están expuestas
desplazamiento, mediante la prevención de
las mujeres por causa de su condición femenina en el
los riesgos extraordinarios de género en el
marco del conflicto armado interno. Algunos de estos
marco del conflicto armado.
riesgos relacionados directamente con la adopción de
medidas de prevención son los siguientes:
:: Programa de prevención de la violencia
(i) violencia sexual, explotación sexual o abuso
sexual contra la mujer desplazada y de
sexual en el marco del conflicto armado;
atención integral a las víctimas.
(ii) explotación o esclavización para ejercer labores
:: Programa de prevención de la violencia
domésticas y roles considerados femeninos;
intrafamiliar y comunitaria contra la mujer
(iii) reclutamiento forzado de sus hijos e hijas por los
desplazada y de atención integral a las
actores armados al margen de la ley;
víctimas.
(iv) riesgos derivados del contacto o de las relaciones
:: Diseño e implementación del programa de
familiares o personales -voluntarias, accidentales
promoción de la participación de la mujer
o presuntas- con los integrantes de alguno de los
desplazada y de prevención de la violencia
grupos armados ilegales que operan en el país o con
contra las mujeres desplazadas líderes o
miembros de la Fuerza Pública, principalmente por
que adquieren visibilidad pública por sus
señalamientos o retaliaciones efectuados a posteriori
labores de promoción social, cívica o de los
por los bandos ilegales enemigos;
derechos humanos.
(v) riesgos derivados de su pertenencia a
organizaciones sociales, comunitarias o políticas de
mujeres, o de sus labores de liderazgo y promoción
de los derechos humanos en zonas afectadas por el
conflicto armado;
(vi) riesgo de persecución y asesinato por las
estrategias de control coercitivo del comportamiento
público y privado de las personas que implementan
los grupos armados ilegales en extensas áreas del
territorio nacional;
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
75
(vii) riesgo por el asesinato o desaparición de su
proveedor económico o por la desintegración de sus
grupos familiares y de sus redes de apoyo material y
social;
(viii) riesgo de ser despojadas de sus tierras y su
patrimonio con mayor facilidad por los actores armados
ilegales dada su posición histórica ante la propiedad,
especialmente las propiedades inmuebles rurales;
(ix) riesgos derivados de la condición de
discriminación y vulnerabilidad acentuada de las
mujeres indígenas y afrodescendientes; y
(x) riesgo por la pérdida o ausencia de su compañero
o proveedor económico durante el desplazamiento.
Elementos de diagnóstico
Ejemplos de medidas
de prevención y protección
Niños, niñas y jóvenes – Auto 251 de 2008
:: La política de prevención del desplazamiento
forzado carece de un enfoque de prevención
específico que mitigue el impacto
desproporcionado que éste representa para niños,
niñas y adolescentes.
:: Existen riesgos específicos contra este grupo de
población como el reclutamiento ilegal por parte
de actores armados ilegales y accidentes con
minas antipersonal.
76
:: Diseño y puesta en marcha de un
programa para la protección diferencial
de los niños, niñas y adolescentes frente
al desplazamiento forzado que atienda los
criterios de racionalidad establecidos por el
propio tribunal.
:: Diseño e implementación de tres proyectos
piloto para la prevención de los riesgos y
amenazas que se ciernen sobre niños, niñas
y jóvenes. (i) Proyecto para la prevención
del reclutamiento forzado de niños, niñas
y adolescentes (Putumayo); (ii) proyecto
piloto de prevención del impacto de
minas antipersonal y municiones bélicas
sin explotar (Samaniego, Nariño); y (iii)
proyecto de prevención de la victimización
de los niños, niñas y adolescentes por las
estrategias de control social de los grupos
armados al margen de la ley (Medellín,
Antioquia).
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Elementos de diagnóstico
Ejemplos de medidas
de prevención y protección
Pueblos indígenas – Auto 004 de 2009
Riesgo de exterminio físico y cultural con ocasión
:: Programa de garantía que integre
de factores amenazantes tales como la presencia de
elementos de prevención y atención.
enfrentamientos armados en los territorios indígenas,
Dicho Programa, ordenó la Corte, debe
amenazas de muerte y asesinatos a líderes, masacres
incluir un componente básico de protección
y la ausencia de medidas para evitar el despojo
de los líderes, autoridades tradicionales
que sufren los indígenas por intereses económicos
y personas en riesgo por sus posturas de
asociados a proyectos lícitos e ilícitos.
activismo o de liderazgo.
:: Planes de salvaguarda en al menos 34
territorios indígenas identificados por el
alto tribunal.
Elementos de diagnóstico
Ejemplos de medidas
de prevención y protección
Comunidades afrocolombianas – Auto 005 de 2009
La política de prevención del desplazamiento no
contiene medidas que respondan a la dinámica
del conflicto armado y de las modalidades de
desplazamiento que afectan a la población
afrodescendiente.
En particular, no contempla medidas para evitar
el confinamiento de la población afrocolombiana
ni para prevenir desplazamientos intraurbanos,
intraveredales que afectan de manera significativa a
la población afro.
:: Diseño e implementación de un
plan específico de prevención,
atención y protección para dar
respuesta a casos emblemáticos de
desplazamientos de comunidades
afrocolombianas.
:: Protección jurídica e institucional de
los territorios colectivos, lo que supone,
entre otros aspectos relacionados
directamente con la prevención, la
caracterización de los territorios en su
dimensión jurídica (territorios
colectivos, proceso de titulación) y
los riesgos y potencialidades para su
protección.
:: Plan integral de prevención,
protección y atención a la población
afrocolombiana.
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
77
Elementos de diagnóstico
Ejemplos de medidas
de prevención y protección
Personas con discapacidad – Auto 006 de 2009
La población con discapacidad enfrenta riesgos
desproporcionados que en ocasiones le impide huir
de las zonas de violencia.
:: Programa para la protección diferencial
de las personas con discapacidad y sus
familias frente al desplazamiento forzado.
Señaló la Corte: “(…) En situaciones de conflicto esta :: Cinco proyectos piloto en el ámbito de
población está expuesta a un mayor riesgo de perder
prevención y atención de los riesgos
la vida, de ser sometida a violencia, de ser víctima de
especiales que aquejan a las personas con
abusos y tratos denigrantes, o de ser abandonada.
discapacidad.
Muchas personas con discapacidad, por las múltiples
barreras y restricciones que enfrentan, ni siquiera
tienen la oportunidad de escapar para sobrevivir.
Pero incluso, aquéllas que logran hacerlo para
garantizar su vida, seguridad e integridad personal,
se ven abocadas en un nuevo entorno a un mayor
aislamiento y marginación que les hace más difícil
recuperarse y recobrar sus medios de subsistencia”.
Fuente: Corte Constitucional. Autos 092 y 251 de 2008 y 004, 005 y 006 de 2009.
Para atender las órdenes dictadas por la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, en cabeza del entonces Ministerio del Interior y de Justicia, el
Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, y Acción Social, en el
marco de la mesa nacional de prevención del desplazamiento forzado, realizó
un ejercicio de planeación orientado al reajuste de la política de prevención
del desplazamiento forzado.
78
Tal reajuste, que en términos generales mantiene su esencia en los informes
de gobierno de 2010 y 2011, se fundamenta en el desarrollo de un concepto
de prevención de violaciones de derechos humanos que al parecer resulta coherente con las normas del derecho internacional de los derechos humanos,
DIH y la doctrina y jurisprudencia de los órganos nacionales e internaciona-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
les de prevención. Dicho concepto instrumentaliza la prevención en sus tres
etapas: temprana y urgente y garantías de no repetición, explicadas ya en el
capítulo 1.
Ambos textos establecen, además, una serie de lineamientos de política entre
los que destacan la mención a las normas del derecho internacional de los
derechos humanos y el DIH como marco orientador de la política pública de
prevención y protección del desplazamiento; la delimitación de un concepto de
prevención; la iniciativa de diseñar indicadores de goce efectivo de derechos
para los componentes de prevención y protección; el interés de incorporar un
enfoque diferencial a la política; la definición de acciones para avanzar en la
articulación nación-territorio; la implementación de la ruta de protección; y la
unificación del sistema de información.
Pese a los avances mencionados, la política de prevención del desplazamiento
forzado afronta dificultades en su conceptualización, en su diseño y en los
mecanismos de articulación interinstitucional y regional.
En términos conceptuales, pareciera no haber claridad sobre el alcance y contenido de una política pública. No existe una reflexión en torno a si la suma
de programas y proyectos existentes en materia de prevención configuran
una política pública y en esta medida si lo que se requiere es complementar la
“política existente” (bajo el supuesto de que ésta existe) o diseñar una política
que tome como referente, aunque no exclusivamente, los programas y proyectos en marcha. Adicionalmente, la respuesta del Gobierno carece de un análisis sobre las posibles interrelaciones entre las categorías de prevención, riesgo
y amenaza y su vínculo con las diferentes dimensiones de la prevención. En
rigor, se evidencian dificultades en la diferenciación de los elementos consti-
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
79
tutivos de cada forma de prevención, los cuales permitirían determinar claros
cursos de acción preventivos, protectivos y de garantías de no repetición.
En materia de diseño, la política carece de un diagnóstico detallado de las causas del desplazamiento, sus diversas modalidades, actores responsables y su
estrecha interrelación con otras graves violaciones de los derechos humanos
e infracciones del DIH. Preguntas como qué prevenir, cómo y de quién prevenir no se abordan en el diseño de la política, al igual que tampoco se tocan
aspectos relacionados con la prevención de desplazamientos que tienen lugar
en el marco de procesos de expropiación ilegal de tierras para la explotación
agroindustrial, la explotación de recursos mineros y energéticos y la producción de agro-combustibles, por citar sólo algunos ejemplos.
La lectura parcial de las causas del desplazamiento y sus dinámicas deriva
en soluciones que resultan insuficientes para evitar la ocurrencia de nuevos
desplazamientos. Como agravante, no se observan análisis de factibilidad
técnica y financiera de las estrategias de política definidas ni se proyectan
sus posibles impactos en la reducción de los índices de desplazamiento. Formalmente, se desconoce la manera en que las acciones previstas podrían contribuir al goce efectivo de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la
libertad, a la seguridad personal y a la libertad de locomoción, que demandan
ser efectivamente protegidos para evitar la ocurrencia de nuevos desplazamientos forzados.
80
En cuanto se refiere a la coordinación interinstitucional y entre diferentes niveles
de gobierno, la respuesta del Gobierno Nacional presenta serias falencias. En
materia de articulación organizativa es evidente la multiplicidad de espacios
sectoriales de prevención, mesas de prevención de desplazamiento, comités
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
de prevención de reclutamiento, comités de prevención de accidentes e incidentes con minas, entre otros, sin que se perciba la intención de articular de
manera sistémica el aparato institucional. Se evidencia también multiplicidad
de programas cuya oferta institucional llega dispersa al nivel territorial, con
lo que no se incide efectivamente sobre las causas estructurales del desplazamiento forzado.
Se perciben, por último, dificultades para delimitar las competencias de la
Nación, los departamentos y los municipios. Pese a las disposiciones de la
Ley 387 de 1997 y su reglamentación, en especial el Decreto 250 de 20058,
y la Ley 1190 de 20089, al parecer no existe plena claridad sobre las competencias de la Nación y los departamentos y municipios para prevenir graves
violaciones de derechos humanos, en general, y el desplazamiento forzado en
particular.
Conforme podría esperarse, la falta de claridad en las competencias trae,
entre otras consecuencias, que muy pocas autoridades locales adopten medidas de prevención. Gáfaro e Ibáñez (2011), con fundamento en un informe
sobre el estado de la política pública territorial de atención al desplazamiento
forzado para el segundo trimestre de 2009, elaborado por SNAIPD-UTEC
(2009), señalan lo siguiente:
“Por el cual se expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones”.
9
“Por medio de la cual el Congreso de la República de Colombia declara el 2008 como el
año de la promoción de los derechos de las personas desplazadas por la violencia y se
dictan otras disposiciones”.
8
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
81
(…) sólo el 21 por ciento de los municipios que se reconoce como
expulsor de desplazados ha adoptado programas de prevención.
Dichos programas están enfocados principalmente en la presencia
de la Fuerza Pública para garantizar la seguridad de la población en
riesgo y los planes de convivencia. Además, cerca del 45 por ciento
de los municipios declara tener un grado de prioridad bajo para las
políticas de prevención y sólo un diez por ciento afirma tener una
prioridad alta sobre las políticas de prevención del desplazamiento.
En resumen, las dos respuestas de la mesa nacional de prevención parecen
tener vacíos significativos para dar pleno cumplimiento a las órdenes de la
Corte Constitucional, en particular, en lo relativo a la formulación del sistema nacional de prevención. El Gobierno Nacional parece limitar la orden del
alto tribunal relacionada con superar los vacíos protuberantes al diseño de
lineamientos. No plantea una reflexión profunda sobre la existencia misma
de una política de prevención del desplazamiento o una política general de
prevención de violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH.
82
Adicionalmente, se observa con preocupación que las respuestas presentadas
por el Gobierno Nacional a la Corte Constitucional tienden a limitar el ámbito de diseño de los lineamientos a los vacíos protuberantes identificados por
el propio tribunal en el auto 008 de 2009. Pese a ello, no tiene en cuenta todos
los vacíos para el diseño de los lineamientos. Por ejemplo, no resuelve el tema
de articulación con una política pública de prevención de violaciones de derechos humanos; no adelanta propuestas para superar la respuesta coyuntural
a los informes de riesgo de la Defensoría del Pueblo; no establece medidas
específicas orientadas a mantener por un tiempo prudencial las medidas de
protección a bienes y personas, así no se declare la alerta temprana; no esta-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
blece mecanismos para facilitar la implementación de planes de contingencia
cuando el riesgo de desplazamiento está relacionado con operaciones legítimas del Estado para el mantenimiento del orden público.
De manera similar, al parecer no existe claridad en la ruta de política pública
para superar los vacíos protuberantes. En particular, como recién se señaló,
el diagnóstico es limitado en la medida en que se fundamenta en una lectura
parcial de la problemática del conflicto armado interno y de la forma como se
superponen las causas del desplazamiento con la lógica de los actores armados; no se definen con rigor los principios orientadores de la política más allá
de la mención de que se integran las normas de derechos humanos y DIH; no
se definen las líneas de acción, los programas y los proyectos a partir de los
cuales sería factible instrumentalizar la política; no se definen mecanismos de
implementación ni se definen responsables, presupuestos y cronogramas.
En resumen, después de analizar los lineamientos generales de prevención
presentados por el Gobierno Nacional a la Corte Constitucional en sus respuestas de 2010 y 2011, además del examen cualitativo de los criterios de
racionalidad establecidos por el propio tribunal (Anexo 1), es factible concluir que –pese a los esfuerzos del Estado colombiano por diseñar medidas
de corto y mediano plazo para la prevención del desplazamiento forzado–
no se han dado los pasos necesarios para formular un sistema nacional de
prevención del desplazamiento forzado articulado a un sistema nacional de
prevención de violaciones de derechos humanos, conforme ha ordenado la
Corte Constitucional. En palabras del propio tribunal tales vacíos suponen
que “(…) continúa faltando el desarrollo de un sistema nacional de prevención
del desplazamiento (…)”.Corte Constitucional (Auto 008 de 2009).
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
83
No obstante lo anterior, los avances presentados por el Gobierno Nacional
en materia de lineamientos podrán servir de base para el desarrollo de dicha
política. De hecho, los mismos podrían ser articulados en un subsistema de
prevención que haga parte del recientemente aprobado sistema nacional de
derechos humanos (Decreto 4100 de 2011).
3.3. Diseño del sistema nacional de prevención
La fase de diseño del sistema supone múltiples consideraciones: conceptualización, principios que guían el diseño e implementación, identificación de los
componentes, líneas de acción e instrumentos de política, diseño institucional
y mecanismos de seguimiento y evaluación.
3.3.1. Definición del SNP
El sistema nacional de prevención puede ser entendido como el conjunto
de instrumentos de política, instituciones, normas, programas, proyectos,
procesos y procedimientos requeridos para evitar la ocurrencia de violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH; proteger a los
potenciales afectados de eventuales amenazas de los actores armados irregulares; y, a su vez, proteger a las víctimas para evitar la repetición de las
violaciones.
3.3.2. Principios que guían el diseño y funcionamiento del SNP
84
Conforme con las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado
colombiano en materia de derechos humanos, el SNP debería orientarse con
pleno arreglo a, entre otros, los siguientes principios:
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Obligatoriedad. La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH es una obligación constitucional e internacional del
Estado colombiano. El cumplimiento de dicha obligación aplica en todo lugar,
momento y circunstancia. En particular, opera en todo el territorio nacional en
situaciones ordinarias y extraordinarias (por ejemplo en estados de conmoción
interior) y en contextos de paz o de conflicto armado interno o internacional.
La obligatoriedad supone, además, el reconocimiento del deber de adoptar
medidas de abstención y de acción. En rigor, el Estado colombiano hace explícito su deber de abstenerse de violar los derechos humanos y su deber de
evitar que terceros atenten contra el pleno ejercicio de los mismos. Este reconocimiento lleva implícito, en el lenguaje de Abramovich & Courtis (2001),
que tanto los derechos civiles y políticos como los derechos sociales suponen
un complejo de obligaciones positivas y negativas. En otros términos, la prevención de violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH no
se agota con abstenerse de cometer violaciones o de aliarse con terceros para
perpetrar actos criminales. En contraste, supone la adopción de medidas positivas del tipo políticas públicas para garantizar efectivamente los derechos.
Para ilustrar, en la prevención de graves crímenes como el desplazamiento
forzado no es suficiente con formar a la fuerza pública para que en sus operaciones militares respeten los derechos humanos y los principios fundamentales del DIH, en particular, los principios de distinción y proporcionalidad.
Como se mencionó en el apartado anterior, según ha establecido la Corte
Constitucional, supone el desarrollo de medidas específicas que mitiguen los
distintos riesgos que enfrenta la población y que la obliga a migrar de un territorio a otro para salvaguardar su vida e integridad personal.
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
85
Goce efectivo de derechos-GED. A partir del proceso de la sentencia T-025
de 2004, podría argumentarse que el concepto de GED permite valorar si
una política pública, y en particular la de prevención, está orientada por los
principios y derechos consagrados en la Constitución. En el caso de la política de prevención del desplazamiento, por ejemplo, esto supone que su orientación debería estar dada por el contenido y alcance, como mínimo, de los
derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y seguridad personales, y a
la libertad de locomoción, así como a las correlativas obligaciones del Estado
en la materia.
Este hecho supone una distinción fundamental entre el objetivo de una política pública “tradicional” y una política pública orientada por los derechos
humanos. Conforme con la discusión presentada por Amartya Sen (1982;
2001 y 2002) en torno a los derechos humanos, la valoración de una política
podría estar dada en función de su aporte al disfrute de las libertades de los
individuos. Expresado en otros términos, la legitimidad social de una intervención estatal estaría dada no sólo por el pleno respeto de los principios
legales y constitucionales, sino por su aporte al disfrute de los derechos y
libertades de los individuos. Así, una política pública podría ser considerada
como inadecuada en la medida en que no disponga de los medios adecuados
para respetar, proteger y garantizar las libertades de los individuos. Para el
caso de la política de prevención, la libertad de vivir libre del temor que conlleva la persecución por parte de actores armados ilegales.
86
Conforme señalan Pérez, Uprimny & Rodríguez (2007), integrar el enfoque
de derechos a las lógicas de diseño, implementación y evaluación de políticas
de desarrollo permitirá identificar las acciones que violan los derechos y las
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
que restringen el ejercicio de los mismos, así como los mecanismos de política
pública necesarios para garantizar su realización.
Formalmente, señalan los citados autores, la lógica de los derechos en las
políticas públicas
(…) pone de presente la necesidad de que los hacedores de políticas (…) sean plenamente conscientes de que los derechos actúan
simultáneamente como límites y como objetivos. Límites en el sentido que toda acción pública debe partir de su respeto; y objetivos
en la medida en que toda acción pública se justifica en tanto contribuya a la protección y mayor realización de los derechos (…).
Esta pareciera ser la perspectiva de análisis adoptada por la Corte Constitucional al señalar que el éxito de la política de atención del desplazamiento será
juzgado en función de su aporte al disfrute de los derechos de las víctimas de
este fenómeno. Como bien señala Arango (2011), dicho criterio opera como
elemento determinante para la superación del estado de cosas inconstitucional y la superación de la situación de desplazamiento forzado.
De la postura del alto tribunal y de la literatura existente sobre políticas públicas con enfoque de derechos humanos, podría entonces entenderse que una
política pública con enfoque de derechos humanos es aquella que fundamenta
la lectura del problema, el diseño, implementación, seguimiento y evaluación
de las soluciones en las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado y que tiene por objeto promover su respeto, protección y garantía10.
Véase Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2000); Guendel (2002); Sen
(2002); Naciones Unidas (2004); Abramovich (2006); Pérez, Uprimny y Rodríguez (2007).
10
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
87
Al respecto, Pérez, Uprimny & Rodríguez (2007) argumentan:
(…) una política pública con enfoque de derechos humanos es
aquella que se diseña con fundamento en los contenidos de los
derechos y que dispone de planes, programas, proyectos y recursos para implementar acciones concretas para dar cumplimiento a
las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado en
la materia. Parece claro de esta aproximación que la sola enunciación de los principios de derechos humanos no configura la esencia
de una política con enfoque de derechos y que tampoco la plasma
las acciones que no se puedan definir técnicamente y/o que sean
insostenibles desde el punto de vista financiero. En suma, una política pública con enfoque de derechos se caracteriza por (i) ser
plenamente coherente con el respeto, protección y garantía de los
derechos humanos asumidos conforme con los principios de universalidad, interdependencia y no discriminación; (ii) por formular estrategias técnicamente posibles de implementar; y (iii) por
ser factible y sostenible desde el punto de vista financiero.
(…) es imperativo diferenciar entre una política pública de derechos humanos y una política pública con enfoque de derechos
humanos. A la primera, se circunscriben las acciones del Estado
orientadas a la prevención, protección y garantía de los derechos
humanos. Son políticas que de manera explícita se diseñan e implementan para cumplir con obligaciones nacionales e internacionales del Estado en materia de derechos humanos. (…)
88
Ejemplos de las mismas son la política de atención a la población
desplazada, la política de atención a víctimas de las violencia y,
entre otras, la política de atención a las personas afectadas por mi-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
nas antipersona. A pesar que estas políticas son puestas en marcha
para cumplir con obligaciones en materia de derechos humanos,
no siempre son plenamente coherentes con los contenidos de los
derechos y con las obligaciones del Estado. De hecho, es posible
que algunas de las políticas en materia de derechos humanos sean
incoherentes con los principios constitucionales; así, en lugar de
contribuir a la realización de los derechos, erigen nuevas barreras
para la realización de los mismos.
En contraste, una política pública con enfoque de derechos humanos trata de armonizar los principios de derechos humanos y las
obligaciones del Estado con el marco de acción propuesto por los
hacedores de políticas. Es decir, se trata de asegurar que las políticas de desarrollo no entren en contradicción con los principios
fundamentales de los derechos humanos como la universalidad, la
indivisibilidad, la interdependencia y, entre otros, la no discriminación, y que además, se promuevan acciones afirmativas tendientes a garantizar los derechos de la población, en especial para los
sujetos y grupos en peor situación de indefensión. Expresado en
otros términos, se trata de asegurar que las políticas públicas se
constituyan en una herramienta para la realización de los derechos
humanos de las personas para las que se diseñan e implementan.
La idea de políticas con criterio de goce efectivo de derechos ha sido acogida,
al parecer, por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En el Caso
Campo Algodonero vs. México (2010), el tribunal consideró que las medidas
generales de prevención adoptadas por el Gobierno de México no aportaban
elementos suficientes para juzgar su efecto sobre los derechos. Formalmente,
señaló la CIDH:
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
89
Los tres homicidios por razones de género del presente caso
ocurrieron en un contexto de discriminación y violencia contra
la mujer. No corresponde a la Corte atribuir responsabilidad al
Estado sólo por el contexto, pero no puede dejar de advertir la
gran importancia que el esclarecimiento de la antedicha situación significa para las medidas generales de prevención que debería adoptar el Estado a fin de asegurar el goce de los derechos
humanos de las mujeres y niñas en México e invita al Estado a
considerarlo.
Igualdad, no discriminación y enfoque diferencial. El derecho a la igualdad y el principio de no discriminación se encuentran estrechamente interrelacionados. Según disponen las normas que integran el derecho internacional
de los derechos humanos y la Constitución Política, sólo es posible realizar el
derecho a la igualdad cuando el sujeto o colectivo se encuentra libre de toda
forma de discriminación. La prohibición de toda forma de discriminación y
la vigilancia de su cumplimiento, constituyen un requisito indispensable para
materializar todos los derechos humanos y garantizar una vida digna a todas
las personas.
Así lo consideran distintos instrumentos internacionales de derechos humanos al consagrar la prohibición de
90
“toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que se basen
en determinados motivos, como la raza, el sexo, el color, el idioma,
la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional
o sociales, la posición económica, el nacimiento o cualquier otra
condición social, y que tengan por objeto o por resultado anular o
menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
igualdad, de los derechos y libertades fundamentales de todas las
personas”11.
La garantía del derecho a la igualdad no riñe con la obligación del Estado
de garantizar un trato preferente mediante acciones afirmativas a los sujetos
y grupos poblacionales tradicionalmente discriminados o en especial situación de indefensión como por ejemplo las víctimas de graves violaciones de
los derechos humanos. De hecho, la garantía de los derechos humanos de lo
sujetos y grupos discriminados se encuentra en buena medida en función
de la existencia de acciones afirmativas que les aseguren el derecho al trato
preferente.
Sobre este punto, el Comité de Derechos Humanos ha precisado lo siguiente:
(...) no toda diferenciación de trato constituirá una discriminación, si los criterios para tal diferenciación son razonables y objetivos y lo que se persigue es lograr un propósito legítimo en virtud
del Pacto.
(...) el goce en condiciones de igualdad de los derechos y libertades no significa identidad de trato en toda circunstancia. A este
respecto, las disposiciones del Pacto son explícitas. Por ejemplo, el
párrafo 5 del artículo 6 prohíbe que se imponga la pena de muerte
a personas de menos de 18 años de edad. El mismo párrafo prohíbe
que se aplique dicha pena a las mujeres en estado de gravidez. De
Véase al respecto, artículo 2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
los artículos 2 y 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo
1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
11
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
91
la misma manera, en el párrafo 3 del artículo 10 se requiere que
los delincuentes menores estén separados de los adultos. Además,
el artículo 25 garantiza determinados derechos políticos, estableciendo diferencias por motivos de ciudadanía y de edad.
(...) el principio de la igualdad exige algunas veces a los Estados
Partes adoptar disposiciones positivas para reducir o eliminar las
condiciones que originan o facilitan que se perpetúe la discriminación prohibida por el Pacto. Por ejemplo, en un Estado en el que
la situación general de un cierto sector de su población impide u
obstaculiza el disfrute de los derechos humanos por parte de esa
población, el Estado debería adoptar disposiciones especiales para
poner remedio a esa situación. Las medidas de ese carácter pueden
llegar hasta otorgar, durante un tiempo, al sector de la población
de que se trate un cierto trato preferencial en cuestiones concretas en comparación con el resto de la población. Sin embargo, en
cuanto son necesarias para corregir la discriminación de hecho,
esas medidas son una diferenciación legítima con arreglo al Pacto
(Comité de Derechos Humanos; 1989).
En el ámbito interno, el derecho a la igualdad y el principio de no discriminación encuentran sustento en el artículo 13 de la Constitución Política.
Formalmente,
92
Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la
misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real
y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o
marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por
su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos
que contra ellos se cometan.
El derecho a la igualdad, la no discriminación y el derecho al trato preferente
imponen serios retos al Estado, en el contexto de la política de prevención de
violaciones de derechos humanos. Entre otros, por ejemplo, supone el deber
de salvaguardar los derechos de toda la población, en todo el territorio nacional, y una especial protección a los sujetos y grupos que enfrentan mayores
riesgos. Entre estos últimos se cuentan las personas con discapacidad, las
mujeres, los niños, niñas y adolescentes, los pueblos indígenas y comunidades
afrocolombianas y los líderes y defensores de derechos humanos, para quienes
la Corte Constitucional ha ordenado explícitamente medidas diferenciales de
prevención y protección12.
Con fundamento en los mencionados derechos y principios, parecería ser inconstitucional adoptar medidas de prevención para un grupo de población
y no adoptarlas para otros que se encuentran en similares situaciones de indefensión. El diseño de la política supone responder a interrogantes del tipo:
¿cuál es el fundamento constitucional de adoptar medidas de protección es Para una conceptualización del enfoque diferencial se sugiere la lectura de Ángel
(2011).
12
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
93
pecial (prevención urgente) para ciertos sujetos y grupos poblacionales y no
adoptarlas para individuos o comunidades que comparten o enfrentan condiciones de riesgo similares?
Específicamente, ¿qué justifica que un grupo expuesto a graves violaciones
de los derechos humanos como las personas con diversa orientación sexual e
identidad de género, víctimas de amenaza en varias zonas del país, no dispongan de medidas especiales de protección que respondan a las especificidades
de sus riesgos y amenazas? La ausencia de un programa de protección para
esta población podría ser entendida como un acto potencialmente discriminatorio cuya solución pasaría por definir medidas especiales de protección para
estos y otros grupos de población amenazados.
En torno a las garantías de no repetición, la aplicación del principio de no
discriminación cobra especial sentido en la medida en que impone al Estado
el deber de no discriminar entre las garantías que se brindan a las víctimas,
independientemente de su victimario. Conforme advierte Uprimny (2008),
desconocer los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral a las
víctimas de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del
DIH, perpetradas por integrantes de la Fuerza Pública que se apartan de la
constitución y las normas, resultaría contrario al derecho a la igualdad y el
principio de no discriminación.
94
En conclusión, tal como sugiere el Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (2009), la adopción de la triada igualdad, no discriminación y
trato preferente demanda del Estado medidas concretas de política pública.
Para tal efecto, y dada la necesidad de materializar el enfoque diferencial
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
en las distintas medidas de prevención y protección que adelante el Estado
colombiano, podría ser relevante que la política, además de incorporar la no
discriminación como principio orientador de la misma, definiera un componente específico responsable de diseñar planes, programas y proyectos que
promuevan el enfoque diferencial, así como las metas, cronogramas, presupuestos, resultados e indicadores.
Interdependencia. Este principio, conforme dispone la Declaración y Programa de Acción de Viena, hace referencia a que todos los derechos humanos
gozan de igual jerarquía e importancia para garantizar la dignidad humana.
En el ámbito de la política de prevención ello supone abordar su diseño desde
los principios de respeto y protección de la dignidad humana y asegurar que
su implementación impacte positivamente en el disfrute de los mismos.
A la luz del principio de interdependencia, resulta claro que la política de
prevención de violaciones de derechos humanos debe armonizar el respeto,
protección y garantía de los derechos a la vida, la integridad personal, la libertad y seguridad personales, con el respeto de los derechos sociales y los
denominados derechos colectivos entre los que, para efectos de la citada política, especial mención demanda el derecho a la paz.
Para ilustrar la interdependencia entre la prevención de graves violaciones
de los derechos humanos y el disfrute de los derechos sociales, al menos dos
ejemplos resultan relevantes en el contexto colombiano:
El primero, el respeto al derecho a la alimentación adecuada de los civiles en
el marco de la confrontación armada. Conforme con las normas del derecho
internacional de los derechos humanos, en particular el Pacto de Derechos
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
95
Económicos, Sociales y Culturales, toda persona tiene el derecho a una alimentación adecuada, lo que supone en primer lugar la disponibilidad y acceso a los alimentos. Esto supone que cualquier actor armado, al planear y
ejecutar sus operaciones militares, está impedido de restringir el libre paso
de alimentos que puedan llevar al desabastecimiento de las comunidades y
que puedan poner en riesgo su seguridad alimentaria. Así también lo señalan
las normas del DIH al consagrar como obligación de las partes en conflicto
la prohibición de usar los alimentos como método de guerra y, en particular,
restringir el acceso a los mismos por parte de los civiles. En conclusión, la
restricción al tránsito de alimentos, con el argumento de que podrían ser alimentos para abastecer al enemigo, demanda un juicioso examen a la luz de las
normas internacionales de derechos humanos y el DIH.
Un segundo ejemplo que cobra importancia en el contexto colombiano es el
relativo a abstenerse de ubicar bases militares o desarrollar acciones militares
en zonas aledañas a centros educativos. La no observancia de este principio,
además de atentar contra el disfrute del derecho a la educación, consagrado
en numerosos tratados internacionales de derechos humanos, puede poner
en riesgo la vida e integridad personal de los estudiantes y el personal que
labora en el centro educativo.
96
Inalienabilidad. Este principio se refiere directamente a la idea de que dado
que los derechos humanos son bienes esenciales para el disfrute de una vida
digna, sus titulares no están en posición de renunciar a ellos. Para ilustrar: en
un contexto de confrontación armada como el colombiano, el derecho a elegir
profesión u oficio y el derecho a la libertad de expresión pueden ser frecuentemente amenazados. A la luz del principio de inalienabilidad resulta exigi-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
ble al Estado la adopción de medidas especiales de protección para que, por
ejemplo, los defensores de derechos humanos cuenten con plenas garantías
para el ejercicio de su labor. La renuncia al oficio de defensa de los derechos
humanos, ante ausencia de garantías para su ejercicio, pone en entredicho el
principio de inalienabilidad.
Racionalidad de la política. Desde el punto de vista social y económico,
la racionalidad de una política pública hace referencia a la búsqueda de las
soluciones técnicamente factibles y financieramente viables para atender un
problema al mínimo costo. En algún sentido supone un análisis de eficiencia
y de adecuación de fines, medios y resultados para alcanzar un objetivo.
La eficiencia podría ser juzgada empleando el teorema del óptimo paretiano,
según el cual la política óptima sería aquella cuya solución no pueda mejorarse sin empeorar la situación de otra política. Por su parte, la adecuación de
objetivos, medios y fines demandaría enfoques basados en derechos. En este
caso, la política óptima cumpliría con el criterio de estar basada en objetivos
legítimos, v.g. la prevención de violaciones de derechos humanos; se desarrollaría con medios legítimos, v.g. el respeto irrestricto a la vida tanto de los civiles como de los combatientes que dejan las armas; y alcanzaría los resultados
para los cuales fue diseñada, v.g. la prevención de violaciones de derechos
humanos e infracciones del DIH.
Bajo este enfoque, el examen de racionalidad supone combinar dos aproximaciones teóricas, generalmente opuestas: la racionalidad paretiana con el
enfoque de libertades propuesto por Amartya Sen. Así, en resumen, una política de prevención sería racional en tanto satisfaga dos criterios íntimamente
ligados: en primer lugar, que no se pueda mejorar la prevención de graves
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
97
violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH, sin afectar el
desarrollo de otras políticas públicas necesarias para el respeto, protección y
garantía de los derechos humanos; y en segundo lugar, que la política cumpla
con el objetivo de evitar daños contra la vida, la integridad personal, la libertad y seguridad personales y la libertad de locomoción.
Con fundamento en lo anterior, el primer criterio de racionalidad a observar
en una política pública sería, en estricto sentido, que la política exista y que
todo su proceso de diseño e implementación esté fundamentado en el uso de
herramientas técnicas para asegurar la eficiencia de su diseño en términos de
costos y resultados. En contraste una política podría ser juzgada como irracional si existen alternativas más eficientes que las contenidas en la política
bajo evaluación.
Bajo esta consideración, aspectos formulados por la Corte Constitucional en
los autos de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 –como la especificidad
de los componentes, la definición de metas puntuales, la existencia de cronogramas de implementación, la asignación presupuestal y la participación de
la población en su proceso de diseño, entre otros–, más que responder a un
examen de racionalidad, resultan funcionales para juzgar la existencia misma
de la política. En consecuencia, una vez se pruebe la existencia de la política,
se sugiere formular nuevos criterios para valorar su racionalidad, en especial
determinar si es eficiente desde el punto de vista constitucional en lo que se
refiere a la relación fines, medios y resultados.
98
Es imprescindible entonces que el Gobierno Nacional disponga de instrumentos para valorar técnica y financieramente distintas alternativas de políti-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
ca y que dichos instrumentos sean contrastados con los resultados esperados
de la política. Como bien se desprende de los trabajos de Meny & Thoening
(1992) y Muller (2006), una dificultad permanente de las políticas públicas
es que no establecen alternativas para la solución de un problema. En consecuencia, tienden a adoptar una única solución a un problema complejo que
en ocasiones demanda múltiples alternativas de respuesta. Lo anterior, con
el agravante que si falla la única solución prevista, el problema queda sin ser
atendido y, con frecuencia, tiende a empeorar.
El examen de la racionalidad de la política de prevención demanda valorar
si, por ejemplo, el desarrollo de talleres nacionales y regionales para formular planes de prevención son la alternativa más eficiente para fortalecer las
capacidades locales para la prevención o si lo que se requiere, entre otras alternativas posibles, es el acompañamiento especializado de profesionales con
experticia en el diseño e implementación de políticas públicas para que, junto
con el conocimiento de las comunidades sobre los problemas, se formulen
propuestas viables desde el punto de vista técnico y financiero.
Coordinación interinstitucional a nivel nacional y territorial. El principio
de coordinación supone la observancia de los principios constitucionales de
concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y colaboración armónica
entre los poderes del Estado y entre las distintas entidades y niveles de gobierno, para atender una problemática tan compleja como prevenir violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH13.
13
El artículo 288 de la Constitución Política consagra que las competencias atribuidas a
los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
99
Como bien ha señalado la Corte Constitucional para el caso del desplazamiento forzado, la falta de coordinación interinstitucional, y a nivel de nación
y territorio, ha sido una de las principales deficiencias para el avance de las
políticas de prevención y atención del desplazamiento y uno de los aspectos a
mejorar para superar el estado de cosas inconstitucional.
Si bien es necesario el desarrollo de normas que precisen las competencias de
las diferentes instituciones en materia de prevención de violaciones derechos
humanos, la coordinación no se agota en la expedición de las mismas. Es
preciso, además, realizar un examen detallado de las competencias institucionales y de las capacidades de las diferentes entidades, en particular a nivel
regional y local, para activar medidas de prevención.
Por lo mismo, conforme ha venido avanzando el Gobierno Nacional en el
diseño de la política de prevención y atención del desplazamiento forzado, es
menester desarrollar protocolos de coordinación en los diferentes niveles de
gobierno, de manera tal que la respuesta a la problemática satisfaga el principio de concurrencia para evitar graves violaciones de los derechos humanos.
En otros términos, es necesario que en dichos protocolos se establezca la cadena de obligados para actuar en las distintas dimensiones de la prevención
y que se establezca, de manera formal, en qué momento los obligados subsidiarios deben intervenir para evitar la violación de derechos fundamentales
como la vida y la integridad personal14. La ausencia de dicha cadena puede
derivar en la inacción de las entidades del Estado ante la inminencia de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH.
14
100
Sobre la relevancia de la definición de la cadena de obligados para la protección efectiva de los derechos véase Arango (2001).
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Participación de las comunidades. Conforme con la Constitución Política,
las personas tienen el derecho a participar en la definición de soluciones para
los problemas que los afectan. En el contexto de la política de prevención es
urgente desarrollar instrumentos orientados a facilitar la efectiva participación de la población en las diferentes fases de la política.
Para efectos de la política de prevención, por ejemplo, las comunidades que
habitan en las zonas afectadas por la violencia, o que han sido víctimas de
graves violaciones de los derechos humanos, son quienes tienen mayor conocimiento sobre los riesgos que se ciernen sobre su vida e integridad personal.
Por lo mismo, es preciso que la política disponga de protocolos que faciliten
la participación de la población y de criterios para sistematizar y poner en
marcha sus demandas y sus propuestas de solución.
En el lenguaje de Guendel (2002), el reto de la participación radica en trascender desde unos mecanismos de interlocución entre un Estado abstracto
y poderoso y ciudadanos y ciudadanas corrientes, a un Estado que incluya
a todas las personas como interlocutoras válidas y cualificadas, capaces de
aportar a la definición de una agenda pública en favor de los derechos humanos. Tal como afirma este autor, se trata de avanzar en la construcción de una
ciudadanía activa, en la medida en que ésta determina el ejercicio de la libertad en todos los ámbitos de la vida social y contribuye a extender la política
más allá de los límites de lo estatal15.
15
Para los grupos étnicos, la participación efectiva en la formulación de la política pública de
prevención adquiere la forma de consulta previa, conforme este derecho ha sido consagrado
en las normas del derecho internacional de los derechos humanos. Corte Constitucional.
Autos 004 y 005 de 2009.
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
101
3.3.3. Componentes del sistema nacional de prevención,
líneas de acción e instrumentos de política
La prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones
del DIH demanda la combinación de medidas de seguridad y control territorial capaces de combatir las causas mediatas de la violencia armada, con
medidas de justicia social y lucha contra la impunidad que corrijan las causas
estructurales de la confrontación.
Numerosos estudios evidencian que tiene un efecto positivo en la reducción
del desplazamiento forzado la puesta en marcha de políticas de seguridad
para disminuir los índices de violencia, combinadas con políticas de inversión
social para mejorar las condiciones de vida de la población. De igual manera
es urgente fortalecer, a través de mecanismos legales, los derechos patrimoniales, en particular sobre la tierra; la lucha contra la impunidad; la promoción de la participación social; las relaciones de confianza entre el Estado y
las comunidades; el control y uso adecuado de las rentas estatales provenientes de la explotación de recursos mineros y energéticos y el control estricto de
la operación de las empresas nacionales y multinacionales, a fin de que en sus
actividades productivas se respeten plenamente los derechos humanos y los
territorios de las comunidades16.
Como se puede advertir, la mayoría de las medidas de prevención demandan
ajustes estructurales de las políticas del Estado colombiano y desbordan las
competencias y capacidades de las instancias del Gobierno Nacional, respon16
102
Véase Pérez (2001 y 2009); Engel e Ibáñez (2007); Ibáñez & Vélez (2008); y Gáfaro e
Ibáñez (2010).
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
sables de la política de prevención del desplazamiento forzado. Parece bastante irreal que la acción de la mesa nacional de prevención sea capaz de contener un fenómeno que implica tanto acciones militares, las cuales deberán
observar estrictamente los principios del DIH, como reformas estructurales
a la forma de operación del Estado colombiano y sus instituciones. De similar
manera, a la mesa nacional de prevención le es imposible orientar las políticas
públicas de paz y desarrollo, como las directamente vinculadas con la promoción de las llamadas locomotoras en los sectores minero y energético.
Como bien afirman diversos investigadores sociales, la mejor política de prevención sería la de poner fin a la confrontación armada, lo que supondría o
bien la derrota militar de una de las partes (escenario poco factible, según
analistas del conflicto armado colombiano) o la paz negociada (escenario también poco factible en el corto plazo dado el recrudecimiento del conflicto en
algunas zonas del país y la escasa incidencia que tienen los diálogos de paz en
la agenda pública). Dada esta situación, es entonces necesario hacer explícito
que los ajustes a la política de prevención, ordenados por la Corte Constitucional, deberán implementarse en medio de la confrontación armada y la no observancia de las normas del DIH por parte de los actores armados ilegales.
Parece claro que en un escenario en el que persiste la confrontación armada, la Fuerza Pública continuará desarrollando acciones para la recuperación
del territorio y el combate a los grupos armados ilegales. Las instituciones
responsables de la coordinación de las políticas de prevención y protección,
Ministerio del Interior y Programa Presidencial de Derechos Humanos y
DIH, trabajarán para implementar los lineamientos presentados a la Corte
Constitucional antes discutidos.
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
103
El problema de este modelo de prevención, como bien se evidenció en los
ocho años de la política de seguridad democrática liderada por el presidente
Álvaro Uribe, es que pese a los esfuerzos en seguridad y a la activación del
rol de coordinación de la mesa nacional de prevención del desplazamiento,
el conflicto persiste y el número de afectados sigue en aumento17. De hecho,
parece un resultado lógico que el número de víctimas se incremente si además
de medidas de seguridad y coordinación interinstitucional no se diseñan e
implementan políticas que ataquen los factores estructurales, origen de los
desplazamientos forzados.
La dificultad radica en que las instituciones responsables de la coordinación de
la prevención del desplazamiento tienen escasas herramientas e incluso limitada competencia para adoptar disposiciones de política que corrijan problemas
como la falta de seguridad jurídica para la tenencia de la tierra, en las zonas
rurales; de igual manera, carecen de mecanismos de protección legal para la
compra y venta masiva de predios destinados a la explotación minera o a la
producción de agro combustibles, lo cual sigue generando desplazamiento18.
Desde este escenario, la posibilidad de impactos positivos, que se expresen
fundamentalmente en la reducción de los índices de desplazamiento forzado
Las víctimas incluidas en el Registro Único de Población Desplazada aumentaron en
cerca de dos millones en el período 2003–2010, exactamente en 1.973.708 personas.
Véase Acción Social. Registro Único de Población Desplazada. Fecha de corte de los
datos: 30 de Marzo de 2011. Consulta en línea realizada el 20 de octubre de 2011.
http://www.accionsocial.gov.co.
18
Un análisis sobre la importancia de adoptar medidas de política para proteger los bienes patrimoniales en una política de prevención se encuentra en Salinas, Hernández,
Kalmanovitz & otros (2011).
17
104
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
–sin limitar el derecho de la población a desplazarse como medida preventiva
para evitar otras graves violaciones de derechos humanos como atentados
contra la vida y la integridad personal, la violencia sexual o el reclutamiento de niños, niñas, adolescentes y jóvenes–, dependerá en buena parte de la
forma como se reformule la institucionalidad colombiana en materia de prevención.
En primer lugar, es imperativo que el Gobierno Nacional avance rápidamente en el diseño del Sistema Nacional de Derechos Humanos, recientemente
creado mediante el decreto 4100; en segundo lugar, debe establecer una reglamentación clara sobre las responsabilidades en materia de diseño, implementación, seguimiento y evaluación de la política, que integre tanto a las instituciones de coordinación de la mesa nacional de prevención como a aquellas
responsables de las políticas de seguridad y defensa, justicia, infraestructura
social y desarrollo urbano y rural. Dicha reglamentación requerirá de un cronograma estricto para el desarrollo y puesta en marcha de los instrumentos
de política y la programación presupuestal para llevarlas a cabo.
En este orden de ideas, y de manera coherente con el concepto de prevención
adoptado por el Gobierno Nacional, el sistema nacional de prevención podría
estructurarse a partir de tres componentes: prevención temprana, prevención
urgente y garantías de no repetición.
Dentro de cada uno de estos componentes se sugiere que la política integre
medidas de corto y de largo plazo. Las primeras, según la distinción establecida por Gáfaro e Ibáñez (2010), se deben tomar en los casos en que los
desplazamientos responden a detonantes inmediatos (contacto de las vícti-
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
105
mas con hechos directos o indirectos de violencia tales como amenazas, homicidios o enfrentamientos entre grupos armados); las de largo plazo, por su
parte, responderían a las causas estructurales de la confrontación armada,
entre ellas la debilidad institucional para proteger los derechos de propiedad
y solucionar disputas por la vía legal, la pobreza, la desigualdad de oportunidades, el surgimiento del narcotráfico y un desarrollo económico deficiente.
Además de la relación directa con las causas del desplazamiento, la caracterización del plazo depende en buena parte de la urgencia del problema y de la
capacidad institucional del Estado para adoptar tales correctivos. Por ello, es
preciso que la política precise la denominación en tiempo de corto y largo plazo en cada dimensión de la prevención. La naturaleza de las obligaciones del
Estado, en particular la referencia a si son inmediatas o progresivas, podría
resultar útil para definir el horizonte temporal de las medidas.
Para ilustrar, en materia de prevención temprana, las disposiciones de corto
plazo podrían estar orientadas a garantizar la aplicación de los principios
del DIH en las operaciones militares y el desarrollo o la reforma legal de
las competencias institucionales en materia de prevención. Como medidas de
prevención temprana, en el largo plazo, se podrían mencionar la protección
efectiva de los bienes patrimoniales, en particular la tierra, la corrección de
las desigualdades sociales y los ajustes al modelo económico, ahora bajo la lógica de las llamadas locomotoras del desarrollo, previstas en el Plan Nacional
de Desarrollo y en la Ley 1448 de 2011.
106
En materia de prevención urgente, las disposiciones de corto plazo podrían
estar orientadas a poner en marcha los planes de contingencia en las zonas
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
de mayor riesgo; las de largo plazo se encaminarían a la desmovilización y
desarme de los grupos a margen de la ley y al desentierro o explotación controlada de las minas antipersonal y otras municiones bélicas sin explotar.
En lo que respecta a las garantías de no repetición, las medidas de corto plazo podrían implicar el desarrollo de un marco normativo y de política para
la protección de las tierras y lucha contra la impunidad; las de largo plazo
se orientarían a la recuperación y restitución de los predios usurpados a las
víctimas, tanto por actores armados ilegales como por grupos de poder económico, y el juzgamiento de los victimarios.
Por otra parte, tal política requerirá definir claramente líneas de acción e
instrumentos coherentes con la dinámica pasada, presente y esperada de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH en las regiones. Formalmente, se necesitaría formular acciones tempranas, urgentes y de no repetición, considerando si el municipio o la región han sido afectados por graves
violaciones de los derechos humanos, en un período de tiempo determinado,
o si presentan altos índices de dicha problemática en el presente; o, aunque no
hayan sido afectados por tales violaciones e infracciones, sean zonas en riesgo por la dinámica de la confrontación armada o la movilidad de los actores
armados irregulares.
Este tipo de caracterización de los municipios y regiones del país, podría resultar útil tanto como criterio de priorización para implementar la política de
prevención, como para delimitar el tipo de medidas necesarias. A manera de
ejemplo, en una zona que no presenta registros de graves violaciones de los
derechos humanos e infracciones del DIH y donde no existen alertas o alta
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
107
probabilidad de ocurrencia de los mismos, podría ser suficiente con el fortalecimiento de las medidas tempranas. En contraste, en una zona con historia
de violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH, o con alta
probabilidad de ocurrencia, se requiere enfatizar el desarrollo de medidas
urgentes, como la aplicación de planes de contingencia.
W. Kälin (2011) sugiere además diferenciar las estrategias de prevención en
tres niveles: macro, meso y micro. En el nivel macro se trata de diseñar estrategias que hagan frente a las raíces de la confrontación armada que opera
como la principal causa de múltiples y complejas violaciones de los derechos
humanos en el país. Este nivel demandaría la competencia de las instituciones
del Estado, responsables de la política de prevención, pero también de todo
el Estado en su conjunto, en tanto se adopten mecanismos que resuelvan las
causas estructurales del conflicto armado interno. Se trata no sólo de prevenir violaciones de derechos humanos sino de disponer de una política general
para atacar y corregir las problemáticas enquistadas en la base del conflicto
armado interno.
108
El nivel meso, por su parte, supone la adopción de las medidas de política necesarias para mitigar las violaciones de derechos humanos e infracciones del
DIH. Estas son, de acuerdo con el propio Kälin, las medidas de prevención
propiamente dichas, susceptibles de clasificar en tempranas, urgentes y de no
repetición, conforme se explicó arriba. El nivel micro, por último, supone el
diseño y puesta en marcha de estrategias de prevención en el nivel local, lo que
demanda esfuerzos interinstitucionales de coordinación entre la nación y el territorio, basados en la delimitación clara de las competencias, la definición de la
fuente de recursos y los criterios de complementariedad y subsidiariedad.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
En el ámbito especifico del desplazamiento forzado, Boyle, Fagen, Ibáñez &
otros (2010) llaman la atención sobre la necesidad de que la política de prevención contenga estrategias específicas para evitar un primer desplazamiento;
o medidas de prevención para evitar segundos o subsecuentes movimientos
forzados de población. En el caso de los primeros, los autores recomiendan
mecanismos como la identificación de los factores de riesgo local, el análisis
de las condiciones de seguridad física, el aseguramiento jurídico de la tenencia
de la tierra y el mejoramiento de los sistemas de alerta temprana, entre otros.
Para la prevención de segundos o subsecuentes desplazamientos, en particular
de pequeñas y medianas zonas urbanas, las recomendaciones giran en torno a
la integración de las medidas de asistencia en los lugares de asentamiento o de
retorno, combinadas con disposiciones de protección y seguridad.
En esta perspectiva, Fagen (2011) recomienda hacer explícitas las estrategias
de prevención tanto para evitar el primer desplazamiento como para proteger a las personas en las zonas de llegada y para asegurar que los retornos
o reubicaciones sean seguros y sostenibles. Dados los patrones de desplazamiento observados en Colombia –principalmente de zonas rurales a ciudades
pequeñas, intermedias y grandes–, es necesario adoptar mecanismos de protección en las diferentes zonas. Señala esta investigadora que la acción temprana del Estado, a través de medidas específicas tan pronto aparezcan los
factores de riesgo, reduce significativamente la posibilidad de que las amenazas se configuren en graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH.
En materia de retornos, Fagen (2011) argumenta que experiencias como la de
Iraq evidencian la necesidad de identificar factores de inestabilidad de las me-
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
109
didas de prevención y definir soluciones acordes con las normas de derechos
humanos. Para ilustrar, parte de los retornos considerados exitosos en Iraq
se han logrado sacrificando la diversidad y negando el derecho a la igualdad
a las comunidades con diferentes creencias religiosas. En algunas regiones
del país, las autoridades locales, con la lógica de evitar nuevos conflictos por
diferencias religiosas, han favorecido los retornos de mayorías religiosas, en
tanto que las minorías han tendido a quedar por fuera de las zonas en que se
ha brindado mayor inversión social.
Dicha problemática, la cual es contraria al derecho a la igualdad y al principio de no discriminación, ha mostrado la frágil estabilidad de los retornos
y evidencia la necesidad de adoptar mecanismos de prevención y protección
en los retornos y reubicaciones. Formalmente es necesario, en el orden de
prevenir conflictos en el mediano y largo plazo, incorporar a las políticas una
dimensión cultural orientada a promover la diversidad y el reconocimiento
de los derechos de las minorías19. El Centro para el Monitoreo del Desplazamiento Interno y el Consejo Noruego para Refugiados (2010) señalan que las
zonas más afectadas por el desplazamiento en Iraq tienen una homogeneidad
étnica y religiosa no observada antes en la historia del país20.
Un elemento adicional en la prevención de nuevos desplazamientos es el cumplimiento de los acuerdos entre gobiernos y comunidades que retornan. Incumplir los pactos puede derivar en nuevos conflictos violentos y desplazamientos en el futuro. Por ejemplo, el incumplimiento en los compromisos de
Véase Van der Auweraert (2011), citado en Fagen (2011).
Véase http://www.internal-displacement.org, citado en Fagen (2011). 19
110
20
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
restitución de tierras, o de construcción de obras de infraestructura básica
para el desarrollo de las comunidades, puede dar pie a nuevos desplazamientos sin que necesariamente operen actos de violencia. Las experiencias de
Turquía y Liberia analizadas por Fagen (2011) aportan lecciones significativas en este sentido.
Los compromisos del gobierno turco con los kurdos, en términos de restitución de las tierras y respeto de sus tradiciones, religión y demás prácticas culturales, fueron incumplidos, lo que degeneró en nuevos conflictos
y desplazamientos. En Liberia, pese a los esfuerzos gubernamentales por
adjudicar tierras y la creación de una comisión para coordinar la reforma,
las confrontaciones en torno a la tierra prevalecen y son una amenaza para
el mantenimiento de los acuerdos de paz en algunas regiones del país (Fagen; 2011). Parte del problema se debe tanto a la complejidad por resolver
los conflictos asociados a la tierra como a la incapacidad del sistema judicial
para resolver dichas disputas, algunas agravadas por las tensiones étnicas,
la débil institucionalidad y la crisis social reflejada en altos niveles de pobreza y desempleo.
Como bien observa Fagen (2011), a partir de la experiencia de Liberia, si bien
la titulación de tierras es un instrumento poderoso de prevención, en sí mismo
no evita el desplazamiento. Es urgente entonces desarrollar medidas complementarias que aborden aspectos tan diversos como garantizar condiciones de
seguridad y medios de vida adecuados a la población. Especial importancia
reviste la educación y el empleo para los jóvenes quienes, de acuerdo con las
estadísticas de la Comisión de Seguimiento (2011), tienen una muy baja propensión al retorno.
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
111
Cuando el retorno se hace inviable por las condiciones de seguridad o simplemente no es una opción para las víctimas, la prevención demanda igualmente
medidas de seguridad en las comunidades de destino y promover políticas
de inclusión de las víctimas a la nueva comunidad. Como ha evidenciado
Bohada (2011), la adopción de programas sociales que integren a víctimas y
residentes tiene el potencial de reducir los prejuicios y discriminación contra
la población desplazada y generar mejores condiciones de convivencia, lo que
redunda a su vez en menor riesgo de nuevos desplazamientos.
Al margen de las consideraciones de prevención que atiendan posibles conflictos de carácter étnico-cultural o prácticas discriminatorias contra las víctimas de desplazamiento, es importante que la política de prevención tome en
consideración el desplazamiento intraurbano. En zonas específicas de ciudades como Bogotá, Medellín y Cartagena, por citar sólo algunas, la población
enfrenta serios riesgos de seguridad y amenazas como el reclutamiento forzado o persecución por parte de grupos armados irregulares. Si bien la prevención demanda importantes esfuerzos en las zonas rurales, de donde proviene
la mayor parte de las víctimas, los casos de desplazamiento forzado en las
ciudades ameritan medidas de políticas específicas, acorde con los diferentes
tipos de riesgo que enfrentan las personas y comunidades.
112
Finalmente, recomienda la propia Fagen (2011), es preciso que la política de
prevención tome en consideración que el desplazamiento no sólo se produce
en zonas donde el conflicto armado es más intenso. Éste también tiene lugar
en regiones donde la confrontación es mínima pero en las que los actores armados tienen alta presencia y hay un bajo control del Estado. En particular,
zonas en las que no hay enfrentamientos entre actores armados irregulares
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
y Fuerza Pública, pero donde la escasa presencia del Estado permite que
los actores armados ilegales controlen a la población e impongan una “parainstitucionalidad” que deriva en graves violaciones de derechos humanos.
Con base en las anteriores consideraciones, la tabla 4 ilustra el tipo de instrumentos de política que se recomienda adopte el Gobierno Nacional para
prevenir violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH.
Tabla 4: Principales líneas de acción e instrumentos
de política según componentes de la prevención
Líneas de acción
Instrumentos de política - Responsables institucionales
Prevención temprana
Normativa: tramitar una
ley marco de prevención
de graves violaciones de
los derechos humanos e
infracciones del DIH.
:: Elaborar un proyecto de ley en el que se ordene el diseño de un marco
institucional para la prevención de graves violaciones de los derechos
humanos e infracciones del DIH. La ley marco podría contener,
entre otros aspectos, los conceptos asociados a la prevención, las
instituciones competentes a nivel nacional y territorial, la enunciación
de los instrumentos de política requeridos, la fuente de recursos y los
instrumentos de coordinación a nivel de nación y territorio(i).
Control interno:
garantizar que el diseño,
ejecución, seguimiento
y evaluación de las
operaciones militares
sean respetuosas de la
Constitución Política,
las normas del derecho
internacional de los
derechos humanos y el
DIH.
Responsables: Ministerio del Interior y Programa Presidencial de
Derechos Humanos y DIH.
:: Fortalecer el programa de difusión, enseñanza y promoción de los
derechos humanos y DIH al interior de la Fuerza Pública.
:: Establecer un simulador de operaciones militares con pleno respeto a
las normas de derechos humanos y DIH que permita a los funcionarios
públicos a cargo de hacer cumplir la ley, de distintos niveles de mando,
entrenarse en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de
operaciones militares ajustadas a los principios y normas de derechos
humanos y DIH y, en particular, asegurar que las operaciones militares
se realicen con estricta y permanente precaución, para preservar a la
población civil, a las personas civiles y a los bienes de carácter civil.(ii)
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
113
:: Establecer mecanismos de precaución, supervisión y control de la
ejecución de las operaciones militares al interior de la Fuerza Pública.
:: Incorporar al sistema de sanción y promoción de los integrantes de la
Fuerza Pública metas específicas en materia de respeto, protección y
garantía de los derechos humanos y observancia de las normas del DIH.
:: Fortalecer la figura de asesor jurídico operacional a nivel de la
comandancia militar a fin de que asesoren a los mandos militares en
la conducción de las hostilidades con pleno respeto a las normas de
derechos humanos y la normativa humanitaria.(iii)
Responsable: Ministerio de Defensa Nacional.
Control externo:
:: Fortalecer los mecanismos de control externo con los que cuenta el
fortalecer la capacidad del
Ministerio Público, en particular la Procuraduría General de la Nación
Ministerio Público para
y la Defensoría del Pueblo, para hacer seguimiento y control de las
hacer seguimiento a las
operaciones militares, en particular, para vigilar la plena aplicación de
operaciones militares y
los principios y normas de derechos humanos y DIH.
promover la observancia
Responsable: Ministerio Público, en particular Procuraduría Delegada
de los derechos humanos
para los Asuntos Militares de la Procuraduría General de la Nación.
y DIH.
Protección de bienes
patrimoniales y titulación
de tierras.
:: Diseñar e implementar un plan nacional, en especial en zonas con
mayor riesgo de desplazamiento forzado u otras graves violaciones de
derechos humanos, de identificación de baldíos, titulación de tierras y
saneamiento de títulos.
Responsable: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Reconocimiento político
:: Incorporar en los manuales de formación de la Fuerza Pública un
de la labor de defensa de
módulo que explique la naturaleza de la labor de defensa de derechos
los derechos humanos:
humanos, su importancia para la democracia, la exigibilidad de los
promover la legitimidad
derechos humanos y las transformaciones sociales.
y respetar la labor de los
Responsable: Ministerio de Defensa Nacional.
defensores y defensoras de
derechos humanos.
:: Incorporar en la cátedra de democracia y enseñanza de los derechos
humanos a nivel de educación básica y media, un módulo que
explique la naturaleza de la labor de defensa de derechos humanos,
su importancia para la democracia, la exigibilidad de los derechos
humanos y las transformaciones sociales.
114
Responsable: Ministerio de Educación Nacional.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
:: Excluir a los defensores de derechos humanos, personas vinculadas a
las organizaciones no gubernamentales y personas de los sectores de
oposición del gobierno de las listas de inteligencia y contrainteligencia
del Estado.(iv)
Vinculación del sector
privado a la prevención de
violaciones de derechos
humanos.
Cultura de derechos
humanos.
Responsable: Ministerio del Interior.
:: Diseñar e implementar un plan para vincular al sector privado a la
política pública de prevención de violaciones de derechos humanos
que establezca tanto incentivos para promover la participación de las
empresas en programas de prevención como mecanismos de seguimiento,
control y sanción a las empresas para evitar su participación directa o
indirecta en actividades que pongan en riesgos los derechos en general y
que propicien el desplazamiento forzado en particular.
Responsables: Ministerio del Interior, Programa Presidencial de
Derechos Humanos y DIH, Ministerio de Industria y Comercio,
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Minas y
Energía, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, Ministerio de Transporte, Fiscalía General de la Nación.
:: Fortalecer el desarrollo de planes de acción, departamentales y
municipales, en derechos humanos y DIH con un componente
específico en materia de prevención(v).
:: Desarrollar el componente de prevención, que integre medidas de
política tanto a nivel urbano y rural, en los planes integrales únicos de
los municipios con dinámica de desplazamiento forzado(vi).
:: Promover una cultura de prevención de alcance nacional,
departamental, municipal y local que incluya, entre otros aspectos,
la generación de conciencia sobre la existencia del riesgo a nivel
individual y colectivo; los mecanismos de gestión del riesgo y de
prevención; y la institucionalidad responsable en los distintos niveles
territoriales para actuar frente a las amenazas y prevenir violaciones de
derechos humanos e infracciones del DIH(vii).
Responsables: autoridades departamentales y municipales, Fuerza
Pública, Comités departamentales y municipales de derechos humanos
y de desplazamiento forzado y Mesa Nacional de Prevención del
Desplazamiento Forzado.
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
115
:: Establecer un sistema nacional de información que identifique y
haga seguimiento a los distintos riesgos y amenazas contra la vida, la
integridad personal, la libertad y seguridad personales asociados al
conflicto armado interno.
Responsable: Observatorio de Derechos Humanos y DIH de la
Vicepresidencia de la República y DANE(viii).
:: Impulsar una línea de investigación en materia de políticas públicas de
prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
a partir de la financiación de proyectos de investigación con centros de
investigación universitarios y la financiación de estudios de maestría y
doctorado con proyectos de estudio directamente relacionados con la
materia.
Responsables: Colciencias, Ministerio de Educación Nacional,
Asociación Colombiana de Universidades y centros de investigación de
universidades públicas y privadas.
Prevención urgente
Identificación,
caracterización,
advertencia y seguimiento
a las situaciones de riesgo.
:: Diseño de estrategias para identificar, caracterizar y combatir las
diferentes fuentes de amenaza que causan violaciones de derechos
humanos e infracciones del DIH, así como para realizar el monitoreo
permanente y sistemático de la situación de orden público.
:: Fortalecer los mecanismos de inteligencia del Estado para detectar
oportunamente los riesgos que se ciernen sobre la población civil y
disponer de medios adecuados de respuesta para evitar las violaciones
de derechos humanos e infracciones del DIH.
Responsable: Ministerio de Defensa Nacional
:: Fortalecer el desarrollo de planes de contingencia por parte de los
departamentos y municipios del país en mayor riesgo de graves
violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH.
116
Responsables: autoridades departamentales y municipales, Fuerza
Pública, Comités departamentales y municipales de derechos humanos
y de desplazamiento forzado y Mesa Nacional de Prevención del
Desplazamiento Forzado.
:: Fortalecer el SAT desde el punto de vista técnico, metodológico y
conceptual, en especial afinando las metodologías para el análisis
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
de riesgo y amenaza, reduciendo los tiempos de elaboración de los
informes de riesgo y notas de seguimiento y la oportunidad en la
emisión de las alertas.(ix)
:: Mejorar las capacidades locales en términos técnicos, logísticos
y tecnológicos para advertir amenazas e informar a los órganos
municipales, departamentales y nacionales responsables de adoptar
medidas urgentes de prevención.
Responsables: Defensoría del Pueblo-Defensoría Delegada para la
Evaluación de Riesgos de la Población Civil como consecuencia del
Conflicto Armado.
:: Diseñar mecanismos técnicos y protocolos para valorar objetivamente
los informes de riesgo elaborados por el SAT y adoptar medidas de
prevención urgentes conforme con el nivel de riesgo y amenaza.
Atención a grupos y
comunidades en situación
de riesgo extremo o
extraordinario.
Responsables: CIAT, Ministerio de Defensa Nacional.
:: Fortalecer el Programa de Protección a personas en situación de riesgo
extremo y extraordinario a cargo de la Unidad Nacional de Protección,
en especial en lo que hace referencia a los criterios de evaluación de
riesgo, tiempos de respuesta, efectividad de las medidas de protección
y aplicación a sujetos y grupos poblacionales que no disponen de
programa especial, como los docentes amenazados en zonas de
conflicto.
:: Establecer mecanismos de protección colectiva, en especial para
pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas.
Investigación de las
amenazas y sanción penal
a los actores responsables
de las mismas.
:: Fortalecer los mecanismos de inteligencia del Estado en los municipios
de mayor riesgo de violaciones de derechos humanos e infracciones
del DIH para la identificación, persecución, captura y juzgamiento,
conforme la Constitución y la ley, de los responsables de amenazas
contra los derechos humanos.
Protección de bienes
patrimoniales.
Responsable: Unidad Nacional de Protección.
Responsables: Ministerio de Defensa Nacional, Fiscalía General de la
Nación.
:: Aplicar el procedimiento especial de congelación de predios previsto
en el decreto 2007 de 2001 a fin de evitar la expropiación de tierras y
demás bienes patrimoniales por parte de los actores armados ilegales o
117
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
grupos económicos que actúan en alianza con bandas criminales y los
mecanismos de protección a los demandantes de restitución de tierras
previstos en la ley 1448 de 2011.
Responsables: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Garantías de no repetición
Investigación de las
violaciones de derechos
humanos e infracciones
del DIH y sancionar
penalmente a los
responsables.
:: Fortalecer los procedimientos de investigación y sanción de graves
violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH en la
Fiscalía General de la Nación.(x)
Sanción a funcionarios y
funcionarias públicas a
cargo de hacer cumplir la
ley involucradas directa
o indirectamente en
violaciones de derechos
humanos e infracciones
del DIH.
:: Control interno: fortalecer los mecanismos de investigación, sanción
penal y administrativa para los funcionarios públicos involucrados,
por acción u omisión, en violaciones de derechos humanos e
infracciones del DIH.
Responsable: Fiscalía General de la Nación.
Responsable: Ministerio de Defensa Nacional.
:: Control externo: fortalecer los mecanismos de investigación, sanción
penal y administrativa para los funcionarios públicos involucrados,
por acción u omisión, en violaciones de derechos humanos e
infracciones del DIH.
Responsable: Ministerio Público.
Medidas de seguridad
:: Diseñar e implementar medidas especiales de seguridad en
en las zonas de
:: las zonas de asentamiento, retorno y reubicación de víctimas
asentamiento, retorno y
de desplazamiento forzado. En especial, estrategias para
reubicación de víctimas de
combatir conductas violatorias de derechos humanos
desplazamiento forzado.
asociadas al desplazamiento como el reclutamiento
de niños, niñas y jóvenes por parte de actores armados
irregulares, la violencia sexual y los accidentes con minas
antipersonal.
118
Restitución de tierras y
demás bienes patrimoniales.
Responsables: Ministerio de Defensa Nacional, PAICMA, Comisión
Intersectorial para la prevención del reclutamiento, Dirección de
Equidad para la Mujer.
:: Reglamentar los mecanismos y procedimientos judiciales
requeridos para la restitución de tierras despojadas
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
previstos en los artículos 69 – 122 de la Ley 1448
de 2011.
Responsables: Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas.
Notas
Algunas de las lecciones aprendidas del proyecto Prevención en lo Local del Ministerio del Interior y de Justicia, adelantado con la asistencia técnica del Programa de
Derechos Humanos de USAID-MSD Colombia, refuerzan la necesidad de que el
Congreso de la República expida una norma marco en materia de prevención. En
primer lugar, la dificultad de formular planes de prevención sin determinar con precisión las competencias y responsabilidades entre las entidades territoriales frente
al deber de prevención en materia política, jurídica, administrativa y financiera; y
en segundo lugar, la dificultad de llevar las medidas a la práctica sin identificar de
manera clara y precisa las responsabilidades y obligaciones de las autoridades civiles, militares, de policía y de control en materia de prevención. Véase Programa de
Derechos Humanos USAID-MSD Colombia (2011).
(ii)
Sobre las medidas de precaución en el ataque y contra los efectos de los mismos véase
Protocolo Adicional I a los convenios de Ginebra. Art. 57.
(iii)
El artículo 82 del Protocolo I de los convenios de Ginebra establece la obligación en
los siguientes términos: “Las Altas Partes contratantes en todo tiempo, y las Partes
en conflicto en tiempo de conflicto armado, cuidarán de que, cuando proceda, se
disponga de asesores jurídicos que asesoren a los comandantes militares, al nivel
apropiado, acerca de la aplicación de los Convenios y del presente Protocolo y de
la enseñanza que deba darse al respecto a las fuerzas armadas”. Citado en Prieto
(2011).
(iv)
El texto conciliado del Proyecto de Ley 263 de 2011 de Senado y 195 de 2011 de Cámara, por medio del cual se estudian normas para fortalecer el marco jurídico que
permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal, establece entre los objetivos de
la función de inteligencia y contrainteligencia los de proteger los derechos humanos
(i)
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
119
120
y prevenir y combatir amenazas internas o externas contra la vigencia del régimen
democrático, el régimen constitucional y legal, la seguridad y defensa nacional, y
ordena que “en ningún caso la información de inteligencia y contrainteligencia será
recolectada, procesada o diseminada por razones de género, raza, origen nacional
o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, pertenencia a una organización sindical, social o de derechos humanos, o para promover los intereses de
cualquier partido o movimiento político o afectar los derechos y garantías de los
partidos políticos de oposición”.
(v)
El proyecto Prevención en lo Local dispone de una metodología para el diseño de
planes de prevención que ha sido validada en municipios de 11 departamentos del
país: Sucre, Bolívar, Nariño, Cauca, Antioquia, Meta, Tolima, Norte de Santander, Arauca, Putumayo y Chocó. Véase Programa de Derechos Humanos USAIDMSD Colombia (2011).
(vi)
La respuesta del Gobierno Nacional en materia de prevención incluye los planes integrales únicos como instrumento de política en materia de prevención. Véase Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (2011).
(vii)
La recomendación es tomada del proyecto de prevención en lo local. Véase Programa
de Derechos Humanos USAID-MSD Colombia (2011).
(viii)
Para el desarrollo de dicho sistema se sugiere vincular la información que reportan
diferentes fuentes de información. Entre otras, Observatorio del Desplazamiento
Forzado de Acción Social; Observatorio del PAICMA y las bases de datos del SATCIAT. Véase Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
(2011).
(ix)
Véase Defensoría del Pueblo & Programa de Derechos Humanos de USAID -MSD
Colombia (2009).
(x)
Como avances significativos en esta materia destaca la decisión del Estado colombiano, a través de la Fiscalía General de la Nación, de crear la Unidad Nacional de
Fiscalía contra los delitos de desaparición y desplazamiento forzado que comenzó
a operar a partir del 09 de diciembre de 2010, conforme con las resoluciones No.
2596 del 03 de noviembre del 2010 y No.0-2752 del 19 de noviembre de 2010. Véase
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (2011).
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
3.3.4. Delimitación y alcance de las principales líneas de acción
A modo de ilustración para el sistema nacional de prevención del desplazamiento forzado, se presenta a continuación una explicación del alcance de
algunas de las líneas de acción, incluidas en la tabla 5, y del tipo de instrumentos que el Estado colombiano podría adoptar para incidir positivamente
en la reducción de los índices de desplazamiento forzado y el disfrute de los
derechos a la vida, a la integridad y seguridad personal y a la libertad individual y de locomoción.
3.3.4.1. Prevención temprana
Medidas de carácter normativo. De acuerdo con la doctrina del derecho
internacional de los derechos humanos, la prevención de graves violaciones
de los derechos humanos, como el desplazamiento forzado, demanda del Estado la adecuación del sistema jurídico interno a las normas del derecho internacional de los derechos humanos y del DIH21. Dicha adecuación supone
identificar y analizar las normas que puedan resultar contrarias al deber de
prevenir, proyectar la lista de temáticas que requieren reglamentación y formular la legislación necesaria para la puesta en operación del Sistema Nacional de Prevención.
En materia de desplazamiento forzado, en particular, es preciso analizar la
posibilidad de reglamentar las leyes 387 de 1997 y 1190 de 200822, en el senti Véase en especial Comité de Derechos Humanos. Observaciones generales No. 5, 6, 8 y
20.
22
A diferencia de la ley 387 de 1997, la ley 1190 de 2008 involucra de manera más directa a los entes territoriales en el deber de prevenir y atender la problemática del
21
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
121
do de fortalecer el marco normativo de la política de prevención, delimitar sus
alcances y componentes y precisar las responsabilidades a nivel nacional y territorial tanto en materia de diseño y ejecución de la política, como en materia
de asignación presupuestal. En otras palabras, la reglamentación de dichas
normas debería responder de manera clara a las preguntas quién tiene que
hacer qué en materia de prevención, cuáles son los mecanismos interinstitucionales y territoriales de coordinación y cuáles son las fuentes de recursos.
De igual manera, el Gobierno Nacional debe hacer explícitos los posibles
cambios que pueda introducir la Ley de víctimas (Ley 1448 de 2011)23 sobre
los lineamientos de prevención y las competencias institucionales y territoria-
122
desplazamiento. Según dispone esta ley, la coordinación territorial no queda bajo la
responsabilidad exclusiva del Ministerio del Interior sino que debe acompañar esta
labor el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, que tiene
la responsabilidad de coordinar, con los comités territoriales, las acciones dirigidas a
proteger los derechos de la población desplazada. Con referencia a este avance normativo, la Corte Constitucional señaló que los cambios introducidos por la Ley 1190 son
fundamentales para lograr mayor responsabilidad de las autoridades territoriales pero
que en ningún momento se puede interpretar en el sentido que exima a la “(…) Nación
de sus competencias y deberes como principal responsable de asegurar el goce efectivo
de los derechos de los desplazados en todo el territorio nacional”. Corte Constitucional. Auto 007 de 2009.
23
Conforme dispone el artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, la atención a las víctimas del
desplazamiento forzado se regirá por lo establecido en el capítulo III del Título III y se
complementará con la política pública de prevención y estabilización socioeconómica
de la población desplazada, establecida en la Ley 387 de 1997 y demás normas que lo
reglamentan.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
les de las entidades del SNAIPD. Fundamentalmente, es preciso identificar
plenamente las responsabilidades en materia de protección a víctimas y a los
funcionarios públicos que participan en los procesos judiciales y administrativos, en especial en municipios donde se están adelantando procesos de
restitución, toda vez que el artículo 31 de la ley establece que las alcaldías,
conjuntamente con el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa y el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, establecerán medidas de prevención y protección para mitigar los riesgos24.
Cabe destacar que la propia norma, en su artículo 73, dispone que las medidas
de restitución deberán darse en un marco de prevención del desplazamiento
forzado y de otras violaciones de los derechos a la vida y a la integridad
personal de quienes participan en los procesos judiciales y administrativos,
y con la debida protección jurídica y física de los bienes patrimoniales de la
población desplazada.
De manera similar, es necesario fijar la reglamentación y los mecanismos de
coordinación entre las entidades responsables del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y las entidades competentes de la
política de prevención y protección, a fin de establecer las garantías de no
repetición previstas en el artículo 149 de la ley de víctimas, en particular las
24
Reglamentar las competencias institucionales y en particular las de la Nación y las
administraciones locales es urgente dada la escasa capacidad financiera de algunos
municipios del país para brindar medidas de protección. La temática es crucial para la
política de prevención y protección considerando, además, el hecho de que, según la información presentada por la Comisión de Seguimiento, 51 víctimas de desplazamiento
forzado, que habían solicitado restitución de tierras desde 2005, fueron asesinadas.
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
123
que hacen referencia al “desmantelamiento de las estructuras económicas y
políticas que se han beneficiado y que han dado sustento a los grupos armados al margen de la ley”.
Finalmente, en lo que respecta a las medidas de carácter normativo, es preciso armonizar el proceso de reglamentación antes mencionado con instancias
recientemente creadas, como el Sistema Nacional de Derechos Humanos y
la Unidad Nacional de Protección. En particular, es preciso resolver inconsistencias en la asignación de funciones en materia de diseño e implementación de la política de prevención de violaciones de los derechos humanos.
Por ejemplo, mientras que en el decreto del Sistema Nacional de Derechos
Humanos (Decreto 4100 de 2011) la competencia corresponde a la Comisión
Intersectorial de Derechos Humanos, en el Decreto 2893 de 201125 la competencia recae sobre el Ministerio del Interior.
Medidas de carácter institucional y militar. Las medidas de carácter institucional y militar hacen referencia al deber estatal de asegurar que todo su
aparato funcione de manera coherente con el respeto irrestricto de los derechos humanos y el DIH y el combate de los grupos armados al margen de la
ley que crean zozobra y amenaza sobre la población civil (medidas de control
interno).
Contar con una institucionalidad favorable al ejercicio de los derechos humanos y a la prevención de cualquier amenaza supone –además de promover
el desarme, la desmovilización y la reinserción de integrantes de los grupos
Por el cual se modifican los objetivos, la estructura orgánica y funciones del Ministerio
del Interior y se integra el Sector Administrativo.
25
124
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
armados irregulares y adoptar medidas para combatir graves crímenes como
el reclutamiento de niños, niñas y adolescentes o la violencia sexual– fortalecer la presencia civil y militar del Estado, en especial en las zonas de mayor
violencia y riesgo de desplazamiento forzado, y robustecer los mecanismos de
control y seguimiento al interior de las fuerzas armadas para que se respeten
de manera estricta las normas del DIH.
Con relación a la labor de fortalecimiento de la presencia civil y militar del
Estado, se requiere diferenciar, en especial en la Política Nacional de Consolidación Territorial, las competencias de las instituciones civiles y militares.
Salinas, Hernández, Kalmanovitz & otros (2011) han sugerido revisar aspectos relativos a la coordinación entre la Fuerza Pública y las entidades civiles,
a efectos de prevenir desplazamientos indirectamente asociados a las acciones de consolidación. Boyle, Fagen, Ibáñez & otros (2010) han evidenciado
que, no obstante las bondades de los planes de consolidación, las acciones
militares podrían aumentar en el corto plazo, lo que podría aumentar el desplazamiento y hacer problemáticos los retornos.
Concretamente, anota el citado estudio, persisten problemas como el señalamiento de civiles como informantes de la Fuerza Pública por parte de los
actores armados ilegales, lo que deriva en toda clase de represalias y en la
estigmatización de las propias víctimas como cocaleros o integrantes de los
grupos armados al margen de la ley, por parte de la Fuerza Pública. Ante
tales complejidades, el Gobierno Nacional debe revisar la estrategia de consolidación a la luz de su deber de prevenir violaciones de derechos humanos
e infracciones del DIH; en particular, incorporar estrategias de prevención
acordes con la situación de riesgo de las zonas de consolidación, con especial
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
125
referencia a las zonas de consolidación en las que se adelantan procesos de
restitución de tierras26.
Con relación al respeto del DIH por parte de la Fuerza Pública, resulta esencial que en la planeación y ejecución de las operaciones militares se vigile estrictamente el cumplimiento de las normas fundamentales del DIH, especialmente los principios de distinción, precaución y humanidad, a fin de que las
operaciones se lleven a cabo sin poner en riesgo la vida, integridad, libertad y
seguridad de los civiles, y sin ordenar o presionar su desplazamiento27.
Como bien señalan Albarracín & Lemaitre (2011), es preciso que las Fuerzas
Militares, en todos los niveles de mando, conozcan y apliquen las herramientas diseñadas por el Ministerio de Defensa Nacional para integrar las normas
de derechos humanos y DIH en las operaciones militares; particularmente,
las que establecen órdenes de operaciones y reglas de enfrentamiento, diferenciadas según tipo de operación (operaciones en escenarios de hostilidades
y operaciones para el mantenimiento de la seguridad)28; la identificación de
De acuerdo con las estimaciones de CODHES (2011), 33% de las personas desplazadas en 2011 huyeron de zonas de consolidación.
27
El alcance de dichos principios puede consultarse en Corte Constitucional. Sentencia
C-291 de 2007.
28
Albarracín & Lemaitre (2011) plantean que las operaciones en escenarios de hostilidades son aquellas dirigidas contra un objetivo militar debidamente identificado, relacionado necesariamente con un grupo armado organizado, en el que el uso de la fuerza
puede ser el primer recurso y su planteamiento se adecúa a las disposiciones del DIH.
Por su parte, las operaciones para el mantenimiento de la seguridad, son todas aquellas que no entran dentro de la definición de operaciones en escenarios de hostilidades.
Éstas, dado que no tienen como propósito atacar un objetivo militar específico, deben
26
126
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
los procedimientos para las capturas y desmovilizaciones; y las reglas para el
levantamiento de cadáveres.
A la par, es necesario que la política defina medidas concretas para superar falencias observadas por tribunales nacionales e internacionales en el
desarrollo de las operaciones militares. Para comenzar, sin que se pretenda
hacer una lista exhaustiva de las medidas a adoptar, es preciso perfeccionar
los sistemas de inteligencia del Estado a fin de distinguir efectivamente entre civiles e integrantes de los grupos armados al margen de la ley. A este
respecto,
“(…) el Consejo de Estado conoció de un caso en el que la ejecución extrajudicial tuvo de fundamento una orden de operaciones
del comandante de la unidad militar en la que se identificó a la
víctima como integrante de un grupo armado al margen de la ley.
Dicha conducta es frecuentemente excusada planteando que la
víctima pertenecía a un grupo irregular o que incluso la muerte se
había producido en un presunto combate.”29
De igual importancia resulta la adopción de medidas para desvincular a los
civiles de las labores de inteligencia del Estado, por ejemplo, la profesionalización del servicio y el fortalecimiento de los mecanismos de control por
parte del Ministerio Público, tal como se consagra en la Ley de inteligencia
y contrainteligencia. La propia Corte Suprema de Justicia ha reiterado la
adecuarse a las normas de derechos humanos. Ello supone, por ejemplo, emplear la
fuerza y las armas de fuego como último recurso. Véase también Ministerio de Defensa Nacional (2009 y 2009a).
29
Caso citado en Albarracín & Lemaitre (2011).
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
127
necesidad de desvincular a los civiles de labores de inteligencia del Estado, al
considerar los riesgos de señalamiento y ataque a los que se ven sometidos por
parte de los actores armados ilegales. Con ocasión de este tipo de conductas,
el tribunal se ha pronunciado en casos de tortura y asesinato de civiles, cometidos por grupos armados al margen de la ley, por su colaboración con el
ejército en el suministro de vehículos para movilización y, más precisamente,
en el caso de la muerte de un civil, que se encontraba realizando tareas como
agente de inteligencia al servicio del Batallón Córdoba, cuando dicho batallón fue objeto de un ataque por parte de la guerrilla30.
Es imprescindible, además, que en la planeación y ejecución de las operaciones militares se respeten los bienes civiles, antes, durante y después de
la operación. La presencia de integrantes de la Fuerza Pública en los bienes
civiles, ya sea para establecerse con el fin de obtener provisiones, y la ocupación ilegal de los mismos incrementa la vulnerabilidad de la población ante
el riesgo de ataques de los grupos armados ilegales. En el caso de la masacre
de Santo Domingo, por ejemplo, el Consejo de Estado encontró evidencia de
ocupación ilegal y destrucción de los bienes civiles31. En otro caso, la Corte
Suprema de Justicia se pronunció frente a la instalación “en un predio de una
base militar, minando terrenos y abriendo trincheras, puestos de vigilancia,
emplazando su armamento para utilizar el sitio como campamento militar en
Corte Suprema de Justicia, caso número: 14345 del 20 de febrero de 2003 y caso número: 16413 de 14 de agosto de 2008, respectivamente, ambos citados en Albarracín &
Lemaitre (2011).
31
Consejo de Estado. Expediente 28.259, actor: Mario Galvis Gelves y otros. Sentencia
19 de noviembre de 2008.
30
128
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
el cual existen letreros que advierten el peligro por tratarse de campo minado, con perjuicios para la producción económica del bien”32.
Otra práctica que amerita especial atención está relacionada con adoptar mecanismos efectivos de control al interior de la Fuerza Pública para evitar la
contaminación del territorio con minas antipersonal y otras municiones bélicas. Como es bien conocido, dicha práctica resulta contraria a los principios
del DIH y a un amplio conjunto de normas internacionales encabezadas por
la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción
y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción. Sobre esta temática, la Corte Constitucional ha conocido casos en que “(…) El Ejército
Nacional minó el predio ocupado, alegando que esa acción era necesaria para
brindarle protección a un predio colindante que es de propiedad de una empresa dedicada a explotar petróleo”33.
A la par con las medidas para prevenir las prácticas ilegales cometidas por
integrantes de la Fuerza Pública, las cuales no guardan relación con el servicio, es preciso que el Ministerio de Defensa Nacional disponga de medidas
concretas para prevenir las fallas en el servicio de la Fuerza Pública (por acción u
omisión) y para prevenir actuaciones de la Fuerza Pública que puedan poner en riesgo
(excepcional) a las personas y bienes civiles.
En el caso de las fallas en el servicio por acción, se ha declarado responsabilidad
del Estado en un hecho en el que fallecieron 17 personas y 22 más resultaron
Corte Suprema de Justicia. Radicación número: 15535, 26 de marzo de 2008. Caso
citado en Albarracín & Lemaitre (2011).
33
Corte Constitucional. Sentencia T – 651 de 1996. Citada en Albarracín & Lemaitre
(2011).
32
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
129
heridas, como consecuencia de la explosión de una bomba tipo cluster, lanzada desde un avión por parte de miembros de la Fuerza Aérea Colombiana en
Santo Domingo. La Corte Suprema señaló lo siguiente:
Como se advierte, en este caso se demostró la falla del servicio en
que incurrió la Nación, al disparar contra el personal civil durante la persecución de una aeronave clandestina que presuntamente
realizaba tareas del narcotráfico, conducta que resulta reprochable a la luz de los preceptos constitucionales e internacionales34.
Valga recordar que dicha conducta fue contraria a principios básicos de DIH,
como el de distinción y proporcionalidad, ya que el ataque fue realizado sin
considerar la afectación a personas y bienes civiles y en la medida en que el
arma empleada produjo efectos indiscriminados35.
En cuanto concierne a fallas en el servicio por omisión, se ha declarado responsabilidad del Estado, por ejemplo, en casos en los cuales no adoptó medidas de
protección especial, como el del asesinato de un comandante de policía en una
Consejo de Estado. Expediente 28.259, actor: Mario Galvis Gelves y otros. Sentencia
19 de noviembre de 2008.
35
El artículo 51 del Protocolo Adicional I de los Convenios de Ginebra proscribe los ataques indiscriminados. En el mismo artículo éstos se definen en los siguientes términos:
“(…) Son ataques indiscriminados: a) los que no están dirigidos contra un objetivo
militar concreto; b) los que emplean métodos o medios de combate que no pueden
dirigirse contra un objetivo militar concreto; o c) los que emplean métodos o medios
de combate cuyos efectos no sea posible limitar conforme a lo exigido por el presente
Protocolo; y que, en consecuencia, en cualquiera de tales casos, pueden alcanzar indistintamente a objetivos militares y a personas civiles o a bienes de carácter civil”.
34
130
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
zona afectada por la violencia, previa solicitud de medidas de protección36; o
como el de una empresa de transporte que prestaba este servicio público en
una zona en la que grupos al margen de la ley atacaban a las empresas transportadoras. Ello, valga resaltar, sin que mediara una solicitud de protección, en
la medida en que la situación de amenaza contra las empresas de transporte
era bien conocida por la autoridad policial, dada la especial situación de agitación, y correspondía a ésta, señaló el Consejo de Estado, adoptar medidas
específicas para evitar los daños, no limitadas a la realización de patrullajes por
las diferentes vías de la ciudad o la realización de retenes37.
Ahora bien, con respecto a las falencias en torno a prevenir actuaciones de la
Fuerza Pública que puedan poner en riesgo (excepcional) a las personas y bienes civiles,
el Consejo de Estado ha declarado, entre otros casos, responsabilidad del Estado colombiano en los perjuicios sufridos por una persona como consecuencia de la explosión de un carro bomba que era manipulado por la guerrilla,
cerca de un cuartel militar38; y en la muerte de una persona civil como consecuencia de un atentado dinamitero contra un alto funcionario del Estado39.
Consejo de Estado. Expediente 11.934, actora: Mariela Guzmán Sánchez y otros. Sentencia 22 de julio de 1996.
37
Consejo de Estado. Expediente 8233, actor: Hilario Mantilla Mantilla. Sentencia 12
de noviembre de 1993.
38
“La actividad de la fuerza pública y la ubicación de sus instalaciones era legítima y en
beneficio de la comunidad, pero como por razón de ellas el actor sufrió un daño que
desborda y excede los límites que normalmente están obligados a soportar los administrados, la indemnización de los perjuicios correrá a cargo del Estado (…)”. Consejo
de Estado. Expediente 7136. Sentencia 29 de abril de 1994.
39
Consejo de Estado. Expediente 8577, actor: Justo Vicente Cuervo Londoño. Sentencia
23 de septiembre de 1994.
36
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
131
En efecto, con base en el análisis de los casos antes citados, se concluye que el Estado sólo fue condenado en aquéllos en que no se
pudo establecer la existencia del hecho de un tercero, como causal
de exoneración de responsabilidad, dado que el mismo no resultaba ajeno a la acción u omisión del Estado. Y para ello, la Sala
debió precisar, en cada caso, cuál era el alcance de su deber de
vigilancia y protección. Es esta la razón por la cual se acudió, en
algunos eventos, al concepto de relatividad de la falla del servicio, que
más precisamente alude a la relatividad de las obligaciones del Estado y,
por lo tanto, permite determinar, en cada situación particular, si el
daño causado resulta o no imputable a la acción u omisión de sus
agentes. En otros eventos, como se vio, la imputabilidad surge de la
creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en
que supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a
proteger a la comunidad en general. No se trata aquí, entonces, de
la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien es causado por
un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por ésta, en cumplimiento de sus funciones. Y
es la excepcionalidad del riesgo lo que hace evidente la ruptura del
equilibrio frente a las cargas públicas y posibilita el surgimiento de
la responsabilidad patrimonial del Estado40.
Como se desprende de la jurisprudencia analizada, determinar cuándo una
medida de prevención es eficaz, razonable y adecuada para mitigar una si40
132
Consejo de Estado. Referencia 11.585, actor: Nohemy Revelo de Otálvaro y otros.
Sentencia 10 de agosto de 2000. Cursivas fuera del texto original.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
tuación de riesgo supone considerar las particularidades de cada caso. Ello
implica que existe un nivel de discrecionalidad de la Fuerza Pública en la
adopción de las medidas de prevención en razón de las circunstancias de cada
caso, los actores involucrados y el contexto del mismo, entre otras variables.
Pese a lo anterior, es necesario que la Fuerza Pública disponga de modelos de
actuación preventivos, basados en estándares de derechos humanos y DIH,
para evitar violaciones e infracciones por acción directa o indirecta (v.g. connivencia
con grupos al margen de la ley, contaminación del territorio con minas, asignación de labores militares a los civiles); omisión (no asignación de medidas
de protección con o sin solicitud, dependiendo de las circunstancias, y del
grado de amenaza); y acción directa o indirecta en el marco de operaciones legítimas
que tienen impactos no deseados sobre los derechos de la población (daño
a personas y/o bienes civiles en la ejecución de operaciones militares contra
grupos al margen de la ley).
En todo caso, en particular en el contexto de acciones terroristas perpetradas
por grupos armados al margen de la ley o grupos de delincuencia organizada,
conviene advertir que el Consejo de Estado ha puesto en evidencia los límites
de las acciones preventivas al afirmar que el Estado no está obligado a prevenir lo imposible. En rigor, ha señalado el tribunal:
(…) los atentados terroristas dirigidos indiscriminadamente contra la población resultan imprevisibles para las autoridades públicas, a menos que se produzcan amenazas previas que permitan
adoptar oportunamente medidas de protección, el Estado no está
obligado a prevenir lo imposible41.
Ibid.
41
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
133
En rigor, cuando los atentados terroristas están dirigidos contra v.g. una
población específica –o existen elementos en el contexto a partir de los cuales se pueda predecir razonablemente que los actores armados irregulares
podrían adelantar actos de terrorismo contra la población, o cuándo existan
informes de inteligencia, de alerta temprana, de seguimiento, o denuncias
públicas de la población en riesgo– podría existir responsabilidad del Estado por omisión o fallas en el servicio, según la jurisprudencia del Consejo
de Estado.
Formalmente, en caso de eventos de terrorismo, el Consejo de Estado ha
señalado que en principio no hay lugar a reparación patrimonial para las
víctimas por parte del Estado en la medida en que tales actos son imprevisibles e irresistibles. Pese a este principio general, la jurisprudencia del
propio tribunal ha declarado responsabilidad del Estado bajo los siguientes
supuestos:
Que haya mediado una falla del servicio, bien porque funcionarios públicos participaron directamente en la comisión del hecho;
porque la víctima, o la persona contra quien iba dirigido el acto,
había solicitado protección a las autoridades y ésta no se le brindó,
o porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en
el momento, el hecho era previsible.
134
Bajo este título se accedió a las pretensiones de los demandantes en
casos como la toma del Palacio de Justicia//; el homicidio cometido
contra integrantes de una comisión de la Rama Judicial por paramilitares, con la complicidad de miembros activos del Ejército//; la
muerte de un guardián e un centro penitenciario como consecuen-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
cia de un ataque guerrillero//, y por la destrucción de vehículos de
servicio público//.42.
En jurisprudencia más reciente, el Consejo de Estado ha precisado que existe
responsabilidad del Estado en eventos de terrorismo cuando:
(…) los daños sufridos por las víctimas de hechos violentos cometidos por terceros son imputables al Estado cuando en la producción del hecho intervino la administración, a través de una acción
u omisión constitutivas de falla del servicio, como en los eventos
en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o la persona contra quien iba dirigido el
acto había solicitado protección a las autoridades y éstas no se la
brindaron, o porque en razón de las especiales circunstancias que
se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó
ninguna actuación dirigida a evitar o enfrentar eficientemente el
ataque (…)43.
Los distintos casos analizados permiten reiterar, como parte esencial de las
medidas de carácter institucional y militar, la necesidad de que el Ministerio
de Defensa Nacional promueva un sistema de incentivos en la Fuerza Pública que sea plenamente coherente con los estándares de derechos humanos y
DIH. En particular, es dable considerar el diseño y puesta en marcha de un
sistema de estímulos en la fuerza pública que cobije toda la cadena de mando
Consejo de Estado. Expediente 13.661, actor: Julio Cesar Rosero Guasmayan y otra.
Sentencia 21 de febrero de 2002.
43
Consejo de Estado. Expediente 16.330, actor: Andrés Hernando Hoyos Marín. Sentencia 28 de junio de 2006.
42
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
135
y que esté basado en el cumplimiento de metas en materia de respeto, protección y garantía de los derechos humanos y el DIH.
Por último, en lo que respecta a las medidas de prevención de carácter institucional y militar, Albarracín & Lemaitre (2011), advierten la necesidad de
integrar principios constitucionales hasta ahora no explícitamente considerados por los formuladores de la política, tales como participación, rendición de
cuentas, respeto de los derechos de las víctimas y acceso a la información. Los autores
llaman la atención sobre la importancia de evitar una estricta sujeción de la
política de derechos humanos a la política de seguridad; y sobre la urgencia
de desarrollar una ley marco que regule las actividades de prevención y en
general las actividades de derechos humanos en las Fuerzas Militares.
136
Una política pública relacionada con el respeto de los derechos
humanos por parte de la fuerza pública, la prevención de sus violaciones y las garantías de no repetición debe tener como fundamento normativo una ley aprobada por el Congreso de la República.
Esto se justifica debido a que las políticas públicas al ser instrumentos para el desarrollo de los derechos constitucionales deben
tener discusión democrática y su creación debe estar mediada por
la máxima exposición democrática posible. Las leyes ofrecen fundamentos y marcos normativos más estables y confiables para la
ciudadanía y para las instituciones. También permiten asignaciones de funciones institucionales y presupuestos ciertos y claros.
Además algunos elementos de la Política Preventiva tienen relación con obligaciones constitucionales que requieren desarrollo
legal como la establecida en el artículo 222 de la Constitución:
“En las etapas de su formación, se les impartirá la enseñanza de
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
los fundamentos de la democracia y de los derechos humanos”.
Albarracín & Lemaitre (2011)
Medidas de carácter político, en particular reconocimiento y respeto a
la labor de defensa de los derechos humanos. Estas disposiciones hacen
referencia a la labor de reconocer, respaldar y apoyar, públicamente, la labor
y la legitimidad de la actuación de los defensores de los derechos humanos,
sindicalistas, líderes cívicos y políticos de la oposición y su aporte a la consolidación de un Estado social y democrático de derecho, y rechazar y condenar
públicamente las informaciones, sea cual sea su origen, que pongan en tela de
juicio la labor de dichas organizaciones (Gaitán & Pérez; 2005).
Dentro de las medidas de carácter político encaminadas a la prevención del
desplazamiento forzado, especial atención merecen las relativas al reconocimiento de la labor que adelantan los líderes de la población desplazada, en el
marco de la ley de justicia y paz, y a su protección efectiva, conforme con los
estándares ordenados por la Corte Constitucional en el auto 200 de 2007, en
particular la activación de la presunción constitucional de riesgo.
Parecería claro que el reconocimiento no sólo supone el respeto de su labor de
difusión de los derechos humanos de las víctimas de desplazamiento, sino la
adopción de medidas concretas para facilitar su labor, así como disposiciones
de protección cuando existan riesgos o amenazas contra sus derechos fundamentales.
Al respecto, es preciso considerar que el Código Penal tipifica como delito la
omisión de medidas de protección a favor de la población civil, en aquellos
eventos en los que existe el deber de adoptarlas. De acuerdo con lo manifes-
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
137
tado por la Corte Constitucional, las fuerzas militares tienen esa función,
por lo que los miembros de éstas que no brinden las medidas de protección
necesarias a favor de la población civil podrán ser sancionados por la pena
contemplada por este delito (Albarracín & Lemaitre; 2011).
En estrecha relación con el respeto y respaldo a la labor de los defensores de
derechos humanos, Fagen (2011) alerta sobre la necesidad de que la política
de prevención valore explícitamente que la sociedad civil es un actor fundamental en la prevención del desplazamiento forzado. La política pública de
prevención y protección demanda fortalecer las relaciones entre el Estado y
la sociedad civil, en su conjunto, y con las organizaciones de derechos humanos, en particular. Valga advertir que dicha colaboración exige estrictamente
no asignar funciones militares ni de inteligencia a los civiles que los puedan
poner en riesgo ante los grupos armados al margen de la ley44.
Reconocer la legitimidad de la actuación de las organizaciones de derechos
humanos y la importancia de su papel para fortalecer la democracia puede
aportar a la prevención de violaciones de derechos humanos. Superar la estigmatización de las organizaciones como integrantes o colaboradoras de los
grupos armados ilegales, respaldar su labor de defensa de derechos humanos y
asegurarles la protección que demandan, según su nivel de riesgo, tiene el potencial de sumar esfuerzos para prevenir fenómenos como el desplazamiento.
El artículo 3 del texto conciliado de Ley de Inteligencia y contrainteligencia referenciada arriba establece que labor de inteligencia y contrainteligencia es exclusiva de las
dependencias de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional organizadas por estas
para tal fin, la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), y por los demás
organismos que faculte para ello la ley. El artículo 6 prohíbe expresamente la vinculación de niños, niñas y adolescentes a las labores de inteligencia y contrainteligencia.
44
138
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
En rigor, sin que ello implique dejar de lado la naturaleza crítica e independiente que caracteriza y demanda la labor de promoción y defensa de los derechos humanos, el diálogo entre las organizaciones sociales y el Estado puede
contribuir al diseño de las políticas e incrementar su legitimidad. Además, los
diagnósticos realizados por las organizaciones de derechos humanos pueden
ser una herramienta fundamental para identificar las zonas de mayor riesgo,
alimentar las alertas tempranas y, previa verificación del Estado, adoptar las
medidas necesarias para evitar daños contra la población civil.
Vinculación del sector privado a la prevención de violaciones de derechos
humanos. Como bien sugiere el estudio de la Fundación Ideas para la Paz
y la Universidad de los Andes (2011), el sector privado tiene un rol determinante en la prevención de violaciones de derechos humanos. Puede contribuir
a propiciar un clima de respeto a los derechos humanos y promover las libertades y el bienestar de los sectores de población tradicionalmente excluidos y
víctimas de violencia, pero también generar riesgos para la población.
Las dos formas de intervención de las empresas, como actor que promueve el
respeto de los derechos humanos o como actor que bajo acción directa, o en
connivencia con actores ilegales, amenaza los derechos de las comunidades,
es un tema que genera serias controversias en la formulación de las políticas
de derechos humanos, en general, y en las de prevención del desplazamiento,
en particular. En ese sentido, son bien conocidos los debates, propiciados fundamentalmente por las denuncias de los medios de comunicación, en torno
a los posibles riesgos que genera el sector privado cuando, por ejemplo, en
desarrollo de proyectos mineros, energéticos, agroindustriales, madereros o
turísticos se genera presión sobre las tierras de los campesinos, se desconoce
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
139
el derecho a la consulta, del que son titulares los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas, y se propician desplazamientos45.
La problemática no es reciente: diversos estudios sobre desplazamiento forzado publicados en los años noventa y comienzos de la década pasada han
documentado la compleja relación entre las actividades empresariales y las
violaciones de derechos humanos.
Sarmiento (2000) advertía lo siguiente:
La violencia hace parte de los negocios en Colombia. Sobre los
escenarios de la guerra civil, confluyen las estrategias por el control de la tierra, las inversiones en infraestructura, la gestión de
los macroproyectos de desarrollo, la explotación de recursos naturales, renovables y no renovables, las dinámicas de acumulación
impulsadas por el Estado y el sector privado, y los principales
procesos demográficos en términos de muertes, desplazamiento
forzado y repoblamiento inducido por los grupos en conflicto.
Para Guáqueta y Mantilla (2005), es claro que las problemáticas de derechos
humanos, DIH, seguridad y en general prevención de los conflictos armados
juega un rol central en las estrategias contemporáneas de negocios, por al
menos dos razones:
45
140
Véanse los artículos “Grave situación humanitaria de campesinos desplazados por ex contratista
de multinacional de cosméticos” publicado en Caracol Radio en Octubre 4 de 2010 en el
link http://www.caracol.com.co/nota.aspx?id=1366745 y el reciente artículo “Un hotel
de siete estrellas, seis sentidos y cinco cuestionamientos” de Camila Osorio Avendaño, publicado en La Silla Vacía el Martes 18 de octubre de 2011. Véase además los casos de las
empresas Chiquita Brands, Dole y Empresas Palmeras de Urabá documentados en la
investigación de Fundación Ideas para la Paz y Universidad de los Andes (2011).
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Una es que los conflictos armados suelen presentar riesgos de seguridad para las operaciones de una empresa privada, bien sea
grande o pequeña, multinacional o doméstica, como ataques, secuestros y extorsión. En algunos casos los Estados no pueden resolver estos problemas solos y acuden a la cooperación de las compañías; en otros casos las empresas deben protegerse a sí mismas
mediante la vigilancia privada. La otra es que, como se ha visto
con las recientes demandas en cortes extranjeras a BP (Financial
Times, 2005), Coca-Cola46 Drummond47 y Oxy (Los Angeles
Times, 2003), por presunta complicidad indirecta en la violación a
derechos humanos en Colombia, las complejidades inherentes a los
escenarios de conflicto pueden representar riesgos legales o daños
de reputación. Estos últimos, los riesgos legales y los problemas de
reputación, están íntimamente ligados a la creciente noción entre
el público de que el sector privado puede y debe cumplir un papel
más activo en la construcción de ambientes sociales y políticos no
violentos y en el alivio de la pobreza.
Las omisiones (no denunciar, no reaccionar frente a situaciones
críticas como masacres o desplazamientos) resultan siendo tan
graves como incurrir en actividades que puedan alimentar, directa o indirectamente, la violencia. Esto se ha reflejado, por ejemplo,
“BBC News registró las acusaciones en contra de Coca-Cola y Panamerican Beverages por sus supuestos vínculos con paramilitares en el asesinato, secuestro y tortura
de los empleados de sus fábricas embotelladoras, entre ellos Isidro Segundo Gil. (BBC
News, 2001)”
47
“Drummond fue demandada por sus presuntas relaciones con paramilitares, supuestos
autores del asesinato de tres sindicalistas colombianos. (The New York Times, 2002)”
46
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
141
en la rendición de cuentas que consumidores y accionistas hacen a
las empresas y en ciertos segmentos del mercado global, los cuales
premian el buen comportamiento social con acceso a capital (…).
Este contexto ha llevado a muchas empresas a fortalecer prácticas
y políticas de responsabilidad empresarial y a ajustar sus operaciones en el día a día, al punto que han surgido las llamadas “buenas
prácticas en construcción de paz” (…). Entre ellas están la adopción de principios generales que incorporan de manera expresa
el respeto y promoción de los derechos humanos fundamentales;
guías para la relación entre empresas privadas, seguridad pública
y seguridad privada (teniendo en cuenta que la protección y el uso
de la fuerza son aspectos esenciales en un contexto de conflicto
armado); y metodologías de análisis y manejo de riesgos que buscan prevenir posibles impactos negativos de las empresas sobre
la dinámica de los conflictos y promover su capacidad de influir
positivamente de una manera más focalizada sobre las causas y
manifestaciones de los conflictos.
La extensa cita pone de presente que la compleja interacción entre prevención
de violaciones de derechos humanos y actividad empresarial amerita incorporar las dos dimensiones –la empresa como promotora de medidas de prevención
y la empresa como agente implicado en la producción de violaciones de derechos humanos– en la formulación de una política pública de prevención de violaciones de
derechos humanos, en general, y de desplazamiento forzado, en particular.
142
Tal como lo señalan los autores, más que un interés filantrópico lo que se
demanda son compromisos serios por parte de las empresas que las lleven a
respetar de manera estricta los derechos humanos y a denunciar acciones que
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
pongan en riesgo los derechos de las comunidades48. El respeto y promoción
de los derechos humanos no sólo tiene el potencial de generar seguridad a sus
inversiones sino que promueve su imagen corporativa y su respeto nacional
e internacional.
Como punto de partida, se sugiere al Gobierno Nacional formular un plan
para promover que las empresas nacionales e internacionales que operan en
el país –en especial las empresas que trabajan en los sectores minero, energético, agroindustrial, de infraestructura y de turismo– observen los Principios
del Pacto Global de las Naciones Unidas, los Principios para la Inversión
Responsable, los Principios Voluntarios en Seguridad y Derechos Humanos
y los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos49.
La otra dimensión, por su parte, demanda del Estado el diseño de mecanismos
de seguimiento y control a las empresas privadas nacionales e internacionales, en especial las que trabajan en los sectores minero, energético, agroindustrial, de infraestructura y de turismo, para que su operación sea respetuosa
de los derechos humanos y no afecte la permanencia de la población en sus
Para ilustrar buenas prácticas de promoción de los derechos humanos y generación de
condiciones de arraigo en las comunidades, las cuales actúan como instrumento de
prevención, se sugiere el estudio de los casos Programa de Reconstrucción Económica
y Social del Corregimiento El Salado, Programa de Energía para el Retorno y Programa de Desarrollo Sostenible para Poblaciones Desplazadas del municipio de Santa
Marta documentados en la investigación de Fundación Ideas para la Paz y Universidad de los Andes (2011.
49
Véase http://www.unglobalcompact.org/, http://www.unpri.org/principles/ y Alto Comisionado de las Naciones Unidas (2011).
48
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
143
comunidades. En el contexto de la política de prevención de tales violaciones, resulta de suma importancia el desarrollo de mecanismos de control del
cumplimiento de los principios 1 y 2 del Pacto Global –que señalan el deber
de las empresas de apoyar y respetar la protección de los derechos humanos
y de asegurar su no complicidad con las mencionadas vulneraciones – y el
conjunto de Principios Rectores sobre las Empresas y Derechos Humanos,
en especial los que hacen referencia al deber de evitar incentivos perversos
para las empresas, y hacer seguimiento a la actividad empresarial.
Como bien observa Galvis (2011), el Estado está obligado a guardar debida
diligencia para prevenir violaciones de los derechos humanos por parte de las
empresas privadas. En este contexto, señala la citada investigadora, es oportuno que el Estado adopte medidas como las siguientes:
144
Establecer en el derecho interno un adecuado marco jurídico de
protección de los derechos a la tierra, al territorio y a los recursos
naturales y asegurar su aplicación efectiva;
Asegurar la realización de consultas previas orientadas a obtener el
consentimiento [de los pueblos indígenas para usar su territorio];
Asegurar la realización de estudios previos de impacto ambiental
técnicos e independientes;
Exigir a las empresas privadas planes de manejo de impactos y
riesgos;
Mantener una institucionalidad estatal, con instituciones tipo ombudsperson u otras, que realice alertas tempranas sobre situaciones de riesgo concretas;
Diseñar e implementar programas que permitan contar con funcionarios efectivamente capacitados sobre los deberes y las responsabilidades estatales en relación con las empresas privadas;
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Asegurar que las empresas estén informadas y conozcan no solo
sus derechos sino sus propias responsabilidades en materia de derechos humanos así como las del Estado en materia de derecho
internacional de los derechos humanos;
Asegurar que las empresas privadas cuenten con regímenes jurídicos que incorporen la perspectiva de derechos humanos; realizar
procesos de delimitación demarcación y titulación de las tierras,
reconociendo su posesión ancestral;
Revisar las concesiones otorgadas sin consulta previa o sin estudios
previos de impacto ambiental y realizar las modificaciones necesarias;
Regular en el derecho interno las actividades minera, petrolera,
forestal, de manera que se respeten no sólo los compromisos internacionales de derecho privado sino también los compromisos
internacionales del Estado en materia de derechos humanos.
Para cerrar la explicación de este instrumento de política, valga advertir,
siguiendo el trabajo de la Fundación Ideas para la Paz y la Universidad de
los Andes (2011), que el complejo vínculo entre empresas y violaciones de
derechos humanos, como el desplazamiento forzado, no puede generalizarse
al universo de empresas o de sectores económicos que han sido investigados
y sancionados por presunta responsabilidad en tales violaciones.
Medidas de carácter cultural y educativo. Las medidas culturales y educativas tienen por objeto promover una institucionalidad favorable al respeto,
protección y garantía de los derechos humanos.
En el marco de una política para la prevención de violaciones de derechos
humanos e infracciones del DIH, es necesario que dichas disposiciones se
orienten a la formación y capacitación en derechos humanos y DIH para los
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
145
empleados públicos, en general, y para los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley, en particular. Se trata nada menos que de establecer mecanismos que permitan interiorizar la utilización de las normas de derechos humanos y DIH en el planeamiento, conducción, ejecución, control y seguimiento
de operaciones militares y policiales.
Entre otras posibles acciones para promover una cultura favorable a los derechos humanos, es apenas lógico considerar programas de educación en derechos
humanos en los distintos niveles educativos y generar capacidades para el manejo del riesgo tanto en las instituciones estatales de los niveles nacional y local,
como en las propias comunidades expuestas a situaciones de riesgo y amenaza.
En materia de desplazamiento forzado, por ejemplo, es preciso que los comités territoriales de atención a la población desplazada cuenten con las herramientas técnicas necesarias para identificar los riesgos que se ciernen sobre la población del municipio y los grupos en mayor riesgo; además, deben
disponer de mapas de riesgo que permitan visualizar el carácter de dichas
amenazas y la dinámica de las mismas y, finalmente, establecer una lista de
las acciones tempranas que se requieren para evitar que los desplazamientos
forzados tengan lugar, o para activar las medidas de emergencia en caso de
que la amenaza sea incontrolable.
3.3.4.2. Prevención urgente
146
Identificación, caracterización, advertencia y seguimiento a las situaciones
de riesgo. El desarrollo de esta línea de acción supone armonizar la prevención del desplazamiento forzado con la definición de estándares para identificar, caracterizar y manejar los riesgos que se ciernen sobre la población civil.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Esta línea de acción supone, por parte de la Fuerza Pública, el diseño de
estrategias para identificar, caracterizar y combatir las diferentes fuentes de
amenaza que causan desplazamiento forzado, así como para realizar el monitoreo permanente y sistemático de la situación de orden público. Tal como
se ha mencionado, son presupuestos esenciales para evitar el desplazamiento
forzado: el fortalecimiento de la capacidad de inteligencia del Estado sin involucrar a la población civil y el diseño y puesta en operación de sistemas de
alerta inmediata que informen, oportunamente, sobre la posible ocurrencia
de violaciones e infracciones del DIH.
De igual manera, es preciso que los comités territoriales de prevención y
atención del desplazamiento forzado, en estrecha coordinación con la Fuerza
Pública, dispongan de planes de prevención, basados en diagnósticos sistemáticos de la situación de amenaza que enfrentan las comunidades, y de protocolos de actuación acordes con la situación de riesgo. En rigor, los planes
de prevención deben considerar distintos escenarios y medidas específicas de
acción, coordinadas con la Fuerza Pública y las comunidades, acordes con el
nivel de riesgo de desplazamiento. Para este propósito, es preciso que se establezcan diferentes tipos de alertas (v.g. amarilla, naranja y roja) con medidas
de prevención acordes con la inminencia del riesgo.
El desarrollo de los mencionados planes supone, además de una ardua labor de capacitación a los funcionarios públicos que integran dichos comités,
el acompañamiento técnico especializado por parte de las instituciones que
integran la mesa nacional de prevención del desplazamiento forzado. Dicho
acompañamiento debería estar orientado al desarrollo de los planes de prevención municipal y departamental y al desarrollo de las medidas de política
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
147
concretas, según el grado de amenaza y la inminencia del riesgo. Es preciso,
además, que dichos planes dispongan de una matriz de responsables directos
y subsidiarios a fin de garantizar en todo momento la adopción de las medidas
de prevención y protección de las comunidades en riesgo de desplazamiento.
Finalmente, pero no menos importante, es necesario considerar el alcance y
las limitaciones de dos de los principales instrumentos de gestión de riesgo
con los que cuenta el Estado colombiano: el Sistema de Alertas Tempranas50 y
el Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas-CIAT51. Hay que evaluar
la efectividad de los mismos y establecer los ajustes necesarios para advertir fenómenos como el desplazamiento forzado y las graves violaciones de los
derechos humanos e infracciones del DIH que presionan su ocurrencia. Formalmente, se trata de valorar si el diseño institucional del SAT es adecuado
para cumplir con el desarrollo de acciones esenciales para la prevención como
la gestión del riesgo y coordinación interinstitucional; aspectos que se encuentran explícitamente considerados en sus objetivos específicos. En especial,
Es objetivo del SAT “Promover políticas, estrategias y acciones de prevención de las
violaciones masivas de los derechos humanos y de las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con el propósito de reducir los factores de vulnerabilidad de
las comunidades, excluir y proteger a la población civil de la confrontación armada y
advertir las situaciones de riesgo con la finalidad de evitar o mitigar los daños que puedan sufrir las comunidades como consecuencia de la confrontación armada aplicando
un enfoque diferencial”. Ficha de proyecto del Sistema de Alerta Temprana diligenciada por Gáfaro e Ibáñez (2010) con información reportada por Jorge Enrique Calero
Chacón, Director Nacional del Sistema de Alertas Tempranas.
51
El CIAT fue creado por el Decreto 2862 de 2007 como un grupo de trabajo interinstitucional encargado de coordinar la respuesta a los informes de riesgo y las notas de
seguimiento, provenientes del Sistema de Alertas Tempranas.
50
148
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
(…) advertir a las autoridades competentes, mediante la emisión
de informes de riesgo y notas de seguimiento, sobre la posible ocurrencia de violaciones masivas de los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, con el fin de disuadir,
controlar, mitigar o superar el riesgo” y “apoyar la formulación de
una política pública y de un Sistema Nacional de Prevención que
orienten y coordinen al conjunto del Estado en su deber de garantizar y proteger los derechos fundamentales de la población civil
frente a las consecuencias del conflicto armado52.
Es oportuno señalar que el protocolo en el que viene trabajando la mesa nacional de prevención de desplazamiento podría servir de marco de actuación
para las autoridades nacionales y territoriales en términos de las labores mínimas de prevención que deben ser puestas en marcha, la oportunidad de las
mismas y los mecanismos de articulación y coordinación entre los diferentes
niveles de gobierno. La efectividad de dicho protocolo podría ser potenciada
si en el mismo se establecen de manera clara los procedimientos, tiempos,
modos de respuesta y responsables para cada una de las estrategias de prevención y los mecanismos de complementariedad entre la Nación, los departamentos y los municipios.
A fin de garantizar la transparencia de la labor de los comités territoriales,
resulta fundamental contar con instrumentos de recepción de quejas o solicitudes de prevención por parte de las comunidades y establecer procesos
públicos para la detección y gestión de riesgo que estén sujetos tanto al control por parte de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la
Nación, como al control social por parte de las comunidades.
52
Ficha de proyecto del Sistema de Alerta Temprana. Gáfaro e Ibáñez (2010).
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
149
Para avanzar en dicho propósito, es relevante fortalecer la labor de creación
de sinergias institucionales y sociales que viene adelantando el SAT con el
objetivo de fortalecer la acción preventiva del Estado. En rigor, se trata de
fortalecer el trabajo del SAT con
(…)comunidades, organizaciones sociales, gremiales, eclesiásticas
y organizaciones no gubernamentales para construir escenarios
de análisis que permitan identificar las vulnerabilidades de las comunidades y los mecanismos de intervención civil para la prevención de violaciones masivas de los derechos humanos y de respeto
por el Derecho Internacional Humanitario53.
Atención a personas, grupos y comunidades en situación de riesgo extremo o extraordinario. Conforme establece la doctrina de la Corte Constitucional, en materia de riesgo corresponde al Estado adoptar todas las medidas
a su alcance para evitar daños contra los derechos a la vida, la integridad
personal, la libertad y seguridad de las personas que por su profesión u oficio
se encuentren en situación de riesgo o amenaza54.
En caso de riesgos y amenazas de naturaleza colectiva, es preciso robustecer
iniciativas como la protección de comunidades en riesgo, previa evaluación
exhaustiva de sus alcances y limitaciones. Además, siguiendo los parámetros
establecidos por la Corte Constitucional en los autos 004 y 005 de 2009, es
necesario establecer instrumentos de política para la protección de los riesgos
53
Ibid.
Véase Corte Constitucional. Sentencia T- 976 de 2004 y, entre otras decisiones, auto
200 de 2007.
54
150
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
específicos que enfrentan pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas.
Asimismo, es urgente vigorizar el desarrollo de mecanismos de coordinación
interinstitucional para la gestión y desactivación de los factores de riesgo y
diseñar y poner en marcha, acorde con la dinámica del conflicto armado en
cada región, acciones humanitarias en zonas de difícil acceso geográfico para
la Fuerza Pública, o en zonas en que la población se encuentra confinada o en
riesgo de confinamiento.
En cuanto hace referencia a riesgos y amenazas de naturaleza individual que
enfrentan las víctimas de desplazamiento forzado, en particular sus líderes,
se sugiere evaluar el alcance, efectividad y oportunidad de las medidas brindadas por la recién creada Unidad Nacional de Protección. A partir de los
vacíos y cuellos de botella identificados, se debe adoptar un plan de fortalecimiento inmediato, a fin de garantizar la vida, la integridad, la libertad y la
seguridad de este grupo poblacional.
Investigación de las amenazas y sanción penal a sus responsables. Conforme establecen las normas del derecho internacional de los derechos humanos
y de sanción y prevención del delito, corresponde al Estado asegurar y disponer de instituciones responsables para investigar las amenazas contra los
derechos humanos, en especial contra los delitos más graves, y establecer las
sanciones acordes con la gravedad de los mismos.
Es necesario advertir, según disponen las propias normas de derechos humanos, que la investigación y la sanción a los diferentes delitos no podrán ser,
bajo ninguna circunstancia, contrarias a las disposiciones, normas, principios
y derechos consagrados en el derecho internacional de los derechos humanos
y las normas del DIH. De igual manera, la Doctrina del Comité de Derechos
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
151
Humanos enfatiza que las investigaciones y sanciones por violaciones de los
derechos humanos sean llevadas sin discriminación o preferencia de ningún
tipo. De manera que los delitos sean investigados y sancionados penalmente
conforme establece la ley.
La aplicación efectiva de esta obligación internacional del Estado supone el
desarrollo de instrumentos de política orientados a la investigación eficaz y
eficiente de las amenazas, la captura de los responsables, su enjuiciamiento y
su correspondiente sanción penal. En sentido estricto, frente al desplazamiento forzado se requieren instrumentos de política para identificar las fuentes de
las amenazas, perseguir a los responsables y sancionarlos acorde con las penas establecidas en el código penal. En otras palabras, es urgente consolidar
la lucha contra la impunidad en el ámbito del delito de desplazamiento forzado
y otras graves violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH.
152
La lucha contra la impunidad en materia de desplazamiento supone tanto el
diseño de protocolos específicos para la investigación del delito, su modus operandi y los elementos de agravación (por ejemplo, el asesinato de lideres sociales,
la desaparición de familiares, el reclutamiento de niños y niñas por parte de
actores armados irregulares, la violencia sexual contra las mujeres, etc.), como el
desarrollo de instrumentos de articulación entre los organismos de atención y de
investigación. Es imperativo que se disponga de un mecanismo para que desde
el mismo momento de la declaración de la situación de desplazamiento ante el
Ministerio Público –o, a más tardar, en el momento de la inclusión de la víctima en el Registro Único de Población Desplazada, ahora Registro Nacional de
Víctimas conforme dispone la ley 1448 de 2011– se active la competencia de la
Fiscalía General de la Nación y demás organismos de investigación del Estado.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
De igual manera, dados los bajos índices de investigación y sanción del delito
de desplazamiento forzado55, podría ser relevante que el Programa de Lucha
contra la Impunidad del Programa Presidencial de Derechos Humanos impulse investigaciones de casos emblemáticos de desplazamiento forzado que
no sólo muestren la gravedad del fenómeno, en términos de los múltiples derechos afectados, sino además que persiga y sancione a los responsables.
La imposición de serias penas a los responsables del delito de desplazamiento
forzado no sólo contribuiría a la reparación de las víctimas en términos de justicia. También podría incidir positivamente en la disminución del delito por el posible efecto disuasivo de las medidas contra la impunidad. En rigor, si se acepta
la hipótesis de que la demanda de crimen de desplazamiento es elástica, lo que
supone que varía en función de la capacidad de sanción del Estado, podría darse que el castigo de los responsables se refleje en una disminución del delito56.
ACNUR (2007) estima que el 99% de los casos de desplazamiento forzado se encuentra en impunidad.
56
El supuesto de que la propensión a cometer un crimen es elástica se basa en el trabajo
de Cromwell. P.F. J.N. Olson. D.W. Avary and A. Marks (1991), citado en Hesseling.
Es preciso advertir al lector que el supuesto ha sido validado empíricamente por diversos investigadores para crímenes de naturaleza económica como hurtos a bancos
o residencias. Dado que la naturaleza del crimen de desplazamiento forzado puede
resultar más compleja de modelar matemáticamente que la de hurtos a bancos o residencias, se acepta que la hipótesis puede resultar problemática. Resultaría conveniente a este propósito que las instituciones responsables de la política de prevención,
en alianza con centros de investigación universitarios, desarrollaran investigaciones
empíricas tendientes a esclarecer la dirección de la relación entre combate a la impunidad y la dinámica de graves crímenes como el desplazamiento y desaparición forzada,
ejecuciones extrajudiciales y reclutamiento de menores.
55
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
153
La impunidad, en última instancia, actúa como detonante de graves crímenes
como el desplazamiento forzado, en la medida en que el delincuente enfrenta
bajos costos sociales, económicos y, en la mayoría de los casos, no es privado
de su libertad.
3.3.4.3. Garantías de no repetición
Investigación de las violaciones de derechos humanos e infracciones del
DIH y sanción penal a los responsables. En esta materia, es necesario fortalecer los mecanismos de investigación por conductas que atenten contra los
derechos humanos y las normas humanitarias al interior de la Fuerza Pública
(control interno) y en el Ministerio Público (control externo).
En las situaciones en que ocurran desplazamientos forzados de población, en
el marco de confrontaciones armadas entre la Fuerza Pública y los grupos armados al margen de la ley, es indispensable disponer de un protocolo especial
para valorar las medidas adoptadas por la Fuerza Pública para evitar el desplazamiento de la población y, en particular, para calificar el cumplimiento
de los principios humanitarios de distinción, proporcionalidad y protección
de personas y bienes civiles.
154
Sanción a funcionarios y funcionarias públicas a cargo de hacer cumplir
la ley involucrados directa o indirectamente en violaciones de derechos
humanos e infracciones del DIH. La Fuerza Pública, con el control externo
del Ministerio Público, debe establecer mecanismos de control interno para
sancionar a los funcionarios y funcionarias públicas responsables de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH. En el ámbito del desplazamiento forzado, resulta de gran importancia fortalecer los controles en las
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
operaciones militares al interior de la Fuerza Pública, a fin de evitar desplazamientos en el marco de las operaciones legítimas.
Restitución de tierras y demás bienes patrimoniales. La restitución de las
tierras para las víctimas de desplazamiento demanda del Estado la adopción
de medidas encaminadas a garantizar seguridad en las zonas en las que se
adelanten los procesos. Tales disposiciones deben acompañarse de políticas
de desarrollo rural que permitan el acceso de los campesinos al crédito, fuentes de riego, redes de transporte para la comercialización de sus productos e
inversiones para el mejoramiento de las condiciones de vida de la población,
en especial las condiciones habitacionales y de acceso a lo servicios públicos
y sociales básicos para llevar una vida decente57.
Como bien señalan Salinas, Hernández, Kalmanovitz & otros (2011), es indispensable que el Gobierno Nacional se cuestione acerca de la viabilidad de
la restitución de tierras y territorios, lo que supone, de acuerdo con la citada
investigación, analizar factores como
(…) condiciones de seguridad en las regiones rurales en donde se
hará la restitución; los avances en la lucha contra la impunidad
de los actores directos e indirectos de las graves, sistemáticas y
masivas violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario; y la compatibilidad y armonización de la
57
El artículo 73 de la Ley 1448 de 2011 establece la prevención como principio de la restitución: “las medidas de restitución se producirán en un marco de prevención del desplazamiento
forzado, de protección a la vida e integridad de los reclamantes y de protección física y jurídica de
las propiedades y posesiones de las personas desplazadas”. Véanse además los artículos 3, 31,
32 y 149.
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
155
política de restitución de las tierras y territorios con otras políticas
públicas, entre ellas las que se aplican en los sectores rurales, específicamente la de desarrollo rural.
En lo que respecta a las condiciones de seguridad, reviste singular importancia la protección de las víctimas que participan de procesos judiciales y
administrativos de reclamación de tierras y de los funcionarios públicos que
trabajan en el proceso. Como se señaló arriba, parte de la dificultad se origina
en el hecho de que el artículo 31 de la Ley 1448 de 2011 responsabiliza a los
municipios de brindar protección a las víctimas y a los funcionarios públicos
que trabajan en el proceso. Infortunadamente, los municipios más pobres del
país, o aquellos que están en quiebra, no disponen de los recursos humanos y
financieros que demanda una protección efectiva.
Con fundamento en lo anterior, es urgente determinar los mecanismos de
concurrencia para que la Unidad Nacional de Protección, el Ministerio de
Defensa, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que tienen competencia subsidiaria en la protección de quienes participan en el proceso de
restitución según prescribe el citado artículo 31, dispongan de medidas para
su efectiva protección.
Cabe resaltar que la propia Corte Constitucional, en auto 007 de 2009, recordó que aunque corresponde al propio Gobierno Nacional promover la responsabilidad de los entes territoriales en la prevención y atención del desplazamiento forzado, es la Nación la principal responsable de asegurar el goce
efectivo de los derechos de la población desplazada.
156
Por otra parte, es importante clarificar las competencias individuales en materia de protección de las citadas instituciones y de sus competencias en el
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
marco de la labor que cumple el Centro Integrado de Inteligencia para la
Restitución de Tierras, conformado por la Vicepresidencia de la República, la
Fiscalía General de la Nación, organismos de inteligencia y contrainteligencia, operadores de justicia y entidades gubernamentales58.
3.4. Seguimiento y evaluación de la política de prevención
Durante el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, la Corte
Constitucional ha reiterado la importancia de contar con instrumentos de
seguimiento y evaluación de los logros de la política de prevención y atención
del desplazamiento forzado y, a la vez, disponer de criterios que alerten sobre
la necesidad de ajuste a las políticas y programas existentes59. En particular,
el tribunal ha ordenado valorar, mediante la aplicación de indicadores, si las
medidas adoptadas por el Estado impactan de manera positiva en el disfrute
de los derechos de la población.
En el ámbito específico de la prevención del desplazamiento el reto es significativo. Pese a que se dispone de un conjunto de indicadores de proceso y de
Según reportó el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el primer análisis de
riesgo elaborado por el Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras
arrojó la existencia de cuatro municipios con riesgo extraordinario; 58 con riesgo alto;
16 con riesgo medio y 445 con riesgo bajo. Véase http://www.minagricultura.gov.co/
archivos/_bol_062-2011el_gobierno_activa_sistema_de_seguridad_y_proteccion_a_
beneficiarios_de_restitucion_de_tierras.pdf citado en Salinas, Hernández, Kalmanovitz & otros (2011).
59
Para un análisis de las órdenes de la Corte Constitucional en materia de indicadores
con enfoque de derechos humanos se sugiere la consulta de los autos 176, 177 y 178 de
2005; 218, 266 y 337 de 2006; 109 y 233 de 2007; y 116 de 2008.
58
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
157
resultado, aún no se cuenta con indicadores de goce efectivo de derechos en
la materia. Superar este vacío supone identificar de manera clara los derechos
comprometidos con el desplazamiento forzado, identificar las obligaciones del
Estado con respecto a cada uno de ellos y formular una batería de indicadores que informe sobre los riesgos que se ciernen sobre la población. En
particular se necesitan instrumentos para monitorear los riesgos asociados
a graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH, como
para medir el impacto de los programas estatales previstos para prevenir el
desplazamiento.
En términos metodológicos, podría ser oportuno diseñar un conjunto limitado de indicadores, de proceso, resultado y goce efectivo de derechos, para
cada momento de la prevención: temprana, urgente y garantías de no repetición. Asimismo, las diferentes instituciones responsables del diseño e implementación de la política de prevención deberían contar con instrumentos
institucionales basados en el criterio de goce efectivo de derechos que les
permita –tanto al Sistema Nacional de Prevención como a la propia institución– determinar su aporte en prevención y protección de derechos y, a la vez,
identificar vacíos a superar en la política pública.
158
Finalmente, resulta indispensable diseñar un conjunto de indicadores para
valorar la coordinación interinstitucional y entre niveles de gobierno, con el
fin de precisar logros y posibles falencias en la implementación de la política
de prevención. Para ello, es necesario partir de una delimitación de las responsabilidades institucionales y de los distintos niveles de gobierno en materia de protección y prevención, a la luz de normas de reciente aprobación
como la ley de víctimas, el Sistema Nacional de Derechos Humanos, la Uni-
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
dad Nacional de Protección y los proyectos de decreto en los que trabaja actualmente el Gobierno Nacional, en particular el decreto para la definición de
responsabilidades territoriales en materia de prevención y la reglamentación
de la ley de víctimas.
3.5. Diseño institucional para la puesta en marcha de la política de prevención
La puesta en marcha del sistema nacional de prevención y los diferentes instrumentos de política propuestos en este estudio exigen reflexionar en torno al marco institucional requerido para el diseño e implementación de los
mismos y la definición de entidades competentes en los diferentes niveles de
gobierno.
Sin la pretensión de dar respuesta a una temática tan compleja, en tanto compromete toda la institucionalidad del Estado y a la visión del Gobierno Nacional sobre el tamaño mismo del sector público, se vislumbran dos opciones
que no necesariamente son excluyentes a largo plazo.
La primera pasa por el diseño institucional del Sistema Nacional de Derechos Humanos. Esta posibilidad demanda precisar de manera muy detallada las competencias, responsabilidades y formas de operar de las diferentes
instituciones que integran el sistema, así como una proyección de metas y
presupuesto para su consecución. Una dificultad del Sistema recientemente
creado es que las responsabilidades de prevención recaen sobre la Comisión
Intersectorial de Derechos Humanos y DIH sin que exista plena claridad
sobre las competencias en materia de diseño, implementación y seguimiento
de las políticas de prevención.
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
159
Para la operación del Sistema Nacional de Derechos Humanos se sugiere
considerar una estrategia de fortalecimiento de las oficinas de derechos humanos en las diferentes entidades del sector público, directa e indirectamente
involucradas en la prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH. En particular, sería necesario elevar las capacidades técnicas
de dichas oficinas con profesionales expertos en el diseño y la puesta en marcha de políticas de derechos humanos. Asimismo, aumentar la capacidad de
incidencia de dichas instancias, elevando su nivel de decisión al interior de los
ministerios y demás entidades del sector público. Una sugerencia para evaluar sería la de crear una instancia de coordinación directa con la persona jefe
de la cartera o la institución. Fundamentalmente, la idea es que las oficinas
de derechos humanos dejen de ser oficinas de atención de quejas y reclamos o
formulación de informes de derechos humanos y se conviertan en instancias
técnicas con capacidad de incidir y ejecutar políticas públicas de derechos
humanos en general y de prevención en particular.
Esta opción parece factible en el corto plazo en tanto supone fortalecer espacios
ya existentes y dotarlos de mayor capacidad técnica, administrativa y presupuestal. Su efectividad demandaría, además, robustecer las capacidades de los
entes nacionales responsables de coordinar la política de derechos humanos,
Ministerio del Interior y Vicepresidencia de la República, y de los entes territoriales que tienen capacidades muy desiguales para atender dichos retos.
160
Por ejemplo, en la puesta en marcha del Sistema Nacional de Derechos Humanos podría considerarse, para el subcomponente de prevención, establecer un Consejo Nacional de Prevención como órgano responsable del diseño,
implementación y seguimiento de las políticas de prevención de violaciones
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
de derechos humanos e infracciones del DIH y consejos departamentales y
municipales que implementen la política a nivel local. Lo fundamental es que
dichas instancias tengan capacidad vinculante con las entidades estatales,
responsables en derechos humanos, y que sean dotadas de recursos administrativos, presupuestales y técnicos para cumplir con su labor.
Una segunda opción es la creación de un Ministerio de Derechos Humanos que sea el responsable tanto de la coordinación, como del diseño, implementación y seguimiento a las políticas del Estado en esa materia. Entre
las posibles ventajas de esta iniciativa se podrían mencionar las siguientes:
se concentraría la función de derechos humanos en una sola institución; se
evitaría la duplicidad de competencias; se facilitaría el control estatal y social
de los recursos públicos y de cooperación internacional comprometidos en
la prevención, protección y garantía de derechos humanos y se facilitaría la
planeación y concreción de las políticas.
La puesta en marcha de dicha iniciativa no necesariamente supondría crear
una nueva institución. Podría pensarse incluso en la fusión de entidades que
tengan competencias de derechos humanos.
Los retos que impone la prevención de las graves violaciones de los derechos
humanos e infracciones del DIH que tienen lugar en Colombia –y que ubican
al país en los primeros lugares en cuanto a la gravedad de problemas como el
desplazamiento forzado, la desaparición forzada, las ejecuciones extrajudiciales, los accidentes con minas antipersonal y el reclutamiento forzado de niños,
niñas y adolescentes, sumado a uno de los universos de víctimas más grandes
del mundo– parecerían ser suficientes para promover una reflexión pública
en torno a la factibilidad o inviabilidad de crear un Ministerio de Derechos
Guía para el diseño y la implementación de la política pública: hacia un sistema nacional de prevención
161
Humanos y a no descartar dicha iniciativa sin un previo análisis de su posible
relevancia y factibilidad.
En todo caso, parecería claro que la prevención de las violaciones de los derechos humanos demandará del Estado claros esfuerzos por establecer responsables de diseño, implementación y seguimiento a las políticas tanto a nivel
nacional, departamental y municipal.
4. A manera de conclusión. ¿Cuál es el futuro de la política de prevención?
Recomendaciones para la Corte Constitucional y el Gobierno Nacional
C
onforme se ha reiterado a lo largo del estudio, prevenir el desplazamiento forzado demanda la adopción de medidas estructurales por parte del
Estado colombiano. Así parece haberlo entendido la Corte Constitucional, según se aprecia en la evolución de su jurisprudencia en esta materia.
La forma como la Corte Constitucional ha abordado la prevención del desplazamiento permite afirmar que, desde su primera decisión, sentencia T-227 de
1997, este tribunal llamó la atención sobre el hecho de que el desplazamiento
supone una falla del Estado en su deber de prevenir violaciones de derechos
humanos e infracciones del DIH y que su solución demanda la puesta en marcha de medidas de prevención. Cuatro años más tarde, en sentencia SU-1150
de 2000, el alto tribunal caracterizó el desplazamiento como una grave emergencia social de orden nacional cuya atención y prevención compromete a toda la
institucionalidad. Dados los vacíos del Gobierno Nacional para disminuir los
índices de desplazamiento, la Corte designó en cabeza del Presidente de la
República la labor de liderar las medidas de prevención y atención.
En 2004, por su parte, con la declaratoria del estado de cosas inconstitucional,
sentencia T-025, el mismo tribunal evidenció un vacío sustancial en la política de prevención. Observó, citando a la entidad coordinadora del SNAIPD,
que “el componente de prevención ha sido casi inexistente: está escasamente
desarrollado en su formulación y existen apenas algunos intentos puntuales
de implementación práctica”1.
Ante el incumplimiento prolongado detectado por la propia Corte en la sentencia T-025, esta corporación inició un proceso de seguimiento sin precedentes a la política de prevención y atención del desplazamiento forzado que le
ha llevado a producir más de noventa autos, de los cuales al menos quince de
ellos refieren directa o indirectamente a la necesidad de ajustar la política de
prevención2. En particular, la Corte Constitucional precisó su diagnóstico sobre las fallas en materia de prevención y ordenó al Gobierno Nacional adoptar un sistema nacional de prevención del desplazamiento forzado, articulado
a un sistema nacional de prevención de violaciones de derechos humanos e
infracciones del DIH.
El problema, según es posible colegir del análisis de las distintas providencias,
es que el Gobierno Nacional no ha dado suficiente alcance a las órdenes del
alto tribunal en materia de prevención. Los avances, a nivel conceptual y en la
formulación de lineamentos que ha presentado el Gobierno Nacional, no parecen ser suficientes para superar el vacío de política identificado por la Corte
ACNUR y Red de Solidaridad Social (2002). Citado en Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. Anexo 5.
2
Véase Corte Constitucional. Autos 177 y 178 de 2005; 218 de 2006: 052, 092 y 251 de
2008; 004, 005, 006, 007, 008 y 314 de 2009; 385 de 2010; y 383 y 219 de 2011.
1
164
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Constitucional, aspecto que ha llevado a la propia corporación a afirmar que
continua faltando una verdadera política pública de prevención (auto 314 de 2010).
En este contexto, tras siete años de incumplimiento desde la declaración del
estado de cosas inconstitucional, o quince años si consideran las órdenes de
las primeras sentencias del tribunal constitucional en la materia, surgen preguntas como las siguientes: ¿cuál puede ser el futuro del sistema nacional de
prevención del desplazamiento forzado? ¿Cómo podría darse su articulación
al, hasta ahora inexistente, sistema nacional de prevención de violaciones de
derechos humanos e infracciones del DIH? ¿Hasta dónde se puede esperar
que iniciativas legislativas recién aprobadas como el Sistema Nacional de
Derechos Humanos y la Unidad Nacional de Protección, contribuyan al desarrollo del sistema nacional de prevención ordenado por la Corte Constitucional? Y, entre otros muchos interrogantes, ¿qué tipo de intervención debería adoptar el alto tribunal frente a un incumplimiento reiterado y qué tan
factible y pertinente podría ser asignar un nuevo plazo para que dicho vacío
sea superado?
La respuesta a tales cuestionamientos desborda en algún sentido el objetivo de este trabajo. Sin embargo, la naturaleza de las propuestas que se han
formulado a lo largo del documento –las cuales se resumen en (i) adoptar,
por parte del Gobierno Nacional, la guía para formular el sistema nacional de
prevención, desarrollado en el capítulo tres del presente estudio; y, (ii) adoptar, por parte de la Corte Constitucional, la lista de criterios para valorar si la
respuesta del Estado guarda correspondencia con la naturaleza de las órdenes dictadas a lo largo del proceso de seguimiento y si satisface los criterios
de goce efectivo de derechos, racionalidad de políticas y enfoque diferencial
A manera de conclusión. ¿Cuál es el futuro de la política de prevención?
165
(anexos 1 y 2)– exige reflexionar sobre la materia y, en particular, sobre el
futuro de la intervención de la Corte Constitucional en el tema.
Una primera alternativa, la cual encuentra sustento en el prolongado incumplimiento del Gobierno Nacional en el diseño y puesta en marcha de la política, contemplaría el endurecimiento de la posición de la Corte Constitucional,
la cual emitiría sanciones ejemplarizantes para las instituciones responsables
del diseño de la política. Dicha lógica podría estar acompañada de medidas
tales como ordenar al Gobierno Nacional acoger diseños de política formulados por instituciones no gubernamentales que participan del proceso de seguimiento. Por ejemplo, universidades que vienen atendiendo la invitación de
la alta corporación de formular propuestas para complementar las políticas
de prevención y atención del desplazamiento.
Esta alternativa ha sido empleada por el alto tribunal durante el proceso de
definición de una batería de indicadores de goce efectivo de derechos. En particular, cuando el Gobierno Nacional no presentó indicadores de goce efectivo
para algunos derechos, o los presentados no satisficieron los criterios fijados
en la jurisprudencia, esta corporación consideró la posibilidad de adoptar indicadores planteados por organismos no estatales. Formalmente, en autos 218
y 337 de 2006 la Corte advirtió al Gobierno Nacional lo siguiente:
166
En el evento de que los distintos segmentos del informe no incluyan los indicadores de resultado de conformidad con las especificaciones descritas en esta sección, la Corte Constitucional
explorará la posibilidad de adoptar indicadores provenientes de
fuentes externas al Gobierno, para evaluar el cumplimiento de las
órdenes impartidas en la sentencia T-025/04 y en los Autos 176,
177 y 178 de 2005.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Adoptar esta postura podría resultar inconveniente considerando que el Gobierno del presidente Santos ha hecho explícito su compromiso de atender las
órdenes del alto tribunal y viene trabajando en el ajuste de un marco normativo y en la adopción de medidas que tal vez derivarían en el diseño e implementación de la política de prevención que demanda la sociedad colombiana,
para evitar así que nuevos ciudadanos sufran el desarraigo y la vulneración
de derechos que enfrentan las víctimas de desplazamiento forzado.
Adicionalmente, endurecer la posición de la Corte Constitucional en el corto
plazo podría ser inapropiado, en el sentido de que el diseño de una política
con las características ordenadas por el propio tribunal, además del compromiso de los más altos niveles del gobierno nacional y de las autoridades
locales, exige ajustar el marco normativo e institucional requerido para la
ejecución y seguimiento de la política.
En términos concretos, es poco probable que la labor que no se ha adelantado
de manera estructural en siete años de declarado el estado de cosas inconstitucional sea factible de hacer en un plazo menor a doce meses. Ello supondría, por parte del Gobierno Nacional, formalizar mediante comunicación
escrita, dirigida a la Corte Constitucional, el compromiso de diseñar dicho
sistema, la solicitud de un plazo razonable y la entrega de un cronograma de
trabajo en el que se detallen los procesos y procedimientos que adoptará para
cumplir con dicho objetivo, el impacto esperado de la política para proteger
efectivamente los derechos de la población y prevenir nuevos desplazamientos, así como las metas proyectadas a corto (tres meses), mediano (seis meses)
y largo plazo (doce meses). Para cumplir con este propósito, se recomienda al
Gobierno Nacional estudiar la posibilidad de acoger la ruta de diseño de po-
A manera de conclusión. ¿Cuál es el futuro de la política de prevención?
167
lítica presentada en el capítulo tres de este estudio; en particular, lo que hace
referencia al diseño de instrumentos de política para las tres dimensiones de
la prevención: temprana, urgente y garantías de no repetición.
En cualquier situación es indispensable que en dicha comunicación el Gobierno Nacional le presente al tribunal un cronograma con las medidas que
implementará en el corto y mediano plazo, en tanto se concreta el diseño del
sistema nacional de desplazamiento y se inicia su ejecución.
La puesta en marcha de este procedimiento supondría que la Corte Constitucional, al asignar un compás de espera al Gobierno Nacional para el diseño
y puesta en marcha de la política de prevención, se abstendría de declarar,
durante el tiempo acordado, el incumplimiento por parte del Gobierno en
la adopción de las órdenes en materia de prevención y no establecería las
sanciones del caso. A fin de evitar que simplemente dicho incumplimiento se
prolongue en el tiempo –o que el compás de espera se consuma sólo en actualizar el diagnóstico sin avanzar en el diseño y puesta en marcha de medidas
especificas de prevención– sería deseable que la corporación emitiera un auto
en el que precisara las posibles sanciones para las instituciones del Estado y
los funcionarios responsables de la respectiva cartera o institución en caso de
un nuevo incumplimiento3.
En reciente auto, 219 de 2011, la Corte Constitucional advierte que los procesos de rediseño de política no puede traducirse en “un retroceso en los niveles de protección alcanzados hasta el momento, o en una excusa para postergar indefinidamente el avance
en la protección de los derechos (…), o en la corrección de las falencias en la capacidad
institucional y presupuestal requeridos para su atención.”
3
168
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Además de las sanciones institucionales e individuales ante un eventual nuevo incumplimiento, el alto tribunal podría ordenar a las entidades del Estado
responsables del diseño de la política de prevención –conforme lo hizo en el
caso de los indicadores de goce efectivo de derechos recién mencionado– la
adopción de propuestas de política que, aunque formuladas por actores no
gubernamentales, encuentre razonables y necesarias para proteger los derechos de la población y evitar nuevos desplazamientos.
Lo anterior, valga advertir, no supondría una extralimitación de las funciones
de la Corte Constitucional sino, en contrario, permitiría establecer mecanismos
de corrección ante la eventual incompetencia del Estado para diseñar y poner
en marcha una política pública capaz de prevenir nuevas violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH que dan lugar al desplazamiento.
169
A manera de conclusión. ¿Cuál es el futuro de la política de prevención?
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Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
19 de la Ley 387 de 1997, en lo relativo a la oportuna atención de la población
desplazada por la violencia, en el marco del retorno voluntario a su lugar de
origen o de su reasentamiento en otro lugar y se adoptan medidas tendentes a
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Anexo 1
Lista de chequeo para la política pública de prevención del desplazamiento
Como se mencionó en la introducción, la lista de chequeo tendrá que responder a dos propósitos. En primer lugar, debe resultar útil a la Corte Constitucional para valorar si las medidas adoptadas por el Estado colombiano
satisfacen sus requerimientos en lo relacionado con la formulación de una
política pública de prevención con estándares de goce efectivo de derechos,
racionalidad y enfoque diferencial. En segundo lugar, se espera resulte funcional a las instituciones del Estado colombiano responsables del diseño de la
política de prevención del desplazamiento, a nivel nacional y territorial, para
valorar si sus acciones configuran una política pública y si la misma satisface los criterios y estándares ordenados por la Corte Constitucional. En este
sentido, la lista de chequeo permitirá al Gobierno Nacional y a los gobiernos
departamentales y municipales realizar una lectura autocrítica de su grado
de avance y de los retos que se plantean para garantizar de manera efectiva la
prevención de violaciones contra los derechos a la vida, a la integridad personal, a la libertad y seguridad personales.
Con el objetivo de identificar los avances y posibles vacíos de las medidas de
prevención adoptadas por el Estado colombiano, la lista de chequeo se organiza en dos grandes apartes: ruta de política pública e integración de los criterios constitucionalmente relevantes, ordenados por la Corte Constitucional.
Fases de la política pública
Fase
Diagnóstico
Preguntas
:: ¿Cuál es el diagnóstico de la situación de violaciones de los derechos humanos y de
desplazamiento sobre el que se fundamenta el diseño de la política?
:: ¿Hace explícito este diagnóstico el hecho de que graves violaciones de los derechos
humanos e infracciones del DIH, como el desplazamiento forzado, tienen lugar
en el marco de la aplicación de políticas públicas estatales orientadas a promover
la inversión extranjera en la producción de recursos energéticos y mineros y la
producción de agro combustibles que han incrementado la presión sobre la tierra y
los recursos naturales?
:: ¿Involucra el diagnóstico un análisis sobre los posibles impactos, directos e indirectos,
de la política de consolidación territorial sobre el desplazamiento forzado?
:: ¿Hace explícito este diagnóstico el hecho de que la problemática de tierras, en
especial su alta concentración en pocas manos, la falta de seguridad jurídica de
la tenencia que facilitan la usurpación por parte de actores armados ilegales y
grupos de poder económico, operan como causa estructural del desplazamiento
forzado?
:: ¿Involucra el diagnóstico un análisis sobre las interrelaciones entre impunidad,
restricciones a la participación política y precaria capacidad institucional del Estado
en lo local como factores asociados al desplazamiento?
Fase
Diseño
Preguntas
:: ¿En qué documento, norma o decreto se encuentra consagrada la política pública de
prevención del desplazamiento forzado?
:: ¿Cuáles son los principios constitucionales y legales que orientan dicha política?
184
:: ¿Los diferentes instrumentos de política satisfacen los criterios de oportunidad,
idoneidad y eficacia necesarios para el goce efectivo de los derechos a la vida, la
integridad personal, la seguridad personal y la libertad personal y de locomoción?
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
:: ¿Cuáles son las líneas de acción sobre las que se fundamenta el diseño de dicha
política?
:: ¿Cuáles son los principales programas y proyectos a partir de los cuales se
instrumentaliza dicha política?
:: ¿Cómo se articula el diseño de la política de prevención del desplazamiento al
Sistema Nacional de Derechos Humanos?
:: ¿Avanza el diseño de la política de prevención del desplazamiento forzado en evitar
la duplicidad de funciones y esclarecer las competencias institucionales?
:: ¿Avanza el diseño de la política de prevención del desplazamiento forzado en
establecer disposiciones para dotar de recursos humanos, técnicos, presupuestales y
financieros a las entidades nacionales, departamentales y locales responsables de la
política de prevención?
Fase
Implementación
Preguntas
:: ¿Cuál o cuáles son los órganos de implementación de la política a nivel nacional y
territorial?
:: ¿Cuáles son los principales programas y proyectos que integran la política de
prevención?
:: ¿Cuáles son los recursos humanos, técnicos, presupuestales y financieros de los
que disponen las entidades nacionales, departamentales y locales para prevenir el
desplazamiento forzado?
Fase
Seguimiento y
evaluación
Preguntas
:: ¿Cuáles son los mecanismos de seguimiento y evaluación de la política?
:: ¿Cuáles son las medidas adoptadas para elevar el nivel técnico y emisión oportuna
de los informes y notas de seguimiento del SAT?
:: ¿Cuáles son los criterios de valoración de los informes de riesgo y notas de
seguimiento adoptados por el CIAT y qué medidas ha implementado para reducir
los tiempos de emisión de recomendaciones de prevención y protección dirigidas al
Ministerio del Interior y de Justicia?
185
Anexo 1
Criterios constitucionalmente relevantes
ordenados por la Corte Constitucional
Criterio
Goce efectivo
de derechos
Preguntas
:: ¿Según el criterio del Gobierno Nacional cuáles son las condiciones que debe
cumplir la política de prevención del desplazamiento forzado para que cumpla con el
criterio de goce efectivo de derechos?
:: ¿Las metas de la política están formuladas conforme con el contenido de los derechos
a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personales y a las obligaciones
constitucionales e internacionales del Estado en la materia?
:: ¿Las metas de la política están formuladas conforme con las normas del Derecho
Internacional Humanitario, en especial lo relativo al principio de distinción y al uso
de los medios adecuados y proporcionales para evitar daños a los civiles?
:: ¿Cuáles son los principales cuellos de botella para diseñar e implementar una
política pública de prevención del desplazamiento forzado que responda de manera
integral a la protección de los derechos a la vida, la integridad personal, la libertad y
la seguridad personales?
Criterio
Racionalidad
de la política
Preguntas
:: ¿De qué manera la política actual cumple con el criterio de especificidad ordenado
por la Corte Constitucional?
:: ¿Cuáles son las principales diferencias entre la política de prevención del
desplazamiento y la política de prevención de otras graves violaciones de los
derechos humanos o infracciones del DIH?
:: ¿Establece la política metas puntuales a corto, mediano y largo plazo?
:: ¿Mediante qué medios se proyecta el logro de las metas establecidas?
:: ¿Cómo el cumplimiento de dichas metas contribuye a la prevención del
desplazamiento forzado?
:: ¿Dispone la política de un cronograma acelerado de implementación?
:: ¿A cuánto asciende el presupuesto de la política y cuáles son sus fuentes de
financiación?
:: ¿Cuáles son los mecanismos que garantizan la continuidad y sostenibilidad de la
política?
186
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
:: ¿Cuenta la política de prevención con instrumentos de corrección oportuna para
atender posibles dificultades en el proceso de implementación?
:: ¿Cómo se articula la política de prevención con los demás componentes de la política
de atención del desplazamiento forzado?
:: ¿Cómo se articula la política de prevención del desplazamiento con la política general
de prevención de graves violaciones de los derechos humanos e infracciones del DIH?
:: ¿Cómo se articula la política de prevención con la política de reparación integral a
las víctimas?
:: ¿Cuáles son los principales cuellos de botella para incorporar los criterios de
racionalidad a la política de prevención del desplazamiento?
:: ¿El diseño institucional actual de la política de prevención resulta adecuado y
efectivo para proteger la vida, la integridad, la libertad y seguridad de la población
colombiana en general y de la población que habita en las zonas de conflicto en
particular?
:: ¿Cuáles son los principales cuellos de botella del diseño institucional actual para
asegurar el disfrute de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y seguridad
personales de la población colombiana en general y de la población que habita en las
zonas de conflicto en particular?
Criterio
Enfoque diferencial
Preguntas
:: ¿Bajo qué condiciones entiende el Gobierno Nacional que la política de prevención
del desplazamiento forzado incorpora un enfoque diferencial?
:: ¿Cuáles son los ajustes que ha incorporado el Gobierno Nacional a la política de
prevención del desplazamiento a fin de proteger la vida, la integridad, la libertad y
seguridad de las personas con discapacidad que habitan en zonas de conflicto?
:: ¿Cuáles son los ajustes que ha incorporado el Gobierno Nacional a la política
de prevención del desplazamiento para asegurar el principio de ajuste razonable
establecido en la Convención sobre personas con discapacidad?
:: ¿Cuáles son los ajustes que ha incorporado el Gobierno Nacional a la política de
prevención del desplazamiento forzado para mitigar los riesgos específicos que
enfrentan las personas con discapacidad en marco del conflicto armado interno?
:: ¿Cuáles son los ajustes que ha incorporado el Gobierno Nacional a la política de
prevención del desplazamiento a fin de proteger la vida, la integridad, la libertad y
seguridad de los pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas que habitan en
zonas de conflicto?
Anexo 1
187
:: ¿Cuáles son los ajustes que ha incorporado el Gobierno Nacional a la política de
prevención del desplazamiento forzado para mitigar los riesgos específicos que
enfrentan los pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas en el marco del
conflicto armado interno?
:: ¿Cuáles son los ajustes que ha incorporado el Gobierno Nacional a la política de
prevención del desplazamiento forzado para mitigar los riesgos específicos que
enfrentan las mujeres en el marco del conflicto armado interno?
:: ¿Cuáles son los ajustes que ha incorporado el Gobierno Nacional a la política de
prevención del desplazamiento forzado para evitar la violencia basada en motivos de
género y orientación sexual?
:: ¿Cuáles son los ajustes que ha incorporado el Gobierno Nacional a la política de
prevención del desplazamiento forzado para mitigar los riesgos específicos que
enfrentan la comunidad LGBT en el marco del conflicto armado interno?
:: ¿Cuáles son los ajustes que ha incorporado el Gobierno Nacional a la política de
prevención del desplazamiento a fin de proteger la vida, la integridad, la libertad y
seguridad de los niños, niñas y jóvenes que habitan en zonas de conflicto?
:: ¿Cuáles son los ajustes que ha incorporado el Gobierno Nacional a la política de
prevención del desplazamiento forzado para mitigar los riesgos específicos que
enfrentan los niños, niñas y jóvenes en el marco del conflicto armado interno?
:: ¿Cuáles son los ajustes que ha incorporado el Gobierno Nacional a la política de
prevención del desplazamiento a fin de proteger la vida, la integridad, la libertad y
seguridad de los adultos mayores que habitan en zonas de conflicto?
Criterio
Coordinación
Nación - Territorio
Preguntas
:: ¿Cuáles son las competencias de la nación?
:: ¿Cuáles son las competencias de las entidades territoriales?
:: ¿Cuáles son los mecanismos de articulación a nivel nacional y territorial?
:: ¿Cuándo una autoridad territorial no cumple con su responsabilidad en materia
de prevención, dispone el Gobierno Nacional de medidas especiales para asegurar
la protección de los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y seguridad
personales?
188
:: ¿Cuáles son los principales cuellos de botella para coordinar la política de
prevención del desplazamiento a nivel de nación y territorio y cuáles son las medidas
adoptadas para superarlos?
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
:: ¿Cuáles son los principales cuellos de botella para coordinar la política de
prevención del desplazamiento a nivel de entidades del Estado (en particular
Ministerio Público) y del Gobierno y cuáles son las medidas adoptadas para
superarlos?
Criterio
Coordinación
Estado - Gobierno
Preguntas
:: ¿Cuáles son las competencias de las entidades del Gobierno y del Estado (en
particular Ministerio Público) para la prevención del desplazamiento forzado?
:: ¿Cuáles han sido las medidas adoptadas para disminuir los tiempos de respuesta
ante una situación de riesgo declarada en una alerta temprana?
189
Anexo 1
Anexo 2
Principales lineamientos de prevención presentados por el Gobierno
Nacional en los informes de 2010 y 2011 clasificados según criterios de racionalidad1
Lineamientos julio de 2010 Lineamientos marzo de 2011
Alcances y limitaciones
Especificidad de la política y sus componentes
El informe contiene
referencias generales a las
medidas de prevención
contempladas en el
Decreto 250 de 2005, a los
esfuerzos por consolidar
el SAT y el CIAT2 y los
avances en la formulación
e implementación de un
programa de protección
para las víctimas de
desplazamiento.
El informe establece
que se mantienen los
lineamientos establecidos en
la respuesta de julio de 2010
y presenta los avances en la
elaboración de un protocolo
para la prevención del
desplazamiento forzado.
Este informe avanza además
en presentar la iniciativa
del Gobierno Nacional,
formulada en el Plan Nacional
de Desarrollo 2010- 2014,
No existe referencia directa a la formulación
de un sistema nacional de prevención del
desplazamiento forzado. En su lugar, la
respuesta del Gobierno Nacional menciona
el interés de complementar las estrategias
de prevención existentes y su articulación,
por ejemplo, mediante el fortalecimiento del
SAT, el CIAT y el Protocolo de Prevención al
Sistema Nacional de Derechos Humanos creado
mediante el decreto 4100 de 2011.
Según informa el Gobierno Nacional, el
complemento de la política de prevención y
protección del desplazamiento y sus ajustes
Se agradece a Catalina Mejía, estudiante del doctorado de derecho de la Universidad de los
Andes, su valiosa asistencia para elaborar una versión preliminar de este anexo.
2
El Decreto 2862 de 2007, por medio del cual se crea y reglamenta el funcionamiento del
CIAT, establece que este órgano es responsable de dar respuesta a los informes de riesgo
y notas de seguimiento emitidas por el SAT y en particular tiene la facultad para emitir la
1
de diseñar un Sistema
Nacional de Derechos
Humanos y DIH que
articularía todas las acciones
del Estado colombiano
en materia de derechos
humanos, complementando
y consolidando las políticas
públicas sectoriales con
enfoque de derechos y
enfoque diferencial. Entre
sus objetivos se menciona
el de evitar/reducir las
violaciones de DDHH y las
infracciones del DIH.
servirán de insumo para la formulación de la
Política Nacional Integral de DDHH y DIH.
Dicha política “promoverá el respeto y garantía de
los Derechos Humanos de las personas sujetas a
la jurisdicción del Estado colombiano con visión
regional, bajo los principios de goce efectivo de
derechos y enfoque diferencial y los criterios de
racionalidad e integralidad; y se constituirá, por
los siguientes componentes: (1) Plan Nacional
de Acción de DDHH y DIH, (2) Prevención
de violaciones a los DDHH e infracciones del
DIH, (3) Educación y cultura en DDHH, (4)
Protección, (5) Política Integral de DDHH y
DIH del Ministerio de Defensa Nacional, (6)
Acceso a la justicia y lucha contra la impunidad,
(7) Escenario internacional, (8) Igualdad y no
discriminación y Enfoque diferencial”.
Para asegurar la efectiva prevención de
violaciones de los derechos humanos, se sugiere
a la Corte Constitucional solicitar al Gobierno
Nacional el cronograma de las acciones
que pondrá en marcha para desarrollar el
subcomponente de prevención en el Sistema
Nacional de Derechos Humanos. Asimismo,
solicitar la programación presupuestal prevista
para la financiación de dicho subsistema, habida
cuenta que no es público si existe programación
para el tema por parte del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
192
alerta y recomendar a la Fuerza Pública y autoridades locales las medidas a adoptar. El Decreto 2780 de 2010 establece que la responsabilidad de emitir la alerta corresponde al Ministerio
del Interior y de Justicia, el cual adoptará una decisión con fundamento en las recomendaciones del CIAT. Finalmente, el decreto citado ordena crear, al interior del CIAT, una instancia
política responsable de proponer políticas para prevenir violaciones de derechos humanos, y
una instancia operativa a cargo de analizar y dar trámite a los informes de riesgo y notas de
seguimiento emitidas por el SAT y recomendar posibles medidas al Ministerio del Interior.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Lineamientos julio de 2010 Lineamientos marzo de 2011
Alcances y limitaciones
Definición de metas puntuales a corto, mediano y largo plazo,
basadas en el goce efectivo de los derechos fundamentales
El informe contiene las
siguientes metas previstas
para el año 2011:
:: Incorporación de la
política de prevención
y protección del
desplazamiento
forzado en 12 Planes
Integrales Únicos
Departamentales.
No existe referencia concreta
a nuevas metas o al nivel
de cumplimiento de las que
fueron establecidas en 2010.
Las metas en materia de prevención no parten de
un examen de la problemática ni de un análisis
de la posible relación entre el desarrollo de
planes integrales únicos o fortalecimiento de
mesas con la garantía de los derechos a la vida,
la integridad personal, la libertad, la seguridad
personal y la libertad de locomoción.
Por otra parte, si bien la investigación de
Gáfaro e Ibáñez (2011) evidencia que los
planes de prevención de violaciones de los
derechos humanos, los planes de contingencia
para prevenir desplazamientos masivos y
los diplomados en derechos humanos para
funcionarios públicos han sido bien focalizados
desde el punto de vista geográfico, aún no hay
claridad sobre cuáles son sus aportes para
prevenir nuevos desplazamientos.
:: Fortalecimiento de 12
Mesas departamentales
de Prevención y
Protección y/o Comités
de Atención Integral de
Población Desplazada
en prevención del
desplazamiento forzado.
Adicionalmente, de acuerdo con el análisis
empírico de Gáfaro e Ibáñez (2011), conviene
llamar la atención sobre el hecho de que
medidas de prevención como las declaratorias de
inminencia de riesgo, las notas de seguimiento
y las alertas tempranas tienen un efecto
diferencial según regiones del país y en todo
caso restringido sobre la disminución del
desplazamiento forzado. Como bien señalan
estas investigadoras, “detener el desplazamiento
forzado con la declaratoria de riesgo, sin
medidas adicionales para proteger a la población,
parece poco probable”.
:: Asesoría técnica para
la formulación de 32
Planes Departamentales
o subregionales de
prevención y protección
de derechos humanos
en el marco del
desplazamiento forzado.
:: Asesoría técnica para
la formulación de 70
planes de contingencia
para la atención de
desplazamientos
masivos.
La evidencia presentada por esta investigación
constituye un referente valioso para analizar el
alcance y la pertinencia de los esfuerzos técnicos
y financieros que adelanta el Gobierno Nacional
para formular medidas de prevención.
Anexo 2
193
Lineamientos julio de 2010 Lineamientos marzo de 2011
Alcances y limitaciones
Cronograma acelerado de implementación
El cronograma establece
los pasos necesarios para la
formulación del protocolo
de prevención y su proceso
de discusión y difusión a
nivel nacional y territorial,
a través de actividades
de capacitación. Todo el
proceso se prevé entre
marzo y octubre de 2010.
El cronograma gira en
torno al proceso de diseño
y discusión del protocolo de
prevención y al desarrollo de
mesas interinstitucionales de
prevención.
Aparecen además referencias
a actividades de asistencia
técnica en las regiones
para discutir y divulgar el
protocolo y asesorar
su proceso de
implementación.
Finalmente, aparece
un cuadro de
instrumentalización de
la Política Pública de
Prevención y Protección.
Lineamientos julio de 2010 Lineamientos marzo de 2011
El cronograma presentado por el Gobierno
Nacional se limita a señalar las acciones
necesarias para la elaboración del protocolo
de prevención: por ejemplo, contratación de
consultores para su elaboración, y su posterior
proceso de difusión, sin que existan referencias
explícitas a la forma como dicho protocolo
podría resolver los vacíos de la política de
prevención y en particular evitar la ocurrencia
de nuevos desplazamientos.
Es menester que el cronograma esté acompañado
de indicadores de proceso y resultado a fin de
poder determinar en qué medida las diferentes
acciones llevadas a cabo en las regiones logran
impactar en la reducción del desplazamiento
forzado.
Alcances y limitaciones
Presupuesto suficiente y oportunamente disponible
El informe contiene anexos
en los que se establecen
los presupuestos por
entidades destinados a la
atención y prevención del
desplazamiento.
El informe contiene anexos
con descripción presupuestal
para la Instrumentalización
de la Política Pública de
Prevención y Protección
2011.
El cuerpo del informe
hace especial mención a
los montos ejecutados por
el Programa de protección
para la población
desplazada que ascienden a
$1`766.092.000.00 en 2007,
Agrega el informe que de
acuerdo con la propuesta
contenida en el Plan
Nacional de Desarrollo,
el Plan Plurianual de
Inversiones incluye una
inversión para la población
Pese a que existe una disposición significativa
de recursos del presupuesto nacional para la
prevención y atención del desplazamiento,
el propio informe no aporta los elementos
de análisis necesarios para determinar su
suficiencia. En particular, en materia de
prevención, dado que no se establece como
meta la formulación del sistema nacional
de prevención ordenado por la Corte
Constitucional, no es factible
valorar el alcance de dicho presupuesto
para cumplir con el objetivo
de prevenir la ocurrencia de nuevos
desplazamientos forzados.
194
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
$1`732.559.000.00 en 2008
y $2´952,040. 000.00 en
2009.
víctima del desplazamiento
forzado por la violencia 20112014 que asciende a $10,6
billones de pesos de 2010.
Adicionalmente, las proyecciones presupuestales
no contienen desagregación para los diferentes
componentes de la política, lo que dificulta
determinar el tamaño de la inversión prevista
para la prevención del desplazamiento.
Lineamientos julio de 2010 Lineamientos marzo de 2011
Alcances y limitaciones
Cobertura material suficiente
Respecto a esta materia
el informe sostiene lo
siguiente:
“Si bien las acciones
preventivas del
desplazamiento forzado
se extienden en general en
todo el territorio nacional,
en términos de cobertura
material suficiente, ésta
se aborda de acuerdo
con un factor territorial,
dado que la prevención
del desplazamiento
forzado requiere de
acciones focalizadas
en territorios con alto
riesgo, que se identifican
como resultado de la
valoración de amenazas,
vulnerabilidades,
capacidades institucionales
y comunitarias”.
Este aspecto no es abordado
de manera concreta en
el informe. El mismo
sólo contiene un cuadro
en el que establece la
cobertura del programa de
acompañamiento permanente
a comunidades a través de
defensores comunitarios para
2009.
Lineamientos julio de 2010 Lineamientos marzo de 2011
Aunque existe mención a que las acciones
preventivas se extienden a todo el territorio
nacional, la generalidad de las medidas de
prevención presentadas en los dos informes
y la falta de información detallada sobre su
localización geográfica y sus posibles efectos
para reducir los índices de desplazamiento y
otras violaciones de los derechos humanos, no
permiten valorar si tienen cobertura material
suficiente.
Alcances y limitaciones
Garantías de continuidad hacia el futuro
El informe hace mención
a la existencia de un
marco jurídico que
ordena la prevención del
desplazamiento forzado
Salvo la referencia a que la
mesa Nacional de Prevención
continuará fortaleciendo
las mesas territoriales, el
informe no contiene
Anexo 2
Si bien se avanzó en la creación legal del Sistema
Nacional de Derechos Humanos, aún no es
pública la información sobre el subcomponente
de prevención y las metas concretas para reducir
los índices de desplazamiento. Sólo a partir
195
y a recientes desarrollos
normativos y de política
para la prevención de
graves violaciones de
los derechos humanos
asociadas con la ocurrencia
de desplazamientos; en
especial, documentos
CONPES para la acción
integral contra minas
antipersonal y la prevención
del reclutamiento de
niños, niñas y adolescentes
por parte de los actores
armados irregulares.
referencias explícitas a
la sostenibilidad de los
programas y proyectos de
prevención.
Lineamientos julio de 2010 Lineamientos marzo de 2011
de dicha información y la valoración de los
diferentes planes y programas que se propongan,
podría darse una reflexión en torno a las
garantías de continuidad en la materia.
Alcances y limitaciones
Adopción e implementación de indicadores de resultado,
basados en el criterio de goce efectivo de los derechos
El informe no presenta
avances en la construcción
de indicadores de goce
efectivo de derechos en
materia de prevención.
El informe no presenta
avances en la construcción de
indicadores de goce efectivo
de derechos en materia de
prevención.
Pasados más de tres años de la adopción de los
indicadores de proceso, resultado y goce efectivo
de derecho por parte de la Corte Constitucional
(auto 116 de 2008), no se evidencian avances
para superar el vacío de formular indicadores de
goce efectivo de derechos para el componente de
prevención del desplazamiento forzado.
Adicionalmente, no hay un análisis de la forma
como indicadores sectoriales de v.g. homicidios
y secuestros, contribuyen a la reducción del
desplazamiento forzado.
Lineamientos julio de 2010 Lineamientos marzo de 2011
Alcances y limitaciones
Diseño e implementación de mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional
196
El informe hace especial
mención al Plan Nacional
de Consolidación y al
Comité Interinstitucional
de Alertas Tempranas
El informe contiene
un aparte que hace
referencia a las dificultades
de coordinación
interinstitucional
El informe hace explícitos algunos de los retos
que enfrenta el Gobierno Nacional en materia de
coordinación interinstitucional y, en particular,
hace referencia a la necesidad de avanzar en la
complementación de acuerdos para compartir
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
como herramientas
que contribuyen
a la coordinación
interinstitucional
para la prevención del
desplazamiento.
evidenciadas por la Corte
Constitucional en el auto
383 de 2010 y presenta los
avances en la elaboración del
protocolo de prevención.
Asimismo, señala la decisión
de formular un protocolo
de prevención cuyo objetivo
principal está planteado en
términos de “(…) identificar
y articular las rutas implementadas por las instituciones, así como los planes,
programas o proyectos que
éstas desarrollan para la
prevención del desplazamiento forzado, con el fin
de vincular las autoridades
del nivel Nacional, Departamental, Distrital y Municipal, mediante una estrategia
conjunta de actuación, que
fortalezca el impacto de la
prevención en la población
desplazada o en riesgo de
desplazamiento”.
información mediante la conformación de
un sistema de información y el protocolo de
prevención del desplazamiento.
No obstante dichos avances, es preciso señalar
que la coordinación no parece agotarse en el flujo
de información y en particular en el diseño de un
sistema de información. Se requiere avanzar en
el diseño del subsistema de prevención a fin de
poder delimitar las necesidades de información y
los procedimientos adecuados para su gestión.
Lineamientos julio de 2010 Lineamientos marzo de 2011
Alcances y limitaciones
Armonización con los demás elementos de la política pública e integración formal a la misma y
armonización con otros procesos y programas que se adelantan por el Gobierno Nacional o por otras
autoridades, pero siempre manteniendo su autonomía propia
Está previsto que el Sistema Si bien existe una mención a los diferentes
El informe contiene una
programas y proyectos de los que dispone el
lista de planes y programas Nacional de Derechos
Gobierno Nacional en materia de prevención, y
Humanos articule todos
del Gobierno Nacional en
se observa como positivo la creación del Sistema
los programas y proyectos
materia de prevención:
Nacional de Derechos Humanos, esta iniciativa
del Estado en materia de
:: Planes de Prevención de
se encuentra en un nivel incipiente de desarrollo
derechos humanos y DIH.
Violaciones de Derechos
que demandará un tiempo significativo para su
Humanos en el marco del
diseño e implementación.
desplazamiento forzado.
Anexo 2
197
198
:: Plan Nacional de
Consolidación.
:: Actuaciones de la
Fuerza Pública para
la Prevención del
Desplazamiento
Forzado.
:: Planes de Contingencia
para la atención de
desplazamientos
masivos.
:: Estrategia para
la atención de
comunidades con
restricción de
movilidad.
:: Programa de protección
a personas en situación
de desplazamiento Ruta de la Protección.
:: Seguridad Preventiva.
:: Comisión Intersectorial
para la prevención
de reclutamiento y
utilización de niños,
niñas y adolescentes por
grupos organizados al
margen de la Ley.
:: Programa Presidencial
para la Acción
Integral Contra Minas
Antipersonal.
:: Verificación y
adecuación de procesos
para dar respuesta a
Informes de Riesgo y
Notas de SeguimientoCIAT.
Se sugiere a la Corte Constitucional solicitar
al gobierno un cronograma detallado de los
tiempos previstos para el desarrollo del Sistema
Nacional de Derechos Humanos y en particular
el subcomponente de prevención.
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
:: Planes de retorno y de
reubicación
:: Planes de capacitación
y formación en DDHH
y DIH.
:: Programa de
capacitación y
entrenamiento en
Derechos Humanos
y DIH, en especial,
en lo que se refiere al
Manual de Derecho
Operacional.
Lineamientos julio de 2010 Lineamientos marzo de 2011
Alcances y limitaciones
Desarrollo e implementación de mecanismos de evaluación,
seguimiento e instrumentos de corrección oportuna
El informe contiene
referencias a la existencia
de un plan operativo
de la Mesa Nacional
de Prevención como
instancia de planeación
y seguimiento a las
medidas del Estado en
materia de prevención del
desplazamiento forzado.
Pese a ello, señala el mismo
informe, dicha instancia
no dispone de mecanismos
de corrección oportuna.
Para superar dichos vacíos,
la respuesta del Gobierno
Nacional establece que el
Protocolo de articulación
de estrategias de
prevención establecerá las
pautas para el seguimiento
El informe contiene
referencias al desarrollo
de un índice de riesgo
de victimización como
herramienta para identificar
los riesgos a los que está
expuesta la población y
proponer ajustes a los
programas y proyectos de
prevención y protección.
Pese a que existen menciones a la necesidad de
corregir los vacíos de información y seguimiento
de las medidas de prevención, no se encuentran
disposiciones específicas para el diseño de
un sistema de seguimiento de los alcances y
limitaciones de las medidas de prevención ni
mecanismos para su corrección oportuna.
Formalmente, es poco viable disponer de un
sistema de seguimiento, evaluación y ajuste para
un sistema nacional de prevención que no ha
Conforme con la propuesta
sido diseñado. Conforme con el ciclo de política
de Plan Nacional de Atención pública pareciera estrictamente necesario
y Reparación Integral a
diseñar primero la política y luego, dentro de la
las Víctimas del Conflicto
fase de seguimiento y evaluación, disponer de
Armado, dicho índice “es
indicadores que permitan valorar su efectividad
el instrumento a través del
y formular ajustes.
cual se pueden identificar los
factores de riesgo (sociales,
políticos, económicos) para
medir las amenazas de la
intensidad de la confrontación,
Anexo 2
199
que deben utilizarse por
las autoridades para
identificar estancamientos
o retrocesos en el
cumplimiento de las
metas y definir acciones
correctivas para su
superación.
así como las vulnerabilidades
y capacidades institucionales,
e identificar factores de riesgo
asociados, que contribuyen
a configurar el riesgo en los
municipios del país”.
Menciona además este Plan
que el índice será medido
periódicamente por el
observatorio nacional de
víctimas de DDHH y DIH
y tomará como fuentes
primarias los datos oficiales
provenientes de las distintas
entidades del Sistema
Nacional de DDHH y DIH.
Finalmente, establece que
los resultados de la medición
deberán ser tenidos en
cuenta por las entidades
competentes con el fin de
definir las estrategias idóneas
para prevenir las violaciones
a los DDHH e infracciones
del DIH.
Lineamientos julio de 2010 Lineamientos marzo de 2011
Alcances y limitaciones
Participación de las organizaciones de población desplazada
El informe destaca que
la complementación de
la Política de prevención
del desplazamiento contó
con la participación
transitoria de la comisión
de seguimiento, ACNUR
y líderes de organizaciones
de población desplazada.
El informe señala que la
complementación de la
política de prevención se
realizará con participación
de las organizaciones de
población desplazada.
Para hacer dicha
participación efectiva la
respuesta del Gobierno
La participación de la población desplazada en la
complementación de la política de prevención se
fundamenta en el fortalecimiento de los comités
territoriales y la aplicación del protocolo de
participación desarrollado por Acción Social.
Se considera prudente la aplicación de
indicadores cualitativos y cuantitativos de
participación a fin de evidenciar la efectividad de
los procesos previstos y los resultados.
200
Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Asimismo, indica el
informe que la revisión
y retroalimentación del
Protocolo de Prevención
por parte de la sociedad
civil y las autoridades
territoriales es una
condición esencial previa
su formalización y difusión.
Finalmente, señala
el informe que “en el
proceso de seguimiento y
evaluación de la política
se tendrá en cuenta las
recomendaciones de
las organizaciones de
población desplazada,
con el ánimo de mejorar
su implementación y
dinamizarla de acuerdo con
las situaciones que se van
presentando en el devenir
de las comunidades,
máxime si en ellas se
encuentran personas
de especial protección
constitucional”.
plantea la realización de un
trabajo de fortalecimiento
de las Mesas Territoriales,
como medio para promover
y facilitar la participación de
las Entidades Territoriales
y las organizaciones de la
población desplazada y los
sujetos y grupos de especial
protección constitucional.
Es preciso además, indagar al Gobierno
Nacional sobre la manera en que planea asegurar
la participación de la población desplazada en la
formulación del subcomponente de prevención
del Sistema Nacional de Derechos Humanos
recientemente creado.
Establece el informe:
“El Gobierno Nacional
a través de la Agencia
presidencial para la Acción
Social y la Cooperación
Internacional desarrolló un
protocolo de participación
de las organizaciones
representantes de la
población en situación de
desplazamiento, con el fin de
establecer un procedimiento
que facilite su participación
directa en la definición de la
política pública competente
en la materia.
El protocolo fue diseñado
como una herramienta
procedimental para que las
Organizaciones de Población
Desplazada, a través de las
Mesas de Fortalecimiento,
puedan gozar efectivamente
del derecho a la participación
y para que las entidades
del Sistema Nacional de
Atención Integral a la
Población Desplazada
Anexo 2
201
- SNAIPD faciliten los
elementos que permitan la
efectiva participación en
todos los escenarios donde se
diseña, formula y ejecuta la
Política Pública para
la Población Víctima del
Desplazamiento Forzado”.
Lineamientos julio de 2010 Lineamientos marzo de 2011
Alcances y limitaciones
Diseño e implementación de mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes
puntuales de atención presentadas por la población desplazada
La formulación del
programa de protección de
víctimas de desplazamiento
contiene referencias frente
al proceso de activación de
medidas de protección ante
solicitudes directas de la
población.
El SAT y el CIAT
disponen de mecanismos
de respuesta ante la
identificación y posterior
valoración de amenazas
que atenten contra los
derechos a la vida, a la
integridad personal, a
la libertad y seguridad
personales de la población
en general y de la que
habita en las zonas de
mayor violencia.
El informe hace referencia al
interés del Estado colombiano
de fortalecer la acción de la
Defensoría del Pueblo en su
labor de seguimiento, control
y mediación con las autoridades locales y las comunidades,
a través del acompañamiento
permanente en 34 zonas de
alto riesgo de desplazamiento, atendiendo las quejas de
la población y requiriendo
de las entidades del Sistema
Nacional de Atención Integral
a la Población Desplazada el
cumplimiento de los Planes
Integrales Únicos.
Igualmente, el informe
menciona la existencia de una
línea de acción en materia
de prevención orientada
específicamente a la atención,
seguimiento y evaluación
de las acciones judiciales,
peticiones quejas y reclamos
de la población víctima del
desplazamiento forzado por la
violencia.
En las dos respuestas se evidencia la existencia
de acciones dirigidas a responder a las
solicitudes de prevención y protección realizadas
por las comunidades en riesgo de desplazamiento
o por quienes ya han sido víctimas de este
fenómeno.
Pese a dichos avances no hay claridad en los
procedimientos que debe agotar la población
para que las autoridades locales y nacionales
pongan en marcha planes de contingencia
para hacer frente a las acciones de los actores
armados irregulares y evitar el desplazamiento.
Adicionalmente, el informe no permite identificar
la existencia de registros administrativos
sobre solicitudes y tiempos de respuesta frente
a inquietudes de la población o demandas de
prevención o protección.
L
a ausencia de estándares claros sobre el deber de prevenir violaciones
de derechos humanos e infracciones del
DIH, además de un enorme vacío conceptual en el derecho nacional e internacional, dificulta la adopción de políticas
públicas en la materia y torna complejo
valorar si los esfuerzos del Estado resultan pertinentes y suficientes para evitar
daños contra los derechos humanos, en
especial, los derechos a la vida, a la integridad y seguridad personales y a las
libertades personales y de locomoción, en los que hace énfasis este trabajo. Partiendo de este vacío, el presente estudio propone una delimitación del concepto de
prevención e identifica sus obligaciones derivadas. Sobre la base de este desarrollo, se plantea una propuesta de ruta para la formulación de una política pública
de prevención y una lista de criterios, a partir de los cuales las instituciones del
Estado puedan ajustar o reformular la política.
Ministerio del Interior
República de Colombia