¿Hacia el fin del derecho y el corporativismo agrario?1

¿Hacia el fin del derecho
y el corporativismo agrario?1
Jorge Luis
Ibarra M.
Introducción
1. Presentación
Las últimas semanas
de 1991 y las primeras de 1992 fueron
ricas en la producción de importantes
reformas al marco jurídico de nuestro
país. Sin duda, la reforma más tras
cendente y que provocó mayor número
de reacciones y comentarios es la rela
tiva al Artículo 27 Constitucional en
materia agraria y la expedición de la
correspondiente ley reglamentaria. En
preverse en toda su
magnitud. Las refor
mas y adiciones a la
norma constitucional,
publicadas el 6 de ene
ro de 1992, vienen pre
cedidas de una larga discusión, y la
Ley Agraria publicada el 26 de febrero
del mismo año, recoge y amplía los con
tenidos de aquella en un intento ambi
cioso de normar y desregular extensos
aspectos de la vida rural mexicana, al
punto de que deroga cinco cuerpos nor
mativos que estaban vigentes antes de
su aprobación2.
este caso estamos frente al fin del dere
cho agrario mexicano, construido du
rante y después de la Revolución Mexi
cana y ante los inicios de un proceso de
cambio cuyos resultados no pueden
Las reformas citadas revierten las
bases de un derecho agrario caracteri
zado por la obligación de repartir tierra,
por la conformación de una estructura
de propiedad ejidal altamente burocratizada y controlada y por los principios
Este texto le debe mucho a los valiosos comen
tarios de mis compañeros y amigos, los señores
licenciados Max Gutiérrez Cohén y Carlos Ra
Los artículos 2"y 6° transitorios de la Ley Agra
mos Bours. De sus errores, por supuesto, sólo el
autor es responsable. El artículo es una versión
ria derogan a la Ley Federal de Reforma Agra
ria, la Ley General de Crédito Rural, la Ley de
resumida de un texto más largo y completo ac
Terrenos Baldíos, Nacionales y Demasías, la
Ley del Seguro Agropecuario y de Vida
tualmente en preparación. El autor es Rector
de El Colegio de Sonora.
Al
Campesino y la Ley de Fomento Agro pecuario.
REVISTA DE EL COLEGIO DE SONORA
de un Estado tutelar, protector e inter
ventor. Se anuncia el fin del reparto agrario, se desmantela la estructura
corporativa de vigilancia ycontrol sobre
ejidos y comunidades, se abren los cau
ces a una mayor libertad de asociación
y de disposición del ejidatario sobre
sus derechos y bienes, se constituyen
nuevos agentes de la propiedad y se
modifican los términos, organización y
características de la justicia y admi
nistración agrarias.
El cambio conlleva también la civi
lización del derecho agrario, es decir,
la introducción franca dentro de éste
de los principios e instituciones del de
recho civil clásico. Basta observar la
nueva situación de la propiedad y dere
chos agrarios, así como de los procedi
mientos para protegerlos para encon
trar la preminencia del derecho civil y
mercantil. Ello se observa, sobre todo,
en lo relativo a las instituciones de los
derechos reales -propiedad, posesión,
usufructo, prescripción, etcétera- y de
las obligaciones. Predominan ahora
pues, los asuntos y derechos indivi
duales sobre los de carácter colectivo.
Pero aún con lo anterior, todavía so
breviven en la nueva legislación una
serie de limitaciones y acotaciones a
los derechos individuales de los ejida
tarios que, desde un punto de vista
estrictamente liberal parecerían res
trictivos y ajenos a un concepto moder
no y eficaz de propiedad. En cambio,
para posiciones más proteccionistas e
intervencionistas estaríamos frente a
una liberación de la propiedad cuyas
consecuencias serían el despojo de los
ejidatarios o, al menos, la pérdida de
su control sobre el uso y disposición de
sus tierras y del derecho sobre las mis
mas3. Esta situación nos obliga, sin du-
da, a hacer un análisis objetivo y cuida
doso, ajeno a prejuicios o concepciones
predeterminadas, que nos permita
apreciar con detenimiento los alcances,
riesgos y posibilidades de la reforma.
Frente a todo esto, y a reserva de ex
plicarlo con mayor detalle en las pági
nas siguientes, mi opinión es que esta
mos en una nueva situación que apunta
hacia el fin del derecho agrario pero
que se manifiesta como un híbrido en
el que aún sobreviven elementos tutela
res y de protección que sólo el futuro
nos dirá hasta dónde se convertirán en
realidad. Por todo ello me permito aven
turar que nos encontramos frente a
una ley de transición, de vigencia limi
tada, aunque indeterminada en el tiem
po. La transición sería entre un con
cepto de propiedad ejidal estatizada,
burocratizada y restringida, hacia uno
de propiedad basada en el dominio ple
no y la libre disposición sin mediación
política alguna, y entre un estado in
terventor y controlador hacia uno que
toma distancia de los agentes pro
pietarios.
La pregunta central que nos hace
mos ahora consiste en determinar has
ta dónde ha sido desmantelado el cor-
porativismo agrario tal y como lo cono
cimos hasta hace poco, así como las
consecuencias políticas y jurídicas que
de ello podrían derivarse1. Más bien,
nos preguntamos si estamos frente a
un desmantelamiento total o simple
mente en el caso de una recomposición
o reconversión.
Me parece que la mejor manera de
precisar qué es lo que ha cambiado y
Los aspectos mas debatidos en torno a esta
cuestión han sido los de las posibles consecuen
Esla fue una posición reiterada por los críticos
cias sociales y económicas. Las posiciones van
desde las que plantean el apocalipsis hasta las
de las reformasen las discusiones previas a las
que esperan el paraíso. En este trabajo no loca
mismas.
remos este punto.
FIN DEL DERECHO Y EL CORPORATIVISMO AGRARIO
qué es lo que permanece sería echando
un breve vistazo hacia atrás y revisar
los elementos centrales de la legislación
anterior que conformaron al régimen
ejidal y al derecho agrario tal y como lo
conocimos y se construyó en el pasado.
Para ello tendré que referirme breve
mente a trabajos personales escritos
con anterioridad.
1.2 Antedecentes de la forma de pro
piedad ejidal y comunal
En mi libro Propiedad Agraria y
Sistema Político en México (Miguel
Ángel Porrúa y El Colegio de Sonora,
México, 1989) y en trabajos posteriores
presenté una descripción muy completa
acerca de las características de la pro
piedad ejidal en México. La tesis central
consistió en que ésta se sometía a un
sistema de control y sujeción cuyos an
tecedentes provenían desde las prime
ras leyes y circulares dictadas durante
el período revolucionario para regular
la situación de la tierra en el país. En
efecto, la legislación agraria y las prác
ticas políticas del país conformaron un
corporativismo orgánico en el que la
propiedad ejidal se constituyó como
una forma jurídica, social y económica
altamente dependiente y mediada por
el Estado. De esta manera, el ejido se
sobrepolitizó y se alejó de los principios
de la propiedad privada plena y libre
mente aprovechable y transmisible co
mo lo sería aquella de matriz liberal,
prevista y protegida en el derecho civil
y mercantil.
De acuerdo a nuestro análisis, la
corporativización de la propiedad ejidal
tenía su sustento en tres aspectos y re
gulaciones fundamentales. En primer
término, en las reglas de acceso a la tie
rra, es decir en los mecanismos y proce
dimientos para solicitar y conceder tie
rra a los campesinos; en segundo lugar,
en las formas de representación y
organización del ejido, o sea, en sus es
tructuras formales de autoridad y en
los mecanismos de intervención del
Estado en su vida interna; en tercer lu
gar en la forma específica de la propie
dad ejidal, entendiendo por esto el tipo
de derechos de los ejidatarios y su for
ma de ejercerlos, conservarlos y trans
mitirlos. Sobre esos tres ejes podía
construirse y entenderse el concepto
de propiedad ejidal y sus características
y restricciones.
Todos estos elementos de aparente
sobreprotección fueron considerados
por analistas de muy diversas tenden
cias como obstáculos a la productividad
ejidal y a la democratización de la vida
rural. El ejido pues, si bien -constituyó
un legítimo triunfo de las masas cam
pesinas mexicanas también pudo verse
como un mecanismo de subordinación
y tutela que exigía profundos cambios
y reformas en su estructura legal y en
las prácticas políticas a que fue some
tido. La reforma a la que haremos alu
sión en el presente trabajo responde en
parte a esta necesidad.
El modelo anterior correspondía
también, sin duda, a una concepción
del Estado mexicano en la que éste
asumía un papel protagónico en la so
ciedad, se comprometía a acabar con el
latifundismo y llevaría justicia a los
campesinos sin tierra. El cambio actual
es precedido de un nuevo concepto en
el que el Estado se transforma a sí mis
mo y entra en un proceso de reforma
caracterizado por una menor presencia
en la vida económica y social y un des
prendimiento de su actitud reguladora
e interventora5. De ahí que la reforma
Al
Cualqu icr lectorcstá enterado deque el plantea
miento de la reforma del Estado ramo estrategia
central del actual gobierno se ha planteado con
insistencia desde el discurso de toma de pose
sión de Carlos Salinas de Gortari como Presi-
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al Artículo 27 Constitucional y la apro
bación de la ley reglamentaria respec
tiva vengan precedidas de una serie de
decisiones prácticas de reconversión
del aparato gubernamental mexicano
y del anuncio de una nueva relación
entre el Estado y los campesinos mexi
canos6. También le anteceden impor
tantes demandas del sector privado
por mayor seguridad en la tenencia de
la tierra y por la privatización del ejido,
así como relevantes experiencias de
organizaciones campesinas del país por
lograr una mayor capacidad de auto
gestión y de control de los procesos pro
ductivos en que están inmersas7.
Las reformas que entraremos a analizar con mayor detalle en los apar
tados siguientes rompen con el sistema
anterior, brevemente descrito, y plan
tean una nueva situación. Esta se cen
tra, fundamentalmente, en la desapari
ción de los procedimientos para repartir
la tierra, en la modificación de las formas de organización y de vida interna
del ejido, en la liberación de la propie
dad ejidal y comunal, en el surgimiento
de nuevos agentes propietarios y en la
transformación de los mecanismos de
administración, procuración y justicia
agraria. Acada uno de estos elementos
nos referiremos enseguida.
dente de la República, así como en los informes
presidenciales. En estos documentos pueden
encontrarse los planteamientos más claros al
respecto.
«
El planteamiento de una nueva relación entre
2. El fin del reparto agrario
2.1 Antecedentes
El anuncio del fin del reparto agrario
significa una de las decisiones más
trascendentes, que por sus posibles
consecuencias políticas aparece tam
bién como una medida audaz y valiente.
Por fin, y después de reiterados anun
cios y tímidas medidas legislativas to
madas desde fines de los años 20s, el
Gobierno de la República asume abier
tamente su desentendimiento y libera
ción del compromiso de repartir tierras
a los campesinos que no la posean. Se
trata ahora de poner fin a la ideología
agrarista para dar entrada triunfal a
principios centrados en la producción
y la estabilidad en el campo.
La cuestión agraria y el derecho que
le dio orden, configuración y sistema,
j encontró en el reparto y los medios ju
rídicos y administrativos para lograrlo,
a uno de sus aspectos esenciales y este
lares. El tema de la tierra ha sido uno
de los motores centrales y uno de los
puntos más debatidos del país, aún en
nuestra historia reciente cuando Mé
xico ya apuntaba a conformar un perfil
urbano e industrial en la composición
de la población y sus asentamientos.
La dependencia del campesino res
pecto de una resolución político-admi
nistrativa para acceder a la tierra cons
tituyó uno de los elementos que le die-
el Estado y los campesinos, basada en el
abandono de la tutela y del paternalismo está
presente desde la campaña de Salinas de Gor
tari por la Presidencia de la Repüblica. Los
documentos más acabados y completos sobre el
7
autogestión campesina que planteaban una
relación de mayor autonomía y respeto con el
aparato gubernamental. La experiencia sono
tema se encuentran en reiterados artículos,
rense de los Valles del Yaqui y Mayo es, quizá,
entrevistas y ponencias protagonizadas por
Gustavo Gordillo, hasta hace poco Subsecreta
rio de la SARH y hoy de la SRA.
Durante la década de los ochenta se repitieron
a lo largo del país valiosas experiencias de
de las más ilustrativas en este sentido. Por otra
•ilffiV
parte, las demandas de COPARMEX, y de la
Confederación Nacional de la Pequeña
Propiedad, entre otros, por seguridad en la
tenencia y por darle fin al reparto son muy
conocidas.
FIN DEL DERECHO Y EL CORPORATTVISMO AGRARIO
ron el toque politizado a la propiedad
ejidal. Ello, además de que fue motivo
de manipulación política, propició tam
bién la ambigüedad respecto a la natu
raleza y titularidad de la propiedad eji
parto todavía existían en trámite 7500
solicitudes de tierras hechas por dis
tintas vías9.
Frente a la nueva situación quedan
en pie dos preguntas fundamentales:
dal.
Al reconocer el derecho de los pue
blos a la tierra, y al establecer los me
canismos jurídicos y administrativos
necesarios para garantizar aquel acce
so, el Estado mexicano incorporó a su
propia estructura las demandas de los
campesinos y a estos mismos a través
de sus aparatos y formas de represen
tación. Esta corporativización, que por
un lado tenía un aspecto justiciero, y
por el otro un intento de control y paci
ficación, se expresó en los titubeos,
contradicciones, complicaciones, frenos
y acelerones que en diferentes momen
tos de la etapa posrevolucionaria tuvo
el reparto.
Pero si bien el reparto de tierras a
• ¿Cuál será el futuro de estos proce
dimientos y de los órganos encarga
dos de sustanciarlos?.
• ¿Qué consecuencias políticas tendrá
el fin del reparto, en particular para
el Presidente de la República quien
era máxima autoridad en la mate
ria?.
Trataremos de responder enseguida.
2.2 La nueva regulación
El fin del reparto, de acuerdo al
planteamiento del Presidente de la
República, apela a una voluntad de
cambio que responde a una "diferente
realidad demográfica, económica y de
vida social en el campo... que reclama
nuevas respuestas para lograr los mis
los pueblos fue visto desde épocas tem
pranas de la Revolución como una vía
transitoria y pacificadora de la insu
rrección campesina, y si bien el proce
dimiento agrario estuvo plagado de
irregularidades, ambigüedades e irra
cionalidades, lo cierto es que en este
país se distribuyó, por la vía ejidal y co
munal, la mitad del territorio nacional;
to- a la del reparto y de reconocer que
la nueva realidad urbana del país hace
se ejidalizó la forma de tenencia de la
de la distribución de la tierra un ele
tierra a lo largo y ancho del país, se
redistribuyó la población, se coloniza
ron regiones deshabitadas y se acabó
mento de disminuida importancia y
valor en el México actual. Además, se
afirma que "la realidad muestra que
hay que establecer legalmente que el
con el latifundio tradicional. De acuerdo
mos fines nacionalistas". También bus
ca detener el avance del minifundio10.
Se trata entonces, según Salinas de
Gortari, de llevar justicia al campo por
vías sustitutivas -no aclaradas por cier
a datos del INEGI, México contaba en
1988 con 28 mil ejidos y comunidades
que albergaban a 3 millones 70 mil eji
datarios y comuneros que poseían una
Declaraciones de Víctor Cervera Pacheco,
Secretario de la Reforma Agraria. LaJornada,
25 de noviembre de 1991.
superficie de 95 millones de hectáreas8.
Sin embargo, y a pesar de los avances
Exposición de Motivos de la iniciativa de
reformas al Artículo 27 Constitucional
anteriores, al anunciarse el fin del re-
Presidente de la República. Publicada en Su
Encuesta Nacional Agropecuaria. INEGI 1989.
Al
presentada a la Cámara de Diputados por el
plemento Especial de El Nacional del día 8 de
noviembre do 1991, pp. 5 y 6.
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reparto ya fue realizado dentro de los
límites posibles"11.
En el terreno legislativo el fin del
reparto agrario se concreta en la refor
ma del párrafo tercero del artículo 27
No obstante lo anterior, debemos
de la fracción XV y en la derogación de
la fracción XVI, con ello desaparece de
la Constitución todo aquello relativo a
afectaciones y expropiaciones agrarias
y a los derechos de los pueblos a ser
distinguir entre la voluntad política de
dar por concluido el reparto agrario y
los problemas prácticos y legales deri
vados de la situación jurídica de las so
licitudes en trámite y de los terrenos
sujetos a investigación. Esta realidad,
y considerando la existencia de más de
7 mil solicitudes de tierra, puede llevar
a un largo período de incertidumbre,
cuya solución se antoja larga y tortuosa,
a pesar de optimistas declaraciones13.
En efecto, si bien las fuerzas gober
dotados de tierra. No existe más pues,
nantes de México han constituido una
el pilar básico sobre el cual descansó el
derecho agrario mexicano posrevolu
nueva situación jurídica, no existe car
Constitucional, en la derogación de las
fracciones X a XIV del mismo artículo,
en la desaparición del primer párrafo
cionario.
Así, la Reforma Agraria, entendida
como reparto y fraccionamiento de tie
rras llega a su fin. Se derrumba una co
lumna fundamental de movilización
campesina y de legitimación guberna
mental en aras de la seguridad en la te
nencia de la tierra y en respuesta a una
creciente dificultad para encontrar tie
petazo ni podría haberlo en un Estado
de Derecho-para los asuntos que esta
ban en trámite en el momento de la re
forma. Para ello, el artículo tercero
transitorio de las reformas al artículo
27 constitucional, mantiene vigente la
actividad y funciones de los órganos de
la administración agraria anterior-Se
cretaría de la Reforma Agraria, Cuerpo
Consultivo Agrario, comisiones agra
rras repartibles en el país, sobre todo
tierras que fueran viables para su ex
plotación económica y que no provoca
ran conflictos políticos en caso de afec
rias mixtas y las demás autoridades
competentes-, los que "continuarán de
sahogando los asuntos que se encuen
tarse 12. El Estado mexicano renuncia
de ampliación o dotación de tierras,
bosques y aguas; creación de nuevos
centros de población, y restitución, reco
nocimiento y titulación de bienes co
munales, de conformidad con las dis
posiciones legales que reglamenten di
chas cuestiones y que estén vigentes al
así a su facultad expropiatoria en ma
teria agraria y al hacerlo renuncia tam
bién, a una de sus tradicionales y más
importantes fuentes de legitimidad po
lítica: el reparto de la tierra. Esto, sin
duda, presenta un nuevo reto a las or
ganizaciones campesinas y exige la
tren actualmente en trámite en materia
creación de nuevas formas de consenso
nuevas formas de creación de riqueza en prove
y de relaciones con el sector rural.
cho del hombre del campo". Ibidem. p. 7.
El Secretario de la Reforma Agraria ha afirmado
que se avanza con rapidez en la solucióndel re
11
Ibid.
12
La iniciativa considera "necesario propiciar un
ambiente de certidumbre en la tenencia de la
zago agrario, para lo cual se han firmado con
venios con organizaciones campesinas y for
mado gru pos de trabajo. De acuerdo a la misma
tierra ejidal, comunal y en la pequeña propie
fuente en once estados se llevaba un avance del
dad, que fomente capitalización, transferencia
y generación de tecnología para así contar con
40 por ciento a mediados de 1992. La Jornada.
4 de junio de 1992.
•
•ifek
FIN DEL DERECHO Y EL CORPORATIVISMO AGRARIO
momento de entrar en vigor el presente
de las resoluciones que dicten los tri
bunales agrarios, siempre quedarán
problemas prácticos derivados de la si
tuación jurídica de los procedimientos
y de los terrenos sometidos a investi
gación, lo que puede llevar a juicios
largos. En efecto, las resoluciones de
los tribunales agrarios estarán sujetas
al juicio de amparo, por lo que quedarán
abiertos los caminos jurisdiccionales
para atacar por esta vía las sentencias
dictadas por tales órganos. Esto puede
obligar a reponer precedimientos, am
pliar información y pruebas, etcétera,
lo que permite prever una duración
mayor de lo inicialmente pensado en el
Decreto".
Los expedientes de este tipo, de acuerdo al mismo numeral, deberán po
nerse en "estado de resolución" y tur
narse a los tribunales agrarios para
que "conforme a su Ley Orgánica, re
suelvan en definitiva". Esto significa
que las autoridades anteriores tendrán
una vigencia indeterminada y seguirán
funcionando hasta que den por con
cluidos los expedientes por ellas sus
tanciados y los transfieran para sen
tencia a los tribunales agrarios. Ello
indica también que existe un cambio
en las reglas de los procedimientos se
ñalados, en tanto que, la autoridad
máxima en materia agraria ya no es el
Presidente de la República sino los tri
bunales agrarios.
La nueva situación llama a dos co
mentarios. Por un lado el relativo al
tiempo que tendrá que durar en fun
ciones la administración agraria ante
rior y, por el otro, el de las consecuencias
políticas de los cambios presentados.
En el primer caso estamos frente a un
problema con aristas políticas y jurí
dicas. De acuerdo a este criterio habría
funcionamiento de las autoridades
agrarias anteriores y en la conclusión
del rezago. (Véase artículo 200, Ley
Agraria).
En el segundo caso es de preverse
que si lo que anima a la reforma es dar
seguridad en la tenencia de la tierra y
propiciar un ambiente favorable a la
inversión, la tendencia será la de negar
en el mayor número de casos posibles
las solicitudes de tierras hechas por los
campesinos. Esta situación quizá no
resulte tan costosa para la figura presi
la voluntad presidencial por acelerar
dencial en tanto el Presidente de la Re
la solución de los asuntos actualmente
pública ya no resolverá ningún juicio
agrario, pero sí es previsible que genere
nuevos conflictos y presiones políticas
donde existen fundadas expectativas
campesinas respecto de una resolución
favorable, conflictos que, por otra parte,
también pueden presentarse como con
secuencia de las reacciones de los pro
pietarios afectados en caso de resolu
ciones positivas.
El gobierno está ahora, pues, entre
la expectativa campesina de que el avance del fin del reparto se compense
en trámite, concediendo para ello apo
yos extraordinarios a la Secretaría de
la Reforma Agraria para que resuelva
en tiempo corto los miles de asuntos
que quedaron bajo su competencia1"1.
Pero aún así, y dependiendo del sentido
Con posterioridad a las reformas se publicaron
repetidos anuncios en los que el mismo Presi
dente de laRepúbl ica se comprometía a otorgar
apoyos extraordinarios a la SRA para que ace
lerara el fin del rezago agrario. Con posteriori
dad, el titular de esta dependencia ha aparecido
reiteradamente en los medios de comunicación
con resoluciones favorables de los asun
firmando con venios con organizacionescampesinas para abatir el rezago.
tos en trámite, y la esperanza de los
•if?k
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propietarios con tierras sujetos a pro
cedimientos de que esa misma voluntad
anunciada se exprese en resoluciones
negativas y en una protección de sus
predios. Por ahora, sin embargo, toda
vía no tenemos elementos para llegar a
una posición definitiva. Las decisiones
y resoluciones de los próximos meses y
las respuestas a las mismas nos dirán
más que cualquier especulación al res
pecto.
Otro elemento que aquí entra en
juego es el relativo al futuro de las or
ganizaciones políticas de los campesi
nos. Es evidente que éstas tendrán que
abandonar la bandera del reparto agra
rio y sacar de sus programas y líneas
de acción la lucha por la tierra. La si
tuación obligará a pensar en nuevas
estrategias de lucha, en nuevas de
mandas y en nuevas formas de organi
gánicos, es decir su soporte constitucio
nal y legal basado en el compromiso del
Estado para distribuir tierras.
3. De la propiedad restringida e
intervenida al dominio pleno
3.1 Antecedentes
Desde los orígenes de la legislación
agraria, durante y después de la lucha
armada, si bien se concibió al ejido co
mo una forma transitoria hacia la pro
piedad privada, también se fueron cre
ando una serie de mecanismos de in
tervención sobre la vida ejidal queconstruyeron una estructura estatizada y
altamente intervenida. Estos mecanis
mos, junto con otros que veremos más
adelante, conformaron una propiedad
zación. Lo que parece viable y razona
dependiente, carente de autonomía,
ble es que ante el cambio las organi
que en ocasiones hacía aparecer al eji
zaciones campesinas privilegien la lu
do como un apéndice del Estado.
cha económica, la búsqueda de mejo
Así fue que si bien la legislación re
res condiciones de producción y nuevas ¡
conoció personalidad jurídica al ejido y
formas de organización y gestión pro
ductiva, como muchas ya lo están ha- | a la comunidad y designó a la asam
blea general como la máxima autoridad
ciendo en el país. Lo otro, sería que lí
deres y organizaciones asumieran la de los núcleos agrarios, también su
deplorable actitud de convertirse en perpuso sobre ésta y sobre los ejidata
simples intermediarios del rentismo, rios y comuneros instancias guberna
la venta y la privatización de las tierras mentales de vigilancia y control. Esta
amplia intervención jurídica y econó
ejidales.
mica burocratizó a la propiedad ejidal,
Todo lo anterior, si bien no se presen
ta aún como un golpe mortal al corpora- reproduciendo formas antidemocráti
tivismo actualmente existente, sí le cas en su dirección y en la toma de de
quita uno de sus pilares principales, cisiones. Además, y como resultado de
como lo es el manejo de la esperanza lo anterior, se crearon esquemas orga
del acceso a la tierra. El corporativismo nizativos homogéneos que sin conside
en el campo, que tiene sustento en ele
rar las diferentes condiciones ejidales
mentos fuertes de nuestra cultura po
y regionales se convirtieron en camisa
lítica, tendrá que buscar nuevos cami
de fuerza. Ello -entre otros factoresnos para su recomposición. Por ahora trajo como consecuencia caciquismos,
ha perdido uno de sus fundamentos or
conflictos internos, fracasos producti-..
JmL
FIN DEL DERECHO Y EL CORPORATIVISMO AGRARIO
vos y desaliento a la participación
comunitaria15.
La situación anterior condujo a que
en los últimos años surgieran serios
pronunciamientos críticos respecto de
esta realidad, y emergieran importan
tes experiencias rurales capaces de
plantear una nueva relación entre el
Estado y los campesinos, basada en una mayor autonomía y capacidad autogestiva de los productores. Este nuevo
planteamiento—cabe aclarar-se incor
pora al discurso del Presidente Salinas
desde su campaña presidencial y alien
ta yjustifica a buena parte de la reforma
que ahora analizamos.
La legislación derogada reconoció a
dos diferentes titulares de derechos: a)
el núcleo de población beneficiado, cons
tituido en ejido o comunidad y b) los eji
datarios y comuneros particulares, su
jetos de derechos individuales. De esta
forma, el ejido y la comunidad se cons
tituyen como forma corporada de pro
piedad, que combina derechos colecti
vos y derechos particulares.
Los principales derechos de los eji
datarios o comuneros, en tanto miem
bros de una entidad corporada y bene
ficiarios de una resolución presidencial,
consistían en la participación en la
asamblea general del ejido o comuni
dad, en el aprovechamiento de los bie
nes comunes, en la explotación de la
superficie adjudicada y en la transmi
sión por herencia de los derechos
ejidales.
Pero además de lo expuesto, las par
sustraída de las reglas de movilidad,
transmisión e intercambio. Ello, sin
duda, otorgó al ejido y a la comunidad
un perfil y naturaleza únicos entre to
das las formas de propiedad existentes.
De los derechos concedidos a los nú
cleos agrarios y a sus miembros no se
desprendía un dominio pleno, sino una
especie de propiedad y usufructos res
tringidos e inmóviles, que limitaban la
capacidad de disposición de sus titula
res. Más aún, dominaba una concepción
que obligaba al ejidatario y comunero
a la explotación personal y directa de
la tierra, so pena de ser privado o sus
pendido de sus derechos16.
Estos elementos de precariedad en
los derechos ejidales constituyeron
factores adicionales en la corporativización de la propiedad agraria y ayu
daron a conformar el sistema ejidal tal
y como lo conocimos hasta antes de las
reformas objeto de este análisis. El ca
rácter inalienable e inembargable de
los derechos agrarios y las prohibicio
nes y sanciones para su libre disposición
contribuyeron también a la creación
de una forma de propiedad subordinada
y dependiente, al apego obligatorio a la
tierra, a la falta de estímulos a la pro
ducción y a la ausencia de una cultura
de libertad y autosuficiencia. La pro
piedad, pues, se politizó en tanto pro
venía de una decisión administrativa,
en razón de que se sometía a los contro-
ticularidades de los derechos agrarios
nos remitían a un tipo de propiedad es
pecífica, distinta de la propiedad
prevista en la codificación civil y
16
El artículo85 déla LFRA castigaba con pérdida
de los derechos agrarios a los ejidatarios o co
muneros que no trabajaran la tierra personal
mente ocon la familia durante dos años consecu
tivos o mas y vendieran o arrendaran su uni
dad de dotación. A su vez, el artículo 87 casti
Vid. Jorge Luis Ibarra Mendívil Propiedad
Agraria y Sistema Político en México, p. 353 y
gaba con suspensión de derechos al ejidatario
o comunero cuando durante un año dejara de
cultivar la tierra, no ejecutara los trabajos
comunales o los que le correspondieran dentro
de una explotación colectiva, sin motivo justi
ficado. Véase también los artículos 52, 55, 75 y
siguientes.
76 de la LFRA.
•iftk.
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les, manipulaciones y decisiones de aparatos gubernamentales y se mante
nía en estado permanente de debilidad
frente a posibles sanciones del poder
público.
No obstante lo anterior, el esquema
burocrático de control y dominio no
siempre se pudo aplicar. Ello ocurrió
así, entre otras razones porque para el
aparato gubernamental fue imposible
tender tentáculos que abarcaran a todo
el universo ejidal y comunal; porque
éste se resistió a la subordinación y
porque no hubo interés en influir en áreas o zonas con ejidos poco productivos.
Asimismo, la rigidez en la disposición
de los derechos ejidales frecuentemente
se fracturó ante la persistencia de la
realidad y pudimos conocer en amplias
zonas del país un extendido fenómeno
elementos de propiedad restringida aje
na a las reglas del mercado18.
Lo que hace ahora la nueva Ley
Agraria es trastocar los principios de
inmovilidad de la propiedad ejidal y
flexibilizar sus mecanismos de uso y
disposición, dando así un giro en el de
recho agrario posrevolucionario a tra
vés del rompimiento de algunos de sus
mitos o elementos que parecían intoca
bles. El cambio pudo haber sido más
radical y profundo desde el punto de
vista jurídico, pero se prefirió mante
ner, en algunos casos, mecanismos de
mediación y vigilancia para la
adquisición del dominio pleno sobre
bienes agrarios o para su transmisión
a sociedades. No obstante, al ejidata
rio se le dio una amplia capacidad de
disposición de sus derechos sobre la
de arrendamiento -e incluso de venta-
tierra.
de terrenos ejidales y de contratación
de trabajo asalariado por ejidatarios
grandes y medianos17.
De ahí que el planteamiento a favor
de la liberación de la propiedad ejidal
-aunque con matices- fuera también
ampliamente compartido por distintas
fuerzas, grupos y sectores, aunque con
énfasis distintos según la posición que
se asumiera al respecto. En efecto,
partidos y agrupaciones representati
vos del sector privado -e incluso algu
nas franjas de dentro de la burocraciapugnaron por la privatización total del
ejido y la comunidad, mientras que en
las organizaciones campesinas dominó
En efecto, si bien toda la nueva normatividad está orientada a propiciar y
promover el ingreso al mercado de los
más la idea de la necesaria salida del
ejido de la subordinación del aparato
gubernamental, pero conservando los
17
bienes ejidales y comunales, no se de
cretó una privatización a rajatabla, lo
grándose crear algunos mecanismos
restrictivos y de tutela. Estos, sin em
bargo, se muestran débiles y quizá
sean poco efectivos. También, y como
veremos más adelante, la nueva situa
ción traerá necesarias consecuencias
políticas y afectará al sistema ejidal
corporativo que vivimos durante las
décadas pasadas.
3.2 Ajustes en los órganos internos y
cambios en la intervención estatal
Al permanecer el ejido como agru
pación social, titular de derechos agra-
Este punto es ampliamente conocido, sobre to
do en las zonas de riego, y fue siempre debatido
sin nunca encontrarle fórmulas de solución.
Estas posiciones están presentesen los debates
y pronunciamientos hechos públicos por estos
sectores con anterioridad, durante y después
de las reformas.
•iW-k
FIN DEL DERECHO Y EL CORPORATIVISMO AGRARIO
rios, conserva su estructura organiza
tiva anterior y su condición de ente so
Cabe destacar la amplia libertad
que se concede ahora a los ejidos para
cial. De acuerdo con la Ley Agraria, los
órganos del ejido son 1) La Asamblea
que operen en base a su reglamento in
de ejidatarios, 2) El Comisariado eji
dal y 3) El Consejo de vigilancia, por lo
del mismo. De acuerdo con el artículo
que en principio se mantiene la forma
de representación existente en la legis
lación derogada. Lo que cambia ahora
son las facultades de estos nuevos ór
ganos y el debilitamiento de los meca
nismos de intervención gubernamen
tal en la esfera interna del ejido19.
De las facultades de la asamblea po
demos distinguir entre aquellas que
pueden ejercerse de manera totalmen
te autónoma y sin necesidad de requi
sitos adicionales y las que requieren
mayorías especiales o tutela guberna
mental, la que, como veremos, no desa
parece del todo, pues sobrevive en forma
diluida y ambigua.
Los asuntos que la asamblea puede
resolver internamente y sin interfe
rencia son -entre otros- los relativos a
la formulación y modificación del re
glamento interno del ejido, la acepta
ción y separación de ejidatarios, la
elección y remoción de los miembros
del comisariado ojidal y del consejo de
vigilancia, los acuerdos sobre las cuen
tas y recursos del ejido, el otorgamiento
de poderes y mandatos, la aprobación
de contratos y convenios que "tengan
por objeto el uso o disfrute por terceros
de las tierras de uso común" y la distri
bución de las ganancias del ejido
terno (R.I.), así como para la aprobación
10 de la Ley Agraria, los ejidos operarán
en base a su reglamento interno "sin
más limitaciones en sus actividades
que las que dispone la ley". De este ar
tículo derivamos una amplísima facul
tad a los ejidos para establecer los mo
delos de organización que más les con
venga o acomode, sin intervenciones
externas. Con ello, se rompe con cami
sas de fuerza que en el pasado quisieron
imponerse a los ejidos, abriéndose así
la puerta a formas organizativas y de
aprovechamiento acordes a la diversi
dad productiva, natural y cultural de
las regiones yde los ejidos en particular.
Pero no obstante lo anterior, en la
legislación agraria permanecen ciertos
aspectos sobre los que por su impor
tancia el legislador previo cierta vigi
lancia, exigiendo la presencia de un re
presentante de la Procuraduría Agraria
y de un Fedatario Público en las asam
bleas donde se abordaran los mismos.
En este caso se trata, sobre todo, de asuntos relativos a la delimitación de
las tierras y a la transmisión o perfeccio
namiento de derechos sobre las mis
mas, entre los que destacan los si
guientes: señalamiento de áreas para
De esta nueva situación se deriva una
asentamiento humano, fundo legal y
parcelas; reconocimiento del parcelamiento económicoode hecho y regularización de posesionarlos; autorización
a ejidatarios para que adopten el domi
mayor capacidad de ejercicio de las
funciones de la asamblea y el abandono
tación de tierras de uso común a una
(artículo 23, fracciones de la I a la VI).
del excesivo intervencionismo estatal.
nio pleno sobre sus parcelas y la apor
sociedad; delimitación y destino de las
tierras de uso común; división o fusión
La LeyAgraria, denomina"órganos" a losque
del ejido; terminación del régimen eji
anteriormente se consideraban como autorida
dal; conversión del régimen ejidal al
des internas del ejido (artículo 21).
-ifkk
REVISTA DE EL COLEGIO DE SONORA
régimen comunal y tratamiento de lo
relativo al régimen de explotación co
lectiva (artículo 23 fracciones VII a
XIV).
La participación que la LeyAgraria
concede a la Procuraduría Agraria en
estos asuntos, se orienta más a la veri
ficación de que se cumplan las forma
lidades del procedimiento y a sancionar
las decisiones, que a la intervención
sobre el sentido de éstas (artículo 28).
Sin embargo, en ciertos asuntos se le otorga una intervención mayor, como
ocurre en el caso de terminación del ré
gimen ejidal, ycuando la asamblea eji
dal decida aportar tierras de uso común
a sociedades mercantiles y civiles (ar
tículo 23 fracción XII y 75 fracción II).
Las asambleas especiales en las que
la inercia o al libre juego del mercado,
sin compromiso gubernamental de nin
gún tipo en la materia? Esta es una
pregunta que todavía no tiene
respuesta.
Sin embargo, y aquí cabe señalarlo
también, salvo las anteriores limita
ciones o precauciones, estamos ante
una ley que en su contenido y construc
ción induce y promueve la entrada al
mercado de las tierras ejidales. Y ello
es así porque el acento está puesto en
esta cuestión, sin que existan elementos
que la inhiban o alienten su conserva
ción como unidades productivas
integradas.
La combinación de elementos de li
beración de los derechos de los núcleos
agrarios y sus integrantes conla super
serie de requisitos y condicionesde for
vivencia de otros de supuesta tutela,
nos llevan a afirmar que nos encontra
mos frente a una transformación de las
malidad más rigurosos. (Artículos 24 y
formas de intervención estatal en el
se toquen los asuntos anotados más arriba deberán cumplir también con una
27).
campo, transformación que ocasionará
Tales formalidades se crearon como
una nueva relación entre el Estado y
protecciones que garanticen losintere
ses del ejidoyel mayor consensoposible
loscampesinos yque plantea un cambio
sustancial en el régimen ejidal. Estimo
en decisiones que pueden afectar su
integración y equilibrio interno y su
continuidad como forma soc\al y corpo
que, en la perspectiva de ver a esta ley
rada de propiedad. Noobstante, cuando
tal y como lo conocimos. Nos encontra
se trate de los derechos individuales de
mos frente a un abandono del Estado
de su tradición tutelar, situación que
los ejidatarios, éstos tienen la más am
plia libertad para disponer de los mis
mos, comoveremos más adelante, liber
tad cuyo ejercicio puede llevar en la
como transitoria, estamos ante el prin
cipiodelfin delcorporativismo orgánico
se hace acompañar también de un fran
co debilitamiento de la posición de aquél
como agente promotor del desarrollo.
práctica al desmembramientodelejido.
En la nueva situación el Estado no
En todo caso, no conocemos aún cuál
será la posición que adopte la Procura
duría Agraria sobre estos asuntos ni la
profundidad o interés de su interven
ción sobre los mismos. ¿Se alentarán
las decisiones y políticas que tiendan a
mantener íntegros a los ejidos o por el
contrario se dejarán las cosas sujetas a
asume compromisos fuertes en cuanto
a impulsar políticas o comprometer re
cursos en el desarrollo agropecuario,
observándose la tendencia a dejar casi
todo en manos de los particulares. Por
eso la presencia que la Ley Agraria le
concede a los aparatos estatales tanto
en la protección de los ejidos y comuni-
FIN DEL DERECHO Y EL CORPORATTVISMO AGRARIO
dades como en la vigilancia de las su
perficies excedentes de los límites per
mitidos, parece derivada más bien de
comunales y "protege su propiedad so
la necesidad de hacer ofertas de carác
ductivas". Asimismo, el artículo 99 de
ter político respecto de la integridad
ejidal, con el fin de lograr consensos
alrededor de la ley, que de una voluntad
real de mantener al ejido como unidad
productiva y de representación social.
la Ley Agraria dispone que aquellos
pueden tener patrimonio propio por lo
que "son propietarios de las tierras que
les han sido dotadas o de las que hubie
ren adquirido por cualquier otro título".
Cabe aclarar que tratándose de eji
dos la Ley Agraria distingue, de acuerdo
al destino de las mismas, tres tipos de
tierra. Estas son a) las tierras para el
No obstante lo anterior, en un aná
lisis de este tipo no debe olvidarse que
la inercia, tradición y voluntad cooptadora de los aparatos gubernamentales
de México es muy grande. Tendríamos
que esperar más para saber si real
mente se va a dar una recomposición
de las burocracias ligadas al campo y si
éstas abandonarán su vocación corpo
rativa. A la inversa, tendremos que es
perar también para saber con precisión
si los cambios legales y el proceso social
que le anteceden terminarán con la
tradición de subordinación, dependen
cia y providencialismo que aún persiste
-por muy diversas razones- en am
plias franjas del campesinado mexica
no. En este sentido la nueva normati-
vidad agraria puede alentar un proceso
ya en marcha de cambio cultural. Es
decir, no sólo está en posibilidades de
ser un medio para la producción y el
desmántelamiento de estructuras atra
sadas, ineficaces y subordinantes, sino
también de convertirse en vehículo pro
motor de una nueva ética, social y
económica.
3.3 Hacia lapropiedad plena y al fin
del ejido
Por principio de cuentas vale la pena
señalar que la fracción VII del artículo
27 constitucional recientemente apro
bado reconoce la personalidad jurídica
de los núcleos de población ejidales y
bre la tierra, tanto para el asentamiento
humano como para actividades pro
asentamiento humano, b) las tierras
de uso común y c) las tierras parcela
das (artículo 44 Ley Agraria). Tal dis
tinción es de la mayor importancia ya
que sobre cada uno de estos tipos exis
ten formas y derechos específicos de uso y disposición, como lo veremos más
adelante.
No sólo se mantiene al ejido y a las
comunidades como entidades corporadas de corte social, sino que también
queda manifestado en forma expresa
que la nuda propiedad de los bienes
sujetos al régimen ejidal o comunal co
rresponde -en un primer momento— a
los núcleos agrarios como tales y no a
sus miembros en lo individual o a enti
dad pública o gubernamental alguna.
Pero si el ejido mantiene la propie
dad de la tierra, ¿cuáles son, entonces,
los derechos específicos de los ejidata
rios en lo individual? Para responder
esto de una manera genérica, acudire
mos a dos artículos de la Ley Agraria.
El primero (artículo 14) hace una consi
deración de tipo general sobre la natu
raleza del conjunto de derechos que la
Ley concede a los ejidatarios al afirmar
que "corresponde a los ejidatarios el
derecho de uso y disfrute sobre sus par
celas, los derechos que el reglamento
interno de cada ejido les otorgue sobre
Jf*L
REVISTA DE EL COLEGIO DE SONORA
los demás tierras ejidales y los demás
que legalmente la correspondan." Más
adelante (artículo 17), se le concede al
ejidatario la facultad de nombrar suce
sores sobre sus derechos, y en especial
me interesa destacar el artículo 76 que
otorga a los ejidatarios, para el caso
específico de la parcela, "el derecho de
aprovechamiento, uso y usufructo" so
bre las mismas.
De lo expuesto hasta aquí ha queda
do claro que el ejidatario es titular de
una serie de derechos, pero que tratán
dose de la parcela que se le ha adjudi
cado, de ninguna manera se le concede,
en un primer momento, el derecho de
propiedad plena. Sin embargo, y aquí
viene uno de los aspectos más novedo
sos de la ley, el ejidatario posee ahora
la más absoluta libertad para disponer
de sus derechos, sin necesidad de auto
rización o mediación alguna de la asam
blea ejidal o de cualquiera otra instan
cia externa al ejido. En efecto, el artículo
79 de la Ley Agraria prescribe que:
"El ejidatario puede aprovechar
su parcela directamente o conceder
a otros ejidatarios o terceros su uso
o usufructo, mediante aparcería,
mediería, asociación, arrendamien
to o cualquier otro acto jurídico no
prohibido por la ley, sin necesidad
de autorización de la asamblea o de
cualquier autoridad. Asimismo po
drá aportar sus derechos de usu
fructo a la formación de sociedades
tanto mercantiles como civiles".
Esta disposición representa un gran
cambio respecto de la regulación ante
rior de los derechos ejidales, cambio
que se ha reforzado y acentuado por el
artículo 80 de la L.A., que autoriza a
los ejidatarios a "enajenar sus derechos
parcelarios a otros ejidatarios o avecin
dados del mismo núcleo de población".
Con estos dos elementos, y a pesar de
las restricciones para la enajenación,
se avanza significativamente en los
propósitos de liberación y flexibilización de la propiedad ejidal dando fin así a una larga tradición de rigidez.
Hasta aquí nos encontramos en un
momento que podemos llamar estable
de los derechos ejidales. Es decir el nú
cleo mantiene la propiedad y el ejida
tario sus derechos parcelarios y la libre
disposición sobre los mismos, libertad
que, incluso, le puede llevar a perder
su calidad de ejidatario por un acto de
voluntad que no requiere sanción al
guna y que se perfecciona con la cele
bración de un contrato privado. Sin
embargo, el artículo 27 constitucional
y la Ley Agraria contienen un elemento
dinámico que permite llegar a otro mo
mento y situación jurídica, consistente
en el perfeccionamiento del derecho de
propiedad, es decir en la adquisición
del dominio pleno de los ejidatarios so
bre sus parcelas, por una vía jurídica
mente sencilla, aunque no exenta de
ciertas acotaciones y restricciones.
En efecto, la fracción VII del artículo
27 constitucional en su tercer párrafo
dispone que la ley reglamentaria "...fi
jará los requisitos y procedimientos
conforme a los cuales la asamblea ejidal
otorgará el dominio sobre su parcela".
La Ley Agraria recoge este principio
constitucional y en su artículo 81 de
termina los mecanismos para que el
supuesto anterior se convierta en
realidad.
Indudablemente que con lo anterior
se abre un camino mayor a la libertad
del ejidatario, al que se le permite en
trar así al mundo de los propietarios
privados, pero sin duda que también se
posibilita el desmembramiento y ter
minación paulatina del ejido.
FIN DEL DERECHO Y EL CORPORATIVISMO AGRARIO
En este caso estamos frente a una
solución intermedia entre la privatiza
ción total, definitiva y por decreto de la
propiedad ejidal y su mantenimiento
como una forma de propiedad restrin
gida y corporativizado. Ante las difi
cultades políticas para decretar el fin
del ejido, se produce una alternativa
en la que cumplidas ciertas formalida
des la voluntad colectiva de los ejidata
rios determinará el régimen de propie
dad que más convenga o acomode. Este
es un elemento que, sin duda, le da un
carácter ambiguo y transitorio a la le
gislación agraria; ambiguo en tanto
que de entrada no se concede el dominio
pleno sobre sus parcelas a los ejidata
rios, pero se abren las vías para hacerlo;
y tansitorio en el sentido de que muy
probablemente esta fórmula de regu
lación signifique un primer paso hacia
una privatización legal indiscriminada
que vendría en el futuro si los vientos
y las condiciones políticas nacionales e
internacionales lo permiten.
Otra vía por la cual no sólo se ad
quiere el dominio pleno sobre las tierras
ejidales, sino que se da fin a un ejido, se
presenta cuando los ejidatarios resuel
ven terminar el régimen ejidal, confor
me al artículo 29.
que participen el ejido o los ejidatarios,
mediante el cumplimiento de requisitos
especiales de asamblea y votación y
previa existencia de un proyecto pro
ductivo (artículo 75). Este último requi
sito, por cierto, no está debidamente
regulado en la legislación respectiva.
Las tierras para el asentamiento
humano mientras estén destinadas a
este fin permanecen también bajo la
calidad de inalienables, inembargables
e imprescriptibles. Pero una vez
asignados los solares, los titulares ad
quieren el dominio pleno sobre los mis
mos, e incluso el ejido puede arrendar
o enajenar solares excedentes y aportar
tierras del asentamiento a los munici
pios o gobiernos estatales, para dedi
carlos a servicios públicos (artículos
61, 64).
Por último cabe destacar aquí que
la corriente flexibilizadora de la propie
dad agraria no se detuvo en el ejido si
no que también entró a la comunidad.
Sobre este punto, aclaro de entrada
que todo lo anteriormente expuesto
para el caso del ejido sería aplicable a
las comunidades, por el simple hecho
de que estas adoptaran el régimen eji
dal, acogiéndose al artículo 104 de la
Ley Agraria y siguiendo las formalida
des que el mismo exige. Pero mientras
las comunidades permanezcan bajo tal
condición jurídica, la característica de
su propiedad será la que a continuación
La amplia movilidad de la propiedad
ejidal también se advierte en el caso de
las tierras de uso común. Estas, que en
principio se mantienen como inaliena
bles, imprescriptibles e inembargables
como pura fórmula declarativa (artí
culo 74), pueden ser objeto de contratos
de asociación y de aprovechamiento
por terceros u otorgarse en garantía
para su explotación, si así lo dispone el
núcleo agrario (artículo 45). Incluso,
este tipo de tierras podrán salir del do
minio ejidal para formar parte del pa
culo 100). Asimismo, la comunidad tie
trimonio de sociedades mercantiles en
ne facultades para formar sociedades,
señalaremos.
En principio las tierras de las co
munidades también son inalienables,
imprescriptibles e inembargables (ar
tículo 99). No obstante, pueden trans
mitir el dominio de áreas de uso común
a sociedades mercantiles y civiles de
las que la comunidad forme parte (artí
JftrL
REVISTA DE EL COLEGIO DE SONORA
"asociarse con terceros y encargar la
administración o ceder temporalmente
el uso y disfrute de sus bienes"(artículo
100). Por otro lado, los comuneros en lo
individual, al igual que los ejidatarios,
cuentan ahora con la autorización legal
formación de ejidos y comunidades,
quedando pocosasuntos a la autoridad
de la asamblea o de los organismos a-
favor de familiares o avecindados (ar
tículo 101). Los beneficiados por estos
grarios. Esto se refleja, sobre todo, en
la amplia libertad de asociación y en la
libre disposición de ejidatarios y comu
neros de sus propios derechos. Este pa
so trascendente, si bien puede ser visto
como un avance democratizador no deja
de tener aspectos que pondrán en riesgo
la integridad e, incluso, la continuidad
actos jurídicos adquieren la calidad de
como tales de muchos ejidos y co
comuneros.
munidades.
para cederlos derechos de uso ydisfrute
de su parcela y el aprovechamiento y
beneficio de los bienes de uso común en
Como vemos, la entrada al reino del
mercado de la tierra también está ga
rantizada para los comuneros, a pesar
de las declaraciones genéricas de que
sus bienes no son enajenables y de que
el artículo 27 constitucional establece
que "La Ley protegerá la integridad de
las tierras de los grupos indígenas".
De lo visto en este apartado relativo
a la propiedad ejidal y comunal se des
prende que estamos frente a un cambio
sustancial tanto en su naturaleza como
en sus modos de disposición, de tal ma
nera que podemos afirmar que el con
cepto de propiedad rígida e inflexible
ha quedado atrás y con ello también los
principios que normaron al ejido y a la
comunidad en el derecho agrario pos
revolucionario. En este derecho han
penetrado los conceptos, usos, institu
ciones y categorías del derecho civil y
mercantil, aunque a través de una serie
de mediaciones que al final dejan abier
ta la posibilidad jurídica de la privati
zación de ejidos y comunidades. Esto
significa, indudablemente, una mayor
libertad para los campesinos y una
recuperación y revaloración de lo indi
vidual por encima de lo colectivo y lo
social. De ahora en adelante lo que de
cidan los ejidatarios y comuneros en lo
particular marcará el ritmo de la trans
El ritmo y velocidad que vayan a ad
quirir en el futuro los fenómenos de
rentismo, venta de derechos, la privati
zación o la terminación de núcleos agra
rios no puede verse por adelantado.
Por lo pronto cabe destacar que las
condicionesjurídicas están puestas pa
ra que ello ocurra, y la Ley Agraria con
tiene pobres mecanismos paraevitarlo.
Por supuesto que las características de
este proceso también estarán determi
nadas por la voluntad y la políticas que
adopte la Procuraduría Agraria y otras
autoridades para moderarlo o encau
sarlo, así como por las condiciones eco
nómicas del campo y por las diferentes
realidades regionales.
El impacto, pues, que presente la
nueva legislación no será homogéneo
en todo el país, sino que va a depender
de situaciones muy variadas en la que
también incluyo la capacidad organi
zativa de ejidos y comunidades. Parece
claro, sin embargo, que las condiciones
de descapitalización y falta de rentabi
lidad del agro mexicano en su conjunto
son favorables para que al amparo de
la nueva legislación, se presenten fenó
menos de selección y concentración de
tierras al interior de ejidos y comuni
dades. La fuerza, magnitud, intensidad
y modalidades de estos efectos no pue-
•if&k
FIN DEL DERECHO Y EL CORPORATIVISMO AGRARIO
den preverse con anticipación, pero
por lo pronto ya se escuchan declara
ciones y voces que alertan sobre los
completo del corporativismo, pero
sí ante la posibilidad de su recom
posición, aún cuando sus pilares
centrales se hayan erosionado sen
mismos.
De cualquier manera, es previsible
que la nueva deje atrás las bases del
viejo corporativismo agrario. A la ma
yor libertad campesina para disponer
de sus derechos corresponderá también
un horizonte más amplio de relaciones
y por tanto una menor dependencia del
sector gubernamental. Este, porsu par
te ha perdido las atribuciones jurídicas
que sustentaban su control y vigilancia
del sector ejidal.
A manera de conclusiones
De todo lo anteriormente expuesto
podemos derivar de manera sintética
los siguientes elementos conclusivos:
siblemente.
3. El anuncio del fin del reparto agra
rio, si bien es una medida audaz y
sustentada en la realidad, no signi
fica por sí mismo que este proceso
vaya a estar exento de compli
caciones jurídicas y políticas, que
pueden prolongar más allá de lo
previsto la solución a los expedien
tes en curso. Esto provocará, tam
bién, el cruzamiento y empalme de
distintos órganos y aparatos admi
nistrativos con competencias com
plementarias o límites pobremente
esclarecidos.
4. La flexibilización de las formas de
propiedad ejidal y comunal repre
sentan una mayor libertad de los
campesinos y un giro completo al
anterior sistema de propiedad rígida
y burocratizada. Sin embargo, no
debe soslayarse que este cambio
1. Los cambios en la legislación agraria
mexicana significan una ruptura
-aunque no total ni definitiva— con
la anterior legislación y se dan en el
marco de una revisión del papel del
Estado, de una reforma de los apara
tos gubernamentales y en un contex
to de revalorización de lo privado
por encima de lo colectivo y lo social.
también conlleva en sí mismo as
pectos de riesgo que provocarán des
membramientos, procesos de con
centración interna, privatizaciones
e incluso posibles desapariciones
de ejidos. Esto, por supuesto, puede
darse de manera y ritmo distintos
según las diferentes regiones del
país y de acuerdo a las diferentes
condiciones que el sector ejidal y co
De ahí la fuerte introducción al inte
rior de este derecho de instituciones
propias del derechocivilymercantil, j
2. Los aspectos más sobresalientes de
la reforma contienen un desmante-
munal viven.
lamiento de las viejas bases del corporativismo agrario como lo eran el
manejo de la esperanza del reparto
de tierras, las formas de propiedad
restringidas y controladas y el exce
5. Si bien la nueva regulación de los aparatos agrarios implica un replie
gue del intervencionismo estatal en
el campo, sobreviven algunos as
sivo intervencionismo estatal en la
nos, aunque con débiles contenidos
jurídicos que no garantizan evitar
los posibles fenómenos previstos en
vida rural. Ello no quiere decir, sin
embargo, que estemos frente al fin
Jm^
pectos de tutela sobre los campesi
REVISTA DE EL COLEGIO DE SONORA
el punto anterior. Aún así, no debe
descartarse en un análisis de este
7. No fue un aspecto debidamente de
sarrollado en el texto pero es obser
tipo la profunda vocación de control
vable la falta de sólidos contenidos
que aún persiste en los aparatos gu
bernamentales del país, así como la
cultura del providencialismo sobre
viviente en amplios sectores de las
masas campesinas. De ahí que pue
da derivarse un nuevo paternalismo
jurídicos en la Ley Agraria, que re
en la relación de la Procuraduría A-
graria y los campesinos.
6. La creación de los tribunales agra
rios, significa un paso importante
en la clasificación y autonomía de la
velan a su vez la ausencia de volun
tad política, para prevenir y sancio
nar los excesos en las superficies de
tierra legalmente permitidos.
8. De todo lo anterior se concluye que
la Ley Agraria representa una normatividad de transición, indeter
minada en el tiempo, que estará su
jeta a la prueba de la experiencia.
Hablamos de una transición entre
una propiedad burocratizada y una
completa liberada, y entre un Esta
do interventor y otro completamente
desprendido de vocación de tutela y
protección. En todo caso, sin em
bargo, estamos frente al fin del dere
cho agrario posrevolucionario•
justicia agraria; pero ello no impide
observar que los juicios y procedi
mientos previstos en la Ley Agraria
son insatisfactorios desde el punto
de vista jurídico. En este aspecto,
ií
como en muchos otros de este orde
namiento, es observable la premura
y el poco cuidado técnico en su ela
ColSon
boración.
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