89111 Bogotá D.C., octubre 04 de 2013 Señores: Dr. Juan Carlos Pinzón Bueno, Ministro de Defensa Nacional Dr. Amylcar Acosta Medina, Ministro de Minas y Energía Dra. Cecilia Álvarez-Correa Glen, Ministra de Transporte Dr. Sergio Díaz-Granados, Ministro de Comercio, Industria y Turismo Dra. Luz Helena Sarmiento Villamizar, Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible General Rodolfo Palomino, Director General de la Policía Nacional Dra. Tatyana Orozco de la Cruz, Directora General Departamento Nacional de Planeación Dr. Jorge Enrique Vélez, Superintendente de Notariado y Registro Dr. Juan Miguel Durán Prieto, Superintendente de Puertos y Transporte Contralmirante Ernesto Durán González, Director General de la Dirección Marítima (Dimar) Dr. Andrés Felipe García Azuero, Gerente del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) Capitán Francisco Arias Isaza, Director del Instituto de Investigaciones Marino Costeras “Jose Benito Vives de Andreis” (Invemar) Dr. Julia Miranda Londoño, Directora Parques Nacionales Naturales de Colombia Directores CAR y Autoridades Ambientales Urbanas (Barranquilla, Cartagena y Santa Marta) Alcaldías Municipales litorales de la costa Caribe y Pacífica Curadores Urbanos del litoral ASUNTO: FUNCIÓN DE ADVERTENCIA POR OCUPACIÓN ILEGAL DEL ESPACIO PÚBLICO DE LAS ÁREAS COSTERAS Y MARINAS De acuerdo con el artículo 267 de la Constitución Política, la Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, propugnando que las actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, relacionadas con la adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de bienes públicos, se ejecuten con observancia de los principios de eficiencia, eficacia, economía y valoración de costos ambientales. Adicional a las atribuciones ordinarias de control previstas en la Constitución Política y la Ley 42 de 1993, el Artículo 5º, Numeral 7º del Decreto Ley 267 de 2000, establece una competencia adicional a las facultades de vigilancia de la Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 1 Contraloría General de la República, la cual debe aplicarse para situaciones especiales que dadas sus características, sean relevantes en el manejo de los recursos públicos, que evidencien un riesgo futuro y que de no adoptarse correctivos en oportunidad por parte del gestor fiscal, pueden llegar a generar disminución, pérdida y menoscabo patrimonial al Estado. Respecto a lo referido anteriormente; la norma establece: ARTICULO 5. FUNCIONES. Para el cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la República: (…) 7. “Advertir sobre operaciones o procesos en ejecución para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer el control posterior sobre los hechos así identificados” Así, la Contraloría General de la República posee entre sus atribuciones legales, la función de advertir a las Entidades, los posibles riesgos que puedan comprometer la gestión de las mismas y un posible detrimento patrimonial al Estado. Las acciones de esta Función de Advertencia están en contexto con la misión del Ministerio de Ambiente, la Dirección General Marítima – DIMAR-, el Departamento Nacional de Planeación – Regalías, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Corporaciones Autónomas Regionales, Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives de Andreis – INVEMAR-, Armada Nacional, Comisión Colombiana del Océano, Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales, Ministerio de Transporte, Superintendencia de Puertos y Transporte, Ministerio de Minas y Energía, Alcaldías, Autoridades de Policía, Superintendencia de Notariado y Registro, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, en la preservación y el buen uso de los bienes de uso público de las áreas costeras y marítimas. 1 MARCO NORMATIVO El Estado Colombiano cuenta con múltiple normatividad para proteger, preservar y restablecer el orden legal de los bienes de uso público apropiado indebidamente por personas naturales y/o jurídicas. 1.1 Constitución Política de Colombia El Artículo 63 de la Constitución Nacional establece lo siguiente: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Esas tres condiciones (inalienables, imprescriptibles e inembargables) enmarcan el ejercicio de la soberanía por parte del Estado que impide que los bienes de uso público sean apropiados por los particulares para su beneficio y que nunca puedan Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 2 reclamar propiedad sobre los mismos, a pesar de poseerlos y usufructuarlos durante años, ni que sirvan como garantía en las acreencias del Estado1. En cuanto a los bienes de propiedad estatal, el Artículo 332 determina que el Estado “es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”. En este sentido, de acuerdo a la Sentencia No. T-566/92, son propiedad del Estado, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético, así como los bienes que posee como propiedad privada, en iguales condiciones que los particulares2. En el Artículo 82 “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común” y en el Art. 102 “El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. Por otra parte y de acuerdo con lo referido en el artículo 267 de la Constitución, la Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, lo cual incluye sus bienes de uso público. 1.2 Código Civil El Artículo 679 expresa la prohibición de construir en bienes de uso público y fiscales, “Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la Unión”. A su vez el Art. 682 da cuenta de los derechos sobre las construcciones realizadas en bienes públicos, “Sobre las obras que con permiso de la autoridad competente se construyan en sitios de propiedad de la Unión, no tienen los particulares que han obtenido este permiso, sino el uso y goce de ellas, y no la propiedad del suelo. Abandonadas las obras o terminado el tiempo por el cual se concedió el permiso, se restituyen ellas y el suelo, por el ministerio de la ley, al uso y goce privativo de la Unión o al uso y goce general de los habitantes, según prescriba la autoridad soberana. Pero no se entiende lo dicho si la propiedad del suelo ha sido concedida expresamente por la Unión”. 1 Contraloría General de la República (2006). Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente 20052006. Bogotá: CGR 2 Sentencia No. T-566/92, Magistrado Ponente; Alejandro Martínez Caballero, octubre veintitrés (23) de mil novecientos noventa y dos (1992), Bogotá Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 3 1.3 Ley 1333 de 2009 Sancionatorio Ambiental Esta Ley estableció la titularidad de la potestad sancionatoria en las autoridades ambientales nacional, regionales y locales y la facultad a prevención a las autoridades ambientales, a la Armada Nacional así como los municipios, departamentos y Distritos los cuales quedaron investidos a prevención de la respectiva autoridad en materia sancionatoria ambiental (artículos 1 y 2), Define las infracciones ambientales así como las causales de atenuación o de agravación de la responsabilidad en materia ambiental (artículos 6 y 7). Por otra parte establece el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, el procedimiento sancionatorio y las medidas preventivas y las sanciones correspondientes (Títulos III, IV y V) 1.4 Decreto 2324 de 1984 El Decreto 2324 de 1984 por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima, contempla en el Art. 166 que los bienes de uso público son las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, por tanto son intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes solo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del decreto y por lo tanto, tales permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni subsuelo. Por su parte, el Art. 177, habla del permiso de construcción de vivienda, “La Dirección General Marítima y Portuaria no concederá permiso para construcción de vivienda en las playas marítimas. La Dirección General determinará la extensión máxima utilizable cuando se trate del establecimiento de muelles, malecones, embarcaderos, diques secos, varaderos, astilleros, islas artificiales y otras construcciones similares”. El Art. 178, por su parte, contempla que los Capitanes de Puerto deben hacer respetar los derechos de la Nación en las zonas a que se refieren los artículos anteriores, impidiendo su ocupación de hecho. Estos mismos funcionarios deberán enviar a la Dirección General Marítima y Portuaria, un informe pormenorizado sobre las construcciones particulares que existan en tales terrenos, con indicación de las personas que las ocupen y su alinderación, con el objeto de solicitar al respectivo Agente del Ministerio Público que se inicie la acción del caso para recuperar los bienes que han pasado al patrimonio del Estado en virtud del artículo 682 del Código Civil. 2 MARCO INSTITUCIONAL En la administración y adecuada utilización de los bienes de uso público, la DIMAR realiza esta labor en conjunto con otras autoridades del orden nacional y local como son: La Armada Nacional que ejerce control y vigilancia en materia ambiental y de los recursos naturales en los mares, y zonas costeras. Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 4 El Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, tiene entre sus funciones la formulación de políticas públicas en materia ambiental, el direccionamiento para el ejercicio de la función de seguimiento y control. Comisión Colombiana del Océano, con las funciones de asesoría, consulta, planificación y coordinación del Gobierno en materia de política nacional del océano y de los espacios costeros. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) con funciones de clarificación de la propiedad y de delimitación de las tierras nacionales. Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives de Andreis (INVEMAR), con competencia en investigación ambiental básica y aplicada de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de los ecosistemas costeros y oceánicos. Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales con competencia en manejo y administración del sistema de parques nacionales naturales, especialmente Corales del Rosario y San Bernardo, Ciénaga Grande de Santa Marta, Tayrona, Gorgona, Isla de Salamanca, Malpelo, Mc Been Lagoon, Utría, El Corchal ¨El Mono Hernández¨, Sanquianga, Uramba Bahía Málaga, entre otros. Corporaciones Autónomas Regionales, con competencia para ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Ambiente; imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados; adelantar, en coordinación con las autoridades de las comunidades indígenas y con las autoridades de las tierras habitadas tradicionalmente por comunidades negras, a que se refiere la Ley 70 de 1993, programas y proyectos de desarrollo sostenible y de manejo, aprovechamiento, uso y conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente; como autoridad marítima nacional tiene la función de otorgar autorizaciones, permisos y concesiones para la ocupación temporal de las playas y terrenos de bajamar. Superintendencia de Puertos y Transporte con funciones para planificar la actividad portuaria pública y privada. Ministerio de Minas y Energía con competencia en la formulación de política pública en materia minera y energética y ente rector de las agencias nacionales de hidrocarburos y de minerales. Autoridades de Policía, incluyendo las alcaldías, con competencia para prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso público; velar por la conservación y utilización de las aguas de uso público; cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución. Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 5 3 Corresponde en materia ambiental a los municipios y a los distritos con régimen constitucional especial dictar, con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio; ejercer, a través del Alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano”. Superintendencia de Notariado y Registro, en cuanto tiene la responsabilidad de ejercer la inspección, vigilancia y control de las notarías y las oficinas de registro de instrumentos públicos, en los términos establecidos en las normas vigentes, mediante visitas generales, especiales, de seguimiento, por procedimientos virtuales, o por cualquier otra modalidad, así como investigar y sancionar las faltas disciplinarias de los notarios y registradores de instrumentos públicos, en el desarrollo de sus funciones, sin perjuicio del poder preferente que podrá ejercer la Procuraduría General de la Nación. Su objetivo es ejercer la orientación, inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que prestan los notarios y los registradores de Instrumentos Públicos; atender la organización, administración y sostenimiento de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, y asesorar al Gobierno Nacional en la construcción de las políticas y el establecimiento de los programas y planes referidos a los servicios públicos notarial y registral. Dentro de sus funciones, entre otras, se encuentra la de “ordenar, cuando fuere pertinente de conformidad con la ley, la suspensión inmediata de aquellas actuaciones irregulares de los sujetos de vigilancia y disponer que se adopten las medidas correctivas del caso. Tales medidas podrán estar orientadas desde un seguimiento especial hasta la propia intervención”. ANTECEDENTES - PROBLEMÁTICA EN EL USO DE BIENES DE USO PÚBLICO INVASIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO En las costas Caribe y Pacífico la DIMAR ha venido efectuando un inventario de Bienes de Uso Público (BUP) que están siendo invadidos por diferentes actividades humanas. En un análisis estadístico entre los años 2008 y 2013, se evidencia un aumento del 14,25% de construcciones irregulares en zonas de uso público (Tablas 1 y 2)3. 3 DIMAR (2013). La erosión costera: Efectos sobre los bienes de uso público [Diapositivas de PowerPoint]. Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 6 Tabla N°1: Invasiones, solicitudes y restituciones 2008 Tabla N°2: Invasiones, solicitudes y restituciones 2013 Fuente: DIMAR 2013 El aumento de esta ocupación ilegal es particularmente significativo en Tumaco, Santa Marta, Cartagena, Riohacha, Bahía Solano y Guapi y principalmente está asociado en el Pacífico a la construcción de viviendas unifamiliares palafíticas y en el Atlántico al desarrollo de hoteles y viviendas de recreo. También reporta la DIMAR que se encuentran en estas áreas de bajamar actividades petroleras, obras públicas viales y actividades mineras, entre otras. Así mismo, el nivel de restituciones efectuadas comparadas con las solicitudes es muy bajo, llegando al 1.7% en el 2013. POSIBLE INVASIÓN DE ÁREAS DE BAJA MAR Y DE COSTAS Adicionalmente, la ocupación en áreas de la Costa Caribe tiene como punto de partida la modificación de las condiciones de las áreas de bajamar, a partir de corte y el relleno de áreas de manglar o el relleno de humedales costeros, sobre los cuales se hacen construcciones y cerramientos de distinta dimensión que, en general, comienzan artesanalmente para evitar la acción de la autoridad. En muchos casos, las construcciones en playas y manglares rellenados, son “complementadas” con obras civiles que han modificado la dinámica costera y de las aguas por procesos de erosión y acreción4. Cabe resaltar que la Ciénaga Grande de Santa Marta, fue declarada humedal RAMSAR en el año 1998. La Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención RAMSAR) adoptada por Colombia mediante la Ley 357 de 1991, define a los humedales como “extensiones de marismas, pantanos y turberas o 4 Crecimiento por adición de materia, como en los depósitos minerales o los continentes. Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 7 superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros” (Art. 1º). En atención a esta Convención, el Estado Colombiano se comprometió a nivel internacional a un conjunto de obligaciones en materia de conservación y restauración de los humedales, entre las cuales se pueden destacar las siguientes: (i) Designar humedales idóneos para ser incluidos en la Lista de Humedales de Importancia Internacional. (ii) Conservación, gestión y uso racional de las poblaciones migradoras de aves acuáticas. (iii) Conservación de los humedales y de las aves acuáticas creando reservas naturales en aquellos, estén o no incluidos en la Lista y llevando a cabo todas las medidas adecuadas para su custodia. (iv) Investigación e intercambio de datos y de publicaciones relativos a los humedales y a su flora y fauna. (v) Formación de personal para el estudio, la gestión y la custodia de los humedales. (vi) Celebración de consultas sobre el cumplimiento de las obligaciones que se deriven de la Convención, especialmente en el caso de un humedal que se extienda por los territorios de más de un Estado o de un sistema hidrológico compartido por varias de ellas. Con base en lo anterior, la Resolución 157 de 2004 del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial reglamentó el uso sostenible, la conservación y manejo de los humedales y desarrolló los aspectos necesarios para la aplicación de la Convención Ramsar. Los sitios Ramsar además de corresponder a estrategias internacionales de conservación son bienes de uso público por lo cual es obligación de las autoridades ejercer acciones decididas y efectivas de preservación, conservación y mantenimiento de las zonas que gocen de dichas distinciones, que como se ha dejado anotado atrás, comportan características ambientales y ecológicas invaluables para el patrimonio ambiental del país. Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 8 LA OCUPACIÓN E INVASIÓN Y EL RIESGO PARA EL ESTADO De acuerdo con el Informe del Estado de los Recursos Naturales 2005-2006 de la CGR, el fenómeno de ocupación tiene entre otras muchas características las siguientes: i) el objetivo final es obtener beneficios económicos, especialmente, a partir de la venta de terrenos a grandes constructores, ii) si bien se encuentran grupos de población marginada en la ocupación de estas áreas existe una proporción significativa de población de altos ingresos o de importantes sectores económicos, iii) la ocupación genera afectación al medio ambiente por disposición de residuos líquidos y sólidos de forma indiscriminada, pero también es muy relevante el corte y relleno de manglares, la afectación de pastos marinos y áreas de corales con todo tipo de construcciones, gran parte suntuosas y de gran magnitud, iv) gran parte de la ocupación ilegal registrada, tiene directa o indirectamente un estímulo en la construcción de instalaciones dedicadas a la prestación de servicios turísticos y, v) la construcción de corredores viales sin planificación, ha favorecido la ocupación a los lados de la vía y destruido gran parte de los manglares. De otro lado, la CGR en el año 2001, en el Informe del Estado de los Recursos Naturales comunicó al Congreso de la República y a la opinión pública sobre el estado de las áreas costeras y marinas y la gestión estatal e institucional relacionadas con este tema, resaltando que el desarrollo socioeconómico en las zonas costeras no ha sido compatible con la conservación histórica, cultural, arquitectónica ni ambiental ni con el uso sostenible de los recursos naturales. Igualmente informó que el crecimiento demográfico ha generado aumento de contaminación por materiales sólidos, basuras, derrames de hidrocarburos, entre otros. Posteriormente, la CGR profundizó los análisis en el capítulo V sobre “Ocupación ilegal de bienes de uso público de importancia ambiental: amenaza para la sostenibilidad del país”5; Allí se detalló la situación jurídica de las zonas costeras y áreas de bajamar frente a la ocupación por parte de particulares, identificando las competencias normativas establecidas para cada una de las entidades públicas involucradas. Se destacó la importancia de las zonas de bajamar, los bienes y servicios ambientales que genera y se realizó un diagnóstico general de la ocupación de este territorio. Con base en esta información se propusieron estrategias de protección entre las que se destaca la necesidad de evitar la ocupación ilegal de estas zonas teniendo en cuenta que son “bienes de uso público los cuales son inalienables, imprescriptibles e inembargables”6 en donde “nadie podrá construir, sino con permiso especial de la autoridad competente”7. 5 Contraloría General de la República (2006). Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente 20052006. Bogotá: CGR 6 Artículo 63 de la Constitución Nacional de Colombia, 1991 7 Artículo 679 del Código Civil Colombiano Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 9 En investigaciones recientes del Invemar8 se indica que las zonas pobladas del litoral caribe colombiano muestran signos de erosión asociados en general a un mal manejo del espacio costero y la consiguiente alteración de los procesos que allí se dan. Este fenómeno ha sido documentado con mayor detalle en los últimos años como se verá más adelante. En la Segunda Comunicación de Cambio Climático (2010)9, el Ideam determinó las áreas inundables de los litorales Caribe y Pacífico ante un posible ascenso en el nivel del mar, bajo dos escenarios probables de 0,30m y 1m. La modelación para este último escenario se presenta en la siguiente imagen: Figura N°1: Áreas de inundación para las costas Caribe y Pacífica ante ascenso del nivel del mar de 1m. Fuente: Invemar, 2003. Como resultado de esta modelación, se obtuvo que los ecosistemas coralinos, de manglar y de playas y playones son los más vulnerables ante un ascenso en el nivel del mar; igualmente, bajo este escenario, el Ideam estimó los impactos potenciales de inundación del litoral colombiano (con base en documento del Ideam, 200110), cuyos resultados determinaron que en las costas colombianas es posible la inundación permanente de 4.900 km 2 de costas bajas y el anegamiento de 5.100 km2. 8 Posada, P., Blanca Oliva y Henao P., William, 2008. Diagnóstico de la erosión en la zona costera del Caribe colombiano. INVEMAR, Serie Publicaciones Especiales No. 13, Santa Marta,200 páginas. 9 Ideam. (2010). Segunda Comunicación Nacional sobre el Cambio Climático ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático; capítulo 4.Colombia: Ed.Scripto Ltda 10 Ideam. (2010). Potenciales impactos de inundación del litoral colombiano. En Segunda Comunicación Nacional sobre el Cambio Climático ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (pp 293). Colombia: Ed.Scripto Ltda. Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 10 Por otro lado, la población localizada en el área de estudio en el litoral Caribe era de 2.103.787 habitantes en el año 2000, de los cuales aproximadamente el 55% estarían expuestos a los efectos directos de la inundación proyectada. De la población afectada aproximadamente el 90% se localiza en las cabeceras municipales. Para el caso del litoral Pacífico, la población estudiada es de aproximadamente 462.457 habitantes de los cuales aproximadamente el 41% serían afectadas por el ascenso de 1 metro en el nivel del mar. De la población afectada, el 36% se encuentra en las cabeceras municipales. Así, 75 municipios costeros con una cobertura de 9.440 km2 están actualmente en riesgo de inundación por mareas extremas. Bajo la hipótesis de que en el año 2100 el nivel del mar haya ascendido 1 metro, la población afectada sería de entre 1,4 – 1,7 millones de habitantes, equivalentes a 2-3% de la población nacional en este mismo año (80% y 20% corresponden al Caribe y al Pacífico respectivamente). En resumen, se afirma que durante este siglo, 107 lugares a lo largo de la Costa Caribe pueden continuar perdiendo terreno por efecto de la erosión, el 33% de esta pérdida puede ubicarse en el rango de los 40 a 70 metros desde la actual línea costera, 12% podría verse afectados más allá de los 100 metros. En 2011 el Invemar 11 indicó que la erosión en la zona costera del Caribe Colombiano parece haberse acelerado a partir de los años 70-80, con el crecimiento de las ciudades costeras, produciéndose una pérdida de cientos de kilómetros cuadrados de franja litoral tanto en el océano Atlántico como Pacífico. En este documento se reporta que la cuarta parte del litoral colombiano está sufriendo un proceso erosivo significativo, se estima que el 25% para el Caribe y la región insular y un 21% para el Pacífico. Con relación a la variación de la línea de costa (m/año), se menciona que para el departamento de Magdalena la tasa de erosión varió entre 1-16 m/año para el periodo 1938-2002, para el departamento del Atlántico en la Ciénaga Mayorquín, la tasa fue de 105 m/año entre los años 1986-2005, para el caso de Cartagena la tasa fue de 2-13 m/año en el sector Playetas-Barú para los años 1994-2011; 1-6 m/año en las localidades de camaroneras-Barú para los mismos años y 1-3 m/año para la localidad Arroyo Piedra en el mismo periodo. El ascenso del nivel del mar que ha venido siendo indicado en diferentes publicaciones fue corroborado por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) en su quinto reporte (AR 5)12 en septiembre de 2013, indicando que la tasa de aumento del nivel del mar desde la mitad del siglo IXX ha sido mayor que la tasa media reportada durante los dos milenios anteriores. Durante el período 1901-2010, el nivel medio global del mar ascendió en promedio 0,19m, es decir, que la tasa de aumento del nivel del mar se ha incrementado desde el inicio del siglo XX. Es altamente probable que esta tasa media de aumento a nivel 11 INVEMAR, 2012. Informe del estado de los ambientes y recursos marinos y costeros en Colombia: Año 2011. Serie de Publicaciones Periódicas No. 8. Santa Marta. 203 p. 12 Intergovernmetal Panel on Climate Change (IPCC), “Fifth Assessment Report”. 2013. Disponible en la Web: http:// http://ipcc.ch/report/ar5/wg1/#.Uk1_1tJHTPQ Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 11 mundial, fue de 1,7 mm /año-1 entre 1901-2010; 2.0 mm/año-1 entre 1971-2010 y 3.2 mm/ año-1 entre 1993-2010. De acuerdo con la Figura N° 2, bajo el escenario de cambio climático más optimista (RCP 2.6)13, el nivel del mar aumentaría como mínimo 30 cms y en el escenario pesimista (RCP 8.5) podría llegar a aumentar un (1) metro, respecto al nivel medio del mar. Bajo el escenario optimista (ascenso aproximado de 30cm del nivel del mar), la DIMAR modeló las siguientes gráficas que ejemplifican algunas de las consecuencias de este fenómeno para La Boquilla en Cartagena de Indias (Figuras 3 y 4). Figura N° 2: Aumento promedio del nivel del mar a nivel mundial. Fuente: IPCC Cartagena de Indias (Boquilla) Figura N° 3: Espejo de agua actual La Boquilla, Cartagena Figura N° 4: Ascenso de 25 cm en el nivel del mar La Boquilla, Cartagena Teniendo en cuenta la alta fragilidad ambiental y amenaza en los Bienes de Uso Público en las zonas de baja mar y costas, se presenta incremento de la amenaza por expedición de títulos mineros para explotación de materiales de construcción y 13 Las vías de concentración representativa ó Representative Concentration Pathways (RCPs) son cuatro simulaciones de posibles escenarios climáticos futuros que dependen de la cantidad de gases de efecto invernadero que se emitan en los años por venir. Los cuatro RCP definidos son: RCP 2.6, RCP 4.5, RCP 6 y RCP 8.5. Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 12 de arenas negras y, trámite de solicitudes con esta misma intención; los impactos ambientales de la minería constituyen un elemento adicional de riesgo ambiental y de estabilidad en estas zonas litorales. Esta situación es particularmente evidente en la zona del Urabá, en Atlántico, Magdalena, Bolívar y en Chocó. ALGUNOS EJEMPLOS El 12 de junio de 2013, la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente conoció de la denuncia con radicado 2013-55544-80474-D, sobre un posible detrimento patrimonial por la apropiación de territorios públicos de la Nación y la comisión del delito ambiental contra los recursos naturales renovales. Con base en esta denuncia se programó y efectuó una visita a la zona el 24 y 25 de julio de 2013. Los hechos denunciados fueron los siguientes: La Capitanía de Puertos de la DIMAR emitió concepto negativo No. 060ALITMA-613 del 8 de septiembre de 2011 respecto a la construcción del proyecto inmobiliario denominado Cabo Tortuga, en Pozos Colorados, el cual se tramitó en la Curaduría Urbana No 1; con base en este concepto la DIMAR con oficio 14201102948 MD-DIMAR-CO04-JURIDICA712 objetó el trámite de la licencia de construcción por cuanto la obra se levantaría en área de bajamar, que corresponden a bienes de uso público, y en donde existen humedales y lagunas. Si bien de acuerdo con el Decreto 2324 de 1984 el concepto emitido por la DIMAR es vinculante la curaduría urbana No.1 expidió la Licencia urbanística para adelantar la construcción del proyecto Cabo Tortuga, mediante la Resolución No. 47001-1-11-0390 del 13 de diciembre de 2013. La DIMAR presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la licencia de construcción expedida; la licencia fue confirmada por la Curaduría Urbana No. 1 el 18 de enero de 2012 y el 21 de marzo de 2013 se resolvió la apelación por parte de la Secretaría de Planeación Distrital de Santa Marta confirmando la decisión de la Curaduría al otorgar la licencia de construcción. La DIMAR instauró una Acción Popular ante el Juzgado 4to Administrativo de Santa Marta la cual está en trámite de admisión. Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 13 Las fotografías aéreas de 1955, 1975, 1991 y 2003 y muestran el avance de la ocupación de la zona de Pozos Colorados desde la conformación de una espiga litoral en la zona de Punta Gloria, en terrenos que corresponden a la zona de bajamar, la progresiva invasión por viviendas unifamiliares hasta la actual intervención de complejos hoteleros y urbanizaciones de gran magnitud, como se observa en las fotografías N° 1-4 (años 2005 hasta el año 2011). Foto N° 1: Multitemporal de ocupación zona Pozos Colorados 1955-2003. Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 14 Foto N° 2: Zona de pozos colorados año 2005. CGR Foto N° 3: Zona de pozos colorados año 2008. CGR Foto N° 4: Zona de pozos colorados año 2010. CGR Foto N° 5: Zona de pozos colorados año 2011. CGR El sobrevuelo permitió observar las viviendas y desarrollos hoteleros que han sido objetadas por la DIMAR en una franja amplia de intervención en la zona de Pozos Colorados. También se observan obras conexas para control de erosión en las playas con las que los particulares pretenden asegurar la atracción turística de éstas, generando afectaciones “aguas abajo” con impactos regionales de erosión costera ante las cuales las autoridades públicas nacionales, regionales y locales no cuentan con instrumentos de articulación. La Capitanía de Puertos ha objetado en el pasado las licencias de construcción por razones semejantes como en el caso del Condominio de Sierra Laguna, Roca Di Mare y Empleados Almacenes Éxito y el proyecto multifamiliar Bahía Morena, entre otras construcciones en la zona de Pozos Colorados; si bien algunas de estas construcciones se encuentra a alrededor de 140 metros de la línea de playa también es cierto que todas estas construcciones hacen parte de la misma zona de bajamar en donde la dinámica litoral marina es activa y por tanto no es Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 15 permitido construir, salvo condiciones excepcionales previamente reglamentadas y autorizadas por la DIMAR, lo cual no ha ocurrido. LOS POT Y LA DISPOSICIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO Por otra parte los POT de los municipios están desconociendo estas directrices al incluir como áreas susceptibles de construcción las zonas de bajamar lo cual pone en riesgo a la población que allí se asienta y las inversiones públicas y privadas que se efectúen. La inadecuada inclusión de estas zonas dentro de los POT como zona urbanizable fue uno de los argumentos de la Secretaría de Planeación de Santa Marta para la autorización que ilegalmente otorgaron en segunda instancia para el proyecto de Cabo Tortuga y se está aplicando en la misma forma en otras poblaciones del Caribe y del Pacífico, como en casos documentados en Cartagena, Puerto Colombia, Coveñas y otras poblaciones. Las zonas públicas están sido apropiadas y se ha presentado titulación de predios indebida por parte de notarios y posteriormente se han otorgado licencias de urbanismo sobre zonas de uso público. La apropiación de bienes de uso público conlleva además a la invasión del espacio público, vías y servicios públicos en beneficio de particulares. La DIMAR ha informado de casos en los que fallos judiciales han obligado al Estado a proteger con cuantiosas obras de infraestructura, como espolones o muros de contención, los desarrollos urbanísticos u hoteleros construidos de manera irregular en estas áreas de uso público. La construcción de proyectos turísticos y hoteleros en estas zonas de bajamar genera por parte de las entidades públicas grandes inversiones en vías de acceso, servicios públicos de agua, energía, entre otros. Por ello se prevé una grave afectación de estas inversiones en el futuro frente a eventos de ascenso del nivel del mar o por fenómenos de variabilidad climática y cambio climático. Se prevé que el supuesto desarrollo económico que representan a corto plazo la construcción de estos proyectos inmobiliarios está generando grave afectación a los recursos públicos y pone en riesgo a la población que se asienta en la zona. 4 ADVERTENCIA Teniendo en cuenta que la obligación de la Contraloría General de la República, no sólo está en pronunciarse de forma posterior y selectiva sobre la gestión y resultado del manejo de los recursos y bienes públicos; sino además, de advertir con criterio técnico, preventivo y proactivo a los gestores públicos de las entidades involucradas del posible riesgo que se puede presentar por conductas que afecten la integridad del patrimonio público y el fin social que su destino demanda, encuentra oportuno hacer uso de la Función de Advertencia en el sentido que de no adoptar una política seria, coordinada y eficaz, de no tomar inmediata y coordinadamente las acciones para evitar que se sigan invadiendo los bienes de Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 16 uso público y de no agilizar las restituciones que correspondan, se estaría aumentando el grave impacto ambiental ocasionado por la ocupación indebida de las zonas de bajamar y costas y perdida de la propiedad del Estado con lo cual se podría generar daño al patrimonio económico y ambiental del País. Conviene precisar, que la Contraloría General de la República en el ejercicio de sus funciones, asumirá el conocimiento las situaciones aquí planteadas. No obstante todas las entidades deberán informar a este Despacho, dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de este documento, las acciones o medidas que va adoptar o las ya adoptadas para corregir la situación detectada. Cordial saludo, SANDRA MORELLI RICO Contralora General de la República C.C. Dr. Angelino Garzón, Vicepresidente de la República Dr. Alejandro Ordoñez M., Procurador General de la Nación Revisó: Ligia Helena Borrero Restrepo – Vicecontralora (E) Proyectó: Mauricio Cabrera Leal – Contralor Delegado para el Medio Ambiente Rafael Enrique Romero Cruz – Contralor Delegado de Defensa, Justicia y Seguridad Carrera 10 No. 17-18 P. 27 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co 17