0 Curso Régimen Jurídico

René Javier SANTAMARÍA ARINAS
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CURSO BÁSICO SOBRE
RÉGIMEN JURÍDICO DE
LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS Y PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN
Erakunde Autonomiaduna
Organismo Autónomo del
Colección
URBANISMO
Y MEDIO
AMBIENTE
CURSO BÁSICO
SOBRE RÉGIMEN JURÍDICO
DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS Y PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN
René Javier SANTAMARÍA ARINAS
Segunda edición revisada y puesta al día
Erakunde Autonomiaduna
Organismo Autónomo del
Oñati, 2013
Este trabajo se ha realizado al amparo del Proyecto de Investigación
DER2012-38346-C02-02, financiado por el Ministerio de Educación,
Cultura y Deporte.
© Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi
Euskadiko Autonomia Elkarteko Administrazioa
Edita: Instituto Vasco de Administración Pública
Herri-Arduralaritzaren Euskal Erakundea
ISBN: 978-84-7777-408-2
Depósito Legal: BI - 707-2013
Fotocomposición: Ipar, S. Coop., Zurbaran, 2-4 - 48007 Bilbao
Imprime: RGM, S.A., Polígono Igeltzera, Pabellón 1-bis - 48610 Urduliz (Bizkaia)
Índice
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Addenda a la segunda edición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Módulo I
Sujetos y fuentes del Derecho Administrativo
Unidad didáctica 1. Las Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Rasgos constitucionales de las Administraciones Públicas . . . . . . . . .
29
30
II.1. La Administración pública en el Estado social y de Derecho . . .
II.2. La pluralidad de Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . .
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32
II.2.1. Descentralización y autonomía . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2.2. Constitución y Comunidades Autónomas . . . . . . . . . .
II.2.3. Constitución y autonomía local . . . . . . . . . . . . . . . . .
32
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III. El régimen jurídico de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . .
34
III.1. Las principales leyes administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2. Derecho Administrativo y Derecho privado. . . . . . . . . . . . . . .
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III.2.1. El concepto de privatización . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2.2. Privatización jurídica, privatización económica y liberalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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35
IV. Las relaciones interadministrativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36
IV.1. Principios inspiradores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36
5
Índice
IV.1.1. El principio de lealtad institucional . . . . . . . . . . . . . .
IV.1.2. Los instrumentos de cooperación interadministrativa . . .
36
37
IV.2. La judicialización de los conflictos interadministrativos . . . . . . .
IV.3. Las relaciones con la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . .
37
37
Unidad didáctica 2. Clases de Administraciones Públicas y principios de la
organización administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
39
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Clases de Administraciones Públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
39
40
II.1. Las Administraciones territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
40
II.1.1. La Administración General del Estado . . . . . . . . . . . .
II.1.2. La Administración autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.1.3. Las Administraciones locales . . . . . . . . . . . . . . . . . .
40
41
42
II.2. Las Administraciones no territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
43
II.2.1. Las Administraciones institucionales . . . . . . . . . . . . . .
II.2.2. La Administración Corporativa . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
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II.3. Otras: la Administración consultiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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III. La potestad de autoorganización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
46
III.1. El principio de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
46
III.1.1. Titularidad de la competencia . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.1.2. Ejercicio de la competencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
47
47
III.2. El principio de jerarquía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
48
III.2.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2.2. Instrucciones y órdenes de servicio . . . . . . . . . . . . . .
48
48
III.3. El principio de eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
49
III.3.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.3.2. Relaciones interorgánicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.3.3. Conflictos interorgánicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
49
49
49
IV. Otras reglas básicas de la organización administrativa . . . . . . . . . .
50
IV.1. Reglas especiales de ejercicio de competencias . . . . . . . . . . .
50
IV.1.1. En particular, la delegación . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.1.2. Otras figuras afines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
50
51
IV.2. La regulación de los órganos colegiados. . . . . . . . . . . . . . . .
IV.3. El principio de imparcialidad de los órganos administrativos . . .
52
53
IV.3.1. Causas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
53
6
Índice
IV.3.2. El deber de abstención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.3.3. El derecho de recusación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
54
54
Unidad didáctica 3. El administrado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
55
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. La teoría general del administrado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
55
55
II.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2. Clases de administrados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
55
56
III. La posición jurídica de los administrados frente a las Administraciones
Públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
57
III.1. La teoría de las situaciones jurídicas del administrado . . . . . . .
III.2. Los derechos fundamentales de la persona . . . . . . . . . . . . . .
57
57
III.2.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2.2. Técnicas de protección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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58
III.3. Los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
59
III.3.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.3.2. El derecho a la utilización de lenguas cooficiales . . . .
III.3.3. El derecho de acceso a archivos y registros: el Proyecto de Ley de transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . .
59
59
IV. El estatuto jurídico del interesado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
63
IV.1. Concepto y requisitos de legitimación. . . . . . . . . . . . . . . . . .
63
IV.1.1. La definición legal de interesado . . . . . . . . . . . . . . .
IV.1.2. La acción pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
63
63
IV.2. Los derechos del interesado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
64
IV.2.1. Identificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2.2. Ejercicio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2.3. Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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68
Unidad didáctica 4. El ordenamiento jurídico-administrativo . . . . . . . . . . . .
73
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Rasgos generales de las normas jurídico-administrativas . . . . . . . . . .
73
73
II.1.
II.2.
II.3.
II.4.
Abstracción o generalidad
Jerarquía normativa . . . . .
Publicidad de las normas .
Aplicación en el espacio .
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7
Índice
II.5. Aplicación en el tiempo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
74
II.5.1. Entrada en vigor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.5.2. Vocación de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.5.3. Vigencia indefinida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
74
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75
II.6. Contingencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
75
III. Los principales tipos de normas jurídico-administrativas. . . . . . . . . . .
75
III.1. Fuentes del Derecho (comunitario) europeo . . . . . . . . . . . . . .
III.2. La Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.3. Las leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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III.3.1.
III.3.2.
III.3.3.
III.3.4.
Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Clases de leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La elaboración de las leyes . . . . . . . . . . . . . . . .
Las normas con rango de ley dictadas por el Poder
cutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
...
...
...
Eje...
78
IV. El reglamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
79
IV.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2. Clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
79
79
IV.2.1. Por su procedencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2.2. Por sus efectos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2.3. Por sus relaciones con la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . .
79
80
80
IV.3. Los límites de la potestad reglamentaria. . . . . . . . . . . . . . . . .
80
IV.3.1. Requisitos formales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.3.2. Requisitos sustanciales: reserva de ley y principios generales del Derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
80
V. Los reglamentos ilegales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
82
V.1. La sanción de los reglamentos ilegales: la nulidad de pleno derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V.2. Remedios pasivos frente a Reglamentos ilegales: la inaplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V.3. Remedios activos frente a Reglamentos ilegales: la declaración
de nulidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V.3.1.
V.3.2.
V.3.3.
V.3.4.
77
77
78
81
82
83
83
Recurso directo contra reglamentos ilegales . . . . . . . .
Recurso indirecto contra reglamentos ilegales . . . . . . .
Revisión de oficio de reglamentos ilegales . . . . . . . . .
Anulación de reglamentos por el Tribunal Constitucional
83
84
84
85
VI. La aplicación de los reglamentos y el principio de inderogabilidad
singular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
85
8
Índice
Módulo II
El procedimiento administrativo común
Unidad didáctica 5. La regulación del procedimiento administrativo. . . . . . .
89
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Imperativos constitucionales en la regulación del procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
89
II.1. El artículo 105 CE: la necesidad de procedimiento. . . . . . . . .
II.2. El artículo 149.1.18 CE: el reparto de competencias . . . . . . .
90
90
III. Evolución histórica de la regulación del procedimiento administrativo. .
92
III.1.
III.2.
III.3.
III.4.
..................
..................
..................
derivados de la Directiva
..................
92
92
93
III.4.1. La Ley «paraguas» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.4.2. La Ley «ómnibus» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
95
95
IV. El ámbito de aplicación de la LPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
96
IV.1. Ámbito subjetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2. Ámbito objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
96
97
IV.2.1. La flexibilidad del procedimiento. . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2.2. Procedimientos administrativos excluidos . . . . . . . . . .
IV.2.3. Subsistencia de procedimientos especiales . . . . . . . . .
97
98
99
V. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
103
Unidad didáctica 6. La ordenación del expediente . . . . . . . . . . . . . . . . . .
105
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. El principio de impulsión de oficio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
105
106
II.1.
II.2.
II.3.
II.4.
II.5.
Antecedentes: la LPA . . . . . . . . . . .
La LPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La reforma de 2007: la LAE . . . . . .
Las reformas de 2009: los cambios
de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . .
90
Responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Alcance general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La regla de orden de despacho de los asuntos .
La regla de acumulación de procedimientos. . .
Otras manifestaciones . . . . . . . . . . . . . . . . .
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106
106
107
107
108
III. El principio de celeridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
108
III.1. Reglas de economía procesal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2. Las cuestiones incidentales no suspenden el procedimiento principal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
108
109
9
Índice
III.3. La impulsión simultánea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.4. La actuación administrativa automatizada . . . . . . . . . . . . . . .
109
109
IV. Términos y plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
110
IV.1. La obligatoriedad de los términos y plazos . . . . . . . . . . . . . .
IV.2. Los efectos del incumplimiento de términos y plazos. . . . . . . . .
110
110
IV.2.1. Sobre la validez de los actos administrativos. . . . . . . .
IV.2.2. Incumplimiento de plazos por la Administración. . . . . .
IV.2.3. Incumplimiento de plazos por el interesado. . . . . . . . .
110
111
111
IV.3. Reglas de cómputo de términos y plazos . . . . . . . . . . . . . . . .
111
IV.3.1. El calendario de días inhábiles. . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.3.2. Determinación del dies a quo. . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.3.3. Determinación del dies a quem . . . . . . . . . . . . . . . .
112
113
113
IV.4. La potestad administrativa de alteración de plazos legales . . . .
114
IV.4.1. Ampliación de plazos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.4.2. Reducción de plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
114
114
Unidad didáctica 7. La estructura del procedimiento administrativo . . . . . . .
115
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. La iniciación del procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . .
115
115
II.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2. La iniciación de oficio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
115
116
II.2.1. Concepto y modalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2.2. La denuncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2.3. El período de información previa . . . . . . . . . . . . . . .
116
116
117
II.3. La iniciación a solicitud de persona interesada . . . . . . . . . . . .
117
II.3.1. Concepto y caracteres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.3.2. Clases de solicitud y régimen jurídico . . . . . . . . . . . .
II.3.3. La presentación de las solicitudes . . . . . . . . . . . . . . .
117
118
120
II.4. Las medidas provisionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
123
II.4.1. Concepto y clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.4.2. Las medidas provisionalísimas . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.4.3. Régimen jurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
123
123
124
III. La instrucción del procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . .
124
III.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
124
10
Índice
III.2. Actos de instrucción abiertos a la participación de los ciudadanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
125
III.2.1. Sondeos y encuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2.2. Informaciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2.3. Otras formas, medios y cauces de participación . . . . .
125
125
125
III.3. Actos de instrucción reservados a quienes tengan la consideración de partes en el procedimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
126
III.3.1.
III.3.2.
III.3.3.
III.3.4.
.
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.
.
126
126
127
128
IV. La terminación del procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . .
128
IV.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2. Planteamiento legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.3. Causas y formas de terminación del procedimiento administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.4. Causas de terminación anormal del procedimiento . . . . . . . . .
128
129
129
130
IV.4.1. Desistimiento de la solicitud . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.4.2. Renuncia al derecho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.4.3. Caducidad del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . .
130
130
130
IV.5. La resolución del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
131
IV.5.1. La resolución en sentido amplio . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.5.2. La resolución en sentido estricto . . . . . . . . . . . . . . . .
131
131
IV.6. La resolución automatizada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.7. La terminación convencional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
132
133
Unidad didáctica 8. El silencio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
135
I.
Alegaciones
Prueba . . . .
Informes . . .
Audiencia. .
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Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
135
I.1.
I.2.
I.3.
Concepto y clases. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Regulación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
135
135
136
II. La obligación de resolver en plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
137
II.1. Alcance de esta obligación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2. Determinación de la duración del plazo máximo aplicable en
cada caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.3. Reglas particulares de cómputo del plazo . . . . . . . . . . . . . . .
II.4. Garantías para el conocimiento del plazo . . . . . . . . . . . . . . .
137
137
138
139
11
Índice
II.5. Posibilidades de alteración del plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . .
139
II.5.1. Suspensión del plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.5.2. Ampliación del plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
140
140
III. Los efectos del incumplimiento de la obligación de resolver en plazo. .
141
III.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado . . . . .
141
141
III.2.1. Los efectos del silencio administrativo. . . . . . . . . . . . .
III.2.2. La determinación del sentido del silencio administrativo
141
142
III.3. En los procedimientos iniciados de oficio . . . . . . . . . . . . . . .
144
IV. La eficacia del silencio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
144
IV.1. La acreditación de los efectos del silencio . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2. El problema de las resoluciones tardías . . . . . . . . . . . . . . . . .
144
145
Módulo III
El acto administrativo: validez, eficacia y revisión
Unidad didáctica 9. La actividad de las Administraciones Públicas y su control
149
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Aproximación a la teoría general del acto administrativo . . . . . . . . .
149
150
II.1. Origen y sentido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2. La lucha contra las inmunidades del poder. . . . . . . . . . . . . . .
150
151
II.2.1. Los actos políticos o de Gobierno . . . . . . . . . . . . . . .
II.2.2. Los actos discrecionales de la Administración . . . . . . .
151
152
III. Concepto de acto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
153
III.1.
III.2.
III.3.
III.4.
III.5.
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154
154
154
155
155
IV. Clases de actos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
155
IV.1. Panorámica general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2. Clases de actos por su significado procesal. . . . . . . . . . . . . .
155
156
IV.2.1. Actos de trámite. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2.2. Actos definitivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2.3. Actos firmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
157
157
158
12
Declaración . . . . . . . . . . . . . . . .
Unilateral. . . . . . . . . . . . . . . . . .
No normativa. . . . . . . . . . . . . . .
De la Administración . . . . . . . . . .
Sometida al Derecho administrativo
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Índice
Unidad didáctica 10. Validez e invalidez del acto administrativo. . . . . . . . .
159
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Elementos del acto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
159
159
II.1. Elementos subjetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2. Elementos objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
160
161
II.2.1. El contenido de los actos administrativos . . . . . . . . . .
II.2.2. El fin y la desviación de poder . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2.3. La causa del acto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . .
161
161
162
II.3. Elementos formales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
162
II.3.1. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.3.2. La motivación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
162
163
III. La invalidez del acto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
164
III.1. Nulidad absoluta o de pleno derecho . . . . . . . . . . . . . . . . .
164
III.1.1. Lesión de derechos fundamentales [artículo 62.1.a)
LPC] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.1.2. Incompetencia [artículo 62.1.b) LPC]. . . . . . . . . . . . .
III.1.3. Contenido imposible [artículo 62.1.c) LPC]. . . . . . . . .
III.1.4. Infracción penal [artículo 62.1.d) LPC]. . . . . . . . . . . .
III.1.5. Ciertos vicios de forma [artículo 62.1.e) LPC] . . . . . . .
III.1.6. Carencia de requisitos esenciales para la adquisición
de facultades o derechos [artículo 62.1.f) LPC] . . . . . .
III.1.7. Otros [artículo 62.1.g) LPC]. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
164
164
165
165
165
166
167
III.2. Anulabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.3. Irregularidades no invalidantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
167
168
IV. Trascendencia de la invalidez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
168
IV.1.
IV.2.
IV.3.
IV.4.
Procedimiento de declaración . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Efectos de la declaración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La convalidación de los actos anulables . . . . . . . . . . .
El principio de conservación de los actos administrativos
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169
169
170
IV.4.1. Incomunicación de la invalidez . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.4.2. Conversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.4.3. Conservación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
170
170
171
V. Consideración final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
171
Unidad didáctica 11. La eficacia del acto administrativo . . . . . . . . . . . . . .
173
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
173
13
Índice
II. La adquisición de eficacia por el acto administrativo . . . . . . . . . . . .
174
II.1. La eficacia inmediata del acto administrativo . . . . . . . . . . . . .
II.2. La eficacia anticipada: la retroactividad de ciertos actos administrativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.3. La eficacia demorada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
174
174
175
III. La notificación de los actos administrativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
175
III.1. Concepto y caracteres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2. Requisitos de las notificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.3. Práctica de la notificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
175
176
177
III.3.1.
III.3.2.
III.3.3.
III.3.4.
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177
178
178
179
III.4. Las notificaciones defectuosas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.5. El régimen especial de las notificaciones electrónicas . . . . . . .
179
180
IV. La suspensión de la eficacia del acto administrativo. . . . . . . . . . . . .
181
IV.1.
IV.2.
IV.3.
IV.4.
Notificación ordinaria. . . . . . . . . . . . . . . .
Notificación edictal . . . . . . . . . . . . . . . . .
Publicación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Indicación de notificaciones y publicaciones.
Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Concepto y clases de suspensión. . . . . . . . . . . . . .
La presunción de validez de los actos administrativos.
Suspensión en vía administrativa . . . . . . . . . . . . . .
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182
183
........
Administra........
........
183
183
184
IV.5. Suspensión en vía judicial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
185
IV.5.1. La continuidad procesal de la suspensión adoptada en
vía administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.5.2. Las exigencias cautelares de la tutela judicial efectiva. .
185
185
V. El cese definitivo de la eficacia del acto administrativo (remisión) . . . .
186
Unidad didáctica 12. Ejecución forzosa y vía de hecho . . . . . . . . . . . . . .
187
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. La ejecución forzosa de los actos administrativos. . . . . . . . . . . . . . .
187
188
II.1. Concepto y caracteres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
188
II.1.1. Ámbito de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.1.2. El título ejecutivo como presupuesto de la ejecución . . .
II.1.3. El título ejecutivo como límite de la ejecución . . . . . . .
188
188
189
14
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IV.4.1. Suspensión automática . . . . . . . . . . . . . .
IV.4.2. Suspensión acordada expresamente por la
ción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.4.3. Efectos de la suspensión . . . . . . . . . . . . .
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.
Índice
II.2. Los medios de ejecución de forzosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2.1.
II.2.2.
II.2.3.
II.2.4.
Apremio sobre el patrimonio . .
Ejecución subsidiaria . . . . . . .
Multa coercitiva. . . . . . . . . . .
Compulsión sobre las personas
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189
190
191
192
II.3. Reglas generales de aplicación de los medios de ejecución forzosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
192
II.3.1. Necesidad de procedimiento específico . . . . . . .
II.3.2. Principios inspiradores de la elección del medio de
cución forzosa aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.3.3. Limitaciones para la aplicación fáctica del medio
gido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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189
...
eje...
ele...
192
II.4. La inactividad material de la Administración. . . . . . . . . . . . . .
195
III. La vía de hecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
196
III.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2. La protección de los ciudadanos ante la vía de hecho . . . . . . .
196
196
III.2.1. Efectos de la vía de hecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2.2. Medios a disposición del interesado . . . . . . . . . . . . .
196
196
Unidad didáctica 13. La revisión de oficio de los actos administrativos. . . . .
199
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
199
200
II.1. Concepto y caracteres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
200
II.1.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.1.2. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
200
200
II.2. Límites. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
200
II.2.1. Límites materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2.2. Límites formales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
200
201
III. Revisión de actos nulos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
201
III.1. Modalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2. Revisión de oficio de actos nulos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.3. La acción de nulidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
201
202
203
IV. Revisión de actos anulables favorables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
203
IV.1. La reforma del artículo 103 LPC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2. La declaración de lesividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
203
204
193
194
15
Índice
V. La revocación de los actos desfavorables . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
204
V.1. La reforma del artículo 105.1 LPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V.2. Una interpretación sobre el alcance del artículo 105.1 LPC . . .
204
205
VI. La rectificación de errores materiales y de hecho. . . . . . . . . . . . . . .
205
Unidad didáctica 14. Los recursos administrativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
207
II.
II.
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Concepto y caracteres de los recursos administrativos . . . . . . . . . . .
207
207
II.1.
II.2.
II.3.
II.4.
.
.
.
.
207
208
208
209
III. La regulación común de los recursos administrativos . . . . . . . . . . . .
210
III.1. Origen y evolución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
210
III.1.1. En la redacción originaria de la LPC . . . . . . . . . . .
III.1.2. En la redacción actual de la LPC . . . . . . . . . . . . . .
210
210
III.2. Clases de recursos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
210
Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Los recursos administrativos como garantía.
Los recursos administrativos como carga . .
Tendencias de futuro . . . . . . . . . . . . . . .
III.2.1.
III.2.2.
III.2.3.
III.2.4.
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IV.1.1. Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.1.2. Legitimación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
212
212
IV.2. Elementos objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.3. Elementos formales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
214
215
IV.3.1. Interposición del recurso: requisitos y efectos . . . . . .
IV.3.2. Instrucción del recurso: exigibilidad del trámite de
audiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.3.3. Terminación: resolución y reformatio in peius . . . . . .
215
216
217
El recurso de alzada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
217
V.1.
V.2.
V.3.
V.4.
218
218
218
218
16
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IV.1. Elementos subjetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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IV. El procedimiento administrativo en vía de recurso. . . . . . . . . . . . . .
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210
211
211
212
Órgano competente . . . . . . . .
Actos recurribles en alzada . . . .
Plazos de interposición. . . . . . .
Singularidades procedimentales.
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V.
Subsistencia de tipologías heterogéneas .
Recursos administrativos ordinarios . . . . .
Recursos administrativos especiales . . . .
Recursos administrativos extraordinarios. .
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Índice
V.4.1.
V.4.2.
Iniciación e instrucción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Plazo máximo para el cumplimiento de la obligación
de resolver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
219
VI. El recurso de reposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VII. El recurso de revisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
219
220
VII.1. Rasgos específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VII.2. Singularidades procedimentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
220
221
VII.2.1.
VII.2.2.
VII.2.3.
VII.2.4.
Competencia . . . . . . .
Plazos de interposición
Reglas de tramitación .
Resolución . . . . . . . . .
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221
221
221
221
Unidad didáctica 15. La potestad sancionadora de la Administración . . . . .
225
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. El sistema de fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
225
226
II.1. Previsiones constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
226
Módulo IV
Potestad sancionadora y garantías patrimoniales del administrado
II.1.1.
II.1.2.
II.1.3.
II.1.4.
II.1.5.
Sanciones administrativas y penas judiciales .
Sanciones pecuniarias: las multas . . . . . . . .
Otras sanciones administrativas . . . . . . . . .
Sanciones y medidas accesorias . . . . . . . .
El concepto de sanción administrativa . . . . .
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226
227
227
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II.2. Normativa estatal y autonómica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
228
II.2.1. El alcance del Título IX LPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2.2. El Reglamento estatal de la potestad sancionadora . . .
II.2.3. La regulación de la potestad sancionadora en aquellas
materias en las que el Estado no tiene competencia
normativa plena. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2.4. La Ley vasca de la potestad sancionadora . . . . . . . . .
228
229
229
230
III. Principios generales del Derecho administrativo sancionador . . . . . . .
231
III.1. El principio de legalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
231
III.1.1. La reserva de ley en materia de sanciones . . . . . . . . .
III.1.2. La colaboración del reglamento en materia de sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.1.3. El caso particular de las Ordenanzas locales . . . . . . .
231
231
232
17
Índice
III.2. El principio de tipicidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
232
III.2.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2.2. La tipicidad como mandato dirigido al legislador. . . . .
III.2.3. La tipicidad como mandato dirigido a la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
232
233
233
III.3. El principio de irretroactividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.4. El principio de culpabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
234
234
III.4.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.4.2. Aportaciones de la LVPS en esta materia . . . . . . . . . .
234
235
III.5. El principio de proporcionalidad . . . . . . . . . .
III.6. El derecho a la presunción de inocencia . . . . .
III.7. El principio de seguridad jurídica: prescripción
y sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
...........
...........
de infracciones
...........
235
236
III.7.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.7.2. Prescripción de infracciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.7.3. Prescripción de sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
237
237
237
III.8. El principio non bis in idem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
238
III.8.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.8.2. Aportaciones de la LVPS en esta materia . . . . . . . . . .
III.8.3. Aportaciones jurisprudenciales más recientes. . . . . . . .
238
238
238
Unidad didáctica 16. El procedimiento sancionador y la eficacia de las sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
241
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. El procedimiento sancionador y sus garantías. . . . . . . . . . . . . . . . .
241
242
II.1. Disposiciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
242
II.1.1. Clases: el procedimiento simplificado . . . . . . . . . . . .
II.1.2. Órganos competentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.1.3. Los interesados y el principio de transparencia . . . . . .
242
242
243
II.2. La iniciación del procedimiento sancionador . . . . . . . . . . . . .
244
II.2.1. Iniciación de oficio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2.2. Iniciación a instancia de parte . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2.3. Medidas provisionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
244
245
245
II.3. Ordenación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
246
II.3.1. Impulsión de oficio y celeridad en el procedimiento
sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.3.2. Reglas de concurrencia procesal. . . . . . . . . . . . . . . .
246
247
18
237
Índice
II.4. Instrucción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.4.1.
II.4.2.
II.4.3.
II.4.4.
II.4.5.
II.4.6.
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248
248
249
250
250
250
II.5. Terminación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
251
II.5.1. Resolución y caducidad en el RPS. . . . . . . . . . . . . . .
II.5.2. El problema del silencio en la LVPS . . . . . . . . . . . . . .
II.5.3. Otras causas de terminación . . . . . . . . . . . . . . . . . .
251
252
252
III. La eficacia de las sanciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . .
253
III.1. Adquisición de la eficacia de las sanciones administrativas . . .
III.2. Despliegue de la eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.3. Extinción de las sanciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . .
253
253
254
Unidad didáctica 17. La responsabilidad patrimonial de la Administración. .
255
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Planteamiento constitucional y legislación aplicable . . . . . . . . . . . . .
255
256
II.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2. Planteamiento constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
256
257
II.2.1. Menciones constitucionales de fondo. . . . . . . . . . . . .
II.2.2. Reglas competenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
257
257
II.3. Alcance de la legislación estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
258
II.3.1. El Título X LPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.3.2. El RRP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
258
258
II.4. Los rasgos característicos del sistema de responsabilidad vigente
259
II.4.1.
II.4.2.
II.4.3.
II.4.4.
II.4.5.
Idea general . . . . . . . . . . . .
Alegaciones . . . . . . . . . . . .
Prueba . . . . . . . . . . . . . . . .
Propuesta de resolución . . . .
Audiencia al interesado . . . .
Actuaciones complementarias.
Sistema unitario . . . . . . . . .
Alcance general . . . . . . . .
Responsabilidad objetiva . .
Responsabilidad directa . . .
Integridad de la reparación .
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259
259
259
260
260
III. Requisitos de la responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
261
III.1. El daño: concepto de lesión resarcible . . . . . . . . . . . . . . . . .
261
III.1.1. Daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.1.2. Daño antijurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
262
262
19
Índice
III.2. La imputación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2.1. Criterio general de imputación de conductas: la titularidad del servicio público en sentido amplio . . . . . . . . .
III.2.2. Responsabilidad concurrente . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2.3. Integración del causante en la organización administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2.4. El caso de los contratistas y concesionarios de servicios
públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.2.5. Responsabilidad por daños anónimos e impersonales. .
III.2.6. Responsabilidad por caso fortuito y el límite de la fuerza
mayor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
263
263
264
264
264
265
265
III.3. La relación de causalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
266
III.3.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.3.2. Causas de exoneración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
266
266
IV. Los procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad . . . . . . . .
267
IV.1. La vía administrativa y contencioso-administrativa . . . . . . . . . .
267
IV.1.1. La acción de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.1.2. El procedimiento administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . .
267
268
IV.2. La desaparición de la vía civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.3. La vía penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
271
272
V. La responsabilidad de autoridades y personal al servicio de la Administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
273
Unidad didáctica 18. La expropiación forzosa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
275
II. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. El encaje constitucional de la expropiación forzosa . . . . . . . . . . . . .
275
275
II.1. Expropiación y derecho de propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2. Marco competencial y sistema de fuentes . . . . . . . . . . . . . . .
275
276
II.2.1. El reparto de competencias en materia de expropiación forzosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II.2.2. Normativa aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
276
277
III. Elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
278
III.1. Sujetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
278
III.1.1. Expropiante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.1.2. Beneficiario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.1.3. Expropiado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
278
279
280
20
Índice
III.2. Objeto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.3. La causa expropiandi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
280
281
III.3.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.3.2. Clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
281
282
IV. El procedimiento expropiatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
282
IV.1. Idea general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.2. La declaración de utilidad pública o interés social. . . . . . . . . .
IV.3. La declaración de necesidad de ocupación. . . . . . . . . . . . . .
282
283
284
IV.3.1. Concepto y clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV.3.2. El acuerdo de necesidad de la ocupación . . . . . . . . .
IV.3.3. La necesidad de ocupación implícita. . . . . . . . . . . . .
284
284
285
IV.4. La determinación del justo precio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
285
IV.4.1.
IV.4.2.
IV.4.3.
IV.4.4.
Por mutuo acuerdo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Por intervención del Jurado Provincial de Expropiación. .
Valoraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Premio de afección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
285
286
286
287
IV.5. El pago y la toma de posesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
287
V. Procedimientos especiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
288
V.1. El procedimiento de urgencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V.2. Las expropiaciones especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
288
289
VI. Garantías de los ciudadanos frente a la expropiación . . . . . . . . . . .
290
VI.1. Control judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VI.2. El derecho de reversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
290
291
VI.2.1.
VI.2.2.
VI.2.3.
VI.2.4.
Concepto .
Supuestos .
Ejercicio. .
Efectos. . .
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291
292
292
293
Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
295
Bibliografía general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
311
21
Presentación
Esta publicación recoge los materiales que han venido sirviendo de base
a los cursos de formación on line del Instituto Vasco de Administración Pública
sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento administrativo común. Estos materiales comenzaron a elaborarse con una finalidad eminentemente didáctica en 1999. Fue Josu Erkoreka, por aquel entonces Director del IVAP, quien amablemente confió en mí para empezar a
darles forma. Se trataba de dar cuenta a funcionarios legos en Derecho de
las principales novedades introducidas en la Ley 30/1992 por la célebre reforma que había sufrido aquel año pero también de hacerlo de una manera
que permitiera superar las limitaciones de la formación presencial. Sin apenas referencias en las que apoyarnos, estábamos poniendo en marcha una
de las primeras iniciativas de autoformación del funcionariado que había de
aprovechar las ventajas de las nuevas tecnologías de la información.
Lógicamente, el medio al que iban destinados condicionaba decisivamente la preparación de los textos. Era un reto en el que recibí la ayuda de
muchas personas entre las que debo destacar la aportación de Xabier Iriondo
Arana. Distribuimos el programa en cuatro módulos y cada uno de ellos en
cuatro unidades didácticas. A su vez, cada unidad didáctica estaría compuesta no sólo por textos sino también por esquemas, actividades de diversos
tipos y otros elementos interactivos. Se imponía un estilo sobrio y conciso para
facilitar a los técnicos la plasmación de todos estos contenidos en la pantalla
y a sus destinatarios la comprensión de los conceptos básicos. Y todo ello sin
pretensiones dogmáticas pero, por supuesto, sin renunciar al rigor.
Tras varios meses de trabajo lanzamos una prueba piloto y desde entonces aquellos cursos no han dejado de impartirse hasta enero de 2006. En
23
René Javier Santamaría Arinas
las tareas docentes han colaborado conmigo, además de Xabi Iriondo, los
doctores en Derecho Silbia Sarasola Gorriti e Ignacio Barriobero Martínez.
De su buen hacer dan fe los animados «foros» de nuestra correspondiente
«aula virtual». Seis años después, rondarán el millar las personas que, superando recelos iniciales y alguna otra dificultad añadida, han participado
como alumnos en esta experiencia (cosa que han hecho, por cierto y en general, con un alto grado de aprovechamiento).
A la hora del balance resulta que hemos disfrutado de confianza institucional, coordinación técnica, autonomía académica del profesorado y de un alumnado ejemplar y exigente. Éstos son los principales factores que han contribuido
a enriquecer los contenidos del curso que no hemos dejado de actualizar y revisar en las cuatro ediciones de cada módulo que ha habido. Así, por supuesto,
se han ido incorporando las muchas novedades normativas registradas durante
todo este tiempo. También nos hemos hecho eco de algunas sentencias e incluso de opiniones doctrinales sobre aspectos en los que habíamos detectado
mayor interés por parte del alumnado. Y a fuerza de revisiones creemos sinceramente que el producto ha crecido y ha alcanzado un cierto punto de madurez.
Lo ha hecho precisamente en el momento en que el IVAP acomete un ambicioso plan de reestructuración de su oferta de cursos on line a cuyas nuevas orientaciones tendrán que acomodarse también los futuros cursos sobre
el acto y el procedimiento administrativo. Pero, en estas circunstancias, responsables del Organismo que en la actualidad dirige Jon Urrutia han considerado que convenía dejar constancia del camino recorrido. En ese sentido,
tenemos que reconocer especialmente a Encar Etxezarra el empeño que ha
puesto en convencernos para ultimar los detalles de esta publicación.
Una publicación que sigue fiel a su originaria finalidad didáctica, aunque ahora probablemente con un espectro de destinatarios más abierto y diversificado. Mantiene la estructura original pero recoge los cambios de contenido hasta septiembre de 2006. En ella, inevitablemente, el texto recobra
todo su protagonismo pero conserva rasgos de la influencia sobre él ejercida por las herramientas telemáticas. En esta línea, y entre otras cosas, nos
ha parecido oportuno seguir ofreciendo por separado el Glosario final en
el que el lector encontrará el significado de las siglas y conceptos que aparecen remarcados en el texto. Se trata, en fin, de una publicación humilde
pero que presentamos con ilusión, con la esperanza de que pueda resultar
útil y con gratitud hacia las personas aquí aludidas y hacia cuantas quieran
ayudarnos a seguir perfeccionándola en el futuro.
El autor
Donostia-San Sebastián, 21 de septiembre de 2006
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Addenda a la segunda edición
Tengo el placer de presentar una nueva edición que incorpora las novedades normativas estatales y autonómicas que han afectado al texto en los
últimos seis años. Las más importantes de ellas traen causa, por supuesto, de
las modificaciones introducidas durante este período en la Ley 30/1992,
que es el objeto central de este Curso. De ahí que se preste especial atención al régimen complementario establecido por la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, de 2007, así como a las
normas de transposición de la Directiva Bolkestein que han ido apareciendo
a partir de 2009. Incluso se recogen cambios como los que anticipa el Proyecto de Ley de transparencia actualmente en tramitación. También se actualizan las concordancias afectadas por la evolución del conjunto de las leyes
administrativas (EBEP de 2007, TRLS de 2008, TRLCSP de 2011, etc). Pero,
por otra parte, la puesta al día se ha aprovechado para introducir mejoras
tanto en la estructura como en el contenido de una obra que, no obstante,
pretende seguir siendo fiel a su estilo y a su finalidad inicial.
Son mejoras, todo hay que decirlo, que vienen aconsejadas por la experiencia acumulada en torno a la rica oferta formativa del IVAP. En ese sentido, con mención especial para Irune Barbero, debo renovar mi gratitud hacia las responsables del Instituto que ahora dirige Maite Iruretagoiena por
haberme permitido coordinar de forma ininterrumpida los cursos on line de
procedimiento y acto administrativo que todavía hoy se siguen impartiendo
con demanda aparentemente inagotable. Debo reconocer, asimismo, el
apoyo que a estos efectos me presta un equipo docente que no ha cesado
de crecer y que en la actualidad está formado por los profesores universitarios Unai Aberasturi, Nieves Arrese, Nacho Barriobero, Natxo Cubero, Iñigo
25
René Javier Santamaría Arinas
Lazkano, Maite Uriarte e Iñigo Urrutia. Y debo, en fin, expresar también mi
más sincero agradecimiento a cuantos han utilizado alguna vez estos materiales para el aprendizaje o para la enseñanza en otros foros. Incluyo en
este grupo a varios colegas que con particular insistencia me han hecho
creer que, pese a los avances bibliográficos y tecnológicos registrados, ésta
sigue siendo una publicación necesaria y útil en programas didácticos dirigidos a colectivos profesionales muy diversos. Ojalá tengan razón porque al
menos con ese deseo la dejo ya en manos del lector.
El autor
Donostia-SanSebastián, 28 de febrero de 2013
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Módulo I
Sujetos y fuentes del Derecho Administrativo
Unidad didáctica 1
Las Administraciones Públicas
I. INTRODUCCIÓN
Las relaciones jurídicas entre particulares se rigen por el Derecho civil,
por el Derecho mercantil y por el Derecho laboral. Todas ellas son ramas
del Derecho privado, que protege derechos subjetivos e intereses individuales en un contexto dominado por principios liberales como los de igualdad y
autonomía de la voluntad. En cambio, en las relaciones en las que al menos
una de las partes pertenece a un Poder Público el Derecho Privado, por regla general, queda excluido.
Más allá de la clásica separación entre los poderes legislativo, ejecutivo
y judicial, la identificación de los Poderes Públicos existentes en cada Estado
y de sus respectivas funciones así como el régimen de las relaciones entre
ellos se establece en su Constitución. El estudio de todo ello corresponde al
Derecho Constitucional.
Pero dentro de dichos Poderes se ubica la Administración Pública. Puede
decirse que la Administración pública es una derivación del Poder Ejecutivo
del Estado y, por tanto, debe articularse tanto con el Poder Legislativo como
con el Poder Judicial. Por otra parte, en estados descentralizados como España, las Administraciones Públicas pueden ser de muy diversos tipos y, por
tanto, también son necesarias reglas de articulación entre sí. Ambas cuestiones se afrontan al más alto nivel normativo por la Constitución española de
1978 y tienen luego desarrollo en el Título I LPC en los términos que vamos
a ver en esta Unidad.
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René Javier Santamaría Arinas
De momento, basta saber que las hay territoriales, como la Administración General del Estado, las de cada una de las Comunidades Autónomas,
las de cada una de las provincias e islas y las de cada uno de los más de
8.000 municipios españoles. Y que éstas son las que gozan de poderes especialmente enérgicos como el de dictar normas de obligado cumplimiento
(potestad reglamentaria), exigir el pago de impuestos y otros tributos (potestad tributaria), adquirir bienes aún sin contar con el consentimiento de su
propietario (potestad expropiatoria), imponer multas o medidas equivalentes
(potestad sancionatoria), etc. Además, estas Administraciones gozan de autotutela (véase el Glosario).
Pues bien; a lo largo de este Curso vamos a estudiar las relaciones jurídicas que entabla la Administración. Estas relaciones pueden ser de tres tipos: consigo misma, con otras Administraciones públicas y, especialmente,
con los administrados. El caso es que en las relaciones en las que al menos
una de las partes es alguno de estos sujetos rige el Derecho Administrativo;
que es una rama del Derecho relativamente joven, que surge en el siglo XIX
al calor de los principios del Estado de Derecho emanado de la Revolución
francesa.
II. RASGOS CONSTITUCIONALES DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
Sobre el concepto de Administración Pública existen numerosas teorías
que se corresponden con otras tantas concepciones del Derecho Administrativo. Pero lo que ahora importa es la caracterización que de la Administración Pública hace la Constitución. Las principales menciones que la CE dedica a las Administraciones Públicas se encuentran en dos Títulos distintos.
— Por una parte, el Título IV CE establece los rasgos propios de la Administración (II.1).
— Por otra, el Título VIII CE obliga a tener presente que no hay una
única Administración sino una pluralidad de Administraciones (II.2).
II.1. La Administración pública en el Estado social y de Derecho
Hay que partir del artículo 103.1 CE que dice lo siguiente: «la Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
30
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
De esta caracterización resulta que las Administraciones Públicas que quiere
la Constitución reúnen los siguientes caracteres:
— Sometimiento a la ley y al Derecho. Esto implica, por una parte, la
subordinación de la Administración al Poder Legislativo que es quien
tiene atribuida constitucionalmente la función de elaborar las leyes y,
además, nombra al Presidente del Gobierno (las relaciones entre el
Gobierno y las Cortes Generales se regulan en el Título V CE). Pero
también implica, por otra parte, el sometimiento de la Administración
al control judicial. Más concretamente, conforme al artículo 106.1
CE «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria, la legalidad
de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines
que la justifican». De esta conjunción de perspectivas surge el principio de legalidad de la actuación administrativa.
— El carácter vicarial o servicial de la Administración. Esto quiere decir
que la Administración no es un fin en sí misma sino un medio. Un instrumento del que se dota el Estado para poder satisfacer con eficacia
sus fines. Pero estos fines se identifican con los «intereses generales»
de la sociedad. De ahí que la posición del ciudadano frente a la Administración no sea únicamente de subordinación. Este rasgo enlaza
con la cláusula del Estado democrático que otorga carta de naturaleza a los derechos de participación política (artículo 23 CE) y administrativa (sea ésta, como veremos, orgánica, funcional o cooperativa). Por lo demás, el concepto de interés general no es estático;
lo define dinámicamente el Poder Legislativo. Pero hoy ha de hacerlo
en el marco de la cláusula del Estado Social, respetando no sólo los
derechos fundamentales sino también tratando de hacer efectivos los
principios rectores de la política social y económica recogidos en el
Capítulo III del Título I CE.
— El equilibrio entre privilegios y garantías. El principio de eficacia conlleva la necesidad de atribuir a las Administraciones poderes especialmente enérgicos. Son prerrogativas como las de autotutela, potestad expropiatoria, sancionatoria, reglamentaria y otras que se irán
viendo. Frente a esas potestades exorbitantes, el ciudadano no puede
estar inerme y, por ello, la propia Constitución prevé garantías jurídicas (artículos 24 y 105 CE) y económicas (artículos 33 y 106.2 CE).
— La necesidad de organización. Los principios de jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación presuponen una estructura
31
René Javier Santamaría Arinas
organizada. Presupuesto de todo ello es, a su vez, el reconocimiento
de personalidad jurídica propia a cada Administración. Cobran así
importancia las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas
(relaciones interadministrativas) y entre los órganos de una misma Administración (relaciones interorgánicas).
— Medios humanos y materiales. Por su parte, los órganos de la Administración se cubren con personal a su servicio (artículo 103.3 CE).
En este curso, sin embargo, y pese a su importancia, no nos ocuparemos del empleo público ni tampoco de los medios materiales que
se ponen a disposición de la Administración para alcanzar sus fines
(véase no obstante, el Título VII CE, relativo a «Economía y hacienda»
y el artículo 132 CE por lo que se refiere a los distintos tipos de propiedades públicas).
II.2. La pluralidad de Administraciones públicas
II.2.1. DESCENTRALIZACIÓN
Y AUTONOMÍA
La diferencia fundamental entre una Administración pública y los órganos que la componen es que la primera tiene personalidad jurídica propia
y los segundos no. De ahí que, pese a su similitud, los principios de descentralización y desconcentración no tengan un significado idéntico. La descentralización presupone reordenación de funciones entre distintas Administraciones públicas y, más precisamente, desde el Estado hacia las autonomías
territoriales. Por el contrario, se habla de desconcentración cuando dentro
de una misma Administración pública se reordenan funciones a favor de órganos inferiores o periféricos.
Históricamente, en el Estado español el debate sobre la descentralización
territorial ha sido una constante tanto en términos políticos como jurídicos. En
la actualidad, la vertiente política del asunto trata de conjurarse mediante un
equilibrio entre los principios de unidad y autonomía (artículo 2 CE).
El Título VIII de la Constitución, que se ocupa de la organización territorial del Estado, se abre afirmando que «El Estado se organiza territorialmente
en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses» (artículo 137 CE). Se admite, no obstante, que hay diferentes grados de autonomía. Así, se afirma que la autonomía de las Comunidades Autónomas es una autonomía política mientras que la autonomía
de las Entidades locales es simplemente administrativa. A efectos prácticos,
32
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
la diferencia fundamental entre una y otra radica en que sólo la autonomía
política conlleva la facultad de dictar normas con fuerza de ley.
II.2.2. CONSTITUCIÓN
Y
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
La Constitución dedica numerosos preceptos a las Comunidades Autónomas. Muchos de ellos sirvieron para abrir diferentes vías de acceso a la
autonomía y para regular los procedimientos de elaboración y reforma de
sus Estatutos. Históricamente, el «proceso autonómico» culminó con la aprobación de los Estatutos de Autonomía de las 17 Comunidades Autónomas
que configuran el «mapa del Estado autonómico» (al que hay que añadir las
«Ciudades Autónomas» de Ceuta y Melilla).
Todos estos Estatutos proceden a una institucionalización sustancialmente
idéntica al dotar a las Comunidades Autónomas no sólo de Gobierno y Administración, sino también de un Poder Legislativo regional (Parlamento). Los
Estatutos también recogen las competencias asumidas por cada Comunidad
Autónoma. Esta asunción se realiza en el marco de las reglas de reparto de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que establecen
los importantes artículos 148 y 149 CE. Finalmente, existen también otras
previsiones constitucionales que pueden resumirse de la siguiente manera:
— Reglas de integración de los ordenamientos jurídicos estatal y autonómicos (cláusulas de prevalencia y supletoriedad del artículo 149.3 CE).
— Reglas de cooperación, coordinación y control entre el Estado y las
Comunidades Autónomas (artículos 150-155 CE).
— Reglas en materia de financiación (artículos 156-158 CE).
II.2.3. CONSTITUCIÓN
Y AUTONOMÍA LOCAL
Las referencias de la Constitución a la Administración local son mucho
más reducidas. Prácticamente se limitan a reconocer la garantía de la autonomía institucional y financiera de municipios y provincias (artículos 141142 CE).
Desde estas premisas, y bien que sometido a una consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, es el legislador ordinario el que ha de
configurar el régimen jurídico de las Entidades locales. Y de ahí la importancia de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen
local (LBRL).
33
René Javier Santamaría Arinas
De hecho, no es en la Constitución donde aparecen las reglas de atribución de competencias a la Administración local. Es el artículo 25 LBRL el que
enumera una serie de materias en las que el legislador sectorial competente
está obligado a reconocer competencias propias a los municipios e, indirectamente, a las provincias. Se sobrentiende que, de no hacerlo así, el legislador estaría infringiendo la Constitución por violación de la autonomía local.
III. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
III.1. Las principales leyes administrativas
Aclarado lo anterior, estamos en condiciones de comprender cómo se
reparten entre el Estado y las Comunidades Autónomas las competencias en
materia de régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
Conforme al artículo 149.1.18 CE, el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: «las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en
todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas;
el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades
derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas».
En el marco de la Constitución, y en ejercicio de esta competencia, el Legislador estatal ha dictado numerosas leyes que configuran la
base del Derecho administrativo actual. Una de ellas es, precisamente, la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante, LPC),
que será objeto de atención preferente en este Curso.
Pero en relación con este título competencial también deben tenerse en
cuenta el TRLCSP, el EBEP, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general
de subvenciones y viejas normas como la de expropiación forzosa que siguen en vigor. A todo ello hay que añadir normas estatales que derivan de
otros títulos competenciales como la LJ y las diversas leyes sobre propiedades públicas (patrimonio, aguas, costas, minas, etc.) y sectores de la actividad administrativa (urbanismo, sanidad, educación, etc).
Por lo que ahora importa, muchas de esas leyes —y, desde luego, aunque sólo en parte, la LPC— tienen carácter básico. Esto significa que, en
34
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
principio, no pretenden agotar la regulación total de la materia sino señalar
únicamente los aspectos fundamentales de aplicación común. Así, las Comunidades Autónomas tienen competencia para completar esa regulación
en su ámbito territorial. Es lo que se denomina el desarrollo normativo de las
bases estatales.
Si el desarrollo autonómico no respetara esas bases, el Estado podría
recurrir ante el Tribunal Constitucional para que éste anule la norma autonómica. Y a la inversa: si el Estado atribuyera carácter básico a aspectos que objetivamente carecen de trascendencia común, las Comunidades
Autónomas podrían también impugnarlas. En esa clave, por ejemplo, la
STC 50/1999, de 6 de abril, anuló determinados preceptos organizativos
de la LPC.
III.2. Derecho Administrativo y Derecho privado
III.2.1. EL
CONCEPTO DE PRIVATIZACIÓN
En principio, todas las Administraciones públicas están sometidas al Derecho Administrativo común y, en particular, a las reglas básicas de régimen
jurídico establecidas en la LPC. Esto significa, por ejemplo, que las Administraciones públicas no pueden tomar sus decisiones como pudiera hacerlo un
particular. Tampoco pueden contratar obras, suministros, servicios o empleados como pudiera hacerlo una empresa privada.
Sin embargo, estas afirmaciones han sido cuestionadas en un contexto
social y económico proclive a la privatización.
III.2.2. PRIVATIZACIÓN
JURÍDICA, PRIVATIZACIÓN ECONÓMICA Y LIBERALIZACIÓN
La palabra privatización tiene varios significados que en mayor o menor
medida afectan al Derecho administrativo:
— Inicialmente, la privatización tiene un sentido primordialmente jurídico.
A mediados del siglo XX, el Estado y, en menor medida los municipios, se lanzan a una intensa actividad prestacional. Para esta tarea,
se aplican criterios de descentralización funcional. Es decir; crean
nuevas personificaciones instrumentales y comienzan a proliferar entes
muy diversos que van a configurar un nuevo tipo de Administración:
la denominada Administración institucional. Argumentos de eficacia
35
René Javier Santamaría Arinas
llevarían a consentir que muchos de estos entes, pese a ser Administraciones públicas, se rijan por el Derecho privado en sus relaciones
con terceros. Se consumaba así el fenómeno de «huída del Derecho
Administrativo».
— La privatización puede tener también un sentido económico. Muchos
de esos entes instrumentales se constituyen como sociedades de capital público. Resulta posible, entonces, privatizar mediante simples
operaciones de transferencia de capital que va a parar a manos de
accionistas privados (Repsol, Iberia, etc.).
— La privatización puede aludir, finalmente, a la liberalización de la
economía; esto es, sectores económicos tradicionalmente configurados como servicios públicos dejan de estar intervenidos y se abren
por ley a la competencia mercantil entre empresas privadas (telecomunicaciones, energía, etc.).
IV. LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
IV.1. Principios inspiradores
El artículo 3 LPC recoge los principios generales que se derivan de la
configuración constitucional de las Administraciones públicas a la que ya hemos hecho referencia: personalidad jurídica propia, sometimiento a la ley
y al Derecho, servicio a los ciudadanos, etc. La reforma de 1999 ha añadido los principios de buena fe y protección de la confianza legítima de los
ciudadanos así como los de transparencia y participación. De esta manera
se ha querido reforzar la posición de los ciudadanos frente a la Administración. La efectividad de estos principios depende de las técnicas que se irán
viendo a lo largo del Curso. De momento vamos a centrarnos únicamente en
los principios que han de inspirar las relaciones interadministrativas; es decir,
las que mantienen las diferentes Administraciones públicas entre sí.
IV.1.1. EL
PRINCIPIO DE LEALTAD INSTITUCIONAL
La Constitución impide que subsistan relaciones de tutela entre administraciones territoriales. Este tipo de relaciones se caracterizaba por una dependencia y sumisión cuasi-jerárquica que era habitual, por ejemplo, entre
el Estado y los Entes locales durante el franquismo. En la actualidad, ya no
36
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
es el principio de jerarquía sino el de autonomía el que explica las relaciones entre las administraciones estatal, autonómica y local. El artículo 4 LPC
formula ahora el principio de lealtad institucional que ha de inspirar las relaciones interadministrativas partiendo del respeto a las competencias ajenas.
Pero, como en la práctica la autonomía en el ejercicio de las competencias
propias no puede ser total, la lealtad institucional también impone deberes
de colaboración, cooperación e, incluso, coordinación.
IV.1.2. LOS
INSTRUMENTOS DE COOPERACIÓN INTERADMINISTRATIVA
En los artículos 5 a 9 LPC se contemplan diferentes fórmulas para encauzar y plasmar los resultados de las relaciones interadministrativas: Conferencias sectoriales, Comisiones bilaterales de cooperación, Convenios de colaboración, Protocolos Generales, Consorcios, Planes y Programas Conjuntos.
IV.2. La judicialización de los conflictos interadministrativos
El incumplimiento de estos deberes puede suscitar conflictos interadministrativos. Las reglas para la resolución de estos conflictos, sin embargo, han
quedado fuera de la LPC. Aunque son varias las normas aplicables, como
idea general puede decirse que corresponde a órganos jurisdiccionales —y,
en su caso, al Tribunal Constitucional— dirimir este tipo de conflictos. (Conviene leer, por ejemplo, los artículos 65, 66 y 67 LBRL).
Una excepción importante a esta regla constituye la Ley 13/1994, de
30 de junio, de la Comisión Arbitral del País Vasco. Por cierto; sobre el régimen de impugnación de las Normas Forales de carácter fiscal, ha de tenerse en cuenta la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial.
IV.3. Las relaciones con la Unión Europea
La adhesión del Estado español a las Comunidades Europeas se produjo en 1986. Desde entonces, el Derecho administrativo español no ha
dejado de sufrir el impacto del nuevo contexto caracterizado por la pertenencia a una organización supranacional que tiene sus propias instituciones
y un Derecho propio. Las principales instituciones comunitarias son el Parlamento europeo, el Tribunal de Justicia europeo, el Consejo y la Comisión.
37
René Javier Santamaría Arinas
El Derecho (comunitario) europeo (sobre el que volveremos en la Unidad 4 de este mismo Módulo) impone obligaciones cada vez más numerosas a los Estados miembros. Dichas obligaciones pueden consistir en aplicar
directamente la normativa comunitaria en su ámbito territorial o, incluso en
adaptar sus normas internas. En tales casos, rige el principio de autonomía
institucional conforme al cual el encargado de dar cumplimiento a las obligaciones de Derecho comunitario no tiene por qué ser siempre el Estado. Si
la competencia sobre esa materia está atribuida a las Comunidades Autónomas, serán éstas las que tengan que hacerlo.
En ese contexto ha de entenderse el artículo 10 LPC que, sin embargo,
se limita a regular una cuestión muy concreta: la remisión de comunicaciones a las instituciones comunitarias. Y lo hace impidiendo una comunicación
directa de las autonomías territoriales con dichas instituciones. El Estado centraliza el envío de esta documentación.
38
Unidad didáctica 2
Clases de Administraciones Públicas y
principios de la organización administrativa
I. INTRODUCCIÓN
De lo expuesto con anterioridad se deriva el interés práctico que entraña
saber cuáles son los diferentes tipos de Administraciones públicas que pueden existir y de hacerlo además teniendo en cuenta que no todas ellas están
sometidas por igual al Derecho administrativo.
Interesa también conocer cómo se organiza cada una de ellas. La organización es una exigencia racional de reparto del trabajo. En cualquier colectivo humano, allí donde exista un conjunto de medios puestos al servicio
de un fin, la organización asigna las funciones entre los componentes del
colectivo. Ésta es una dimensión interna de la organización que se impone
conceptualmente al Derecho.
Pero, de cara al exterior, es decir; cuando hay que explicar las relaciones entre los diversos órganos para preservar la unidad del conjunto y, sobre
todo, cuando hay que explicar la vinculación del conjunto a las decisiones
adoptadas por sus miembros, las reglas jurídicas devienen indispensables.
En torno a esta dimensión externa de la organización surge, precisamente,
y superando experiencias anteriores, la teoría del órgano. Al parecer, fue el
Derecho Canónico el que primero advirtió la necesidad de distinguir entre el
órgano y la persona que lo ocupa. En la actualidad, el órgano se entiende
como centro permanente de decisión con independencia de las personas físicas que lo puedan ocupar en cada momento.
39
René Javier Santamaría Arinas
Pues bien; aunque sólo fuera por las razones materiales que acabamos
de exponer, no cabe pensar en una actividad administrativa desorganizada.
Ya vimos que la caracterización constitucional de las Administraciones públicas, y en particular, los principios de eficacia, desconcentración, jerarquía y
coordinación del artículo 103.1 CE presuponen su condición de estructuras
organizadas. Resta añadir ahora que, además, el artículo 103.2 CE dice lo
siguiente: «los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos
y coordinados de acuerdo con la ley».
En línea con ello, hay que tener en cuenta que la organización de cada
Administración pública puede venir establecida con mayor o menor detalle
en leyes específicas: ésta es la razón de que empecemos haciendo una descripción de la estructura actual de las principales Administraciones territoriales. Pero, por otra parte, esas estructuras no son inamovibles: el Derecho de
la organización es esencialmente un derecho dinámico y por eso se dota a
cada una de las Administraciones Públicas de la potestad de autoorganización. Las reglas básicas de esta potestad se encuentran recogidas en el Título II LPC, que estudiaremos también en esta Lección.
II. CLASES DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
II.1. Las Administraciones territoriales
Se caracterizan porque el territorio es elemento constitutivo para su existencia y reconocimiento y por tener universalidad de fines. Son Administraciones territoriales la estatal, la autonómica y la mayor parte de las entidades locales. En principio, les es aplicable la LPC y el resto del Derecho
administrativo en su totalidad. Además, el régimen jurídico básico de cada
una de ellas puede completarse del siguiente modo:
II.1.1. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL
DEL
ESTADO
En la Administración del Estado se aplica la LOFAGE que, conforme al
criterio tradicional, viene distinguiendo entre órganos centrales y periféricos.
A su vez, dentro de los órganos centrales, que son los que tienen su sede en
Madrid, se distingue entre órganos superiores y órganos directivos. Son órganos superiores de la Administración central del Estado los Ministros y los
Secretarios de Estado. Hay órganos directivos que tienen a su cargo los de40
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
nominados «servicios comunes» dentro de cada Ministerio: son los Subsecretarios y los Secretarios Generales Técnicos. Además hay órganos directivos
que se ocupan de la actividad sectorial: son los Secretarios Generales, los
Directores Generales y los Subdirectores Generales.
La Administración Periférica del Estado se compone primordialmente por
los Delegados del Gobierno y por los Sudelegados del Gobierno en las provincias. Esto es así desde que la LOFAGE suprimió la figura de los Gobernadores Civiles que fueron sustituidos por los Subdelegados del Gobierno en
las provincias. Inicialmente esta figura no podía existir en las Comunidades
Autónomas uniprovinciales —como Navarra, por ejemplo—. Sin embargo,
la nueva redacción dada al artículo 29 LOFAGE por el artículo 77 de la
Ley 53/2002, de 30 de diciembre, posibilita la creación de Subdelegaciones del Gobierno también en ellas. Hasta el momento esta posibilidad sólo
se ha utilizado para la Comunidad de Madrid.
II.1.2. LA ADMINISTRACIÓN
AUTONÓMICA
La Administración de cada una de las Comunidades Autónomas
puede tener y de hecho tiene su propia regulación. Tras recordar lo dicho al respecto por el propio Tribunal Constitucional en otras sentencias
anteriores, la STC 50/1999, de 6 de abril, dejó sentado que, a efectos competenciales, la «organización administrativa» forma parte del «régimen jurídico de las Administraciones públicas» y que, en consecuencia,
al Estado corresponde dictar las «bases» y a las Comunidades Autónomas corresponde, respetando dichas bases, el desarrollo normativo (artículo 149.1.18 CE). «En virtud de esta competencia básica el Estado
puede establecer los elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico unitario aplicable a todas las Administraciones públicas». Pero, «con
todo, es cierto que la intensidad y extensión que pueden tener las bases
no es la misma en todos los ámbitos que integran ese régimen jurídico».
Más concretamente: «el alcance de lo básico será menor en aquellas
cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones públicas, que en
aquéllas otras que inciden más directamente en su actividad externa, sobre
todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados». En suma; a partir de las previsiones de carácter institucional contempladas tanto en la Constitución como en sus respectivos Estatutos de Autonomía, cada Comunidad Autónoma tiene competencias para organizar su
propia Administración como estime conveniente.
41
René Javier Santamaría Arinas
La estructura organizativa actual de la Comunidad Autónoma del País
Vasco se elabora a partir de la Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno.
Consejeros, Viceconsejeros y Directores son los órganos principales. Ocasionalmente hay Oficinas Territoriales que actúan como órganos periféricos. En la
actualidad ha de tenerse en cuenta el Decreto 20/2012, de 15 de diciembre, del Lehendakari, de creación, supresión y modificación de los Departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco y de
determinación de funciones y áreas de actuación de los mismos, así como los
Decretos de estructura de cada una de las Consejerías existentes.
II.1.3. LAS ADMINISTRACIONES
LOCALES
La Administración local engloba, en realidad, muchas administraciones
públicas distintas. Además de la provincia y el municipio, la ya citada LBRL
contempla la posibilidad de otras entidades locales que se denominan comarcas, áreas metropolitanas, mancomunidades y entidades locales menores.
Cada una de esas Administraciones locales ha de tener una organización que
responda a las previsiones de la LBRL. Aún cuando se anuncia su enésima reforma, tales previsiones pueden esquematizarse del siguiente modo:
— La organización de las Diputaciones provinciales de régimen común
se regula en los artículos 32 a 35 LBRL. En la Comunidad Autónoma
del País Vasco, sin embargo, esta regulación no interesa porque el
equivalente de las provincias de régimen común son nuestros Territorios
Históricos, que cuentan con regulación autonómica en la LTH. A esta
peculiaridad alude la Disposición Adicional Decimosexta LPC. Los Territorios Históricos tienen su normativa propia integrada por sus respectivas Normas Forales de organización institucional. Constituidas
por representantes electos, las Juntas Generales de cada Territorio Histórico eligen a un Diputado General y éste nombra a los Diputados
Forales que componen el Consejo de Gobierno de cada Diputación.
— La organización de los Ayuntamientos se vio alterada por la
Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local:
• De un lado, mantuvo la estructura tradicional para los municipios
de régimen común. De conformidad con ello, son órganos siempre
necesarios el Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno. En determinados Ayuntamientos deben existir además Junta de Gobierno
Local y Comisiones informativas (artículos 19-24 LBRL).
42
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
• De otro, introdujo en la LBRL un nuevo Título X dedicado al régimen
de organización de los «municipios de gran población» (artículos 121 y ss LBRL).
• A partir de ahí, se posibilita la creación de otros órganos complementarios bien mediante legislación autonómica bien mediante
ejercicio por el municipio de su potestad de autoorganización. En
relación con esto, debe saberse que existe un reglamento estatal
sobre organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales (ROF). Sin embargo, este ROF es una norma transitoria y meramente supletoria en muchos de sus aspectos. Concretamente, en materia organizativa, sólo será de aplicación mientras
no exista un Reglamento orgánico propio del municipio. Si éste
existe, prevalece frente al ROF.
— La organización de las demás entidades locales es cuestión que la
LBRL no agota. En principio, será la legislación autonómica la que
determine los órganos de gobierno y administración de comarcas y
áreas metropolitanas (artículos 42 y 43 LBRL). Para las mancomunidades son sus propios Estatutos quienes han de establecerlo (artículo 44
LBRL). Finalmente, los entes locales menores pueden funcionar en régimen de concejo abierto (artículo 45 LBRL).
El régimen local común puede tener, no obstante, peculiaridades en
las Comunidades Autónomas. En la Comunidad Autónoma vasca, como
se ha visto, éstas afectan especialmente a los Territorios Históricos. Pero
los diferentes intentos para aprobar una ley municipal vasca no han prosperado por el momento. Bien es verdad que las demás entidades locales
distintas del municipio pueden recibir denominaciones propias y ser objeto
de regulación por los Territorios Históricos. Por ejemplo, Álava cuenta con
Normas Forales que regulan sus «Cuadrillas», «Hermandades de Servicios»
y «Concejos».
II.2. Las Administraciones no territoriales
Para completar las referencias al ámbito de aplicación de la Ley hay que
tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 2.2 respecto de las Entidades de
Derecho Público y en la Disposición transitoria primera LPC respecto de las
Corporaciones de Derecho Público. Estas expresiones presuponen la existencia de otros tipos de Administraciones que habitualmente se denominan, respectivamente, institucional y corporativa.
43
René Javier Santamaría Arinas
II.2.1. LAS ADMINISTRACIONES
INSTITUCIONALES
La Administración institucional acoge una infinidad de entes de difícil catalogación. Todos ellos son personas jurídicas creadas por alguna
Administración territorial para atender fines concretos y específicos. En
1997, la LOFAGE trató de poner orden en la Administración institucional
del Estado. Pero no puede decirse que con ello la LOFAGE hubiera agotado todas las posibilidades de huida del Derecho Administrativo. A resultas de los cambios normativos registrados desde entonces, el esquema
de la Administración institucional estatal puede presentarse del siguiente
modo:
— Existen, por una parte, Organismos Públicos (tienen forma de personificación pública, se crean por ley). Dentro de ellos cabe distinguir:
• Organismos Autónomos: son personas jurídico públicas que se rigen por el Derecho administrativo. Sí están sometidas a la LPC. Por
ejemplo, las Entidades Gestoras de la Seguridad Social (véase la
Disposición Adicional 6.ª LPC).
• Entidades Públicas Empresariales: son personas jurídico públicas
que en ocasiones se rigen por un estatuto especial o por el Derecho privado. Sólo están sometidas a la LPC cuando ejerzan potestades administrativas (artículo 2.2 LPC). Por ejemplo, RENFE Operadora.
• Agencias estatales: son personas jurídico públicas que se rigen por
la Ley 28/2006, de 18 de julio, de agencias estatales para la
mejora de los servicios públicos (por ejemplo, el Boletín Oficial del
Estado).
• Administraciones independientes: son personas jurídico públicas
que se caracterizan por gozar de un grado relativamente elevado
de autonomía respecto del Gobierno. Se rigen por su normativa
específica. Por ejemplo, las Universidades Públicas o el Banco de
España.
— Existen, por otra parte, otro tipo de entes que no son Organismos Públicos. No lo son porque tienen forma de personificación privada (se
crean conforme a las reglas del Derecho civil o mercantil). Dentro de
ellos hay dos grandes modalidades:
• Sociedades Mercantiles Estatales: son personificaciones privadas
que se rigen por el Derecho privado (DA 12.ª LOFAGE). No están
sometidas a la LPC. Por ejemplo, Paradores Nacionales SA.
44
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
• Fundaciones del Sector Público Estatal: son personificaciones privadas que, en principio, tampoco están sometidas a la LPC y se rigen por la Ley 50/2002, de 26 de diciembre.
Tradicionalmente se viene entendiendo que, en sentido jurídico, estos
entes no son Administraciones públicas aunque, en sentido económico, sí
pertenecen al Sector Público. Aún así, últimamente la noción económica de
Sector Público adquiere connotaciones jurídicas que van extendiendo la aplicación de algunos principios administrativos que están modulando sobre
todo el régimen de contratación de estos entes.
Por lo demás, la Administración institucional de cada Comunidad Autónoma se rige, en principio, por la normativa autonómica respectiva que puede
emplear terminología diferente a la de la LOFAGE. Así era también para la
Administración institucional local hasta que el artículo 85 LBRL fue modificado
por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local que, sin perjuicio de algunas modulaciones, ha venido
a generalizar en este ámbito la terminología de la LOFAGE.
II.2.2. LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA
La Administración Corporativa engloba, típicamente, los Colegios Profesionales (que cuentan con reconocimiento constitucional en el artículo 26 CE
y regulación básica en la Ley 2/1974, de 13 de febrero) y lo que va quedando de las Cámaras Oficiales (en cuanto organizaciones profesionales
representativas de intereses económicos a las que alude el artículo 52 CE).
Otras entidades —como las Comunidades de Regantes o las Federaciones
Deportivas— parecen compartir sus rasgos básicos pues son agrupaciones
de particulares creadas por ley y a las que se atribuye la gestión de ciertos
fines públicos. Sea como fuere; en tanto no se complete su legislación específica, les serán de aplicación las prescripciones de la LPC únicamente «en
lo que proceda» (Disposición Transitoria Primera LPC).
II.3. Otras: la Administración consultiva
Todas las categorías citadas hasta ahora configuran la denominada Administración activa. Pero, junto a ella, también existen otros tipos que tienen encomendadas funciones de asesoramiento y, a veces, de control. Especialmente destacable es el caso del Consejo de Estado, al que se refiere
el artículo 107 CE como «supremo órgano consultivo» y cuya composición
45
René Javier Santamaría Arinas
y funciones se regulan en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril. Durante algún tiempo se discutió acerca de si las Comunidades Autónomas podían dotarse de su propia Administración consultiva. Este debate lo zanjó la
STC 204/1992, de 26 de diciembre, al afirmar que el dictamen previo del
Consejo de Estado puede sustituirse por el de órganos de similares características que, en virtud de sus competencias de autoorganización, hayan podido crear las Comunidades Autónomas, siempre que aseguren su independencia, objetividad y rigurosa cualificación técnica.
Así es como muchas Comunidades Autónomas han ido creando sus propios Consejos Consultivos que, en el caso vasco, se denomina Comisión
Jurídica Asesora de Euskadi. Y ahí es donde cobra sentido la Disposición
Adicional Decimoséptima LPC que, por una parte, extiende esta facultad a
nuestros Entes Forales y, por otra, permite articular la función consultiva a través de los servicios jurídicos de la propia Administración activa.
III. LA POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN
A partir del marco legal que acaba de quedar expuesto, cada Administración Pública puede diseñar libremente su propia estructura organizativa. A
esto es a lo que se llama potestad de autoorganización que implica tanto la
facultad de crear como de modificar y suprimir órganos administrativos. Las
reglas básicas para el ejercicio de esta potestad aparecen en el artículo 11
LPC. De este precepto se deducen algunos requisitos mínimos tanto de forma
como de fondo.
En cuanto a la forma, y por si hubiera alguna duda, el Tribunal Constitucional tiene dicho que las medidas organizativas constituyen normas jurídicas. Ahora bien, en la actualidad basta por lo general con que dichas normas tengan rango meramente reglamentario.
En cuanto al fondo, las medidas organizativas deben inspirarse en los
principios de competencia, jerarquía y eficacia. Aunque a veces aparecen
interrelacionados, veremos a continuación en qué sentido actúa cada uno
de ellos por separado.
III.1. El principio de competencia
Requisito previo para la creación de cualquier órgano administrativo es
la delimitación previa de sus funciones y competencias (artículo 11.2.b LPC).
En consecuencia, nunca podrían existir dos órganos con las mismas atribu46
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
ciones (artículo 11.3 LPC). Interesa distinguir entre titularidad y ejercicio de
las competencias.
III.1.1. TITULARIDAD
DE LA COMPETENCIA
Cada Administración pública puede redistribuir internamente sus competencias propias en la forma que estime conveniente. A esto es a lo que,
según vimos, se llama desconcentración. Para saber cuáles son las competencias de cada órgano habrá que estar a lo que diga la correspondiente
norma de atribución (artículo 12.2 LPC). Los criterios de atribución que suelen combinarse son de tres tipos: material, territorial y funcional.
— Competencia material. Se da cuando la atribución de competencia a
un órgano determinado se basa en un criterio material. Por ejemplo,
la Comunidad Autónoma del País Vasco puede redistribuir sus competencias en materia de medio ambiente a favor de órganos diversificados en función de submaterias: protección de las aguas, para uno,
protección del aire, para otro, lucha contra los residuos, etc.
— Competencia territorial. Se da cuando la atribución de competencia
a un órgano determinado se basa en un criterio territorial. Siguiendo
con el ejemplo anterior, el órgano competente en materia de residuos
podría ser uno para los expedientes que se tramitasen en Guipúzcoa,
otro para los de Vizcaya y otro para los de Álava.
— Competencia funcional. Se da cuando la atribución de competencia
a un órgano determinado se basa en un criterio funcional. Esto es lo
que sucede cuando un órgano tiene competencia para tramitar un expediente, otro para resolverlo, otro para conocer de los recursos que
pudieran plantearse, etc.
Pero, en ocasiones, puede suceder que la norma de atribución no especifique en detalle. En tal caso, se entiende que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por
razón de la materia y del territorio. De existir varios de éstos, el órgano competente será el superior jerárquico común (artículo 12.3 LPC).
III.1.2. EJERCICIO
DE LA COMPETENCIA
La competencia es irrenunciable. Esto significa que los órganos que la
tienen atribuida están obligados a ejercerla (artículo 12.1 LPC). Y significa
47
René Javier Santamaría Arinas
también que, salvo casos excepcionales, sólo ellos pueden ejercerla. Esta regla tiene gran trascendencia práctica porque, si se incumple, surge un vicio
de incompetencia. Como se verá en su momento, los vicios de incompetencia pueden determinar la ilegalidad de la actuación administrativa. De hecho, son nulos de pleno derecho los actos administrativos «dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio»
(artículo 62.1.b LPC).
III.2. El principio de jerarquía
III.2.1. CONCEPTO
También es requisito previo a la creación de órganos administrativos la
determinación de la forma de integración en la Administración Pública de
que se trate y su dependencia jerárquica (artículo 11.2.a LPC). La jerarquización de la Administración pública posibilita una ordenación vertical de las
competencias. De este modo, se consigue una subordinación de unos órganos respecto de otros con arreglo a una escala de mayor a menor poder. A
su vez, la jerarquía implica un deber de obediencia que ofrece numerosas
manifestaciones. Entre otras que se irán viendo, interesa ahora comentar las
instrucciones y órdenes de servicio a que se refiere el artículo 21.1 LPC.
III.2.2. INSTRUCCIONES
Y ÓRDENES DE SERVICIO
Normalmente, estas instrucciones y órdenes de servicio adoptan la
forma de circulares internas. Pese a su apariencia, conviene advertir que, en
rigor, no son normas jurídicas. En efecto, incluso aunque en ocasiones llegaran a publicarse oficialmente —cosa que por lo general no se exige— estas
instrucciones no pueden vincular a los ciudadanos. Esto se comprenderá mejor cuando estudiemos los límites de la potestad reglamentaria de la Administración en la Unidad Didáctica 4. De momento, debe reternerse que sólo
vinculan internamente y además, sólo a aquéllos que estén sometidos en virtud del principio de jerarquía. Su finalidad no es innovar el ordenamiento
jurídico sino dirigir la actividad administrativa. Sus destinatarios, por tanto,
son los propios subordinados; fundamentalmente, el personal al servicio de
la Administración. De hecho, su incumplimiento puede determinar la exigencia de responsabilidades disciplinarias y, sin embargo, no afectar a la validez de las actuaciones (artículo 21.2 LPC).
48
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
III.3. El principio de eficacia
III.3.1. CONCEPTO
Puede decirse que el principio de eficacia está presente en materia organizativa al menos en un doble sentido. Por una parte, en la obligación
de dotarles de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento; remitiendo así a consideraciones de ahorro presupuestario en la
creación de órganos administrativos [artículo 11.2.c) LPC]. Por otra, en la
exigencia de racionalización que impone la prohibición de duplicación de
órganos, a la que ya hemos hecho referencia desde la perspectiva competencial (artículo 11.3 LPC). Pero, lógicamente, las exigencias del principio
de eficacia reclaman también una cierta optimización de los recursos. Éste
es uno de los principales resortes que impulsan la denominada Ciencia de
la Administración.
III.3.2. RELACIONES
INTERORGÁNICAS
Desde un plano estrictamente jurídico, cabe conectar también la eficacia
con las relaciones interórganicas. Al igual que las relaciones interadministrativas, las relaciones entre órganos de una misma Administración también
quedan sometidas a las exigencias del principio de lealtad institucional, con
sus derivaciones en cuanto a colaboración, cooperación y coordinación (artículo 18.1 LPC). Si acaso, cabe reseñar que, como es lógico, se agiliza la
práctica de las comunicaciones entre los órganos de una misma Administración (artículo 19 LPC).
III.3.3. CONFLICTOS
INTERORGÁNICOS
En la misma línea, también se simplifica la resolución de los conflictos interorgánicos (artículo 20 LPC). Por cierto, en el planteamiento de los
denominados conflictos de atribuciones también pueden participar los interesados. Y pueden hacerlo requiriendo directamente al órgano que conoce del asunto para que decline su competencia o indirectamente para
que se inhiba a favor de otro órgano (artículo 20.2 LPC). Por lo general,
los conflictos de atribuciones los resuelve siempre el superior jerárquico
común.
49
René Javier Santamaría Arinas
IV. OTRAS REGLAS BÁSICAS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
El resto del Título II LPC puede resumirse en torno a tres cuestiones principales: la previsión de excepciones al principio de irrenunciabilidad en el
ejercicio de las competencias propias, la regulación de los órganos colegiados y las garantías de la imparcialidad de los órganos administrativos. Se
desarrolla a continuación cada una de ellas.
IV.1. Reglas especiales de ejercicio de competencias
IV.1.1. EN
PARTICULAR, LA DELEGACIÓN
Como modulaciones del principio de irrenunciabilidad de las competencias, la LPC contempla una serie de figuras más o menos afines que se
denominan delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación
de firma y suplencia. La regulación más detallada corresponde a la delegación, que se rodea de numerosos límites formales y materiales. Así,
hay competencias indelegables —como las previstas en el artículo 13.2
LPC— y también está prohibida la subdelegación (artículo 13.5 LPC). Formalmente, el acuerdo de delegación puede requerir mayorías especiales (artículo 13.6 LPC) y ha de ser publicado oficialmente (artículo 13.3
LPC). Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por
el órgano delegante (artículo 13.4 LPC). Esta regla tiene evidente trascendencia práctica, por ejemplo, en materia de recursos. Por lo demás,
la delegación es revocable en cualquier momento, si bien dicha revocación también ha de ser publicada en el boletín oficial correspondiente (artículo 13.3 y 6 LPC).
En resumen, puede decirse que la delegación es una técnica de transmisión del ejercicio de competencias caracterizada por la nota de provisionalidad. En rigor, el órgano delegante conserva en todo momento la titularidad de la competencia aunque su ejercicio se haya atribuido a otro
órgano distinto. Por otra parte, al posibilitar la delegación a favor de entidades de derecho público, y aunque son dos supuestos teóricamente distintos, el artículo 13 LPC viene a unificar el régimen de la delegación orgánica y la delegación intersubjetiva.
50
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
IV.1.2. OTRAS
FIGURAS AFINES
El resto de las figuras citadas en este apartado pueden resumirse así:
— Avocación. Técnica que, en virtud del principio de jerarquía, permite
a los órganos superiores el ejercicio para un caso concreto de una
competencia atribuida a algún órgano inferior. También es posible
la avocación de competencias delegadas. Formalmente, la avocación requiere un simple acuerdo motivado en circunstancias de índole
técnica, económica, social, jurídica o territorial. No es necesario publicar este acuerdo aunque sí notificarlo a los interesados en el expediente de que se trate. Contra dicho acuerdo no cabe recurso (art.14
LPC).
— Encomienda de gestión. En cierto modo es una técnica de cooperación interorgánica e incluso interadministrativa. Con ella se posibilita la realización de actividades de carácter material, técnico o de
servicios por órganos administrativos distintos de los realmente competentes. Se entenderá mejor con un ejemplo. Supongamos que en
un expediente sancionador en materia de vertidos resulta imprescindible el análisis de muestras del agua contaminada. El órgano competente podría recurrir a laboratorios privados, para lo cual debería
seguir la regulación de los contratos administrativos. Pero también
podría recurrir a laboratorios públicos de la misma o de distinta Administración. En este último caso, estaríamos ante una típica encomienda de gestión que debería regirse por el art. 15 LPC y no por
el TRLSC.
— Delegación de firma. Técnica puramente doméstica que, en principio,
no afecta ni a la titularidad ni al ejercicio de las competencias atribuidas a cada órgano. A los límites comunes del art. 13 LPC se añade
la prohibición de delegación de firma en las resoluciones de carácter
sancionador y la innecesariedad de su publicación (art. 16 LPC).
— Suplencia. Es una técnica que permite que un órgano administrativo siga funcionando pese a vacante, ausencia o enfermedad de
su titular. El art. 17 LPC recogía una regla para designar al sustituto
y atribuía esta facultad precisamente al órgano competente para el
nombramiento del titular. Esto sí se declaró inconstitucional por la
STC 50/1999, de 6 de abril. El mismo precepto contempla otro supuesto que, más que suplencia, parece posibilitar una acumulación
de atribuciones.
51
René Javier Santamaría Arinas
IV.2. La regulación de los órganos colegiados
El legislador estatal consideró oportuno incluir en la LPC un Capítulo específico para establecer el régimen jurídico común de los órganos colegiados; es decir, órganos cuya titularidad, a diferencia de los órganos unipersonales, corresponde a un conjunto de personas físicas (artículo 22 LPC). En tal
sentido, se regulaba el estatuto jurídico del presidente (artículo 23 LPC), de
sus miembros (artículo 24 LPC) y del secretario (artículo 25 LPC). También se
regulaba la convocatoria y sesiones (artículo 26 LPC) y las actas (artículo 27
LPC). Algunas Comunidades Autónomas estimaron que esta regulación era
excesivamente detallista —que no dejaba margen para el desarrollo normativo autonómico— e interpusieron los correspondientes recursos ante el Tribunal Constitucional. Tras la STC 50/1999, de 6 de abril, lo que queda del
Capítulo dedicado a los órganos colegiados con carácter básico se reduce
a lo siguiente:
Los órganos colegiados tendrán un secretario que podrá ser un miembro
del propio órgano o una persona al servicio de la Administración pública
correspondiente (artículo 25.1 LPC). Al secretario corresponde levantar acta
de las sesiones (artículo 27.1 LPC) y expedir las certificaciones de acuerdos
que se le soliciten (artículo 26.5 LPC).
Para la válida constitución del órgano se requiere un quórum mínimo
que incluye la presencia del presidente, secretario y la mitad al menos de
sus miembros (artículo 26.1 LPC). En sus normas de funcionamiento, los órganos colegiados pueden prever reglas específicas para una segunda convocatoria con un quórum menos exigente (artículo 26.2 LPC).
Para la válida adopción de acuerdos se requiere que el asunto esté
previamente incluido en el orden del día o se incluya por procedimiento
de urgencia (artículo 26.3 LPC). Los acuerdos se adoptan por mayoría de
votos (artículo 26.4 LPC). Quienes voten en contra o se abstengan quedarán exentos de la responsabilidad que pudiera derivarse del acuerdo (artículo 27.4 LPC).
Esta regulación se aplica, en principio, a los que podrían denominarse
órganos colegiados de gestión (un tribunal de oposiciones, por ejemplo).
Junto a ellos cabe identificar una subtipología integrada por órganos colegiados de representación (el Consejo Asesor de Medio Ambiente, por ejemplo). A éstos otros van dirigidos los artículos 22.2 y 26.1 LPC.
Finalmente, debe tenerse en cuenta la Disposición Adicional primera
LPC. En su virtud, las reglas que se acaban de exponer no se aplican a los
órganos colegiados de gobierno sean centrales, autonómicos o locales. Estos cuentan con sus propias reglas de composición y funcionamiento que se
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
encuentran en los artículos 17-19 LG, en las leyes autonómicas aplicables y
en los preceptos correspondientes de la LBRL, respectivamente.
IV.3. El principio de imparcialidad de los órganos administrativos
Ya vimos que, de conformidad con la Constitución, las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales. Esa objetividad
exige, entre otras cosas, la imparcialidad de los órganos administrativos.
Para garantizar en cada expediente concreto la imparcialidad de las personas que integran los órganos de la Administración se prevén las técnicas de
abstención y recusación.
IV.3.1. CAUSAS
La imparcialidad de las personas que integran los órganos administrativos queda en entredicho si, en relación con un expediente concreto, incurren
en alguna de las circunstancias que enumera el artículo 28.2 LPC:
— Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya
resolución pudiera influir la de aquél.
— Ser administrador de sociedad o entidad interesada en el expediente.
— Tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
— Tener determinado grado de parentesco con los interesados o con sus
representantes.
— Compartir despacho profesional o estar asociado con alguna de esas
personas.
— Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de esas personas.
— Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento de que
se trate.
— Tener o haber tenido en los dos últimos años cualquier relación de
servicio con algún interesado.
Como puede verse, hay causas que se pueden apreciar objetivamente
(parentesco, por ejemplo) y otras que presentan una mayor o menor carga
de subejtividad (amistad íntima, por ejemplo). En cualquier caso, hay dos
formas diferentes de hacer valer estas causas. Vamos a verlo a continuación.
53
René Javier Santamaría Arinas
IV.3.2. EL
DEBER DE ABSTENCIÓN
Las autoridades y empleados públicos que incurran en alguna de las
citadas causas están obligadas a abstenerse de intervenir en ese concreto
procedimiento (artículo 28.1 LPC). En este supuesto es el propio afectado
el que aprecia la concurrencia de la causa de abstención y quien lo comunica a su superior inmediato. Puede decirse, en consecuencia, que existe un
deber de abstención para las autoridades y empleados públicos. De hecho,
el incumplimiento de este deber, aunque no implique necesariamente la invalidez de las actuaciones, dará lugar a responsabilidad (artículo 28.3 y
5 LPC). Por lo demás, la ley deja cierto margen de apreciación al superior
jerárquico para resolver lo procedente; es decir, sustituir al afectado o ratificarle en su puesto.
IV.3.3. EL
DERECHO DE RECUSACIÓN
Las circunstancias del artículo 28.2 LPC también pueden hacerse valer
por los interesados en el concreto procedimiento mediante el denominado
escrito de recusación (artículo 29.1 LPC). Así, puede decirse que la recusación de autoridades y empleados públicos es un derecho de los interesados. Este derecho, además, puede ejercitarse en cualquier momento, mientras dure la tramitación del procedimiento (artículo 29.1 LPC). Sin embargo,
y como es lógico, no basta con la mera invocación de alguna de estas causas; se requiere también acreditar su existencia, lo cual conlleva normalmente problemas de prueba que pueden superarse por cualquiera de los
medios admitidos en Derecho.
Si se plantea recusación surge una cuestión incidental que, contra lo
que es habitual, sí suspende la tramitación del expediente (artículo 77 LPC).
La regla es lógica porque al estar en cuestión su imparcialidad, hay que evitar nuevas actuaciones de la persona recusada. Por lo demás, la cuestión
de recusación ha de resolverse rapidísimamente. El recusado dispone de
un día para manifestarse. Si asume la recusación, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido (artículo 29.3 LPC). Si la rechaza, el superior podrá recabar los informes y practicar las comprobaciones que estime
oportunas, pero tendrá que resolver en un sentido u otro en el plazo de tres
días (artículo 29.4 LPC). Dicha resolución no es susceptible de recurso (artículo 29.5 LPC).
54
Unidad didáctica 3
El administrado
I. INTRODUCCIÓN
La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos es un valor inherente al Estado social y de Derecho (art 9 CE). Pero el concepto de participación puede tener significados diversos. Así, cabe una participación indirecta a
través de representantes electos, cuyo estudio es más propio del Derecho Constitucional (art 23 CE). Lo que nos interesa aquí son las formas de participación
directa en las tareas de la Administración. Tales formas dan contenido a los
principios de transparencia y participación que ahora recoge el art. 3.5 LPC.
En Derecho Administrativo se identifican hasta tres tipos de participación: orgánica, cooperativa y funcional. Aquí nos ocuparemos sólo de ésta última.
Como vamos a ver, las posibilidades de participación funcional varían en
función del concepto y clases de administrados (II). A su vez, esta clasificación
se basa en elementos propios de la teoría general de las situaciones jurídicas
ante la Administración (III). Así se construye la noción legal de interesado que
es un tipo de administrado que goza de las más amplias facultades de información y participación en un concreto procedimiento administrativo (IV).
II. LA TEORÍA GENERAL DEL ADMINISTRADO
II.1. Concepto
Llamamos administrado al sujeto que, junto con la Administración, integra las relaciones jurídico-administrativas.
55
René Javier Santamaría Arinas
Se ha discutido la terminología a emplear para designar a este sujeto. Así:
— Suele recordarse que con anterioridad a la aparición del Derecho administrativo las personas tenían frente al poder absoluto del Monarca
la condición de súbditos.
— Con la Revolución Francesa se acuña el concepto de ciudadano, que
expresa una idea de titularidad de derechos inalienables y también
de igualdad frente a los poderes públicos. De todas formas, el concepto de ciudadano adquiere connotaciones políticas. Por tal se entiende la persona física que está en plenitud de sus derechos civiles y
políticos, incluyendo, entre otros, el derecho de sufragio.
— De ahí que, técnicamente, sea preferible mantener la denominación
de administrado. En efecto, hay personas que, sin ser ciudadanos en
el sentido expuesto, pueden entablar relaciones con las Administraciones públicas. Es el caso de las personas jurídicas, por ejemplo. Y
también de algunas personas físicas, como los extranjeros o los menores de edad. A estos últimos se les reconoce expresamente una capacidad de obrar más amplia ante la Administración en el artículo 30
LPC.
II.2. Clases de administrados
El concepto de administrado es, por lo tanto, más amplio que el de ciudadano. Y dentro de él cabe advertir diferentes situaciones. Se habla así
de administrados simples y administrados cualificados frente a la Administración.
No se trata, desde luego, de una diferenciación por castas como en la
sociedad estamental. La distinción radica únicamente en la diferente intensidad de las relaciones que el administrado entabla en un momento determinado con la Administración. Así, a la condición de administrado cualificado
puede llegarse por diferentes vías.
Una de ellas es la que resulta de las denominadas relaciones especiales
de sujeción. Relaciones de este tipo se vienen considerando las propias del
personal al servicio de las Administraciones Públicas, de los usuarios de ciertos servicios públicos, etc... Con esta construcción tradicionalmente se ha
pretendido restringir derechos; razón por la que ha sido duramente criticada
por la doctrina y progresivamente desactivada por la jurisprudencia constitucional (STC 188/2005, de 7 de julio).
56
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Otra de esas vías, y ésta es la que más nos interesa ahora, es la de haber asumido la condición de parte en un concreto procedimiento administrativo. A este tipo de administrado cualificado es al que se designa con el
tecnicismo de interesado. En esta unidad didáctica vamos a estudiar la definición legal de interesado y también vamos a comprobar la trascendencia
práctica de las diferencias que existen entre su estatuto jurídico y el de los
demás administrados.
III. LA POSICIÓN JURÍDICA DE LOS ADMINISTRADOS FRENTE A LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
III.1. La teoría de las situaciones jurídicas del administrado
En el Derecho privado, las relaciones entre los particulares se construyen
fundamentalmente a través de dos grandes tipos de situaciones jurídicas. En el
plano activo, uno puede esgrimir frente a otro sus derechos subjetivos. Correlativamente, y en el plano pasivo, se incurre en una situación de obligación. Por
muchas razones, en Derecho administrativo este esquema se complica hasta el
punto de que incluso suele hablarse de situaciones jurídicas mixtas o estatutos
jurídicos complejos. La «carga» podría ser un ejemplo de ello.
En Derecho administrativo se distingue, por ejemplo, entre obligación y
deber, o entre potestad y sujeción. Pero sobre todo, en Derecho administrativo se distinguen diferentes grados en las situaciones jurídicas activas de los
administrados frente a la Administración.
Se habla así, no sólo de derechos subjetivos típicos y perfectos —como
pudiera ser el derecho de propiedad—, sino también de «intereses» que
pueden ser tanto individuales como colectivos. A su vez, dentro de estos intereses suele distinguirse entre intereses legítimos e intereses simples.
Toda esta aparente disquisición tiene una indiscutible trascendencia
práctica porque, como se verá, el artículo 31 LPC utiliza estas categorías
para configurar la definición legal de interesado.
III.2. Los derechos fundamentales de la persona
III.2.1. CONCEPTO
También conviene saber que ni siquiera todos los derechos del administrado tienen exactamente la misma protección. En efecto, hay una serie de
57
René Javier Santamaría Arinas
derechos que gozan de un grado de protección especialmente enérgico:
son los denominados derechos fundamentales. Veamos cuáles son estos derechos y cuáles son las técnicas jurídicas previstas para su protección.
Los derechos fundamentales son única y exclusivamente los comprendidos en la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título Primero de la
Constitución: derecho a la vida e integridad física y moral, libertad ideológica, intimidad, libertad de residencia y circulación, de expresión, de reunión, etc. A ellos se equiparan en cierta medida los derechos de igualdad y
de objeción de conciencia (artículos 14 y 30 CE).
Especial relevancia pueden adquirir en el tráfico jurídico-administrativo
los derechos fundamentales reconocidos en los artículos 22 (asociación), 23
(participación en los asuntos públicos y acceso a los cargos públicos), 24
(tutela judicial efectiva), 25 (límites de la potestad sancionadora), 26 (prohibición de Tribunales de honor), 27 (derecho a la educación), 28 (libre sindicación y huelga) y 29 (derecho de petición).
III.2.2. TÉCNICAS
DE PROTECCIÓN
Al igual que el resto de los Poderes públicos, la Administración está obligada a respetar todos los derechos fundamentales de la persona. La protección de los derechos fundamentales se caracteriza por las siguientes notas:
— El desarrollo de su contenido esencial sólo puede hacerse mediante
ley orgánica. Éste es un tipo de ley especialmente rígida: sólo pueden dictar leyes orgánicas las Cortes Generales y además para su
aprobación no basta con una mayoría simple (artículo 81 CE).
— En caso de violación, son susceptibles de tutela judicial sumaria. A tal
fin, en 1978 se estableció un cauce procesal específico que ahora
está regulado como proceso especial en los artículos 114-122 LJ.
— Agotada la vía judicial, se puede interponer recurso de amparo ante
el Tribunal Constitucional (artículos 53.2 y 161 CE). Más aún, es posible incluso llegar hasta el Tribunal Europeo de Derechos Humanos
con sede en Estrasburgo.
Cabe añadir que la suspensión de estos derechos requiere las garantías previstas en los artículos 55 y 116 CE para los estados de alarma,
excepción y sitio. Además, está previsto un procedimiento especialmente
rígido para cualquier reforma constitucional que pudiera afectarles (artículo 168 CE).
58
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
III.3. Los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la
Administración
III.3.1. CONCEPTO
Los demás derechos de los ciudadanos frente a las Administraciones públicas no son derechos fundamentales ni, en consecuencia, gozan de ese
grado de protección. Son derechos de configuración legal que, en la actualidad, hay que identificar partiendo del artículo 35 LPC.
Este precepto intenta una codificación de estos derechos pero se cierra con una cláusula abierta que remite a otras leyes. De hecho, encontramos también listados más o menos amplios de derechos de los vecinos (artículo 18 LBRL), o de los contribuyentes (artículo 34 de la Ley 58/2003, de
17 de diciembre, general tributaria) o de los contribuyentes (TRLDCU), o de
los usuarios de ciertos servicios públicos (artículo 18 LGS), etc.
De particular interés para este Curso, como se podrá ir comprobando,
es la relación de derechos del ciudadano ante la Administración electrónica
que ha venido a establecer separadamente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (en
adelante, LAE).
El artículo 35 LPC no agota, en definitiva, el catálogo de derechos del
administrado. Por otra parte, el artículo 35 LPC emplea la noción de ciudadano de forma un tanto engañosa. Esto es así porque, en realidad, a los
«ciudadanos» tan sólo se atribuyen en este precepto dos concretos derechos
que son los que vamos a ver a continuación (que, por cierto, aunque no son
«fundamentales» sí gozan de reconocimiento constitucional). La titularidad
del resto presupone, en la práctica, la condición de interesado en un concreto procedimiento administrativo.
III.3.2. EL
DERECHO A LA UTILIZACIÓN DE LENGUAS COOFICIALES
El artículo 36 LPC regula el ejercicio del derecho a la utilización de lenguas cooficiales en las relaciones con las Administraciones públicas. Esta regulación difiere según se trate de la Administración del Estado o de las demás Administraciones territoriales.
En el primer caso, el derecho queda restringido a administrados que se
dirijan a órganos periféricos estatales con sede en alguna Comunidad Autónoma con lengua cooficial. Puede restringirse aún más si concurren varios interesados y existiera discrepancia en cuanto a la lengua. Sobre el alcance
59
René Javier Santamaría Arinas
de estas reglas puede verse la STS de 18 de mayo de 2010 (Boletín Oficial
de Baleares).
En el caso de las demás Administraciones, el artículo 36.2 LPC remite
a lo que disponga la legislación autonómica correspondiente. En la Comunidad Autónoma vasca rige la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización del uso del euskera (y, enlazando con ella, el Decreto 150/2008, de 29 de julio, por el que se crea Elebide-Servicio para
la garantía de los derechos lingüísticos y se establece el régimen de consultas, sugerencias y quejas).
El otro apartado de este precepto fue objeto de interpretación por la
STC 50/1999 y modificado por la Ley 4/1999. En sustancia, viene a decir que la Administración actuante debe traducir al castellano, además de
los dirigidos a interesados que lo soliciten expresamente, los documentos
que deban surtir efectos fuera de la Comunidad Autónoma bilingüe. Ahora
bien, no será precisa su traducción si esa otra Comunidad Autónoma tiene
la misma lengua como cooficial.
Sobre esta materia hay que tener ahora en cuenta además la Disposición Adicional Sexta LAE. En principio, obliga a las Administraciones a «garantizar» el uso de las lenguas oficiales también en las relaciones por medios
electrónicos en los mismos términos previstos en la LPC. Ahora bien, en las
concretas medidas contempladas al efecto —y, en especial, en la obligación
al respecto impuesta a las «sedes electrónicas» y a los «sistemas y aplicaciones»— se ha querido ver una cierta ampliación práctica de este derecho. Sea
como fuere, «cada Administración Pública afectada determinará el calendario
para el cumplimiento progresivo de lo previsto en la presente disposición».
Por su parte, en relación con las actividades de servicios, el artículo 19.2 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (también conocida
como «Ley paraguas»), establece que «las Administraciones Públicas adoptarán medidas para que en la ventanilla única pueda accederse a la información contemplada en este artículo en castellano, en las lenguas cooficiales
del Estado y en alguna otra lengua de trabajo comunitaria».
III.3.3. EL
DERECHO DE ACCESO A ARCHIVOS Y REGISTROS: EL
PROYECTO
DE LEY
DE TRANSPARENCIA
A) El artículo 37 LPC
El artículo 37 LPC regula en términos verdaderamente restrictivos el derecho de acceso a los documentos administrativos. Para empezar, este dere60
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
cho versa únicamente sobre expedientes ya terminados (artículo 37.1 LPC).
Además, este derecho no podrá ser ejercido respecto de los expedientes
que enumera el artículo 37.5 LPC. En los demás, la intimidad de las personas implica una nueva limitación (artículo 37.2 y 3 LPC en relación con la
Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de
carácter personal).
Por otra parte, para el ejercicio de este derecho se requiere ordinariamente petición individualizada (artículo 37.7 LPC). La Administración puede
denegar la solicitud de acceso mediante resolución motivada en alguna de
las causas del artículo 37.4 LPC que alude a la prevalencia del interés público o de terceros. Si se otorga, conlleva el derecho a obtener copias y
certificaciones (artículo 37.8 LPC). Pese a no venir regulado en la LAE, parece que el ejercicio de este derecho se ha de posibilitar también por medios electrónicos.
En todo caso, conviene saber que hay modalidades de acceso a
los archivos administrativos que no se rigen por lo dispuesto en este precepto sino por sus «disposiciones específicas» (artículo 37.6 LPC). Dentro de este apartado tiene especial importancia, aunque no se cite en la
LPC, el derecho de acceso a la información relativa a la protección del
medio ambiente. Este derecho está regulado con carácter básico en la
Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia
en materia de medio ambiente. Por imperativo del Derecho comunitario,
esta regulación es, en principio, más abierta a la transparencia que la del
artículo 37 LPC.
B) El Proyecto de Ley de Transparencia
Téngase en cuenta, no obstante, que se encuentra en tramitación el Proyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Con él se pretende modificar la LPC en dos puntos. De un lado, el
artículo 35.h) LPC reconocerá el derecho «a la información pública, archivos y registros». De otro, se simplificará la redacción de este artículo 37 LPC
que quedará del siguiente modo: «[L]os ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, archivos y registros en los términos y con las
condiciones establecidas en la Constitución, en la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno y demás leyes que resulten
de aplicación».
Cuando se apruebe, se entenderá por información pública «los contenidos o documentos que obren en poder de cualquiera de los sujetos inclui61
René Javier Santamaría Arinas
dos en el ámbito de aplicación de este Título y que hayan sido elaborados
o adquiridos en el ejercicio de sus funciones». Del derecho de acceso a esa
información serán titulares «todas las personas» y «podrá ejercitarse sin necesidad de motivar la solicitud». El derecho de acceso «podrá ser restringido
cuando acceder a la información suponga un perjuicio» para la seguridad
nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública y otra
larga serie de valores que se enumeran en lista cerrada. La aplicación de
estos límites «será justificada y proporcionada». Dado que el acceso a la información puede afectar de forma directa a la protección de los datos personales, se intenta aclarar «la relación entre ambos derechos estableciendo
los mecanismos de equilibrio necesarios».
El procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso se iniciará
mediante solicitud que podrá ser inadmitida por causas tasadas. La resolución deberá notificarse en el plazo ordinario de un mes, con silencio negativo. Llama la atención la previsión según la cual «el incumplimiento reiterado de la obligación de resolver en plazo tendrá la consideración de
infracción grave a los efectos de la aplicación a sus responsables del régimen disciplinario». El acceso a la información se realizará preferentemente por vía electrónica y será gratuito, aunque «la expedición de copias o la transposición de la información a un formato diferente al original
podrá dar lugar a la exigencia de exacciones». Pero la innovación técnica de mayor calado radica en materia de impugnaciones, donde «se
crea una reclamación potestativa y previa a la vía judicial» que «sustituye
a los recursos administrativos». En el Estado, esta reclamación se ha de interponer ante la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios. En los demás casos, ante «órganos independientes» o ante dicha Agencia mediante el correspondiente
convenio.
No se regirá por esta Ley el acceso por parte de quienes tengan la
condición de interesados en un procedimiento administrativo. Y tendrá
carácter supletorio en aquellas materias que tengan previsto un régimen
jurídico específico de acceso a la información, como es el caso del acceso a la información ambiental. De todos modos, para la entrada en vigor del nuevo régimen de acceso se prevé una vacatio legis de un año a
contar desde la publicación de la futura Ley en el Boletín Oficial del Estado.
62
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
IV. EL ESTATUTO JURÍDICO DEL INTERESADO
IV.1. Concepto y requisitos de legitimación
IV.1.1. LA
DEFINICIÓN LEGAL DE INTERESADO
El artículo 31 LPC tiene una trascendencia práctica enorme porque establece las reglas que tendremos que aplicar para determinar, ante un expediente concreto, qué personas tienen la condición de partes en ese procedimiento y cuáles no.
Desde ese punto de vista, la comprensión de este farragoso precepto requiere saber que, para fijar esas reglas, se están combinado dos elementos:
por una parte, las distintas situaciones jurídicas que los administrados pueden esgrimir frente a la Administración (supra III.1). Por otra, las distintas formas de acceder a un procedimiento. De la combinación de ambos elementos resulta básicamente, lo siguiente:
— Quien sea titular de un mero interés simple (entendiendo por tal la
mera aspiración de que se cumpla la ley), no tendrá la condición de
interesado en ningún caso.
— Quien sea titular de un interés legítimo (entendiendo por tal la titularidad potencial de una ventaja o utilidad jurídica no necesariamente
de contenido patrimonial, según la STC 73/2006), tendrá la condición de interesado si promueve el expediente o se persona en él una
vez iniciado.
— Quien sea titular de un derecho que pueda verse afectado, tendrá la
condición de interesado en todo caso; es decir, incluso aunque no lo
haya promovido ni se haya personado, la Administración está obligada a llamarle al procedimiento (artículo 34 LPC).
Como indica la STC 219/2005, de 12 de septiembre, en virtud del
principio pro actione resulta obligado interpretar con amplitud estas reglas
de legitimación para no vulnerar el derecho fundamental a la tutela judicial
efectiva (artículo 24 CE). Profundizaremos sobre dicho principio al explicar
el régimen de los recursos administrativos.
IV.1.2. LA
ACCIÓN PÚBLICA
Ésta es pues la regla general. Pero, aunque la LPC no lo diga, conviene
saber que en ocasiones las reglas de legitimación pueden alterarse. Así su63
René Javier Santamaría Arinas
cede cuando las leyes sectoriales reconocen, excepcionalmente, la denominada acción pública.
Esto es ya un hecho en sectores como el urbanismo, costas, patrimonio
histórico y otros no menos importantes. En materia ambiental la citada Ley
estatal 27/2006 no ha llegado tan lejos —pues se limita a reconocer una
legitimación ampliada a ciertas personas jurídicas (organizaciones no gubernamentales)—. Pero a escala autonómica sí está reconocida la acción pública también en el amplio campo de sectores vinculados a la protección del
medio ambiente (artículo 3.4 de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, general
de protección del medio ambiente del País vasco; se impugnó por razones
competenciales —la legislación procesal es competencia exclusiva del Estado— pero no ha sido declarada inconstitucional por la STC 151/2012,
de 5 de julio).
En estos casos, basta con que el administrado invoque un mero interés
simple para que la Administración tenga que otorgarle la condición de interesado si promueve el procedimiento o se persona en él una vez iniciado.
IV.2. Los derechos del interesado
IV.2.1. IDENTIFICACIÓN
Quien tenga reconocida la condición de interesado en un concreto procedimiento administrativo goza de un conjunto de facultades y deberes que
le permiten ser parte activa en ese expediente a todos los efectos. Para identificar esas facultades habría que rastrear prácticamente toda la LPC. Por
ejemplo, el interesado puede recusar a las personas que integran los órganos administrativos (artículo 29 LPC). También puede plantear conflictos de
competencias (artículo 20.2 LPC), etc...
Teniendo esto presente, es verdad que el bloque más numeroso de derechos del interesado aparece en el artículo 35 LPC. Conviene releerlo ahora
para saber cuáles son esos derechos antes de pasar a comentar su alcance.
En este precepto se reconocen los derechos de los interesados:
— A conocer en cualquier momento el estado de tramitación del expediente.
— A obtener copias de los documentos obrantes en el expediente.
— A identificar a las autoridades y personal bajo cuya responsabilidad
se tramite el expediente.
— A obtener copia sellada de los documentos que presenten.
64
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
— A la devolución de los documentos originales salvo que éstos deban
obrar en el expediente.
— A formular alegaciones en cualquier fase del procedimiento.
— A aportar documentos en cualquier fase del procedimiento.
— A que tanto las alegaciones como los documentos «sean tenidos en
cuenta».
— A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables.
— A no presentar documentos que ya obren en poder de la Administración actuante.
— A obtener información y orientación acerca de los requisitos exigibles.
— A ser tratados con respeto y deferencia.
— A que se les facilite el ejercicio de sus derechos.
— A que se les facilite el cumplimiento de sus obligaciones.
— A exigir las responsabilidades oportunas, cuando así corresponda legalmente.
IV.2.2. EJERCICIO
Tal y como están formulados los derechos de los interesados, a la hora
de su ejercicio pueden surgir dudas en la práctica. A la resolución de esas
dudas se puede llegar por las siguientes vías:
A) Concreción por vía legal: el derecho a relacionarse con la Administración
por medios electrónicos
En principio, la forma de ejercitar muchos de esos derechos hay que ponerla en conexión con otros preceptos de la propia LPC. Así, por ejemplo,
con el artículo 38 LPC que, al establecer la regulación general de los registros administrativos —que estudiaremos en su momento—, sienta las reglas
sobre presentación de escritos o del cotejo de copias con el original. O con
el artículo 46 LPC que se refiere a la validez y eficacia de los documentos y
copias expedidas por la Administración. O, sobre todo, con el artículo 45
LPC que en su inicial redacción invitaba a la Administración a la incorporación de medios técnicos y telemáticos y abría la posibilidad de que los ciudadanos se relacionen con ella a través de esos nuevos medios.
En relación con esto último, lo que ha sucedido ha sido que lo dispuesto
en la propia LPC ha venido a completarse en detalle posteriormente con la
LAE de 2007. Esta Ley reconoce expresamente el derecho a relacionarse
65
René Javier Santamaría Arinas
con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de los derechos previstos en el artículo 35 LPC así como para efectuar
pagos y otras gestiones (artículo 6.1 LAE).
Como es natural, este derecho básico integra un haz de facultades específicas para adaptar su ejercicio al entorno propio de la Administración
electrónica: libre elección de canal y de aplicaciones o sistemas, obtención
de medios de identificación electrónica como el DNI-e u otros sistemas de
firma electrónica, igualdad en el acceso, conocer por medios electrónicos
el estado de tramitación de los procedimientos, obtención de copias electrónicas, garantía de seguridad y confidencialidad, conservación de los
documentos en formato electrónico, etc.. (artículo 6.2 LAE). En la reforma
del 2009 se ha afirmado incluso el derecho a relacionarse con la Administración por medio de la «ventanilla única electrónica» (artículo 6.3 LAE, introducido por el artículo 3.Uno de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre,
también conocida como «Ley ómnibus»), cuya gestión ha de determinarse
mediante acuerdo de Conferencia Sectorial (Disposición Transitoria Sexta de
la Ley 25/2009).
Conviene precisar que, como derecho, su ejercicio es voluntario para
los particulares que pueden elegir el medio para comunicarse con la Administración y, si hubieran optado por la vía electrónica, pueden también optar
luego por la vía convencional (artículo 27.1 LAE). No obstante, caben ciertas excepciones:
— Está previsto que la comunicación electrónica pueda llegarse a imponer como deber a determinadas personas que «por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos
acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos» (artículo 27.6 LAE).
— Inversamente, también está prevista la posibilidad de que el interesado deba utilizar necesariamente un medio no electrónico si bien
parece que esta excepción a la regla general ha de venir establecida
por norma con rango de ley (artículo 27.1 LAE).
Correlativamente, las Administraciones Públicas tienen ahora la obligación de adoptar las medidas técnicas —y jurídicas— precisas para asegurar la plena efectividad de estos derechos. Para ello disponían de un plazo
de adaptación hasta el 31 de diciembre de 2009; plazo que en las administraciones autonómicas y locales podría prolongarse puesto que su cumplimiento se condiciona a que «lo permitan sus disponibilidades presupuestarias» (Disposición Final Tercera LAE). Este planteamiento abierto se ha ido
cerrando en normas posteriores como la Ley de Economía Sostenible (LES) y
66
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas
con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento
de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación
administrativa. Volveremos sobre ello en las próximas lecciones.
B) Concreción por vía reglamentaria
De otro lado, siempre es posible concretar los derechos de los interesados mediante el correspondiente desarrollo reglamentario.
— Así, por ejemplo, en la Administración del Estado existen los Reales
Decretos 208/1996, de 9 de febrero, de información y atención
al ciudadano y 772/1999, de 7 de mayo, que regula la presentación de escritos y solicitudes ante la AGE, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las
oficinas de registro. Este último ha sido parcialmente derogado por
el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la LAE y más tarde modificado por Real Decreto 136/2010, de 12 de febrero.
— En todo caso, en la Comunidad Autónoma Vasca esas disposiciones
estatales no son directamente aplicables. Las que rigen son las dictadas en la materia por el Gobierno vasco, entre las que cabe destacar
las siguientes:
• Decreto 149/1996, de 18 de junio, de copias.
• Decreto 174/2003, de 22 de julio, de organización y funcionamiento del sistema de archivo de la Administración Pública de la
Comunidad Autónoma de Euskadi.
• Decreto 108/2004, de 8 de junio, del modelo de presencia de
la Administración Pública de la Comunidad Autónoma Vasca en internet.
• Decreto 232/2007, de 18 de diciembre, por el que se regula la
utilización de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los
procedimientos administrativos.
• Decreto 72/2008, de 29 de abril, de creación, organización y
funcionamiento de los registros de la Administración General de la
Comunidad Autónoma de Euskadi y sus organismos autónomos.
• Orden de 15 de enero de 2009, de la Vicepresidenta del Gobierno, por la que se regula el régimen de admisión de los certificados electrónicos.
67
René Javier Santamaría Arinas
Se notará que el Decreto 232/2007 habilitó en la Comunidad Autónoma vasca para el ejercicio de los derechos previstos en la LAE sin haber
agotado el generoso plazo de adaptación al que antes nos hemos referido.
No obstante, y a efectos prácticos, conviene tener en cuenta que contenía
su propio calendario de despliegue escalonado (Disposición Adicional Primera).
C) El principio favor libertatis
Finalmente, a falta de regulación expresa, ninguna autoridad ni funcionario puede restringir el contenido de los derechos reconocidos por la Ley.
La praxis administrativa debe regirse siempre por los principios de transparencia y favor libertatis; es decir, en caso de duda, adoptar la solución más
favorable al ciudadano siempre que sea posible (Exposición de Motivos y
art. 3.5 LPC).
Más aún, el artículo 41 LPC impide una mera actitud pasiva del personal al servicio de las Administraciones públicas ya que le exige adoptar las
medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o
retrasen el ejercicio pleno de los derechos e intereses legítimos de los interesados. De este modo se concretan los más genéricos derechos de los interesados a ser tratados con respeto y deferencia y a que se les facilite el
ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
IV.2.3. CONTENIDO
Dadas las características de este Curso, no nos resulta posible profundizar en las facultades y límites de todos y cada uno de los derechos del interesado. Como se irá viendo, muchos de ellos adquieren sentido al ponerlos
en relación con las reglas del procedimiento que estudiaremos en las próximas lecciones. Por tanto, nos conformaremos aquí con la exposición del contenido de ciertos derechos que parecen ofrecer un alcance más general.
A) El derecho a no presentar documentos
El derecho a no presentar documentos que ya obren en poder de la
Administración actuante se recogió en la primera versión del artículo 35.f)
LPC. Tras la reforma de 1999, el legislador quiso otorgarle expresamente
eficacia directa al eliminar la referencia que a él se hacía en la Disposi68
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
ción Final 1.ª LPC (véase la Exposición de motivos de la Ley 4/1999). En
aquel contexto, y para el Estado, hay que recordar dos normas que vinieron a suprimir la aportación de fotocopias del DNI y de certificados de
empadronamiento (Reales Decretos 522/2006 y 523/2006, ambos
de 28 de abril).
Con posterioridad, la LAE ha reconocido expresamente el derecho «a
no aportar los datos y documentos que obren en poder de las Administraciones Públicas» [artículo 6.2.b) LEA]. Como a simple vista puede apreciarse,
el contenido de este derecho es más amplio en las relaciones por medios
electrónicos puesto que aquí no se limita a la «Administración actuante».
De hecho, el mismo precepto establece que la Administración recabará
dicha información de oficio y por medios electrónicos. Para ello, en ocasiones —como las contempladas en la normativa de protección de datos de
carácter personal— necesitarán el consentimiento del propio interesado.
Pero «cada Administración deberá facilitar el acceso de las restantes Administraciones Públicas a los datos relativos a los interesados que obren en su
poder y se encuentren en soporte electrónico».
Por tanto, tiende a generalizarse un sistema de transmisiones de datos
entre Administraciones Públicas con las garantías previstas en el artículo 9.1
LAE y con los límites de disponibilidad del artículo 9.2 LAE. Y todo ello,
por supuesto, para liberar a los particulares de su tradicional e injustificable
carga de «recadistas» de la Administración.
En esta línea, la «Ley paraguas» señala que las Administraciones Públicas «deberán aceptar los documentos emitidos por una autoridad competente de otro Estado Miembro de los que se desprenda que un requisito
exigido en cuestión está cumplido, sin poder exigir la presentación de documentos originales, copias compulsadas o traducciones juradas, salvo en los
casos previstos por la normativa comunitaria o justificados por motivo de orden público y seguridad (artículo 17 de la Ley 17/2009).
B) Los derechos de representación y comparecencias
Otros muchos preceptos legales reflejan ese mismo espíritu. Así, por
ejemplo, del artículo 39.1 LPC se deduce el derecho a no facilitar informes,
inspecciones y otros actos de investigación más que en los casos previstos
por la Ley (y no por normas de inferior rango).
Del artículo 40.1 LPC se deduce el derecho a no comparecer ante las
oficinas públicas más que en los casos previstos por una norma con rango
de ley. En relación con esto último cabe añadir que, de ser imprescindible
la comparecencia, el interesado tiene derecho a ser debidamente citado y
69
René Javier Santamaría Arinas
a obtener una certificación acreditativa. Y que, por regla general, puede actuarse mediante representante.
El derecho a actuar por medio de representante se regula de manera
verdaderamente flexible en el artículo 32 LPC. Esta flexibilidad tiene varias
manifestaciones. Así, no se exige ningún requisito especial al representante
(no tiene que ser ni abogado, ni procurador, etc...) Basta con que tenga a
su vez capacidad de obrar conforme al artículo 30 LPC. Tampoco es preciso acreditar la representación más que en casos excepcionales: solicitudes, recursos, desistimiento y renuncia. Es más, cuando sí se requiera esta
acreditación, no se exige ninguna formalidad especial (poder notarial, por
ejemplo) y, en fin, se permite la subsanación posterior de sus defectos.
Aunque el sentido clásico de la representación podría quedar desfigurado ante la Administración electrónica, nada de esto ha resultado afectado
por la LAE. Lo que sí hace es adoptar medidas para evitar el riesgo de «brecha digital» (artículos 22 y 23 LAE). Y, en ese contexto, este último precepto
se ocupa de las «formas de representación» para, en realidad, abrir una posibilidad añadida de actuar electrónicamente mediante representante previamente habilitado por la Administración.
En materia de actividades de servicios, la Ley 17/2009 señala que «todos los procedimientos y trámites podrán realizarse a distancia y por medios electrónicos, lo que reducirá la carga que los procedimientos suponen
tanto para los prestadores de servicios como para las autoridades públicas».
Además, añade, «se pone en marcha un sistema de una ventanilla única a
través del cual los prestadores podrán llevar a cabo en un único punto, por
vía electrónica y a distancia, todos los procedimientos y trámites necesarios
para el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio» (artículos 18 y
19 de la Ley 17/2009). La Disposición Adicional Segunda de dicha Ley
permite ampliar el alcance futuro de esta «ventanilla única». Y la Disposición
Final Sexta indica que estas previsiones entraron en vigor el 27 de diciembre de 2009.
C) El derecho a la exigencia de responsabilidades
Son muchas las ocasiones en las que la ley se refiere a la exigencia de
responsabilidades: por ejemplo, además de en el artículo 35.f), en los artículos 41, 42.7 LPC, etc... En síntesis, las responsabilidades que, al menos
teóricamente, cabría exigir son de tres tipos:
— Responsabilidad patrimonial: surge en supuestos en que el funcionamiento de la Administración haya causado daños y perjuicios evaluables económicamente y se traduce en la obligación de indemnizarlos.
70
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Los requisitos que deben concurrir y el procedimiento a seguir para su
reconocimiento se encuentran en los artículos 145 y 146 LPC.
— Responsabilidad disciplinaria: afecta únicamente al personal al servicio de las Administraciones públicas. Surge cuando se incurre en alguna de las infracciones tipificadas —en desarrollo de las previsiones
de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleo
Público (EBEP)— en la legislación de función pública. Se sustancia en
vía administrativa a través del correspondiente expediente que puede
dar lugar a la imposición de sanciones que van desde el mero apercibimiento hasta la separación del servicio.
— Responsabilidad penal: puede afectar tanto al personal como a las
autoridades administrativas. Surge cuando se incurre en alguno de los
delitos o faltas previstos en el Código Penal. Dentro de ellos son especialmente significativos los delitos relativos a los funcionarios públicos
en el ejercicio de sus cargos, con la prevaricación como prototipo.
Por lo demás, y como es lógico, este tipo de responsabilidad se ventila ante la Jurisdicción de lo criminal que puede imponer penas de inhabilitación e incluso, privación de libertad, según los casos.
71
Unidad didáctica 4
El ordenamiento jurídico-administrativo
I. INTRODUCCIÓN
Una de las prerrogativas con que cuentan las Administraciones Públicas
es la potestad reglamentaria, que les permite dictar normas de obligado cumplimiento. Del ejercicio de esa potestad surgen los denominados reglamentos.
El reglamento es una de las fuentes del ordenamiento jurídico-administrativo.
Convencionalmente, suelen clasificarse estas fuentes en tres grandes bloques:
las fuentes primarias (ley y reglamento), las fuentes secundarias (costumbre y
principios generales del Derecho) y las fuentes aclaratorias (jurisprudencia
y doctrina). Las fuentes primarias comparten el rasgo común de ser normas escritas pero se diferencian sustancialmente por su origen. Así, mientras que la
Ley procede del Poder Legislativo, el Reglamento es la norma escrita que procede del Poder Ejecutivo. Dicho de otro modo, el Reglamento es el resultado
del ejercicio por la Administración Pública de una de sus prerrogativas: la potestad reglamentaria. Lógicamente, esta potestad hay que enmarcarla en el
principio de legalidad de la actuación administrativa. De ahí que, antes de
pasar a analizar cada uno de sus elementos, convenga empezar haciendo
un repaso del ordenamiento jurídico-administrativo en su conjunto.
II. RASGOS GENERALES DE LAS NORMAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS
En la medida en que son normas jurídicas, tanto la ley como el reglamento comparten algunas notas características y, especialmente, las siguientes:
73
René Javier Santamaría Arinas
II.1. Abstracción o generalidad
En el sentido de que se dirigen siempre a una pluralidad de sujetos indeterminados. De aquí arranca, como se verá infra IV.1, la distinción entre reglamentos y actos administrativos.
II.2. Jerarquía normativa
En el sentido de que se afirma la primacía de la ley y, consecuentemente, la subordinación del reglamento a la ley. Pero también, como se
verá, la jerarquización de distintos tipos de reglamentos dentro de una
misma Administración (artículo 9.3 CE).
II.3. Publicidad de las normas
En el sentido de que la publicación en los correspondientes boletines o
diarios oficiales es condición de validez de leyes y reglamentos. Lo dice, en
general, el artículo 9.3 CE.
II.4. Aplicación en el espacio
En el sentido de que la eficacia de las normas está limitada por el principio de territorialidad (artículo 8 CC).
II.5. Aplicación en el tiempo
Esta nota actúa en diferentes vertientes:
II.5.1. ENTRADA
EN VIGOR
Conforme al artículo 2.1 CC, las normas entran en vigor a los
veinte días de su publicación oficial, salvo que en ellas se disponga
otra cosa.
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
II.5.2. VOCACIÓN
DE FUTURO
Esto significa que, como regla general, las normas jurídicas no pueden
desplegar efecto retroactivo. Sin embargo, el principio de irretroactividad
admite excepciones a condición de que sea para favorecer a los ciudadanos (artículo 9 CE).
II.5.3. VIGENCIA
INDEFINIDA
Algunas normas autolimitan el plazo de su vigencia (leyes de presupuestos, planes urbanísticos, medidas de emergencia, etc.). Pero eso es excepcional. Lo normal es que leyes y reglamentos no tengan una duración preestablecida. Esto no significa que tengan vigencia eterna: evidentemente las
normas pueden modificarse y desaparecer. Y pueden hacerlo a través de
dos mecanismos distintos:
— Derogación, que puede ser expresa o tácita, pero siempre por norma
posterior de igual o superior rango.
— Anulación, que ha de ser necesariamente expresa, por declaración
judicial o administrativa, en los términos que luego veremos.
II.6. Contingencia
En el Derecho Administrativo actual, abocado a una inestabilidad permanente, se habla de un fenómeno de «legislación motorizada» para aludir al
ritmo frenético que ha adquirido la sustitución de unas normas por otras. En
este contexto, puede ser un problema no ya la aplicación de las normas sino
incluso la mera identificación de la norma aplicable al caso. Por eso, la doctrina más cualificada reivindica mecanismos para restablecer, en lo posible,
la seguridad jurídica; principio éste también recogido en el artículo 9.3 CE.
III. LOS PRINCIPALES TIPOS DE NORMAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS
III.1. Fuentes del Derecho (comunitario) europeo
En los últimos tiempos, el ordenamiento jurídico-administrativo ha adquirido una enorme complejidad. Para empezar, en él confluyen hasta cuatro
75
René Javier Santamaría Arinas
ordenamientos distintos —el de la Unión europea, el estatal, el autonómico
y el local— cuyas relaciones no pueden explicarse ya por el simple principio de jerarquía. Cabe añadir que la tipología de normas también se ha diversificado en cada uno de ellos.
Así, en la Unión Europea se distingue entre un Derecho comunitario originario, constituido por los Tratados y un Derecho derivado, que se expresa
fundamentalmente, aunque no sólo, mediante Reglamentos y Directivas.
Aunque tampoco sea ajeno a experiencias diversificadoras de este tipo,
en el ordenamiento interno cabe seguir hablando de los tres grandes rangos
normativos que vamos a ver a continuación y que son el constitucional, el legal y el reglamentario.
III.2. La Constitución
Al margen de su significación política, interesa aquí la significación jurídica de la Constitución. Esto implica que, por muy peculiar que sea tanto
desde el punto de vista de su elaboración como desde el punto de vista de
su contenido, la Constitución no es un conjunto de principios meramente programáticos sino que es una auténtica norma jurídica. Es, además, la norma
fundamental del ordenamiento jurídico. Y, como tal, no sólo despliega los
efectos propios de todo tipo de norma, sino que además goza de supremacía material y de supremacía formal.
— La supremacía formal significa que la Constitución no puede ser modificada ni derogada por ninguna otra norma. Esto no quiere decir que
la Constitución sea una norma inmutable. Puede alterarse pero, para
ello, hay que seguir necesariamente los procedimientos de reforma
constitucional expresamente previstos en el Título X CE. La «rigidez»
de una Constitución depende de los requisitos impuestos para su reforma. En el caso español, por ejemplo, se habilitan dos procedimientos distintos cuya diferencia radica entre otras cosas, en la necesidad
o no de referéndum.
— La supremacía material significa que la Constitución no puede ser
vulnerada por ninguna otra norma. Como ya hemos visto, la Constitución es una norma jurídica y, en cuanto tal, despliega todos los
efectos propios de las normas. Así, por ejemplo, debe ser cumplida
por sus destinatarios y debe ser aplicada por los Tribunales de Justicia. Pero es que además, de cara al pasado, la CE derogó todas
las normas anteriores que se oponían a ella y de cara al futuro, la
76
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
CE constituye el parámetro de validez de todas las demás normas
posteriores. En definitiva, la supremacía material implica el deber de
interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico.
Para velar por la efectividad de esa supremacía se creó el Tribunal
Constitucional, previsto en el Título IX CE y regulado en la LOTC. En realidad, vigila el respeto de todo el «bloque de la constitucionalidad» en el
que, además de la propia Constitución, se incluyen también los Estatutos de
Autonomía de las Comunidades Autónomas.
III.3. Las leyes
III.3.1. CONCEPTO
Genéricamente hablando, la ley es la expresión de la voluntad popular
y, por ello mismo, prevalece respecto de las demás normas. Ello es así porque la voluntad soberana del Poder Legislativo sólo está sometida a la supremacía de la Constitución y, en consecuencia, al control posterior del Tribunal
Constitucional. Pero, en realidad, hay diferentes tipos de leyes.
III.3.2. CLASES
DE LEYES
Para empezar, cabe hablar de leyes estatales y leyes autonómicas. A su
vez, dentro de las leyes estatales cabe distinguir entre leyes orgánicas y leyes ordinarias. E incluso dentro de éstas últimas suelen identificarse numerosas tipologías específicas (de presupuestos, de comisión, etc..). En cualquier
caso, y contra lo que pudiera pensarse, todas las clases de leyes tienen el
mismo valor y rango. No existe una relación jerárquica entre ellas.
Lo que explica esta diversidad de las leyes es la previsión de diferentes
supuestos de hecho y la combinación de diferentes trámites para la elaboración de cada una de ellas. Ambas cuestiones aparecen en el Título III CE
y luego tienen detallado desarrollo en los Reglamentos de las Cámaras (del
Congreso, del Senado y de cada uno de los Parlamentos autonómicos). De
esta manera, puede decirse, por ejemplo, que una ley ordinaria no puede
alterar lo dispuesto en una ley orgánica pero no porque se viole el principio
de jerarquía sino porque una ley ordinaria que entrara a regular materias reservadas a ley orgánica sería inconstitucional.
77
René Javier Santamaría Arinas
III.3.3. LA
ELABORACIÓN DE LAS LEYES
Por encima de esas peculiaridades, la elaboración de las leyes suele seguir las siguientes fases comunes:
— Iniciativa: que corresponde al Gobierno mediante Proyectos de Ley
o a otros sujetos que pueden presentar Proposiciones de Ley (grupos
parlamentarios e, incluso, ciudadanos, véase el artículo 87 CE; en
este último caso se habla de iniciativa legislativa popular).
— Debate y votación: que es donde los Reglamentos de las Cámaras
suelen incorporar más diferencias en la tramitación de unas y otras leyes (artículos 89 y 90 CE).
— Sanción y promulgación real: que da entrada al Rey a los efectos de
lo dispuesto en el artículo 91 CE.
— Publicación: en el Boletín o diarios oficiales correspondientes.
III.3.4. LAS
NORMAS CON RANGO DE LEY DICTADAS POR EL
PODER EJECUTIVO
La Constitución contempla la posibilidad de que, excepcionalmente, el
Poder Ejecutivo dicte normas con rango de ley. Este tipo de normas son, por
una parte, los Decretos Legislativos y, por otra, los Decretos-Leyes.
— Decretos Legislativos. Están previstos en el artículo 82 CE como un
supuesto de delegación legislativa. Es decir, el Parlamento delega en
el Gobierno la facultad de dictar normas con rango de ley que pueden adoptar la forma de Textos Articulados o de Textos Refundidos.
Esa delegación está sometida a ciertos límites. El respeto de esos límites por el ejecutivo es objeto de control por los Tribunales de Justicia.
Pero el Legislativo puede reservarse otros controles añadidos al judicial.
— Decretos-Leyes. Están previstos en el artículo 86 CE como disposiciones provisionales que el Gobierno puede dictar únicamente «en caso
de extraordinaria y urgente necesidad». Tampoco pueden versar sobre materias reservadas a ley orgánica y han de ser ratificados por el
Congreso en el plazo de los treinta días siguientes a su aprobación.
Las Comunidades Autónomas también pueden dictar este tipo de normas
si está expresamente contemplado en sus Estatutos. Para la Comunidad Autónoma del País Vasco, puede verse el artículo 52 de su Ley del Gobierno.
78
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
IV. EL REGLAMENTO
IV.1. Concepto
Los Reglamentos también suelen denominarse «disposiciones generales
de la Administración» o «disposiciones administrativas» por contraposición
a las «resoluciones administrativas» que son los actos administrativos. Esta
distinción tiene enorme trascendencia práctica ya que, como se verá, el régimen jurídico de unos y otros ofrece notables diferencias. Sin embargo, no
siempre es fácil distinguirlos.
Tradicionalmente venían aplicándose criterios de distinción basados en
sus respectivos destinatarios. De esta manera, el Reglamento se reconocería por su generalidad, indeterminación y, consecuentemente, por la necesidad de publicación. Correlativamente, el acto administrativo se reconocería
por su singularidad, concreción y notificación individualizada. Sin embargo,
este criterio es poco fiable porque también existen actos administrativos generales que pueden llegar a ser publicados oficialmente (por ejemplo, una
convocatoria de oposiciones). El criterio definitivo de distinción consiste en
que el acto se agota con su simple cumplimiento mientras que el Reglamento
innova el ordenamiento jurídico y no se consume, sino que es susceptible de
una pluralidad indefinida de aplicaciones.
IV.2. Clases
Suelen manejarse diferentes criterios de clasificación de los Reglamentos. Señalaremos ahora los tres más relevantes:
IV.2.1. POR
SU PROCEDENCIA
Los reglamentos pueden ser estatales, autonómicos, locales e incluso de
otras Administraciones públicas no territoriales (Universidad, por ejemplo).
Dentro de cada Administración, a su vez, pueden recibir denominaciones
distintas aunque lo habitual será que adopten la forma de Ordenanzas en
la Administración local y de Decretos y Órdenes en las demás Administraciones territoriales.
79
René Javier Santamaría Arinas
IV.2.2. POR
SUS EFECTOS
Los reglamentos pueden ser jurídicos o administrativos. Los primeros tienen trascendencia externa mientras que los segundos se limitan a cuestiones
internas de autoorganización. En consecuencia, suele afirmarse que la potestad reglamentaria es más amplia en relación con las cuestiones domésticas (incluyendo las relaciones de sujeción especial). Y se restringe, en los
términos que veremos, cuando pretende afectar a los derechos y libertades
de los ciudadanos.
IV.2.3. POR
SUS RELACIONES CON LA LEY
Los reglamentos pueden ser ejecutivos, independientes y de necesidad.
Los primeros desarrollan una previa remisión normativa operada por una
norma con rango de ley. Los segundos surgen al margen de toda habilitación expresa y por eso se discute sobre su admisibilidad fuera de la materia
puramente organizativa. Los terceros pueden ir en contra de lo establecido
en las leyes y eso, lógicamente, sólo es justificable en situaciones de emergencia.
IV.3. Los límites de la potestad reglamentaria
Para que un Reglamento sea válido debe reunir una serie de requisitos
formales y sustanciales. Los vamos a ver a continuación.
IV.3.1. REQUISITOS
FORMALES
Competencia: sólo podrá ser válido aquel Reglamento dictado por órgano competente. Esto conlleva la necesidad de saber qué órganos tienen
atribuida la potestad reglamentaria. Para ello no hay una regla general: habrá que estar en cada caso a la legislación específica de cada Administración pública (véanse Unidades Didácticas 1 y 2 en este mismo Módulo).
Jerarquía: sólo podrá ser válido aquel Reglamento que respete lo dispuesto en las normas de rango superior. Aquí sí hay reglas generales que
aparecen en el artículo 51 LPC. En este precepto se somete al reglamento,
en primer lugar, a la Constitución y a las leyes. Pero además se afirma la
aplicación del principio de jerarquía dentro de los distintos tipos de re80
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
glamentos. De este modo, dentro de una misma Administración, una Orden Ministerial no puede vulnerar los preceptos de un Decreto del Gobierno, por ejemplo. Los términos exactos de esa jerarquía también hay
que buscarla en las leyes específicas de cada Administración pública (artículo 51.3 LPC).
Procedimiento: sólo serán válidos los reglamentos dictados conforme
al procedimiento legalmente establecido. Sin embargo, tras la derogación
de los artículos 129-132 LPA, no existe una regulación común del procedimiento a seguir para la elaboración de reglamentos. Cada Administración
tiene ahora sus reglas que están contenidas en el artículo 24 LG para los
reglamentos estatales y en el artículo 49 LBRL para las Ordenanzas locales.
Las Comunidades Autónomas deberían tener sus propias regulaciones al respecto. En el caso de la Comunidad Autónoma vasca las escuetas previsiones de los artículos 55-64 de su Ley del Gobierno fueron completadas con
la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de
las disposiciones de carácter general. Téngase en cuenta que en la tramitación de los reglamentos están implícitas importantes cuestiones prácticas.
La participación de los ciudadanos es, en línea con lo dispuesto en el artículo 105.a) CE, una de ellas. Otra es la corrección técnica de las disposiciones administrativas, a verificar mediante dictamen consultivo previo no
siempre exigible hoy por hoy. También lo es, en fin, la seguridad jurídica a
la que atendía antes el requisito de recoger preceptivamente una «tabla de
vigencias»; es decir, una relación de las disposiciones afectadas por el reglamento en tramitación.
Publicación: ya hemos visto que la publicación oficial es condición de
validez de todas las normas jurídicas. Para los reglamentos lo ratifica con
carácter general el artículo 52.1 LPC.
IV.3.2. REQUISITOS SUSTANCIALES:
DEL DERECHO
RESERVA DE LEY Y PRINCIPIOS GENERALES
Los reglamentos deben respetar también el principio de reserva de ley
(véanse los artículos 51.1 y 62.2 LPC). En torno a este concepto ha de tenerse en cuenta lo siguiente:
— En principio, el Legislador puede regular directamente cualquier materia pero, además, determinadas materias sólo pueden ser reguladas
precisamente por una norma con rango de ley. Esta reserva de ley
puede operarse por dos vías diferentes.
81
René Javier Santamaría Arinas
• Hablamos de reserva material cuando es la propia Constitución la
que señala a lo largo de su articulado cuáles son esas materias inicialmente vetadas al Reglamento (como mínimo, todo lo relativo a
la libertad y a la propiedad, podría decirse).
• Hablamos de reserva formal de ley cuando, al margen de lo anterior, opera el principio de congelación de rango.
— En relación con esto último cabe la deslegalización. Se trata de una
simple manipulación del rango mediante la cual el legislador decide
abrir al Reglamento una materia que hasta entonces se hallaba regulada en una norma con rango de ley.
— En los demás casos, la aprobación de un Reglamento requerirá la
previa remisión normativa; es decir la habilitación expresa de la potestad reglamentaria a la Administración sobre esa materia. (Véase,
por ejemplo, la Disposición Final LPC).
Finalmente, requisito de validez de los reglamentos también es su adecuación a los principios generales del Derecho. Aunque un Reglamento respete formalmente los límites hasta ahora estudiados, no puede considerarse
válido si se opone de alguna manera al resto del ordenamiento jurídico en
su conjunto. Esto implica, por de pronto, el sometimiento del Reglamento
también a principios como los de interdicción de la arbitrariedad e irretroactividad (artículos 51.1 y 62.2 LPC).
V. LOS REGLAMENTOS ILEGALES
V.1. La sanción de los reglamentos ilegales: la nulidad de pleno derecho
Todo reglamento que rebase alguno de los límites que acaban de ser
expuestos es ilegal. Aunque hay opiniones doctrinales críticas con esta solución, la consecuencia que se deriva, en virtud del artículo 62.2 LPC, es su
nulidad de pleno derecho. Por oposición a la anulabilidad, la nulidad absoluta o de pleno de derecho es la sanción de ineficacia más grave prevista
en el ordenamiento jurídico-administrativo. Esto quiere decir, entre otras cosas, que, en principio, la invalidez es originaria y no puede ser subsanada
ni siquiera por el transcurso del tiempo. Si el Reglamento efectivamente es
ilegal, es nulo desde que se dictó.
Falta saber cómo puede hacerse valer esta ilegalidad. En ese sentido,
como la nulidad absoluta es una cuestión de orden público, podría enten82
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
derse que cualquiera puede reaccionar contra un reglamento ilegal: en esto
consiste la denominada «acción de nulidad». Pero para verificar su alcance
exacto, distinguiremos a continuación entre remedios pasivos y remedios activos frente a Reglamentos ilegales.
V.2. Remedios pasivos frente a Reglamentos ilegales: la inaplicación
Un primer remedio frente a los Reglamentos ilegales consiste en su inaplicación pura y simple (artículo 6 LOPJ). Esta posibilidad existe porque, como
hemos visto, el Reglamento ilegal es nulo de pleno derecho. La técnica de la
inaplicación de los Reglamentos ilegales podría llegar a ser utilizada tanto
por los jueces y funcionarios como por los particulares. Sin embargo, aunque
puede ser perfectamente legítima, esta solución plantea problemas de seguridad jurídica. De ahí que, junto a la mera resistencia pasiva, se habiliten también otros remedios activos; es decir, remedios que buscan que se declare expresamente la ilegalidad del Reglamento en cuestión a todos los efectos.
V.3. Remedios activos frente a Reglamentos ilegales: la declaración
de nulidad
Como acabamos de decir, los remedios activos permiten conseguir una
expresa declaración de nulidad de los Reglamentos ilegales. Esto puede
hacerse por la propia Administración o por los Tribunales siguiendo los procedimientos que se explican a continuación.
V.3.1. RECURSO
DIRECTO CONTRA REGLAMENTOS ILEGALES
En la legislación anterior existían muchas limitaciones para el control judicial de la potestad reglamentaria (legitimación corporativa, reglamentos
excluidos, etc...). Tras la Constitución y, fundamentalmente, por el juego conjunto de los artículos 106 y 24 CE, no hay ninguna razón para esas restricciones. En la actualidad, la impugnación de los reglamentos ilegales, incluso
por los ciudadanos, se rige por lo dispuesto en el artículo 25 LJ. Este precepto recoge el denominado recurso directo contra reglamentos. Se trata de
un recurso contencioso-administrativo que se dirige contra la propia norma
y, en consecuencia, tiene que ser interpuesto necesariamente en el plazo de
dos meses a contar desde la fecha de su publicación oficial.
83
René Javier Santamaría Arinas
V.3.2. RECURSO
INDIRECTO CONTRA REGLAMENTOS ILEGALES
Los artículos 107.3 LPC y 26 y 27 LJ recogen el denominado recurso indirecto contra reglamentos. Aquí no se impugna directamente el Reglamento
sino un acto administrativo dictado en su aplicación. Pero se hace precisamente invocando la ilegalidad del Reglamento. De este modo se posibilita
la impugnación —bien que indirecta— de los reglamentos ilegales aunque
haya transcurrido el plazo para la interposición del recurso directo.
El principal problema práctico que planteaba esta modalidad radicaba
en que es perfectamente posible que no coincidan necesariamente el órgano competente para anular el acto y el órgano competente para anular
la disposición en que se funda. Para solucionar esto, en vía administrativa
se permite interponer el recurso indirecto ante el órgano que dictó el Reglamento (artículo 107.3 LPC). Y en vía jurisdiccional se crea la denominada
cuestión de legalidad (artículo 27 LJ).
La sentencia que declare la nulidad del reglamento tendrá efectos erga
omnes; es decir, frente a todos y no sólo para las partes que han intervenido
en ese concreto proceso.
V.3.3. REVISIÓN
DE OFICIO DE REGLAMENTOS ILEGALES
La declaración de nulidad del Reglamento ilegal por la propia Administración autora del mismo está prevista, con carácter general y ya sin ningún
género de dudas, en el artículo 102.2 LPC. En la redacción resultante de la
reforma de 1999, este precepto posibilita la revisión de oficio de las disposiciones generales en cualquier momento. La jurisprudencia confirma que,
sin embargo, no existe en este caso acción de nulidad por lo que este expediente sólo puede ser incoado de oficio (STS de 15 de julio de 2011).
El plazo máximo para resolver es de tres meses y su incumplimiento conlleva
la caducidad del expediente (artículo 102.5 LPC). Para poder proceder a la
anulación, se requiere previo dictamen consultivo que ha de ser necesariamente favorable.
El efecto jurídico de la declaración de nulidad es la anulación retroactiva del Reglamento ilegal pero el artículo 102.4 LPC posibilita que subsistan los actos firmes dictados en su aplicación (a este último respecto, véase
no obstante la STS de 23 de septiembre de 2003). La anulación también
puede tener efectos económicos pues la Administración ha podido incurrir
en responsabilidad patrimonial, con lo que estará obligada a indemnizar los
daños y perjuicios que hubiera podido causar.
84
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
V.3.4. ANULACIÓN
DE REGLAMENTOS POR EL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
Naturalmente, y además de todo lo anterior, si el reglamento afecta a
derechos fundamentales susceptibles de amparo o incurre en cualquier otro
vicio de inconstitucionalidad, su declaración de nulidad podrá articularse
por los cauces extraordinarios que conducen, en última instancia, al Tribunal
Constitucional.
VI. LA APLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS Y EL PRINCIPIO
DE INDEROGABILIDAD SINGULAR
Ésta es una regla que se recoge en el artículo 52.2 LPC y que se refiere
a la aplicación por la Administración de los reglamentos legales. Este principio cobra sentido a la luz de la distinción entre actos administrativos y reglamentos; cuestión a la que nos hemos referido supra IV.1. En efecto, para el
Profesor MARTÍN REBOLLO, este precepto «plasma la primacía de la norma
frente al acto y se explica por el principio de legalidad, según el cual la Administración, que está sometida al Ordenamiento todo, lo está también a sus
propios reglamentos, de modo que una resolución particular que vulnerara
un reglamento sería una infracción de la propia norma. Por eso la regla vale
sea cual sea el reglamento de que se trate y la prohibición se extiende también para el supuesto de que el reglamento proceda de un órgano inferior
a quien pretende dictar un acto singular contrario a él». Sin embargo, para
otros autores, como GARCÍA DE ENTERRÍA, habría que conectar más bien
la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos con el principio
de igualdad de los ciudadanos ante la Administración.
85
Módulo II
El procedimiento administrativo común
Unidad didáctica 5
La regulación del procedimiento administrativo
I. INTRODUCCIÓN
De un tiempo a esta parte, muchas voces se han alzado contra el procedimiento administrativo. Peyorativamente asociado con la burocracia y el
papeleo, se le acusa de entorpecer la actividad de la Administración. Quienes así opinan suelen tomar como referencia un cierto modelo informal de
funcionamiento supuestamente propio de la empresa privada. Una vez más,
hay un evidente trasfondo ideológico en esta cuestión.
Sin embargo, desde un punto de vista estrictamente jurídico, hay poderosas razones de hondo calado constitucional —como las exigencias de
transparencia y participación, entre otras— que permiten hablar de una revalorización del procedimiento administrativo. En efecto, el procedimiento
administrativo tiene un triple valor jurídico:
— Por una parte, es el cauce que tiende a asegurar el acierto en la
toma de decisiones por la Administración para los intereses generales.
— En segundo lugar, ese cauce ha de ofrecer posibilidades de información y participación para asegurar también la defensa de los derechos e intereses legítimos de los interesados.
— Finalmente, el expediente administrativo es el soporte material que posibilita el control —y, en especial, el control judicial— de la legalidad
de la actividad de la Administración.
89
René Javier Santamaría Arinas
El procedimiento administrativo ofrece, en definitiva, una triple garantía
a los ciudadanos. Y esas garantías no tienen por qué ser necesariamente incompatibles con la agilidad en su tramitación.
II. IMPERATIVOS CONSTITUCIONALES EN LA REGULACIÓN
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Los artículos 9.2, 24, 103.1 y 106.2 CE, entre otros, revalorizan la importancia del procedimiento en el actual contexto constitucional en el triple
sentido arriba indicado. Pero además la CE hace al procedimiento administrativo dos referencias directas que son las siguientes:
II.1. El artículo 105 CE: la necesidad de procedimiento
El artículo 105 CE alude tanto al procedimiento de elaboración de reglamentos como al procedimiento «a través del cual deben producirse los
actos administrativos». En ambos casos, lo hace para exigir su regulación
mediante ley. Y en ambos casos lo hace, además, para garantizar en dicha
regulación legal la audiencia de los interesados cuando proceda.
Pero lo más reseñable de este artículo 105 CE es que da por supuesto que
el ejercicio de cualquier potestad administrativa —ya sea reglamentaria o ejecutiva— presupone necesariamente un procedimiento. Por lo que ahora importa,
esto significa que la Administración no puede adoptar decisiones de plano. Por
rudimentario que pueda llegar a ser, un mínimo procedimiento siempre hay que
seguir para poder adoptar un acto administrativo digno de tal nombre.
Esta idea básica se confirma en el artículo 53.1 LPC al exigir como requisito esencial de los actos administrativos que se ajusten al procedimiento
establecido. Y, en línea con ello, si bien el defecto de forma puede constituir
una mera irregularidad no invalidante, prescindir total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido es causa de nulidad absoluta del acto
administrativo [artículo 62.1.e) LPC].
II.2. El artículo 149.1.18 CE: el reparto de competencias
El artículo 149.1.18 CE contempla el procedimiento administrativo
como materia objeto de reparto competencial. Y lo hace atribuyendo al Es90
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
tado la regulación del «procedimiento administrativo común, sin perjuicio de
las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas».
Quiere esto decir que el legislador estatal sólo está habilitado para establecer las reglas de procedimiento que tengan que ser necesariamente comunes a todas las Administraciones públicas. La competencia sobre la regulación del «procedimiento administrativo común» es, por lo tanto, plena y
exclusiva del legislador estatal.
Pero las Comunidades Autónomas ostentan la competencia para regular
especialidades procedimentales; competencia, eso sí, que deberán ejercitar
respetando en todo caso las reglas estatales de procedimiento administrativo
común.
A esto es a lo que se refiere el apartado II de la Exposición de Motivos LPC que recoge el criterio de la jurisprudencia constitucional conforme a la cual «no se puede disociar la norma sustantiva de la norma
de procedimiento». Por ello, «también ha de ser posible que las Comunidades Autónomas dicten normas de procedimiento necesarias para la
aplicación de su derecho sustantivo, pues lo reservado al Estado no es
todo procedimiento sino sólo aquél que deba ser común y haya sido establecido como tal».
En definitiva, la titularidad de competencias sustantivas (industria, por
ejemplo) conlleva también la titularidad de la competencia para regular procedimientos (de obtención de autorizaciones industriales, por ejemplo) por
las Comunidades Autónomas. Este planteamiento tiene una proyección especialmente interesante en relación con las reglas del procedimiento sancionador, como puede apreciarse, por ejemplo, en la Ley 2/1998, de 20 de
febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la
Comunidad Autónoma del País Vasco.
La adecuación a estas reglas competenciales de la LPC y de la LAE
no ha sido formalmente cuestionada en materia de procedimiento. Y ello
a pesar de que la LPC no concreta el alcance de sus preceptos. La LAE
sí lo hace (Disposición Final Primera LAE) pero a costa de una equiparación entre lo básico y lo común. Equiparación discutible que, no obstante, carece de trascendencia práctica (GAMERO CASADO). Como
se verá, las reformas introducidas en ambas leyes en diciembre de
2009 sí han tenido en cuenta este matiz (Disposición Final Primera de la
Ley 25/2009).
91
René Javier Santamaría Arinas
III. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
III.1. Antecedentes: la LPA
De lo expuesto se deduce que procedimiento tiene que haber. Otra
cosa, lógicamente, es que éste pueda ser más o menos formalizado. Eso ya
depende en cada momento y lugar del Legislador. En el Estado español, la
primera regulación del procedimiento administrativo suele situarse en la Ley
Azcárate, una ley de 1889 que, inspirándose en el proceso judicial civil,
consentía diferentes regulaciones para cada Ministerio y que mantendría su
vigencia durante más de sesenta años.
Pero el hito normativo más importante es la LPA de 17 de julio de 1958.
Esta ley vino a unificar las reglas de procedimiento primero en la Administración del Estado y, andando el tiempo, en todas las demás Administraciones
públicas. Sin embargo, esta unificación se compatibilizaba con la flexibilidad y ahí radicaba, precisamente, uno de sus méritos más alabados.
En ciertos aspectos, la LPA ha conseguido prolongar su vigencia hasta la
actualidad pues fue objeto de un proceso de derogaciones parciales y escalonadas en el tiempo e incluso de una deslegalización que conviene explicar. En este sentido, resulta de lectura obligada, en primer lugar, la Disposición Derogatoria 2.b) LPC. Pero lo que quedó de la LPA entonces resultó
a su vez afectado por las Disposiciones derogatorias de la LOFAGE y de
la LG, que confluyeron en 1997. Sin embargo, la Disposición Derogatoria
Única LOFAGE dice que «conservarán su vigencia con rango reglamentario»
los artículos 31 a 39 LPA. Se entienden, en todo caso y en principio, sólo
aplicables directamente a la Administración del Estado.
III.2. La LPC
La regulación actual del procedimiento administrativo se encuentra, en
definitiva, en la LPC de 1992. Con ella se pretendió atender los requerimientos planteados por la Constitución de 1978. Pero, como iremos viendo, la
regulación puede considerarse sustancialmente continuista. Ofrecía también
algunas novedades que, en general, no merecieron precisamente elogios
doctrinales. Esta crítica fue uno de los motivos que llevaron a afrontar una amplia revisión de aquel texto sólo siete años después de su entrada en vigor.
La reforma de la LPC operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, respetó la sistemática legal aunque incorporó algunas innovaciones de las que
92
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
iremos dando cuenta a lo largo de la exposición. Las más destacadas son
las relativas al régimen del silencio y al sistema de revisión de los actos administrativos. Es precisamente en este contexto de cambios en el que cobran sentido las reglas contenidas en la Disposición Transitoria Primera de la
Ley 4/1999.
Con posterioridad, el contenido de la LPC resultó ligeramente afectado por la STC 50/1999, de 6 de abril (especialmente en lo relativo al
régimen de los órganos colegiados). En su manejo, en fin, hay que tener
en cuenta varias sentencias del Tribunal Supremo que han venido a precisar la interpretación que conviene a alguno de sus preceptos como se irá
viendo.
Tras aquella reforma de 1999, la redacción de la LPC volvió a resultar
afectada por alguna que otra modificación aislada pero más recientemente
ha sufrido nuevas reformas de diverso calado. En el año 2007, aparecen
los cambios introducidos por la LAE (III.3). En el año 2009, se registran nuevas alteraciones que responden a otros impulsos, pero las más importantes
a nuestros efectos proceden de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de
modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (III.4). También ha resultado afectada, aunque muy ligeramente, por la LES y por el Real Decretoley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y
autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad
empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.
Comentamos estas novedades a continuación.
III.3. La reforma de 2007: la LAE
La inicial reforma de 1999 ya pretendía avanzar en la implantación progresiva de la denominada Administración electrónica. Tras aquellos primeros
y tímidos pasos, las Cortes Generales se decantaron por otra opción de política legislativa y lo que hicieron fue aprobar una norma especial para atender ese frente que ahora se separa de la LPC. Se trata de la Ley 11/2007,
de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (LAE).
Esta Ley ha procedido a derogar preceptos que la LPC dedicaba a este
asunto (en concreto, artículos 38.9, 45.2, 3 y 4, 59.3 y DA 18.ª; véase la
Disposición Derogatoria Única LAE). En lo demás, como tendremos ocasión
de comprobar a lo largo de la exposición, la LAE es un complemento de la
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René Javier Santamaría Arinas
LPC hasta el punto de que se ha llegado a decir que «inevitablemente ambos textos habrán de refundirse algún día en un texto único y consolidado»
(GAMERO CASADO).
Entre tanto, se habló de una «Administración en obras», pues la LAE «le
encomienda la descomunal tarea de implementar el sistema global español
para el acceso electrónico de los interesados a las Administraciones Públicas» o, más precisamente, a los «servicios burocráticos públicos» que, tendencialmente, comprenden «la totalidad de los procedimientos administrativos» (GONZÁLEZ NAVARRO).
La LAE entró en vigor el 24 de junio de 2007 (Disposición Final Octava
LAE) aunque concedía a las Administraciones Públicas un plazo de adaptación hasta el 31 de diciembre de 2009. En el caso de las Administraciones
autonómicas y locales, el cumplimiento de dicho plazo se condicionaba a
que «lo permitan sus disponibilidades presupuestarias».
Del éxito de este proceso —convergente y bajo coordinación estatal mediante instrumentos previstos en el Título IV LAE— dependerá, entre otras cosas, que se logren los objetivos de interconexión e interoperabilidad en una
«Red de comunicaciones de las Administraciones Públicas españolas» que,
a su vez, esté enlazada con las redes de las instituciones comunitarias y de
otros Estados miembros (artículo 43 LAE).
De ahí que primen los aspectos técnicos en una norma que, en un contexto de neutralidad tecnológica y progresiva adaptabilidad [artículo 4.j)
LAE], se ve obligada a hacer efectivos, entre otros principios, los de accesibilidad y seguridad para crear las condiciones de confianza en el uso de
estos medios (artículo 3.3 LAE). En lo estrictamente jurídico, que es lo que
aquí importa, la LAE es, como queda dicho, un complemento de la LPC y
como tal presentaremos sus principales aportaciones al régimen del procedimiento administrativo.
III.4. Las reformas de 2009: los cambios derivados de la Directiva
de Servicios
A finales de 2009 confluyeron dos reformas de la LPC de desigual alcance. La primera se efectúa mediante la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, y sólo afecta al artículo 139 LPC en el que se añade un nuevo apartado para aclarar el régimen de responsabilidad patrimonial del Tribunal
Constitucional. La segunda, que es la que importa a nuestros efectos, trae
causa de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado
94
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
interior; también conocida como Directiva de Servicios o Directiva Bolkestein.
III.4.1. LA LEY «PARAGUAS»
En transposición parcial de dicha Directiva, el legislador estatal dictó la
Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades
de servicios y su ejercicio. En palabras del propio legislador, esta Ley «viene
a consolidar los principios regulatorios compatibles con las libertades básicas de establecimiento y de libre prestación de servicios y al mismo tiempo
permite suprimir las barreras y reducir las trabas que restringen injustificadamente el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio». En particular,
«dicha Ley pone énfasis en que los instrumentos de intervención de las Administraciones Públicas en este sector deben de ser analizados pormenorizadamente y ser conformes con los principios de no discriminación, de justificación por razones imperiosas de interés general y de proporcionalidad
para atender esas razones. Por otro lado, exige que se simplifiquen los procedimientos, evitando dilaciones innecesarias y reduciendo las cargas administrativas a los prestadores de servicios. Adicionalmente, se refuerzan las
garantías de los consumidores y usuarios de los servicios, al obligar a los
prestadores de servicios a actuar con transparencia tanto respecto a la información que deben proveer como en materia de reclamaciones».
Cerrando el plazo abierto por la LAE, la Disposición Adicional Primera
de la Ley 17/2009 estableció que «las Administraciones Públicas dispondrán de un sistema electrónico de intercambio de información entre ellas y
con las de los demás Estados miembros que garantice el cumplimiento de
las obligaciones establecidas en esta Ley». Pero aún meses más tarde, la LES
modifica la Disposición Final Tercera de la LAE. Lo hace para dar un plazo
de seis meses a las CCAA y a las Entidades Locales que todavía no garanticen la plenitud de los derechos reconocidos en el artículo 6 LAE para «aprobar y hacer públicos los programas y calendarios de trabajo precisos para
ello» (Disposición Adicional 7.ª LES). Finalmente, y como se verá, sobre la
cuestión todavía insiste el ya reseñado Real Decreto-ley 8/2011.
III.4.2. LA LEY «ÓMNIBUS»
Para hacer efectivos esos principios, era necesaria la adaptación de la legislación interna. Y el Estado procedió a la adaptación de la suya mediante
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René Javier Santamaría Arinas
la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que modifica a tales efectos cerca de
cincuenta leyes estatales. Entre ellas se encuentran, dentro del Capítulo dedicado al procedimiento administrativo, la LBRL (artículo 1), la LPC (artículo 2) y
la LAE (artículo 3). Por lo que a la LPC respecta, hay tres novedades.
La primera consiste en la incorporación expresa de los principios de
proporcionalidad y no discriminación, conforme al cual «las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos
o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad,
deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la
protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr
los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias
de trato discriminatorias» (nuevo artículo 39bis.1 LPC). Correlativamente,
«las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos
aplicables según la legislación correspondiente, para lo cual podrán comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que se produzcan» (nuevo artículo 39bis.2 LPC).
La segunda afecta al régimen del silencio administrativo en los términos
que veremos y es la única que tiene carácter «común» y no básico, como el
resto (Disposición Adicional Primera de la Ley 25/2009).
La tercera, en fin, da carta de naturaleza a los conceptos de «declaración responsable» y «comunicación previa»; cuyo significado explicaremos
más adelante (nuevo artículo 71bis LPC).
IV. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LPC
En ejercicio de las competencias que ostenta en virtud del artículo 149.1.18 CE, el legislador estatal dictó la LPC. En principio, la regulación de esta Ley es «común» a todos los procedimientos de todas las Administraciones Públicas. Sin embargo, al delimitar su ámbito de aplicación se
establecieron ciertas precisiones de interés. Veamos.
IV.1. Ámbito subjetivo
Desde un punto de vista subjetivo, en línea con lo ya expuesto en la Unidad Didáctica 2 y resumiendo al máximo, cabe decir, para entendernos,
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
que hay determinadas Administraciones Públicas que, pese a serlo, no están
sometidas a las reglas de procedimiento de la LPC.
Lo están, sin discusión, las consideradas Administración territoriales; es
decir, la Administración General del Estado, las Autonómicas y las Entidades
que integran la Administración Local (artículo 2.1 LPC).
No lo están, sin embargo, todas las consideradas Administraciones institucionales.
— En efecto, dentro de éstas últimas hay Organismos Públicos (como los
Organismos Autónomos y las Entidades Públicas Empresariales, en
la terminología de la LOFAGE, a las que han venido a sumarse también las llamadas Agencias Estatales). Y el caso es que sólo quedan
sometidos a la LPC «cuando ejerzan potestades administrativas» (artículo 2.2 LPC).
— Pero dentro de la Administración institucional también hay Entidades
que no son de Derecho Público sino que adoptan formas de Derecho
Privado (sociedades mercantiles de capital público y fundaciones públicas). Al no encajar en ninguno de los supuestos del artículo 2 LPC,
se entiende que no están sometidas a esta Ley.
Por último, la denominada Administración Corporativa (integrada por los
Colegios Profesionales, las Cámaras Oficiales y otras asociaciones forzosas más o menos análogas) aplicará transitoriamente la LPC pero sólo «en lo
que proceda» (D.T.1.ª LPC).
Aún con distinta formulación, a un resultado similar conduce la delimitación del ámbito subjetivo de aplicación de la LAE [artículo 2.1.a) y 2 LAE].
IV.2. Ámbito objetivo
Desde un punto de vista objetivo, también hay determinados procedimientos administrativos que, pese a serlo, no están sometidos a las reglas
comunes de la LPC o sólo están sometidos supletoriamente. En relación con
esto, hay que tener en cuenta diferentes situaciones.
IV.2.1. LA
FLEXIBILIDAD DEL PROCEDIMIENTO
Siguiendo también en esto la línea marcada por la LPA, la LPC no diseña un único procedimiento administrativo. Lo que hace, en realidad, es
ofrecer un muestrario de piezas que van a permitir luego confeccionar el
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René Javier Santamaría Arinas
concreto procedimiento administrativo a seguir en cada caso. Esas piezas
comunes son la solicitud, la denuncia, las medidas provisionales, la prueba,
los informes, la audiencia y otras que se verán.
Pero el sistema legal es flexible y permite que esas piezas se combinen
de muy diferentes maneras porque la adopción de todos los actos administrativos no requiere necesariamente apurar los mismos trámites. La combinación de esas piezas por el legislador sectorial competente —estatal o autonómico: véase la Disposición Final Única 1 de la Ley 4/1999— dará lugar
a los procedimientos especiales. Éstos a su vez, pueden estar más o menos
formalizados de manera que, en última instancia, incluso el instructor del expediente puede optar por amoldar los trámites al procedimiento en cada
caso.
La flexibilidad de este planteamiento tiene sus ventajas y también sus incovenientes. De hecho, se llegó a hablar críticamente de la «balcanización»
del procedimiento administrativo. Varias Disposiciones de la propia LPC
afrontaban esta realidad sobre la que tuvo que insistir la reforma de 1999.
Trataremos de resumir a continuación las principales cuestiones implicadas.
IV.2.2. PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS EXCLUIDOS
Hay una serie de procedimientos administrativos que, no obstante su indiscutible condición de tales, se excluyen en mayor o menor medida del ámbito de aplicación de la LPC, que queda así para ellos como norma subsidiaria o supletoria.
— Así sucede con los relativos a la materia tributaria (Disposición Adicional Quinta LPC) y con los relativos a ciertos aspectos de la gestión de
la Seguridad Social (Disposición Adicional Sexta LPC).
— Se excluyen también determinados procedimientos sancionadores
como los derivados de infracciones del orden social y del ejercicio
de la potestad disciplinaria (Disposiciones Adicionales Séptima y Octava LPC, respectivamente) aunque lo cierto es que ambas exclusiones
acaban resultando muy relativas en la práctica.
— Se excluyen, en fin, los instados ante Misiones Diplomáticas y Oficinas consulares por ciudadanos extranjeros no comunitarios (Disposición Adicional Undécima LPC) a los que han venido a sumarse otros
en materia de extranjería por efecto de la nueva Disposición Adicional Decimonovena LPC (introducida por la Ley Orgánica 14/2003,
de 20 de noviembre).
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Parece que este conjunto de procedimientos excluidos de la LPC quedan
también fuera del ámbito de aplicación de la LAE si bien se citan expresamente algunos de ellos para someterlos a sus reglas sobre gestión electrónica de los procedimientos (Disposición Adicional Cuarta LAE). En ella también se indica que «en la aplicación» de la LAE «habrán de ser tenidas en
cuenta las especifidades en materia de contratación pública»; especifidades
que ahora se encuentran en el TRLSC y que, ciertamente, configuran un procedimiento especial muy minucioso en el que además se han incorporado
previsiones propias sobre la utilización de medios electrónicos en este ámbito.
IV.2.3. SUBSISTENCIA
DE PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
La Disposición Derogatoria LPC, en su apartado 3, declaraba expresamente en vigor las normas, cualquiera que fuera su rango, que regulen procedimientos de las Administraciones Públicas en lo que no contradigan o se
opongan a lo dispuesto en la presente ley. Esto implicaba el reconocimiento
de cientos de procedimientos administrativos diferentes. En tales circunstancias, se abrían dos líneas de actuación que consisten en la adecuación y en
la simplificación de procedimientos.
A) Adecuación de procedimientos preexistentes
La Disposición Adicional Tercera LPC daba un plazo al Gobierno para
la adecuación de las normas reguladoras de los distintos procedimientos administrativos a los requerimientos de la nueva ley y, en particular, al nuevo régimen del silencio administrativo. Dadas las dificultades de este empeño, el
plazo tuvo que ser ampliado mediante Real Decreto Ley 14/1993, de 4 de
agosto.
El caso es que dicha adecuación fue realizándose mediante numerosos
Reales Decretos como los relativos a los procedimientos de responsabilidad
patrimonial, potestad sancionadora, subvenciones, autorizaciones, etc...
Mientras tanto, las demás Administraciones públicas efectuaban su propia
adecuación hasta configurar un «confuso bosque normativo» (MARTÍN REBOLLO).
Tales normas continuarían en vigor pero la reforma de 1999 y, en particular, la modificación del régimen del silencio administrativo que incorpora,
obligaba a una nueva «readaptación» (véase la Disposición Transitoria Primera 1 y la Disposición Adicional Primera 2 y 4 de la Ley 4/1999).
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René Javier Santamaría Arinas
B) Simplificación de procedimientos
La Disposición Adicional Primera 1 de la Ley 4/1999 otorgaba al Gobierno un plazo de un año para proceder a la simplificación de los procedimientos administrativos vigentes en el ámbito de la Administración General
del Estado y de sus Organismos Públicos. Las modificaciones normativas precisas deberían «atender especialmente a la implantación de categorías generales de procedimientos, así como a la eliminación de trámites innecesarios que dificulten las relaciones de los ciudadanos con la Administración».
Pero al mismo tiempo, se pretendía compatibilizar estas orientaciones con el
mantenimiento de las garantías consagradas en la Ley. Para el estudio y propuesta de estas reformas el Gobierno debía crear una Comisión Interministerial presidida por el Ministro de Administraciones Públicas (Disposición Adicional Primera 3 de la Ley 4/1999).
Pero el de simplificación administrativa es un objetivo que queda revalorizado con la LAE. Se cita expresamente entre los «fines» y también entre
los «principios» de la nueva Ley [artículos 3.6 y 4.j) LAE, respectivamente].
Como tal principio, la simplificación se conecta con la reducción «sustancial» de los tiempos y plazos de los procedimientos administrativos y con el
logro de mayor eficacia y eficiencia en la actividad administrativa. Aparecen luego concreciones del principio de simplificación en los artículos 33 y
34 LAE que, sin embargo, no tienen carácter básico.
Con todo, del conjunto de la regulación —y de otros principios, como
el de proporcionalidad— se deduce que la supresión o reducción de la documentación requerida a los ciudadanos así como de los plazos y tiempos
de respuesta son ingredientes indispensables de la simplificación que se persigue y que, como tales, deben tenerse en cuenta desde el momento en que
se procede a diseñar la regulación de cualquier procedimiento administrativo para que pueda ser objeto de gestión electrónica.
C) La simplificación en la «Ley paraguas»: los procedimientos
de autorización como excepción
En esta misma línea de simplificación de los procedimientos administrativos insiste la Ley 17/2009 o «Ley paraguas». Con carácter general, en
su Capítulo IV incluye varias disposiciones conforme a las cuales «las Administraciones Públicas deberán eliminar los procedimientos y trámites que no
sean necesarios o sustituirlos por alternativas que resulten menos gravosas
para los prestadores». Más concretamente, en materia de actividades de
servicios, y salvo que se trate de «regímenes de autorización previstos en la
normativa comunitaria», rige el «principio general según el cual el acceso a
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
una actividad de servicios y su ejercicio no estarán sujetos a un régimen de
autorización. Únicamente podrán mantenerse regímenes de autorización previa cuando no sean discriminatorios, estén justificados por una razón imperiosa de interés general y sean proporcionados. En particular, se considerará
que no está justificada una autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador, para facilitar, si es necesario, el control de la actividad» (artículo 5 Ley 17/2009).
De superar este filtro, «los procedimientos y trámites para la obtención
de las autorizaciones deberán ser claros y darse a conocer con antelación».
Además, se les «aplicará el silencio administrativo positivo» salvo «en los casos en los que esté debidamente justificado por una razón imperiosa de interés general» (artículo 6 Ley 17/2009). Sólo podrá limitarse el número de
autorizaciones cuando esté justificado por la escasez de recursos naturales o físicos o por limitaciones de las capacidades técnicas a utilizar en el
desarrollo de la actividad». En estos casos, habrá que seguir «un procedimiento concurrencial que garantice la imparcialidad y transparencia» y, aquí
sí, tendrán eficacia limitada en el tiempo «y no dará lugar a un procedimiento de renovación automática ni conllevará, una vez extinguida la autorización, ningún tipo de ventaja para el prestador cesante o para personas
especialmente vinculadas con él» (artículo 8)
Salvo en esos casos, comunicaciones, declaraciones responsables y autorizaciones tendrán, por lo general, eficacia para todo el territorio español
e indefinida en el tiempo, «lo que no afectará a la posibilidad de las autoridades competentes de revocar las autorizaciones o de suspender la actividad cuando dejen de cumplirse las condiciones que dieron lugar a la obtención de la autorización» o de la «imposibilidad de continuar con el ejercicio
del derecho o actividad» (artículo 7 Ley 17/2009). En cualquiera de los
tres casos, la Ley 17/2009 establece los principios que deben cumplir los
requisitos que regulen el acceso a las actividades de servicios (artículo 9) y
distingue entre unos «requisitos prohibidos» (por discriminatorios o excesivamente restrictivos, artículo 10) y unos requisitos de aplicación excepcional
(sometidos a una evaluación previa, artículo 11).
D) Declaraciones responsables y comunicaciones previas
Al amparo de la «Ley paraguas», y en tanto las Comunidades Autónomas hacen lo propio respecto de la regulación de los procedimientos de su
competencia, el Estado ya ha procedido a la adecuación de decenas de
procedimientos previstos en leyes estatales. Lo ha hecho, según nos consta,
mediante la Ley 25/2009 («Ley ómnibus»), a la que han seguido disposicio101
René Javier Santamaría Arinas
nes como el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre, por el que se
modifica el Reglamento de servicios de las corporaciones locales, aprobado
por Decreto de 17 de junio de 1955 y otras sectoriales que adaptan procedimientos estatales regulados en normas reglamentarias. En esta adaptación
se generaliza una modalidad de simplificación que ha consistido en limitar
la exigencia de autorizaciones administrativas previas y en su sustitución,
salvo excepciones justificadas, por las ya mencionadas «declaraciones responsables» y «comunicaciones previas»:
— Por declaración responsable se entiende «el documento suscrito por
un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio,
que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Los requisitos a los que
se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable
(nuevo artículo 71bis.1 LPC).
— Comunicación previa es «aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 70.1» (artículo 71bis.2 LPC).
No todas les leyes sectoriales se están ateniendo a la ortodoxia conceptual que aquí se pretende imponer. Y lo cierto es que, en cualquier caso, declaraciones responsables y comunicaciones previas comparten un régimen
básico muy similar. Resumidamente:
— Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y
actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación
previa, los cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en
todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica (artículo 71bis.5 LPC).
— Unas y otras «producirán los efectos que se determinen en cada caso
por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general,
el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una
actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas
las Administraciones Públicas». No obstante, «la comunicación po102
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
drá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad
cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente» (artículo 71.bis.3 LPC).
— Con todo, y sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o
administrativas a que hubiera lugar, «la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable
o a una comunicación previa, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable o comunicación
previa, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del
derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga
constancia de tales hechos» (artículo 71bis.4 LPC).
— Más aún, «la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de
restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al
ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así
como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo
objeto durante un periodo de tiempo determinado, todo ello conforme
a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación»
(artículo 71bis.4 LPC in fine).
V. RECAPITULACIÓN
De lo dicho en este apartado se desprende que las Administraciones públicas utilizan a diario cientos de procedimientos administrativos diferentes
entre sí y que no todos ellos están por completo adaptados a las exigencias
de la nueva regulación del procedimiento administrativo común.
Como es lógico, no podemos pretender un estudio de todos y cada uno
de esos procedimientos específicos. Nos tendremos que conformar con analizar las reglas comunes que se desprenden de la LPC y de la LAE. Comenzaremos con las reglas relativas a la ordenación del expediente.
103
Unidad didáctica 6
La ordenación del expediente
I. INTRODUCCIÓN
A la ordenación del procedimiento se refiere el Capítulo II del Título VI
LPC. Y lo hace justo después de regular la iniciación del procedimiento e inmediatamente antes de regular la instrucción y la terminación del procedimiento. Pero, pese a ello, la ordenación no es propiamente una fase más
de la estructura del procedimiento sino una tarea que ha de realizarse a lo
largo de todo el tiempo que dure su tramitación. Es más, la tarea de ordenación ni siquiera termina con la resolución que ponga fin al procedimiento
sino que puede prolongarse hasta que se proceda el archivo del expediente.
Como es lógico, hay una relación muy estrecha entre la tarea de ordenación de los trámites del procedimiento y su plasmación documental a efectos de constancia en el expediente. Carecemos de una definición común
de la noción de expediente pero la LAE sí ha venido a aportar la definición
de «expediente electrónico». Por tal se entiende «el conjunto de documentos
electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera
que sea el tipo de información que contengan» (artículo 32 LAE, que también da reglas sobre su foliado mediante índice y admite que se sustituya su
«remisión» por su «puesta a disposición»). En relación con ello ténganse en
cuenta también sus previsiones, no siempre básicas, sobre «documento administrativo electrónico» (artículo 29 LAE), «copias electrónicas» (artículo 30
LAE) y «archivo electrónico de documentos» (artículo 31 LAE)
105
René Javier Santamaría Arinas
Pero, se gestione con medios convencionales o electrónicos, dos principios fundamentales han de inspirar los actos de ordenación del expediente:
el principio de impulsión de oficio y el principio de celeridad (artículo 74.1
LPC). La comprensión del expediente como sucesión de trámites ordenados
en el tiempo confiere especial relevancia práctica a las reglas legales relativas a la observancia de términos y plazos. De todo ello nos vamos a ocupar a continuación.
II. EL PRINCIPIO DE IMPULSIÓN DE OFICIO
II.1. Responsabilidad
El principio de impulsión de oficio implica que es la Administración
quien carga con la responsabilidad de sacar adelante el procedimiento administrativo y de hacerlo, además, en los plazos establecidos al efecto. Esto
no quiere decir que el interesado no pueda tener ninguna participación en
esta tarea (véase el artículo 78.1 LPC, por ejemplo). Lo que sucede es que
para él proponer actuaciones es un derecho, mientras que para la Administración constituye una obligación la práctica de los actos de ordenación preceptivos.
Una obligación en sentido técnico; lo cual quiere decir que su incumplimiento puede determinar la exigencia de responsabilidades (véase el artículo 41.2 LPC). A los diferentes tipos de responsabilidad en que puede
incurrir la Administración ya aludimos con carácter general al estudiar los derechos del administrado y a lo dicho allí nos hemos de remitir ahora. Baste
únicamente añadir que son muy numerosas las referencias legales a la responsabilidad vinculada con la ordenación del procedimiento y que algunas
de ellas son especialmente severas con los empleados públicos.
II.2. Alcance general
La mejor plasmación de la efectividad de este principio nos la ofrece el
artículo 41.1 LPC. Según este precepto, son los titulares de las unidades administrativas y, en definitiva, el personal al servicio de las Administraciones
Públicas que tuviese a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos,
los responsables directos de su tramitación. Esto implica que son ellos quienes tienen la obligación de adoptar las «medidas oportunas para remover
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos». También son
ellos quienes han de disponer «lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos».
Habría que ver cuáles son esas «medidas oportunas» y qué es «lo necesario» en cada caso concreto. Pero no hay duda de que estos conceptos jurídicos indeterminados son perfectamente fiscalizables llegado el caso. En
última instancia, los actos de ordenación no pueden sobrepasar los límites
impuestos por las exigencias del pleno ejercicio de los derechos de los ciudadanos y la «normalidad» de la tramitación del expediente. Si lo hicieran,
no sólo podría incurrirse en responsabilidades sino que además podría estar
en juego la validez de las propias actuaciones.
II.3. La regla de orden de despacho de los asuntos
Sucede además que la propia ley especifica a lo largo de su articulado
algunas medidas concretas que ha de tener en cuenta la impulsión de oficio
del procedimiento. En efecto, como una manifestación más, que no única,
de este principio hay que entender la regla de orden de despacho de los
asuntos que establece el artículo 74.2 LPC.
El fundamento de esta regla radica en el principio de igualdad de los
ciudadanos frente a la Administración. Por eso se aplica únicamente respecto de «asuntos de homogénea naturaleza». Y tal vez por eso —es decir;
por la discriminación que podría implicar— su incumplimiento pretende castigarse de forma especialmente severa incluso con la remoción del funcionario de su puesto de trabajo (si bien hay que advertir que, técnicamente,
esta consecuencia no encaja con la responsabilidad disciplinaria prevista
en el EBEP).
De todas formas, la obligación de seguir este riguroso orden de incoación cede ante eventuales imperativos del interés general y puede exceptuarse por el titular de la unidad administrativa mediante orden expresa y
motivada.
II.4. La regla de acumulación de procedimientos
Aunque se incluye en el Capítulo correspondiente a la iniciación del procedimiento, el artículo 73 LPC contiene, propiamente, una regla de ordenación. En concreto, este precepto atribuye al responsable de la ordenación
107
René Javier Santamaría Arinas
del expediente la facultad de disponer la acumulación de procedimientos
distintos para su tramitación conjunta. Entre tales procedimientos debe existir
«identidad sustancial o íntima conexión». Contra el acuerdo de acumulación
no procede recurso alguno.
II.5. Otras manifestaciones
Otras manifestaciones del principio de impulsión de oficio son las contempladas en el artículo 85 LPC. Por una parte, este precepto se mantiene
en un plano de cierta abstracción al exigir del órgano instructor «las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción
y de igualdad de los interesados en el procedimiento» (artículo 85.3 LPC).
El principio de contradicción garantiza el oportuno contraste de pareceres
para no generar indefensión a los interesados. El principio de igualdad prohíbe cualquier tipo de trato discriminatorio.
Pero, por otra parte, concreta que el responsable de la ordenación ha
de posibilitar la práctica de las actuaciones «en la forma que resulte más cómoda» para los interesados «y sea compatible, en la medida de lo posible,
con sus obligaciones laborales o profesionales» (artículo 85.1 LPC).
III. EL PRINCIPIO DE CELERIDAD
III.1. Reglas de economía procesal
La ordenación del procedimiento se ha de inspirar también en el criterio
de celeridad (artículo 74.1 LPC). Con este principio no se trata de provocar decisiones alocadas sino de aprovechar racionalmente el tiempo. Y ello
tanto en beneficio de los administrados como de la propia Administración.
Tan mala sería la precipitación como la dilación injustificada. Esto obliga a
los responsables de la tramitación a considerar en todo momento la importancia del factor tiempo. Pero también obliga a los interesados a proceder
al cumplimiento de trámites en los plazos establecidos al efecto. Sobre esto
volveremos con más calma un poco más adelante.
Desde el punto de vista de la eficacia y eficiencia administrativa, las
manifestaciones concretas del principio de celeridad pueden explicarse del
siguiente modo.
108
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
III.2. Las cuestiones incidentales no suspenden el procedimiento principal
En línea directa con el principio constitucional de eficacia, las reglas
de economía procesal permiten al responsable de la ordenación del expediente ganar tiempo al tiempo, si se me permite la expresión. Con carácter
general, podría decirse que son reglas de economía procesal todas aquéllas que a lo largo de la ley permiten superar obstáculos que impedirían el
ágil desarrollo del procedimiento. En ese contexto hay que incluir, por ejemplo, las normas que prohiben la impugnación separada de determinados
actos de trámite (artículo 107.1 LPC). Y, desde luego, la previsión del artículo 77 LPC.
Este precepto se refiere a las cuestiones incidentales que se pueden suscitar en el seno de un procedimiento. La verdad es que no se especifica cuáles son estas cuestiones incidentales pero se pueden identificar a lo largo de
la regulación: abstención y recusación, medidas provisionales, conflictos de
atribuciones, etc... El caso es que, de plantearse alguna cuestión de este
tipo, el procedimiento principal puede seguir adelante porque, salvo la recusación, no suspenden por sí solas la tramitación del mismo.
III.3. La impulsión simultánea
Otra regla de economía procesal es la prevista en el artículo 75.1 LPC.
Este precepto se refiere a la preferencia de la impulsión simultánea de los
actos de ordenación. Esto significa que, por lo general, deberían acordarse
en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, puedan cumplirse
al mismo tiempo. Por ejemplo, la petición de informes a recabar de otros órganos administrativos.
De esta obligación se exceptúan aquellos otros encadenados por la obligación de cumplimiento sucesivo. Por ejemplo; como la ley dice que el dictamen del Consejo de Estado ha de solicitarse en un momento procesal determinado es claro que no puede recabarse al mismo tiempo que los demás
informes preceptivos previos.
III.4. La actuación administrativa automatizada
En materia de ordenación, la aportación más significativa de la LAE
es, como ya nos consta, la tendencia hacia la reducción de la documentación requerida a los interesados mediante su sustitución por datos recaba109
René Javier Santamaría Arinas
dos de oficio por el instructor incluso de otras Administraciones Públicas [artículo 6.2.b) LAE y concordantes].
Pero, yendo aún más allá, también se abre la puerta a comprobaciones
automáticas (artículo 35.3 LAE) y, en general, a la «actuación administrativa
automatizada» (artículo 39 LAE, no básico). Por tal se entiende la «producida por un sistema de información adecuadamente programado sin necesidad de intervención de una persona física en cada caso singular» y puede
incluir no sólo actos de comunicación y de trámite sino también resolutorios
[apartado a) del Anexo LAE].
La sustitución del ser humano por la máquina en esta tarea requiere precauciones técnicas y jurídicas que la Ley apunta como veremos al explicar el
régimen de la resolución automatizada.
IV. TÉRMINOS Y PLAZOS
IV.1. La obligatoriedad de los términos y plazos
El procedimiento se concibe como una sucesión de trámites ordenados
en el tiempo. Cada uno de estos trámites va a tener una duración máxima
prestablecida. Como regla general, este plazo suele ser de diez días. Pueden verse, en este sentido, los artículos 75.2 en relación con el 83.2 LPC
para los órganos administrativos y el artículo 76.1 y 2 para los interesados.
Las normas sectoriales pueden, no obstante, señalar otros términos.
Pues bien, el cumplimiento de los trámites del procedimiento en plazo es
una obligación que se impone tanto al interesado como a la Administración.
De hecho, es el artículo 47 LPC el que sienta como regla general la obligatoriedad de términos y plazos.
IV.2. Los efectos del incumplimiento de términos y plazos
IV.2.1. SOBRE
LA VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Sentada su obligatoriedad, conviene ahora preguntarse por las consecuencias que se derivarían de la inobservancia de los términos y plazos legalmente establecidos. Con carácter general, la realización de actuaciones
administrativas fuera del tiempo establecido para ello no supone un vicio de
nulidad. Como mucho, implicará su anulabilidad cuando así lo imponga la
110
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
naturaleza del término o plazo. En los demás casos, será una mera irregularidad no invalidante (artículo 63.3 LPC).
IV.2.2. INCUMPLIMIENTO
DE PLAZOS POR LA
ADMINISTRACIÓN
Pero la obligación de respetar los plazos no puede limitarse a eso. Su
incumplimiento puede acarrear también consecuencias de otro tipo para el
sujeto incumplidor.
Si quien incumple los plazos es la Administración, puede haber motivo
para la exigencia de responsabilidades. Además, el incumplimiento de determinados plazos por la Administración puede acarrear otras consecuencias
jurídicas y así sucede, como veremos, con el denominado silencio administrativo y la caducidad del expediente por causa imputable a la Administración (perención).
IV.2.3. INCUMPLIMIENTO
DE PLAZOS POR EL INTERESADO
Si quien incumple los plazos es el interesado, cabe distinguir tres situaciones procesales diferentes:
— Aún transcurrido el plazo, se admitirá la actuación tardía si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se
tenga por transcurrido el plazo (artículo 76.3 LPC).
— Si ha transcurrido el plazo y este hecho ya se le ha notificado, el interesado, como regla general, perderá su derecho al trámite. Es decir;
el procedimiento sigue adelante (artículos 76.3 y 92.2 LPC).
— Excepcionalmente, el interesado puede llegar a perder su derecho al
procedimiento. A esto es a lo que se denomina caducidad del expediente por causa imputable al interesado (artículo 92 LPC). Volveremos sobre ello desde la perspectiva de la terminación del procedimiento administrativo.
IV.3. Reglas de cómputo de términos y plazos
Dada la trascendencia procesal atribuida al factor tiempo, se comprende la importancia práctica que tiene contar con reglas comunes para el
cómputo de los plazos. Estas reglas se encuentran en el artículo 48 LPC; un
111
René Javier Santamaría Arinas
precepto que sí fue modificado por la reforma de 1999 y que ha sido completado en algunos aspectos por la LAE. Veamos.
IV.3.1. EL
CALENDARIO DE DÍAS INHÁBILES
Cuando los plazos se señalen por días, la regla general es que sólo
computan los días hábiles. Para poder computar también los domingos y los
declarados festivos, se exige una Ley o norma comunitaria. Así, por ejemplo, en la contratación pública la regla es el cómputo en días naturales (por
aplicación de la Disposición Adicional Duodécima TRLCSP).
La regla del artículo 48.1 LPC es clara pero, desde un punto de vista
práctico, puede no ser fácil para los administrados conocer los días hábiles
e inhábiles de las diferentes Administraciones públicas. De ahí que, en aras
de la seguridad jurídica, el artículo 48.7 LPC establezca la obligación de
las Administraciones estatal y autonómicas de elaborar y publicar un calendario anual de días inhábiles.
Como novedad, las disposiciones de creación de registros electrónicos
especificarán, entre otras cosas, «la fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles» (artículo 25.1 LAE). Además, cada sede electrónica
«determinará» los días que se consideran inhábiles (artículo 26.5 LAE). Esta
oscura redacción se ha interpretado en el sentido de que se ha de especificar cuál de los calendarios oficiales (estatal o autonómico) tendrá como referencia el registro en cuestión (REGO BLANCO).
No hay que confundir este calendario de días inhábiles a efectos del
cómputo de plazos con el calendario laboral, que rige a otros efectos. Esta
distinción da sentido al artículo 48.6 LPC que, por lo demás, tampoco impide el acceso de los ciudadanos a los registros en días inhábiles. De hecho, la LAE afronta directamente el acceso a los registros electrónicos en
días inhábiles estableciendo que la presentación se entenderá realizada en
la primera hora del primer día hábil siguiente.
Con todo, hay que tener también en cuenta lo dispuesto en el artículo 48.5 LPC según el cual «cuando un día fuese hábil en el municipio
o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la
sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en
todo caso». Esta regla, que —no obstante su posible conexión con el principio pro actione (GONZÁLEZ NAVARRO)— puede suscitar no pocos problemas prácticos, «no será de aplicación a los registros electrónicos» (artículo 26.5 LAE).
112
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
IV.3.2. DETERMINACIÓN
DEL DIES A QUO
Los plazos legales pueden señalarse por días, por meses e incluso por
años. No hay, sin embargo, reglas para los plazos expresados en horas o
en semanas. En cualquier caso, el primer problema que se plantea es determinar desde cuándo empieza a correr el plazo. Esta fecha inicial es lo que
se conoce como dies a quo.
La regla general es que el dies a quo es siempre el día siguiente a aquél
en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate.
También es el día siguiente a aquél en que se produzca el silencio administrativo, en su caso (artículos 48.2 y 4 LPC).
Para los plazos que haya de cumplir la Administración, encontramos una
regla específica en el artículo 26.4 LAE. En su virtud, el inicio del cómputo
en tales casos «vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en
el propio registro» o, caso de no tratarse de documentos electrónicos normalizados, «por la fecha y hora de entrada en el registro del destinatario». En
cualquier caso, añade, «la fecha efectiva de inicio del cómputo de plazos
deberá ser comunicada» al interesado.
IV.3.3. DETERMINACIÓN
DEL DIES A QUEM
El segundo problema que se plantea es determinar cuándo termina el
plazo. Esta fecha final es lo que se conoce como dies a quem. Aquí hay
que tener en cuenta dos reglas:
— En el cómputo por meses, si en el mes de vencimiento no hubiera dies
a quem equivalente, se entenderá que el plazo expira el último día
del mes (artículo 48.2 LPC in fine). Las dudas suscitadas en la interpretación de este precepto han sido superadas por la jurisprudencia:
«es reiteradísima la doctrina de esta Sala sobre los plazos señalados
por meses que se computan de fecha a fecha, iniciándose el cómputo
del plazo al día siguiente de la notificación o publicación del acto,
pero siendo la del vencimiento la del día correlativo mensual al de la
notificación» (SSTS de 9 de mayo y 10 de junio de 2008 y, en casación para unificación de doctrina, SSTS de 8 de abril de 2009 y 9
de febrero de 2010).
— En cualquier caso, cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente (artículo 48.3 LPC).
113
René Javier Santamaría Arinas
IV.4. La potestad administrativa de alteración de plazos legales
Ya hemos visto que los plazos son obligatorios. Sin embargo, hay supuestos en los que la Administración, de oficio o también a petición de
parte, puede ampliarlos o reducirlos. Vamos a ver tales supuestos.
IV.4.1. AMPLIACIÓN
DE PLAZOS
El artículo 49.1 LPC atribuye a la Administración la potestad de ampliar
los plazos legales hasta por la mitad de su duración ordinaria. El ejercicio
de esta potestad está sometido a los siguientes límites:
— La ampliación tiene que hacerse antes del vencimiento del plazo: no
se pueden resucitar plazos ya fenecidos (artículo 49.3 LPC).
— La ampliación no puede perjudicar derechos de tercero (artículo 49.1
LPC).
— La ampliación tiene que estar justificada en función de las circunstancias del caso (artículo 49.1 LPC). Tal justificación se presume en caso
de actuaciones en el extranjero o de residentes fuera de España (artículo 49.2 LPC).
— La ampliación acordada debe ser notificada a los interesados, si bien
ni su otorgamiento ni su denegación será susceptible de recurso (artículo 49.3 LPC).
IV.4.2. REDUCCIÓN
DE PLAZOS
El artículo 50 LPC atribuye a la Administración la potestad de reducir
los plazos legales a la mitad de su duración ordinaria. El principal límite de
esta potestad afecta a los plazos relativos a la presentación de solicitudes y
recursos, que en ningún caso podrán ser reducidos.
En todo lo demás, la reducción de plazos presupone la declaración de
urgencia del procedimiento. Esta declaración deberá fundarse en «razones
de interés público» si bien tampoco cabrá recurso en su contra.
114
Unidad didáctica 7
La estructura del procedimiento administrativo
I. INTRODUCCIÓN
La LPC no establece un único procedimiento administrativo a seguir en
todos y cada uno de los cientos de expedientes que tramitan las diferentes Administraciones públicas. Lo que hay en la LPC, se dijo, es un muestrario de piezas que permiten confeccionar los correspondientes procedimientos específicos. Pues bien, ese muestrario se presenta en la ley ordenado en
torno a una secuencia típicamente temporal.
El procedimiento administrativo, se suele decir, consta de una estructura
dividida en tres grandes fases: iniciación, instrucción y terminación. Vamos a
empezar a estudiarlas por separado pero, antes de hacerlo, conviene advertir que estos capítulos de la LPC apenas resultaron alterados por la reforma
de 1999 ni tampoco por la LAE de 2007.
II. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
II.1. Idea general
A la fase de iniciación del procedimiento dedica la LPC los artículos 68
a 73. Aunque no se diga en estos preceptos, la iniciación del procedimiento
conlleva la apertura del expediente. Interesa mucho reseñar la importancia
práctica que adquiere determinar exactamente el momento en el que tiene
115
René Javier Santamaría Arinas
lugar la iniciación. De esa fecha va a depender, por ejemplo, el cálculo del
plazo máximo en el que se tendrá que tramitar y resolver el expediente en
cuestión. Esto se estudiará con detenimiento más adelante.
Por lo demás, el artículo 68 LPC abre este Capítulo señalando las dos
grandes modalidades posibles de iniciación. Se dice así que los procedimientos podrán iniciarse de oficio por la propia Administración pero también a solicitud de persona interesada. Este planteamiento obliga a tener en
cuenta lo que se dijo ya respecto de la figura del interesado. Es en este momento cuando se adquiere la condición de parte en el procedimiento y, por
lo tanto, el interesado puede ya ejercitar todos los derechos de información
y participación que tiene genéricamente reconocidos.
Finalmente, los artículos 69 a 71 se refieren a esas dos modalidades de
iniciación. Pero el Capítulo se completa con la regulación de las denominadas medidas provisionales (artículo 72 LPC) y de la acumulación (artículo 73
LPC). De esta última ya nos hemos ocupado antes porque, en rigor, es más
un acto de ordenación que de iniciación. Estudiaremos aquí, eso sí, el régimen jurídico de las medidas provisionales que plantean una interesante problemática y que, por cierto, fueron objeto de la única modificación reseñable que afectó a este Título con la reforma de 1999.
II.2. La iniciación de oficio
II.2.1. CONCEPTO
Y MODALIDADES
La iniciación de un procedimiento de oficio se produce por acuerdo del
órgano administrativo competente (artículo 69.1 LPC). A este acuerdo de
iniciación del procedimiento se llegará normalmente por iniciativa propia
del órgano competente. Sin embargo, también se acepta la posibilidad de
que el acuerdo de iniciación se adopte como resultado de iniciativas ajenas
como son la «orden superior», la «petición razonada de otros órganos» y la
«denuncia».
II.2.2. LA
DENUNCIA
Las tres iniciativas previstas en el artículo 69.1 LPC pueden utilizarse por
autoridades o agentes de la Administración. Pero la denuncia abre la posibilidad de que también los ciudadanos tengan algún tipo de intervención
en la iniciación de los procedimientos de oficio. Para evitar equívocos, con116
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
viene precisar bien el alcance de dicha intervención. En este sentido, es necesario distinguir entre denuncia y solicitud.
La diferencia fundamental radica en que la mera presentación de una
denuncia por un ciudadano no le otorga necesariamente la condición de interesado en el procedimiento. En consecuencia, en caso de que se inicie el
expediente, no podrá invocar ni, obviamente, ejercitar los derechos de información y participación reservados por la ley a los interesados en sentido estricto (artículo 31 LPC).
Más aún, en principio, la mera presentación de la denuncia ni siquiera
le da derecho a que la Administración acuerde necesariamente la iniciación
del expediente. Así se desprende de la regulación estatal específica del procedimiento sancionador, que es el procedimiento de oficio por excelencia.
II.2.3. EL
PERÍODO DE INFORMACIÓN PREVIA
Sea de quien fuere la iniciativa, el órgano competente puede abrir un
período de información previa. En él se trata de conocer las circunstancias
del caso concreto y determinar la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (artículo 69.2 LPC). Si no se estima conveniente, la iniciativa —la denuncia, por ejemplo— quedará archivada sin más. Si se estima conveniente,
se adoptará el acuerdo de iniciación a todos los efectos.
Se echa en falta, no obstante, una regla general sobre la notificación
a los denunciantes del resultado de este período de información. Por lo demás, y especialmente en el ámbito sancionador, estas actuaciones preparatorias no deberían dilatarse hasta convertirse en «Guantánamos exentos
en los que las garantías no existen y el tiempo no corre» (SANTAMARÍA
PASTOR).
II.3. La iniciación a solicitud de persona interesada
II.3.1. CONCEPTO
Y CARACTERES
La iniciación del procedimiento administrativo puede producirse también por la presentación de una solicitud por parte de persona interesada
(artículo 68 LPC). A esto es a lo que se denominaba tradicionalmente iniciación del procedimiento «a instancia de parte»; expresión con unas connotaciones poco acordes con la posición de los interesados frente a la Administración y que, por ello, el legislador va superando. Conviene advertir que la
117
René Javier Santamaría Arinas
mera presentación de la solicitud basta para entender automáticamente iniciado el procedimiento de que se trate.
Ahora bien, este efecto no se atribuye a cualquier escrito que puedan
presentar los ciudadanos ante una Administración. Ya hemos visto que la denuncia no lo tiene. Tampoco lo tienen, por otra parte, las meras peticiones
graciables, que se rigen por la Ley Orgánica 4/2001, reguladora del derecho fundamental de petición (artículo 89.4 LPC). Menos claro resulta que
este rasgo pueda predicarse de las nuevas declaraciones responsables y de
las comunicaciones previas que (al menos con la configuración que de ellas
hace la LPC y aún sin considerar el uso que de ellas están haciendo algunas
leyes sectoriales) no inician sino que más bien hacen innecesario el procedimiento (artículo 71bis LPC).
La solicitud, por tanto, es un concepto con una significación técnica precisa: es un escrito presentado por persona interesada al que se reconoce la
virtualidad de iniciar un procedimiento administrativo concreto.
II.3.2. CLASES
DE SOLICITUD Y RÉGIMEN JURÍDICO
La regulación de los requisitos de forma que ha de reunir una solicitud
para poder ser admitida como tal se caracteriza por su flexibilidad. Es decir,
con ella no se trata de complicar las cosas a los interesados sino, precisamente, de todo lo contrario. Esta idea —la de facilitar las cosas a los interesados— debería inspirar siempre la interpretación de los artículos 70 y 72
LPC que vamos a comentar a continuación.
A) Solicitudes individuales y colectivas
Para empezar, caben solicitudes individuales y colectivas (artículo 70.2
LPC). La presentación de una solicitud colectiva da entrada a la regla de ordenación prevista en el artículo 33 LPC conforme al cual, las actuaciones a
que dé lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado y, en su defecto, con el que figure en primer término.
B) Solicitudes personales y normalizadas
Atendiendo a su forma y contenido, las solicitudes pueden ser personales o normalizadas. En el primer caso, el escrito debe contener una serie de
menciones que enumera el artículo 70.1 LPC: datos personales; hechos, razones y petición; lugar, fecha y firma; destinatario. En el segundo se encuen118
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
tran los a veces impopulares «impresos»; es decir, los «modelos y sistemas
normalizados» de los que habla el artículo 70.4 LPC.
En realidad, este precepto sólo obliga a las Administraciones a establecer modelos «cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución
numerosa de una serie» de ellos. De existir, «estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas». Parece que razones de eficacia imponen a los interesados la utilización de tales modelos si bien los
solicitantes pueden adjuntar los «elementos» que estimen convenientes para
precisar o completar los impresos. Si lo hacen, tales elementos deberán ser
admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.
Las referencias que la LAE hace a la iniciación del procedimiento prácticamente se agotan en esta cuestión. No debe entenderse que los procedimientos de oficio no puedan iniciarse por medios electrónicos pero lo cierto
es que la LAE sólo se ocupa de los iniciados mediante solicitud del interesado. Y, en ese contexto, presupone siempre la existencia de «modelos o sistemas electrónicos de solicitud» que deberán estar a disposición de los interesados en la correspondiente «sede electrónica» (artículo 35.1 LAE).
No hay que olvidar que el interesado tiene derecho a optar por la iniciación del procedimiento mediante medios convencionales o mediante medios electrónicos. Para incentivar estos últimos, se contempla la posibilidad
de que los sistemas normalizados de solicitud incluyan «comprobaciones
automáticas» e, incluso, «ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o
en parte, con objeto de que el ciudadano verifique la información y, en su
caso, la modifique y complete» (artículo 35.3 LAE).
La posibilidad que brinda la LPC de aportar «elementos» añadidos a la
solicitud se condiciona en la LAE al cumplimiento de determinados estándares de formato y requisitos de seguridad (artículo 25.4 LAE) y se completa
con la admisión de copias digitalizadas de los documentos que, eso sí, deberán ser autenticadas conforme a lo dispuesto en el artículo 35.2 LAE.
C) Subsanación de las solicitudes
En todo caso, la falta de los requisitos de forma no conlleva la inadmisión de la solicitud. En efecto, lo que procede en tal caso es el requerimiento de subsanación que regula el artículo 71.1 LPC. Anida en él una de
las manifestaciones del espíritu antiformalista que inspira la regulación del
procedimiento administrativo, especificando la más general que contiene el
artículo 76 LPC. De este modo, el responsable de la ordenación del procedimiento está obligado a dar un plazo, normalmente de diez días, para que
el interesado corrija los defectos observados en su solicitud.
119
René Javier Santamaría Arinas
En este trámite —que es de los pocos exigidos con carácter general en
la LPC— se puede subsanar incluso la falta de aportación de documentos
preceptivos que, si presenta dificultades especiales, puede determinar la ampliación del plazo hasta por cinco días (excepto en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, artículo 71.2 LPC).
El incumplimiento de este trámite por el interesado provoca el desistimiento (concepto sobre el que volveremos al estudiar la terminación del procedimiento administrativo). Pero este desistimiento presunto ya no opera automáticamente; desde la reforma de 1999 se requiere resolución expresa
que lo haga constar.
D) Mejora de las solicitudes
Aún cuando la solicitud fuera formalmente correcta, el órgano competente podrá —no está obligado a hacerlo— recabar del solicitante su modificación o mejora voluntaria (artículo 71.3 LPC). El sentido de esta previsión
legal se halla en la posibilidad de resolver la inadmisión de las solicitudes
no ya por razones de forma sino por razones de fondo; es decir, cuando pidan el reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico
o sean manifiestamente carentes de fundamento (artículo 89.4 LPC). Si se
opta por la mejora, se exige levantar acta e incorporarla al expediente.
II.3.3. LA
PRESENTACIÓN DE LAS SOLICITUDES
A este asunto se refiere el artículo 70.3 LPC, que hay que conectar con
los artículos 35.c), 38 y 46 LPC y ahora también con la regulación que de
los registros electrónicos ofrece la LAE. De todo ello hay que retener lo siguiente.
A) Lugar de presentación
El artículo 38.4.a) LPC parte de que las solicitudes deben presentarse en
los registros de los órganos administrativos a que se dirijan. Hay que tener
en cuenta, en este sentido, que las Administraciones deberán hacer pública
y mantener actualizada una relación de sus oficinas de registro y de sus horarios de funcionamiento (artículo 38.8 LPC).
Sin embargo, en lista abierta, admite también otras posibilidades para
la presentación de todo tipo de escritos que, una vez más, vienen a facilitar las cosas a los ciudadanos. Así:
120
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
— Es posible, en primer lugar, presentar la solicitud en los registros de
cualquier otro órgano administrativo. No obstante, para los de la Administración local, se venía exigiendo específico Convenio al efecto.
Con todo, últimamente se ha eliminado la necesidad de tal convenio
en los casos de Administraciones Provinciales y Municipios de Gran
Población [artículo 38.4.b) LPC en la redacción que le ha dado el artículo 27.Uno del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio].
— La muy frecuente presentación de solicitudes en las oficinas de Correos se rige por lo dispuesto en el artículo 31 del Reglamento por el
que se regula la prestación de los servicios postales.
— También cabe hacerlo en las representaciones diplomáticas u oficinas
consulares de España en el extranjero.
— Y, en fin, en cualquier otro lugar que establezcan las disposiciones vigentes.
B) Registros electrónicos
El artículo 68.Uno de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de acompañamiento a los Prespuestos Generales del Estado para el año 2002, añadió un nuevo párrafo al artículo 38 LPC para posibilitar también la creación de los por aquel entonces denominados «registros telemáticos». En
línea con ello, el artículo 68.Tres de la misma Ley añadió una nueva Disposición Adicional a la LPC que regulaba la presentación telemática de solicitudes y comunicaciones dirigidas exclusivamente a la Administración del
Estado. El régimen jurídico de este tipo de registros habría de concretarse
en las correspondientes normas de creación. Para el Estado, el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, reguló los registros y las notificaciones
telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución
de la aportación de certificados por los ciudadanos.
Con expresa derogación de aquellos preceptos de la LPC, la nueva regulación contenida en la LAE supone la generalización de los ahora denominados registros electrónicos, que han de permitir la presentación de solicitudes y otros escritos «todos los días del año durante las veinticuatro horas»
(artículo 26.2 LAE). Para empezar, son ahora de obligatoria creación en
todas las Administraciones Públicas (artículo 24.1 LAE). Si fueron ya voluntariamente creados con anterioridad, dicha obligación puede entenderse
cumplida sin perjuicio de su adaptación al nuevo régimen (apartado 2 de la
Disposición Transitoria Única LAE).
Por otra parte, y frente a sus precedentes, los registros electrónicos se
caracterizan por una mayor polivalencia objetiva puesto que no sólo podrán
121
René Javier Santamaría Arinas
admitir documentos tasados como antes [artículo 24.2.a) LAE] sino también
cualquier solicitud, escrito o comunicación aunque no sea «documento electrónico normalizado» [artículo 24.2.b) LAE].
Persiste, eso sí, el límite subjetivo conforme al cual tales escritos han de
ir dirigidos precisamente a la Administración titular del registro si bien dicha
limitación puede superarse mediante los oportunos convenios (artículo 24.3
LAE). Y, al menos «en los procedimientos relativos al acceso a una actividad
de servicios y su ejercicio», puede entenderse superada porque «los ciudadanos tienen derecho a la realización de la tramitación a través de una ventanilla única» (artículo 6.3 LAE en la redacción dada por la Ley 25/2009 o
«Ley ómnibus»).
Sobre el Registro Electrónico único de la Comunidad Autónoma de Euskadi, véase la minuciosa regulación del Decreto 72/2008, de 29 de abril.
En cuanto al plazo para la implantación de los registros electrónicos de las Administraciones locales, el artículo 27.Dos del Real Decretoley 8/2011 ha modificado la Disposición Adicional 2.ª LPC para suprimir
la referencia a la «forma y plazos que determinen el Gobierno, los Órganos
de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran
la Administración Local». En su lugar, la Disposición Adicional Quinta del
mismo Real Decreto-ley establece un único plazo límite en los siguientes términos: «Informatización de registros en las Comunidades Autónomas y en las
Entidades Locales. Las Comunidades Autónomas y las Entidades integradas
en la Administración Local, en las que los registros no se encuentren plenamente incorporados a soporte informático en los términos del artículo 38.3
LPC, deberán aprobar y hacer públicos los programas y calendarios de trabajo precisos para ello, atendiendo a las respectivas previsiones presupuestarias, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del presente Real
Decreto-ley» (es decir; el 7 de enero de 2012).
C) Recibo
El artículo 70.3 LPC reconoce el derecho de los solicitantes a exigir el
correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación de la solicitud. Añade además que se admite como tal una copia en la que figure la
fecha de presentación anotada por la oficina. Pero el acuse de recibo podría aprovecharse también en algunos casos para comunicar al interesado
otros extremos que ahora exige el artículo 42.4 LPC y que veremos en su
momento.
Por lo demás, lo dicho debe conectarse también con el derecho reconocido en el artículo 35.c) LPC y, en definitiva, con las reglas sobre presenta122
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
ción de documentos previstas en el artículo 38.5 LPC. Tales reglas versan sobre cotejo de copias y devolución de los documentos originales.
Sobre este particular, la LAE añade que los registros electrónicos emitirán
el recibo «automáticamente» y precisa que éste consistirá necesariamente en
una copia autenticada del escrito de que se trate, incluyendo la fecha y hora
de presentación y el número de entrada en el registro (artículo 25.3 LAE).
Sobre el régimen de las «copias electrónicas», véase el artículo 30 LAE.
II.4. Las medidas provisionales
II.4.1. CONCEPTO
Y CLASES
Se consideran medidas provisionales aquéllas que se estime oportuno
adoptar con carácter cautelar para garantizar la eficacia de la resolución
que pudiera recaer. La LPC no contiene una lista de este tipo de medidas.
Las concretas medidas provisionales habrá que buscarlas en la legislación
sectorial aplicable en cada caso: precintado de equipos, decomiso de objetos, suspensión de licencias o actividades, clausura de instalaciones, etc...
Lo que sí se desprende de la vigente redacción del artículo 72 LPC es
la admisión de dos grandes categorías porque, junto a las medidas provisionales digamos tradicionales, se regulan también las denominadas medidas provisionalísimas. Las primeras se adoptan una vez iniciado el procedimiento. Pero las segundas pueden adoptarse, en su caso, incluso antes
de ese momento.
II.4.2. LAS
MEDIDAS PROVISIONALÍSIMAS
Dada su singularidad, la adopción de medidas provisionalísimas se rodea
de numerosas cautelas en el artículo 72.2 LPC. Para empezar, deben fundarse
en razones de urgencia para la protección provisional de los intereses implicados. Además, esta potestad debe estar expresamente prevista por una norma
sectorial con rango de ley. Finalmente, su alcance queda condicionado a la
efectiva apertura del procedimiento administrativo correspondiente.
En este sentido, el acuerdo de iniciación ha de efectuarse dentro de los
quince días siguientes a la adopción de las medidas provisionalísimas. Además, este acuerdo debe pronunciarse expresamente sobre su levantamiento,
modificación o confirmación. En caso contrario, dichas medidas quedarán
automáticamente sin efecto.
123
René Javier Santamaría Arinas
II.4.3. RÉGIMEN
JURÍDICO
Salvo en eso, todas las medidas provisionales comparten una serie de
reglas comunes como las siguientes:
— Adopción: Pueden ser adoptadas tanto de oficio como a instancia de
parte. Pero sólo podrán adoptarse «si existen elementos de juicio suficientes para ello» y siempre que no causen perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o impliquen violación de derechos
amparados por las leyes.
— Alteración: Pueden ser alzadas o modificadas durante la tramitación
del procedimiento tanto de oficio como a instancia de parte. Pero el
alzamiento o modificación de las medidas provisionales debe fundarse en circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tomadas
en cuenta en el momento de su adopción.
— Extinción: Las medidas provisionales se extinguen, en todo caso, con
la eficacia de la resolución definitiva del procedimiento.
III. LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
III.1. Idea general
A la fase de instrucción del procedimiento dedica la LPC los artículos 78
a 86; ninguno de los cuales resultó afectado por la reforma de 1999. Este
Capítulo aparece dividido en cuatro Secciones: la Primera recoge una serie
de disposiciones generales, la Segunda se refiere a la prueba, la Tercera, a
los informes y la Cuarta a la participación de los interesados. La verdad es
que esta sistematización no permite hacerse una idea clara del conjunto de
la regulación.
Cabe recordar que en estos preceptos se incluyen algunas reglas de ordenación a las que ya nos hemos referido antes: artículos 78.1 y 85 LPC,
sobre todo. Aunque habla de «instrucción del procedimiento utilizando medios electrónicos», la LAE también aporta casi exclusivamente reglas de ordenación (artículo 36 LAE).
Pero se trata aquí de identificar los actos de instrucción y sus clases. La
finalidad de los actos de instrucción consiste en la aportación al expediente
de los datos fácticos y jurídicos que deban servir de base a la resolución.
Esta tarea puede llevarla a cabo la propia Administración, normalmente mediante informes. Pero también los administrados y, en este sentido, hay que
124
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
distinguir entre actos de instrucción que están al alcance de cualquier ciudadano de aquéllos otros reservados estrictamente a los que ostenten la condición de interesados en ese concreto procedimiento. Desde esta perspectiva,
los actos de instrucción admiten la siguiente clasificación.
III.2. Actos de instrucción abiertos a la participación de los ciudadanos
III.2.1. SONDEOS
Y ENCUESTAS
El artículo 78.2 LPC contempla la posibilidad de que se incorporen al
expediente los resultados de sondeos y encuestas de opinión. No obstante,
para ello se exigen garantías que permitan acreditar su rigor técnico.
III.2.2. INFORMACIONES
PÚBLICAS
El artículo 86.1 LPC contempla la posibilidad de que en la instrucción
del procedimiento se acuerde la apertura de un período de información
pública. Las informaciones públicas se anuncian oficialmente en los boletines correspondientes. El anuncio señala un plazo —nunca inferior a veinte
días— para que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente y formular sus observaciones por escrito.
Ahora bien, la comparecencia en el trámite de información pública no
otorga, por sí misma, la condición de interesado (artículo 86.3 LPC). El
único derecho que adquieren los comparecientes es el de obtener de la Administración una «respuesta razonada».
III.2.3. OTRAS
FORMAS, MEDIOS Y CAUCES DE PARTICIPACIÓN
El artículo 86.4 LPC contempla la posibilidad de que las Administraciones públicas establezcan otras formas, medios y cauces de participación de
los ciudadanos en los procedimientos administrativos. Como se ve, la previsión de estas otras modalidades de participación funcional —que puede ser
tanto individual como colectiva— es verdaderamente abierta y únicamente
viene limitada por «lo dispuesto en las leyes».
En la normativa sobre protección del medio ambiente y urbanismo se están registrando los más interesantes avances en esta línea. Característico de
estos avances es que aumentan las posibilidades de participación ciudadana
125
René Javier Santamaría Arinas
superando las limitaciones tradicionales de las meras informaciones públicas. Así cabe entender que sucede, por ejemplo, cuando se exigen «consultas» en la evaluación ambiental de planes (Ley 9/2006, de 28 de abril)
o cuando se exige un «programa de participación ciudadana» en la elaboración de ciertos planes urbanísticos (artículo 108 de la Ley 2/2006, de
30 de junio, del suelo y urbanismo de Euskadi). En este último caso, por
cierto, con expresa referencia a la posibilidad de celebrar consulta popular
municipal.
III.3. Actos de instrucción reservados a quienes tengan la consideración
de partes en el procedimiento
III.3.1. ALEGACIONES
El artículo 79 LPC concreta el derecho reconocido a los interesados
por el artículo 35.e) LPC. De hecho, las alegaciones son el instrumento propio de aportación de datos al expediente con que cuentan los interesados
en sentido estricto. Éstos pueden presentar alegaciones, documentos y otros
elementos de juicio en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia. Pueden hacerlo también por medios electrónicos (artículo 26.3 LAE).
Las alegaciones pueden versar tanto sobre el fondo del asunto como
sobre los defectos de tramitación (artículo 79.2 LPC). Y el órgano competente está obligado a «tenerlas en cuenta». Esta expresión, como es obvio,
no obliga a dar siempre la razón al interesado. A lo que obliga es a no dejar sin respuesta ninguna de las alegaciones presentadas, motivando, en su
caso, su rechazo.
III.3.2. PRUEBA
El artículo 80 LPC contempla la posibilidad de acordar la apertura de
un período de prueba. La finalidad de este trámite consiste en acreditar la
veracidad de los hechos sobre los que deba basarse la resolución. Pese a
su importancia, la regulación legal de la prueba es muy esquemática y sus
evidentes lagunas deberán integrarse tomando como referencia la prueba judicial: medios de prueba, proposición, práctica, valoración, etc.
La ley dice que la práctica de las pruebas admitidas deberá efectuarse
en un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. También se ocupa
126
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
del reparto de los gastos que pueda ocasionar la práctica de pruebas, imputando al interesado que las hubiera propuesto los gastos que no deba soportar la Administración (artículo 81.3 LPC). Esta vertiente económica del
procedimiento ha de completarse con lo dispuesto en la Disposición Adicional Cuarta LPC que, por cierto, no asegura su gratuidad.
III.3.3. INFORMES
A) Concepto y clases
Los artículos 82 y 83 LPC regulan la petición y evacuación de informes,
respectivamente. Los informes y dictámenes son el acto de instrucción típico
de los órganos administrativos. A través de ellos participan en el expediente
las Administraciones públicas afectadas por el procedimiento y los órganos
que tienen encomendadas funciones consultivas. Para recabarlos se utilizarán preferentemente medios electrónicos (artículos 27.7 y 36.2 LAE). Suelen
distinguirse diferentes clases de informes.
— Por una parte, los informes pueden ser preceptivos o facultativos: los
primeros han de recabarse necesariamente porque así lo exige una
norma mientras que los segundos se recaban por el instructor simplemente porque lo juzga conveniente para mejor resolver.
— Por otra parte, los informes pueden ser vinculantes y no vinculantes:
los primeros obligan al órgano competente a resolver en el sentido
indicado por el informe mientras que los segundos le permiten separarse de él.
Con carácter general, y salvo disposición expresa en contrario, se
presume que los informes son siempre facultativos y no vinculantes (artículo 83.1 LPC).
B) Régimen
La petición de informes se realiza por escrito del instructor que debe justificar su necesidad y concretar los extremos acerca de lo que se solicita.
Los informes solicitados deben evacuarse en plazo, normalmente de diez
días. El incumplimiento de este plazo tiene reglas específicas en los apartados 3 y 4 del artículo 83 LPC. Por lo general, y sin perjuicio de las responsabilidades en que incurra el responsable de la demora, las actuaciones del
procedimiento principal podrán proseguir. Más aún, el informe emitido fuera
127
René Javier Santamaría Arinas
de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución. No obstante, se podrá interrumpir el procedimiento en el supuesto de
que el incumplimiento del plazo afecte a informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento.
III.3.4. AUDIENCIA
El artículo 84 LPC regula el trámite de audiencia. Este trámite, previsto
ya en el artículo 105 CE según vimos, es imprescindible. El instructor sólo
puede omitirlo cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en
cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las
aducidas por el interesado. También puede darse por realizado cuando
el interesado manifieste su renuncia a él. Fuera de esos casos, no dar audiencia a los interesados podría invalidar la resolución que se adopte ya
que estaríamos, como mínimo, ante una quiebra del principio de contradicción y, en definitiva, ante un vicio de forma que da lugar a indefensión (artículo 63.2 LPC).
El trámite de audiencia ha de efectuarse en un momento procesal preciso: una vez instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución. Por lo demás, consiste en dar vista del
expediente a los interesados y abrir un plazo de alegaciones. El plazo
no puede ser inferior a diez días ni superior a quince. El incumplimiento
de este plazo por los interesados se rige por las reglas generales ya expuestas.
IV. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
IV.1. Idea general
A la fase de terminación del procedimiento dedica la LPC los artículos 87 a 92. La estructura de este Capítulo consta de cuatro Secciones:
la Primera lleva por título «Disposiciones Generales»; la Segunda, «Resolución», la Tercera «Desistimiento y renuncia» y la Cuarta «Caducidad».
Dentro de la Sección Primera se introdujo en 1992 una nueva forma específica de terminación que es la denominada terminación convencional (artículo 88 LPC).
128
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Fuera de este apartado sigue quedando la regulación del silencio administrativo que, no obstante, también puede considerarse en ocasiones una
forma, aunque sea anómala, de terminar un procedimiento administrativo en
ciertos casos. Por razones didácticas, del silencio nos ocuparemos en la lección siguiente.
IV.2. Planteamiento legal
Una presentación tópica de la regulación legal suele llevar a distinguir
entre dos grandes modalidades de terminación del procedimiento administrativo:
— Terminación normal: que se produce mediante la resolución administrativa que expresamente ha de poner fin al procedimiento. De esta
resolución nos ocuparemos luego en detalle.
— Terminación anormal: que permite dar entrada a conceptos como
los de desistimiento, renuncia y caducidad (artículo 87.1 LPC). Pero
también a otros como los de imposibilidad material de continuar (artículo 87.2 LPC), desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento (artículo 42.1 LPC), perención (artículo 44.2 LPC), etc...
IV.3. Causas y formas de terminación del procedimiento administrativo
Pero, en realidad, más que modalidades de terminación, lo que existen
son diferentes causas y diferentes formas de poner fin a un procedimiento
administrativo. Así, por ejemplo, la imposibilidad material de continuarlo
por circunstancias sobrevenidas puede ser causa de terminación del procedimiento pero, incluso en tal supuesto, la forma de terminación que se exige
es una resolución expresa (artículo 87.2 LPC).
La verdad es que el legislador no apura esta distinción entre causas y
formas de terminación pero está presente, por ejemplo, en la redacción del
artículo 42.1 LPC que veremos luego. De acuerdo con ello, deberíamos distinguir entre:
— Causas de terminación: que pueden ser objetivas, imputables a la
Administración o imputables a los interesados y que ya hemos visto.
— Formas de terminación: que pueden ser mediante convenio, mediante
resolución expresa o mediante silencio.
129
René Javier Santamaría Arinas
IV.4. Causas de terminación anormal del procedimiento
Teóricamente, el procedimiento puede terminar de una manera anormal
por causas objetivas: imposibilidad de continuar, desaparición del objeto,
etc... Pero también puede hacerlo por motivos imputables a la propia Administración —incumplimiento de plazos— e incluso por causas imputables a
los interesados. En el Capítulo que ahora estudiamos, la LPC sólo regula las
modalidades de terminación anormal por causa imputable a los interesados.
Son las siguientes:
IV.4.1. DESISTIMIENTO
DE LA SOLICITUD
En esta modalidad de terminación anormal, de lo que desiste el interesado
es de su solicitud (artículo 90.1 LPC). Tiene una trascendencia meramente procesal, en el sentido de que el interesado conserva sus derechos y, en virtud de
ellos, podrá presentar nuevas solicitudes mientras tales derechos subsistan.
IV.4.2. RENUNCIA
AL DERECHO
En esta modalidad de terminación anormal, a lo que renuncia el interesado es al derecho en el que fundaba su solicitud (artículo 90.1 LPC). Tiene
una trascendencia material en el sentido de que el interesado ya no va a
poder invocar en otro procedimiento unos derechos que ha perdido tras la
renuncia.
El desistimiento es, por lo tanto, diferente a la renuncia pero ambas figuras comparten un régimen jurídico similar en cuanto a su ejercicio, medios y
efectos (véanse los artículos 90.2 y 91 LPC).
IV.4.3. CADUCIDAD
DEL PROCEDIMIENTO
En esta modalidad de terminación anormal, lo que hace el interesado
es paralizar un procedimiento iniciado a su instancia (artículo 92.1 LPC). En
principio, ya vimos que el incumplimiento de términos y plazos por el interesado no determina la caducidad del expediente sino, simplemente, la pérdida del derecho al trámite (artículo 76.3 LPC).
Sin embargo, si en un procedimiento iniciado a su instancia, la inactividad del interesado afecta a la cumplimentación de trámites que sean «indis130
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
pensables» para dictar resolución, podrá entrar en juego el mecanismo de la
caducidad (artículo 92.2 LPC).
De todos modos, esta caducidad no opera de modo automático. Se
requiere advertencia de la Administración y un nuevo «plazo de gracia»
de tres meses. Transcurrido este último sin que el interesado atienda el requerimiento, la Administración acordará el archivo de las actuaciones (artículo 92.1 LPC).
IV.5. La resolución del procedimiento
La resolución es la declaración unilateral de la administración que pone
fin a un procedimiento administrativo. Por oposición a los actos de instrucción o de trámite, es el acto administrativo definitivo. Ahora bien; de
acuerdo con la sistemática legal parece que puede hablarse de dos grandes clases de resoluciones.
IV.5.1. LA
RESOLUCIÓN EN SENTIDO AMPLIO
Es aquella declaración administrativa que pone fin al procedimiento por
cualquier causa; incluso aunque medie imposibilidad material, pérdida del
objeto, desistimiento, renuncia o caducidad en cualquiera de sus tipos.
Puede decirse que, en estos casos, estamos ante una «resolución de
constancia» que ha de contener, como mínimo, la circunstancia que concurra, la indicación de los hechos producidos y las normas aplicables (artículo 42.1 LPC y concordantes: véase por ejemplo, el artículo 92.1 LPC in
fine: «contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos
pertinentes»).
IV.5.2. LA
RESOLUCIÓN EN SENTIDO ESTRICTO
Es aquella declaración administrativa que pone fin al procedimiento decidiendo sobre el fondo del asunto. A esta forma de terminación se refiere,
específicamente, el artículo 89 LPC. De su regulación cabe destacar los siguientes aspectos:
— La obligatoriedad de resolver sobre el fondo: se extrae del artículo 89.4 LPC cuando dice que en ningún caso podrá la Adminis131
René Javier Santamaría Arinas
tración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso. No obstante,
y como excepción a la regla general, el mismo precepto permite «resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos
no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes
de fundamento».
— El requisito de la congruencia: se extrae del artículo 89.1 LPC
cuando dice que la resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento («cuestiones conexas»).
— La prohibición de la reformatio in peius: se extrae del artículo 89.2
LPC cuando dice que, en los procedimientos tramitados a solicitud
del interesado, la resolución no puede agravar su situación inicial. La
Administración podrá, no obstante, incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
— Los requisitos de fondo y forma del acto administrativo: Se extraen de
la conexión del artículo 89 con los artículos 53 y ss LPC. Estos preceptos contienen los requisitos de todo acto administrativo (que se verán en otra Lección). Sobre aquella regulación común, se añaden aquí
precisiones sobre el contenido y la motivación de las resoluciones.
Así, las resoluciones no sólo deben contener la decisión adoptada
sino también información sobre los recursos que contra la misma proceden (artículo 89.3 LPC). En cuanto a la motivación, lo único reseñable es que se admite como tal la aceptación de informes o dictámenes
cuando se incorporen al texto de la resolución (artículo 89.5 LPC).
IV.6. La resolución automatizada
En este marco general, la LAE ha venido a admitir expresamente la posibilidad de que se adopten (y notifiquen) resoluciones de forma automatizada
si bien únicamente «en aquellos procedimientos en los que así esté previsto»
(artículo 38.2 LEA). La adopción de resoluciones administrativas sin directa
intervención humana abre nuevas expectativas y suscita no pocos interrogantes jurídicos.
De momento, cualquier procedimiento no puede acabar de esta manera; sólo los que tengan una regulación que lo prevea expresamente y parece que esa previsión sólo tendrá sentido para el ejercicio de potestades regladas, en las que la Administración tiene escaso margen de apreciación o
carece de él.
132
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Sea como fuere, este tipo de resolución no deja de ser «actuación
administrativa automatizada» y, en consecuencia, debe entenderse que
queda sometida también a lo dispuesto en el artículo 39 LAE. Así, la disposición específica que la contemple ha de distinguir —al menos en el
ámbito estatal— entre el órgano encargado de la «programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente» (función tecnológica) y el órgano «que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación»
(función jurídica).
A la garantía de la identidad de este último parece referirse exclusivamente, ya con carácter básico, el artículo 38.1 LAE, que remite al efecto a
cualquiera de los sistemas de firma electrónica admitidos para la actuación
administrativa automatizada (artículos 18 y 19 LAE).
IV.7. La terminación convencional
La terminación convencional es una modalidad de finalización de procedimientos administrativos que, en principio, no dan lugar a un acto administrativo. En efecto; aquí la causa de la terminación es un pacto o acuerdo
bilateral alcanzado entre la Administración y los interesados. Consecuentemente, la forma de terminación del procedimiento no es una resolución sino
«instrumentos» como un convenio o, incluso, un contrato. Lógicamente, esto
abandona la teoría del acto administrativo, siempre unilateral, para situarse
en las cercanías de los contratos de la Administración, que no son objeto de
estudio en este Curso.
De todos modos, el artículo 88.1 LPC admite otra posibilidad que
consiste en que los acuerdos así alcanzados puedan no ya poner fin a
los procedimientos sino también insertarse en los mismos con carácter
previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin. En este caso,
más que ante una modalidad de terminación se está ante actos de instrucción convencional en un procedimiento que sí finaliza con una resolución.
Como es lógico, estas posibilidades se rodean de numerosas cautelas: pueden verse sus límites formales y materiales en el resto de los apartados del artículo 88 LPC. El «alcance, efectos y régimen jurídico específico» de esta forma de terminación será el que «en cada caso prevea la
disposición que lo regule». Así, por ejemplo, la regulación de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas distingue continuamente entre «resoluciones» y «acuerdos de
133
René Javier Santamaría Arinas
terminación convencional». Más aún, muestra una cierta preferencia por
ésta última al posibilitar en cualquier momento el «acuerdo indemnizatorio» (artículos 2, 8, 13.1 y 17.1 del Reglamento de los Procedimientos
de las Administraciones de las Administraciones Públicas en materia de
responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de
26 de marzo).
134
Unidad didáctica 8
El silencio administrativo
I. INTRODUCCIÓN
I.1. Concepto y clases
La Administración tiene que resolver. Esto quiere decir que la Administración siempre tiene que dictar resolución expresa en todos los procedimientos que tramita. Pero además, tiene que hacerlo en plazo; es decir, en un
periodo de tiempo determinado. Si no lo hace, por el mero transcurso del
tiempo, entran en juego los mecanismos del silencio administrativo y de la
perención.
Tenemos que estudiar, por tanto, y en primer lugar, cómo se produce el
silencio administrativo y también, en segundo lugar, qué efectos despliega el
silencio administrativo.
Es en relación con sus efectos donde el régimen jurídico del silencio se
bifurca. Se habla así de dos clases de silencio administrativo: el silencio positivo y el silencio negativo. El silencio positivo se apoya en la presunción de
que «quien calla otorga» y, por lo tanto, tiene efecto estimatorio. El silencio
negativo, sin embargo, opta por la solución contraria y, en consecuencia,
tiene efecto desestimatorio.
I.2. Fundamento
Naturalmente, la dinámica del silencio administrativo está estrechamente
vinculada con los principios que han de inspirar la ordenación del expe135
René Javier Santamaría Arinas
diente y, en particular, con los de celeridad e impulsión de oficio. De hecho,
el silencio no es una alternativa para la Administración. La LPC lo contempla
como una excepción a la regla general que es la resolución expresa. El silencio administrativo es, en realidad, una anomalía en el funcionamiento de
la Administración.
A partir de ahí, podría pensarse que el silencio tiene un componente
de sanción de la inactividad de la Administración. Sin embargo, para eso
está la exigencia de responsabilidades a la que ya nos hemos referido con
carácter general (véase, no obstante, en relación con esta materia, el artículo 42.7 LPC).
En todo caso, el fundamento de esta institución radica más bien en el
principio de seguridad jurídica: los interesados no pueden estar condenados a esperar eternamente a que la Administración se digne a contestarles.
El régimen jurídico del silencio se construye, en definitiva, pensando en la
efectividad de los derechos de los ciudadanos frente a la Administración
(léase el epígrafe III de la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999). Esto
es algo que nunca debe perderse de vista al interpretar y al aplicar su regulación.
I.3. Regulación
El régimen jurídico del silencio administrativo viene siendo particularmente accidentado. La regulación que establecía la LPA fue profundamente
alterada por las disposiciones básicas que a los actos presuntos dedicaba
la LPC. A su vez, y dadas las críticas generalizadas que aquel modelo suscitó, la reforma de 1999 afectó decisivamente a la redacción de los artículos 42, 43 y 44 de la ley.
Conforme a la sistemática legal, el artículo 42 LPC regula la obligación
de resolver; el artículo 43 LPC regula el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado y el artículo 44 LPC regula la
falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.
Éstos son, junto con las inevitables reglas transitorias, los preceptos que
hay que estudiar aquí, cosa que se hará resaltando las principales novedades introducidas por la Ley 4/1999 que, se insiste, fueron muchas y muy
importantes. Cabe añadir que la nueva regulación tampoco consiguió librarse de la implacable crítica doctrinal que ha llegado a cuestionar incluso
la compatibilidad de algunas de sus determinaciones con el Derecho comunitario (GARCÍA URETA). Y, como última advertencia previa, téngase en
cuenta que, ya más recientemente, la redacción del artículo 43 LPC ha sido
136
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
sustituida en su integridad por la nueva que le da el artículo 2.Dos de la
Ley 25/2009 («Ley ómnibus»).
II. LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER EN PLAZO
II.1. Alcance de esta obligación
De conformidad con el artículo 42.1 LPC, la obligación de resolver se
impone a la Administración tanto en los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado como en los de oficio. Además, incluye en
el mismo plazo tanto la obligación de resolver como la obligación de notificar la resolución expresa.
— La obligación de resolver incluye, a su vez, tanto la obligación de
dictar resolución en sentido estricto como la resolución en sentido amplio o resolución de constancia. De esta obligación únicamente se excluyen, como es lógico, aquellas formas de terminación del procedimiento distintas de la resolución (terminación convencional y ejercicio
de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa
a la Administración; situación esta última a la que ahora habrá que
equipar la nueva declaración responsable).
— La obligación de notificar la resolución adoptada. Por razones sistemáticas, las reglas relativas a la práctica de las notificaciones se estudiarán en la Lección relativa a la eficacia del acto administrativo. Se
puede adelantar ya, no obstante, que esta obligación se entenderá
cumplida en los términos del artículo 58.4 LPC.
En todo esto consiste, en realidad, la equívocamente denominada obligación de resolver; denominación que, no obstante, mantendremos para
simplificar. Por lo demás, los obligados son tanto los empleados públicos
como los titulares de los órganos administrativos competentes si bien, como
es lógico, la exigencia de responsabilidades puede variar en función de que
el incumplimiento sea imputable a unos o a otros (artículo 42.7 LPC).
II.2. Determinación de la duración del plazo máximo aplicable en cada caso
Todo procedimiento administrativo va a tener un plazo máximo para el
cumplimiento de las obligaciones expuestas. Ahora bien, la ley permite que
137
René Javier Santamaría Arinas
la duración de ese plazo máximo no sea el mismo en todo tipo de procedimientos. Para saber en cada caso cuál es la duración máxima de un concreto procedimiento hay que aplicar las siguientes reglas:
— En primer lugar, habrá que estar a lo que establezca específicamente la normativa sectorial aplicable. En todo caso, estos plazos
específicos ya no pueden ser superiores a seis meses, salvo que
se fijen mediante Ley o norma comunitaria (véase el artículo 42.2
LPC en relación con la Disposición Transitoria Primera 2 de la
Ley 4/1999). (Para el Estado, hay que tener en cuenta la Disposición Adicional 29.1 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de
medidas fiscales, administrativas y del orden social. En su Anexo I
se enumeran 9 procedimientos que tienen plazo de resolución superior a 6 meses. El artículo 69.Uno de la Ley 24/2001, de 27 de
diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social
añadió otros dos).
— En segundo lugar, y sólo para el caso de que la norma sectorial no
establezca plazo específico, habrá que estar al plazo que se fija supletoriamente en el artículo 42.3 LPC. Es decir; a falta de previsión
específica, los procedimientos administrativos deberán resolverse en
el plazo máximo de tres meses.
II.3. Reglas particulares de cómputo del plazo
La determinación de la fecha inicial que hay que tomar en cuenta para
el cómputo de este plazo había suscitado algunos problemas. Esto era debido, en gran medida, a las diferentes posibilidades de iniciación de los
procedimientos administrativos. Por eso, el artículo 42.3 LPC aporta las siguientes reglas:
— En los procedimientos iniciados de oficio, el plazo empieza a contarse desde la fecha del acuerdo de iniciación.
— En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el plazo
empieza a contarse desde la fecha en que la solicitud haya tenido
entrada no en cualquier registro público sino, precisamente, en el registro del órgano competente para su tramitación. (En relación con
esto, y aunque sólo es de aplicación a la Administración estatal,
puede verse la Disposición Adicional Decimoquinta LPC). Cuando se
opta por presentar la solicitud en un registro electrónico, hay reglas
específicas de manera que, si se trata de documentos electrónicos
138
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
normalizados, la fecha que ha de tomarse como referencia será la de
presentación en el propio registro mientras que, si se trata de otro tipo
de solicitud, la fecha en cuestión será la de entrada «en el registro del
destinatario» (artículo 26.4 LAE).
II.4. Garantías para el conocimiento del plazo
Para que todo el mundo sepa a qué atenerse a la hora del cómputo de
este plazo y de valorar correctamente los efectos de su incumplimiento, la
LPC ideó las «relaciones de procedimientos». A este instrumento se sigue refiriendo el artículo 42.4 LPC si bien en él se obliga a las Administraciones a
publicar y actualizar dichas relaciones.
Pero, junto a ello, la principal novedad que aportó la nueva redacción de este precepto estriba en que también se exige una información
individualizada. Es decir; los interesados tienen derecho a conocer exactamente la duración máxima del plazo de resolución y los efectos de su
incumplimiento por la Administración. Estos extremos han de especificarse
por la Administración en el momento de iniciar cada procedimiento administrativo:
— Si es un procedimiento de oficio, en el propio acuerdo de iniciación.
— Si es un procedimiento iniciado a solicitud de persona interesada, en
comunicación que se les dirigirá al efecto indicando, además, la fecha exacta de recepción de la solicitud (para la Administración estatal, puede verse al respecto el Real Decreto 137/2010, de 12 de
febrero, por el que se establecen criterios para la emisión de la comunicación a los interesados prevista en el artículo 42.4 LPC y que
deroga la Orden de 14 de abril de 1999). A la misma finalidad tendría que servir el recibo que han de emitir de forma automatizada los
registros electrónicos (artículo 25.3 LAE).
II.5. Posibilidades de alteración del plazo
Ya se vio que los términos y plazos legalmente establecidos obligan
tanto a la Administración como a los interesados. Esto implica que la Administración debe realizar todos los trámites preceptivos de ordenación e instrucción en el plazo máximo señalado. La previsión legal sobre duración
139
René Javier Santamaría Arinas
máxima de estos plazos y, más concretamente, el plazo supletorio de tres
meses, se ha considerado «realista y suficiente». Con todo, el legislador parece sensible ante la hipótesis de que no toda dilación de los procedimientos sea siempre imputable a un mal funcionamiento de la Administración. De
ahí que, además, de las reglas generales sobre alteración de términos y plazos legales, se habiliten facultades extraordinarias de suspensión y ampliación de este concreto plazo.
II.5.1. SUSPENSIÓN
DEL PLAZO
La Administración puede suspender el cómputo del plazo en una serie
de supuestos que enumera el artículo 42.5 LPC. En general, se construyen
a partir de actos de instrucción que teóricamente revisten una cierta complejidad: negociaciones, ciertas pruebas, pronunciamientos de órganos comunitarios, etc.. Sin embargo, en esta enumeración hay otros supuestos de suspensión tal vez menos justificados: requerimientos al interesado, petición de
informes, etc...
Algunas normas sectoriales autonómicas están estableciendo que esta
suspensión es automática en algunos de estos casos. Tratándose de la petición de informes, sin embargo, la STS de 9 de febrero de 2010 da por
buena la tesis según la cual el artículo 42.5.c) LPC «exige el cumplimiento
de determinados presupuestos entre los que se encuentra el comunicar a los
interesados la solicitud y recepción de aquéllos» para que pueda entenderse
producida la suspensión.
II.5.2. AMPLIACIÓN
DEL PLAZO
Ante el riesgo de incumplir el plazo máximo establecido, el artículo 42.6
LPC lo que hace es exigir un último esfuerzo de la Administración para que
habilite los medios personales y materiales necesarios para poder resolver
y notificar en plazo. Pero, excepcionalmente, y sólo una vez agotados todos los medios disponibles, se le acaba atribuyendo la facultad de decretar
—motivadamente, eso sí— la ampliación del plazo.
Particularidad notable de esta potestad es que, normalmente, como vimos, la ampliación de meros trámites podía llegar hasta la mitad del plazo
originario. Sin embargo, aquí puede aplicarse incluso por el total del plazo
máximo establecido para la tramitación del procedimiento.
140
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
III. LOS EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN
DE RESOLVER EN PLAZO
III.1. Idea general
La verdad es que, si se hace un buen uso de las facultades de ordenación e instrucción del procedimiento y, en el peor de los casos, de las facultades de suspensión y ampliación que se acaban de ver, el incumplimiento
por la Administración de la obligación de resolver tendría que ser absolutamente excepcional no sólo en términos jurídicos (que lo es) sino incluso en
términos prácticos. En todo caso, ante la eventualidad de que ese supuesto
llegara a darse, la ley regula los efectos de este incumplimiento según se
trate de procedimientos iniciados a solicitud del interesado o de procedimientos iniciados de oficio. Se verá ahora en qué términos.
III.2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado
III.2.1. LOS
EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
En los procedimientos iniciados a solicitud de persona interesada, el
vencimiento del plazo máximo provoca automáticamente una situación
de silencio administrativo (artículo 43.1 LPC). De esta manera, el interesado está legitimado para entender estimada o desestimada su solicitud y
actuar en consecuencia. A este respecto, el artículo 43.2 LPC dice lo siguiente.
A) Silencio positivo
La estimación por silencio administrativo (positivo) tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.
Esto enlaza con la eficacia general de los actos administrativos que
se estudiará más adelante. Cabe añadir que esta regla nunca ha estado
exenta de graves problemas prácticos (como refleja, por ejemplo, y todavía
bajo la vigencia de la LPA, la STC 32/2005, de 15 de febrero).
B) Silencio negativo
La desestimación por silencio administrativo (negativo) es una mera «ficción procesal». Tiene los solos efectos de permitir a los interesados la inter141
René Javier Santamaría Arinas
posición de los recursos que procedan. Esto enlaza con el sistema de impugnación de los actos administrativos que también se estudiara en otra Lección.
Hay que adelantar, no obstante, que en casación en interés de ley, la
STS de 23 de enero de 2004 interpretó el artículo 42.4 LPC en el sentido
de que «en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados
de los extremos a que dicho precepto se refiere, los plazos para la interposición de recursos no empiezan a correr». En otras palabras, el silencio negativo equivale a una notificación defectuosa.
Pero ha sido el Tribunal Constitucional el que ha llegado más lejos al
sostener que aunque las leyes señalan plazos más amplios que para la impugnación de actos expresos, esa garantía resulta insuficiente para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, con las consecuencias prácticas que se verán (STC 14/2006, de 16 de enero, y, con remisión a ella,
STC 39/2006, de 13 de febrero y otra larga serie de pronunciamientos como
las SSTC 72/2008, de 23 de junio, y 106/2008, de 15 de septiembre).
III.2.2. LA
DETERMINACIÓN DEL SENTIDO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
Pero, lógicamente, no es el interesado el que determina a su antojo el
sentido positivo (estimatorio) o negativo (desestimatorio) del silencio. El sentido positivo o negativo del silencio viene preestablecido para cada concreto procedimiento administrativo por la ley. Este dato, que se habrá tenido
que comunicar siempre al interesado según hemos visto, se deduce conforme a las siguientes reglas:
A) Supuestos de silencio positivo
De conformidad con el artículo 43.1 LPC, la regla general es que, si la
Administración no resuelve en plazo, se produce silencio positivo. Esta regla general ha sido reafirmada con la reforma experimentada por dicho precepto en el año 2009 que, sobre el papel, viene a remarcar el carácter excepcional que corresponde al silencio negativo.
B) Supuestos de silencio negativo
Hay tres importantes excepciones a esa regla que vienen ya impuestas
con alcance general: procedimientos en vía de petición, procedimientos en
vía de impugnación y transferencia de facultades relativas al dominio público o al servicio público.
142
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
En principio, sólo en esos tres supuestos excepcionales cabe el silencio
negativo. En la práctica, sin embargo, son muy numerosas las disposiciones
sectoriales que establecen la eficacia desestimatoria del silencio en los procedimientos que regulan. Tales supuestos debían reputarse en vigor, según la
Disposición Transitoria Primera 3 de la Ley 4/1999, al menos hasta que se
llevara a cabo la anunciada adaptación de procedimientos.
Pero, además, todavía era posible seguir añadiendo nuevas excepciones
sectoriales a la regla general del silencio positivo si bien, para ello, se exigía
expresamente una norma con rango de ley o una norma de Derecho comunitario. (Para el Estado, había que tener en cuenta la Disposición Adicional
29.2 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. En su Anexo II se enumeraban nada menos que
181 procedimientos con silencio negativo. El artículo 69 de la Ley 24/2001,
de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social,
además de retocar algunos de estos supuestos, añadió otro más).
Es aquí donde se sitúa la principal novedad derivada del artículo 3.Dos
de la Ley 25/2009 («ley ómnibus»). La reforma restringe el ámbito del silencio negativo porque requiere ahora que venga previsto en «norma con rango
de ley por razones imperiosas de interés general». Al margen, pues, de los supuestos contemplados en normas de Derecho comunitario y en la propia LPC,
las leyes internas que prevean silencio negativo tendrán que justificar que con
ello atienden «razones imperiosas de interés general» (artículo 43.1 LPC).
Pero esta restricción sólo operaba de cara al futuro porque «se entenderá que concurren razones imperiosas de interés general en aquellos procedimientos que, habiendo sido regulados con anterioridad a la entrada en
vigor de esta Ley por normas con rango de ley o de Derecho comunitario,
prevean efectos desestimatorios a la falta de notificación de la resolución expresa del procedimiento en el plazo previsto» (Disposición Adicional Cuarta
de la misma Ley 25/2009).
En aras de una pretendida «ampliación del silencio positivo», la LES dio
un plazo de tres meses al Gobierno central para que remitiera a las Cortes
«un proyecto de ley de modificación del sentido del silencio en los procedimientos que no se consideren cubiertos por razones imperiosas de interés
general» (artículo 40.1 LES). En la misma línea, daba un plazo de un año a
las CCAA para que procedieran a una «evaluación» que «servirá de base
para impulsar la adecuación normativa oportuna» (artículo 40.2 LES). Atendiendo a aquel emplazamiento, en la Administración del Estado hay que
estar ahora al artículo 26 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, en
cuyo Anexo I se relacionan 125 «[P]rocedimientos administrativos con sentido del silencio negativo que pasa a positivo».
143
René Javier Santamaría Arinas
Un supuesto muy particular que a estos efectos ha experimentado una
transformación completa es el relativo a las licencias de obras. Inicialmente
éstas podían obtenerse por silencio positivo. Y ello pese a la polémica tradición que en la materia recoge hoy el artículo 8.1.b) TRLS («en ningún caso
podrán entenderse adquiridas por silencio facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística»). En casación en interés de
Ley, la STS de 28 de enero de 2009 interpretó que esta regla se acoge a
la posibilidad de establecer supuestos de silencio negativo por ley sectorial.
Finalmente, para disipar cualquier duda, el artículo 23 del citado Real Decreto-ley 8/2011 establece que «los actos de transformación, construcción,
edificación y uso del suelo y el subsuelo» que allí se indican «requerirán del
acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa que
sea preceptivo según la legislación de ordenación territorial y urbanística»
agregando que «el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la
resolución expresa legitimará al interesado que hubiere deducido la solicitud
para entenderla desestimada por silencio administrativo».
III.3. En los procedimientos iniciados de oficio
De conformidad con el artículo 44 LPC, las consecuencias de la falta de
resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio son las siguientes:
— Silencio negativo: cuando se trate de procedimientos susceptibles de
generar efectos favorables para los interesados; por ejemplo, ciertas
convocatorias de ayudas públicas.
— Caducidad o perención: cuando se trate de procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen para los interesados; por ejemplo, expediente sancionador (salvo que la paralización del procedimiento sea por causa imputable al interesado en
cuyo caso se interrumpirá el cómputo del plazo).
IV. LA EFICACIA DEL SILENCIO
IV.1. La acreditación de los efectos del silencio
Algunos de los problemas que suscitaba la regulación inicial de la LPC
tenían que ver con la célebre y denostada «certificación de actos presuntos»
que se exigía en todo caso para acreditar los efectos del silencio.
144
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
La reforma de 1999 suprimió esta certificación de actos presuntos. Lo
que dice ahora el artículo 43.4 LPC (la renumeración del apartado es lo
único novedoso que al respecto aporta la reforma de 2009) es que la existencia de los actos presuntos puede ser acreditada por cualquier medio de
prueba admitido en Derecho. Además, como medio de prueba específico,
se alude a un certificado que no tiene nada que ver con la antigua «certificación». En efecto, la solicitud del nuevo certificado es completamente voluntaria y además, si se pide, la Administración lo único que puede hacer es
emitirlo en el plazo máximo de quince días.
IV.2. El problema de las resoluciones tardías
Otro de los principales problemas de la regulación anterior podría formularse del siguiente modo. Por una parte, el silencio surte efectos automáticamente desde la fecha del vencimiento del plazo. Por otra, la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente. Pero, ¿hasta qué
punto cabe admitir una resolución expresa fuera de plazo? El problema fue
directamente abordado por la reforma de 1999 que le dio la siguiente solución:
A) En supuestos de silencio negativo
En los casos de desestimación por silencio administrativo (negativo), la
Administración podrá dictar resolución tardía sin vinculación alguna al sentido del silencio. Es decir, la resolución tardía podrá desestimar expresamente pero también estimar, aunque sea tarde, la solicitud presentada.
Esta solución tiene su lógica: tiende a evitar perjuicios al interesado que,
de otra manera, se vería abocado a pleitos largos, costosos y, tal vez, inútiles contra la desestimación presunta de su solicitud. Puede decirse además
que, en cierto modo, ha sido avalada por la STC 118/2005, de 9 de
mayo.
B) En supuestos de silencio positivo
En los casos de estimación por silencio administrativo (positivo), la Administración sólo puede dictar resolución tardía si es para confirmar lo ganado
por silencio. Si lo que pretende es desestimar la solicitud, ya no lo puede
hacer. Tendrá que acudir a la vía de revisión de oficio para revocar sus actos presuntos.
145
René Javier Santamaría Arinas
Esta solución también tiene su lógica: la estimación presunta de la solicitud constituye un auténtico acto administrativo que es, además, un acto
administrativo favorable para el interesado. La resolución tardía desestimatoria supondría una revocación encubierta y, por tanto, dado que los actos
favorables son irrevocables, contraria a Derecho (nula, más precisamente,
según la STS de 1 de abril de 2002, por prescindir absolutamente del procedimiento legalmente establecido para la revisión de oficio de los actos administrativos). Adquiere así pleno sentido el artículo 62.1.f) LPC, que se estudiará más adelante.
C) En supuestos de perención
En los casos de perención, aún cuando los textos legales venían suscitando controversia, parece que la Administración ya no puede decidir sobre el fondo del asunto (de hacerlo incurriría en vicio de anulabilidad, artículo 63.3 LPC). En consecuencia, sólo cabe dictar resolución tardía que
haga constar la terminación del procedimiento por caducidad y decretar su
archivo (STS de 28 de junio de 2004).
Lo que sí puede hacer es iniciar un nuevo procedimiento si, por ejemplo en materia sancionadora, la infracción no ha prescrito (en tal caso, el
tiempo consumido por el procedimiento caducado no interrumpe el cómputo
de la prescripción; artículo 92.3 LPC). Con todo, abrir varias veces procedimientos caducados prolonga la denominada «pena de banquillo» (SANTAMARÍA PASTOR) y puede constituir abuso de Derecho por parte de la Administración (STS de 30 de mayo de 2002).
146
Módulo III
El acto administrativo:
validez, eficacia y revisión
Unidad didáctica 9
La actividad de las Administraciones Públicas
y su control
I. INTRODUCCIÓN
Sabemos ya que las Administraciones públicas pueden dictar normas jurídicas. Sin embargo, lo propio de la Administración no es crear Derecho
sino aplicarlo. Entramos así en el estudio de la actividad típica que llevan a
cabo las Administraciones públicas. Cabría distinguir a estos efectos entre
actividad material y actividad formal. Ésta última nos conducirá al análisis
del acto administrativo.
Convencionalmente, y desde una perspectiva material, suelen distinguirse tres grandes modalidades de actividad administrativa que son la actividad de policía, la actividad de fomento y la actividad prestacional.
No es ocioso señalar que en el fondo de este asunto late una cuestión
siempre debatida: el mayor o menor grado de intervención pública en la sociedad y en la economía. Un grado de intervención que puede oscilar entre
los extremos de dejar hacer a la iniciativa privada y corregir los desequilibrios derivados de las fuerzas del Mercado.
Pero, una vez apuntada esa dimensión ideológica, vamos a centrar
toda nuestra atención en la vertiente formal de la actividad administrativa. Y
ahí es donde aparece la noción clave de «acto administrativo»; es decir, la
declaración unilateral de un órgano sometido al Derecho Administrativo. No
hay que perder de vista que mediante esta formalización lo que se pretende
es asegurar que la legalidad de la actuación administrativa pueda ser con149
René Javier Santamaría Arinas
trolada, en última instancia, por los jueces y tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa.
II. APROXIMACIÓN A LA TEORÍA GENERAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO
II.1. Origen y sentido
La noción de acto administrativo es una auténtica conquista histórica. Su
origen y sentido hay que buscarlo en la necesidad de mecanismos de defensa del ciudadano frente a la actuación de la nueva y poderosa Administración que surge tras la Revolución francesa. El acto administrativo va a ser
la base de esa defensa porque permite someter también al Principio de legalidad la actividad de la Administración. En efecto, para ser admisible el acto
administrativo requiere ser conforme a la legalidad.
Además, el principio de legalidad juega aquí en un doble plano. Por
una parte, la Administración sólo puede adoptar decisiones siguiendo un
procedimiento legalmente establecido. Por otra, la Administración no puede
adoptar decisiones arbitrarias. Esta construcción permite dar entrada a los
Tribunales de Justicia que, a través del enjuiciamiento del acto administrativo,
pueden controlar la legalidad de la actividad de la Administración.
Por eso se ha llegado a decir que la historia del Derecho Administrativo es la historia de la lucha contra las inmunidades del poder. Gracias a la
concepción del acto administrativo como llave de acceso a la Jurisdicción se
ha avanzado mucho en esta dirección. Con todo, hoy todavía siguen existiendo algunos reductos no del todo sometidos a control. De esto es de lo
que vamos a ocuparnos inmediatamente.
Pero, antes, conviene saber que la tendencia avanza para cubrir otro
flanco hasta ahora desprotegido: el control de la inactividad de la Administración (artículos 29 y 32.1 LJ). Ésta es, junto con el recurso contra la
vía de hecho (artículos 30 y 32.2 LJ que analizaremos en su momento)
una de las muestras de la crisis del tradicional carácter revisor del control
judicial.
Y así, el juego conjunto de los artículos 103, 106 y 24 CE invita a ensayar nuevas aproximaciones a la teoría del acto administrativo. Dicho de
otro modo, puede que ya no sea estrictamente indispensable englobar en el
concepto de acto administrativo toda actuación administrativa susceptible de
tutela judicial efectiva.
150
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
II.2. La lucha contra las inmunidades del poder
En la actualidad, todos los actos de la Administración están sometidos al
Derecho Administrativo y, consecuentemente, todos ellos son susceptibles de
control judicial en mayor o menor medida (artículos 103, 106 y 24 CE). Sin
embargo, hay algunos actos que históricamente no se han sometido a esta
elemental regla. Nos referimos fundamentalmente a los denominados «actos
políticos» y a los denominados «actos discrecionales» de la Administración.
Como venían siendo dos cosas distintas, los vamos a analizar por separado
a continuación.
II.2.1. LOS
ACTOS POLÍTICOS O DE
GOBIERNO
Tradicionalmente, los denominados «actos políticos» ni estaban sometidos al Derecho administrativo ni, consecuentemente, cabía sobre ellos un
control judicial en términos de legalidad. Se entendía que únicamente eran
susceptibles de un control de oportunidad (política) para el que, lógicamente, no están habilitados los Tribunales de Justicia.
En el estado actual de evolución, a este asunto se refiere con carácter
general el artículo 2.a) LJ. En su virtud, el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con determinados aspectos relativos a los «actos del Gobierno o de los Consejos
de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos». La redacción del precepto se ha considerado ambigua pero, a nuestros efectos, bastará retener las siguientes ideas:
— Se sigue presuponiendo la distinción entre «actos políticos» y «actos
administrativos». El criterio de distinción entre unos y otros, sin embargo, no está completamente claro.
— Desde el punto de vista subjetivo, parece que se ha limitado la posibilidad de dictar actos políticos sólo a los Gobiernos central y autonómicos. Esto tiene justificación en la medida en que la Constitución
atribuye una doble naturaleza —política y administrativa— a estos
órganos (artículo 97 CE). Pero los problemas subsisten porque, por
ejemplo, ¿no es un acto político la aprobación de una moción de
censura por el pleno de un Ayuntamiento?
— A falta de un criterio funcional, había que aplicar criterios jurisprudenciales para determinar caso por caso si es un acto político la elección de la sede de la capital de una Comunidad Autónoma, la des151
René Javier Santamaría Arinas
clasificación de secretos oficiales, la designación del Fiscal General
del Estado, el envío de tropas a Bosnia, la fijación del salario mínimo
interprofesional, la declaración del estado de alarma, la concesión
de indultos, etc... Así vino a deducirse que el campo propio de este
tipo de actos quedaba restringido prácticamente a las relaciones con
otros órganos constitucionales y a la política exterior.
— Pero incluso los actos políticos así caracterizados ya no están completamente exentos de control judicial. Los jueces y tribunales pueden
determinar las indemnizaciones que fueran procedentes si el acto político en cuestión ha causado daños y perjuicios a terceros. Es más,
los Tribunales pueden enjuiciar el respeto a los «elementos reglados»
(que luego explicaremos) y también, sin ninguna duda, la afección a
los derechos fundamentales. El reducto inmune al control queda limitado ahora al fondo de oportunidad de la decisión. Con ello, en la
práctica, el control de los actos políticos parece equipararse al de los
actos administrativos discrecionales.
II.2.2. LOS
ACTOS DISCRECIONALES DE LA
ADMINISTRACIÓN
También inicialmente se excluyó del control judicial una gran parte de
los actos no ya de naturaleza política sino incluso inequívocamente administrativa. Los más importantes de ellos eran, por supuesto, los denominados
actos discrecionales de la Administración.
La propia consideración de esta categoría de actos administrativos enlaza con el principio de legalidad de la actuación de la Administración. En
realidad, deriva de la imposibilidad de que la ley prefigure en todos sus extremos cada una de las concretas potestades que atribuye a la Administración.
Se distingue así, habitualmente, entre potestades regladas y potestades
discrecionales. En las primeras, la Administración ha de limitarse a aplicar la
norma para obtener el resultado querido por el legislador. En las segundas,
cabe un mayor o menor margen de apreciación que le permite adoptar diferentes soluciones. Pero como todas estas soluciones son, en principio, legítimas, durante mucho tiempo se pensó que no cabía un control en Derecho
del ejercicio de las potestades discrecionales. Todavía se oyen voces autorizadas que estiman que eso sería sustituir la discrecionalidad de la Administración por la discrecionalidad del Juez.
La discrecionalidad administrativa y el alcance de su control ha suscitado un viva polémica doctrinal en la que, lógicamente, ahora no podemos
152
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
entrar. Bastará señalar, a efectos prácticos, que normalmente la ley combina
elementos reglados y discrecionales de manera que no es fácil encontrar potestades puras de uno u otro signo. Por lo demás, los Jueces y Tribunales de
lo contencioso administrativo pueden enjuiciar sin ninguna duda también
este tipo de actos. Pero el alcance de ese control dependerá muy mucho de
las circunstancias de cada caso. Y es que, en definitiva, para esta tarea deberán servirse de las técnicas de reducción de la discrecionalidad que a lo
largo de los años habían venido afirmándose y que, sustancialmente, son
las siguientes:
— La técnica del control de los hechos determinantes.
— La técnica del control de los elementos reglados.
— La técnica de la desviación de poder.
— La técnica de los conceptos jurídicos indeterminados.
— La técnica del control por los principios generales del derecho y, en
particular, por el de interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 CE).
Todo ello revaloriza la exigencia de motivación, sobre la que más
adelante volveremos.
La aplicación de estas técnicas permite a los Tribunales reducir la discrecionalidad en un caso concreto y, en esa medida, llegar a la anulación del
acto (control negativo). Se entiende, no obstante que cuando dichas técnicas
permiten no ya reducir sino eliminar la discrecionalidad, cuando sólo quepa
ya una solución conforme a Derecho en el caso concreto, el Tribunal no debería limitarse a anular el acto sino que estaría facultado para adoptar por
sí mismo la decisión que proceda sobre el fondo (control positivo).
III. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
La configuración dogmática del acto administrativo proviene de dos culturas jurídicas diversas como son la francesa —que venía propugnando un
concepto amplio para extender las posibilidades del control judicial— y la
alemana —que ofrece un concepto más restringido por atender a otros postulados—. En España, GARCÍA DE ENTERRÍA viene defendiendo un concepto amplio que es el que se trata de resumir a continuación. Sépase,
no obstante, que siempre ha habido otras visiones y que últimamente se
han puesto de manifiesto posibles riesgos de esta amplitud (BOCANEGRA
SIERRA). En un sentido amplio, pues, cabe definir el acto administrativo
como la declaración unilateral no normativa de un órgano sometido al Dere153
René Javier Santamaría Arinas
cho administrativo. Veamos qué aporta cada uno de los elementos que componen esta definición.
III.1. Declaración
Se trata de una manifestación de la Administración con trascendencia externa. Esa manifestación puede ser de voluntad, con las resoluciones como prototipo (y ésos serían los únicos actos administrativos para los
partidarios del concepto estricto). Pero también de deseo (propuestas, por
ejemplo), de juicio (informes, entre otros) o de conocimiento (certificados
o similares). Normalmente adoptará la forma escrita aunque excepcionalmente se permiten también otras formas de expresión y constancia. De hecho, el artículo 55 LPC recoge las reglas de exteriorización de las decisiones adoptadas por la Administración. Desde este punto de vista cabe
distinguir entre:
— Actos expresos, que a su vez pueden adoptar forma escrita o verbal.
— Actos presuntos, que derivan de la técnica del silencio administrativo
que aquí estudiamos en la Unidad Didáctica anterior.
— Actos tácitos, que se deducen implícitamente de otros, bien que con
carácter excepcional y con muchas reservas para no incurrir en vía
de hecho.
III.2. Unilateral
Se distingue por ello de los contratos. La Administración impone así conforme a la ley su voluntad a los particulares sin necesidad de acuerdo con
ellos. Este rasgo enlaza con la cuestión de la eficacia de los actos administrativos, que se aborda en los artículos 56 y ss LPC y que aquí, por razones
sistemáticas, se analizará en otra Unidad Didáctica.
III.3. No normativa
Se distingue por ello de los Reglamentos, que innovan el ordenamiento
jurídico mientras que los actos se limitan a aplicarlo. Esta diferencia de naturaleza jurídica conlleva también diferencias de régimen entre los reglamentos y los actos administrativos: invalidez, sistema de recursos, etc...
154
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
III.4. De la Administración
Esto excluye en principio las declaraciones de otros sujetos públicos o
privados aún cuando en ocasiones pudieran equipararse para facilitar su
control [artículos 1.3 y 2.c) y d) LJ].
III.5. Sometida al Derecho administrativo
Se distingue por ello de los actos políticos a los que ya nos hemos referido antes y también de otras decisiones que no provienen del ejercicio de
potestades administrativas [que estarían sometidas a otras ramas del Derecho, civil (por ejemplo, la resolución de un contrato de arrendamiento) o laboral (por ejemplo, el despido de un empleado público); artículo 3.a) LJ].
IV. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
IV.1. Panorámica general
Son muchos los criterios habitualmente manejados para clasificar los
diferentes tipos de actos administrativos. He aquí los más frecuentes y relevantes:
— Por los sujetos de que proceden, se habla de actos de órganos estatales, autonómicos, locales, etc.. O también, y en otro plano, de actos colegiales y monocráticos, cuyas reglas de adopción serán distintas según se dicten por órganos colegiados o unipersonales.
— Por los sujetos a que se dirigen, se habla de actos singulares (que tienen uno o varios destinatarios pero determinados) frente a los actos
generales o plúrimos (que se dirigen a una pluralidad indeterminada
de sujetos, por ejemplo una convocatoria de oposiciones). Esta distinción tiene relevancia a efectos del régimen de notificación de unos y
otros, como se verá.
— Por su relaciones con la ley, se habla de actos reglados (licencia de
obras, por ejemplo) o discrecionales (licencia de actividades clasificadas, por ejemplo); distinción a la que ya nos hemos referido.
— Por su forma de exteriorización, se habla de actos expresos, presuntos o tácitos; como también nos consta.
155
René Javier Santamaría Arinas
— Por su contenido, se habla de actos favorables (admisiones, concesiones, autorizaciones, dispensas...) y desfavorables o de gravamen (órdenes, sanciones, expropiaciones, etc.). La legislación vigente da a
esta distinción una enorme trascendencia práctica, especialmente en
lo tocante al régimen de revisión de unos y otros. Sin embargo, últimamente se viene advirtiendo que resulta demasiado elemental y que
los tipos puros se difuminan ante una amplia gama de actos mixtos y
de actos de doble efecto.
— Por sus efectos, se habla de actos constitutivos (crean, modifican o extinguen una determinada relación jurídica) y declarativos (se limitan a
reconocer una situación preexistente).
— Por el objeto de la declaración se habla de actos reales (que van referidos a las características de una cosa), personales (que toman en
cuenta las aptitudes de un sujeto) y mixtos (que combinan elementos
de ambas tipologías). Esta clasificación tiene efectos prácticos de
cara al régimen de transmisibilidad que, en el caso de los actos reales suele permitirse mientras que en el caso de los actos personales o
no se permite o se condiciona al consentimiento de la Administración.
— Por su eficacia en el tiempo, se habla de actos de tracto instantáneo
(por ejemplo, autorizaciones por operación) o sucesivo (por ejemplo,
autorizaciones de funcionamiento). Estos últimos vienen planteando
problemas por la necesidad de exigir su adaptación permanente a
las nuevas circunstancias o a los avances científicos y tecnológicos;
adaptación que, en aras de la seguridad jurídica, podría requerir indemnización.
— Por su significación procesal. Sin ninguna duda, es ésta clasificación
la que requiere ahora mayores puntualizaciones.
IV.2. Clases de actos por su significado procesal
El sentido procesal de un acto administrativo hay que enmarcarlo dentro
del procedimiento establecido tanto para su adopción como para su eventual impugnación posterior. Debe saberse, además, que esta impugnación
puede desdoblarse ya que hay un doble sistema de recursos.
Por un lado están los recursos administrativos, que se verán luego. Por
otro, está el recurso contencioso-administrativo, que se interpone ya ante órganos judiciales. Pues bien; para poder interponer éste último se requiere
haber agotado previamente la vía administrativa. Partiendo de estas premisas, se identifican las siguientes clases de actos administrativos:
156
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
IV.2.1. ACTOS
DE TRÁMITE
Son aquellos actos que, en el seno de un procedimiento administrativo,
tienen un carácter instrumental respecto de la decisión por adoptar. Puede
decirse que sirven para preparar y hacer posible la resolución final que se
adopte. En principio, la regla general es que los actos de trámite no son impugnables por separado.
Sin embargo, esta regla admite excepciones en relación con aquellos
actos de trámite cualificados que son los que, pese a ser de trámite, «deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos» (artículo 107.1 LPC).
IV.2.2. ACTOS
DEFINITIVOS
Son aquellos actos que ponen fin a un procedimiento administrativo. Se
les llama también «resoluciones» y normalmente deciden el fondo del asunto
(artículo 89 LPC). Estas resoluciones siempre son impugnables. Sin embargo,
su impugnación puede variar en función de los siguientes subtipos:
— Actos definitivos que agotan la vía administrativa. Se identifican por
la ley. Así, con carácter general, el artículo 109 LPC enumera una serie de resoluciones que ponen fin a la vía administrativa en todas las
Administraciones públicas (por ejemplo, las de órganos que carezcan
de superior jerárquico). A partir de ahí, cada Administración puede
concretar aún más la lista. Así, para la Administración del Estado,
hay que ver la Disposición Adicional 15.ª LOFAGE (que, por cierto,
derogó la DA 9.ª LPC). Para las Administraciones autonómicas habrá
que observar sus propias leyes de organización si bien en el caso del
País Vasco no hay expresa previsión al respecto. Para la Administración Local, esta tarea la realiza el artículo 52.2 LBRL. Estos actos pueden impugnarse por los interesados directamente ante la Jurisdicción
de lo contencioso. No obstante, contra ellos cabe también, potestativamente, el recurso administrativo de reposición (artículo 116.1 LPC).
— Actos definitivos que no agotan la vía administrativa. Se identifican
por exclusión. Puede decirse que son aquellos que no «causan estado» porque la Administración todavía no ha dicho su última palabra. Estos actos no pueden impugnarse directamente ante la Jurisdicción de lo contencioso. Hay que impugnarlos previamente en
157
René Javier Santamaría Arinas
vía administrativa mediante el denominado recurso de alzada (artículo 114.1 LPC).
IV.2.3. ACTOS
FIRMES
Hay que tener en cuenta que los recursos administrativos y judiciales tienen que interponerse en plazo. Si el plazo transcurre sin que se haya interpuesto el correspondiente recurso, estaremos ante un acto consentido que
deviene o se convierte en firme. Si ya no cabe ningún tipo de recurso, el
acto también adquiere firmeza.
Esto significa que no se puede impugnar el acto en cuestión (salvo mediante el recurso extraordinario de revisión que se verá en su momento). El
artículo 28 LJ extiende esta regla a los llamados actos confirmatorios, entendiendo por tales aquéllos que se limitan a reproducir otros anteriores con
identidad de sujetos, pretensiones y fundamento.
Desde otra perspectiva, la inejecución de actos firmes legitima a los
afectados para la interposición del recurso contencioso-administrativo contra
la inactividad de la Administración (artículo 29.2 LJ).
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Unidad didáctica 10
Validez e invalidez del acto administrativo
I. INTRODUCCIÓN
En la teoría del acto administrativo se suele distinguir entre las nociones
de validez y eficacia. Un acto administrativo es válido cuando resulta conforme a Derecho. Un acto administrativo es eficaz cuando resulta apto para
desplegar efectos prácticos.
Como se verá, la adquisición de validez y de eficacia puede producirse
en momentos distintos. Pero, por lo que ahora más importa, la adquisición
de una y otra también depende de requisitos distintos.
Así, para que un acto sea válido se requiere que en él concurran una
serie de elementos esenciales legalmente prefigurados en cada caso. De no
concurrir alguno de ellos, el acto en cuestión no será conforme a Derecho.
En esto consiste la invalidez que, en Derecho administrativo, ofrece distintos
grados y procedimientos para hacer valer sus efectos que, en principio, serán también diferentes según se trate de vicios de nulidad o de anulabilidad.
II. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Por influencia italiana se admite una distinción entre elementos esenciales y elementos accidentales del acto administrativo. Los elementos esencia159
René Javier Santamaría Arinas
les o necesarios son auténticas condiciones de validez del acto. Los elementos accidentales o accesorios no serían condiciones de validez sino de
eficacia del acto.
Detrás de esta construcción están los esfuerzos por teorizar sobre el acto
administrativo tomando como referencia la figura del negocio jurídico (privado). En España, GARCÍA DE ENTERRÍA viene desautorizando este enfoque básicamente porque la Administración no goza de autonomía de la voluntad sino que está sometida al principio de legalidad.
Así, el acto administrativo es siempre típico en el sentido de que sus elementos son los que en cada caso concreto determine la ley al configurar la
potestad que se ejercita para dictarlo. Una presentación tópica de estos elementos nos conduce a analizar los requisitos subjetivos, objetivos y formales
del acto administrativo que de alguna manera están presentes en la LPC.
II.1. Elementos subjetivos
De acuerdo con el artículo 53.1 LPC, los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente.
La competencia de la Administración y, dentro de cada una de ellas,
del órgano actuante es, por tanto, el primer requisito de validez del acto administrativo. Luego se verá cuál es la trascendencia práctica del vicio de incompetencia. Por ahora baste recordar que la competencia es la medida de
la potestad que corresponde a cada órgano y que la determinación del órgano competente en cada caso se rige por el Derecho de la organización.
Como los órganos administrativos están siempre integrados por personas físicas hay que tener en cuenta, además de las reglas objetivas de titularidad de las competencias, la posible incidencia en su ejercicio de otros aspectos subjetivos como son la investidura de sus titulares y las garantías para
su imparcialidad (abstención y recusación; artículos 28 y 29 LPC).
En general, la infracción de estas últimas reglas no tiene necesariamente
trascendencia invalidante. Sin embargo, sí suele tenerla el incumplimiento de
reglas para la formación de voluntad de ciertos órganos. Con ellas se trata
de garantizar la imputación de las decisiones de sus titulares a la Administración y dicha imputación puede quebrarse por vicios del consentimiento
(error, violencia, intimidación, dolo) o por vicios de forma (artículos 21 y ss
LPC y concordantes).
En esta misma línea, cabe recordar las cautelas impuestas a la actividad
administrativa automatizada (artículo 39 LAE) y, en particular, a la adopción
160
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
de resoluciones de forma automatizada donde ha de garantizarse la identidad del órgano competente mediante algún sistema de firma electrónica a
efectos de su impugnación (artículo 38 LAE).
II.2. Elementos objetivos
Los elementos objetivos del acto también están vinculados materialmente
al principio de legalidad de la actividad administrativa. Suelen identificarse
con el presupuesto de hecho, la causa y el fin de la potestad legalmente atribuida. La concurrencia de estos requisitos en el contenido de cada acto se
verifica a través de la motivación.
II.2.1. EL
CONTENIDO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El artículo 53.2 LPC señala que el contenido de los actos se ajustará a
lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a
los fines de aquéllos. Esto quiere decir, por de pronto, que el contenido de
los actos administrativos ha de ser, además de lícito y posible, determinado
y proporcionado.
La determinación y proporcionalidad del acto administrativo puede requerir una distinción entre contenido esencial y contenido accidental. De
esta manera se da entrada por la doctrina a las llamadas cláusulas accesorias del acto administrativo. Sin embargo, no hay en la LPC ninguna referencia expresa a esta interesante cuestión.
II.2.2. EL
FIN Y LA DESVIACIÓN DE PODER
De conformidad con el artículo 53.2 LPC, el contenido de los actos será
adecuado a los fines de aquéllos. Esta exigencia aparentemente escondida
tiene un profundo calado constitucional (artículo 106.1 CE). Conecta con
una de las técnicas de control de la discrecionalidad a la que ya nos hemos
referido antes: la desviación de poder.
Esta técnica se basa en que la Administración no puede aplicar las potestades que tiene conferidas para fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico (artículo 70.2 LJ). Si lo hiciera, el acto en cuestión sería
contrario a Derecho y, por tanto, inválido. Más concretamente, incurriría en
vicio de anulabilidad (artículo 63.1 LPC).
161
René Javier Santamaría Arinas
Conviene aclarar que el vicio de desviación de poder es un vicio de estricta legalidad y no de moralidad. Para que se produzca desviación de poder no es necesario que el fin perseguido sea un fin privado o espurio sino
que basta con que dicho fin, aunque público, sea distinto del previsto por la
norma que atribuya la potestad.
Con todo, el mayor problema puede estribar en la necesidad de acreditar esa divergencia entre los fines teóricos de la norma y los verdaderos fines
del acto administrativo adoptado a su amparo. En todo caso, se trata de un
problema de prueba que la jurisprudencia puede flexibilizar (CHINCHILLA
MARÍN).
II.2.3. LA
CAUSA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El presupuesto de hecho es siempre un elemento reglado. El fin, siempre de interés general, también. Por su parte, la causa sería la adecuación
del acto al fin para el que fue dictado. Así entendida, y a diferencia de
lo que sucede en el ámbito privado, en Derecho administrativo los motivos
del acto siempre van incorporados a la causa y esto facilita su control en
Derecho.
Más allá del debate dogmático, el elemento causal está cobrando indiscutible importancia práctica especialmente en los actos de tracto sucesivo.
Nótese que la adecuación del acto al fin para el que se dicta es una exigencia que no sólo debe cumplirse en el momento en que el acto surge sino
también a lo largo de todo el tiempo que siga surtiendo efectos. Si no fuera
así, entraría en juego el principio cessante causa, cessat efectus.
Pese a la literalidad del aforismo, se estima que los vicios de la causa
así entendida provocan la invalidez del acto. Esta constatación está obligando a distinguir entre invalidez originaria (el acto carecía de algún elemento esencial cuando se dictó) e invalidez sobrevenida (el acto nació
válido en origen pero, con el tiempo, cambios normativos o fácticos han podido afectar a alguno de sus elementos esenciales; CANO CAMPOS).
II.3. Elementos formales
II.3.1. PROCEDIMIENTO
De acuerdo con el artículo 53.1 LPC los actos administrativos que dicten
las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se
162
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido. El procedimiento es también, por tanto, requisito de validez de los actos administrativos.
Como ya ha quedado expuesto, el procedimiento administrativo no es
un acto complejo sino un complejo de actos que, normalmente, termina mediante una resolución. Por lo general, los actos de trámite tienen sus propias
reglas formales y las resoluciones las suyas. El incumplimiento de esas reglas
implica vicios de forma sobre cuya trascendencia invalidante aún habrá que
volver. Pero entre esas reglas hay que destacar ahora la común exigencia
de motivación.
II.3.2. LA
MOTIVACIÓN
En realidad, la motivación del acto administrativo no es una exigencia
meramente formal. Cumple una función clave para evitar la arbitrariedad de
la Administración y posibilitar el control del ejercicio de todas sus potestades
y, en especial, las de carácter discrecional.
La exigencia de motivación implica que no vale el «porque sí». Hay que
explicar las razones que fundan la resolución. Más precisamente, en la motivación hay que conectar la realidad con el Derecho porque, como dice
el artículo 54.1 LPC, la motivación consiste en una «sucinta referencia de
hechos y fundamentos de derecho». Sucinta pero, en todo caso, suficiente
porque si falta la motivación o resulta defectuosa el acto en cuestión podría
reputarse inválido.
Aclarado esto, resta añadir que el artículo 54.1 LPC no exige la motivación de todo tipo de actos administrativos sino sólo de algunos de ellos. No
obstante, la lista recoge los supuestos más relevantes desde la perspectiva
de los ciudadanos pues viene a incluir todos aquellos actos que tengan una
proyección exterior (resolutorios, discrecionales, de gravamen, contrarios al
precedente, etc.) e incluso algunos actos de trámite (suspensión, medidas
provisionales, alteración de plazos).
Por último, la regla del artículo 54.2 LPC hay que entenderla en el contexto de la denominada discrecionalidad técnica de la Administración. Ahí
viene a decirse que en los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva también se requiere motivación. Lo que pasa es que la forma de motivar cambia: basta con que los fundamentos de la resolución que se adopte
queden acreditados en el expediente. Téngase en cuenta que en ese tipo de
procedimientos suelen actuar Tribunales u otros órganos especializados de
evaluación.
163
René Javier Santamaría Arinas
III. LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Hasta aquí se han visto, en positivo, las condiciones de validez del acto
administrativo. El Capítulo IV del Título V LPC, sin embargo, adopta otra
perspectiva y pretende identificar, en negativo, las causas y alguno de los
efectos de la invalidez. Se expone a continuación el contenido de estos preceptos para dar paso a una consideración final crítica.
Ya hemos visto que los actos administrativos deben reunir una serie de
requisitos para ser válidos. Pero el incumplimiento de todos ellos no tiene
la misma trascendencia práctica. En Derecho Administrativo, como está en
juego el interés general, se distinguen hasta tres grados diferentes. Son los
siguientes.
III.1. Nulidad absoluta o de pleno derecho
El artículo 62.1 LPC recoge, con una cierta vocación restrictiva, las causas de nulidad absoluta o de pleno derecho de los actos administrativos. Tales causas, que el legislador ha estimado especialmente graves, son las siguientes:
III.1.1. LESIÓN
DE DERECHOS FUNDAMENTALES
[artículo 62.1.a) LPC]
La primera causa de nulidad es la lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Éste fue el único apartado afectado por
la reforma de 1999 que suprimió el inciso «contenido esencial» de la redacción anterior. Ha de entenderse, pues, que se pretendió ampliar el alcance
de esta causa. Por lo demás, las reglas para la identificación de tales derechos se explicaron en su momento y conducen a los reconocidos como fundamentales en los artículos 14 a 30 CE.
III.1.2. INCOMPETENCIA [artículo 62.1.b) LPC]
Pero no cualquier vicio de incompetencia sino tan sólo los vicios que
afecten «manifiestamente» a la competencia orgánica por razón de la materia o del territorio. Estas restricciones dejan fuera de la nulidad, por tanto,
la incompetencia funcional (artículo 67.3 LPC) y, en general, los vicios de in164
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
competencia que no sean «ostensibles» (conforme a criterios jurisprudenciales no del todo seguros).
III.1.3. CONTENIDO
IMPOSIBLE
[artículo 62.1.c) LPC]
El acto administrativo será nulo de pleno derecho si tiene un contenido
imposible Se estima que este precepto no se refiere a una imposibilidad jurídica. La nulidad más bien va referida a imposibilidad fáctica (un acto con
contenido física o materialmente imposible). Alguna vez se ha extendido a
supuestos de imposibilidad ideal o lógica (un acto con un contenido que incurre en contradicciones internas o, por equiparación, un acto con un contenido ambiguo o indeterminable; STS de 19 de mayo de 2000).
III.1.4. INFRACCIÓN
PENAL
[artículo 62.1.d) LPC]
El concepto de infracción penal incluye tanto delitos como faltas tipificadas en el Código Penal. Conforme a este apartado el acto administrativo
será nulo de pleno derecho si incurre en infracción penal (porque, al dictarse aún a sabiendas de su injusticia, incurre en prevaricación, por ejemplo). Pero también si se dicta como consecuencia de ésta (bajo amenazas o
coacciones de un tercero o mediando cohecho, por ejemplo).
Ambos supuestos pueden plantear problemas de aplicación puesto que,
en principio, la apreciación de que efectivamente concurre tal infracción es
competencia de la Jurisdicción Penal. Pero ésta no se encuentra habilitada
para pronunciarse sobre la validez de los actos administrativos y si lo hiciera
—como a veces sucede en la práctica— depararía «inadmisibles consecuencias» (GARCÍA DE ENTERRÍA).
Puestas así las cosas, se necesitará una sentencia penal para que la propia Administración —y, en última instancia, la Jurisdicción contencioso-administrativa— puedan hacer valer, en un procedimiento de revisión con todas
las garantías, esta causa de nulidad si es que, efectivamente, la infracción
penal constatada hubiera sido determinante en la adopción del acto.
III.1.5. CIERTOS
VICIOS DE FORMA
[artículo 62.1.e) LPC]
Pero no cualquier vicio de forma. La nulidad de pleno Derecho sólo alcanza a los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del proce165
René Javier Santamaría Arinas
dimiento legalmente establecido y a los que infrinjan las reglas esenciales
para la formación de voluntad de los órganos colegiados. Así:
— La ausencia total de procedimiento a que alude el primer subtipo se
refiere, por supuesto, a la adopción de decisiones de plano pero también a través de un procedimiento que no sea el debido e incluso a
la omisión de los trámites esenciales del concreto procedimiento aplicable.
— En esa misma línea, la infracción de las reglas esenciales para la
formación de voluntad de los órganos colegiados va referida a defectos en la convocatoria de sus miembros y a la inobservancia del
quórum de constitución o adopción de acuerdos legalmente exigidos, entre otros a los que la jurisprudencia en ocasiones da relevancia.
— El resto de los vicios de forma podrán ser causa de anulabilidad o,
incluso, meras irregularidades no invalidantes.
III.1.6. CARENCIA
DE REQUISITOS ESENCIALES PARA LA ADQUISICIÓN DE FACULTADES
O DERECHOS
[artículo 62.1.f) LPC]
El supuesto previsto en el apartado 62.1.f) LPC tiene un especial interés desde la perspectiva de la eficacia de los actos favorables para el
administrado. Como regla general, estos actos son irrevocables. No obstante, se entiende que la ilegalidad del acto es un límite al principio antirrevocatorio. De todos modos, esa ilegalidad sólo será determinante de
nulidad absoluta «cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición». La clave está en verificar cuáles son los «requisitos esenciales» en cada caso; expresión que habrá de interpretarse en términos restrictivos.
Particularidad de interés ofrece la proyección de este supuesto sobre actos presuntos (estimación de solicitudes por silencio positivo). En ciertas leyes
sectoriales —por ejemplo, urbanismo— se venía estableciendo que por esta
vía no podían obtenerse facultades contrarias al ordenamiento jurídico. Con
la LPC, esta regla se matiza en el sentido de que la Administración tampoco
puede actuar como si no existiera un acto (presunto) que además es favorable para el interesado. Tendría que proceder a revisarlo formalmente, en su
caso, como el resto de sus actos nulos. Sin embargo, no es ésa, ni mucho
menos, la interpretación que del artículo 8.1.b) TRLS hizo, en casación en
interés de Ley, la STS de 28 de enero de 2009 que, en realidad, lo equi166
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
para, como ya se vio en la lección correspondiente, a un supuesto de silencio negativo.
III.1.7. OTROS [artículo 62.1.g) LPC]
El precepto ahora comentado finaliza con una cláusula abierta que permite que a esta lista de causas de nulidad se añadan otras distintas si bien
para ello será necesaria una norma con rango de ley.
Así sucede, por ejemplo, en materia de contratación pública (artículos 31 y ss TRLCSP) o en materia de hacienda [donde se reputan nulos los
actos que impliquen compromisos de gasto para los que no exista crédito
presupuestario; también recogido en el artículo 36.1.b) de la LGSub].
En general, la doctrina viene alertando sobre el peligro de desnaturalizar la nulidad por esta vía. Así, por ejemplo, se ha criticado la redacción
del artículo 23.4 LG y también cierta interpretación jurisprudencial del artículo 40.1 LOTC que llevaría a considerar inevitablemente nulos los actos
dictados en aplicación de una norma declarada inconstitucional (BOCANEGRA SIERRA).
III.2. Anulabilidad
El artículo 63.1 LPC recoge las causas de anulabilidad o nulidad relativa. Pero no lo hace mediante un sistema de lista sino a través de una cláusula general. Es decir, se considerarán anulables todos los actos administrativos que incurran en cualquier otra infracción del ordenamiento jurídico,
incluso la desviación de poder.
Este planteamiento permite afirmar que en Derecho administrativo la regla general en materia de invalidez es la anulabilidad (artículo 70.2 LJ)
mientras que la nulidad sería excepcional. Esta opción encuentra su principal justificación en las exigencias del principio de eficacia de la Administración (artículo 103.1 CE).
Por esto mismo, algunas infracciones del ordenamiento jurídico ni siquiera
se reputan anulables. Así se desprende de lo dicho en el artículo 63.2 y 3
LPC, que se ocupa de vicios de forma y del incumplimiento de términos y plazos. En su virtud, el defecto de forma determinará la anulabilidad:
— Cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables
para alcanzar su fin.
— Cuando dé lugar a la indefensión de los interesados.
167
René Javier Santamaría Arinas
El incumplimiento de términos y plazos sólo implicará la anulabilidad
del acto cuando así lo imponga su naturaleza (STS de 24 de abril de
1999).
III.3. Irregularidades no invalidantes
En los demás casos, los vicios de forma y el incumplimiento de plazos,
aún siendo evidentes infracciones del ordenamiento jurídico procesal, se
consideran irregularidades no invalidantes.
Esto quiere decir que, en principio, los actos así viciados no serán ni nulos ni anulables aunque, claro está, la infracción puede merecer reproches
de otro tipo e, incluso, tal vez, la exigencia de responsabilidades. Nos ocupamos de esas otras consecuencias al estudiar la ordenación del procedimiento administrativo.
En todo caso, y para terminar, conviene una precisión. Tradicionalmente se viene entendiendo que para apreciar la trascendencia del vicio
de forma habrá que tener en cuenta el carácter instrumental de las formas
y las exigencias del principio de economía procesal. Así, sólo tendrá relevancia invalidante cuando haya influido realmente en la decisión de
fondo y, más precisamente, cuando no sea posible averiguar si la decisión de fondo es correcta o no «por haber sustraído elementos de juicio
necesarios para una valoración justa de la solución adoptada» (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ). Es claro que, en los demás casos estaremos ante una
irregularidad no invalidante pero resulta que, si efectivamente concurre
indefensión, el vicio de forma podría llegar a considerarse no ya anulabilidad sino incluso nulidad [artículo 62.1.a) LPC en relación con el artículo 24.1 CE].
IV. TRASCENDENCIA DE LA INVALIDEZ
IV.1. Procedimiento de declaración
Como regla general, la existencia de la causa de invalidez ha de
apreciarse a través de un procedimiento administrativo específico que finalizará con una resolución que declare la nulidad o anule el acto presuntamente inválido. Pero cada grado de invalidez remite a un régimen jurídico
diferenciado. Es decir; tanto el procedimiento a seguir como los efectos de
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
la declaración pueden ser diferentes según se trate de actos nulos o anulables.
Estas diferencias pueden pasar desapercibidas cuando la Administración se ve obligada a revisar sus propios actos por haberse interpuesto el
correspondiente recurso por los interesados. Pero se aprecian mucho mejor
en la regulación de las diferentes vías previstas en los artículos 102 y ss LPC
para la revisión de oficio de los actos administrativos. Sobre todo ello volveremos más adelante aunque ya se puede adelantar que la regulación se
basa en los siguientes pilares teóricos:
— Al ser un vicio de orden público (erga omnes), la nulidad puede ser
invocada por cualquier persona (acción de nulidad) mientras que la
anulabilidad sólo puede ser invocada por quienes tengan la condición de interesados.
— Como no puede subsanarse por el transcurso del tiempo, la nulidad
siempre es invocable mientras que los actos anulables pueden adquirir firmeza y devenir inatacables si transcurren ciertos plazos.
IV.2. Efectos de la declaración
La resolución que ponga fin al procedimiento de revisión que corresponda establecerá los efectos jurídicos y económicos de la invalidez en
cada caso. Con carácter general, puede decirse que:
— Al menos en teoría, el acto nulo no surte efectos mientras que el acto
anulable produce efectos en tanto no sea anulado.
— Los efectos de la declaración de nulidad se producirán ex tunc; es decir, desde la fecha en que el acto viciado se dictó, mientras que, por
lo general, la anulación produce efectos ex nunc; es decir, desde la
fecha en que se produce la declaración de invalidez.
IV.3. La convalidación de los actos anulables
Dentro de las diferencias existentes entre nulidad y anulabilidad sobresale la potestad administrativa de convalidar los actos anulables (artículo 67.1 LPC). Mediante la convalidación, la Administración subsana los
vicios de que adolezca un acto anulable; nunca un acto nulo. Con esa limitación hay que entender, por tanto, las reglas específicas de los apartados 3
y 4 del mismo precepto.
169
René Javier Santamaría Arinas
Es decir, no se pueden convalidar todos los vicios de incompetencia porque, como ya hemos visto, algunos son determinantes de nulidad absoluta. De igual modo, no se pueden convalidar todos los vicios
consistentes en la falta de alguna autorización porque, como ya hemos
visto, algunos pueden incurrir en el supuesto de nulidad absoluta del artículo 62.1.f) LPC.
Por lo demás, la convalidación se expresa mediante un nuevo acto administrativo que surtirá efectos desde su fecha, aunque puede tener efecto retroactivo (artículo 67.2 LPC).
IV.4. El principio de conservación de los actos administrativos
La convalidación de los actos anulables es una manifestación del principio de conservación de los actos administrativos. Pero este mismo principio
tiene otras manifestaciones que son comunes para todo tipo de invalideces;
es decir, que operan tanto respecto de los actos nulos como de los anulables. Son las siguientes:
IV.4.1. INCOMUNICACIÓN
DE LA INVALIDEZ
De conformidad con el artículo 64.1 LPC, la nulidad o anulabilidad
de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean
independientes del primero. Nótese que se está refiriendo a actos de trámite.
De conformidad con el artículo 64.2 LPC la nulidad o anulabilidad en
parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que
sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. Se observará que
aquí se parte de la posibilidad de supuestos de invalidez parcial del acto
administrativo de modo que la parte no viciada pueda subsistir si reúne los
elementos necesarios para ser conforme a Derecho.
IV.4.2. CONVERSIÓN
De conformidad con el artículo 65 LPC, los actos nulos o anulables que,
sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.
170
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Un buen ejemplo de aplicación judicial de este precepto es la STS de 7
de julio de 2003 (Ponente González Navarro) que, en relación con una expropiación, anula la declaración de urgencia sin que esto implique la anulación de todo lo actuado sino la conversión del procedimiento expropiatorio
de urgencia en procedimiento ordinario.
IV.4.3. CONSERVACIÓN
De conformidad con el artículo 66 LPC, el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos
actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse
cometido la infracción.
El campo propio de esta figura es el que marcan ciertas resoluciones
que, además de anular un acto, ordenan retrotraer las actuaciones hasta
un determinado trámite. Al respecto, se ha observado que esta «práctica
viciosa» sólo puede entenderse justificada dentro de la vía administrativa
de recurso y ello en virtud del principio de jerarquía (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ). En todo caso, el precepto sólo habilita al órgano que declare la nulidad —y no al actuante— para determinar el alcance de la conservación
de trámites.
V. CONSIDERACIÓN FINAL
La regulación que la LPC ofrece sobre la invalidez de los actos administrativo y que acabamos de exponer está mereciendo fuertes críticas desde distintos puntos de vista. En este sentido, algunos han destacado que no hay una
correlación entre los requisitos de validez (elementos del acto administrativo) y
la otra cara del problema que es la identificación de las causas de invalidez.
En lo tocante a éstas últimas, también se le ha reprochado la falta de
un criterio delimitador claro de los dos tipos básicos de invalidez. Más precisamente, se ha censurado «la descuidada formulación de las causas de
nulidad de pleno derecho» y su «hipertrofia perturbadora» para las exigencias institucionales de la teoría de las nulidades en Derecho administrativo (BOCANEGRA SIERRA). Tales «exigencias institucionales» se basan en
la premisa dogmática de que el acto nulo no despliega efectos (GARCÍA
LUENGO) e, inevitablemente, trascienden al régimen de revisión de los actos administrativos sobre el que volveremos.
171
René Javier Santamaría Arinas
Con todo, últimamente se han rescatado teorías que permiten explicar
de otro modo las relaciones entre validez y eficacia del acto administrativo. Así, la sanción de la invalidez no es necesariamente la ineficacia sino
el principio de la no tutela. Se trataría de «privar de protección jurídica a
la pretensión sobre el mantenimiento del acto y, viceversa, otorgar tutela
a quien presente un interés en su remoción digno de protección» (CANO
CAMPOS). Desde estos postulados, la principal objeción que merece la
LPC es que sólo tiene presente la invalidez originaria pero deja completamente al margen las cuestiones cada vez más relevantes que atañen a la
invalidez sobrevenida de los actos administrativos.
172
Unidad didáctica 11
La eficacia del acto administrativo
I. INTRODUCCIÓN
Por eficacia se entiende la capacidad del acto administrativo para vincular jurídicamente tanto a la Administración que lo dicta como a los administrados. Un acto administrativo eficaz es, pues, el que es apto para desplegar efectos jurídicos. La regulación de los efectos que surten los actos
administrativos aparece dispersa en la LPC.
Por un lado, en su Título V, el Capítulo III se refiere a la «eficacia de los
actos». Por otro, en su Título VI, el Capítulo V versa sobre su «ejecución».
Más concretamente, el artículo 56 LPC se refiere a la «ejecutividad»; el artículo 94 LPC, a la «ejecutoriedad» y el artículo 95 LPC, a la «ejecución forzosa» de los actos administrativos. La interpretación de todos ellos debe
ponerse en conexión, a su vez, con el artículo 57 LPC que se refiere a los
«efectos» del acto administrativo. Pues bien; esta terminología legal ha sido
criticada por resultar redundante, contradictoria, distorsionante y productora
de confusión (MARTÍN REBOLLO). Sin embargo, la reforma de 1999 no
creyó necesario perfeccionar estos preceptos.
Por ahora bastará saber que la eficacia engloba tanto la ejecutividad
como la ejecutoriedad de los actos administrativos. Ejecutividad y ejecutoriedad no son más que manifestaciones, distintas y complementarias, de la
autotutela de la Administración. A su vez, la ejecutividad y la ejecutoriedad
son presupuestos de la potestad de ejecución forzosa de los actos administrativos por la Administración. La ejecutividad es previa a la ejecutoriedad.
En definitiva, sólo es eficaz aquel acto que gana ejecutividad.
173
René Javier Santamaría Arinas
Por lo tanto, la primera cuestión que se nos plantea es la de determinar
a partir de qué momento puede decirse que un acto es ejecutivo. Correlativamente, importa aclarar también cuándo deja de serlo, sea con carácter
temporal (suspensión) o definitivo (extinción). Este planteamiento invita a ordenar la exposición siguiendo los hitos que marcan la eficacia del acto administrativo en el tiempo.
II. LA ADQUISICIÓN DE EFICACIA POR EL ACTO ADMINISTRATIVO
II.1. La eficacia inmediata del acto administrativo
De conformidad con los artículos 57 y 94 LPC, la regla general es la
eficacia inmediata de los actos administrativos. Esto implica, que, al menos
en teoría, son ejecutivos desde la fecha en que se dicten. Sin embargo, en
estos mismos preceptos se contemplan numerosas salvedades.
De hecho, se permite que haya disposiciones que establezcan otra cosa
(y así sucede, por ejemplo, con los actos sancionadores por aplicación del
artículo 138.3 de la propia LPC). Es más, se admite incluso que la regla de
la eficacia inmediata se exceptúe en el propio acto (mediante la inclusión
de cláusulas accesorias: un término inicial o una condición suspensiva, por
ejemplo). Pero además, y con carácter general, en estos mismos preceptos
se contemplan supuestos que permiten hablar de una eficacia anticipada y
de una eficacia demorada de los actos administrativos. Veamos.
II.2. La eficacia anticipada: la retroactividad de ciertos actos administrativos
La eficacia anticipada se produce en los supuestos excepcionales de retroactividad que admite el artículo 57.3 LPC. Tales supuestos son dos:
— Que el acto al que se pretende dar eficacia retroactiva se dicte en
sustitución de otro anulado.
— Que, en otro caso, el acto reúna tres condiciones: que produzca
efectos favorables al interesado, que el presupuesto de hecho existiera ya en la fecha a la que se retrotraigan sus efectos y que no lesione derechos o intereses legítimos de terceros.
El supuesto más problemático es el primero. En él, el acto anulado
puede ser tanto nulo como anulable. En cuanto al acto que lo sustituye, la
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
posible retroactividad dependerá de si produce efectos favorables sólo en
relación al destinatario del mismo o también desfavorables respecto de terceros. Aún así, el resultado podría modularse en virtud del principio de protección de la confianza legítima (BOCANEGRA SIERRA).
II.3. La eficacia demorada
La eficacia demorada no es, en términos prácticos, tan excepcional. Del
juego conjunto de los artículos 57 y 94 LPC se deduce que son muchos los
supuestos en los que puede retrasarse el momento de adquisición de la ejecutividad: cuando así lo exija el contenido del acto, cuando necesite autorización o aprobación superior y cuando esté supeditada a su notificación o
publicación.
Como vamos a ver, la exigencia de notificación de la práctica totalidad
de los actos administrativos convierte en absolutamente ordinaria esta causa
de eficacia demorada. No afecta, sin embargo, y es importante advertirlo,
a los actos presuntos ganados por silencio administrativo positivo.
III. LA NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
III.1. Concepto y caracteres
A diferencia de lo que sucede con las normas jurídicas, los actos administrativos no tienen que ser oficialmente publicados. No obstante, sí tienen
que ser puestos en conocimiento de sus destinatarios de manera, en principio, individual. La notificación consiste en la comunicación formal del acto
administrativo de que se trate. Constituye una garantía tanto para la Administración como para los administrados.
Para la Administración porque de la notificación en regla depende la
adquisición de la eficacia del acto. Para el administrado porque es la manera de conocer exactamente el acto que le afecta y poder reaccionar, en
su caso, contra él. Téngase en cuenta además que el plazo para la interposición de los recursos pertinentes comienza a contarse, precisamente, desde
el día siguiente a la fecha de notificación.
De conformidad con el artículo 58.1 LPC, la Administración está obligada a notificar a los interesados tanto las resoluciones como los actos de
trámite que afecten a sus derechos o intereses legítimos. Cuando se trate de
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René Javier Santamaría Arinas
actuaciones de oficio que afecten a una pluralidad de interesados, se debe
notificar a todos ellos, salvo en el supuesto de una «pluralidad indeterminada de personas», en que la notificación es sustituida por la publicación
(artículo 59.6 LPC).
Sobre esas bases se ha forjado una jurisprudencia que interpreta la exigencia de notificación de una forma garantista y no como un obstáculo a la
eficacia de los actos favorables.
III.2. Requisitos de las notificaciones
Por lo que respecta a su contenido, la notificación debe contener el texto
íntegro del acto administrativo. Pero debe indicar, además, si dicho acto
agota o no la vía administrativa, los concretos recursos que procedan, así
como el órgano ante el que hayan de presentarse y el plazo para interponerlos. Como puede observarse, estos datos coinciden con los exigidos por
el artículo 89.3 LPC para la resolución. Esta redundancia, además de innecesaria, no parece justificada pues, en rigor, no son las resoluciones las que
deben expresar esas determinaciones para ilustrar al particular afectado sobre sus mecanismos de defensa, sino las notificaciones, que son el vehículo
a través del cual se comunican aquéllas.
Por lo que se refiere al tiempo, la notificación debe ser cursada dentro
del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado. Esta regla del artículo 58.2 LPC ha de ponerse en conexión con la
nueva redacción del artículo 42.1 LPC que, como vimos, incluye también la
notificación dentro del plazo para el cumplimiento de la obligación de resolver. A estos efectos, la obligación de notificar dentro del plazo máximo de
duración de los procedimientos se entenderá cumplida con el intento de notificación debidamente acreditado (artículo 58.4 LPC, con las precisiones que
fija como doctrina legal la STS de 17 de noviembre de 2003).
Cabe también hablar de requisitos de forma que, en realidad, se refieren a las reglas relativas a la práctica de la notificación y que, por su importancia, se estudian en el apartado siguiente. En todo caso, el incumplimiento
de cualquiera de estos requisitos puede convertir a una notificación en defectuosa, con las consecuencias que se verán. Más aún, para el Tribunal
Constitucional, la falta de diligencia de la Administración en la práctica de
notificaciones puede llegar a vulnerar el derecho a la defensa, incluido en el
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE, con
la consiguiente nulidad de las actuaciones (STC 157/2007, de 2 de julio,
STC 219/2007, de 8 de octubre y STC 32/2008, de 25 de febrero).
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
III.3. Práctica de la notificación
En los artículos 59, 60 y 61 LPC se somete a detalladas reglas la tarea —cargada de problemas— de la práctica de notificaciones. Tales reglas pueden esquematizarse de la siguiente manera:
III.3.1. NOTIFICACIÓN
ORDINARIA
Las notificaciones pueden practicarse por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción de la misma por el interesado o su representante. Lo esencial es pues, que el medio permita acreditar, además del contenido del acto notificado, la fecha de recepción y la identidad del receptor.
Por tanto, aunque la ley ya no especifique, la Administración tiene a su
disposición diferentes medios de notificación: agentes propios, correo certificado, telegrama, mensajería, etc... Tampoco se descartaba el empleo de
nuevas técnicas de transmisión de información siempre que posibilitaran la
debida constancia de acreditación en el expediente. Bien es verdad que las
previsiones de la LPC a este respecto han quedado superadas por la regulación que de la «notificación electrónica» ofrece la LAE, en los términos que
veremos más adelante.
Con todo, el medio ordinariamente utilizado es el servicio de correos (en
desarrollo de la Ley 24/1998, de 13 de julio, de regulación del servicio postal universal y de liberalización de los servicios postales, son de aplicación los
artículos 39 a 44 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1829/1999,
de 3 de diciembre, afectado por STS de 8 de junio de 2004).
No hay un criterio general y de principio respecto del lugar en el que
haya de practicarse la notificación. En principio, será aquél que el propio interesado haya señalado al efecto en la solicitud. Pero, en los demás casos,
puede ser cualquier otro lugar «adecuado a tal fin» (el del puesto de trabajo,
típicamente) y, por supuesto, el domicilio del interesado.
La notificación debe efectuarse personalmente al interesado o a su representante. Cuando la notificación se practique en el domicilio, de no estar presente el interesado, se podrá hacer cargo de ella cualquier persona
que, hallándose en él, haga constar su identidad. Así, la jurisprudencia,
verdaderamente rica aunque no siempre unánime al respecto, ha admitido
que se hagan cargo de la notificación hijos menores de edad, empleados,
porteros de fincas, etc. Si nadie puede hacerse cargo de la notificación, se
hará constar tal circunstancia y se intentará de nuevo en hora distinta dentro de los tres días siguientes y por una sola vez (artículo 59.2 LPC, con las
177
René Javier Santamaría Arinas
precisiones que ha añadido la doctrina legal de la STS de 28 de octubre
de 2004).
Finalmente, puede suceder que el interesado o su representante rechacen hacerse cargo de la notificación. En tal caso, también se harán constar
en el expediente las circunstancias del intento pero ya no habrá que volver
a intentar la notificación ordinaria: «se tendrá por efectuado el trámite» (artículo 59.4 LPC).
III.3.2. NOTIFICACIÓN
EDICTAL
La notificación por edictos se realiza en el tablón de anuncios del Ayuntamiento del último domicilio conocido del interesado o, si éste radicara en
el extranjero, en el del Consulado correspondiente. El mismo anuncio se publica en el boletín oficial que corresponda, aunque la nueva redacción podría interpretarse en el sentido de que no son siempre necesarias las dos cosas a la vez, ya que se ha suprimido la conjunción <y> (artículo 59.5 LPC).
Hay que recurrir a este sistema, sobre todo, cuando intentada la notificación ordinaria, no se hubiera podido practicar. Aquí se plantea una duda:
la notificación edictal procede, desde luego, en los casos de imposibilidad
pero, ¿ha de hacerse también en los casos de rechazo expreso? Apelando
al riguroso carácter garantista de la notificación, GARCÍA DE ENTERRÍA defiende que sí.
III.3.3. PUBLICACIÓN
Además de los anuncios a los que nos hemos referido en la notificación
edictal, la ley contempla otros supuestos de publicación del acto en diarios
oficiales que, en ciertos casos, sustituyen a la notificación ordinaria. Por esta
razón se equipara su contenido y efectos, sin más salvedad que la relativa a
la posibilidad de publicar de forma conjunta los aspectos coincidentes especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto (artículo 60.2
LPC). Puede recurrirse a este sistema en los siguientes casos:
— Cuando el acto tenga por destinatarios un pluralidad indeterminada
de personas [artículo 59.6.a) LPC].
— Cuando se trate de actos integrantes de procedimientos selectivos o
de concurrencia de cualquier tipo [oposiciones, concursos, etc..., artículo 59.6.b) LPC].
178
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
— Cuando así se establezca en las normas que regulen un determinado
procedimiento (artículo 60.1 LPC).
Por otra parte, puede suceder que la Administración estime que la notificación personal a un solo interesado es insuficiente para garantizar la
notificación a todos ellos [artículo 59.6.a) LPC] o que aprecie razones de
interés público que aconsejen la publicación (artículo 60.1 LPC). En estos
casos, la Administración podrá también publicar el acto en el boletín oficial
que corresponda pero ello no le exime de la obligación de notificar. Habrá
así dos fechas de referencia para determinar la eficacia del acto y, en consecuencia, para el cómputo de los plazos de recurso. Como no hay reglas
legales para resolver el problema, MARTÍN REBOLLO defiende que el interesado podrá optar por una u otra fecha.
Caben también publicaciones no oficiales, en los medios de comunicación, que no excluyen la obligación de notificar en las formas ya expuestas
(artículo 59.5 LPC).
III.3.4. INDICACIÓN
DE NOTIFICACIONES Y PUBLICACIONES
Esta última modalidad sustituye tanto a la notificación edictal como a la
publicación. En realidad, consiste en una publicación abreviada que debe
contener únicamente una «somera indicación» del contenido del acto (artículo 61 LPC). Se puede recurrir a este sistema cuando se trate de preservar
datos relativos a la intimidad de las personas.
El anuncio de indicación señalará el lugar y el plazo para conocimiento
del contenido íntegro del acto. Como, de todas formas, se exige constancia
de ese conocimiento, MARTÍN REBOLLO opina que la indicación debe surtir plenos efectos a partir del transcurso del plazo señalado sin que el interesado comparezca en el lugar indicado para conocer el acto.
III.4. Las notificaciones defectuosas
Se consideran defectuosas las notificaciones que no reúnan alguno de
los requisitos expuestos. Como regla general, una notificación defectuosa
no puede surtir efectos. Es decir, ni el acto gana ejecutividad ni empiezan a
correr los plazos de recurso.
La regla, no obstante, plantea problemas prácticos ligados a la inseguridad jurídica derivada de apreciaciones distintas por parte de la Administración y del interesado. De ahí que el legislador barajara una innovación
179
René Javier Santamaría Arinas
que consistía en establecer un plazo de tres meses para que el interesado
pudiera presentar protesta formal pidiendo la subsanación de la deficiencia. Si no lo hiciera, la notificación se entendería convalidada al vencimiento de ese plazo. Sin embargo, aunque la Exposición de Motivos de
la Ley 4/1999 sigue aludiendo a ello, la novedad del Proyecto de ley no
llegó al texto definitivo de la reforma.
Así las cosas, únicamente contamos con lo dispuesto en el artículo 58.3
LPC. Este precepto viene a decir que los defectos de la notificación se convalidan si el interesado realiza actuaciones que supongan conocimiento del
contenido del acto y si interpone el recurso procedente. Por lo tanto, mientras el interesado no decida hacer alguna de estas dos cosas, la notificación
defectuosa no podrá surtir efectos. Pero como lo más probable es que a la
Administración no le conste la deficiencia, puede darse el caso de que ésta
estime plenamente eficaz el acto notificado.
De este modo, en aras de la seguridad jurídica, sería preferible que
se discuta expresamente sobre la corrección de la propia notificación. Entiéndase bien; la notificación no se recurre, pero el interesado podría pedir
expresamente la subsanación de las deficiencias en ella observadas. Si lo
hiciera, parece que la Administración estaría obligada a cursar nueva notificación en regla. Aunque esta hipótesis no está exenta de problemas, lo
cierto es que la reforma legal los ha dejado sin solución.
III.5. El régimen especial de las notificaciones electrónicas
Para posibilitar el empleo de medios telemáticos en la práctica de notificaciones administrativas se modificó el artículo 59 LPC, añadiéndole un
nuevo apartado 3, introducido por el artículo 68.Dos de la Ley 24/2001,
de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. En el ámbito estatal, aquellas previsiones tuvieron desarrollo en el
Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, que modificó el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, para, entre otras cosas, añadir un
nuevo Capítulo dedicado a las notificaciones telemáticas.
Derogando expresamente el artículo 59.3 LPC, aunque enlazando con
aquellos antecedentes, la actual regulación básica de la práctica de la notificación por medios electrónicos se encuentra en el artículo 28 LAE y ofrece
los siguientes rasgos principales:
— Por lo general, requiere que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización (artículo 28.1
180
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
LAE). Dicho consentimiento puede ser revocado durante la tramitación
del procedimiento (artículo 28.4 LPC).
— La notificación personal por medios electrónicos distingue entre la fecha —y hora— de «puesta a disposición» y la de «acceso a su contenido». Ambas fechas han de poder ser acreditadas por el «sistema».
A partir de la fecha de puesta a disposición, comienza a correr un
plazo de diez días naturales. Si dentro de él el interesado accede
a su contenido, la notificación se entenderá practicada a todos los
efectos legales. Pero si no lo hace, se entenderá que la notificación
ha sido rechazada (a los efectos del artículo 59.4 LPC que ya nos
constan). Esta presunción de rechazo se rompe cuando, de oficio o a
instancia del interesado, se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso (artículos 28.2 y 3 LAE).
— La notificación edictal «podrá ser sustituida o complementada por su
publicación en la sede electrónica del organismo correspondiente»
(artículo 12 LAE).
— Como auténtica novedad, la LAE abre camino a nuevas posibilidades
en relación con la indicación de notificaciones o publicaciones ya
que alude —aunque no la regula— a la modalidad de notificación
por comparecencia electrónica (artículo 28.5 LAE).
Salvo en estas especialidades, hay que entender que en todo lo demás
las notificaciones electrónicas están sometidas al régimen común de la LPC.
IV. LA SUSPENSIÓN DE LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
IV.1. Planteamiento general
Muchos actos administrativos, una vez que adquieren eficacia, siguen
desplegando efectos a lo largo del tiempo y, a veces, de mucho tiempo. Es,
por ejemplo, el caso típico de las autorizaciones de funcionamiento: la licencia de actividades, la autorización de vertidos, etc... Este tipo de actos que,
además, suelen considerarse declarativos de derechos o, en todo caso, favorables, suscitan una rica problemática. Básicamente, surge la cuestión de
saber hasta qué punto es posible admitir alteraciones mientras conservan su
eficacia. ¿Es posible modificar un acto eficaz? ¿Es posible dejarlo temporalmente sin efecto?
Aunque la LPC no ofrece reglas de carácter general, parece razonable
pensar que la modificación remite, en realidad, a la extinción del acto y a
181
René Javier Santamaría Arinas
su sustitución por otro nuevo. Por lo demás, dejar un acto temporalmente sin
efecto remite al estudio de la suspensión. Como vamos a ver a continuación,
la LPC sólo da un tratamiento parcial a la figura de la suspensión.
IV.2. Concepto y clases de suspensión
Suspender la eficacia de un acto administrativo consiste en dejarlo temporalmente sin efecto de forma transitoria. Partiendo de esta definición, en el
ordenamiento jurídico-administrativo encontramos muy diversas aplicaciones
del concepto de suspensión.
Aparece, por ejemplo, aunque excepcionalmente, en la regulación de
las relaciones interadministrativas (artículo 67 LBRL, entre otros). Pero, ordinariamente, aparece en la regulación sectorial de las relaciones entre Administración y administrados. Pues bien, en estas últimas, que son las que
ahora interesan, la suspensión no siempre tiene idéntico alcance. Unas veces se habla de suspensión de la eficacia del acto como medida provisional
que puede adoptarse en otro procedimiento administrativo. Otras veces la
suspensión de autorizaciones se considera una sanción añadida a la multa.
Pero estas modalidades de suspensión no tienen reflejo en la LPC.
La LPC utiliza la palabra suspensión en sus artículos 104 y 111. En ambos casos está haciendo referencia a una modalidad de suspensión que cobra sentido en el contexto de las relaciones entre validez y eficacia de los
actos administrativos. Dicho de otro modo, esta suspensión se conecta con
el principio de presunción de validez de los actos administrativos y, en definitiva, con su régimen de impugnación.
Desde este punto de vista, hay que distinguir entre suspensión de un acto
en vía administrativa y suspensión en vía jurisdiccional. En el primer caso,
aunque también podría darse en un procedimiento de revisión de oficio (artículo 104 LPC), se habrá tenido que interponer por los interesados un recurso
administrativo y la suspensión la decreta, en su caso, un órgano administrativo.
En el segundo, se habrá tenido que interponer un recurso contencioso-administrativo y la suspensión la decreta, en su caso, un órgano judicial.
IV.3. La presunción de validez de los actos administrativos
De conformidad con el artículo 57 LPC, los actos administrativos se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten. De
conformidad con el artículo 94 LPC, los actos administrativos serán inme182
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
diatamente ejecutivos. Ambos preceptos vienen a decir sustancialmente lo
mismo: sientan la regla de la eficacia inmediata de los actos administrativos. A su vez, esta regla general —cuyas excepciones ya hemos analizado
antes—, se basa en la presunción de validez de los actos administrativos.
Para algunos, dicha presunción no debería beneficiar a los actos nulos (BOCANEGRA SIERRA).
La presunción de la legalidad de los actos administrativos es una pieza
fundamental en el sistema. Por el mero hecho de serlo, los actos administrativos se presumen válidos. Lógicamente, esta presunción admite prueba en
contrario. Pero, en todo caso, conlleva una importantísima consecuencia
práctica porque, para destruir esa presunción, habrá que impugnar el acto
administrativo y, además, la ley atribuye la carga de su impugnación a los interesados. Más aún, la mera interposición de un recurso no suspende por sí
sóla la eficacia de la resolución impugnada. Veamos esto con más detalle.
IV.4. Suspensión en vía administrativa
Como regla general, la interposición de cualquier recurso —de reposición, de alzada o de revisión— no suspende la eficacia del acto impugnado
(artículo 111.1 LPC). Si se quiere evitar la ejecución, incluso forzosa, del
acto impugnado, en la interposición del recurso hay que pedir expresamente
la suspensión de su eficacia. A partir de aquí, las reglas generales —hay especialidades, por ejemplo, en materia tributaria— son las siguientes:
IV.4.1. SUSPENSIÓN
AUTOMÁTICA
Si se ha pedido la suspensión y transcurre un plazo de treinta días
sin que la Administración resuelva al respecto, la ejecutividad del acto impugnado se entenderá suspendida automáticamente (artículo 111.3 LPC).
Obsérvese que, al margen de las peculiaridades que pudiera plantear el
cómputo de este plazo, no deja de ser éste un supuesto específico de silencio administrativo positivo.
IV.4.2. SUSPENSIÓN
ACORDADA EXPRESAMENTE POR LA
ADMINISTRACIÓN
La Administración, tanto de oficio como a solicitud del recurrente, puede
decretar expresamente la suspensión. Para ello será necesario:
183
René Javier Santamaría Arinas
— En primer lugar, que la Administración realice una ponderación, suficientemente razonada, entre los perjuicios ocasionados al interesado por la
ejecución y los perjuicios que ocasionaría a los intereses generales o a
terceros la suspensión. A esto se denomina ponderación de los intereses
en conflicto (artículo 111.2 LPC). A este respecto se ha notado que los
perjuicios al interesado incluyen la vulneración del derecho a la tutela judicial, también cautelar, efectiva (artículo 24 CE). En consecuencia, sólo
argumentos de similar peso (otros derechos fundamentales) podrían desnivelar la balanza en contra de la suspensión (GARCÍA DE ENTERRÍA).
— Superado ese filtro, el precepto en cuestión todavía establece dos requisitos que no parecen necesariamente acumulativos. En concreto:
• Que la Administración aprecie que la ejecución del acto cuya suspensión se pide pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación [artículo 111.2.a) LPC]. A esto se le llama periculum in mora.
Hoy se entiende que la posibilidad de la reparación no debe medirse en términos económicos pues hay perjuicios que no se compensan con una indemnización. Basta con que la reparación in natura
sea imposible o, al menos difícil, para que proceda la suspensión.
• Que la Administración estime la apariencia de buen Derecho en
la pretensión de quien pide la suspensión. A esto es a lo que suele
llamarse fumus boni iuris que, en todo caso, ha de apreciarse sin
prejuzgar la cuestión de fondo (STS de 24 de enero de 2000).
Muestra de este criterio es la regla del artículo 111.2.b) LPC: que
la impugnación se funde en alguna causa de nulidad de pleno derecho. Por cierto, aquí puede verse que para la LPC los actos nulos
no son en la práctica ineficaces si bien su eficacia queda sometida
a un régimen más flexible de suspensión.
IV.4.3. EFECTOS
DE LA SUSPENSIÓN
De optar por la suspensión, la Administración puede adoptar al mismo
tiempo las medidas cautelares necesarias para asegurar la eficacia del acto
impugnado. Más concretamente, puede exigirse la previa prestación de caución o garantías patrimoniales suficientes para responder de los eventuales
perjuicios que de la suspensión pudieran derivarse. Además, si el acto impugnado afectara a una pluralidad indeterminada de personas, el acuerdo
de suspensión deberá ser publicado oficialmente. Lógicamente, mientras el
acto esté suspendido, no puede ejecutarse (artículo 95 LPC).
184
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
IV.5. Suspensión en vía judicial
IV.5.1. LA
CONTINUIDAD PROCESAL DE LA SUSPENSIÓN ADOPTADA EN VÍA
ADMINISTRATIVA
La reforma de 1999 modificó la redacción del artículo 111.4 LPC de
manera que ahora es posible entender prolongada la suspensión del acto
impugnado adoptada en vía administrativa hasta que se pronuncie al respecto el órgano judicial competente. Para ello, como es lógico, se requiere
que se haya interpuesto el correspondiente recurso contencioso-administrativo y que en él se haya solicitado nuevamente la suspensión del acto impugnado. La regla trae causa de la STC 78/1996, para la que el derecho a la tutela judicial efectiva comprende también el derecho a la justicia
cautelar.
IV.5.2. LAS
EXIGENCIAS CAUTELARES DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA
Por lo demás, como es sabido, los actos administrativos que agotan
la vía administrativa pueden impugnarse directamente ante la Jurisdicción
contencioso-administrativa. Es posible, pues, que no haya habido recurso
administrativo y, por tanto, que la suspensión no haya sido acordada en
vía administrativa. También es posible que, habiendo existido posibilidad
de recurso administrativo, la Administración rechazara la solicitud de suspensión.
En tales casos, cabe solicitar directamente la suspensión ante el órgano
judicial competente, quien resolverá conforme a los artículos 129 y ss LJ.
Aunque han desaparecido las antiguas especialidades sobre suspensión en
la vía de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, estos preceptos contienen una nueva regulación de las allí denominadas medidas
cautelares más acorde con las exigencias del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE).
Para comprender mejor todo lo expuesto téngase en cuenta que, en
principio, nada impide a la Administración ejecutar un acto impugnado.
Ahora bien, si lo hiciera y luego resultara que el acto ya ejecutado se declara inválido, la Administración incurriría en responsabilidades. Pero, en
muchas ocasiones, una indemnización en dinero puede no servir al fin de
la tutela judicial efectiva: expulsión de extranjeros, protección del medio
ambiente, etc... De ahí la prudencia exigible a la Administración en todos
estos casos.
185
René Javier Santamaría Arinas
V. EL CESE DEFINITIVO DE LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(REMISIÓN)
El cese definitivo de la eficacia evoca la idea de extinción del acto administrativo. De una manera un tanto intuitiva, podría pensarse que los actos
administrativos se extinguen normalmente mediante su cumplimiento o ejecución (que a su vez puede ser voluntaria o forzosa, como veremos en la lección siguiente): se realiza la obra autorizada, se cobra la multa, etc...
No obstante, últimamente se llama la atención sobre la posibilidad de
que, agotado su efecto principal, el acto administrativo continúe existiendo y
siendo capaz de producir efectos indirectos, sean procesales o de otro tipo
(BOCANEGRA SIERRA).
Por otra parte, no parece que con ello se agoten todas las posibilidades existentes para «dejar sin efecto» un acto administrativo. El contenido de
cada acto puede predeterminar ese momento mediante la inclusión de plazos o términos finales. Puede incluso prever condiciones resolutorias que permitan extinguir la eficacia del acto ante un cambio de circunstancias. Y, aunque no lo hiciera, queda por saber hasta qué punto las partes pueden influir
sobre la eficacia del acto: muerte del interesado, cambio de criterio de la
Administración, etc...
Es aquí donde se topa con la problemática figura de la revocación de
los actos administrativos por la propia Administración. Como ya habíamos
anticipado, la LPC sólo ofrece respuestas parciales en esta materia. Y lo
hace, una vez más, limitando su enfoque a las relaciones entre la eficacia
y la validez de los actos administrativos. En concreto, los actos administrativos pierden la eficacia que tenían cuando se anulan formalmente. Esto, lógicamente, nos lleva a estudiar el sistema de recursos y las vías de revisión de
oficio, cosa que haremos en las correspondientes Unidades Didácticas de
este mismo Curso.
186
Unidad didáctica 12
Ejecución forzosa y vía de hecho
I. INTRODUCCIÓN
Tras adquirir ejecutividad, el acto administrativo puede ganar, en ciertos
casos, ejecutoriedad. No obstante, GARCÍA DE ENTERRÍA sugiere aquí un
cambio de perspectiva porque ya no estamos tanto ante una característica
ontológica del acto administrativo como ante una de las facultades subjetivas de la autotutela de la Administración.
En efecto; en las relaciones entre particulares rige el principio de heterotutela. Esto significa que los ciudadanos no pueden «tomarse la justicia por
su mano». Si lo necesitan, deben impetrar del Juez el uso de la fuerza. Sin
embargo, la Administración está exenta de dicha carga. La Administración
también ostenta poderes de coacción legítima. Y así, puede imponer por sí
misma, por su propia autoridad, el cumplimiento de sus decisiones y el respeto a sus derechos. Puede hacerlo además sin auxilio del juez e, incluso,
sin que el juez pueda interferir en su actuación. En esto consiste la autotutela
ejecutiva de la Administración.
Dos son las principales manifestaciones de la coacción administrativa.
En primer lugar, la ejecución forzosa de sus actos. En segundo lugar, la llamada coacción directa. La principal diferencia entre ellas radica en que con
la segunda no se trata de imponer el cumplimiento de un acto administrativo
previo declarativo sino que se aplica inmediatamente sobre una situación de
hecho contraria al orden. Ambas modalidades tienen sus límites. Si estos límites se rebasan por la Administración estaremos ante una coacción ilegítima que recibe el nombre técnico de «vía de hecho».
187
René Javier Santamaría Arinas
Explicada la conexión entre estos conceptos, es de reconocer que la
LPC no se ocupa de la coacción directa así que vamos a estudiar ahora
sólo la ejecución forzosa y la vía de hecho.
II. LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
II.1. Concepto y caracteres
La ejecución forzosa de un acto administrativo implica llevar al terreno
de los hechos la declaración que en el mismo se contiene, pese a la resistencia de la persona obligada a su cumplimiento. La ejecución forzosa de
los actos administrativos se regula en los artículos 93 a 101 LPC. Los principales rasgos de esta regulación son los siguientes.
II.1.1. ÁMBITO
DE APLICACIÓN
El artículo 95 LPC reconoce la potestad de ejecución forzosa de los actos administrativos con un alcance que se ha considerado excesivamente
amplio. Necesita más de una precisión. Existen actos ejecutivos que, pese
a serlo, no pueden ser objeto de ejecución forzosa por la Administración.
Así, por ejemplo, se estima que no pueden beneficiarse de esta potestad los
actos que tienen por destinatarios a la propia Administración o a otras Administraciones públicas diferentes. Así, en realidad, únicamente serían susceptibles de ejecución forzosa los actos dirigidos a los administrados. Pero
incluso aquí caben restricciones puesto que la Constitución y las leyes pueden exigir la ejecución judicial.
En definitiva, esta modalidad de coacción administrativa sólo es aplicable a los actos que impongan a los administrados obligaciones de dar, de
hacer, de no hacer o de soportar.
II.1.2. EL
TÍTULO EJECUTIVO COMO PRESUPUESTO DE LA EJECUCIÓN
El artículo 93 LPC requiere siempre la previa existencia de una resolución que sirva de fundamento jurídico a la actividad material de ejecución.
A esto es a lo que se denomina título ejecutivo.
El título de la ejecución forzosa es siempre un acto administrativo. Un
acto que no tiene por qué ser necesariamente firme. Pero un acto que esta188
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
blece una obligación y una obligación que, además, ha de haber resultado
incumplida. La obligación ha de estar, pues, vencida o «en descubierto».
Ello implica que el obligado ha conocido el acto mediante su notificación formal y que ha dispuesto de un plazo razonable para el cumplimiento
voluntario. Es más, el procedimiento de ejecución forzosa se inicia ofreciendo
una nueva oportunidad para que el obligado cumpla por sí mismo. Es el artículo 95 LPC el que exige este «previo apercibimiento» con la advertencia de
que, si se persiste en su incumplimiento, tal resistencia será superada coactivamente y además deberá cargar con las costas de la ejecución.
II.1.3. EL
TÍTULO EJECUTIVO COMO LÍMITE DE LA EJECUCIÓN
En la exigencia de estas costas o recargos se ha visto la única excepción
admisible al principio de limitación de la ejecución al contenido obligacional
del acto incumplido. La doctrina afirma que «la ejecución está en línea directa
de continuación del acto ejecutado». Esto quiere decir que la ejecución no impone nada que no estuviese ya impuesto por el acto administrativo desatendido. La Administración, mediante la ejecución forzosa, ha de limitarse a actualizar la obligación que del acto resulte, sin innovarla ni sustituirla.
En esto se distingue la ejecución forzosa de la sanción por el incumplimiento de otras obligaciones y deberes. La distinción entre ejecución forzosa y sanción puede complicarse, en términos prácticos, en los supuestos
de multa coercitiva. La multa coercitiva, sin embargo, no es una sanción sino
uno de los medios de ejecución forzosa previstos en el artículo 96 LPC y
como tal se estudiará más adelante.
II.2. Los medios de ejecución de forzosa
El artículo 96 LPC establece que la ejecución forzosa se efectuará por
los siguientes medios: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria,
multa coercitiva y compulsión sobre las personas. Veamos la regulación propia de cada uno de ellos.
II.2.1. APREMIO
SOBRE EL PATRIMONIO
El artículo 97 LPC habilita con carácter general como primer medio de
ejecución forzosa de los actos administrativos el procedimiento de apremio
189
René Javier Santamaría Arinas
sobre el patrimonio. En realidad, se limita a establecer el supuesto en que
procede su aplicación.
Así, el acto administrativo a ejecutar ha tenido que imponer una
obligación de dar; una obligación pecuniaria impuesta necesariamente
con arreglo a una norma de rango legal (artículo 97.2 LPC: multas, impuestos, etc...). Si estas deudas consisten en cantidades líquidas y el
deudor se resiste al pago de las mismas, la Administración puede hacerlas efectivas con cargo al patrimonio de aquél. Es éste, sin duda alguna, el medio de ejecución forzosa más general y de más frecuente
aplicación.
Sin embargo, el procedimiento a seguir no está recogido en el artículo 97 LPC que ha preferido remitirse a «las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva». Esta remisión debe entenderse
hecha a los artículos 163 y ss de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre,
General Tributaria y, en su desarrollo, al Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio. Básicamente,
en él se contemplan las siguientes fases: liquidación, plazo para el pago voluntario, certificación de descubierto, providencia de apremio (cabe suspensión si se garantiza la deuda o se consigna su importe), embargo de bienes
y subasta, en su caso, de los mismos.
II.2.2. EJECUCIÓN
SUBSIDIARIA
El artículo 98 LPC habilita a la Administración para ejecutar el acto subsidiariamente. La ejecución subsidiaria consiste en la realización de lo ordenado por persona distinta del obligado y por cuenta de éste.
Por su propia naturaleza, la ejecución subsidiaria sólo procede en los
casos en que «se trate de actos que por no ser personalísimos pueden ser
realizados por sujeto distinto del obligado» (artículo 98.1 LPC). Se está pensando, por ejemplo, en la realización de obras, demolición de construcciones, restauración del medio afectado, etc... En tales casos, la Administración
puede realizar por sí misma las prestaciones o bien encargarlas a un tercero
(artículo 98.2 LPC).
Sea como fuere, todos los gastos que origine la ejecución corren
a cargo del obligado al cumplimiento del acto que se ejecuta. A estos
efectos, se le puede exigir con carácter cautelar el previo abono de las
cantidades previstas, a reserva de la correspondiente liquidación definitiva (artículo 98.4 LPC). La ejecución subsidiaria supone, en último término, la conversión de la obligación que el acto impone en una deuda
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
pecuniaria, susceptible de ser satisfecha por la vía de apremio si el
obligado sigue resistiéndose a esta nueva forma de cumplimiento (artículo 98.3 LPC).
II.2.3. MULTA
COERCITIVA
El artículo 99 LPC contempla la posibilidad de imponer multas coercitivas. Estas multas son independientes de las sanciones que pudieran imponerse con tal carácter y además, compatibles con ellas (artículo 99.2
LPC). Esto es así porque la multa coercitiva no tiene una finalidad sancionadora o punitiva. Lo que pretende lograr es el cumplimiento de lo ordenado previamente en un acto administrativo ejecutivo. Tratan de vencer la
resistencia de los obligados de una manera, digamos, disuasoria. La multa
coercitiva se puede reiterar periódicamente en el tiempo mientras no se
produzca el cumplimiento voluntario. No obstante, hay que ofrecer al obligado tiempo suficiente para cumplir lo ordenado antes de imponer una
nueva multa y es también necesario formular cada vez los requerimientos
oportunos.
Como es lógico, si no se paga su importe voluntariamente, la multa
coercitiva conecta también con el apremio sobre el patrimonio. Desde este
punto de vista, la multa coercitiva parece quebrar el principio de limitación
de la ejecución al contenido del acto. De hecho, impone obligaciones nuevas —pecuniarias— que se añaden a las inicialmente exigibles. Por esta razón, se exige una cobertura legal específica. Para que la Administración
pueda utilizar este medio de ejecución forzosa, tiene que haber una norma
con rango de ley que lo prevea expresamente y fije su forma y cuantía. Este
tipo de previsiones se está generalizando últimamente en la legislación sectorial: aguas, costas, espacios naturales, residuos, etc...
Por lo demás, el artículo 99.1 LPC es particularmente prolijo, aunque
no por ello acertado, al establecer los supuestos en que procedería, en
principio, aplicar multas coercitivas. Parece razonable recurrir a ellas para
la ejecución de actos personalísimos en que no procedan otros medios de
ejecución forzosa (hay un cierto paralelismo con las penalizaciones por incumplimientos contractuales: el escultor de renombre que no entrega su obra
a la Administración en el plazo estipulado). Pero si el obligado puede encargar el cumplimiento del acto a otra persona [artículo 99.1.c) LPC], cabe la
ejecución subsidiaria y la multa coercitiva no tiene demasiado sentido (BARCELONA LLOP).
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René Javier Santamaría Arinas
II.2.4. COMPULSIÓN
SOBRE LAS PERSONAS
El artículo 100 LPC, finalmente, habilita a la Administración para utilizar
la compulsión sobre las personas. Es éste el más radical medio de ejecución
forzosa pues permite recurrir al empleo de la fuerza.
Para poder hacerlo, el mismo precepto exige un fundamento legal específico y establece como límite el respeto debido a la dignidad de la persona
y a los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución. Además,
esta modalidad de ejecución sólo está indicada para exigir el cumplimiento
de obligaciones negativas y de ciertas obligaciones de hacer personalísimas. Su campo propio es, pues, el orden público y sus aledaños (como en
el caso de los tratamientos sanitarios obligatorios).
Ello no obstante, una variedad específica de la compulsión sobre las
personas es el desahucio administrativo. Mediante el desahucio, los agentes de la autoridad llevan a cabo el «lanzamiento» —es decir, la expulsión
o el desalojo— de personas que ocupan indebidamente bienes del dominio
público. Así está previsto ahora con carácter básico en el artículo 58 de la
Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP).
El procedimiento a seguir para practicar el desahucio no está regulado
con carácter general. En el ámbito local se aplican los artículos 120 y ss
RBEL. En el ámbito estatal hay algunas previsiones sectoriales, por ejemplo,
en la ley de costas y también en la legislación de expropiación forzosa aunque ahora, a falta de reglas específicas, cabe aplicar, en lo posible, las previstas en los artículos 59 y 60 LPAP.
En todo caso, estamos hablando de un desahucio administrativo
—esto es, que no requiere intervención judicial— pero que precisa de un
requerimiento previo y de una resistencia activa o pasiva una vez transcurrido el plazo para el desalojo voluntario establecido en dicho requerimiento.
II.3. Reglas generales de aplicación de los medios de ejecución forzosa
II.3.1. NECESIDAD
DE PROCEDIMIENTO ESPECÍFICO
Todo medio de ejecución ha de hacerse valer necesariamente a través
de un procedimiento formal. Y en ese procedimiento ha de ser parte necesaria el ejecutado. Pero ese procedimiento no está regulado con carácter
general en la LPC. Como hemos visto, cuentan con regulación propia los supuestos de apremio y desahucio. En el resto de los casos, podría ser discu192
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
tible hasta qué punto cabe someterlos a las disposiciones generales del procedimiento administrativo común que ya conocemos. En todo caso, éstas
son sus principales singularidades:
— Presupuesto para la apertura de este procedimiento es, como ya hemos visto, la existencia del título ejecutivo (artículo 93.1 LPC).
— La primera fase consiste en el requerimiento (artículo 95 LPC).
— La segunda fase sólo procede a falta de cumplimiento voluntario en
plazo y consiste en la determinación del uso de la coacción, en la
elección del medio aplicable y la orden de ejecución (artículo 93.2
LPC). Sobre la elección volveremos de inmediato (II.3.2).
— La tercera fase consiste en la aplicación fáctica del medio elegido.
También aquí se requieren algunas precisiones que se añaden infra II.3.3.
II.3.2. PRINCIPIOS
INSPIRADORES DE LA ELECCIÓN DEL MEDIO DE EJECUCIÓN FORZOSA
APLICABLE
Sin perjuicio de que alguno de ellos pueda desembocar en otro, lo
cierto es que no pueden simultanearse varios medios de ejecución a la vez
contra el mismo obligado y por la misma obligación. Esto obliga a decidirse
por uno de ellos. Pues bien; la elección entre los cuatro medios de ejecución forzosa tipificados por la ley no es una facultad discrecional de la Administración. La LPC vincula cada medio ejecutivo a un tipo de obligación
concreta. Será, por tanto, la naturaleza de la obligación a ejecutar la que
determine normalmente el medio pertinente en cada caso. No obstante, suponiendo que fueran varios los medios aplicables, entran en juego los principios de proporcionalidad y favor libertatis.
A) El principio de proporcionalidad
El respeto al principio de proporcionalidad viene exigido, con carácter general, por el artículo 53.2 LPC conforme al cual, como vimos, el contenido de los actos administrativos ha de ser adecuado a sus fines. En este
caso, la finalidad de la orden de ejecución es lograr el cumplimiento del
acto en sus propios términos de manera que, desde este punto de vista, una
ejecución subsidiaria puede ser más adecuada que una multa coercitiva y,
si así fuera, el principio de proporcionalidad obligaría a la Administración a
optar necesariamente por la primera.
193
René Javier Santamaría Arinas
B) El principio favor libertatis
Este principio lo enuncia el artículo 96.2 LPC de manera que la Administración está obligada a elegir precisamente el medio de ejecución forzosa
menos restrictivo de la libertad individual en cada caso. Esto coloca a la
compulsión sobre las personas por detrás de todos los demás en la escala
de medios aplicables.
II.3.3. LIMITACIONES
PARA LA APLICACIÓN FÁCTICA DEL MEDIO ELEGIDO
A) En general
A la hora de poner en práctica el medio de ejecución forzosa elegido
también rige el principio de proporcionalidad de manera que, por ejemplo, no han de embargarse bienes que excedan notoriamente del importe
de la deuda, etc... En términos generales, la ejecución ha de dirigirse únicamente a hacer efectiva la obligación que el título proclama, no ha de durar más ni tener más extensión que la necesaria para llevar a término dicha
obligación.
B) En particular, ejecución forzosa e inviolabilidad del domicilio
Dentro de la aplicación práctica de los medios de ejecución forzosa hay
una cuestión concreta que merece una especial atención. A ella alude el artículo 96.3 LPC al conectar la ejecución forzosa con el derecho fundamental
a la inviolabilidad del domicilio que reconoce el artículo 18.2 CE.
El caso es que la Administración necesita el consentimiento del interesado para entrar en domicilios a efectos de ejecutar actos administrativos.
De no contar con él, la Administración tendrá que obtener una autorización
judicial. Desde la perspectiva en la que ahora nos encontramos, esta exigencia requiere las siguientes puntualizaciones:
— Órgano judicial competente. Antes, la Administración tenía que solicitar esta autorización de los Juzgados de Instrucción. En la actualidad,
sin embargo, los competentes son los Juzgados de lo Contencioso-administrativo (artículos 91.2 LOPJ y 8.5 LJ).
— Alcance. El Juez que autoriza la entrada actúa como garante de la
inviolabilidad del domicilio. Verifica la apariencia de legalidad del
acto y la necesidad de entrar en aquél para su ejecución. Pondera
las circunstancias del caso de manera que, si bien no ha de actuar
con un «automatismo formal», tampoco puede entrar a conocer y revi194
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
sar en ese momento la legalidad intrínseca del acto administrativo de
que se trate.
— Excepción: la autorización judicial no será ya necesaria cuando la
entrada en el domicilio sea para ejecutar no un acto sino una sentencia contencioso-administrativa.
II.4. La inactividad material de la Administración
La ejecución forzosa de los actos administrativos no puede ser una facultad discrecional de la Administración. Puede decirse que, cuando procede,
en los términos expuestos, la Administración está obligada a ejercitarla.
Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre respecto de la obligación de resolver, la ley no pone plazos para el cumplimiento por la Administración de
su obligación de ejecutar sus actos.
Esta indeterminación temporal podía plantear problemas de inejecución
o, en el mejor de los casos, de ejecuciones muy demoradas en el tiempo. Y
hay que tener en cuenta que la ejecución de un acto administrativo puede
ser algo que no sólo interese exclusivamente a la Administración y al obligado. Puede haber terceros interesados en esa ejecución como sucede, por
ejemplo, con los vecinos de un inmueble que el Ayuntamiento ha ordenado
derribar a su propietario.
En estos casos, tradicionalmente se requería que los terceros solicitaran
la ejecución. Si ésta no se producía, entraba en juego el silencio administrativo y, de esta manera, tenían que impugnar judicialmente la inactividad formal de la Administración. Los órganos judiciales resolverían, por tanto, sobre
la validez de esa inactividad formal de la Administración. Este mecanismo,
artificioso y, sobre todo, lento ha pretendido sustituirse y agilizarse por el
nuevo recurso contencioso-administrativo contra la inactividad material de la
Administración que se regula en el artículo 29 LJ.
Este precepto contempla, en realidad, dos modalidades distintas. La
que más interesa ahora es la prevista en el artículo 29.2 LJ, que habilita a
los «afectados» para solicitar a la Administración la ejecución forzosa de
sus actos firmes. Si ésta no se produce en el plazo de un mes, podrán interponer recurso contencioso-administrativo para que el órgano judicial condene a la Administración «al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas» (artículo 32.1 LJ). El recurso se
tramita por el procedimiento abreviado y si la sentencia condenare a la
Administración, el juez o tribunal está facultado para obligarle a su cumplimiento (artículo 108 LJ).
195
René Javier Santamaría Arinas
III. LA VÍA DE HECHO
III.1. Concepto
Tanto la ejecución forzosa de los actos administrativos como los supuestos excepcionales de coacción administrativa directa tienen sus límites. Si
esos límites se rebasan, estaremos ante una coacción ilegítima o, lo que es
lo mismo, ante una vía de hecho.
La vía de hecho es, pues, el vicio específico de la acción coactiva de la
Administración. Aunque no aparece citada expresamente en el artículo 62.1
LPC, viene a constituir la manifestación característica de una nulidad de
pleno derecho en la actuación fáctica de la Administración.
Inicialmente, el concepto de vía de hecho surge en relación con el ámbito de la propiedad y de los derechos patrimoniales. Con el tiempo, se generaliza como técnica de protección frente a todos los demás supuestos de
actuación material irregular de la Administración hasta alcanzar también el
campo de las libertades públicas. La vía de hecho se entiende producida
tanto por inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura (artículos 93 LPC y 125 LEF) como por irregularidad o exceso en la propia actividad de ejecución.
III.2. La protección de los ciudadanos ante la vía de hecho
III.2.1. EFECTOS
DE LA VÍA DE HECHO
Cuando incurre en vía de hecho, la Administración queda despojada
de sus privilegios. En síntesis, puede decirse que en tal caso se coloca en la
misma situación que corresponde a los particulares. En consecuencia, podrá
ser llevada ante los Tribunales ordinarios y combatida por los procedimientos
de Derecho común.
III.2.2. MEDIOS
A DISPOSICIÓN DEL INTERESADO
La reforma de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa introdujo una importante novedad en esta cuestión. Pese a las primeras interpretaciones, debe entenderse que el particular puede optar libremente por utilizar los siguientes medios.
196
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
A) Interdictos
Por lo general, están prohibidos los interdictos contra la Administración
(artículo 101 LPC). Sin embargo, tal prohibición sólo rige frente a aquellas
actuaciones administrativas «realizadas en materia de su competenca y de
acuerdo con el procedimiento legalmente establecido». Por tanto, en caso
de vía de hecho, sí es posible interponer interdictos frente a la Administración y así lo reconoce, expresamente, el artículo 125 LEF.
Lo que la LPC sigue llamando «interdictos» son acciones civiles para la
protección de la posesión y han de ejercitarse en el plazo máximo de un
año a contar desde la perturbación (en el interdicto de retener) o del despojo (en el de recobrar; artículo 250.1 LEC). Se entiende que, de proceder
contra la Administración, el particular no está obligado a interponer reclamación administrativa previa (GARCÍA DE ENTERRÍA).
B) Recurso contencioso-administrativo contra la vía de hecho
El recurso contencioso-administrativo contra la vía de hecho es una importante novedad de la LJ de 1.998. Desde entonces, «en caso de vía de
hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez siguientes a la presentación del
requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo» (artículo 30 LJ).
A través de este recurso, se pretende que el órgano jurisidiccional no
sólo declare contraria a Derecho la actuación material sino también que ordene su cese y que se adopten, en su caso, las demás medidas pertinentes
para el reconocimiento y restablecimiento de la situación jurídica del demandante (artículo 32.2 LJ).
Aunque puede haber una zona de intersección entre los dos remedios
hasta ahora expuestos, se notará que los «interdictos» sólo cubren ataques
de carácter patrimonial (una expropiación ilegal, por ejemplo) mientras que
el recurso contencioso-administrativo puede utilizarse además frente a vías
de hecho que afecten a otros valores, como las libertades públicas.
C) Recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional
En este último caso, la reacción del particular puede conectar con el artículo 43.1 LOTC, que dice lo siguiente: «[L]as violaciones de los derechos y
libertades antes referidos originadas por disposiciones, actos jurídicos o sim197
René Javier Santamaría Arinas
ple vía de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los
órganos ejecutivos colegiados de las Comunidades Autónomas o de sus autoridades o funcionarios o agentes, podrán dar lugar al recurso de amparo
una vez que se haya agotado la vía judicial procedente, de acuerdo con el
artículo 53.2 CE».
198
Unidad didáctica 13
La revisión de oficio
de los actos administrativos
I. INTRODUCCIÓN
El Título VII LPC se ocupa de la «revisión de los actos en vía administrativa» y consta de dos Capítulos. El Capítulo I versa sobre la «revisión de oficio» y el Capítulo II sobre los «recursos administrativos». En esta Unidad vamos a estudiar sólo el Capítulo I.
Desde 1992, en él se engloban los artículos 102 LPC, relativo a la «Revisión de actos nulos»; 103 LPC: «Revisión de actos anulables»; 104 LPC:
«Suspensión»; 105.1 LPC: «Revocación de actos»; 105.2 LPC: «Rectificación de actos»; y 106 LPC: «Límites de la revisión». Recordemos que estos
preceptos no se aplican a la revisión de actos en materia tributaria (Disposición Adicional Quinta LPC), que se rige ahora por los artículos 213 a 221
de la LGT.
La reforma de 1999 afectó de manera sustancial a los artículos 102,
103 y, en menor medida, 105.1 LPC. Teóricamente, estas modificaciones se hicieron con la finalidad de «reforzar las garantías jurídicas de los
ciudadanos frente a la actuación de la Administración». Sin embargo, no
puede decirse que el Legislador haya, no ya resuelto, sino ni tan siquiera
abordado muchos de los problemas señalados por la doctrina. En cualquier caso, vamos a explicar brevemente el contenido de la regulación vigente.
199
René Javier Santamaría Arinas
II. CONSIDERACIONES GENERALES
II.1. Concepto y caracteres
II.1.1. CONCEPTO
La revisión de oficio es la prerrogativa que permite a la Administración
volver sobre sus propios actos a efectos de su anulación, revocación, rectificación o confirmación. Es por tanto una potestad administrativa y, como
tal, su ejercicio aparece sometido a estrictos límites tanto de carácter formal
como material.
II.1.2. FUNDAMENTO
En principio, cabría buscar el fundamento de esta potestad en el privilegio de autotutela: la Administración puede revisar sus actos sin necesidad de
acudir a los Tribunales en demanda de revisión jurisdiccional.
Sin embargo, esto no siempre sucede, como veremos. De hecho, los límites de la potestad de revisión de oficio se gradúan en función de la doctrina de la ineficacia de los actos administrativos (nulidad-anulabilidad) y de
los efectos de los actos para el administrado (favorables o desfavorables).
II.2. Límites
II.2.1. LÍMITES
MATERIALES
El hecho de que la Administración pueda volver sobre sus propios actos
plantea habitualmente una tensión entre las exigencias de la legalidad y de
la seguridad jurídica. Nótese que el remedio ordinario frente a los actos administrativos ilegales es el sistema de recursos. Pero, si el acto no se recurre
por los interesados, ¿por qué había de revisarlo la Administración? Cuando
el interés general prima sobre la seguridad jurídica, la Administración debe
hacer uso de la potestad de revisión de oficio. Aún así, el ejercicio de esta
potestad debe tener en cuenta, los principios de buena fe y protección de
la confianza legítima de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración; principios ambos ahora recogidos en el artículo 3.1 LPC.
Específicamente, el artículo 106 LPC establece además que estas facultades no podrán ser ejercitadas «cuando por prescripción de acciones, por
200
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario
a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes». Es
verdaderamente difícil desentrañar el significado propio de esta oscura regla que, por lo demás, aparece históricamente en la LPA vinculada a la revocación en sentido estricto (que entonces era por razones de oportunidad y
no por motivos de legalidad). Si algún sentido conservara en la actualidad,
sería por supuesto el de reforzar el carácter absolutamente excepcional que
tiene la potestad de revisión de oficio de los actos administrativos. En esta línea puede verse la STS de 23 de octubre de 2000.
II.2.2. LÍMITES
FORMALES
Desde el punto de vista formal, lógicamente la Administración no puede
revisar sus actos sin seguir un procedimiento. Sin embargo, salvo la previsión
del artículo 104 LPC relativa a la posibilidad de suspender la eficacia del
acto que se revisa, no hay reglas comunes de procedimiento.
Podría afirmarse que, sin perjuicio de algunas coincidencias, cada supuesto específico de revisión tiene sus propias causas, sus propias reglas
de competencia y procedimiento y sus propios efectos. Habrá que estar, en
consecuencia, a lo que se diga respecto de cada supuesto y, si eso no fuera
suficiente, a las reglas generales del procedimiento administrativo común.
Para facilitar la comparación trataremos de seguir un esquema similar al explicar cada uno de los supuestos de revisión.
III. REVISIÓN DE ACTOS NULOS
III.1. Modalidades
El artículo 102 LPC recoge, en realidad, tres modalidades distintas de
revisión. Son las siguientes:
— La revisión de disposiciones generales o reglamentos (artículo 102.2
LPC; ya estudiada en la Unidad Didáctica 4).
— La revisión de actos nulos de pleno derecho a iniciativa de la propia Administración, que es la revisión de oficio en sentido estricto (infra III.2).
— La revisión de actos nulos de pleno derecho a iniciativa de los interesados, que no es propiamente revisión de oficio —puesto que se ini201
René Javier Santamaría Arinas
cia mediante solicitud— pero que se explica por la denominada acción de nulidad (infra III.3). Aclaremos que, como recuerda la STS de
5 de noviembre de 2010, «en el sistema legal vigente —artículo 102
de la Ley 30/1992 según redacción dada por Ley 4/1999, de 13
de enero— la acción de nulidad sólo puede ser ejercitada respecto
de los actos que se reputan nulos, no así respecto de disposiciones de
carácter general; en el bien entendido de que ello en modo alguno
impide el control jurisdiccional de éstas, que podrá llevarse a cabo en
plenitud a través del recurso contencioso-administrativo ordinario dirigido contra tales disposiciones o a través del denominado recurso indirecto, con ocasión de la impugnación de los actos de aplicación».
III.2. Revisión de oficio de actos nulos
El artículo 102.1 LPC atribuye esta facultad genéricamente a las «Administraciones públicas» pero no determina el órgano competente en cada una
de ellas [véase la DA 16.ª LOFAGE para el Estado y los artículos 4.1.g),
53, 123.1.l) y 124.4.m) LBRL para las entidades locales).
Los actos administrativos que se pueden revisar por el procedimiento del
artículo 102 LPC tienen que ser ya firmes o, al menos, que hayan puesto fin
a la vía administrativa. Pero, sobre todo, tienen que haber incurrido en algún vicio de nulidad de pleno derecho; lo cual remite a las causas de nulidad absoluta recogidas en el artículo 62.1 LPC.
En principio, el ejercicio de esta potestad no está sometido a plazo.
Con respecto a la instrucción de estos expedientes, el artículo 102.1 LPC
exige dictamen «favorable» del Consejo de Estado u Órgano consultivo autonómico equivalente (que, en nuestro caso, es la Comisión Jurídica Asesora
de Euskadi, conforme a la Ley 9/2004, salvo que se impugnen actos procedentes de las Administraciones Forales, que cuentan con sus propios órganos consultivos al efecto).
En cuanto a las formas de terminación del expediente de revisión, lo
obligado es hacerlo mediante resolución expresa que contendrá la declaración de nulidad del acto o la confirmación de su validez. Por lo demás, la
reforma ha precisado el régimen de la resolución presunta en los siguientes
términos: el plazo para el cumplimiento de la obligación de resolver es de
tres meses y su incumplimiento provoca la caducidad del procedimiento (artículo 102.5 LPC).
En teoría, la declaración de nulidad tiene eficacia ex tunc; es decir, el
acto queda sin efecto desde la fecha en que se dictó. Sin embargo, la nuli202
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
dad del acto ha podido deberse a causas imputables a la Administración y,
justamente por ello, estará obligada a responder de los daños y perjuicios
causados (artículo 102.4 LPC).
III.3. La acción de nulidad
El artículo 102.1 LPC contempla también una modalidad de revisión
de actos nulos que se inicia a solicitud de persona interesada. Esto implica
el reconocimiento de la denominada acción de nulidad. Su fundamento radica en la teoría general de la nulidad que, como vimos, afirma no sólo la
imprescriptibilidad sino también el carácter público de la acción de nulidad.
De ahí que cualquier persona pueda reaccionar en cualquier momento frente
a un acto administrativo nulo de pleno derecho. Esto permite que la acción
de nulidad sea ejercitada no sólo por particulares sino incluso por otras Administraciones Públicas según admite, en casación en interés de ley, la STS
de 29 de septiembre de 2010.
En rigor, pues, la revisión que pone en marcha una acción de nulidad
es una tercera vía entre la revisión de oficio y los recursos. Su régimen jurídico comparte los elementos que ya han quedado señalados pero, además,
ofrece algunas singularidades tanto en la instrucción (pues cabe la inadmisión de la solicitud aunque sólo por causas tasadas, artículo 102.3 LPC)
como en la terminación (tres meses y silencio negativo).
IV. REVISIÓN DE ACTOS ANULABLES FAVORABLES
IV.1. La reforma del artículo 103 LPC
La reforma de 1999 afectó de lleno al artículo 103 LPC. Con ello
desapareció tanto la antigua acción de anulabilidad como la posibilidad de
que la Administración anule por sí misma ningún tipo de actos anulables favorables. La gravedad manifiesta de la infracción ya no marca distinciones
de régimen jurídico a estos efectos. Si la Administración quiere anular sus
actos anulables favorables tendrá que declararlos lesivos para el interés público y acudir como demandante a la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Por tanto lo que encontramos en este precepto se reduce simplemente a
reglas de competencia [artículo 103.4 y 6 LPC en relación con la DA 16.ª
203
René Javier Santamaría Arinas
LOFAGE y los artículos 21.1.l), 22.2.k) y 33.2.j) y 34.1.j) LBRL] y reglas de
procedimiento para dictar la denominada «declaración de lesividad».
IV.2. La declaración de lesividad
Los actos administrativos que pueden declararse lesivos tienen que ser,
necesariamente, anulables (con remisión, por tanto al artículo 63 LPC que
ya conocemos) y «favorables» (antes se decía «declarativos de derechos»).
En la actualidad, el artículo 103.2 LPC dice que la declaración de lesividad «no podrá adoptarse una vez transcurridos 4 años desde que se dictó
el acto».
En cuanto a la instrucción, el artículo 103.2 LPC sólo exige expresamente la previa audiencia de los interesados.
Si la declaración no se dicta en el plazo de 6 meses, se producirá la
caducidad del expediente (artículo 103.3 LPC). La declaración de lesividad
se limita a expresar que la Administración considera que un acto suyo anterior favorable es anulable y, además, que sería conveniente anularlo por razones de interés general. Pero, por sí misma, no lo anula.
En realidad, la declaración de lesividad es un presupuesto jurídico-procesal (artículos 19.2 y 43 LJ). Desde que se dicta, comienza a correr el
plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo
de lesividad [artículo 46.5 LJ). Se abrirá así un peculiar proceso judicial en
el que la Administración aparece al mismo tiempo como demandante y demandada (artículo 45.4 LJ). La anulación del acto lesivo, de producirse finalmente, lo será mediante sentencia judicial.
V. LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS DESFAVORABLES
V.1. La reforma del artículo 105.1 LPC
El artículo 105.1 LPC fue una novedad introducida por el texto de
1992. Este precepto parecía ofrecer amplísimas facultades para revocar los
actos administrativos de gravamen. Como en este tipo de actos no se afecta
a los derechos de los ciudadanos, se pensó que podía prescindirse de las
garantías exigidas en los demás procedimientos de revisión. Sin embargo,
pronto se advirtieron los problemas planteados por un precepto aparentemente tan sencillo. La reforma de 1999 lo modificó tratando de reforzar sus
204
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
límites tradicionales. Pero la nueva redacción del artículo 105.1 LPC sigue
suscitando problemas que obligan a una cierta reconstrucción.
V.2. Una interpretación sobre el alcance del artículo 105.1 LPC
En mi opinión, debe interpretarse que por la vía del artículo 105.1 LPC
sólo pueden revisarse actos expresos-desfavorables puros-anulables. Dicho
de otro modo, no pueden revisarse por esta vía ni actos presuntos, ni actos
mixtos o de doble efecto ni tampoco actos nulos de pleno derecho. Pero es
que además, y esto es lo más importante, esta interpretación excluye que
puedan revisarse por esta vía actos válidos por supuestas razones de oportunidad.
En los supuestos en que proceda su aplicación conforme a las reglas
que acabamos de exponer, la Administración puede ejercitar esta potestad
de anulación «en cualquier momento».
El artículo 105.1 LPC no dice absolutamente nada —ni en su redacción
originaria ni en la actual— sobre el procedimiento a seguir en esta modalidad de revisión. Algunos comentaristas han dado a entender que esto posibilitaba revocaciones de plano o por acto de contrario imperio; es decir,
sin necesidad de observar trámite de ningún tipo. Sin embargo, ya sabemos
con carácter general que esto no puede ser. Esta revocación, por tanto, también exige un procedimiento formal. Otra cosa es que la identificación de
las reglas de integración de esta ostensible laguna normativa puedan ofrecer mayor o menor dificultad.
Los límites que se han reforzado son de otro tipo. En concreto, además
de los comunes del artículo 106 LPC, la redacción originaria exigía que
la revocación «no sea contraria al ordenamiento jurídico». A ello se añade
ahora que «no constituya dispensa ni exención no permitida por las leyes»,
ni sea contraria al «principio de igualdad» o al «interés público». Se pone fin
así al dogma de la libre revocabilidad de los actos de gravamen.
VI. LA RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES Y DE HECHO
El artículo 105.2 LPC habilita a las Administraciones públicas para rectificar con suma facilidad ciertos errores existentes en sus actos. Obsérvese
que no se trata de revocar sino de rectificar; esto es, de corregir errores.
Pero la jurisprudencia demuestra que no pocas veces esta potestad se utiliza
205
René Javier Santamaría Arinas
para alterar el contenido de los actos y aún para proceder a anulaciones
encubiertas.
Tal práctica es contraria a derecho porque, fuera de los errores a los
que se refiere el precepto —materiales, de hecho o aritméticos—, las vías a
utilizar serán las de revisión que ya han quedado expuestas. Dentro de estos
límites objetivos, la rectificación también la pueden pedir los interesados.
206
Unidad didáctica 14
Los recursos administrativos
I. INTRODUCCIÓN
Seguimos comentando el Título VII LPC pero centrando ahora nuestra
atención en su Capítulo II, que regula los recursos administrativos. Este Capítulo, que fue profundamente modificado por la reforma de 1999, aparece dividido en cuatro Secciones: la Primera contiene una serie de «principios generales», la Segunda se refiere al «recurso de alzada», la Tercera,
al «recurso potestativo de reposición» y la Cuarta al «recurso extraordinario
de revisión».
II. CONCEPTO Y CARACTERES DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
II.1. Concepto
Los recursos administrativos son actos del administrado mediante los cuales se pide a la Administración la revocación o reforma de un acto o de un
reglamento. La impugnación de reglamentos en vía administrativa no es posible salvo en el caso excepcional del denominado recurso indirecto (artículo 107.3 LPC) que no nos corresponde explicar ahora. Por tanto, aquí
nos ocuparemos sólo de los recursos contra actos administrativos.
La nota característica de los recursos es, por tanto, su finalidad impugnatoria de actos preexistentes que se estiman contrarios al Derecho admi207
René Javier Santamaría Arinas
nistrativo. Desde este punto de vista, no son recursos ni las peticiones ni las
quejas. Tampoco lo son las reclamaciones administrativas previas a la vía judicial que regula el Título VIII LPC. No obstante, hay otras «reclamaciones»
(como las económico-administrativas, reguladas en la legislación tributaria)
que sí son verdaderos recursos administrativos.
Aunque existen diferentes modalidades, puede decirse que la regulación
legal de los recursos administrativos se enfrenta a una tensión entre dos polos contradictorios: de un lado, estos recursos suelen presentarse como garantía de los administrados frente a la Administración. De otro, pueden llegar
a ser una carga para ellos. A continuación vamos a desarrollar, siguiendo a
GARCÍA DE ENTERRÍA, esta doble caracterización.
II.2. Los recursos administrativos como garantía
Los recursos administrativos son, sin duda, una garantía para los particulares. Los recursos son una garantía porque son medios de impugnación de
actos administrativos. Aseguran a los afectados la posibilidad de reaccionar
contra ellos y, eventualmente, eliminar el perjuicio que comportan. Y de hacerlo, además, sin los costes económicos y demoras temporales que habitualmente conlleva la alternativa del proceso judicial. Es ésta una garantía
nada despreciable pero limitada.
Pero los recursos son una garantía limitada porque, frente a ellos, la Administración adquiere la posición de juez y parte. Por más que se avance
hacia una cierta «procesalización» de estos recursos, falta el elemento garantista por excelencia: la neutralidad e independencia del órgano llamado
a dirimir. La misión de la Administración no es la de decir el Derecho sino la
de dar pronta y eficaz satisfacción a los intereses generales. Por eso, la verdadera garantía de los derechos de los ciudadanos frente a la Administración está en los órganos judiciales.
II.3. Los recursos administrativos como carga
Precisamente, el acceso a la tutela judicial puede verse mediatizado por
la exigencia de un recurso administrativo previo. En tal caso, los recursos administrativos constituyen un presupuesto procesal, un requisito a cumplir necesariamente para poder acudir a la impugnación jurisdiccional. Si esto es
así, tienen que ser considerados forzosamente como un privilegio para la
208
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Administración, que impone a los particulares la carga de someter ante ella
misma los conflictos antes de residenciarlos ante el juez.
Este planteamiento se explica por razones históricas pero tiene evidentes
consecuencias prácticas. Con ello no sólo queda aplazada la posibilidad
de obtener una decisión en justicia a través de un verdadero proceso ante
una instancia independiente. Téngase en cuenta que el cumplimiento de la
carga de recurrir debe hacerse dentro de plazos fugaces. El transcurso del
plazo sin interponer el recurso puede convertir el acto en firme e inatacable.
Y, en fin, como ya nos consta, su interposición en plazo no suspende, por
regla general, la eficacia del acto impugnado.
II.4. Tendencias de futuro
Pese a todo, la STC 60/1989 estimó que la vía administrativa previa
no es necesariamente contraria al derecho a la tutela judicial efectiva que reconoce el artículo 24 CE. Esta apreciación ha tenido que ser matizada posteriormente por aplicación del principio pro actione, como luego veremos.
Pero los argumentos que hoy se manejan en contra de tal exigencia son de
otro tipo (en el plano dogmático, sobre la necesidad de recuperar la justificación última de las reclamaciones administrativas previas en su conjunto,
puede verse el interesante voto particular a la STC 275/2005, de 7 de noviembre).
A estas consideraciones críticas ha venido a añadirse que, desde otra
perspectiva, la utilidad de los recursos como sistema de autocontrol interno
de la propia Administración es aún mucho menor. De ahí que SANTAMARÍA
PASTOR haya sugerido un replanteamiento en profundidad del régimen de
recursos con tres ejes principales: unificación de un régimen que hoy continúa ofreciendo disparidades injustificables, conversión en un trámite meramente potestativo y refuerzo de la eficacia e independencia de criterio de
los órganos encargados de su resolución.
Por su parte, SÁNCHEZ MORÓN apunta otro factor de evolución
al observar la saturación de la Jurisdicción contencioso-administrativa y
que, por tanto, e inversamente, puede revalorizar los recursos o reclamaciones —ante órganos, eso sí, especializados o imparciales— cuando
no una mayor atención hacia los medios alternativos de resolución de
conflictos. Mientras tanto, el régimen vigente es el que se expone a continuación.
209
René Javier Santamaría Arinas
III. LA REGULACIÓN COMÚN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
III.1. Origen y evolución
III.1.1. EN
LA REDACCIÓN ORIGINARIA DE LA
LPC
La Ley Azcárate de 1889 remitía la regulación de los recursos a los Reglamentos de procedimiento que debía aprobar cada Ministerio, con lo que
la dispersión anterior se mantuvo e incluso acentuó. La LPA procedió, ya en
1958, a una cierta unificación del sistema y contemplaba, entre otros, los
recursos de alzada y de reposición. La LPC de 1992 cambió la denominación del primero —por la de recurso ordinario— y suprimió lisa y llanamente
el segundo. Con ello, la LPC no sólo no resolvió los problemas de fondo que
planteaba la regulación anterior, sino que creó otros nuevos, más graves, incluso, como puso rápidamente de manifiesto la doctrina, mayoritariamente
crítica con aquella regulación.
III.1.2. EN
LA REDACCIÓN ACTUAL DE LA
LPC
La reforma de 1999 ha recuperado la tradicional denominación del recurso de alzada y ha resucitado, aunque con carácter facultativo, el recurso
de reposición. Esto confería especial interés práctico a las reglas, no del
todo precisas, de la Disposición Transitoria Primera 3 de la Ley 4/1999.
Pero, en palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA, «lamentablemente, el legislador se ha conformado con volver a la situación anterior a 1992 y no se ha
atrevido a dar el paso adelante que veníamos reclamando y en el que seguimos insistiendo» porque «siguen en pie las razones, que la experiencia
del Derecho comparado avala, que aconsejan dar al recurso administrativo
(un único recurso, en todo caso) carácter facultativo». Así, la LPC se inserta
en un «largo, penoso e inacabado proceso de normalización y unificación»
(SANTAMARÍA PASTOR).
III.2. Clases de recursos administrativos
III.2.1. SUBSISTENCIA
DE TIPOLOGÍAS HETEROGÉNEAS
La LPC establece el sistema de recursos administrativos aplicable, en
principio, a todas las Administraciones Públicas. Sin embargo, no es des210
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
cartable que, con una u otra justificación, reaparezcan especialidades de
algún tipo alterando el cuadro que la LPC pretendió establecer con carácter
general.
Muestra de ello pueden ser las denominadas alzadas impropias, las
especialidades de la Administración corporativa, el atípico recurso de reposición preceptivo regulado en la LHL, las Comisiones de Reclamaciones
previstas en la normativa universitaria o, más recientemente, las reclamaciones contra la adjudicación de contratos en los denominados sectores
excluidos.
En tales circunstancias, puede intentarse una clasificación de los recursos
administrativos que diferencia entre recursos ordinarios, especiales y extraordinarios.
III.2.2. RECURSOS
ADMINISTRATIVOS ORDINARIOS
Se consideran ordinarios porque pueden basarse en cualquier vicio
de nulidad o de anulabilidad. Así sucede tanto con el recurso de alzada
como con el de reposición. De ambos nos ocuparemos detalladamente
luego.
No obstante, cabe añadir que el artículo 107.2 LPC remite a las leyes
sectoriales la posibilidad de sustituir estos recursos ordinarios por otros procedimientos alternativos de impugnación o reclamación ante órganos específicos no sometidos a instrucciones jerárquicas, entre los que incluye los
de conciliación, mediación y arbitraje. En relación con esto último, el apartado 4 de la DA Primera de la Ley 4/1999, daba un plazo de dieciocho
meses al Gobierno para remitir a las Cortes el proyecto o proyectos de ley
necesarios para regular estos procedimientos sustitutivos.
III.2.3. RECURSOS
ADMINISTRATIVOS ESPECIALES
Se consideran especiales porque, aún basándose, al igual que los ordinarios, en cualquier motivo de impugnación, sólo están previstos por el legislador en materias concretas.
La LPC no regula los recursos especiales pero se refiere a las reclamaciones económico-administrativas (artículo 107.4 LPC) que son una de las especialidades de la revisión de actos en materia tributaria (DA 5.ª LPC). A ellas
ha venido a unirse otra importante figura como es el nuevo recurso especial
en materia de contratación pública (artículos 40 a 49 TRLCSP).
211
René Javier Santamaría Arinas
III.2.4. RECURSOS
ADMINISTRATIVOS EXTRAORDINARIOS
Se consideran extraordinarios porque, a diferencia de los ordinarios, estos recursos sólo pueden interponerse cuando concurran determinados motivos tasados de impugnación. Es el caso del recurso de revisión, que se explica más adelante.
IV. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN VÍA DE RECURSO
Los distintos tipos de recursos administrativos pueden tener reglas propias
de interposición, tramitación y resolución. Sin embargo, todos ellos comparten, además de las reglas de procedimiento común que ya conocemos y
que resulten aplicables, unos principios generales que establecen los artículos 107 a 113 LPC y que pueden resumirse del siguiente modo.
IV.1. Elementos subjetivos
IV.1.1. COMPETENCIA
Los recursos administrativos se plantean ante y se resuelven por la propia
Administración autora del acto impugnado. Poco más se puede decir sobre
el particular porque cada tipología de recurso suele contar con reglas propias para la determinación del órgano competente en cada caso (mismo órgano, superior jerárquico, órgano que dictó la disposición en el caso particular del recurso indirecto contra reglamentos, órgano especializado como
sucede en materia de contratación, etc...).
Si acaso, recuérdese que la competencia para resolver un recurso no es
susceptible de delegación, al menos en favor del órgano que dictó el acto
recurrido [artículo 13.2.c) LPC].
IV.1.2. LEGITIMACIÓN
Se trata de saber ahora quién puede recurrir un acto administrativo. Lo
normal será que lo hagan los particulares afectados. En tal caso, rigen las
reglas generales de legitimación y, por tanto, hay que ostentar la condición
de interesado conforme a los artículos 31 LPC y 19 y ss LJ. Con todo, cabe
212
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
también la acción popular en los supuestos expresamente previstos en las leyes y, en general, para la depuración de vicios de nulidad absoluta o de orden público.
Por lo demás, según la jurisprudencia, no se puede negar la legitimación activa a los recurrentes por el mero hecho de que no hubiesen comparecido en el expediente administrativo que dio origen al acto que se pretende impugnar. Y, en general, rige aquí el principio pro actione.
A) El principio pro actione
Es éste un criterio interpretativo que está presente en la jurisprudencia del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el artículo 6.1 del Convenio
Europeo de Derechos Humanos (por ejemplo, STEDH de 9 de noviembre de
2004, caso Sáez Maeso). En el Estado español, el incumplimiento de sus exigencias se considera vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial
efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución. Así se desprende de
una ya larga serie de sentencias del Tribunal Constitucional que se han enfrentado a supuestos de inadmisión a trámite de acciones de muy diversos tipos.
En este sentido, resumiendo una posición que se mantiene sin la menor
fisura, la STC 132/2005, de 23 de mayo, señaló que la plena operatividad del principio pro actione «no supone que se deba necesariamente optar
por la interpretación de las normas procesales más favorable a la admisión
de los recursos de entre todas las posibles» pero sí que son contrarias a la
Constitución interpretaciones «rigoristas, excesivamente formalistas o desproporcionadas» de dichas normas procesales.
En esta línea, el Tribunal Constitucional mantiene invariablemente que el
artículo 24.1 CE impone la «obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen al atribuir la legitimación activa para
acceder a los procesos». Resultan, así, censurables aquellas apreciaciones
de falta de legitimación que «carezcan de base legal o supongan una interpretación arbitraria, irrazonable o excesivamente restrictiva de la disposición
legal aplicable al caso contraria a la efectividad del derecho fundamental»
a la tutela judicial efectiva (por todas, STC 73/2004, de 22 de abril).
En el caso concreto de la legitimación activa de personas jurídicas,
el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de desarrollar los contornos
de esa obligación de «interpretar con amplitud» las normas procesales
en pronunciamientos diversos. Pueden verse, entre otras, para sindicatos,
las SSTC 74/2005, 159/2006, de 22 de mayo y 358/2006, de 18
de diciembre; para organizaciones empresariales, la STC 73/2006, de
13 de marzo, para asociaciones de defensa de los consumidores, la
213
René Javier Santamaría Arinas
STC 210/2005, de 12 de septiembre y para una Asociación defensora de
los derechos humanos, la STC 282/2006, de 9 de octubre.
De ese conjunto de sentencias se deduce una progresiva ampliación jurisprudencial del concepto legal de «interés legítimo». Un concepto que se
configura como una «relación material unívoca entre el sujeto y el objeto» y
una relación que se expresa en la «titularidad potencial de una ventaja o utilidad jurídica» que «no necesariamente ha de ser de contenido patrimonial».
De hecho, para apreciar la existencia del interés legítimo de una Asociación
puede bastar con que, en atención a sus fines estatutarios, «no sea neutral o
indiferente el mantenimiento de los actos» que pretende impugnar.
B) Conflictos interadministrativos
El artículo 44 LJ impide la interposición de recursos administrativos en los litigios entre Administraciones públicas. En realidad, sustituye el recurso por un trámite de requerimiento previo y potestativo. De practicarse, si la Administración
autora del acto no atendiera dicho requerimiento, la Administración que lo efectuó puede acudir a la Jurisdicción contencioso-administrativa. Este sistema deja
«a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local».
Lo dispuesto en la legislación de régimen local incluye la regulación
de tal requerimiento frente a actos locales. Al respecto, la STS de 25 de febrero de 2011 ha establecido como doctrina legal que «a los efectos del
artículo 65.2 LBRL, el cómputo del plazo de quince días para formular el requerimiento previo se computará a partir de que la Administración estatal o
autonómica reciban de la Entidad Local la comunicación del acuerdo, en
cumplimiento de lo establecido en el artículo 56.1 de la Ley».
Pero la verdadera salvedad parece referirse al artículo 63 LBRL. Conforme a este precepto, para impugnar los actos de las Entidades locales
están también legitimados [exceptuando así la genérica prohibición del artículo 20.a) y b) LJ], los «corporativos que hubieran votado en contra». Extienden el alcance de esta regla las SSTC 173/2004, de 18 de octubre, y
108/2006, de 3 de abril, que admiten la legitimación de concejales para
recurrir actos del Alcalde y de diputados provinciales de régimen común
para impugnar actos del Presidente de la Diputación, respectivamente.
IV.2. Elementos objetivos
Como ya nos consta, y sin perjuicio del denominado recurso indirecto
ya aludido, los reglamentos no son susceptibles de recurso administrativo.
214
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
El objeto de estos recursos, por tanto, se ciñe a actos administrativos (artículo 107.3 LPC). Más precisamente, ha de tratarse de actos administrativos definitivos ya sean expresos —resoluciones— o presuntos.
Esto implica que, como regla general, los actos administrativos de trámite no pueden recurrirse de forma autónoma. Sin embargo, hay ciertos actos de trámite cualificados que escapan a esta regla general: son aquéllos
que «decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos» (artículo 107.1 LPC).
Sobre esta base común, cada tipo de recurso exige requisitos objetivos
específicos en los términos que se irán viendo.
IV.3. Elementos formales
IV.3.1. INTERPOSICIÓN
DEL RECURSO: REQUISITOS Y EFECTOS
A) Principio de libertad de formas
La interposición del recurso no requiere más que un simple escrito en
el que consten las menciones exigidas por el artículo 110.1 LPC. Estas
exigencias, ya de por sí mínimas, admiten subsanación (artículo 71 LPC).
Resulta incluso intrascendente el error en la calificación del recurso (artículo 110.2 LPC).
Entre las menciones exigidas figuran los motivos de la impugnación. Al
respecto, ha de tenerse en cuenta una regla de fondo: los vicios y defectos
que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieran causado (artículo 110.3 LPC).
B) Carácter preclusivo de los plazos
En realidad, los plazos son el único requisito insubsanable. Transcurrido
el que corresponda, según el tipo de recurso, sin que se haya interpuesto el
recurso procedente, el acto se convierte en firme y consentido.
La jurisprudencia al respecto viene siendo implacable. Con todo, no faltan ejemplos que atenúan su rigor flexibilizando el cómputo de los plazos o
interpretando en términos garantistas las reglas relativas a la práctica de las
notificaciones.
Una derivación muy importante de esta tendencia está llevando a reconsiderar los plazos legalmente establecidos para la impugnación de desestimaciones presuntas (STC 14/2006 y otras muchas posteriores). Más aún,
215
René Javier Santamaría Arinas
como el silencio negativo no es más que una ficción procesal y no un acto
presunto propiamente dicho, hay quien defiende que el plazo para recurrir
en este último caso está indefinidamente abierto (BOCANEGRA SIERRA).
Esta tesis encuentra respaldo en la más reciente jurisprudencia constitucional que, en aplicación también aquí del principio pro actione, estima que una interpretación que obligue al interesado a recurrir siempre y
en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del
acto presunto, en realidad nunca producido, vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva «al primar injustificadamente la inactividad de
la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido
con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa»
(STC 72/2008, de 23 de junio).
C) La regla del efecto no suspensivo de los recursos
Desde un punto de vista procesal, la interposición en plazo de un recurso administrativo ordinario tiene como efecto principal el de interrumpir
el proceso de adquisición de firmeza del acto recurrido y obliga a la Administración a pronunciarse expresamente sobre su legalidad. Sin embargo,
como ya se vio, la interposición del recurso no suspende por sí misma la eficacia del acto que se impugna (artículo 111 LPC).
IV.3.2. INSTRUCCIÓN
DEL RECURSO: EXIGIBILIDAD DEL TRÁMITE DE AUDIENCIA
En la fase de instrucción, no se prevé en materia de recursos especialidad alguna respecto del procedimiento general. Hay que remitirse, por
tanto, a las reglas del procedimiento común relativas a los actos de instrucción y, en especial, a la prueba, a los informes y al trámite de audiencia.
De hecho, la regulación específica de los recursos de alzada y de revisión
exige informes preceptivos que se verán luego. En cuanto a la audiencia, el
artículo 112 LPC limita el alcance de lo dispuesto con carácter general en
el artículo 84 LPC.
En efecto, el legislador no estima necesario repetir un trámite que ya
tuvo lugar en los mismos términos en el procedimiento de elaboración de
la decisión recurrida. Por eso requiere que «hayan de tenerse en cuenta
nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario».
El problema radica sin embargo, en determinar cuándo hay que entender
existente la novedad de que depende la procedencia del trámite de audiencia.
216
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
A estos fines, el artículo 112 LPC distingue dos supuestos diferentes según que existan (artículo 112.2 LPC) o no (artículo 112.1 y 3 LPC) terceros
interesados. El trámite de audiencia es también obligado en cualquier caso
cuando la autoridad llamada a decidir estime necesario pronunciarse sobre
cuestiones conexas no abordadas por la resolución recurrida ni planteadas
tampoco por los interesados (artículo 113.3 LPC).
IV.3.3. TERMINACIÓN:
RESOLUCIÓN Y REFORMATIO IN PEIUS
El procedimiento en vía de recurso puede finalizar por cualquiera de las
causas y formas que ya vimos al comentar el artículo 87 LPC. También se establecen plazos máximos de resolución que, de incumplirse, provocan silencio negativo (salvo en un caso excepcionalísimo que veremos al estudiar el
recurso de alzada).
Por su parte, la resolución expresa del recurso puede consistir en su
desestimación, que conlleva la confirmación en sus propios términos del acto
recurrido; o en su estimación total o parcial, con modificación del contenido
del acto recurrido o la anulación del mismo; o, en fin, y simplemente, en su
inadmisión (artículo 113.1 LPC).
De todos modos, el artículo 113.2 LPC también permite que la resolución
no llegue a pronunciarse sobre el fondo y se limite a declarar la nulidad de
las actuaciones y a ordenar la consiguiente retroacción del procedimiento. Se
entiende que esta regla tiene sentido en el recurso —jerárquico— de alzada
pero no en los demás porque en éstos el vicio de forma puede ser reparado
en la propia instrucción del recurso sin dilaciones de ningún tipo.
Finalmente, el artículo 113.3 LPC atribuye a la Administración amplias
facultades para pronunciarse sobre todas las cuestiones suscitadas en torno
al recurso. Sin embargo, le impone también una importante limitación ya
que está prohibida la reformatio in peius. Se entiende, no obstante, que esta
última no se produce cuando deriva de la existencia de recursos cruzados
(interpuestos por interesados con pretensiones contrapuestas).
V. EL RECURSO DE ALZADA
De lo dispuesto en los artículos 107.1, 114 y 115 LPC, se deduce que
el de alzada es un recurso administrativo ordinario que se caracteriza fundamentalmente por los siguientes rasgos.
217
René Javier Santamaría Arinas
V.1. Órgano competente
El órgano competente para tramitar y resolver este recurso es el superior jerárquico del que dictó el acto recurrido. En condiciones normales, la
determinación de este órgano no debería plantear problemas acudiendo a
las normas que diseñan la estructura interna de cada Administración. Sin embargo, hay al menos dos supuestos que se rigen por reglas específicas:
— El primero es el relativo a tribunales, órganos de selección de personal y equivalentes: se considera superior al órgano al que estén adscritos o, en su defecto, al que haya nombrado a su presidente (artículo 114.1 LPC).
— El segundo es el relativo a las resoluciones adoptadas por delegación: se consideran dictadas por el órgano delegante, por lo que el
recurso de alzada habrá de interponerse ante el superior jerárquico
de éste (artículo 13.4 LPC).
V.2. Actos recurribles en alzada
En principio, pueden recurrirse en alzada tanto los actos definitivos como los
actos de trámite cualificados. En cualquier caso, lo decisivo es que tiene que tratarse de actos que no pongan fin a la vía administrativa (art. 114.1 LPC).
V.3. Plazos de interposición
El artículo 115.1 LPC distingue dos plazos diferentes para la interposición del recurso de alzada. Si lo que se pretende recurrir es un acto expreso, el plazo es de un mes. Como es lógico, el cómputo de este plazo se
rige por las reglas comunes del artículo 48 LPC. Si no lo fuera, el plazo es
de tres meses. En este caso, el cómputo se inicia a partir del día siguiente a
aquél en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.
V.4. Singularidades procedimentales
V.4.1. INICIACIÓN
E INSTRUCCIÓN
Para facilitar las cosas a los administrados, el recurso de alzada puede
presentarse ante el órgano que dictó el acto impugnado. En tal caso, éste
218
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
deberá remitirlo en el plazo de diez días al competente para instruir y resolver. El recurso irá acompañado de un informe y una copia completa y ordenada del expediente (artículo 114.2 LPC). Aunque no se diga, debe entenderse que la copia y el informe son preceptivos también en los demás
casos.
V.4.2. PLAZO
MÁXIMO PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER
El plazo máximo que tiene la Administración para resolver el recurso de
alzada y notificar la resolución a los interesados es de tres meses. El incumplimiento determina, por lo general, silencio negativo; es decir, el interesado
podrá entender desestimado su recurso y acudir ya al contencioso-administrativo. Al contencioso, sí, porque contra la resolución del recurso de alzada
no cabe ningún otro recurso administrativo (artículo 115.3 LPC).
Pero esta regla general tiene una importantísima excepción. En efecto,
hay un caso en que el recurso de alzada puede terminar mediante silencio
positivo. Es un caso de doble silencio: la Administración dejó sin resolver la
solicitud inicial y también el recurso contra la desestimación presunta. Entonces, el interesado puede entender estimado lo pedido (artículos 115.2 y
43.2 LPC).
VI. EL RECURSO DE REPOSICIÓN
De lo dispuesto en los artículos 107.1, 116 y 117 LPC, se deduce que
el de reposición es un recurso administrativo ordinario que se identifica fundamentalmente por su carácter potestativo. El órgano competente para tramitar y resolver el recurso de reposición es el mismo que dictó el acto recurrido. El acto en cuestión tiene que haber puesto fin a la vía administrativa.
Por tanto, frente a él, el interesado puede optar libremente por interponer un
recurso de reposición o acudir directamente al contencioso-administrativo. Si
se opta por lo primero, habrá que esperar a su resolución para poder interponer el recurso contencioso-administrativo (artículo 116.2 LPC). Por lo demás, singularidades al margen, hay una aproximación notable en su régimen jurídico con el de alzada. Únicamente varía el plazo de resolución que
en este caso es de un mes y produce invariablemente silencio negativo (artículo 117.2 LPC).
219
René Javier Santamaría Arinas
VII. EL RECURSO DE REVISIÓN
VII.1. Rasgos específicos
De lo dispuesto en los artículos 108, 118 y 119 LPC se deduce que el
de revisión es un recurso administrativo extraordinario. Tiene únicamente por
objeto actos administrativos firmes. A este respecto, la reforma ha precisado
que ha de tratarse de firmeza en vía administrativa; lo cual puede deparar
problemas en situaciones de litispendencia y dificultades de deslinde respecto del recurso de revisión judicial de sentencias (que analiza la STS de 7
de junio de 2005).
Pero, sobre todo, es extraordinario y excepcional porque sólo puede
fundarse en cuatro motivos tasados que es obligado, además, interpretar de
forma estricta y restrictiva, apreciando con rigor su efectiva concurrencia. Tales motivos son los siguientes:
— Error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados
al expediente.
— Error (de hecho o también de derecho, según la STS de 13 de febrero de 2006) evidenciado por la aparición de nuevos documentos. La reforma de 1999 permite acoger aquí tanto documentos anteriores como posteriores a la resolución recurrida. En cualquier caso,
han de ser documentos de valor esencial para la resolución del
asunto.
— Influencia esencial de documentos y testimonios declarados falsos por
sentencia judicial firme.
— Consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación
fraudulenta u otra conducta punible declarada por sentencia judicial
firme.
La jurisprudencia entiende que el recurso de revisión impide examinar
cuestiones que debieron invocarse en la vía ordinaria de recurso pues lo
contrario atentaría contra la seguridad jurídica. Por su parte, la doctrina ha
criticado la falta de rigor técnico de que adolece su actual configuración
que, en conjunto, constituye una duplicación innecesaria y limitada de la
acción de nulidad consagrada en el artículo 102 LPC. Esta conexión no ha
pasado desapercibida para el legislador: véase el artículo 118.3 LPC, que
alude además a la potestad de rectificación. De ahí también la escasa utilidad de un recurso que plantea muchos y graves problemas en el plano dogmático y resuelve muy pocos en la realidad cotidiana.
220
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
VII.2. Singularidades procedimentales
VII.2.1. COMPETENCIA
En su redacción inicial el artículo 118.1 LPC señalaba que el recurso
extraordinario de revisión podía interponerse ante el órgano administrativo
que hubiera dictado el acto recurrido. Lo que no especificaba era el órgano
competente para tramitarlo y resolverlo. La determinación del órgano competente para tramitar y resolver el recurso de revisión podría haberse basado,
por el peso de la tradición, en el principio de jerarquía. Sin embargo, la
DA 17.ª LOFAGE atribuyó esta competencia, en la Administración del Estado, al órgano administrativo que haya dictado el acto objeto de recurso.
La reforma de 1999 ha generalizado esta solución para todas las Administraciones públicas.
VII.2.2. PLAZOS
DE INTERPOSICIÓN
Dependen del motivo que se alegue. Si es el de error de hecho, el
plazo de interposición es de cuatro años a contar desde que el acto impugnado se dictó. En los demás casos, el plazo es de tres meses a contar desde
el descubrimiento de los documentos o desde la firmeza de la sentencia judicial en que pretenda fundarse la revisión (artículo 118.2 LPC).
VII.2.3. REGLAS
DE TRAMITACIÓN
La peculiaridad más acusada viene a confirmar el paralelismo ya indicado con la acción de nulidad del artículo 102 LPC. En efecto, también
aquí se exige, con carácter general, dictamen consultivo (artículo 22.9
LOCE). E, igualmente, aquí también se contempla ahora un trámite de inadmisión de recursos infundados o equiparables a otros ya desestimados (artículo 119.1 LPC).
VII.2.4. RESOLUCIÓN
El plazo máximo de resolución y notificación es de tres meses y su
incumplimiento provoca silencio negativo (artículo 119.3 LPC). La resolución expresa debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del re221
René Javier Santamaría Arinas
curso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por
el acto recurrido. En cualquier caso, la resolución —expresa o presunta—
es impugnable en la vía contencioso-administrativa pero no para suscitar
un nuevo examen de la totalidad de los problemas planteados por el acto
originario.
222
Módulo IV
Potestad sancionadora
y garantías patrimoniales del administrado
Unidad didáctica 15
La potestad sancionadora de la Administración
I. INTRODUCCIÓN
El Legislador puede optar libremente por reprimir las conductas antijurídicas mediante penas o mediante sanciones. Si opta por lo primero, quien
las aplica son los Tribunales de Justicia y lo hacen con sometimiento a una
serie de principios del mayor rigor que se han ido forjando en el Derecho
penal desde hace siglos: legalidad, tipicidad, culpabilidad, presunción de
inocencia, etc... En el caso de que opte por reprimir mediante sanciones,
estará configurando una potestad administrativa —la potestad sancionadora— que, como toda potestad de la Administración, no puede ser ilimitada. Pero el caso es que la potestad sancionadora de la Administración
viene de una tradición completamente distinta. Una tradición que no conocía prácticamente ningún límite a su ejercicio: sanciones de plano, carga
de la prueba, discrecionalidad y, por tanto, en su momento, inmunidad al
control judicial, etc.
En el Derecho español nunca había existido un marco jurídico general
que estableciera los límites de la potestad sancionadora de la Administración. No obstante, tales límites se han ido señalando por vía jurisprudencial,
primero, y por vía constitucional, después. Así, en la actualidad, se entiende
que el artículo 25 CE extiende, aún con matices, al Derecho administrativo
sancionador los principios básicos inspiradores del orden penal. De dicho
precepto constitucional hay que partir, en consecuencia, para abordar la
regulación básica de esta materia operada, aunque no agotada, por el Título IX LPC.
225
René Javier Santamaría Arinas
II. EL SISTEMA DE FUENTES
II.1. Previsiones constitucionales
II.1.1. SANCIONES
ADMINISTRATIVAS Y PENAS JUDICIALES
El artículo 25.1 CE da rango constitucional por primera vez a la potestad de sancionar. Pero lo hace sin ofrecer ningún criterio objetivo para delimitar el campo de las sanciones frente al de las penas. Los únicos rasgos
distintivos que aparecen con claridad son dos:
— En cuanto al contenido, sólo los Tribunales pueden imponer penas privativas de libertad y de otros derechos civiles y políticos (artículo 25.3 CE).
— En cuanto a su finalidad, las penas no tienen un carácter meramente
represivo sino que deben buscar la reinserción social de los condenados (artículo 25.2 CE).
A partir de ahí, sólo razones de política criminal explican las opciones
varias, y a menudo contradictorias, del Legislador a favor de una u otra opción represiva. En un contexto social caracterizado por la tendencia hacia la
despenalización de conductas —insumisión— muchos tipos delictivos pasan
a ser simples infracciones administrativas. Pero de este proceso no se derivan unas consecuencias necesariamente más benignas para los infractores.
De hecho, las sanciones administrativas pueden llegar a ser mucho más duras que las penas judiciales equiparables.
II.1.2. SANCIONES
PECUNIARIAS: LAS MULTAS
La sanción administrativa por excelencia es la multa. En principio,
las multas no deberían superar las cuantías previstas en el Código Penal
para las faltas. Sin embargo, muchas leyes sectoriales rebasan incluso las
cuantías de las multas previstas para los delitos (por encima del millón de
euros, por ejemplo, en alguna legislación ambiental). Pero, por otra parte,
asistimos también a un cierto descrédito de la eficacia disuasoria de las
multas hasta el punto de que, en determinadas ocasiones, podría resultar más ventajoso pagar la multa que cumplir la norma. Esto está llevando
—en la legislación urbanística, por ejemplo— a equiparar la cuantía de
la multa con la confiscación del beneficio obtenido con la infracción. En
226
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
este sentido hay que entender lo que dice, ya con carácter general, el artículo 131.2 LPC.
II.1.3. OTRAS
SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Por lo demás, la multa no es la única modalidad de sanción admitida
en el ordenamiento jurídico español («sean o no de naturaleza pecuniaria»,
dice el artículo 131.1 LPC). Ya hemos visto que ninguna sanción administrativa puede implicar privación de libertad. Nótese, no obstante, que esta
prohibición del artículo 25.3 CE sólo rige para la Administración civil y, de
hecho, en la Administración militar se contempla la posibilidad de arrestos.
Con todo, no es raro encontrar en la legislación sectorial sanciones que implican privación de ciertos derechos.
Esto sucede, con aparente naturalidad, en las denominadas sanciones
disciplinarias que pueden consistir incluso en la separación del servicio. También ocurre con las denominadas sanciones rescisorias, donde se confunden
con la vidriosa figura de la revocación de actos administrativos favorables
(la revocación-sanción, de la que ya hablamos en el Módulo III). Pueden
también aparecer como sanciones la suspensión de licencias, la clausura de
establecimientos, el precintado de equipos, la publicidad de la sanción, la
expulsión de extranjeros, etc.
II.1.4. SANCIONES
Y MEDIDAS ACCESORIAS
Y todo ello con la posibilidad de imponer, al mismo tiempo, medidas
accesorias como:
— Incapacidades, por ejemplo, para contratar con la Administración,
para disfrutar de ayudas públicas, para ser titular de autorizaciones o
concesiones de dominio público, etc...
— Comiso o decomiso de los instrumentos y efectos de la infracción: armas, piezas de caza, utensilios, etc.
— Y, por supuesto, la responsabilidad civil derivada de la infracción que
se desdobla normalmente en la obligación de reponer las cosas a su
estado inicial y en la indemnización por los daños y perjuicios producidos. Estas obligaciones no participan de la naturaleza sancionadora propia de las multas (STC 252/2006, de 25 de julio). Pero
esta separación conlleva importantes consecuencias procedimentales,
a veces paradójicas.
227
René Javier Santamaría Arinas
II.1.5. EL
CONCEPTO DE SANCIÓN ADMINISTRATIVA
La heterogeneidad de la legislación sectorial invita a acoger un concepto amplio de sanción entendida como «mal (privación de un bien o de
un derecho) infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal». Según esto, la imposición de todas las
sanciones así entendidas debería someterse a los principios de fondo y
forma que vamos a explicar luego. Sin embargo, como se refleja incluso en
alguna sentencia del Tribunal Constitucional, en ocasiones no es fácil determinar si estamos ante el ejercicio de la potestad sancionadora o de otras
potestades administrativas que, en principio, quedarían exoneradas de estas
reglas (sobre estas dificultades puede verse, entre otras, la STC 26/2005,
de 14 de febrero, extinción de concesión de estanco). Recordemos, por
ejemplo, que la imposición de las multas coercitivas se rige por otras normas
que vimos en su momento.
II.2. Normativa estatal y autonómica
II.2.1. EL
ALCANCE DEL
TÍTULO IX LPC
Los postulados enunciados por el artículo 25.1 CE merecían concreción en una Ley General que sigue siendo reivindicada por un sector de la
doctrina. Sin embargo, el legislador estatal optó por una mínima regulación
común que se aloja en el Título IX LPC. Este Título quedó dividido en dos
Capítulos: el Primero, dedicado a fijar los «Principios de la potestad sancionadora» y el Segundo, a los «Principios del procedimiento sancionador». Es,
por tanto, una regulación «de principios» o, dicho de otra forma, una regulación que no pretende agotar la materia sino que se limita a establecer un
marco de referencia para el legislador sectorial competente.
Un marco de referencia que, por lo demás, apenas resultó afectado
por la reforma de 1999 ya que sólo se modificó un precepto —el artículo 127.2 LPC— para suprimir la antigua prohibición de delegar el ejercicio de la competencia sancionadora. Hay que dar cuenta también, no
obstante, de una posterior reforma que han sufrido otros dos de sus preceptos —los artículos 127.1 y 129.1 LPC— como consecuencia de la
Ley 57/2003, de medidas de modernización del gobierno local, en el sentido que se verá.
De esta regulación, no obstante, queda excluida la potestad disciplinaria de la Administración respecto del personal a su servicio (artículo 127.3
228
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
en relación con la DA 8.ª LPC). En todo lo demás, en definitiva, la LPC no
prejuzga la existencia de normas sectoriales —estatales o autonómicas—
que, al regular una determinada materia, atribuyan a la Administración potestad sancionadora y diseñen procedimientos diversificados siempre que,
como es lógico, respeten los principios y reglas comunes que se sientan en
estos preceptos.
II.2.2. EL REGLAMENTO
ESTATAL DE LA POTESTAD SANCIONADORA
En línea con este planteamiento, la Administración del Estado dictó el
Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora
(RPS). El ámbito de aplicación de este Reglamento es aún más reducido. Por
una parte, no sólo se excluye la potestad disciplinaria —con expresa mención ahora al sector penitenciario—, sino también las materias tributarias y
del orden social (artículo 1.3 RPS).
Por otra parte, se le atribuye un carácter meramente supletorio: es decir,
sólo será de aplicación «en defecto total o parcial de procedimientos específicos previstos en las correspondientes normas» (artículo 1.1 RPS). Téngase
en cuenta que en materia de tráfico, por ejemplo, el Estado dispone de un
Reglamento específico cuya regulación prevalece, en principio, sobre ésta.
Y, en fin, incluso en este ámbito ya de por sí reducido, el RPS tampoco es
de aplicación a todas las Administraciones públicas siempre y en todo caso.
En efecto, conforme al artículo 1.1 RPS:
— La Administración General del Estado solamente tendrá que aplicarlo
en aquellas materias en que el Estado ostente competencia exclusiva.
— La Administración de las Comunidades Autónomas sólo tendrá que
aplicarlo en aquellas materias en que el Estado tenga competencia
normativa plena.
— Las Administraciones Locales sólo tendrán que aplicarlo en aquellas
materias en que el Estado tenga competencia normativa plena.
II.2.3. LA
REGULACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN AQUELLAS MATERIAS
EN LAS QUE EL
ESTADO
NO TIENE COMPETENCIA NORMATIVA PLENA
A la vista del ámbito de aplicación del RPS surge inmediatamente la siguiente pregunta: ¿qué sucede en aquellas materias en las que el Estado
229
René Javier Santamaría Arinas
no tiene competencia normativa plena? Téngase en cuenta que puede no
tenerla en aquellas materias en las que las Comunidades Autónomas ostentan competencias exclusivas pero también competencias de desarrollo
normativo de las bases estatales (competencias concurrentes). La respuesta
es que las Comunidades Autónomas pueden regular el procedimiento sancionador en relación con esas materias y, consecuentemente, no aplicar el
RPS estatal sino sus propias normas autonómicas. Ahí es donde hay que situar la LVPS.
II.2.4. LA LEY
VASCA DE LA POTESTAD SANCIONADORA
La LVPS consta de una inusualmente larga Exposición de Motivos y de
un articulado que aparece dividido en tres Capítulos. El Primero, señala su
ámbito de aplicación; el Segundo, las reglas generales sustantivas para el
ejercicio de la potestad sancionadora y el Tercero, que se refiere al procedimiento, aparece a su vez dividido en dos secciones: «disposiciones generales» y «tramitación».
Esta visión panorámica nos permite señalar tres rasgos principales de la
ley vasca:
— En primer lugar, su vocación unificadora que pretende expulsar del
ordenamiento todas las regulaciones sectoriales preexistentes. En
cuanto a las leyes sectoriales posteriores, parece lógico que se limitaran a remitirse a ella pero no es esto lo que en la práctica sucede
(como puede comprobarse, por ejemplo, en el artículo 234 LVS, que
declara a la LVPS «normativa subsidiaria»).
— En segundo lugar, que no se ha limitado a regular aspectos puramente procedimentales sino que incluye también novedades importantes respecto de los límites de fondo de la potestad sancionadora
recogidos en la LPC, incluso con remisión supletoria al Código Penal
(artículo 2.2 LVPS).
— En tercer lugar, que la LVPS se ha de aplicar por todos los entes que
ejerzan su potestad sancionadora en el ámbito territorial de la CAPV
—es decir, tanto por la propia Administración autonómica como por
las Diputaciones forales y por los Entes locales— en las materias en las
que las Instituciones comunes ostenten competencias normativas, ya sea
plenas ya compartidas con el Estado o con los órganos de los Territorios Históricos (artículo 1.1 LVSP).
230
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
III. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
III.1. El principio de legalidad
III.1.1. LA
RESERVA DE LEY EN MATERIA DE SANCIONES
El principio de legalidad se extrae del art. 25 CE y puede formularse afirmando que la ley debe preceder a la conducta sancionable (lex previa) y que
la ley debe determinar el contenido de las infracciones y sanciones (lex certa).
Aunque a la vista del tenor literal del art. 25.1 CE pudiera resultar discutible,
el Tribunal Constitucional viene sosteniendo la tesis de que existe una reserva
absoluta de ley ordinaria en este punto y así se ha recogido en el art. 127.1
LPC: para la atribución de potestad sancionadora a una Administración sobre una materia concreta se requiere una norma con rango de ley. Esto quiere
decir, por arriba, que, pese a la ubicación sistemática del art. 25 CE, no se
exige ley orgánica y, por abajo, que no basta un simple reglamento.
III.1.2. LA
COLABORACIÓN DEL REGLAMENTO EN MATERIA DE SANCIONES
La reserva de ley en materia sancionadora es una regla general que, no
obstante, viene admitiendo importantes modulaciones.
— En primer lugar, el Tribunal Constitucional salvó el dispositivo sancionador de numerosos reglamentos preconstitucionales (con el importante límite de «la imposibilidad de que con posterioridad a la Constitución se actualicen dichas normas por la misma vía reglamentaria»,
en palabras de la STC 52/2003, de 17 de marzo).
— En segundo lugar, de cara al futuro, juega la doctrina del complemento
indispensable. En su virtud, lo que prohíbe el artículo 25.1 CE es la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y
no claramente subordinada a la ley, pero no la colaboración reglamentaria en la normativa sancionatoria (STC 210/2005, de 18 de julio).
De ahí que el artículo 129.3 LPC admita especificaciones o graduaciones reglamentarias que, sin innovar ni alterar las previsiones legales,
contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la
más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
— Por lo demás, la determinación del órgano competente para el ejercicio de la potestad sancionadora en cada caso, sin embargo, al ser
231
René Javier Santamaría Arinas
materia puramente organizativa, puede hacerse mediante normas reglamentarias (artículo 127.2 LPC).
III.1.3. EL
CASO PARTICULAR DE LAS
ORDENANZAS
LOCALES
En relación con lo hasta ahora expuesto, particularmente polémica venía
siendo la posibilidad de que simples Ordenanzas locales tipifiquen infracciones y sanciones. Las Ordenanzas, evidentemente, no tienen rango de ley
pero, al ser aprobadas por los Plenos, tampoco puede negarse la legitimidad democrática que en otros ámbitos proporciona la representatividad del
legislativo (NIETO GARCÍA). El problema así apuntado ha sido abordado
normativamente en dos momentos sucesivos.
En primer lugar, los artículos 1.2 y 2.2 RPS le dieron una respuesta parcial al permitir esta posibilidad siempre que la Ordenanza encontrara cobertura en cada caso en las previsiones, más o menos amplias, de una ley
sectorial. En la práctica, se comprobó que esta habilitación podía resultar insuficiente (STC 132/2001, de 8 de junio). De ahí que, en segundo lugar,
el propio Legislador se haya visto obligado a aclarar la cuestión.
En efecto; en la actualidad hay que estar en este punto a lo que resulta
de las reformas operadas por la Ley 57/2003 tanto en la LPC como en la
LBRL. De conformidad con la nueva redacción dada al artículo 129.1 LPC,
este precepto remite ahora a la legislación de régimen local y, más concretamente, a un nuevo Título XI que se ha introducido en la LBRL en relación con
la «tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades locales en
determinadas materias». Allí se encuentran, pues, los criterios generales que
permiten por fin a los entes locales tipificar infracciones sin necesidad de específica cobertura en ninguna ley sectorial. Dada la finalidad de este Curso,
no parece necesario profundizar en el contenido de los artículos 139 LBRL
(habilitación general), 140 LBRL (clasificación de las infracciones) y 141
LBRL (límites de las sanciones locales).
III.2. El principio de tipicidad
III.2.1. CONCEPTO
La reserva de ley opera como garantía de orden formal. Pero, como hemos visto, el artículo 25 CE también incorpora una garantía de orden material puesto que exige la certeza; es decir, la tipicidad de las infracciones
232
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
y de las sanciones. La tipicidad es, en primer lugar, un mandato al legislador y así queda recogido en el artículo 129.1 LPC. Pero es también un límite para la aplicación de la norma sancionadora por la Administración.
Vamos a ver el sentido de cada una de estas dos vertientes atendiendo a la
STC 218/2005, de 12 de septiembre.
III.2.2. LA
TIPICIDAD COMO MANDATO DIRIGIDO AL LEGISLADOR
Al legislador se le impone, pues, la obligación de «taxatividad»; esto es,
la descripción legal —«con la mayor precisión posible», dice el artículo 4.1
LVPS— de las conductas punibles y la determinación de las concretas sanciones aplicables en cada caso. Se le impone, además, una graduación de
las infracciones —leves, graves y muy graves— y, correlativamente, de las
correspondientes sanciones. En ello no sólo está implicada la libertad —que
consiste en hacer cuanto no esté expresamente prohibido— sino también la
seguridad jurídica —en su acepción ahora de saber a qué atenerse—.
De manera que una ley podría reputarse inconstitucional si no cumpliera
este requisito y contuviera, por ejemplo, normas sancionadoras en blanco.
Por tales se entienden aquéllas que tipifican como infracción el incumplimiento de otras normas de rango reglamentario. Para que tales normas puedan reputarse válidas, la jurisprudencia viene exigiendo que la remisión sea
expresa, justificada y, sobre todo, que el «núcleo esencial de la prohibición»
esté previsto en una Ley. Pero si este último requisito se cumple, no parece
que estemos ya ante una norma sancionadora «en blanco».
Con todo, este principio no llega a vedar la utilización de conceptos jurídicos indeterminados, «aunque su compatibilidad con el artículo 25.1 CE
se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia».
III.2.3. LA
TIPICIDAD COMO MANDATO DIRIGIDO A LA
ADMINISTRACIÓN
Pero la tipicidad juega, además, como mandato dirigido a «los aplicadores del Derecho» y, particularmente, a la Administración en la fase de
aplicación de la ley. La tipicidad aquí «impide que el órgano sancionador
actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora». Muestra de ello es el artículo 129.4 LPC
que prohíbe la aplicación analógica (in peius) de las normas sancionadoras. Lo es también lo dispuesto en el artículo 13 LVPS respecto de la califica233
René Javier Santamaría Arinas
ción de la infracción. En ambos casos, se trata de evitar cualquier resquicio
de discrecionalidad para la Administración a la hora de subsumir los hechos
en el supuesto tipificado. Lógicamente, ello conlleva la exigencia de motivación, lo cual redunda en unas mayores posibilidades de control —especialmente judicial— de esta operación.
En relación con esto último, todavía hay que deslindar las funciones de
cada cual. Así, la Administración está obligada a motivar y el órgano judicial puede controlar posteriormente la sanción pero «no puede llevar a cabo
por sí mismo, sin embargo, la subsunción de los hechos imputados a un sujeto bajo preceptos legales seleccionados por él ex novo con el objeto de
mantener la sanción impuesta y que la Administración no haya identificado
expresa o tácitamente. Y, por supuesto, mucho menos cuando la Administración haya excluido dicha base normativa de manera más o menos explícita».
III.3. El principio de irretroactividad
En línea con los artículos 7.1 CEDH, 9.3 y 25 CE, el Código Penal
recoge el principio de irretroactividad de la norma sancionadora desfavorable. Se ha dicho que de ahí no se deriva necesariamente un correlativo
derecho a la aplicación retroactiva de la disposición sancionadora más beneficiosa para el infractor. Pero en el Derecho administrativo sancionador
ambas vertientes tienen su reflejo en los apartados 1 y 2 del artículo 128
LPC, respectivamente.
Como regla general, por tanto, la Administración debe aplicar las normas sancionadoras vigentes en el momento de cometerse la infracción. Pero,
si con posterioridad entraran en vigor nuevas normas que pudieran favorecer
al presunto infractor, éste tendrá derecho a pedir su aplicación con carácter
retroactivo. En todo caso, la retroactividad de la norma favorable no permite
por sí revisar sanciones firmes y menos aún si ya se han ejecutado (SÁNCHEZ MORÓN).
III.4. El principio de culpabilidad
III.4.1. CONCEPTO
Al igual que en el Derecho penal, en el Derecho administrativo sancionador no cabe la responsabilidad objetiva. Se requiere que el sujeto impu234
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
tado incurra en algún tipo de culpabilidad —dolo, culpa o negligencia—
(artículo 130.1 LPC; lo que ya no queda tan claro en este precepto es el
significado de la expresión «aún a título de simple inobservancia»).
En ámbitos de cierta complejidad técnica, como el urbanismo, la jurisprudencia admite que la incertidumbre acerca de la legalidad o ilegalidad de
una determinada conducta, si bien no excluye la aplicación de medidas de
protección de la legalidad, sí puede excluir la responsabilidad sancionadora.
Por lo demás, de la regulación estatal debe destacarse que se admite la
responsabilidad de las personas jurídicas, que la imposición de sanciones
es compatible con la exigencia de responsabilidades civiles (artículo 130.2
LPC) y que cabe identificar responsables solidarios e incluso subsidiarios (artículo 130.3 LPC).
La alusión que hace este precepto a la responsabilidad solidaria se ha
considerado confusa y carente de sentido para el cumplimiento de las sanciones porque, en realidad, para lo que sirve es para hacer efectiva, con
cargo a uno de los responsables de la infracción (sin perjuicio de que luego
reclame al resto) la obligación de reparación del daño causado o de devolver las cosas al estado anterior a la infracción.
III.4.2. APORTACIONES
DE LA
LVPS
EN ESTA MATERIA
Pero es en este ámbito donde se alojan algunas de las principales aportaciones de la LVPS. En efecto, el artículo 5 precisa las exigencias de punibilidad, de manera que con arreglo a la ley vasca sólo serán punibles las infracciones ya consumadas. El artículo 6 LVPS alude a causas de exención de
la responsabilidad como el error o la edad. El artículo 7 LVPS trae al campo
administrativo las circunstancias modificativas de la responsabilidad penal,
modulando el juego de atenuantes y agravantes en el artículo 14 LVPS. Los
artículos 8, 9 y 10 LVPS se refieren a la determinación de las personas —físicas o jurídicas— responsables que han de serlo, necesariamente, en condición de autores. En cuanto a las responsabilidades civiles, el artículo 12
LVPS repite la regla estatal relativa a la compatibilidad de la sanción con las
obligaciones de reposición e indemnización.
III.5. El principio de proporcionalidad
El principio de proporcionalidad supone una correspondencia entre la
infracción y la sanción, que prohibe la imposición de medidas innecesarias
235
René Javier Santamaría Arinas
o excesivas. Opera también tanto en la fase de tipificación normativa como
en la de aplicación de la norma (artículo 131.2 y 3 LPC). Así, podría reputarse inconstitucional una Ley que no respete «la debida adecuación entre la
gravedad del hecho constitutivo de infracción y la sanción aplicable».
Por su parte, y para cumplir con el principio de proporcionalidad, la
Administración está obligada a ponderar criterios expresos de graduación
como son la intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios
causados y la reincidencia. Se discute si esto reduce la discrecionalidad administrativa o, simplemente, convierte la potestad sancionadora en una potestad reglada. Sea como fuere, lo cierto es que en la práctica el control judicial de la ponderación realizada por la Administración suele ser pleno o
sustitutivo. Esto significa que los Tribunales llegan, por ejemplo, a la reducción de las sanciones impuestas en virtud de su propia ponderación de las
circunstancias concurrentes.
De forma un tanto asistemática, el artículo 11 LVPS recoge el principio
de proporcionalidad junto con otras cuestiones poco afines como son la finalidad educativa y reformadora de las sanciones que recaigan sobre menores
de edad y la previsión de la consecuencia accesoria del decomiso.
III.6. El derecho a la presunción de inocencia
El artículo 24.2 CE reconoce el derecho fundamental a la presunción de
inocencia. Este derecho, que no es sólo invocable en el campo penal, comporta, fundamentalmente, determinadas exigencias en materia de prueba.
En concreto, y según la jurisprudencia constitucional, la presunción de inocencia conlleva que la sanción esté basada en datos o medios probatorios
de cargo o incriminación, que la carga de la prueba corresponde a quien
acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia y que, en
fin, cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas debe
traducirse en un pronunciamiento absolutorio.
Resume la doctrina al respecto, con referencia también a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la STC 172/2005, de 20
de junio («Bodegas Bagordi»). Con posterioridad, entre otras, pueden verse
las SSTC 63/2007, de 27 de marzo (obligación de identificar), 32/2008,
de 25 de febrero (notificación y defensa), y 40/2008, de 10 de marzo (cinemómetro). En línea con ello, el artículo 137 LPC contiene una serie de reglas en relación con la admisión y práctica de pruebas que se verán en la
Unidad Didáctica siguiente.
236
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
III.7. El principio de seguridad jurídica: prescripción de infracciones
y sanciones
III.7.1. CONCEPTO
Por imperativo del principio de seguridad jurídica, las infracciones y
sanciones administrativas se extinguen por el transcurso del tiempo. Así ha
venido a establecerlo el artículo 132 LPC que, no obstante, se abre con
una remisión a lo que al respecto dispongan las leyes sectoriales. Sólo a
falta de específicas previsiones, por tanto, entran en juego los plazos de
prescripción previstos en el artículo 132.1 LPC y que se rigen por las siguientes reglas.
III.7.2. PRESCRIPCIÓN
DE INFRACCIONES
Las infracciones prescriben a los 3 años, a los 2 años o a los 6 meses
—según sean muy graves, graves o leves, respectivamente— a contar desde
la fecha de realización. El cómputo se interrumpe por la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador y se reanuda si
el expediente se paraliza durante más de un mes por causa no imputable al
presunto responsable (artículo 132.2 LPC. Véanse las precisiones que sobre
este particular incorpora el artículo 22.3 LVPS).
En casación en interés de Ley, la STS de 15 de diciembre de 2004 fijó
la siguiente doctrina legal: «el límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la
misma a la vía de recurso». Con ello parece relacionada la cuestión de inconstitucionalidad admitida a trámite por Providencia del Tribunal Constitucional de 18 de febrero de 2010 (BOE de 5 de marzo).
III.7.3. PRESCRIPCIÓN
DE SANCIONES
Las sanciones prescriben en los mismos plazos —salvo las leves, que lo
hacen en el de 1 año— a contar desde la fecha en que adquieren firmeza.
El cómputo se interrumpe por la iniciación, con conocimiento del interesado,
del procedimiento de ejecución y se reanuda si dicha ejecución se paraliza
durante más de un mes por causa no imputable al infractor (artículo 132.3
LPC. Véanse las precisiones que incorpora al respecto el artículo 22.5 LVPS).
237
René Javier Santamaría Arinas
III.8. El principio non bis in idem
III.8.1. CONCEPTO
De manera muy escueta, el artículo 133 LPC ha recogido el principio
del non bis in idem, que es de elaboración jurisprudencial. Desde una perspectiva material, de él no sólo deriva la prohibición de la doble sanción
—penal y administrativa— por unos mismos hechos, sino también la prohibición de la doble sanción administrativa, siempre que se aprecie «identidad
del sujeto, hecho y fundamento».
Desde otra óptica, de él también deriva la imposibilidad de seguir dos
procesos al mismo tiempo. En este sentido se afirma la primacía del enjuiciamiento penal sobre el administrativo y, en su caso, la vinculación de la Administración por el relato fáctico de la sentencia penal (artículos 137.2 LPC
y 7 RPS).
Ya en la STC 2/1981 el Tribunal Constitucional admite que la vulneración de este principio es susceptible de amparo por afectar al derecho fundamental reconocido en el artículo 25 CE.
III.8.2. APORTACIONES
DE LA
LVPS
EN ESTA MATERIA
En la práctica, la aplicación de este principio es mucho más compleja
de lo que el artículo 133 LPC parece dar a entender. Así, el artículo 4.2
LVPS trata de prevenir instando al legislador a evitar «la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento que delitos o
faltas ya establecidas en las leyes penales o que infracciones ya tipificadas
en otras normas administrativas sancionadoras». Si a pesar de ello siguieran subsistiendo, el artículo 16 LVPS ofrece reglas para resolver los denominados concursos de normas y el artículo 17 LVPS hace lo propio respecto
de los concursos de infracciones. Por su parte, el artículo 18 LVPS recoge el
principio non bis in idem precisando qué ha de entenderse por identidad de
fundamento.
III.8.3. APORTACIONES
JURISPRUDENCIALES MÁS RECIENTES
Ha sido muy comentada la STC 177/1999, de 11 de octubre, conforme a la cual, si ya existe resolución administrativa sancionadora, la condena penal resulta inviable (en igual sentido, STC 152/2001, de 2 de ju238
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
lio). De este criterio, sin embargo, se apartó expresamente la STC 2/2003,
de 16 de enero; rectificación que, en todo caso, no deja de suscitar aspectos controvertidos. Así, por ejemplo, se admite allí que la propia condena
penal posterior opere una «compensación» de castigos cuando parece que,
puestas así las cosas, la prevalencia del enjuiciamiento penal debería conducir a la revisión de oficio de la sanción administrativa que, por lo demás,
se habría impuesto infringiendo reglas de ordenación del procedimiento sancionador que expondremos luego.
Otro pronunciamiento reciente del mayor interés me parece la
STC 188/2005, de 7 de julio, que afronta y resuelve dos problemas de
gran calado. El primero es el de las conexiones entre el principio non bis in
idem y las manidas relaciones de sujeción especial. A este respecto puede
decirse que maneja la categoría de las relaciones de sujeción especial pero
le priva de su significación tradicional. En efecto, el non bis in idem opera
en materia disciplinaria, de hecho, de la misma forma que lo haría en una
relación de sujeción general (la duplicidad de sanciones se explicaría porque no existe identidad de fundamento). El segundo es el de las relaciones
entre non bis in idem y reincidencia. A este respecto establece que el Legislador puede configurar la reincidencia como criterio de graduación de la
sanción pero no puede tipificar la reincidencia como infracción autónoma.
Esto afecta, en aquel caso, al artículo 27.3.j) de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado pero, como advierte el Voto Particular que acompaña a la Sentencia, puede tener una amplia onda expansiva.
239
Unidad didáctica 16
El procedimiento sancionador
y la eficacia de las sanciones
I. INTRODUCCIÓN
La LPC condensa en apenas cinco preceptos los principios del procedimiento sancionador. El artículo 134 LPC comienza, precisamente, recordando la necesidad insoslayable del procedimiento. Nótese que lo contrario supondría admitir las viejas sanciones de plano y, consecuentemente,
la violación del derecho a la defensa garantizado por el artículo 24.2 CE
(STC 126/2005, de 23 de mayo). El artículo 135 LPC añade algunos derechos —de información y defensa— a los ya reconocidos con carácter general a los interesados por el artículo 35 LPC. El artículo 136 LPC menciona
expresamente la posibilidad de adoptar medidas provisionales en el expediente sancionador. El artículo 137 LPC, tras recoger el derecho a la presunción de inocencia, contiene algunas reglas específicas relativas al trámite
de prueba. Y el artículo 138 LPC cierra el Capítulo con algunas previsiones
respecto de la resolución que pone fin al procedimiento sancionador. Si esto
fuera todo, no habría necesidad de dedicar toda una Unidad Didáctica a
estas cuestiones. Sucede, sin embargo, que como ya vimos en la anterior,
las previsiones de la LPC han tenido desarrollo estatal en el RPS y autonómico en la LVPS. Y en ellas es donde, verdaderamente, se encuentran las
singularidades del procedimiento sancionador y de la eficacia de las sanciones administrativas.
El RPS se estructura en cinco Capítulos. En el Primero se recogen una serie de «Disposiciones generales», en el Segundo se regulan las «Actuaciones
241
René Javier Santamaría Arinas
previas e iniciación del procedimiento», en el Tercero, la «Instrucción», en el
Cuarto, la «Resolución» y en el Quinto, el «Procedimiento simplificado». La
LVPS dedica específicamente al procedimiento su Capítulo III, que se divide
en dos secciones. En la Primera se ofrecen unas «Disposiciones generales»
y en la Segunda, se regula la «Tramitación». Ya sabemos que estas normas
no se aplican conjuntamente. Pero, para resaltar las peculiaridades de la ley
vasca, que son muchas e importantes, conviene adoptar un enfoque comparativo como el que sigue.
II. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR Y SUS GARANTÍAS
II.1. Disposiciones generales
II.1.1. CLASES:
EL PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO
El RPS contempla la posibilidad de aplicar un procedimiento simplificado
cuando se trata de sancionar infracciones leves (artículo 23 RPS). Su rasgo
característico es la agilidad que deriva de la reducción de los plazos de tramitación con respecto al procedimiento ordinario. Así, el plazo máximo de
resolución del procedimiento simplificado es de un mes desde que se inició
(artículo 24 RPS). En todo lo demás, comparte las mismas reglas que el procedimiento sancionador ordinario que es el que vamos a seguir estudiando.
II.1.2. ÓRGANOS
COMPETENTES
El artículo 10 RPS distingue entre órganos competentes para iniciar,
para instruir y para resolver los expedientes sancionadores. En principio,
para la determinación del órgano competente en cada caso, remite a las
normas sectoriales y, en su defecto, a las reglas de organización que ya
vimos. Cuando, a pesar de ello, no quedara determinado el órgano competente para la iniciación, se entenderá que tal competencia corresponde
al órgano que la tenga para resolver. En todo caso, de acuerdo con el artículo 134.2 LPC, las competencias de instrucción y de resolución deben
encomendarse a órganos distintos. Esta regla, pese a todo, carece de relevancia constitucional y su infracción no es susceptible de amparo a los
efectos del artículo 24.2 CE (STC 174/2005, de 4 de junio). Finalmente,
el artículo 10.3 RPS permite la desconcentración de las competencias san242
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
cionadoras tanto en la Administración del Estado como en la Administración
local. Por otra parte, debe recordarse que, tras la reforma de 1999, ha desaparecido la regla que prohibía la delegación del ejercicio de las competencias sancionadoras. La STS de 17 de diciembre de 2003 ha fijado doctrina legal precisando que «los artículos 12.2 LPC y 10.3 RPS no impiden a
los Ayuntamientos, a través de su órgano competente, desconcentrar en órganos jerárquicamente dependientes el ejercicio de competencias sancionadoras delegadas por otra Administración».
En la LVPS, se presta además especial atención a la figura del instructor del expediente. Tratando de asegurar que no tenga ninguna dependencia funcional en lo referente al cumplimiento de su labor durante el tiempo
que dure ésta, se prohibe que el instructor sea elegido por el órgano competente para resolver. Así, se exige que las normas sectoriales establezcan un
sistema objetivo para la determinación del instructor en cada supuesto concreto. Por lo demás, parece tenderse hacia la creación de unidades administrativas especializadas en la instrucción de procedimientos sancionadores. Y,
en todo caso, a falta de ellas, la instrucción ha de encomendarse a un funcionario de la asesoría jurídica correspondiente (artículo 29 LVPS).
II.1.3. LOS
INTERESADOS Y EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA
En línea con los derechos reconocidos al «presunto responsable» por el
artículo 135 LPC, el artículo 3 RPS consagra la transparecencia del procedimiento, que se desarrollará de acuerdo con el principio de acceso permanente. Esto quiere decir, según especifica el propio precepto, que los «interesados» tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de
tramitación del expediente, a acceder y obtener copias de la documentación contenida en él y a formular alegaciones y aportar los documentos que
estimen convenientes para su defensa. Resulta obligada, pues la remisión a
lo dicho sobre las conexiones entre los artículos 31, 35, 37 y concordantes
LPC.
El artículo 24 LVPS es sustancialmente idéntico. Sin embargo, la verdadera novedad de la ley vasca a este respecto radica en el artículo 30 LVPS.
En efecto, según este importante precepto, «son interesados en el procedimiento, además de los inculpados, quienes lo promuevan como titulares de
derechos o intereses legítimos individuales y colectivos». Esta sencilla regla
implica —entre otras cosas que veremos luego desde la perspectiva de la
iniciación del expediente sancionador— una notable ampliación respecto
de la regulación estatal. En efecto, conforme a aquélla, sólo se considera
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René Javier Santamaría Arinas
«interesado» en el expediente al «presunto responsable» y, en consecuencia,
sólo éste puede ejercitar los derechos de información y defensa. Por el contrario, con la regulación vasca, además del «inculpado», hay otras personas
que pueden ostentar la condición de interesados en el procedimiento sancionador y ello, lógicamente, a todos los efectos, incluyendo el de ejercitar los
derechos de acceso y participación en la ordenación del expediente.
II.2. La iniciación del procedimiento sancionador
II.2.1. INICIACIÓN
DE OFICIO
Según el artículo 11.1 RPS, los procedimientos sancionadores se iniciarán «siempre de oficio». Esta regla se acompaña de un glosario que define
los conceptos de «propia iniciativa», «orden superior», «petición razonada» y
«denuncia». Conviene añadir no obstante que, cuando se haya presentado
una denuncia, se deberá comunicar al denunciante la iniciación o no del
procedimiento, pero sólo «cuando la denuncia vaya acompañada de una
solicitud de iniciación» (artículo 11.2 RPS). En todo caso, como sabemos,
el denunciante, por el mero hecho de serlo, no adquiere la condición de interesado en el procedimiento. Por lo demás, en esta forma de iniciación,
cabe la realización de actuaciones previas —cuyas reglas competenciales
precisa el artículo 12.2 RPS— y desde ese momento surge el deber de colaboración interadministrativa (artículo 14.1 RPS). Por último, el acuerdo de
iniciación ha de contener como mínimo las menciones que se detallan en el
artículo 13.1 RPS y debe ser notificado al instructor, al denunciante, en su
caso, y a los interesados, entendiendo por tal al inculpado. En relación con
éste último, el acuerdo de iniciación podrá considerarse propuesta de resolución si deja pasar el plazo de alegaciones sin presentarlas (artículo 13.2
RPS).
En rigor, a la iniciación de oficio la Ley vasca sólo dedica un precepto,
el artículo 34 LVPS. Lo verdaderamente significativo en él es su párrafo 4,
que se refiere a la denuncia. Así, el denunciante, digamos ordinario, no
tendrá más participación en el procedimiento que el derecho a recibir comunicación del órgano competente sobre la apertura o no de aquél y, en
su caso, de la resolución que le ponga fin; algo que no está dicho en la regulación estatal. Pero, junto a eso, el artículo 34.4 LVPS da a entender que
puede existir un denunciante cualificado: el «denunciante-interesado», condición que se adquiere por aplicación de lo dispuesto en el artículo 30 LVPS
ya transcrito supra II.1.3.
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II.2.2. INICIACIÓN
A INSTANCIA DE PARTE
Frente al criterio estatal, el artículo 35 LVPS sí admite la iniciación del
procedimiento sancionador a solicitud de parte interesada. Esta opción legal
tiene, en un plano puramente teórico, profundas implicaciones dogmáticas
que ahora no es posible siquiera apuntar (COBREROS MENDAZONA). En
el plano práctico, el artículo 35.1 LVPS regula la solicitud de apertura de un
procedimiento sancionador. Dicha solicitud y la documentación que la acompañe, es susceptible de subsanación conforme a las reglas generales que ya
nos constan (artículo 35.2 LVPS) y debe notificarse a los presuntos responsables para que aleguen cuanto estimen procedente (artículo 35.2 LVPS). Pero,
a partir de ahí, se abre un específico trámite de admisión que puede determinar la inadmisión de las solicitudes cuando se presenten por quien no es
interesado, cuando carezcan notoriamente de fundamento o cuando carezcan de los requisitos exigidos (artículo 35.4 LVPS). Si el órgano competente
estimara inadmisible la solicitud presentada, debe hacerlo constar en resolución motivada (artículo 35.5 LVPS, que no especifica nada más acerca del
régimen jurídico e impugnación de esta resolución). Por el contrario, si la solicitud se admite, procederá a dictar el acuerdo de iniciación.
El contenido necesario del acuerdo de iniciación se establece en el artículo 36.1 LVPS y las reglas de su notificación en el artículo 36.2 LVPS.
Pero, al margen de ello, el problema que se plantea es el de determinar
cuál es la fecha a partir de la cual se entiende efectivamente iniciado el
procedimiento. Si se trata de una verdadera solicitud, serían aplicables las
reglas de la iniciación de los procedimientos a solicitud del interesado.
Pero si se toma como referencia la fecha del acuerdo de iniciación, se
estarán aplicando las reglas generales de la iniciación de oficio. Lógicamente, todo esto tiene trascendencia a efectos del cómputo del plazo para
el cumplimiento de la obligación de resolver y de las consecuencias de su
incumplimiento (infra II.5.2).
II.2.3. MEDIDAS
PROVISIONALES
En el marco general diseñado por los artículos 72 y 136 LPC, el órgano competente para resolver podrá acordar motivadamente la adopción,
en cualquier momento, de las medidas de carácter provisional que resulten
necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer,
el buen fin del procedimiento y las exigencias de los intereses generales,
pero también para evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción.
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René Javier Santamaría Arinas
En casos de urgencia inaplazable, estas medidas podrán adoptarse por el
órgano competente para iniciar el procedimiento o por el órgano instructor
(artículo 15.1 RPS). El artículo 15.2 RPS intenta una especificación de estas medidas —suspensión temporal de actividades, prestación de fianzas,
retirada de productos, suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad— que acaba, no obstante, con una cláusula
abierta —las demás previstas en las correspondientes normas específicas—.
Para su aplicación habrá que estar, por tanto, a las expresas previsiones de
las normas sectoriales y a las exigencias del principio de proporcionalidad
(artículo 15.3 RPS).
El régimen de las aquí denominadas «medidas cautelares» se establece
en los arts. 31 y 32 LVPS. En este último se da entrada a las que en su momento denominamos «medidas provisionalísimas»; es decir, aquéllas que se
adoptan, incluso antes de haberse iniciado formalmente el procedimiento,
por los propios funcionarios inspectores que constaten los hechos eventualmente ilícitos. Tales medidas se extinguen una vez transcurridos cuatro días
desde su adopción sin que se haya incoado el correspondiente procedimiento sancionador. El acto de iniciación debe necesariamente pronunciarse
sobre su mantenimiento, modificación o, se dice, revocación. Por lo demás,
el artículo 31 LVPS establece límites tanto formales —audiencia previa—
como materiales —principios de proporcionalidad y favor libertatis— para
la adopción de estas medidas y se refiere también a su eficacia y extinción.
II.3. Ordenación
II.3.1. IMPULSIÓN
DE OFICIO Y CELERIDAD EN EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Hay que recordar que en el procedimiento sancionador también rigen
las reglas de ordenación del expediente que vimos en su momento; responsabilidad que, sin perjuicio de las facultades de participación de los interesados, incluye la obligación de impulsarlo de oficio (artículo 16.2 RPS) y de
tramitarlo en los plazos establecidos y que se imputa, primariamente, al instructor (artículo 14.2 RPS).
En este sentido, el artículo 40 LVPS señala las circunstancias que permiten al instructor tanto la reducción como la prórroga de los plazos legalmente habilitados para el cumplimiento de trámites procedimentales preceptivos como los de alegaciones y prueba. Se especifica además que mientras
dure la prórroga, no correrá el cómputo del plazo establecido para el cumplimiento de la obligación de resolver.
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II.3.2. REGLAS
DE CONCURRENCIA PROCESAL
Pero reglas de ordenación peculiares del procedimiento sancionador
pueden considerarse aquéllas que están relacionadas, de un modo u otro,
con las exigencias procesales del principio non bis in idem (que explicamos
en la Unidad didáctica anterior). La casuística resultante puede esquematizarse del siguiente modo:
A) Vinculaciones con el orden jurisdiccional penal
El artículo 7 RPS señala que, iniciado un procedimiento sancionador, si
los órganos competentes estiman que los hechos pudieran ser constitutivos
de ilícito penal, los pondrán en conocimiento del Ministerio Fiscal. Si tuvieran conocimiento de que se está desarrollando un proceso penal sobre los
mismos hechos, solicitarán del órgano judicial comunicación sobre las actuaciones adoptadas. Si se estima que existe identidad de sujeto, hecho y
fundamento, el órgano competente para resolver acordará la suspensión del
procedimiento hasta que recaiga resolución judicial.
Sobre este particular, el artículo 25.3 LVPS precisa que la suspensión
del expediente administrativo no impide necesariamente el mantenimiento
de las medidas cautelares adoptadas. Además, el artículo 25.4 LVPS
obliga a la Administración a revisar de oficio las resoluciones administrativas fundadas en hechos contradictorios con los declarados probados en la
resolución penal.
B) Concurrencia con procedimiento sancionador comunitario
El artículo 5.2 RPS contempla otra causa de suspensión del expediente,
cuando se acreditara que se está siguiendo un procedimiento por los mismos hechos ante los Órganos Comunitarios Europeos. La suspensión se alzará cuando la resolución de aquéllos adquiera firmeza. Reanudado el expediente, la resolución comunitaria ha de tenerse en cuenta para graduar o
compensar la sanción a imponer. Las mismas reglas da el artículo 26 LVPS.
C) Concurrencia con otros procedimientos sancionadores administrativos
Ya sabemos que, de conformidad con el principio non bis in idem, no se
puede sancionar dos veces por una misma infracción. Pero ya hemos advertido también de la multiplicidad de supuestos que pueden plantearse. De ahí
que puedan suscitarse conflictos que deberían solventarse, si es posible, con247
René Javier Santamaría Arinas
forme a las reglas generales del artículo 20 LPC. Pero de ahí también la conveniencia de reglas de coordinación como las que aporta el artículo 27 LVPS.
D) Comunicación de indicios de infracción
Cuando, en cualquier fase del procedimiento, los órganos competentes
consideren que existen elementos de juicio indicativos de la existencia de
otra infracción administrativa para cuyo conocimiento no sean competentes,
lo comunicarán al órgano que consideren competente (artículo 9 RPS y artículo 28 LVPS).
E) Error de imputación
Si iniciado el procedimiento se constata que los responsables no son los
inicialmente imputados, se dictará resolución absolviéndoles y se iniciará
un nuevo procedimiento si hubiera nuevos imputados y, lógicamente, la infracción no hubiera prescrito para éstos. El plazo de esa prescripción se entenderá interrumpido si en el error de imputación hubieran influido decisivamente los nuevos imputados con el objetivo de eludir su responsabilidad
(artículo 33 LVPS).
II.4. Instrucción
II.4.1. IDEA
GENERAL
Para ser el cauce a través del cual se ejercita una potestad administrativa tan delicada, la instrucción del procedimiento sancionador se caracteriza por su relativa sencillez. Sin que exija intervención de la Administración
consultiva o garantía similar, los actos de instrucción preceptivos se reducen
a los trámites de alegaciones, prueba, propuesta de resolución y audiencia.
Destaca, en todo caso, y dadas las exigencias del derecho a la presunción
de inocencia, la regulación de la prueba que en la LPC resulta excesivamente escueta.
II.4.2. ALEGACIONES
Sabido es que los interesados pueden presentar alegaciones y documentación en cualquier momento. Pero lo que suele regularse expresamente es el
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trámite de alegaciones iniciales que se les debe ofrecer necesariamente durante un plazo de quince días a contar desde la notificación del acuerdo de
iniciación. El escrito de alegaciones debe concretar los medios de prueba
que se pidan, en su caso (artículo 16.1 RPS).
En la ley vasca este trámite está previsto, en términos sustancialmente
idénticos, en el artículo 36.2 LVPS. Pero no se olvide que, en los procedimientos iniciados a solicitud de persona interesada, está previsto otro trámite
de alegaciones necesario antes del acuerdo de iniciación del expediente
(artículo 35.2 LVPS).
II.4.3. PRUEBA
En el marco de lo dispuesto por los artículos 80, 81 y 137 LPC, el
artículo 17 RPS viene a concretar algunos aspectos del régimen jurídico
del período de prueba en el procedimiento sancionador. En primer lugar,
se fija el momento procesal en que ha de tener lugar: justo cuando se
haya evacuado el trámite de alegaciones previas. En segundo lugar, presupone que la iniciativa para la apertura del período prueba puede ser
del interesado o del propio instructor. En tercer lugar, se exige pronunciamiento expreso al respecto del instructor. En cuarto lugar, el instructor sólo
puede rechazar las pruebas solicitadas que estime improcedentes; es decir, aquéllas que, por su relación con los hechos, no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable. El rechazo de pruebas
procedentes no es un mero vicio de forma sino de nulidad absoluta por
aplicación del artículo 62.1.a) LPC en relación con el derecho fundamental a la presunción de inocencia. Y, en fin, si se acuerda su apertura,
el periodo de prueba tiene fijado un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10 días.
En cuanto a la práctica de las pruebas admitidas, el RPS se remite a
lo dispuesto con carácter general en el artículo 81 LPC: citación, asesoramiento técnico, gastos, etc. Y en cuanto a los medios de prueba sólo hay
referencias parciales. La documental puede aportarse en cualquier momento. Los informes pueden servir como medios de prueba y, en tal caso,
será de aplicación lo dispuesto en el artículo 83.3 LPC respecto de los informes preceptivos y vinculantes: su no emisión en plazo permite interrumpir el
cómputo de los trámites sucesivos. Por último, se recoge la previsión del artículo 137.3 LPC respecto del valor probatorio de las actas de inspección y
de las denuncias formuladas por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad: admiten prueba en contrario.
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René Javier Santamaría Arinas
Por su parte, el artículo 37 LVPS se limita a introducir algunas puntualizaciones respecto de la apertura del período de prueba y fija en 30 días hábiles el plazo para la práctica de las pruebas admitidas. Sin embargo, el artículo 41 LVPS regula un atípico recurso administrativo contra la denegación
de la apertura del periodo de probatorio o de la práctica de algún medio de
prueba propuesto por las partes. Dicho recurso ha de interponerse en el plazo
de tres días ante el órgano competente para resolver y éste decidirá, sin más
trámite, en el plazo de tres días, considerándose su silencio desestimatorio.
II.4.4. PROPUESTA
DE RESOLUCIÓN
De conformidad con el artículo 18 RPS, concluida, en su caso, la
prueba, el instructor formulará la propuesta de resolución. Dicha propuesta
puede ser inculpatoria o absolutoria. En el primer caso, debe contener una
serie de menciones necesarias relativas a los hechos probados, su calificación jurídica, la infracción cometida, las personas responsables, la sanción
procedente, las medidas provisionales adoptadas y la valoración de las pruebas. Con algunas variaciones, como la referencia expresa a las responsabilidades civiles, el mismo planteamiento encontramos en el artículo 38 LVPS.
II.4.5. AUDIENCIA
AL INTERESADO
De conformidad con el artículo 19 RPS, la propuesta de resolución
debe notificarse a los interesados —junto con una relación de los documentos obrantes en el procedimiento— concediéndoles un plazo de quince días
para vista del expediente y nuevas alegaciones. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no sean tenidas en cuenta otras alegaciones que
las aducidas por el interesado. Con la evacuación del trámite de audiencia
finaliza la instrucción propiamente dicha y el instructor debe elevar inmediatamente las actuaciones al órgano competente para resolver. (Sin variaciones dignas de mención en el artículo 39 LVPS).
II.4.6. ACTUACIONES
COMPLEMENTARIAS
No obstante, el artículo 20.1 RPS faculta al órgano competente para resolver para realizar las actuaciones complementarias que juzgue indispensables antes de adoptar la decisión que pondrá fin al procedimiento. Para ello
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
se exige acuerdo motivado que se notificará a los interesados para que puedan presentar alegaciones al respecto en plazo de siete días. Las actuaciones complementarias, que suspenden el procedimiento, deben practicarse en
plazo no superior a quince días. El artículo 42 LVPS altera este último plazo
—veinte días— y requiere un nuevo plazo de alegaciones una vez realizadas las actuaciones complementarias.
II.5. Terminación
II.5.1. RESOLUCIÓN
Y CADUCIDAD EN EL
RPS
La forma ordinaria de terminación del procedimiento sancionador es la
resolución que —decidiendo sobre el fondo— ha de reunir una serie de requisitos de forma —motivación— y contenido —incluyendo la valoración de
las pruebas en su caso— (artículo 20.2 y 4 RPS). El principal problema que
plantea esta resolución es el de sus vínculos con la propuesta elevada por el
instructor (artículo 138.2 LPC). En principio, los hechos a considerar no deberían ser otros que los determinados en la fase de instrucción pero ya hemos visto que pueden verse alterados en la fase de actuaciones complementarias. En todo caso, la agravación de las responsabilidades requiere nueva
audiencia del inculpado (artículo 20.3 RPS).
El plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores es de seis meses. Para el cómputo de este plazo hay que tener en cuenta las posibilidades
de suspensión que han ido quedando expuestas y también las posibles interrupciones por causas imputables a los interesados. La resolución expresa queda sometida al régimen ordinario de recursos. No obstante, se ha precisado que «interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso
del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción
gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse
el cómputo del plazo de prescripción de la sanción» (STS de 22 de septiembre
de 2008, fijando doctrina legal en casación en interés de ley).
Por otra parte, el incumplimiento del plazo para dictar resolución expresa conlleva la caducidad del expediente. De acuerdo con el artículo 44.2 LPC, la caducidad se produce automáticamente, por lo que cabía que entender derogado en este punto lo dispuesto en el artículo 20.6
RPS. Sin embargo, la STS de 10 de junio de 2009 hace una interpretación
que salva la vigencia de este último precepto (la caducidad se produce automáticamente a los seis meses desde el acuerdo de iniciación pero su declaración y el consiguiente y material archivo de las actuaciones ha de ve251
René Javier Santamaría Arinas
rificarse en los 30 días siguientes). Así se recoge en la STS de 3 de febrero
de 2010, que además extiende los efectos de la caducidad a la orden de
reposición porque «la caducidad del procedimiento sancionador determina
junto con la improcedencia del ejercicio de la potestad sancionadora, la improcedencia de todas las órdenes que la Administración imponga» en dicho
procedimiento. La STC 95/2005, de 18 de abril, establece que una sentencia que desestima la pretensión de caducidad del procedimiento administrativo sancionador sin examinar los preceptos legales invocados por la demanda vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva.
II.5.2. EL
PROBLEMA DEL SILENCIO EN LA
LVPS
En cuanto a la resolución expresa, baste decir que el artículo 43.2 y 3
LVPS presta especial atención a las posibilidades de variación fáctica y agravación de responsabilidades respecto de la propuesta de resolución. En
cuanto a la caducidad, el artículo 43.4 LVPS no ofrece ninguna particularidad: se produce a los seis meses en los términos y con las consecuencias que
establece la LPC. Sin embargo, la caducidad lógicamente sólo funciona en
procedimientos sancionadores iniciados de oficio. Pero ya vimos que la ley
vasca admite procedimientos sancionadores iniciados a solicitud de persona
interesada. Las reglas aplicables a este tipo de procedimientos no son las del
artículo 44 LPC sino las del artículo 43 LPC. Aplicando esas reglas, la falta
de resolución en plazo de procedimientos sancionadores iniciados a solicitud
de persona interesada debería acarrear silencio positivo. Esta solución, sin
embargo no parece de recibo pues resulta imposible —salvo en el caso de
que existiera ya propuesta de resolución, y aún así, con muchas reservas—
concretar los extremos de una sanción presunta. La alternativa, es decir, el silencio negativo, parece más viable pero no se deduce de las reglas comunes
de la LPC ni tampoco se ha establecido expresamente en la LVPS.
II.5.3. OTRAS
CAUSAS DE TERMINACIÓN
El artículo 6.2 RPS contempla otra causa de terminación del procedimiento sancionador en los siguientes términos: transcurridos dos meses
desde la fecha en que se inició el procedimiento sin habérselo notificado
al imputado, se procederá al archivo de las actuaciones. Esta circunstancia
debe notificarse al imputado, sin perjuicio de las responsabilidades en que
se hubiera podido incurrir.
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
El artículo 8 RPS contempla, asimismo, como causa de terminación del
procedimiento sancionador, el pago voluntario por el imputado en cualquier
momento anterior a la resolución.
III. LA EFICACIA DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS
III.1. Adquisición de la eficacia de las sanciones administrativas
En materia de sanciones, se invierte la regla general de adquisición de
eficacia de los actos administrativos. En efecto, las sanciones no son ejecutivas desde la fecha en que se dictan, ni tampoco desde el momento en que
se notifican, sino desde el momento en que pongan fin a la vía administrativa,
que, como ya sabemos, no es exactamente lo mismo (artículo 138.3 LPC). De
ahí que, si cabe y se interpone recurso de alzada, no sea necesario pedir la
suspensión de su eficacia (artículo 21.1 y 2 RPS, cuya terminología no se ha
adaptado a la reforma de la LPC). Sin embargo, y en previsión de impugnaciones, las Administraciones pueden imponer las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sean ejecutivas (artículo 138.3
LPC) pudiendo prorrogar, en tal sentido, las medidas provisionales que se hubieran adoptado en el expediente sancionador (artículo 21.4 RPS).
Pese a su semejanza, el artículo 43.5 LVPS no es sustancialmente idéntico: «la resolución será ejecutiva cuando adquiera firmeza en la vía administrativa», dice. Y ya sabemos que poner fin a la vía administrativa y adquirir firmeza son, conceptualmente hablando, dos cosas distintas que, en la
práctica, pueden producirse en momentos distintos.
De hecho, la STS de 22 de septiembre de 2008 ha fijado, en casación
en interés de ley la siguiente doctrina legal: «interpuesto recurso de alzada
contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses
para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que
se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del
plazo de prescripción de la sanción».
III.2. Despliegue de la eficacia
Una vez ejecutivas, conforme a las reglas expuestas, las sanciones han
de cumplirse voluntariamente por el sancionado o, en su defecto, ejecutarse
forzosamente por la Administración. Sin embargo, esta regla general puede
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René Javier Santamaría Arinas
verse alterada en determinados supuestos. Así, el artículo 4.5 RPS alude a la
«remisión condicional» que, en los casos y forma previstos por las leyes, la
Administración puede resolver motivadamente dejando en suspenso la ejecución de la sanción.
Más florido aún es, en esta misma línea, el artículo 15 LVPS que, atendiendo a la situación económica del responsable, regula los supuestos de
fraccionamiento, suspensión, reducción o sustitución de multas.
III.3. Extinción de las sanciones administrativas
Nada de particular dice la legislación estatal respecto de la extinción
de la eficacia de las sanciones administrativas. Esta laguna habrá de integrarse, por tanto, con las reglas comunes a todos los actos administrativos y
que, con todas sus limitaciones, ya nos constan: cumplimiento y revocación
de las sanciones inválidas que, a su vez, no sólo puede lograrse en vía de
recurso sino también en vía de revisión de oficio que, en nuestra opinión,
será la prevista en el artículo 102 LPC para las sanciones nulas de pleno
derecho y en el artículo 105.1 LPC para las sanciones anulables. No hay,
por tanto, cauce procesal alguno para la revocación de sanciones originariamente válidas; cosa que por lo demás, pugnaría abiertamente con las exigencias del interés general y de otros principios como los de igualdad e incluso proporcionalidad.
Con todo, la ley vasca ha abierto también en esto nuevas e inquietantes
perspectivas al contemplar específicamente la posibilidad del indulto administrativo. En efecto, de entrada, el artículo 19.1 LVPS intenta una sistematización de las causas de extinción de la responsabilidad administrativa identificando como tales la muerte de la persona física sancionada, la ejecución
completa de la sanción, la prescripción de la infracción, la prescripción de
la sanción y, como novedad, el indulto. Pues bien, en relación con esto último, el artículo 20 LVPS delimita los supuestos susceptibles de indulto y conmutación de sanciones. Finalmente, el artículo 21 LVPS establece las reglas
de competencia, procedimiento y régimen jurídico del indulto y la conmutación de sanciones.
254
Unidad didáctica 17
La responsabilidad patrimonial
de la Administración
I. INTRODUCCIÓN
La regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración se
sirve de conceptos básicos que proceden de la Teoría General del Derecho.
Allí se distingue, con alcance general, entre una responsabilidad contractual
y una responsabilidad extracontractual. Según la naturaleza del contrato que
se incumpla, la responsabilidad contractual, a su vez, puede ser civil (artículos 1101 y ss CC) o administrativa (TRLCSP). Por su parte, la responsabilidad extracontractual o aquiliana, que es la que aquí interesa, puede ser
directa (por hechos propios: artículo 1902 CC) o indirecta (por hechos ajenos, artículo 1903 CC). La recepción de estas categorías en Derecho Administrativo ha sido relativamente reciente.
En efecto; en Derecho público el punto de partida histórico es la negación de la responsabilidad del Estado. No es de extrañar, puesto que la responsabilidad es la institución que permite exigir del Estado la indemnización
por los daños y perjuicios que ocasiona la actividad de los poderes públicos
en el patrimonio de los ciudadanos. Y el caso es que, desde el Derecho Romano hasta la tradición medieval, se entendió siempre que el Rey no puede
hacer ilícito. Todavía en el siglo XIX seguiría afirmándose que lo propio de la
soberanía es imponerse a todos sin compensación. Sin embargo, y por influencia francesa, desde el arrêt Blanco de 1873 se inicia el camino hacia
la afirmación de la responsabilidad «patrimonial» —no «civil»— de todos los
Poderes Públicos (como hoy recoge el artículo 9.3 CE).
255
René Javier Santamaría Arinas
A ello contribuyeron durante el siglo XX factores ideológicos ligados a la
consolidación de una nueva concepción del derecho de propiedad. Y también
factores socio-económicos ligados al creciente intervencionismo público. De
esta manera, en la actualidad, de una u otra forma, todos los Poderes Públicos
responden por las consecuencias dañosas de sus actos. Y se distingue así entre
responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, responsabilidad patrimonial
del Estado Juez y responsabilidad patrimonial de la Administración. Aquí vamos a centrarnos en el estudio de ésta última sin dejar de apuntar que también
se abre paso la responsabilidad patrimonial del Estado por el incumplimiento
del Derecho (comunitario) europeo (STS de 2 de octubre de 2012).
Pese a que han existido otras opiniones, hoy se entiende que el fundamento de esta responsabilidad patrimonial no es distinto del de la responsabilidad civil. MEDINA ALCOZ defiende la «unidad institucional de la responsabilidad por daños» porque tienen una misma función compensatoria y
comparten los mismos elementos, «sin perjuicio de la disparidad de textos reguladores y de las disparidades que en cada caso se establezcan, con más
o menos justificación».
II. PLANTEAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGISLACIÓN APLICABLE
II.1. Antecedentes
En el Derecho español, la afirmación de la responsabilidad patrimonial
del Estado se caracteriza por un cierto retraso. La jurisprudencia sólo la reconocía cuando la Administración actuara por medio de «agente especial» (o
sea, prácticamente, nunca). Ante el fracaso de la vía jurisprudencial, su formulación hubo de llegar a golpe legislativo.
Prescindiendo ahora de algunas normas sectoriales relativas a servicios
públicos singulares (como el ferrocarril, la sanidad o los daños de guerra), el
primer hito reseñable en la evolución normativa es el artículo 41 de la Constitución republicana de 1931 que opera un reconocimiento de la responsabilidad (subsidiaria) más bien simbólico pues no llegó a tener desarrollo legal más que en el ámbito local (artículo 209 de la Ley municipal de 1935).
Ya durante el franquismo, los artículos 405-409 de la Ley de Régimen
Local de 1950 ofrecen la primera regulación completa de la institución
que, sin embargo, no se extendería a la Administración del Estado hasta
la aparición de la LEF de 1954. Durante muchos años, la regulación de la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas se contuvo en
256
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
los artículos 121 y siguientes LEF, en el desarrollo que de ellos se hacía en los
artículos 133 y ss del REF y en el artículo 40 LRJAE.
En esta evolución se aprecian vaivenes en tres puntos clave. El primero
de ellos es el relativo a si la responsabilidad ha de ser subsidiaria o directa.
El segundo radica en aclarar si es una responsabilidad subjetiva u objetiva.
Y el tercero se enfrenta al problema de situar el control judicial en la Jurisdicción Civil o en la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Más adelante veremos cómo se han resuelto estos debates en la regulación
vigente. Pero ya conviene adelantar que el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración al que se ha llegado en España se considera en crisis.
II.2. Planteamiento constitucional
II.2.1. MENCIONES
CONSTITUCIONALES DE FONDO
El artículo 9.3 CE garantiza, entre otras cosas, «la responsabilidad de
todos los poderes públicos del Estado». En línea con ello, por lo que ahora
más importa, el artículo 106.2 CE reconoce el derecho de los particulares
«a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión
sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos». El juego
conjunto de estos dos preceptos se ha considerado un auténtico «pilar del
Estado de Derecho» en cuanto garantía patrimonial de los ciudadanos
frente a la Administración. La CE consagra así un «derecho resarcitorio»
pero éste es de configuración legal (y más abierto de lo que habitualmente
se cree): la concreción de este derecho se remite a «los términos establecidos por la ley». Esta remisión obliga a una indagación competencial.
II.2.2. REGLAS
COMPETENCIALES
No hay que perder de vista que el artículo 149.1.8 CE reserva al Estado competencia exclusiva en materia de «legislación civil» (que incluye el
sistema de responsabilidad entre particulares). Pero, al mismo tiempo, el artículo 149.1.18 CE atribuye al Estado, entre otras muchas cosas (la mayoría de las cuales ya hemos ido viendo), la competencia para fijar «el sistema
de responsabilidad de todas las Administraciones públicas».
De ello se deduce la voluntad de configurar un sistema unitario de responsabilidad patrimonial. Es decir, un sistema que tiende a garantizar un tra257
René Javier Santamaría Arinas
tamiento patrimonial común a todos los ciudadanos y que se aplique indistintamente a todas las Administraciones públicas.
II.3. Alcance de la legislación estatal
II.3.1. EL TÍTULO X LPC
En ejercicio de esta competencia, el legislador estatal optó por incluir en
la LPC la regulación común de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Tras reconocer el derecho de los ciudadanos a exigir
las responsabilidades que procedan [artículo 35.j) LPC], lo hace en su Título
X que queda dividido en dos Capítulos; el Primero relativo a la «responsabilidad patrimonial de la Administración Pública» (artículos 139 a 144 LPC),
y el Segundo relativo a la «responsabilidad de las autoridades y personal al
servicio de las Administraciones Públicas» (artículos 145 y 146 LPC).
La Disposición Derogatoria 2.ª LPC derogó los artículos 40 y ss LRJAE.
Sin embargo, no alude expresamente a los artículos 121 y ss LEF, por lo que
habrá que entenderlos subsistentes pero sólo en cuanto no se opongan a la
LPC.
Los preceptos de este Título de la LPC han sufrido algunas modificaciones; las más recientes de ellas son las operadas por el artículo noveno de
la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial (que añade un nuevo
apartado 5 al artículo 139 LPC para recoger los supuestos de responsabilidad del Tribunal Constitucional) y por la Disposición Final 40.ª LES (que da
nueva redacción al artículo 142.3 LPC como se verá).
II.3.2. EL RRP
Pero, además, el Consejo de Ministros mediante Real Decreto 429/
1993, de 26 de marzo, aprobó el Reglamento de los procedimientos de
las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial
(RPP), que deroga expresamente los correspondientes preceptos del REF.
En consecuencia, en la actualidad, el RRP se aplica a los procedimientos que inicien, instruyan y resuelvan todas las Administraciones Públicas en
materia de responsabilidad patrimonial, sin perjuicio de las especialidades
procedimentales que establezcan las Comunidades Autónomas que tengan
asumidas competencias normativas en esta materia.
258
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
II.4. Los rasgos característicos del sistema de responsabilidad vigente
II.4.1. SISTEMA
UNITARIO
Se dice que el de responsabilidad patrimonial de la Administración
es un sistema unitario porque tiene carácter común; es decir, salvo en
cuestiones procedimentales menores, todas las Administraciones Públicas
aplican las mismas reglas que son de procedencia estatal. Para la Administración del Estado lo confirma ahora el artículo 142.2 LPC. Para las
Administraciones autonómicas, el artículo 1.2 RRP. Para las Administraciones locales, el artículo 54 LBRL. Y para la Administración institucional, el
artículo 3.1 RRP.
En relación con esto último, el ámbito de tal régimen común coincide
con el ámbito subjetivo de aplicación de la LPC. Pero su literalidad suscita
problemas que doctrina y jurisprudencia intentan superar afirmando, por una
parte, que en aquél se integran «siempre» las Administraciones institucionales (aunque no ejerciten potestades públicas) y, por otra, que las Administraciones territoriales responden conforme a la LPC de los daños de las sociedades y fundaciones que controlan (MEDINA ALCOZ y también, apelando
a la doctrina del «levantamiento del velo», SÁNCHEZ MORÓN).
II.4.2. ALCANCE
GENERAL
El sistema de responsabilidad patrimonial establecido en las citadas
normas afecta a toda la actividad administrativa. Así, si se dan los requisitos que veremos luego, las Administraciones públicas responden por los daños y perjuicios que causen a terceros tanto por acción como por omisión.
De igual modo, están obligadas a indemnizar los daños y perjuicios que se
ocasionen tanto como consecuencia de su actividad material como formal
(artículo 142.4 LPC). En efecto; si bien la anulación de actos y reglamentos
no presupone derecho a la indemnización, ésta podrá reclamarse cuando
hayan producido al reclamante una lesión resarcible en los términos que se
irán viendo.
II.4.3. RESPONSABILIDAD
OBJETIVA
El sistema de responsabilidad patrimonial establecido en las citadas normas prescinde de la idea de culpa. En principio, para que haya obligación
259
René Javier Santamaría Arinas
de indemnizar basta con que exista y se acredite la existencia de una lesión
resarcible imputable a una Administración. Lo decisivo, por lo tanto, es el
daño de manera que, si éste se produce, aunque sea por el funcionamiento
normal de los servicios públicos, ha de ser compensado por la Administración.
Este rasgo dota al sistema español de responsabilidad de una amplitud
sin parangón en el Derecho comparado. En su momento, el carácter objetivo fue saludado como avance garantista por la doctrina mayoritaria. En la
actualidad, sin embargo, arrecian las críticas que ponen de manifiesto sus
efectos perniciosos (MIR PUIGPELAT). En línea con esto último, se alzan voces que reivindican una reforma legal que, por lo demás, la Constitución no
impide (SANCHEZ MORÓN).
Entre tanto, y frente a la responsabilidad civil, que es subjetiva, la
responsabilidad patrimonial de la Administración es independiente de
toda idea de culpa, según la tesis tradicional. Pero hoy se discute si este
rasgo viene o no impuesto por la CE. En realidad, y como veremos, suelen jugar otros títulos de imputación: riesgo, sacrificio especial, incumplimiento...
II.4.4. RESPONSABILIDAD
DIRECTA
Abarca tanto daños anónimos como los causados por sus agentes. En
este segundo caso, con carácter general, los daños causados a los administrados por agentes públicos se imputan a la Administración. La responsabilidad de la Administración no es subsidiaria de la del causante.
Esta sencilla regla permite superar los problemas prácticos que se planteaban con los sistemas de responsabilidad subsidiaria: identificación del
causante, reclamación previa al causante, insolvencia muy probable, reclamación a la Administración...
El afectado puede dirigirse directamente contra la Administración. Si
ésta reconoce la indemnización, paga y dispone luego de la denominada
«acción de regreso» frente a la autoridad o empleado causante de los daños (artículo 145.2 LPC).
II.4.5. INTEGRIDAD
DE LA REPARACIÓN
La Administración está obligada a restablecer al perjudicado en el
«pleno valor»; es decir, incluyendo tanto el daño emergente como el lucro
260
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
cesante pero constituyendo, al mismo tiempo, un límite frente a pretensiones
exageradas.
Como regla general, la compensación adoptará la forma de una indemnización en metálico a tanto alzado. Sin embargo, también es posible la indemnización por plazos y la compensación en especie (artículo 141.4 LPC).
El cálculo de la cuantía de la indemnización se rige por los criterios de
valoración previstos en la LEF y en la legislación fiscal, con ponderación del
valor de mercado para proporcionar al perjudicado un «valor de sustitución»
en daños patrimoniales (artículo 142.2 LPC). La remisión a las «demás normas aplicables» debe entenderse hecha, para poder valorar daños personales, a los baremos de daños corporales debidos a accidentes de circulación
(RDLeg de 29 de octubre de 2004).
Dicho cálculo ha de hacerse con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, pero sin perjuicio de la actualización de su valor y de
los intereses de demora en el pago (artículo 141.3 LPC modificado). La actualización consiste en la aplicación del IPC registrado hasta la fecha de finalización del procedimiento. Se percibirá el interés legal del dinero a partir
de los 3 meses de demora en el pago (artículos 24 y 17 LGP; STS de 31
de marzo de 2009).
En principio, un mismo hecho puede dar lugar a indemnización compatible con pensiones de la seguridad social o del régimen de clases pasivas.
Pero, en tales casos, se han de practicar los descuentos pertinentes (STS de
7 de julio de 2008).
III. REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD
III.1. El daño: concepto de lesión resarcible
Para que exista responsabilidad patrimonial de la Administración debe
existir, en primer lugar, un daño con unas determinadas características, que
denominamos lesión resarcible. Se trata de un concepto técnico-jurídico que
podemos construir a partir del concepto vulgar de perjuicio.
Por perjuicio se entiende un detrimento patrimonial cualquiera. Sin embargo, para que exista responsabilidad administrativa no basta con la existencia de un perjuicio económico cualquiera. Para que exista lesión resarcible, ese detrimento debe reunir los siguientes caracteres:
261
René Javier Santamaría Arinas
III.1.1. DAÑO
EFECTIVO, EVALUABLE ECONÓMICAMENTE E INDIVIDUALIZADO
De conformidad con el artículo 139.2 LPC, para que haya lesión resarcible, el daño tiene que ser, además de antijurídico:
— Efectivo: Esto significa que debe determinarse en cada caso la realidad del daño. No son, por tanto, indemnizables los daños eventuales o simplemente posibles pero no actuales ni seguros en cuanto a su
producción.
— Evaluable económicamente: Esto significa que debe determinarse en
cada caso la cuantía del daño. No son, por tanto, indemnizables los
daños sin trascendencia económica.
— Individualizado: Esto significa que debe determinarse en cada caso
la no generalidad del daño. No son, por tanto indemnizables, las
cargas colectivas. Pero sí aquellos sacrificios excesivos o desiguales
que puedan afectar tanto a una persona como a grupos de personas
bien identificados.
En materia de bienes y derechos que pueden ser lesionados se ha producido una evolución que va desde el artículo 121 LEF, que parecía limitar
la responsabilidad sólo a los bienes expropiables, hasta la actualidad, en
que se extiende esta cobertura a «cualesquiera» bienes y derechos (artículos 106.2 CE y 139.1 LPC). De este modo, pueden ser indemnizables tanto
los daños patrimoniales como los personales. Y, dentro de estos últimos,
tanto los daños personales de carácter físico o psíquico (artículo 142.5 LPC)
como los daños morales (artículo 142.5 LPC). Aquí el problema puede estribar en la dificultad de calcular su valor económico pero no en su reconocimiento.
III.1.2. DAÑO
ANTIJURÍDICO
Para que exista lesión resarcible el daño ha de ser, además, antijurídico.
Pero un perjuicio es antijurídico cuando el titular del bien o derecho lesionado no tiene el deber jurídico de soportarlo (artículo 141.1 LPC). La antijuridicidad, por tanto, se liga a la existencia de un deber jurídico de soportar
el daño y no a la legalidad o ilegalidad del acto causante del daño. En relación con ello, conviene hacer dos precisiones:
— Reconocimiento de la responsabilidad y control de la legalidad son
dos problemas independientes. Puede, por tanto, intentarse frente a
262
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
medidas no fiscalizables por la Jurisdicción contencioso-administrativa
(por ejemplo, actos políticos).
— La antijuridicidad desaparece cuando existe una causa de justificación que legitime el perjuicio por existir un título expreso que lo determine o imponga como jurídicamente querido: obligación legal, contrato, acto de ejecución, etc...
La reforma del artículo 141.1 LPC se refiere a los «daños que se deriven
de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según
el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el
momento de producción de aquéllos». Y lo hace para decir que estos daños
no serán indemnizables.
Inicialmente se entendió por algunos autores que así se venía a singularizar un supuesto de fuerza mayor (concepto que explicaremos más adelante).
Pero ésta resultaba ser una construcción insegura y discutible. Y la verdad
es que también resulta posible otro entendimiento del mismo precepto vinculado al requisito de la exigencia de lesión antijurídica (MARTÍN REBOLLO).
Así, los llamados «daños del progreso» se excluyen del concepto de lesión
resarcible porque falta el rasgo de la antijuridicidad (STS de 31 de mayo de
1999). Pero la Administración debe probar que el estado de la ciencia no
permitía el conocimiento del riesgo (STS de 19 de octubre de 2000). La exclusión es «sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que
las leyes puedan establecer para estos casos». Ahí se ha visto un salto «de
la juridicidad a la política» (ESTEVE PARDO).
III.2. La imputación
III.2.1. CRITERIO
GENERAL DE IMPUTACIÓN DE CONDUCTAS: LA TITULARIDAD
DEL SERVICIO PÚBLICO EN SENTIDO AMPLIO
Para que exista lesión resarcible el daño ha de ser imputable a una Administración Pública. En Derecho Penal, la responsabilidad se imputa al sujeto
que causa el daño. En tales casos, es preciso identificar una persona física culpable a la que atribuir la responsabilidad. En Derecho Administrativo, sin embargo, la imputación de la responsabilidad patrimonial se rige por otras reglas.
En efecto, el título de imputación es aquí la titularidad de la actividad o
servicio en cuyo marco se ha producido el daño. Así se desprende de la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (artículo 139.1 LPC). Basta, por tanto, que el daño se haya producido en el ám263
René Javier Santamaría Arinas
bito de lo que constituye el giro o tráfico administrativo para que se entienda
imputable a la Administración. Esta regla general puede presentar diferentes
modulaciones, principalmente, en los supuestos que veremos a continuación.
III.2.2. RESPONSABILIDAD
CONCURRENTE
En ocasiones, el daño puede imputarse no a una sino a varias Administraciones públicas que, pese a ser distintas, actúan conjuntamente. En tales
supuestos, la responsabilidad es solidaria; es decir, el perjudicado puede
dirigirse frente a cualquiera de ellas por el total. A efectos internos, las reglas de reparto de la obligación de indemnizar pueden estar preestablecidas en «el instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta» —por
ejemplo, un convenio— o, en su defecto, se calculará aplicando los criterios
de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención (artículo 140 LPC, en la redacción resultante de la reforma de 1999).
III.2.3. INTEGRACIÓN
DEL CAUSANTE EN LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
En caso de daños culposos, la responsabilidad se imputará a la Administración siempre que pueda constatarse la integración del causante en la
organización prestadora del servicio o actividad.
Tal integración es evidente en el caso de los funcionarios; expresión que
aquí se emplea en un sentido amplio para acoger todo tipo de autoridades, empleados, contratados y agentes, con tal de que su ejercicio se desenvuelva en el ejercicio real de funciones públicas. Es decir; si el daño se
produce absolutamente al margen de las funciones propias del cargo, en la
actividad privada de la autoridad o funcionario, la responsabilidad se le imputará a él y no a la Administración.
Por extensión, la jurisprudencia imputa también a la Administración la
responsabilidad por los daños causados por las personas situadas bajo la
autoridad o custodia de la Administración.
III.2.4. EL
CASO DE LOS CONTRATISTAS Y CONCESIONARIOS DE SERVICIOS PÚBLICOS
Por aplicación de las reglas anteriores, podría imputarse también a la
Administración la responsabilidad por los daños producidos por la ejecución
de los contratos administrativos. Sin embargo, esto no es siempre así.
264
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
En realidad, la responsabilidad sólo se imputa a la Administración
cuando los daños sean consecuencia de una orden directa o inmediata suya
o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma (artículo 1.3 RRP). En
todos los demás casos, responden los propios contratistas (artículo 214
TRLCSP).
III.2.5. RESPONSABILIDAD
POR DAÑOS ANÓNIMOS E IMPERSONALES
A veces los daños pueden ser consecuencia de conductas ilegales o
culpables de los agentes públicos y, como hemos visto, se imputan a la Administración. Sin embargo, también se imputan a la Administración daños
anónimos o impersonales, no atribuibles a persona física alguna, sino a la
organización en cuanto tal. Así sucederá cuando, pese a existir el deber de
prestarlo, el servicio público no ha funcionado, ha funcionado mal o ha funcionado tarde o defectuosamente.
Lógicamente, la «anormalidad» del servicio es un concepto jurídico indeterminado cuya integración puede variar según el grado de sensibilidad
social y de desarrollo de los servicios públicos. Ahí es donde adquieren
sentido las denominadas «cartas de servicios» que, para el Estado, contemplaba el artículo 4 LOFAGE y regulan los artículos 8 a 13 del Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, que establece el marco general para la
mejora de la calidad en la AGE. Cartas de servicios que poco a poco se
van extendiendo y que asumen objetivos o compromisos de calidad estandarizados de manera que el ciudadano sabe qué puede esperar y qué puede
reclamar. A falta de ellas, suele acudirse a la lex artis, a los precedentes administrativos y a otros criterios jurisprudenciales.
III.2.6. RESPONSABILIDAD
POR CASO FORTUITO Y EL LÍMITE DE LA FUERZA MAYOR
También se imputan a la Administración los daños incidentales causados
pese al funcionamiento normal de los servicios públicos; es decir, incluso
aunque la actuación de la Administración haya sido irreprochable. El fundamento de esta regla está en la responsabilidad por riesgo. Pero esta forma
de responsabilidad tiene un límite: la fuerza mayor (artículo 139.1 LPC).
Excluir los casos de fuerza mayor implicar atribuir a la Administración los
daños causados por caso fortuito y el problema consiste entonces en distinguir con claridad ambos conceptos. Esta tarea ha venido haciéndola la jurisprudencia de manera que la fuerza mayor obedece a una causa extraña,
265
René Javier Santamaría Arinas
exterior, imprevisible e irresistible mientras que el caso fortuito representa una
causa interna, desconocida e indeterminada pero evitable. En todo caso, la
carga de la prueba de la fuerza mayor recae sobre la Administración.
III.3. La relación de causalidad
III.3.1. IDEA
GENERAL
La lesión resarcible debe ser necesariamente «consecuencia» del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Se entendió siempre
que esa mención —«consecuencia»— encierra la exigencia de una relación
de causalidad entre el resultado dañoso y el hecho que lo produce. Pero
como las leyes nada más decían —ni dicen, artículo 139.1 LPC— al respecto, la apreciación de este requisito ha venido estando confiada a la jurisprudencia.
A su vez, enfrentada con sus inevitables dificultades de definición apriorística, la Jurisdicción contencioso-administrativa se ha visto obligada a recoger los más depurados desarrollos provenientes de la dogmáticas civil y, sobre todo, penal: teorías de la causalidad exclusiva, de la equivalencia de
las condiciones y de la causación adecuada (SANTAMARÍA PASTOR). Pero,
finalmente, se ha adoptado una actitud pragmática; es decir, se renuncia a
todo intento de categorización previa, se limita a resolver caso por caso y
utiliza expresiones flexibles, de valor no muy preciso, en función de las circunstancias.
III.3.2. CAUSAS
DE EXONERACIÓN
Como consecuencia de lo anterior, sólo es posible añadir nuevas precisiones por una vía negativa; esto es, excluir de la relación de causalidad
aquellos hechos que, con toda evidencia, no han tenido ningún poder determinante en la producción del daño final. Ahí es donde encajan las llamadas
causas de exoneración; es decir, supuestos en que el nexo causal queda
roto por la interferencia de otros acontecimientos. Además de la fuerza mayor, a la que ya nos hemos referido, tales causas son, fundamentalmente el
hecho de tercero y la falta o culpa de la propia víctima.
En ambos casos es perceptible una evolución jurisprudencial similar. Inicialmente, estas causas excluían la responsabilidad de la Administración en
todo caso. Posteriormente, iría admitiéndose un reparto proporcional de las
266
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
responsabilidades concurrentes. De manera que, en definitiva, de una situación en la que el nexo causal debía ser, por lo general, directo, inmediato
y exclusivo, se ha pasado a otra en la que puede bastar con que sea indirecto, sobrevenido y concurrente con hechos dañosos de tercero o de la propia víctima.
IV. LOS PROCEDIMIENTOS PARA HACER EFECTIVA LA RESPONSABILIDAD
IV.1. La vía administrativa y contencioso-administrativa
IV.1.1. LA
ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD
A) La acción de responsabilidad accesoria a la acción de impugnación
Las personas perjudicadas tienen derecho a exigir la responsabilidad
patrimonial de la Administración [en general, artículo 35.j) LPC]. Pero el ordenamiento les viene ofreciendo diversas vías para ejercer este derecho.
Hoy, las alternativas se han reducido ya que, por regla general, habrá que
proceder a la presentación de una reclamación de daños y perjuicios ante
la propia Administración que causó el daño (acción de responsabilidad).
Sin embargo, incluso en vía administrativa cabe una variante de importancia. Se da en el supuesto de daños provenientes de una decisión
administrativa. En tal caso, si interpone recurso contra dicha decisión, el
perjudicado pedirá, obviamente, su anulación. Pero, si quiere, puede además acumular, en el mismo recurso, la pretensión de indemnización [artículos 31.a) y 65.3 LJ]. Como se ve, en este caso el perjudicado puede optar
por ejercitar la acción de responsabilidad como accesoria o aneja a la de
impugnación o por reservarse la acción de responsabilidad como acción
autónoma (STS de 11 de junio de 2008).
De optar por esto último, el tratamiento procesal será el mismo que se
da a los daños provenientes de hechos (o actuación material de la Administración); es decir, la denominada acción de responsabilidad autónoma que
se explica a continuación.
B) La acción de responsabilidad autónoma
La acción de responsabilidad autónoma debe ejercitarse en el plazo de
un año (artículo 142.5 LPC). Este plazo se computa normalmente desde que
se produce el hecho o acto que motive la indemnización o desde que se
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René Javier Santamaría Arinas
manifieste su efecto lesivo. Pero hay reglas específicas de cómputo para los
daños corporales (desde la curación o determinación del alcance de las secuelas, artículo 142.5 LPC) y para los producidos por actos o disposiciones
impugnadas (desde la sentencia definitiva, artículo 142.4 LPC).
En cualquier caso, es un plazo de prescripción y no de caducidad.
Esto implica que se admite su interrupción (artículo 146.2 LPC). Entre las circunstancias que interrumpen la prescripción, la jurisprudencia admite, por
ejemplo, la existencia de negociaciones. La inadmisión de una reclamación de daños por prescripción indebidamente apreciada, a falta de práctica de la prueba propuesta, vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva
(STC 244/2005, de 10 de octubre).
En relación con los problemas de cómputo y prescripción de la acción
de responsabilidad, ha de tenerse en cuenta la STEDH de 20 de enero de
2000 (Miragall Escolano y otros contra España) que, en términos generales,
obliga a aplicar también aquí el principio pro actione. Y de ahí se acaba
generalizando el principio de actio nata. En su virtud, los plazos no deben
empezar a contar hasta que los interesados puedan conocer efectivamente
el daño y la comprobación de su ilegitimidad (doctrina ya recogida, por
ejemplo, en las SSTS de 9 de mayo y 13 de junio de 2007).
IV.1.2. EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
A) Disposiciones generales sobre el procedimiento
El artículo 142.3 LPC exige la regulación de un procedimiento abreviado que habrá de seguirse cuando sean inequívocos la relación de causalidad, la valoración del daño y la cuantía de la indemnización (artículo 143
LPC). Este procedimiento se regula efectivamente en los artículos 14 a 17
RRP. Su rasgo característico es la agilidad que deriva de la reducción de los
plazos de tramitación con respecto al procedimiento general. Así, el plazo
máximo de resolución del procedimiento abreviado es de treinta días desde
que se inició (artículo 143.1 LPC). En todo lo demás, comparte sustancialmente las mismas reglas que el procedimiento general, que es el que vamos
a seguir estudiando.
El artículo 3.1 RRP distingue entre órganos competentes para iniciar,
para instruir y para resolver estos procedimientos. En principio, para la determinación del órgano competente en cada caso, remite a las reglas de organización. En la Administración del Estado, los órganos competentes para
resolver son, por lo general el Ministro respectivo y, excepcionalmente, el
268
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Consejo de Ministros (artículo 142.2 LPC). En las Comunidades Autónomas
habrá que estar a lo dispuesto al efecto en sus normas de organización propias. En las Administraciones locales éste es un punto que no aparece expresamente resuelto en la LBRL. En los organismos públicos habrá que estar a lo
que determine su respectiva norma de creación.
B) La iniciación del procedimiento
En ejercicio de la acción de responsabilidad, el interesado presenta una
reclamación que, además de lo dispuesto en el artículo 70 LPC, debe especificar las lesiones producidas, el momento en que se produjeron y su evaluación económica así como la presunta relación de causalidad (artículo 6 RRP).
Como novedad, el artículo 5 RRP contempla también la posibilidad, un
tanto artificiosa, de iniciación de oficio de este procedimiento. El acuerdo
de iniciación de oficio puede adoptarse mientras no haya prescrito la acción de responsabilidad. Y, una vez iniciado, el procedimiento se instruirá
aunque los particulares no se personen en el plazo establecido.
C) Ordenación e instrucción
Hay que recordar que en este procedimiento también rigen las reglas
de ordenación del expediente que establece la LPC. En este sentido, el artículo 6.2 RRP reitera la regla de la impulsión de oficio y la posibilidad de
acumulación de procedimientos. De igual modo, el artículo 7 RRP atribuye
al instructor la realización de los actos de trámite necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales
deba pronunciarse la resolución. Si acaso, conviene reseñar que a él también corresponde, a la vista de las actuaciones, suspender el procedimiento
general y acordar de oficio la iniciación del procedimiento abreviado, en su
caso (artículo 14.1 RRP).
Como actos de instrucción expresamente contemplados para este procedimiento aparecen el período de prueba (artículo 9 RRP), los informes que,
en principio, no son vinculantes (artículo 10 RRP) y el trámite de audiencia
(artículo 11 RRP). La incomparecencia en el trámite de audiencia acarrea
el archivo provisional de las actuaciones; archivo que deviene definitivo
cuando haya prescrito la acción de responsabilidad (artículo 11.3 RRP).
Especialmente problemática resulta la redacción del artículo 12.1 RRP
al referirse a la preceptividad del dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo autonómico equivalente. Ello es debido a que no se exige este
dictamen en todo caso, sino únicamente «cuando sea preceptivo a tenor de
269
René Javier Santamaría Arinas
lo establecido en la LOCE». Como quiera que el artículo 22.13 LOCE se
refería, por su parte, a las «reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración del Estado»,
surgía la duda respecto de la preceptividad del dictamen en los procedimientos que se sustancien ante las demás Administraciones públicas. El problema vino a solventarse gracias a las precisiones añadidas por la legislación autonómica. En la actualidad, el artículo 142.3 LPC, en la redacción
dada por la DF 14.ª LES, señala que «en el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas
sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca
en la correspondiente legislación autonómica».
Por lo demás, recabado el dictamen consultivo, en su caso, la fase de
instrucción del expediente se cierra con la propuesta de resolución que ha
de elevarse al órgano competente para resolver.
D) Terminación
Parece que, siempre que sea posible, hay una cierta preferencia por
la terminación convencional del procedimiento. Así se deduce de lo dispuesto en el artículo 8 RRP, que permite alcanzar un acuerdo indemnizatorio en cualquier momento anterior al trámite de audiencia. Y también de lo
dispuesto en el artículo 13.1 RRP, que insiste sobre ello en la fase final de la
instrucción y aún de lo dispuesto en el artículo 17 RRP, que abre estas mismas posibilidades en el procedimiento abreviado.
Por lo demás, el plazo máximo para resolver los procedimientos generales de responsabilidad patrimonial mediante resolución expresa es de
seis meses (artículo 13.3 RRP). El incumplimiento de este plazo da entrada
al juego del silencio negativo tanto en los procedimientos iniciados mediante reclamación de los interesados como en los iniciados de oficio (artículo 142.7 LPC). Por lo demás, las resoluciones y los acuerdos de terminación convencional que recaigan en este tipo de expedientes ponen fin a la
vía administrativa (artículos 142.6 LPC y 2.3 RRP).
E) Impugnación
Las resoluciones de los procedimientos de responsabilidad patrimonial
pueden ser recurridas por los interesados de conformidad con las reglas generales del sistema de recursos. Al tratarse de actos que agotan la vía administrativa, el interesado podrá optar por interponer recurso potestativo de
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
reposición en el plazo de un mes ante el mismo órgano que dictó el acto o
recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses ante el órgano
competente de la Jurisdicción contencioso-administrativa que corresponda.
La inadmisión del recurso, por extemporáneo, frente a desestimaciones
presuntas vulnera el principio pro actione y, por tanto, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (según consolidada doctrina que condensa la
STC 175/2008, de 22 de diciembre).
IV.2. La desaparición de la vía civil
La contencioso-administrativa y no otra es, precisamente, la Jurisdicción
competente para conocer sobre las cuestiones que se susciten en relación
con «la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que
derive» [artículo 2.e) LJ]. Más aún, según este mismo precepto, las Administraciones Públicas no pueden ser demandadas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social.
La prohibición trae causa de una praxis tan extendida como injustificada. El caso más reseñable era el de la exigencia de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria; supuestos en los que las cuatro Jurisdicciones —civil, penal,
contencioso-administrativa e incluso, social— se habían estimado competentes para conocer de este tipo de reclamaciones. La Disposición Adicional
Primera RRP ya intentó la unificación de fuero al exigir que estas reclamaciones siguieran la tramitación administrativa y contencioso-administrativa que
hemos dejado expuesta. Con alcance general, la misma solución había que
deducir de los artículos 142.6 y 144 LPC si bien la redacción de éste último, relativo a la responsabilidad de Derecho privado, fue modificada por
la reforma de 1999 para no dejar lugar a ningún tipo de dudas.
Pese a todo, aquellos órdenes jurisdiccionales seguían declarándose
competentes invocando a su favor, además de las «relaciones de Derecho
privado», el argumento de «no dividir la continencia de la causa». De ahí
que se volviera a insistir por el Legislador en este punto. En efecto, la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, modificó el artículo 9.4 de la LOPJ
y, en el mismo sentido, el artículo 2.e) LJ.
A resultas de estos cambios, es competencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa «la responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo
271
René Javier Santamaría Arinas
ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción
del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad». Podrán caber dudas respecto al régimen sustantivo aplicable en el
proceso contencioso a los codemandados privados (la STS de 21 de noviembre de 2007 afirma que será el del Código Civil). Pero la regla procesal es terminante y clara.
Por consiguiente, hoy el juez civil (y social) es siempre incompetente
para conocer de una acción de este tipo frente a la Administración [artículos 142.6 y 144 LPC, 2.e) LJ y 9.4 LOPJ]. Ya no es posible dirigirse civilmente contra el funcionario causante del daño ni, por tanto, conjuntamente
contra éste y la Administración (artículo 145 y DA 12 LPC).
Cuestión muy diferente es que subsista la vía civil para el ejercicio, discutido, de la «acción directa» del artículo 76 de la Ley del Contrato de Seguro, pero exclusivamente frente a las entidades aseguradoras (Auto de la
Sala de Conflictos del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2011). Los
demás ejemplos que suelen aportarse como supuestos marginales en que
subsiste la vía civil tampoco son de recibo porque los demandados sólo
pueden ser sujetos privados. En el caso de las empresas de capital público,
además, por la tendencia, que ya vimos, a imputar su responsabilidad a la
Administración matriz en régimen de Derecho administrativo (levantamiento
del velo). En el caso de la actividad estrictamente privada y ajena al servicio del funcionario porque, como cualquier otro particular, responderá en régimen de Derecho civil. Y lo mismo cabe decir en cuanto a los contratistas
de la Administración, que responden civilmente por los daños causados en
virtud de negligencia en que haya podido incurrir sin intervención de la Administración [STS (civil) de 2 de octubre de 2009]. En suma, en ninguno de
estos casos cabe demandar civilmente a ninguna Administración.
IV.3. La vía penal
Por lo tanto, en la actualidad, la única particularidad procesal admisible
es la eventualmente derivada de la exigencia de responsabilidad civil derivada del delito ante la Jurisdicción penal (artículo 146 LPC en relación con
el artículo 121 CP). Estos preceptos admiten la posibilidad de reserva de
acciones, con lo que pueden plantearse diferentes hipótesis:
— Si se ejercitan simultánea pero separadamente: el proceso penal no
suspende el procedimiento administrativo, salvo que la determinación
de los hechos sea necesaria para la fijación de la responsabilidad
patrimonial (artículo 146.2 LPC).
272
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
— Si se ejercitan ambas acciones en el proceso penal:
• Si hay condena penal, la responsabilidad civil de la Administración será subsidiaria (artículo 121 CP). Solución ésta, todo hay
que decirlo, con la que se muestra crítica parte de la doctrina.
• Si no hay condena penal, no puede haber condena civil para
el acusado. Pero eso no significa necesariamente que no pueda
existir responsabilidad patrimonial de la Administración. Por eso
se abre el plazo de reclamación administrativa desde el sobreseimiento o absolución del funcionario encausado. Ya no se alude a
que «ni interrumpirá la prescripción», como hacía la redacción originaria del artículo 146.2 LPC hasta la reforma de 1999. La STS
de 12 de junio de 2008 interpreta este cambio normativo en el
sentido de que «el proceso penal tiene eficacia interruptiva con
carácter general»; resultado que vincula con el Principio de actio
nata: el plazo comienza a correr «una vez culminado el proceso
penal en que se dilucidan los hechos determinantes de la responsabilidad».
V. LA RESPONSABILIDAD DE AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO
DE LA ADMINISTRACIÓN
La Administración responde directamente, indemniza y paga al perjudicado. Pero, como vimos, puede luego repetir contra los causantes materiales
de los daños (acción de regreso). También puede, aunque esto ya no sea
propiamente acción de regreso, exigir del personal a su servicio los daños o
perjuicios causados en sus bienes o derechos. En ambos casos se requiere
la existencia de dolo, culpa o negligencia grave. Y, además, se requiere
también seguir un procedimiento formalizado (artículo 145.2 y 3 LPC). Las
reglas de dicho procedimiento, especialmente ágil, se encuentran recogidas
en el artículo 21 RRP. Todo ello es compatible con la responsabilidad disciplinaria que pudiera existir por incumplimiento de los deberes del servicio.
273
Unidad didáctica 18
La expropiación forzosa
I. INTRODUCCIÓN
Cuando la Administración necesita bienes o derechos, puede adquirirlos
como cualquier otra persona a través de los cauces comunes previstos en el
Código Civil. Pero, además de eso, puede hacerlo también mediante prerrogativas que le otorga el Derecho administrativo, entre las que se encuentra la potestad expropiatoria.
La expropiación es, pues, una potestad administrativa que, además, resulta polivalente pues con ella la Administración puede atender fines muy diversos. Pero también, y al mismo tiempo, la expropiación es una garantía
para los administrados frente a la confiscación pura y simple de sus bienes y
derechos (SÁNCHEZ MORÓN).
Este planteamiento obliga, como tantas otras veces y por encima de las diferentes concepciones dogmáticas que esta institución viene suscitando, a buscar
un punto de equilibrio entre los polos contrapuestos de la eficacia y del control.
En esta Unidad vamos a estudiar dónde sitúa ese punto la regulación vigente no sin antes advertir que, en la práctica, como se ha dicho, «la expropiación forzosa es en la actualidad la vergüenza del Derecho Público español» (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ).
II. EL ENCAJE CONSTITUCIONAL DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
II.1. Expropiación y derecho de propiedad
Prescindiendo de otros antecedentes, el estudio de la expropiación forzosa debe partir de lo dispuesto en el artículo 33.3 CE, conforme al cual
275
René Javier Santamaría Arinas
«nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes».
El Tribunal Constitucional ha tenido numerosas ocasiones para precisar
el alcance de este precepto. Puede verse la STC 166/1986, de 19 de diciembre, entre otras dictadas sobre el célebre caso RUMASA. Y también la
STC 37/1987, de 26 de marzo, donde se justifica la expropiación a partir
de datos, también constitucionales, como la función social de la propiedad
(artículo 33.2 CE) y la subordinación al interés general de toda la riqueza
del país (artículo 128.1 CE).
La doctrina que se desprende de estos y otros pronunciamientos sobre la
configuración constitucional del instituto expropiatorio ha quedado resumida
en la STC 48/2005, de 3 de marzo, en los siguientes términos:
— En primer lugar, desde una perspectiva histórica, se recuerda la notable expansión que la expropiación adquirió en el tránsito hacia el Estado social, como luego veremos.
— En segundo lugar, se ratifica su doble naturaleza de potestad pública y garantía de los ciudadanos para añadir que, desde esta última perspectiva, el artículo 33 CE ofrece a los expropiados un triple
aseguramiento: necesidad de causa expropiandi, derecho a indemnización —aunque no necesariamente previa a la ocupación— y exigencia de un procedimiento que sirve a los principios de legalidad,
igualdad y seguridad jurídica.
— En tercer y último lugar, da entrada también al principio de proporcionalidad, cosa que hace a través de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que viene interpretando el artículo 1 del
Protocolo Adicional número 1 al Convenio, que versa precisamente
sobre la protección de la propiedad (y ello aún a pesar de que el Estado español ratificó dicho protocolo bajo reserva de lo previsto en el
artículo 33 CE).
II.2. Marco competencial y sistema de fuentes
II.2.1. EL
REPARTO DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE EXPROPIACIÓN FORZOSA
Desde el punto de vista competencial hay que tener en cuenta también,
una vez más, el artículo 149.1.18 CE. En su virtud, el Estado tiene competencia exclusiva en materia de «legislación sobre expropiación forzosa». Así,
276
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
podría pensarse que a las Comunidades Autónomas les corresponde únicamente la ejecución de la legislación estatal en la materia. Sin embargo, muchos Estatutos de Autonomía no se conformaron con asumir sólo competencias de mera ejecución.
Con arreglo a la jurisprudencia constitucional que ha interpretado el
precepto puede decirse que al Estado corresponde en exclusiva la regulación de la expropiación en su faceta de garantía mientras que las facultades reguladoras de las Comunidades Autónomas se limitan a su dimensión
de potestad administrativa. La STC 37/1987 aclaró que, en realidad, las
Comunidades Autónomas sólo tienen competencias reguladoras para declarar legalmente la causa expropiandi —que luego explicaremos— aunque
también se ha admitido la regulación autonómica de aspectos secundarios
del procedimiento expropiatorio (STC 164/2001). En lo demás, las competencias autonómicas son meramente ejecutivas pero no hay que olvidar que
entre las facultades de ejecución se incluye implícitamente la potestad de
autoorganización.
De hecho, algunas Comunidades Autónomas se han dotado de sus propios órganos administrativos para la valoración de los bienes a expropiar
—o fijación del justiprecio, como se verá— y lo han hecho, además, con
una composición distinta a la establecida por el legislador estatal para los
denominados Jurados Provinciales de Expropiación. El Profesor FERNÁNDEZ
RODRÍGUEZ había cuestionado duramente la constitucionalidad de estas normas autonómicas invocando además el artículo 149.1.1 CE. Pero su opinión
quedó desautorizada por la STC 251/2006, de 25 de julio, que encuadra
el problema en el título habilitante «bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas» y niega carácter básico al artículo 32 LEF en este punto.
Esta doctrina suscitó dos votos particulares pero fue ratificada por las posteriores SSTC 313, 314 y 315/2006, todas ellas de 8 de noviembre.
II.2.2. NORMATIVA
APLICABLE
Con carácter general, la legislación sobre expropiación forzosa vigente
en la actualidad se contiene en normativa estatal preconstitucional: la Ley de
16 de diciembre de 1954 (LEF) y su Reglamento de 1957 (REF). Característica principal de la LEF es la ampliación que en su momento supuso frente a
la concepción de sus precedentes tanto en lo relativo a los fines de la expropiación como en cuanto al objeto expropiable.
Esta concepción amplia explica que en su estructura se incluyan no
sólo los principios generales (Título I), los procedimientos ordinario y espe277
René Javier Santamaría Arinas
ciales (Títulos II y III, respectivamente) y las garantías jurisdiccionales de la
expropiación (Título V); sino también las indemnizaciones por ocupación
temporal y otros daños (Título IV). No obstante, quedan expresamente excluidas de su ámbito de aplicación las denominadas «ventas forzosas» (artículo 1.2 LEF).
Pero, como es lógico, el transcurso del tiempo ha afectado directa o indirectamente a la regulación central de la expropiación en muchos aspectos.
Debe tenerse en cuenta, además, que este marco general se completa con
algunas especialidades previstas en normas específicas para diversos sectores: agricultura, industria, minas, transportes, carreteras, aguas, concesiones,
sector eléctrico, urbanismo, etc...
Por estas y otras razones, autorizadas voces venían reclamado una profunda reforma legal de la expropiación forzosa. En el año 2003 se llegó a
elaborar un Anteproyecto de Ley General de Expropiación Forzosa que contenía innovaciones de interés, pero que no prosperó.
Lo que ha sucedido es que en los últimos años se ha optado por introducir retoques aislados mediante normas sectoriales (como la Ley 38/1999,
de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación), a través de las leyes
de acompañamiento a los presupuestos (Leyes 14/2000, de 29 de diciembre, y 53/2002, de 30 de diciembre, ambas de medidas fiscales, administrativas y del orden social) o mediante las sucesivas reformas que han venido
afectando al Derecho urbanístico (Ley 7/2006 y TRLS de 2008).
III. ELEMENTOS
III.1. Sujetos
III.1.1. EXPROPIANTE
Se entiende por expropiante el titular de la potestad expropiatoria. En
principio, la potestad expropiatoria aparece reservada a las Administraciones territoriales. Así, el artículo 2.1 LEF dice que la expropiación forzosa
sólo podrá ser acordada por el Estado, la Provincia o el Municipio. En la
actualidad, en esa lista hay que añadir, obviamente, las Administraciones de
las Comunidades Autónomas (artículo 12.2 LPAut). Además, en virtud de títulos específicos, la lista puede ampliarse (véanse, por ejemplo, el artículo 4.2
LBRL en relación con otras entidades locales y, en particular para las mancomunidades, el artículo 4.3 LBRL introducido por la reforma de 2003).
278
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Por su parte, el artículo 3 REF determina el órgano competente en cada
caso. Pero aquí también son necesarias algunas aclaraciones:
— La representación ordinaria de la Administración del Estado en los expedientes expropiatorios, que antes se atribuía a los Gobernadores
civiles, ahora es competencia de los Delegados del Gobierno en las
Comunidades Autónomas (artículo 23.7 LOFAGE).
— En las Administraciones Autonómicas, serán competentes los órganos
que su propia legislación determine.
— En las Administraciones locales, sin perjuicio de criterios especiales
(artículo 85.3 LEF), las atribuciones ordinarias se vienen repartiendo
entre los Plenos [artículo 22.2.n) y 33.2.n) LBRL] y sus respectivos
Presidentes [artículos 21.1.o) y 34.1.m) LBRL]. Ninguno de esos preceptos se refiere expresamente a la expropiación, pero se entiende
englobada en la referencia a «adquisición» de bienes y derechos. Inicialmente se manejó como criterio de reparto la recurribilidad de los
actos pero luego fue sustituido por otro: el valor de la adquisición.
Con todo, los citados preceptos de la LBRL fueron derogados por la
LCSP. Las reglas aplicables hay que buscarlas ahora en la Disposición
Adicional 2.ª TRLCSP y de ellas resulta que:
• Alcaldes (y presidentes de diputaciones de régimen común) son
competentes para la adquisición de bienes inmuebles y derechos
sujetos a la legislación patrimonial que no superen el 10% de los
recursos ordinarios del procedimiento ni 3 millones de euros.
• Los Plenos son competentes para la adquisición de esos mismos
bienes y derechos en los demás casos y para la adquisición de
bienes declarados de valor histórico o artístico.
• En los Municipios de Gran Población, estas atribuciones corresponden siempre a la Junta de Gobierno Local.
III.1.2. BENEFICIARIO
Se entiende por beneficiario el sujeto que representa el interés público o
social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración el
ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el bien o derecho expropiado (artículo 3.1 REF).
— De conformidad con el artículo 2.2 LEF, cuando se trata de expropiaciones por causa de utilidad pública, los beneficiarios son Administraciones —sean territoriales o no— o concesionarios.
279
René Javier Santamaría Arinas
— De conformidad con el artículo 2.3 LEF, cuando se trata de expropiaciones por causa de interés social, pueden ser beneficiarios, además,
simples sujetos privados.
De este modo, expropiante y beneficiario pueden coincidir o no (artículo 4 REF). En este último caso, el beneficiario puede solicitar la iniciación
del procedimiento expropiatorio y ejercitar en él los derechos y cumplir los
deberes que enumera el artículo 5 REF y, entre ellos, señaladamente, el de
indemnizar al expropiado.
III.1.3. EXPROPIADO
Se entiende por expropiado al titular de las cosas, derechos o intereses
objeto de la expropiación (artículo 3.1 REF). Pueden ostentar la condición
de expropiados y, por tanto, actuar como interesados en el procedimiento
expropiatorio:
— Los propietarios, en todo caso (artículo 3 LEF).
— Los titulares secundarios; expresión que incluye tanto a los arrendatarios como a los demás titulares de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable. Éstos únicamente adquirirán
la condición de interesados en los términos del artículo 4 LEF; es decir, «siempre que lo soliciten acreditando su condición debidamente».
De todas formas, mientras que los arrendatarios tienen derecho a indemnización independiente (artículo 44 LEF), los demás titulares secundarios tendrán que hacer valer sus derechos sobre la indemnización del propietario (artículos 6.2 y 8 REF).
Cabe precisar que las posibles transmisiones de los bienes o derechos
no impiden la continuidad de los expedientes de expropiación: se considerará subrogado el nuevo titular en las obligaciones y derechos del anterior
(artículo 7 LEF y 7 REF). En determinados supuestos (incomparecencia, incapacidad, propiedad litigiosa) se entenderán las actuaciones con el Ministerio Fiscal (artículo 5 LEF). También hay reglas especiales para la expropiación de bienes de la Iglesia católica (artículos 16 LEF y 23.2 REF).
III.2. Objeto
El objeto de la potestad expropiatoria ha experimentado una notable
ampliación en la evolución histórica de la legislación española. Inicialmente
280
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
sólo era expropiable la propiedad inmueble. La primera ampliación permitió expropiar también ciertos bienes muebles. Con la LEF, en la expropiación
forzosa puede entenderse comprendida cualquier forma de privación singular de la propiedad privada y no sólo de bienes sino también de derechos
o, incluso, de intereses patrimoniales legítimos (artículo 1.1 LEF).
De conformidad con la STC 204/2004, de 18 de noviembre, por «privación singular» ha de entenderse cualquier sacrificio patrimonial no exigible
genéricamente; es decir, que no venga impuesto por una delimitación general del contenido del derecho de propiedad, aunque eso no impide las expropiaciones de grupo. Así entendida, la privación singular puede recaer
sobre la propiedad privada, lo cual excluye a los bienes de dominio público
(donde rige la técnica de las mutaciones demaniales). Puede recaer también
sobre otros derechos reales y patrimoniales, lo cual excluye a los derechos
personales. Pero puede recaer incluso sobre meros intereses patrimoniales
que, en principio, podrían parecer no indemnizables (por ejemplo, la situación del precarista).
En el ámbito material así delimitado, cabe hablar de expropiaciones
plenas y no plenas. Con las primeras, se extingue el derecho o interés del
expropiado. Con las segundas, sin embargo, sólo se afecta a facultades
parciales de ellos (artículo 2 REF). Hay un caso particular para las expropiaciones de parte de una finca (artículo 23 LEF).
Por lo demás, debe tenerse en cuenta también que la cosa expropiada
se adquirirá libre de cargas. Sin embargo, podrá conservarse algún derecho real sobre el objeto expropiado, si resultase compatible con el nuevo
destino y existiera acuerdo entre el expropiante y el titular del derecho (artículos 8 LEF y 8 y 9 REF).
III.3. La causa expropiandi
III.3.1. CONCEPTO
La expropiación es un medio para conseguir un fin. El fin de la expropiación no es la mera privación del bien o derecho, sino el destino posterior al
que queda afectado (artículo 9 LEF). Para poder expropiar, ese destino tiene
que ser de utilidad pública o interés social. Así es como surge la denominada causa expropiandi que es el fin de utilidad pública o interés social que
en cada caso declara el legislador.
Pero la causa expropiandi no sólo es presupuesto para el válido ejercicio de la potestad expropiatoria. Una vez consumada la expropiación, di281
René Javier Santamaría Arinas
cha causa sigue operando de manera que el destino inicialmente invocado,
en principio, no puede ser alterado. De lo contrario, la expropiación perdería su justificación y entrarían en juego mecanismos correctores como el derecho de reversión que, no obstante, según el Tribunal Constitucional, es un
derecho de configuración legal, con las consecuencias que estudiaremos en
su momento.
III.3.2. CLASES
La distinción entre causa de «utilidad pública» y causa de «interés social»
no es fácil porque la ley tampoco la aclara. Cabe entender que en la primera se engloban exigencias del funcionamiento de la Administración (obras
y servicios públicos, típicamente) mientras que con la segunda se posibilita
atender otros fines de transformación social (reformas agrarias, vivienda pública, socialización de empresas, incumplimiento de la función social de la
propiedad).
Aunque a veces incluso se le ha negado eficacia práctica porque, en
realidad no funda dos regímenes expropiatorios completamente diferentes,
ya hemos visto que la expropiación por causa de interés social permite dar
entrada como beneficiarios a simples particulares.
IV. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO
IV.1. Idea general
Salvo en situaciones excepcionales, como las que justifican las requisas
(militares, artículo 101 o civiles, artículo 120 LEF), el ejercicio de la potestad expropiatoria requiere seguir un determinado procedimiento administrativo. De no hacerlo así la Administración incurriría, como veremos, en vía
de hecho.
Aunque las reglas de procedimiento podrían haberse diversificado en
función de las peculiaridades de cada operación expropiatoria, la LEF intentó una cierta simplificación. Así, es verdad que en su Título III la LEF recoge una serie de procedimientos especiales que veremos luego. Pero,
en gran medida, no son más que modulaciones del procedimiento general de expropiación que se regula en el Título II LEF y que pasamos a estudiar.
282
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Como es lógico, en esta regulación el legislador trata de compaginar
los requerimientos de la eficacia administrativa, por una parte, con las garantías de los ciudadanos, por la otra. A tal fin, y aunque propiamente no
todos ellos se engloban en un único procedimiento, este Título II se estructura
en cinco Capítulos que versan sobre:
— La previa autorización del ejercicio de la potestad expropiatoria (Capítulo I).
— La aplicación de esta potestad a un bien o derecho concreto (Capítulo II).
— La fijación del importe de la indemnización correspondiente (Capítulo III).
— La consumación de la relación que se establece entre la Administración y el expropiado (Capítulo IV).
— La previsión de reglas para el caso de demoras imputables a la Administración (Capítulo V).
La doctrina entiende que, aún anticuada, esta regulación no es mala.
Lo que pasa es que viene siendo objeto de una aplicación censurable por
las Administraciones públicas en una praxis abusiva con la que la jurisprudencia se viene mostrando excesivamente complaciente (FERNÁNDEZ
TORRES).
No obstante, el Anteproyecto de 2003 pretendía introducir aquí cambios importantes como el de proscribir las declaraciones implícitas y diseñar
tres procedimientos administrativos distintos: uno para el reconocimiento en
cada caso de la utilidad pública genéricamente declarada, otro para el expediente de necesidad de ocupación y un tercero para la determinación del
justiprecio (en el que, por cierto, las tasaciones contradictorias se remitirían
a los Juzgados de lo contencioso).
IV.2. La declaración de utilidad pública o interés social
Como requisito previo a la expropiación forzosa, el Capítulo Primero del
Título II LEF regula la indispensable declaración de utilidad pública e interés
social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado (artículos 9 y ss
LEF). Esta declaración lleva consigo la autorización para que la Administración ejercite la potestad expropiatoria. En principio, esta declaración corresponde al Poder Legislativo. Sin embargo, son muchos los casos en los que
se admite que no será necesaria la promulgación de una Ley formal. Así, y
sin perjuicio de otros supuestos especiales:
283
René Javier Santamaría Arinas
— La declaración de utilidad pública o de interés social puede sustituirse
por el reconocimiento mediante Decreto cuando por Ley se haya declarado genéricamente para categorías o clases determinadas de obras,
servicios o concesiones [artículos 11.2.b) y 12.2 REF en relación con
bienes inmuebles y artículo 13 REF en relación con bienes muebles].
— Más aún, la declaración de utilidad pública relativa a bienes inmuebles puede entenderse implícita en planes de obras y servicios [artículos 10 LEF y 11.2.a) REF]. Esta posibilidad se ha extendido a cualesquiera instrumentos de planificación y ha sido contundentemente
criticada por GARCÍA DE ENTERRÍA por entender que puede llegar a
suponer, en la práctica, una «virtual eliminación de las garantías del
expropiado», insostenible ya a la luz del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
IV.3. La declaración de necesidad de ocupación
IV.3.1. CONCEPTO
Y CLASES
Así autorizado el ejercicio de la potestad expropiatoria, se abre la fase
para su aplicación sobre los concretos bienes o derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Obviamente, esta fase
requiere determinar previamente con toda exactitud cuáles son tales bienes
y derechos y, hecho esto, debería culminar con una resolución administrativa que expresamente declare la necesidad de su ocupación. Sin embargo,
como vamos a ver, junto a esta declaración expresa se admite también otra
fórmula implícita.
IV.3.2. EL
ACUERDO DE NECESIDAD DE LA OCUPACIÓN
Normalmente, la determinación se realiza a través de las relaciones de
bienes y derechos afectados por la expropiación. Estas relaciones, concretas
e individualizadas, cuya elaboración y contenido han de ajustarse a lo dispuesto en el artículo 16 REF, se someten a información pública (artículo 17
REF). A la vista de las alegaciones registradas, se adoptará el acuerdo de
necesidad de ocupación, que será notificado a quienes resulten interesados
y además publicado oficialmente (artículo 20 REF).
Obviamente, contra este acuerdo cabe recurso («de alzada», dice el artículo 22 LEF que, en todo caso, hay que entender a la luz de la nueva re284
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
gulación de este recurso en los artículos 114 y ss LPC y del recurso contencioso-administrativo en la LJ).
IV.3.3. LA
NECESIDAD DE OCUPACIÓN IMPLÍCITA
No obstante, la necesidad de ocupación puede entenderse implícita en
la aprobación del correspondiente proyecto de obras y servicios. Para ello
es necesario que dicho proyecto comprenda la descripción material detallada que se exige para la relación de bienes y derechos. En tal caso, el beneficiario estará igualmente obligado a formular la relación pero a los solos
efectos de la determinación de los interesados (artículos 17.2 LEF y 16.1
REF que, al dispensar este trámite, parece manifiestamente ilegal).
En la práctica, esta alternativa también se ha generalizado a favor
de cualesquiera planes y proyectos, aunque algún pronunciamiento reciente empieza a poner freno a esta expansión (STS de 14 de diciembre
de 2005). Sea como fuere, el carácter implícito dificulta —cuando no impide— el control judicial de la necesidad de ocupación, razón por la cual
también ha sido criticada desde la perspectiva de las garantías de los ciudadanos.
IV.4. La determinación del justo precio
IV.4.1. POR
MUTUO ACUERDO
El acuerdo de necesidad de ocupación inicia el procedimiento expropiatorio en sentido estricto (artículo 21.1 LEF). La finalidad de este procedimiento consiste en fijar la cuantía de las indemnizaciones que deben pagarse a los expropiados. En otras palabras, una vez firme el acuerdo de
necesidad de ocupación, se procederá a determinar el «justo precio» (artículo 25 LEF y 28 REF).
La Ley no olvida que a la determinación de este precio puede llegarse por mutuo acuerdo (artículo 24 LEF y 25-27 REF), dando lugar así
a un convenio expropiatorio que es un supuesto característico de terminación convencional del procedimiento (a la doctrina del Tribunal Supremo
sobre la naturaleza administrativa de estos convenios expropiatorios alude
la STC 156/2006, de 22 de mayo. Fiscalizando la legalidad de un convenio de ese tipo con desviación de poder y en perjuicio de tercero, puede
verse la STS de 26 de septiembre de 2006).
285
René Javier Santamaría Arinas
Pero en caso de que en plazo de quince días no se alcance esta solución amistosa y sin perjuicio de mantener siempre abierta esta posibilidad
mientras dure la tramitación del expediente, la determinación del justo precio se regirá por las siguientes reglas de procedimiento y de valoración.
IV.4.2. POR
INTERVENCIÓN DEL JURADO
PROVINCIAL
DE
EXPROPIACIÓN
En cada expediente se requerirá a los propietarios para que presenten
las denominadas hojas de aprecio (artículo 29 LEF). En dichas hojas se concreta, motivadamente, con o sin intervención de peritos, el valor en que estimen el objeto que se expropia. A la vista de ellas, la Administración puede
aceptar la valoración propuesta o rechazarla. En este último caso, efectuará
una contraoferta mediante su propia hoja de aprecio (artículo 30 LEF).
Si el propietario la rechazara, intervendrá el Jurado Provincial de Expropiación (artículo 31 LEF). El Jurado está presidido por un Magistrado y compuesto, ordinariamente, por un abogado del Estado, un funcionario técnico,
un representante de la Administración Corporativa y un notario. Con todo,
ya sabemos que las Comunidades Autónomas pueden sustituir esos Jurados
por sus propios órganos equivalentes y, además, sin que esa composición
—que no tiene carácter básico— les vincule.
En cualquier caso, este órgano especializado decidirá ejecutoriamente
el justiprecio (artículo 34 LEF, modificado por la Ley 14/2000 para suprimir
el plazo —de 8 a 15 días— que establecía la redacción anterior). Esta resolución agota la vía administrativa (artículo 35 LEF). Más adelante volveremos sobre su impugnación.
IV.4.3. VALORACIONES
Para efectuar sus tasaciones, los sujetos que intervienen en el procedimiento debían aplicar las reglas que ofrecen los artículos 36 y ss LEF y 39 y
ss REF. De todo ello interesa destacar lo siguiente:
A) Referencia temporal
Las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o
derechos al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio (artículo 36.1 LEF).
Esta regla tiene trascendencia práctica porque impide tener en cuenta las plusvalías derivadas de la propia expropiación y también las mejoras no indispen286
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
sables para la conservación de los bienes realizadas con posterioridad a esa fecha. Pero además, debe ponerse en conexión con la técnica de la retasación.
B) Criterios de valoración
La LEF pretendió establecer criterios objetivos para la tasación de solares (artículo 38.1 LEF); edificios (artículo 38.2 LEF); fincas rústicas (artículo 39 LEF); títulos valores (artículo 40 LEF); concesiones administrativas (artículo 41 LEF); derechos reales sobre bienes inmuebles (artículo 42
LEF) y frutos pendientes (artículo 45 LEF). Muchas de estas reglas han resultado afectadas por normas posteriores que hoy se recogen en los artículos 21 a 28 TRLS, que son de aplicación plena y que han sido objeto
de desarrollo por el Reglamento de valoraciones aprobado por Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre. En consecuencia, a lo allí dispuesto
habrá que estar para la valoración de solares, fincas y derechos reales sobre bienes inmuebles «cualquiera que sea la finalidad de la expropiación y
la legislación que la motive».
Como cauce alternativo y supletorio para los supuestos de expropiación de
bienes y derechos sin criterio legal de valoración, también se admite la tasación mediante criterios estimativos (artículo 43 LEF). Sin entrar en más detalles,
baste consignar que ésta de las valoraciones «es una de las cuestiones más
complejas que afronta la legislación expropiatoria y, en la práctica, adolece
de un considerable grado de inseguridad jurídica» (SÁNCHEZ MORÓN).
IV.4.4. PREMIO
DE AFECCIÓN
Para compensar el eventual valor afectivo que el objeto expropiado pudiera tener para su titular, la ley contempla el denominado premio de afección que incrementa el justiprecio en un 5% (artículo 47 LEF). Además de las
precisiones que sobre su cálculo y procedencia añade el artículo 47 REF,
hay que tener en cuenta que el pago del premio de afección no procede en
los casos de mutuo acuerdo (artículo 26 REF).
IV.5. El pago y la toma de posesión
Aunque no sean firmes, las resoluciones del Jurado Provincial son inmediatamente ejecutivas y, por eso, desde esa fecha se abre un plazo de seis
meses para que se proceda al pago a los expropiados del justo precio es287
René Javier Santamaría Arinas
tablecido (artículo 48.1 LEF). Transcurrido dicho plazo, el expropiado tiene
automáticamente derecho a devengar el interés legal correspondiente (artículos 56 y 57 LEF). Si el pago no se produce en el plazo de 2 años, se entiende que la valoración «caduca» (artículo 35.3 LEF) y, en consecuencia, ha
de procederse a la retasación del bien o derecho expropiado (artículo 58
LEF). Sobre el ejercicio del derecho de retasación y sobre los efectos del
pago extemporáneo del justiprecio caducado versa la interesante STS de 5
de marzo de 2012 (Aeropuerto de Madrid-Barajas).
Por lo general, el pago se hace en dinero aunque alguna legislación
sectorial admite otras formas de pago (por ejemplo, mediante permuta). Sea
como fuere, si los expropiados rehusaran recibirlo o existiera litigio al respecto, el pago se entiende realizado mediante la consignación de su importe (artículo 50.1 LEF).
Del pago o de la consignación sustitutoria se levantará acta. Este documento constituye el título de la adquisición expropiatoria (artículo 51 LEF). Siguiendo la tradicional exigencia del pago previo, hasta que no se levanta
tal acta, no es posible proceder a la ocupación de los bienes ni ejercitar los
derechos expropiados.
Además, la Ley 53/2002 completó la redacción del artículo 51 LEF
para precisar que, si se trata de ocupar bienes que constituyan el domicilio de personas físicas y jurídicas o locales cerrados sin acceso al público,
se requiere el consentimiento del titular o, a falta de él, la oportuna autorización judicial.
V. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
V.1. El procedimiento de urgencia
La expropiación por el procedimiento de urgencia tiene sus precedentes en las circunstancias de excepción derivadas de la guerra civil. Aún con
plena consciencia de ello, la LEF optó por incorporar prácticamente la ley
de 1939 en su artículo 52 (que luego desarrolla el artículo 56 REF).
Según estos preceptos, la mera declaración de urgencia por el Consejo
de Ministros implica que se entiende cumplido el trámite de necesidad de
ocupación y da derecho a la ocupación inmediata de los bienes. De este
modo, no sólo se exceptúa la regla del pago previo sino incluso la de previa fijación del justiprecio, que se determinará una vez consumada la ocupación.
288
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Aunque en teoría éste habría de ser un procedimiento excepcional, se
ha generalizado tanto en la práctica que ha llegado a verse en él una auténtica desnaturalización del sistema. Es ésta una crítica de fondo que mantiene toda su vigencia pese a la nueva redacción dada a la regla 6.ª del
artículo 52 LEF por la Ley 53/2002.
En cualquier caso, es factible un control judicial de la urgencia, como
prueba la interesante STS de 7 de julio de 2003 (Ponente GONZÁLEZ NAVARRO). La STS de 11 de octubre de 2006 también exige motivación suficiente de la existencia de circunstancias de naturaleza excepcional que justifiquen acudir a esta modalidad.
V.2. Las expropiaciones especiales
El Título III de la LEF establece una serie de procedimientos especiales
que, en realidad, sólo incorporan simples particularidades sobre el esquema
general ya expuesto.
— La expropiación por zonas o grupos de bienes pretende facilitar las
tareas de valoración conjunta o por polígonos de los inmuebles necesarios para la realización de obras públicas de gran envergadura (artículos 59 y ss LEF).
— La expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad constituye una auténtica expropiación-sanción y para ello
se requiere una previa determinación legal de las obligaciones que
conlleva la función social de la propiedad (artículos 71 y ss LEF).
Está prevista, por ejemplo, en la legislación agraria, urbanística (artículo 36 TRLS) y de viviendas de protección oficial.
— La expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico
tiene la peculiaridad de que las funciones del Jurado Provincial de Expropiación se atribuyen a una Comisión de expertos (artículos 76 y ss
LEF).
— La expropiación por entidades locales o por razón de urbanismo se limita a reconocer a las Corporaciones locales las facultades atribuidas
en el procedimiento general a las autoridades gubernativas y a habilitarles para designar uno de los vocales del Jurado (artículos 85 y ss
LEF). Téngase en cuenta, no obstante, las especialidades que ofrecen
los artículos 29 y 30 del TRLS para las expropiaciones urbanísticas.
— La expropiación que dé lugar a traslado de poblaciones está ligada
a la ejecución de grandes obras hidráulicas. Atiende al problema de
289
René Javier Santamaría Arinas
calcular, al margen del justiprecio ordinario, todos los perjuicios ocasionados por el traslado (artículos 86 y ss LEF).
— Las expropiaciones por causa de colonización se rigen por la LEF
sólo de forma supletoria pues ésta remite a su legislación especial,
contenida en la Ley de reforma y desarrollo agrario de 12 de enero
de 1973 y en la Ley de 16 de noviembre de 1979, sobre fincas manifiestamente mejorables; sin olvidar la posible existencia de legislación agraria autonómica (artículo 97 LEF).
— En las expropiaciones por causa de obras públicas únicamente se
produce una alteración organizativa a favor de los Ingenieros Jefes
de los Servicios de Obras Públicas (artículo 98 LEF).
— La expropiación por razones de defensa nacional y seguridad del Estado se encauza siempre por el procedimiento de urgencia, que tramita la autoridad militar (artículo 100 LEF).
VI. GARANTÍAS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LA EXPROPIACIÓN
VI.1. Control judicial
Se ocupa de esta cuestión el Título V LEF cuyas disposiciones específicas, sin embargo, se vieron afectadas por la promulgación de la Constitución. Del juego conjunto del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva
y del sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho (artículos 24, 103 y 106 CE) resulta que los actos administrativos dictados en
ejercicio de la potestad expropiatoria han de regirse por las reglas comunes
del sistema de recursos y que, al menos teóricamente, el control judicial no
está ya sometido a ninguna limitación (artículo 106 CE). Desde estas premisas, cabe únicamente añadir lo siguiente:
— El control judicial, indiscutible —y ya sin ninguna limitación— con la
determinación del justiprecio, se va extendiendo jurisprudencialmente
también a las declaraciones de urgencia, de necesidad de ocupación e, incluso, a las de utilidad pública e interés social. El problema
aquí radica en las limitaciones de legitimación para la impugnación
directa por los afectados de normas con rango de ley y es común al
fenómeno de las denominadas expropiaciones legislativas.
— En este sentido, la STEDH de 23 de junio de 1993 (Ruiz Mateos)
condenó a España y, en línea con ello, la STC 48/2005, de 3 de
marzo, —que por lo demás anula preceptos de una Ley canaria so290
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
bre declaración de utilidad pública de la expropiación forzosa de
varios edificios para ampliación de la sede del Parlamento por vulneración del derecho de propiedad— insinúa que, a falta de ajuste normativo, habría que interpretar con flexibilidad las reglas de legitimación de la LOTC para permitir la defensa de los expropiados ante el
Tribunal Constitucional y dar así satisfacción al derecho fundamental
de tutela judicial efectiva. De hecho, en el año 2007 se modificó el
artículo 35.2 LOTC para acoger esta doctrina, al menos en la tramitación de las cuestiones de inconstitucionalidad.
— Junto a los remedios ordinarios, los interesados tienen también a su
disposición los remedios extraordinarios contra la vía de hecho de
la Administración. Así pueden interponer en vía civil acciones sumarias para la protección de la posesión («interdictos» de retener y recobrar contra la Administración, en la vieja expresión que todavía
mantiene el artículo 125 LEF); opción que hay que hacer compatible con la regulación del recurso contencioso-administrativo contra
la vía de hecho previsto en el artículo 30 LJ (STS de 16 de octubre
de 2009).
— Todo ello sin perjuicio de la eventual exigencia de responsabilidades
de carácter penal, ya que el artículo 541 del Código Penal tipifica el
delito de expropiación ilegal.
VI.2. El derecho de reversión
VI.2.1. CONCEPTO
Consumada la expropiación, los expropiados disponen aún de una última garantía que se concreta en el denominado derecho de reversión; es
decir, el derecho a recobrar la totalidad o parte de lo expropiado, mediante
el abono a quien fuera su titular de la correspondiente indemnización. Este
derecho se regula en los artículos 54 y 55 LEF que han sido modificados
por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación.
Hay reglas especiales para la reversión en expropiaciones urbanísticas en el
artículo 34 del TRLS pero aquí nos vamos a limitar a explicar el régimen general que se desprende de la LEF.
Frente a otras opciones dogmáticas (STS de 2 de junio de 2010), el de
reversión queda configurado como un derecho real de adquisición preferente frente a terceros (lo cual tiene implicaciones registrales, artículo 54.5
LEF). Pero, tras las indicadas reformas, ha resultado severamente limitado.
291
René Javier Santamaría Arinas
VI.2.2. SUPUESTOS
Tradicionalmente, el reconocimiento de este derecho se vinculaba, como
ya quedó explicado, al necesario mantenimiento de la causa expropiandi y,
por ello, su ejercicio es posible en los siguientes supuestos:
a) Cuando no se ejecute la obra o no se establezca el servicio que
motivó la expropiación.
b) Cuando, realizada la obra o establecido el servicio, quede alguna
parte sobrante de los bienes expropiados.
c) Cuando desaparezca la afectación.
Sin embargo, la reforma de 1999 vino a restringir en este punto el derecho de los expropiados a recuperar sus bienes:
— En primer lugar, niega el derecho de reversión en supuestos de
nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad
pública o interés social. Esta sustitución (mutación demanial de bienes adquiridos por expropiación) antes estaba prohibida por el artículo 66 REF pero ahora se permite a través de un expediente contradictorio.
— Más aún, la citada mutación demanial se admite ahora incluso aunque el bien expropiado nunca hubiera llegado a cumplir el destino
para el que originariamente se expropió. En esos casos, el derecho
de reversión queda convertido ahora en algo muy distinto como es
un derecho a la actualización de la indemnización [artículo 54.2.a)
LEF].
— En línea con ello, también se niega ahora el derecho de reversión
cuando el bien en cuestión haya estado afectado más de diez años
a contar desde la terminación de la obra o establecimiento del servicio público [artículo 54.2.b) LEF].
VI.2.3. EJERCICIO
En cuanto al ejercicio de este derecho, la LEF parte de la presunción de
que la Administración notificará el supuesto al expropiado o a sus causahabientes de modo que éstos, de optar por ello, deben ejercitar el derecho de
reversión en un determinado plazo (ahora ampliado a tres meses a contar
desde la fecha de notificación).
A falta de notificación, el interesado también puede enterarse de la situación por otros medios y ejercitar su derecho. Pero, en estos casos, ten292
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
drá que hacerlo conforme a los plazos que ofrece ahora el artículo 54.3
LEF y que varían en función de los diferentes supuestos admitidos:
a) En supuestos de inejecución; cinco años desde que los bienes o
derechos quedaron a disposición de la Administración o dos años
desde que la ejecución de la obra o el establecimiento del servicio
público quedaran suspendidos por causas imputables a la Administración o al beneficiario sin que se produzca por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación.
b) En el supuesto de partes sobrantes; veinte años desde la toma de
posesión.
c) En cuanto a la desaparición de la afectación, en los casos en que
este supuesto aún subsista; el plazo para el ejercicio del derecho
también es de veinte años desde la toma de posesión.
VI.2.4. EFECTOS
Reconocido el derecho, en su caso, la reversión implica la devolución
del bien expropiado previa la devolución del justiprecio. Las reglas para el
cálculo de la cantidad que ha de devolver el expropiado también han cambiado. La reforma ha establecido como regla general la actualización por
referencia al índice de precios (artículo 55.1 LEF) y, sólo excepcionalmente,
la retasación (artículo 55.2 LEF).
293
Glosario
Afectación. Es un concepto que se maneja en materia de propiedades públicas
(LPAP) y que se trae aquí por sus relaciones con la expropiación. Mediante su
afectación a un uso o a un servicio público, un bien adquiere la condición de
bien de dominio público. Con posterioridad, se puede cambiar esa afectación
(mutación demanial). Pero también se pueden desafectar. Mediante la desafectación, que es la operación inversa, ese bien dejará de ser de dominio público
aunque seguirá siendo de propiedad pública (patrimonial). Todas estas reglas
generales sufren importantes modulaciones cuando los bienes se adquirieron
por expropiación. En efecto, la afectación —que puede ser expresa, tácita o
presunta— se entiende implícita en el acuerdo expropiatorio. Los bienes expropiados, por tanto, están afectados al uso o servicio que motivó la expropiación
desde aquel momento. Si, posteriormente, se desafectaran no sólo dejarían de
ser bienes de dominio público sino que entraría en juego el derecho de reversión que se explica en el texto, con lo que podrían volver a ser de propiedad privada.
Alzadas impropias. Son aquéllas cuyo fundamento no es exactamente la jerarquía
sino la relación de tutela entre dos Administraciones públicas distintas. Así, por
ejemplo, permite al Ministro resolver el recurso interpuesto por un particular frente
a los actos de organismos públicos que excepcionalmente no agoten la vía administrativa (DA 15.3 LOFAGE y artículo 82 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre).
Autotutela. En las relaciones entre particulares rige el principio de heterotutela. Es
decir, las partes en una relación jurídica privada no pueden tomarse la justicia
por su mano: para hacer valer sus derechos en caso de conflicto tienen que acu295
René Javier Santamaría Arinas
dir a los jueces y tribunales. Las Administraciones públicas, sin embargo, cuentan
con el privilegio de autotutela que, en aras de la eficacia en la satisfacción de
los intereses generales, les permite prescindir de esa carga. Se habla de autotutela declarativa para indicar que las decisiones de la Administración se presumen
válidas sin necesidad de que lo verifique previamente el juez. Se habla también
de autotutela ejecutiva para indicar que la propia Administración puede obligar
a los ciudadanos al cumplimiento forzoso de sus decisiones sin necesidad de que
lo ordene previamente un juez. De este modo, es el ciudadano el que soporta la
carga de impugnar los actos de la Administración. El control judicial de los actos administrativos es, por lo general, de carácter revisor, a posteriori. Y además,
salvo excepciones, la interposición de recursos no suspende por sí misma la eficacia de los actos de la Administración.
Caducidad. En Derecho administrativo, dependiendo del contexto, la palabra caducidad se utiliza con significados muy diversos. En este curso importa fundamentalmente una de sus muchas acepciones: la caducidad en cuanto causa de
terminación del procedimiento administrativo. Aún así, la LPC contempla diferentes modalidades de esta caducidad, que regula además en preceptos distintos.
La caducidad del expediente presupone un incumplimiento de términos o plazos
sea por parte de la Administración o del interesado. La caducidad por incumplimiento imputable a la Administración, que algunos autores denominan perención,
se regula en el artículo 44.2 LPC y sólo puede tener lugar en los procedimientos
iniciados de oficio. La caducidad por incumplimiento imputable al interesado se
regula en el artículo 92 LPC y sólo puede tener lugar, en su caso, en los procedimientos iniciados a su solicitud. Los demás incumplimientos de términos y plazos,
sea por parte de la Administración o de los interesados, no dan lugar a caducidad sino a otras consecuencias que se explican en el texto.
Carga. Situación jurídica mixta que impone una obligación cuyo incumplimiento
sólo perjudica a quien la incumple. Por ejemplo, la carga de recurrir en plazo.
CC.
Código Civil.
CE.
Constitución española de 1978.
CEDH.
Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Cláusulas accesorias del acto administrativo. En el contenido de un acto administrativo pueden coexistir unas cláusulas necesarias, impuestas por la voluntad del
legislador (cláusulas iuris) con otras impuestas discrecionalmente por la Administración atendiendo a las circunstancias del caso concreto (cláusulas accesorias).
Entre estas últimas suelen identificarse diferentes tipos de condiciones, términos,
modos y reservas. Esta distinción proviene de la Teoría negocial del acto administrativo que siguen, por ejemplo, los profesores Gallego Anabitarte y Velasco
296
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Caballero. A su juicio, tienen interés práctico para explicar lo que atañe a la adquisición demorada (cláusulas iniciales o suspensivas) y a la pérdida anticipada
(cláusulas resolutorias) de la eficacia del acto administrativo al que van incorporadas.
Coacción directa. En virtud de sus poderes de autotutela ejecutiva, en determinadas ocasiones, la Administración puede utilizar legítimamente poderes coactivos
pero no ya para imponer forzosamente el cumplimiento de sus actos sino, sencillamente, para reaccionar de manera instantánea ante una situación de hecho.
Aquí radica la diferencia entre ejecución forzosa y coacción directa de la Administración. En estos casos, la orden de ejecución se dicta sin un título ejecutivo
previo e incumplido, sin necesidad de seguir un procedimiento previo y para ser
realizada instantáneamente, muchas veces, en forma simplemente verbal. Además, la competencia para su adopción es confiada normalmente a las autoridades ejecutivas e incluso a los simples agentes. La regulación de la ejecución
forzosa de la LPC no resulta aplicable a la coacción directa. Pero la coacción
directa carece de cualquier otra regulación general. Por tanto, habrá que buscar
esa regulación en cada uno de sus supuestos específicos que, sustancialmente,
son tres: la autodefensa administrativa, el impedimento de hechos punibles y de
infracciones de orden público y las situaciones de estado de necesidad. La coacción administrativa directa es también un poder limitado. Los límites concretos hay
que buscarlos en las normas específicas que habilitan cada uno de esos supuestos. Con carácter general pueden predicarse de ella, no obstante, los rasgos de
provisionalidad, responsabilidad y control judicial.
Comisión Jurídica Asesora de Euskadi. Por Decreto 187/1999, de 13 de abril,
se creó y reguló la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco. Pero aquella regulación inicial fue luego derogada por la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi. Más recientemente, el Decreto 167/2006, de 12 de septiembre, aprobó su Reglamento de organización
y funcionamiento.
Conceptos jurídicos indeterminados. A veces las normas emplean conceptos
abiertos a la interpretación como los de «interés general», «buena fe», etc... Estos conceptos normativos indeterminados adquieren una importancia enorme en
el actual debate sobre la discrecionalidad administrativa y sus límites. Para algunos, en ellos radica, precisamente, la discrecionalidad. Para otros, en cambio,
los conceptos jurídicos indeterminados no ya reducen sino que excluyen la discrecionalidad. Esto último es posible porque, despojados de su «halo de incertidumbre», la aplicación de un concepto jurídico indeterminado a un caso concreto
sólo admite una única solución justa. Y, siendo esto así, la verificación de que la
solución adoptada es justa es perfectamente posible en Derecho; es decir, está
perfectamente al alcance del control que constitucionalmente corresponde a jueces y tribunales.
297
René Javier Santamaría Arinas
Concursos de infracciones. En materia de sanciones, es un concepto vinculado al
Principio non bis in idem. En este caso, el concurso puede presentarse de varias
formas. En el concurso «ideal», un mismo hecho constituye dos o más infracciones
al mismo tiempo (por ejemplo, un único disparo que mata a dos animales protegidos). En el concurso «real», varios hechos de un mismo sujeto constituyen varias
infracciones distintas bien por ser medio necesario para cometer otra («medial»),
bien por tratarse de una «infracción continuada» (por ejemplo, vertido de residuos
contaminantes a un río durante un mes). El artículo 17 LVPS comienza negando
en estos casos el Principio non bis in idem, si bien en su apartado segundo permite imponer las sanciones menos graves para cada infracción.
Concursos de normas. En materia de sanciones, es un concepto vinculado al Principio non bis in idem. En este caso, el concurso se presenta cuando un mismo hecho constituye varias infracciones tipificadas en leyes distintas (por ejemplo, determinados incumplimientos en materia de pilas, que pueden subsumirse, al mismo
tiempo, en infracciones previstas en la Ley de residuos, en la Ley de industria y en
la Ley de protección de los consumidores y usuarios). El artículo 16.1 LVPS ofrece
una serie de criterios para resolver este tipo de supuestos obligando a optar necesariamente por una de las normas concurrentes. Tales criterios son los de especialidad, subsidiariedad, complejidad y, en fin, la aplicación de la sanción más
grave excluye a las demás.
Congelación de rango. Obliga, para dictar una norma nueva, a darle un rango normativo por lo menos igual al de la norma o normas que pretende sustituir o innovar.
Conmutación de sanciones administrativas. A diferencia del indulto, la conmutación de sanciones no implica extinción de la responsabilidad administrativa. Lo
que implica la conmutación es la sustitución de la sanción por otra correspondiente a infracciones o categorías de infracciones de menor gravedad. Pese a
estas diferencias, su régimen jurídico es en la LVPS el mismo que el del indulto.
Control de la inactividad de la Administración. Desde 1998, cabe un recurso contencioso-administrativo contra la inactividad material de la Administración. Los supuestos en que procede son dos. El primero consiste en que la Administración no
realiza una prestación concreta a la que está obligada a favor de personas determinadas (artículo 29.1 LJ). El segundo se da cuando la Administración no ejecuta
sus actos firmes (artículo 29.2 LJ). En ambos casos se exige una previa reclamación o requerimiento en vía administrativa. De no ser atendida en ciertos plazos
(tres meses o un mes, respectivamente), «el demandante podrá pretender del órgano judicial que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas» (artículo 32.1 LJ).
Control de los elementos reglados. También en el contexto del debate sobre la discrecionalidad administrativa y su control se ha observado que no hay potestades
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
discrecionales puras. El legislador siempre incluye un mayor o menor número de
reglas que limita su ejercicio por la Administración. Éstos son los llamados elementos reglados que, como mínimo, incluyen el supuesto de hecho, las exigencias de competencia y procedimiento y el fin específico de cada potestad. Así,
en todo acto administrativo, incluso en los de carácter discrecional, existen siempre una serie de elementos previstos por las normas que se aplican: la existencia
y la extensión de la potestad, competencia del órgano, formas y procedimientos,
fin, tiempo, etc... Por lo tanto siempre es posible, al menos, el control judicial de
estos elementos reglados del acto discrecional.
Control por los hechos determinantes. Puede considerarse una variante del control
de los elementos reglados que se centra en la verificación judicial de que, efectivamente, concurre el presupuesto de hecho que la norma prevé para el ejercicio
de una concreta potestad, aunque en lo demás sea discrecional.
Costumbre. Es una fuente del Derecho no escrita que, además no procede de ningún poder institucional sino de la tradición o de la cultura de una determinada
comunidad. En Derecho administrativo juega un papel muy limitado ya que sólo
se admite si previamente hay una ley que expresamente remite a ella. Por ejemplo, en el régimen local respecto de las formas de aprovechamiento de bienes
comunales.
DA.
Disposición adicional.
Deber. Situación jurídica pasiva que, a diferencia de la obligación no es inmediatamente exigible. Por ejemplo, el deber de defender a España (artículo 30.1
CE).
Derecho (comunitario) europeo originario. Es el contenido en los Tratados fundacionales y, en particular, el Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, constitutivo de la Comunidad Económica Europea y el Tratado de Maastricht, de 7 de
febrero de 1992, constitutivo de la Unión Europea. Ambos sufrieron modificaciones en virtud del Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997 y del Tratado
de Niza, de 26 de febrero de 2001. Tras el fracasado Proyecto de Tratado por
el que se instituye una Constitución para Europa (2004), el último hito en esta
evolución lo marca el Tratado de Lisboa (2007). En su virtud, los textos vigentes son las versiones consolidadas del Tratado de la Unión de la Unión Europea
(TUE), el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y la Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Derecho subjetivo. Situación jurídica activa por excelencia. Nace de la ley, de un
contrato o de otra fuente de obligaciones. Se caracteriza por su individualismo y
por su irresistibilidad para quien esté obligado a respetarlo. Por ejemplo, el derecho de propiedad.
299
René Javier Santamaría Arinas
Derechos reales. Son aquellos derechos que atribuyen facultades sobre las cosas.
El prototipo de derecho real es el de propiedad. Pero, frente a ese derecho real
pleno se admiten también derechos reales limitados. Entre estos últimos se incluyen servidumbres, usufructo, hipoteca, tanteo y retracto, etc...
Desviación de poder. Puede considerarse otra variante del control de los elementos reglados que en este caso se centra en la verificación judicial de que, efectivamente, se respeta el fin al que la potestad atribuida a la Administración debe
servir. Así, el artículo 70.2 LJ explica que «se entiende por desviación de poder
el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el
ordenamiento jurídico». Si consigue demostrarse esta desviación entre el fin legalmente previsto y el fin perseguido en la práctica, el acto habrá incurrido en vicio
de anulabilidad (artículo 63.1 LPC).
Directiva. Es un tipo de norma de Derecho (comunitario) europeo que se caracteriza
por la necesidad de que cada uno de los Estados miembros la incorpore expresamente en su ordenamiento jurídico. Esta operación se denomina transposición.
Doctrina. Es una fuente del Derecho aclaratoria que se plasma en las investigaciones y publicaciones de los juristas de reconocido prestigio. Las monografías
y los artículos de las revistas especializadas no suelen limitarse a una mera descripción de las normas sino que interpretan también su significado y alcance
en el conjunto del ordenamiento jurídico. Esas opiniones pueden contribuir a la
aplicación y a la evolución del Derecho.
Dominio público. Junto a la propiedad privada, que se rige por el Código Civil,
existen también propiedades públicas, que se rigen por el Derecho administrativo
(y, más concretamente, por un conjunto normativo cuya norma de cabecera es la
LPAP). Dentro de estas últimas cabe identificar, a su vez, diferentes modalidades.
El dominio público es una de ellas. Se caracteriza por acoger aquellos bienes
que han sido afectados a un uso o a un servicio público. Estos bienes, también
denominados demaniales, tienen un régimen jurídico muy peculiar tanto en lo relativo a su utilización como en lo relativo a su protección. En relación con esto
último, el artículo 132 CE establece que son inalienables, impresciptibles e inembargables. La inalienabilidad explica que no puedan ser expropiados.
EAPV. Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979,
de 18 de diciembre.
EBEP.
Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
Ejecutividad. En virtud de la autotutela declarativa de la Administración que lo
dicta, es una cualidad que se predica del acto administrativo cuando éste adquiere eficacia. En síntesis, no es más que su aptitud para producir efectos jurídi300
Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
cos. Dicho de otro modo, sólo cuando un acto es ejecutivo, puede modificar la
realidad, creando, extinguiendo o consolidando situaciones jurídicas o derechos.
Ejecutoriedad. En virtud de la autotutela ejecutiva de la Administración que lo
dicta, es una cualidad que se predica de ciertos actos administrativos ya ejecutivos. En síntesis, es el presupuesto de la ejecución forzosa; privilegio que otorga
el ordenamiento a la Administración para que, si fuera necesario, pueda llevar a
efecto el mandato que el acto supone de forma coactiva y sin ayuda judicial.
Estados de alarma, excepción y sitio. El artículo 116 CE contempla la posibilidad
de que el Gobierno, con intervención del Congreso de los Diputados, declare
los estados de alarma y excepción así como de que el Congreso, a propuesta
del Gobierno, declare el estado de sitio. La declaración de alguna de estas tres
situaciones conlleva limitaciones que pueden llegar a suspender el ejercicio de
ciertos derechos fundamentales de los ciudadanos en los términos del artículo 55
CE. Los concretos requisitos y consecuencias de estas declaraciones hay que buscarlos en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de
alarma, excepción y sitio.
Estatutos de Autonomía. Son un tipo de norma con significado jurídico complejo.
De entrada, podría pensarse que son un subtipo de ley orgánica. Sin embargo,
y al mismo tiempo, son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. De hecho, en cada Estatuto de Autonomía no sólo se contienen los elementos definitorios de los poderes autonómicos sino también unos específicos
procedimientos de reforma. De ahí que los Estatutos de Autonomía se sitúen en el
bloque de la constitucionalidad, esto es, por encima del resto de las leyes tanto
autonómicas como estatales, pues también éstas tienen que respetarlos.
Expediente. No hay una definición legal de expediente administrativo con alcance
general. Puede servir, no obstante, a efectos puramente didácticos, la que ofrece
el artículo 164.1 ROF, conforme al cual «constituye expediente el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a
la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla».
Este mismo precepto añade que «los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán
rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación».
Fomento. La Administración interviene aquí incentivando determinadas actividades privadas mediante ayudas públicas, subvenciones, bonificaciones, distinciones, etc.
Indulto de sanciones administrativas. En términos generales, indulto quiere decir
perdón, total o parcial, de una pena o sanción. Según el artículo 20 LVPS puede
301
René Javier Santamaría Arinas
concederse el indulto cuando, atendidas todas las circunstancias del caso concreto, se aprecie que la respuesta punitiva, aun conforme con la legalidad vigente, no resulta adecuada a lo que la equidad propugna en dicho caso concreto y siempre que no haya otra vía en Derecho para lograr el fin de justicia
concreta que el indulto pretende. También podrá concederse cuando exista un
interés general concreto y determinado que lo reclame con evidencia. Cuando
se trate de sanciones impuestas en aplicación de leyes del Parlamento Vasco, el
órgano competente para conceder el indulto es el Consejo de Gobierno vasco.
Si las sanciones fueran impuestas en aplicación de normas forales, el indulto
lo concederá el órgano foral correspondiente. En todo caso, debe seguirse un
procedimiento que puede iniciarse tanto de oficio como a instancia de parte.
La resolución por la que se acuerde el indulto se notificará al interesado y deberá ser publicada oficialmente. Entre los límites de esta potestad debe tenerse
en cuenta que no se pueden indultar las responsabilidades civiles derivadas de
la infracción.
Interés legítimo. Situación jurídica activa en realidad no del todo precisada. De
forma orientativa, puede decirse que es menos intensa que el derecho subjetivo
y más intensa que el mero interés simple. Ha de deducirse, en consecuencia, por
descarte de esas otras situaciones en cada caso y con apoyo en la evolución jurisprudencial. Pese a su vaguedad, esta noción permite dar entrada a los intereses difusos o intereses colectivos, superando así el individualismo del derecho
subjetivo.
Interés simple. Situación jurídica activa que, por lo general, no es objeto de protección por el ordenamiento jurídico. A efectos prácticos, se identifica con la
mera aspiración de que se cumpla la ley. No suele otorgar la condición de interesado, a no ser que una ley sectorial reconozca expresamente la denominada
acción popular.
Jurado Provincial de Expropiación. Pese a su nombre, este Jurado es un órgano
administrativo. El artículo 32 LEF concreta su composición y el artículo 33 LEF establece las disposiciones básicas para su funcionamiento. No obstante, las Comunidades Autónomas pueden crear y regular sus propios órganos equivalentes. En la Comunidad Autónoma del País Vasco, puede verse la Ley 8/1987,
de 20 de noviembre, sobre creación de los Jurados Territoriales de Expropiación
Forzosa del País Vasco y, en cuanto a su actual composición, la DA 12.ª de la
Ley 2/2006, de 30 de junio, del suelo y urbanismo de Euskadi.
Jurisprudencia. Es una fuente de Derecho aclaratoria que se plasma en la interpretación reiterada de las normas que hacen los jueces y tribunales de justicia. Mediante sentencias y otros pronunciamientos, los órganos judiciales fijan criterios
de interpretación que pueden servir para que los operadores jurídicos sepan a
qué atenerse en futuros casos similares.
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
LAE. Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a
los servicios públicos.
LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del régimen local que, ha sido objeto
de numerosas modificaciones posteriores.
LEC.
Ley de enjuiciamiento civil.
LEF.
Ley de 16 de diciembre de 1954, de expropiación forzosa.
LES.
Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible.
Ley orgánica. Es un tipo de norma con rango de ley que está previsto en el artículo 81 CE. Formalmente se caracteriza porque su aprobación requiere un
quórum especial —mayoría absoluta del Congreso— mientras que las demás leyes
se aprueban mediante mayoría simple. Ahora bien; este requisito por sí sólo, no es
bastante para atribuir carácter orgánico a cualquier ley estatal. Sólo pueden calificarse como orgánicas las leyes que versen sobre las materias enumeradas en dicho precepto —desarrollo de los derechos fundamentales, aprobación de los Estatutos de Autonomía y régimen electoral general— y expresamente en el resto de la
Constitución: TC, CGPJ, etc. La ley orgánica no puede utilizarse fuera de esas materias porque, en virtud del principio de congelación de rango, conlleva un riesgo
de petrificación abusiva del ordenamiento jurídico. Hay que tener en cuenta, además, que las Comunidades Autónomas no pueden aprobar leyes orgánicas.
LG.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
LGS.
Ley general tributaria.
LGT.
Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad.
LHL. Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
LJ.
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
LOCE.
Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.
LOFAGE. Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la
Administración General del Estado.
LOPD. Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de
carácter personal.
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LOPJ.
Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder judicial.
LOTC.
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
LPA. Ley de 17 de julio de 1958, de procedimiento administrativo (ya derogada).
LPAP. Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las Administraciones
Públicas.
LPAut.
Ley 12/1983, de 14 de octubre, del proceso autonómico.
LPC. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
LRJAE. Texto Refundido de la Ley de régimen jurídico de la Administración del
Estado, aprobada por Decreto de 26 de julio de 1957 y derogada por la
LOFAGE.
LTH. Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos.
LVPS. Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
LVS.
Ley 2/2006, de 30 de junio, del suelo y urbanismo de Euskadi.
Medidas cautelares. Aparecen reguladas en los artículos 129 y ss LJ. Más allá
del detalle interesa el sentido general de esa nueva regulación que vino a inscribirse en la por GARCÍA DE ENTERRÍA denominada «batalla por las medidas
cautelares». A este respecto, entre otros muchos pronunciamientos, suele citarse
la STC 78/1996, de 20 de mayo; donde el Tribunal Constitucional analiza la
ejecutividad de los actos administrativos a la luz de las exigencias del derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE). Y así, dice, la tutela judicial efectiva «reclama la posibilidad de acordar medidas adecuadas para asegurar la eficacia real del pronunciamiento futuro que recaiga en el proceso» para
evitar daños irremediables. De este modo, la fiscalización plena de la actuación
administrativa impuesta por el artículo 106.1 CE «comporta que el control judicial se extienda también al carácter inmediatamente ejecutivo de sus actos». Y
así, añade, el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface «facilitando que la
ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la
información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión».
Como puede apreciarse, esta doctrina podría estar cuestionando la regla de la
ejecutoriedad inmediata de los actos administrativos porque «es lógico entender
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que mientras se toma aquella decisión no pueda impedirse ejecutando el acto,
con lo cual la Administración se habría convertido en Juez».
Obligación. Situación jurídica pasiva que concreta un deber y lo hace inmediatamente exigible. Por ejemplo, la obligación de incorporarse a filas (llamamiento
cursado por la Administración Militar a un individuo concreto).
Ocupación temporal. Las ocupaciones temporales que regula el Capítulo I del Título IV LEF aparecen normalmente vinculadas con la planificación y ejecución de
obras públicas (artículo 108 LEF). Tienen por finalidad la realización de estudios
(artículo 110 LEF), instalaciones provisionales (artículo 111-115 LEF) o extracción
de materiales (artículos 116-117 LEF). También caben ocupaciones por causa
de interés social. En ellas, la Administración, ante el incumplimiento de la función
social de la propiedad, ocupa temporalmente los bienes para realizar los trabajos necesarios para que cumpla las exigencias sociales de que se trate (artículos 118-119 LEF).
Participación cooperativa. Es una modalidad de participación en la que el administrado se adhiere voluntariamente a programas públicos de actuación
atraído por incentivos de carácter fundamentalmente económico. La participación cooperativa nos sitúa ante la actividad de fomento de las administraciones públicas que se expresa principalmente a través de subvenciones y ayudas
públicas.
Participación funcional. Es una modalidad de participación en la que el administrado toma parte en los procedimientos para adoptar decisiones administrativas
pero lo hace desde fuera de la Administración. La participación funcional nos
sitúa ante la regulación de los procedimientos administrativos en la que lo decisivo son las reglas de legitimación que condicionan el reconocimiento de facultades como las de presentar peticiones, denuncias, solicitudes, alegaciones, etc.
Participación orgánica. Es una modalidad de participación en la que el administrado toma parte en la adopción de decisiones administrativas pero lo hace integrándose en la estructura administrativa. La participación orgánica puede expresarse a través de la integración en órganos representativos (el pleno municipal,
por ejemplo) o, más frecuentemente, en órganos consultivos (el Consejo Asesor
de Medio Ambiente, por ejemplo).
Perención. Véase caducidad.
Petición. El derecho de petición está reconocido en el artículo 29 CE. Es, por lo
tanto, un derecho fundamental susceptible de amparo constitucional. Su ejercicio
se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición. El caso es que, a diferencia de la solicitud, las
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peticiones se entiende que son «graciables»; es decir, no fundadas en un derecho
subjetivo o en una norma previa habilitante.
Policía. La Administración interviene aquí controlando las actividades de los particulares mediante prohibiciones, autorizaciones, permisos, inspecciones, órdenes,
sanciones, etc.
Prestacional. La Administración interviene aquí asumiendo la gestión de servicios
públicos bien en régimen de monopolio o, cada vez más frecuentemente, en
competencia con la iniciativa privada.
Principios Generales del Derecho. Fuente del Derecho complementaria que sirve
para interpretar el sentido de las normas. Se identifican con los valores de justicia imperantes en una determinada sociedad. La determinación de su origen
dividió el pensamiento jurídico entre ius—naturalistas y positivistas. Para los
partidarios del ius—naturalismo estos principios se derivarían del Derecho natural y se impondrían como algo universal y ajeno al legislador. Para los positivistas, estos principios habría que deducirlos en cada momento de cada ordenamiento jurídico. En la actualidad, la Constitución ha positivizado buena parte
de esos principios.
Protección de la confianza legítima de los ciudadanos en sus relaciones con la
Administración. Es un Principio General del Derecho de origen alemán que
llega al ordenamiento español a través de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo. Atiende a las exigencias de la seguridad jurídica (artículo 9.3 CE)
y tiene una proyección muy amplia pues se impone a todos los poderes públicos
(CASTILLO BLANCO). Respecto de la Administración, ha adquirido expreso reconocimiento en el artículo 3.1 LPC. Dentro de su ámbito de aplicación queda,
por lo que aquí más importa, la extinción de los actos administrativos y, en particular, de los actos favorables para los ciudadanos. En ese contexto, básicamente, este Principio no impide la configuración legal de supuestos revocatorios,
pero exige garantías jurídicas —procedimiento, recursos, fiscalización judicial,
etc...— y económicas —indemnizaciones, compensaciones, etc...— para los
afectados. Estudia detenidamente las situaciones que pueden presentarse GARCÍA LUENGO.
RBEL. Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.
Reglamentos (comunitarios) europeos. Son un tipo de norma del Derecho (comunitario) europeo que se caracteriza por ser directa e inmediatamente aplicable
en todo el territorio de la Unión Europea desde su entrada en vigor. Los Estados
miembros, por tanto, están obligados a aplicarlos sin necesidad de ningún acto
formal de recepción en sus ordenamientos jurídicos internos.
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Curso básico sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...
Reincidencia. En materia sancionadora se distingue entre reiteración y reincidencia. En concreto, conforme al artículo 131.3 LPC, la reincidencia consiste en
la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, exigiéndose además que esta circunstancia haya sido declarada por
resolución firme. De concurrir, la reincidencia es un criterio de graduación que,
en aplicación del principio de proporcionalidad, permitiría agravar la sanción
a aplicar.
Relaciones de sujeción especial. Se viene entendiendo que cuando el administrado se inserta de manera especialmente intensa en una organización administrativa, pasa a una especie de estado de libertad restringida. Esto es así hasta
el punto de que le afectaría la potestad doméstica de autoorganización. De esta
manera, la Administración vería flexibilizadas las garantías que se le imponen en
las relaciones de sujeción general (principio de legalidad, respeto a los derechos
fundamentales, etc.) de modo que se admite un plus de sometimiento de este tipo
de administrados: personal a su servicio, internos en instituciones penitenciarias,
alumnos de universidades públicas, etc. No obstante, el Tribunal Constitucional
afirmó que esta flexibilización no puede llegar hasta la absoluta supresión de tales garantías (STC de 29 de marzo de 1990). En pronunciamientos posteriores,
puede decirse que el TC maneja el concepto pero le priva de su significación tradicional. Aprovechamos para sugerir que el siguiente paso debería ser el abandono de la categoría de las relaciones de sujeción especial como viene propugnando la mejor doctrina (LASAGABASTER, GARCÍA DE ENTERRIA) y apunta la
reciente STC 26/2005, de 14 de febrero).
Remisión normativa. Es la técnica mediante la cual una ley habilita expresamente
al Gobierno para que pueda proceder a su desarrollo mediante reglamento.
Véase, por ejemplo, la Disposición Final LPC.
REF. Reglamento de la Ley de expropiación forzosa, aprobado por Decreto de 26
de abril de 1957.
Requisas. Las requisas son expropiaciones en estado de necesidad. En las requisas
civiles, la situación de necesidad es una calamidad pública o un grave trastorno
del orden (artículo 120 LEF). En las requisas militares, la guerra o sus prolegómenos (artículo 101 LEF). Como tales, están dispensadas del procedimiento ordinario y de la exigencia de previo pago.
Responsabilidad. Deber de reparar las consecuencias lesivas que para otro se
ocasionan como consecuencia de hechos que son imputables al responsable.
Responsabilidad contractual. Es la responsabilidad que surge por los incumplimientos de las partes obligadas a la ejecución de un contrato.
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Responsabilidad extracontractual. Es la responsabilidad que surge por los daños
causados a terceros. El artículo 1902 CC dice lo siguiente: «El que por acción
u omisión cause daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a
reparar el daño causado».
Responsabilidad patrimonial del Estado-Juez. El artículo 121 CE dice lo siguiente: «Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley». Al respecto, el
artículo 139.4 LPC se limita a operar una remisión en bloque a los artículos 292297 LOPJ, que versan sobre «la responsabilidad patrimonial del Estado por el
funcionamiento de la Administración de Justicia». En dichos preceptos se contemplan supuestos específicos de responsabilidad entre los que se incluyen los perjuicios derivados de las prisiones preventivas indebidas. En cuanto al procedimiento, el órgano competente para resolver, previo informe del Consejo General
del Poder Judicial, es el Ministerio de Justicia contemplándose un reenvío al RRP
en todo lo demás.
Responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador. El artículo 139.3 LPC dice que
las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de
actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar» pero ello únicamente «cuando así se establezca
en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos».
Es decir; no hay un derecho de los ciudadanos a ser indemnizados por los perjuicios que les ocasionen las leyes. Como ha dicho LEGUINA VILLA comentando
este precepto, «la responsabilidad del Estado legislador depende de la voluntad
del propio Estado legislador». Recopilando una serie de estudios sobre el particular puede verse E. GARCÍA DE ENTERRÍA, La responsabilidad patrimonial del Estado Legislador en el Derecho español, Thomson-Civitas, Madrid, 2005.
Responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario. El Estado está obligado a indemnizar los daños ocasionados por
el retraso o el incumplimiento de los plazos de transposición de Directivas y
otras obligaciones de Derecho comunitario. Esta posibilidad no estaba contemplada expresamente en los Textos Comunitarios pero ha sido afirmada por
el Tribunal de Justicia Europeo a partir de su Sentencia «Francovich» de 19
de noviembre de 1991. Más detalles, E. COBREROS MENDAZONA, Incumplimiento del Derecho Comunitario y responsabilidad del Estado, Civitas, Madrid, 1995.
Retasación. Por regla general, las demoras de la Administración se castigan con
el derecho del expropiado a devengar intereses. Pero, si transcurren dos años
desde que se ha fijado el justiprecio sin hacerlo efectivo, los expropiados tienen
derecho a pedir una nueva valoración del bien expropiado (artículo 58 LEF).
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Revocación. En un sentido amplio, puede decirse que mediante la revocación la
propia Administración extingue la eficacia de un acto suyo anterior. En realidad,
es un concepto discutido y poco perfilado. La doctrina mayoritaria maneja un
concepto estricto que se identifica con la denominada revocación por motivos
de oportunidad. Frente a él contraponen la anulación, que sería la extinción del
acto administrativo por la Administración por motivos de legalidad. No está en
absoluto claro que, en el actual contexto constitucional, la Administración pueda
revocar sus actos por simples razones de oportunidad o conveniencia. Y no sólo
los actos favorables, tradicionalmente considerados irrevocables, sino tampoco
los denominados actos desfavorables o de gravamen. Por ello, se echa en falta
una regulación general de la revocación entendida en sentido amplio que permitiría recoger las causas, procedimientos y efectos tanto de la extinción por motivos de ilegalidad originaria como por motivos de ilegalidad sobrevenida de los
actos administrativos.
ROF. Reglamento sobre organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
RPS. Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora,
aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.
RRP. Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de
26 de marzo.
Seguridad jurídica. El artículo 9.3 CE garantiza, entre otras cosas, la seguridad
jurídica. La seguridad es un valor que alcanza una proyección prácticamente
inabarcable. Pero, en Derecho administrativo, la seguridad jurídica se concreta
en la certeza, en la estabilidad, de las relaciones del ciudadano con la Administración. En una sociedad compleja como la actual, los derechos de los ciudadanos no pueden estar al albur de las veleidades de la Administración. Esto
llevó a formular teorías conservadoras como la de los manidos derechos adquiridos y, en definitiva, está en la base del principio de irrevocabilidad de los actos administrativos favorables. Sin embargo, en una sociedad como la actual,
el cambio es algo absolutamente natural. Hasta tal punto es así, que el art. 9.2
CE atribuye a los poderes públicos una función de transformación social. Esta
tarea transformadora podría verse impedida si los derechos individuales supusieran un límite infranqueable. De ahí la necesidad de buscar un equilibrio entre
los polos de la seguridad individual y la transformación social. Un equilibrio que
debe inspirar, entre otras cosas —la expropiación forzosa, por ejemplo—, la regulación de la eficacia de los actos administrativos y, sobre todo, de las causas,
procedimientos y efectos para su revocación. Una introducción a estas cuestiones ofrece, desde la Filosofía del Derecho, A.E. PÉREZ LUÑO, La seguridad jurídica, Barcelona, 1991.
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STC.
Sentencia del Tribunal Constitucional.
STEDH. Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
STS. Sentencia del Tribunal Supremo.
Textos articulados. Es un tipo de Decreto legislativo. En este caso, el Poder Legislativo hace la delegación mediante una ley de bases. El Gobierno ha de atenerse
a esas bases para regular la materia en cuestión.
Textos refundidos. Es un tipo de Decreto legislativo. En este caso, el Poder Legislativo hace la delegación mediante una ley ordinaria. El Gobierno ha de limitarse
a «refundir» la normativa vigente sobre la materia en cuestión; es decir, a sistematizar en un texto único la pluralidad de leyes que inciden sobre un mismo objeto,
sin alterar la regulación sustantiva que de ellas resultaba.
Tratados. Los tratados son una fuente del Derecho internacional. Las reglas para su
formalización vienen establecidas en los artículos 93 a 96 CE. Según estos preceptos, la intervención de las Cortes Generales puede variar —simple comunicación, autorización previa, autorización previa mediante ley orgánica, reforma de
la Constitución— en función del contenido de cada Tratado.
TRLCSP. Texto Refundido de la Ley de contratos del sector público, aprobado por
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
TRLS. Texto Refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.
TRLDCU. Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores
y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.
Ventas forzosas. Ésta es una técnica característica en situaciones de intensa intervención pública en la economía. A través de ella, los ciudadanos aparecen obligados a vender sus productos precisamente a la Administración. Aunque ha ido
perdiendo importancia práctica, todavía es posible encontrar algún ejemplo en
la legislación agraria.
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