Espacio Virtual de la Facultad de Economía, BUAP.

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BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE
PUEBLA
MAESTRÍA EN DESARROLLO ECONÓMICO Y COOPERACIÓN
INTERNACIONAL
Facultad de Economía, CEDES, BUAP
―VICISITUDES DE LA COOPERACIÓN SUR-SUR EN AMÉRICA LATINA:
PASADO Y PRESENTE DEL SELA, ENTRE LA INTENCIÓN, LA DEMAGOGIA
DIPLOMÁTICA Y EL PRAGMATISMO POLÍTICO‖.
TESIS
Que para la obtención del grado de Maestro en Desarrollo Económico y
Cooperación Internacional
PRESENTA
JESÚS SOSA PÉREZ
COMITÉ TUTORIAL
MTRO. HÉCTOR DAVID SOTOMAYOR CASTILLA
DR. JUAN PABLO PRADO LALLANDE
DR. JAIME ESTAY REYNO
Puebla, Pue., Diciembre de 2012.
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“VICISITUDES DE LA COOPERACIÓN SUR-SUR EN AMÉRICA LATINA: PASADO Y
PRESENTE DEL SELA, ENTRE LA INTENCIÓN, LA DEMAGOGIA DIPLOMÁTICA Y EL
PRAGMATISMO POLÍTICO”
3
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 7
CAPÍTULO I. Antecedentes y conexiones histórico-conceptuales de la Cooperación Sur-Sur
y el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA) .................................................. 14
1.1. El paradigma del desarrollo como origen del Sistema Internacional de
Cooperación para el Desarrollo ........................................................................................ 20
1.2. La Cooperación Internacional para el Desarrollo: antecedentes históricos y
conceptuales........................................................................................................................ 26
1.2.1. Primera etapa, desde 1945 hasta finales de la década de los años 60 .. 29
1.2.2. Segunda etapa: década de los años 70 y los años 80 ............................... 33
1.2.3. Tercera Etapa: desde principios de los años 90 hasta la actualidad ....... 35
1.3. La Cooperación Sur-Sur: antecedentes históricos y conceptuales ................. 40
1.4. La conexión entre el SELA y la Cooperación Sur-Sur ....................................... 48
CAPÍTULO II. Actividades históricas relevantes del SELA en materia de Cooperación SurSur: de los Comités de Acción a los Foros y Programas sobre Cooperación Regional. ......... 56
2.1. Organigrama del SELA: propósitos, objetivos, estructura y organización ...... 57
2.2. Las actividades más sobresalientes del SELA en materia de Cooperación
Sur-Sur: de los Comités de Acción a los Foros y Programas de Cooperación
Técnica entre Países Desarrollo ...................................................................................... 67
2.2.1. Comités de Acción del SELA en cuanto Cooperación Técnica entre Países
en Desarrollo, de la segunda mitad de los años 70 a la primera de los años 80;
(1975-1985) ..................................................................................................................... 68
2.2.2. Foros y proyectos de información sobre Cooperación Técnica entre Países
en Desarrollo del SELA, de la segunda mitad de la década de los años 80 a la
década de los años 90 ................................................................................................... 76
CAPÍTULO III. Balance y análisis del desenvolvimiento del SELA en cuanto Cooperación
Sur-Sur, desde una aproximación sociohistórica de sus orígenes, creación y consolidación.
.............................................................................................................................................................. 105
3.1 Análisis sociohistórico de la conformación del Sistema Internacional de
Cooperación para el Desarrollo y los primeros antecedentes de la Cooperación
Sur-Sur, desde el periodo inmediato al final de la Segunda Guerra Mundial hasta la
década de los años 60 ..................................................................................................... 107
4
3.2. Análisis sociohistórico del deterioro del Sistema Internacional de Cooperación
para el Desarrollo y la institucionalización y formalización de la Cooperación SurSur y el SELA como reacciones críticas a la CID tradicional y el orden económico
internacional, décadas de los años 70 y 80 ................................................................. 124
3.3. Análisis sociohistórico del desempeño del SELA sobre Cooperación Sur-Sur,
de la década de los años 90 hasta nuestros días ....................................................... 137
CONCLUSIONES .............................................................................................................................. 153
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................................. 162
5
SIGLAS
-
AAA: Agenda de Acción de Accra
ALC: América Latina y el Caribe
AOD: Asistencia Oficial para el Desarrollo
BID: El Banco Interamericano de Desarrollo
BM: Banco Mundial
CAD: Comité de Asistencia para el Desarrollo
CELAC: Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CEPD: Cooperación Económica entre Países en Desarrollo
CID: Cooperación Internacional para el Desarrollo
CNS: Cooperación Norte-Sur
CSS: Cooperación Sur-Sur
CTPD: Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo
DP: Declaración de París
ECOSOC: Consejo Económico y Social
EE.UU.: Estados Unidos de América
FMI: Fondo Monetario Internacional
IFIs: Instituciones Financieras Internacionales
MERCOSUR: Mercado Común del Sur
NOAL: Movimiento de Países No Alineados
NOEI: Nuevo Orden Económico Internacional
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio
OEA: Organización de los Estados Americanos
OMC: Organización Mundial del Comercio
ONGs: Organizaciones No Gubernamentales
ONU: Organización de las Naciones Unidas
OPEP: Organización de Países Exportadores de petróleo
PABA: Plan de Acción de Buenos Aires
PIB: Producto interno bruto
PNUD: Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo
PRI: Partido Revolucionario Institucional
PRM: Países de Renta Media
SEGIB: Secretaría General Iberoamericana
SELA: Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe
SICD: Sistema Internacional de Cooperación para el Desarrollo
UE: Unión Europea
UNCTAD: Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo
URSS: Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
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INTRODUCCIÓN
La Cooperación Sur-Sur (CSS) es una modalidad dentro del Sistema Internacional de
Cooperación para el Desarrollo (SICD) que, en los últimos años, ha tomado una notable
relevancia, especialmente a partir del llamado cansancio de la ayuda financiera para el
desarrollo en su modalidad Norte –Sur y, en consecuencia de la búsqueda de respuestas y/o
alternativas por parte de los países en desarrollo, principales destinatarios de dicha ayuda.
De acuerdo al número 18 de la resolución de la Asamblea General de las Naciones
Unidas 64/222, aprobada el 21 de diciembre de 2009, la CSS es definida como: ―una
empresa común de los pueblos y los países del Sur, surgida de experiencias compartidas y
afinidades, sobre la base de unos objetivos y una solidaridad comunes, y guiada, entre otras
cosas, por los principios del respeto de la soberanía y la implicación nacionales, libres de
cualquier condicionalidad‖.1
En tal sentido, la CSS cobra importancia en tanto que la dinámica del mundo
contemporáneo presenta una compleja red de relaciones donde la actual crisis económica y
financiera parece marcar la pauta en todo el sistema internacional y que en la búsqueda de
soluciones, son las decisiones de los países desarrollados las que suelen prevalecer
salvaguardando sus propios intereses y excluyendo a los países en desarrollo.
En consecuencia, el resurgimiento de la CSS representa para América Latina y el
Caribe (ALC) un hecho de gran relevancia, dada su peculiaridad que apela a un tipo de
cooperación efectuada entre países en desarrollo bajo principios y formas distintas a la
tradicional Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID), implementada principalmente
por los países desarrollados. Razón por la cual, en los recientes años la CSS ha recibido la
atención de diversos actores internacionales entre los que destacan representantes de
gobierno de diversos países, académicos estudiosos de la CID y representantes tanto de
organizaciones públicas y privadas como de organizaciones no gubernamentales.
La atención prestada al relanzamiento de la CSS tiene su origen, en última instancia,
en la expectativa que ésta ha generado como un tipo de Cooperación Internacional diferente
a aquella originada en los países desarrollados mejor conocida como Cooperación Norte-Sur
(CNS), la cual en muchos casos se ha utilizado como instrumento económico o político,
contraviniendo los principios y objetivos con que se supone se originó a partir de la Carta de
las Naciones Unidas signada tras el fin de la Segunda Guerra Mundial.
1
―Resolución 64/222 de la Asamblea General. Documento final de Nairobi de la Conferencia de Alto
Nivel de las Naciones Unidas sobre la Cooperación Sur-Sur‖ (ONU, 2009), accesible en:
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/475/18/PDF/N0947518.pdf?OpenElement
7
No obstante, en lo general, se reconoce que el principal antecedente teórico-práctico
de la CSS es la CID, la cual ha sido utilizada como una de las principales vías por parte de la
mayoría de los países subdesarrollados para contribuir a alcanzar niveles de ―desarrollo‖,
entiéndase éste en su acepción tradicional o heterodoxa.
En ese sentido, es posible constatar que la CID, históricamente, ha asumido diversas
formas, desde aquellas que han demostrado ser genuinas muestras de colaboración y
solidaridad entre los países, hasta aquellas que sólo han perseguido preservar intereses
pragmáticos y particulares de índole política o económica.
La CID, primordialmente enfocada en contribuir al desarrollo de los países no
desarrollados, ha sido a su vez, un producto y reproductora del paradigma desarrollista
posterior a la Segunda Guerra Mundial. EL paradigma del desarrollo, como proyecto
civilizatorio occidental postula, en última instancia, la búsqueda de mejores condiciones de
vida para los habitantes de los países involucrados. En este sentido, la CID a partir de la
creación de la ONU, ha buscado especialmente contribuir a superar mediante distintas
formas los problemas del denominado subdesarrollo de los países, caracterizado
principalmente por problemas de pobreza, analfabetismo, enfermedad, y atraso industrial o
tecnológico.
Lo paradójico es que a pesar de los múltiples esfuerzos e iniciativas emprendidas a lo
largo de más de 60 años por la CID, en su versión tradicional -Cooperación Norte-Sur (CNS)es decir, desde los países desarrollados hacia los países subdesarrollados, los problemas
citados parecen no resolverse, sino incluso más bien agudizarse y complejizarse en los años
recientes por las diversas manifestaciones de la crisis en los ámbitos económico, financiero,
energético, alimentario y sobre todo ambiental.
Este contexto representa para la CID una nueva encrucijada; sin embargo, no es la
primera vez que ésta enfrenta serios desafíos en cuanto su ser y quehacer y que, en última
instancia, repercuten primordialmente en la vida de millones de personas de los países
subdesarrollados eufemísticamente llamados, desde el inicio del desarrollismo, países en
vías de desarrollo, sino que ya desde sus mismos orígenes estuvo en gran medida
condicionada a la voluntad e interés de los países desarrollados y a los vaivenes de la
dinámica del sistema internacional controlada en gran parte por éstos.
La situación referida se expresó claramente tras el inicio del conflicto ideológico
denominado Guerra Fría que, además de trastocar los principios y formas de la CID,
evidenció que desafortunadamente las motivaciones particulares de índole económica y
geopolítica continuaban predominando en el nuevo orden internacional posterior a la
8
Segunda Guerra Mundial, a pesar de las propósitos plasmados en la Carta de las Naciones
Unidas.
Ante estos hechos, los países subdesarrollados conjuntamente manifestaron a partir
de la Conferencia de Bandung en 1955, su derecho a un desarrollo libre e independiente
desde la lógica de la cooperación recíproca y de conformidad con los principios de la ONU y,
especialmente, de no alineamiento a las dos grandes potencias (EE.UU. y la URSS) durante
la Guerra Fría.
Este acontecimiento sentaría las bases, de la hoy denominada CSS que, en sentido
estricto, es el resultado del movimiento propio de los países en vías de desarrollo que se
gestó históricamente al ir conformando una serie de iniciativas de Cooperación Internacional
entre países en desarrollo distinta a la CNS. La CSS era en parte complemento; pero quizás
y de manera más importante, una forma de demandar y contribuir a cambiar el orden
económico internacional, por uno más equitativo; condición sin la cual la CID no podría
alcanzar plenamente sus objetivos, con la posibilidad de ser reducida a actos atenuantes
pero difícilmente resolutivos.
Lo anterior cobraría gran relevancia durante la década de 1970, cuando el Sistema
Internacional de Cooperación para el Desarrollo (SICD) se vio fuertemente condicionado por
la crisis económica precipitada por la inconvertibilidad del patrón oro-dólar y la crisis
energética del petróleo, mismas que evidenciaron las limitaciones del modelo económico
desarrollista en los países de ALC y que terminarían por agudizar los problemas
socioeconómicos de la región, debido a los fuertes problemas de endeudamiento en que
incurrieron estos países que, en su momento, vieron a la contratación de créditos externos
como una opción viable para superar los problemas referidos.
Ante tales acontecimientos surgieron, desde los países del Tercer Mundo, iniciativas
que se manifestarían en el Movimiento de los Países No Alineados (NOAL) pero, sobre todo,
en el Grupo de los 77 que desde el seno de la Asamblea General de la ONU en el año de
1974, y a través del PNUD, crearon la Unidad Especial de Cooperación Técnica entre Países
en Desarrollo, principal precedente de la formalización e institucionalización de la CSS.
Dicha formalización fue resultado de un gran activismo por parte de los países
subdesarrollados o también llamados países del Tercer Mundo que, además de impulsar
dicho tipo de cooperación, codificarían y sistematizarían una propuesta común dirigida a
impulsar la conformación de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), formulada
específicamente en la conocida Carta de los Derechos y Deberes Económicos de los
Estados. Esta propuesta recogería y enarbolaría principios profundamente relacionados con
9
el ser y quehacer de la CSS como son: el respeto a la soberanía nacional, la propiedad
nacional y la independencia, la igualdad, la no condicionalidad, la no injerencia en los
asuntos internos y beneficio mutuo.
Estas inquietudes se traducirían en ALC, a mediados de la década de 1970, en la
creación del Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA), que se fundó bajo los
propósitos de servir como un mecanismo para la concertación y cooperación regional,
además de coadyuvar al desarrollo de sus miembros; ―cooperación [que] debe cumplirse
dentro del espíritu de la Declaración y del Programa de Acción sobre el establecimiento de
un Nuevo Orden Económico Internacional y de la Carta de Derechos y Deberes Económicos
de los Estados‖.2
En este sentido, el SELA recogió e impulsó las inquietudes que los países
subdesarrollados desde la Conferencia de Bandung, pasando por el Movimiento de los No
Alineados y el Grupo de los 77, habían expuesto respecto a un nuevo tipo de cooperación
entre países en desarrollo, distinto a la CNS, y que además apuntaba a conformar un nuevo
orden económico internacional.
Así, desde tales premisas, el SELA dio inicio a una serie de actividades relacionadas
directamente con la Cooperación intrarregional que durante sus diez primeros años
demostraron una gran vitalidad y versatilidad al respecto, expresadas en la creación de
múltiples Comités de Acción, organismos flexibles dirigidos a efectuar proyectos o
actividades de cooperación específicos.
Desafortunadamente, y debido a una serie de razones económicas y políticas de
orden primordialmente internacional, las actividades y relevancia del SELA, durante la
década de 1980, se vieron gravemente afectadas, al grado que para el final de dicha década
este organismo no sólo reorientó sus actividades de cooperación, sino que éstas mismas se
vieron profundamente afectadas en cuanto a alcance e impacto.
A partir de entonces, el SELA ha mantenido con gran perseverancia su interés en
realizar actividades orientadas a promover la CSS, expresadas principalmente en foros,
talleres y estudios, que han generado significativas propuestas teóricas y prácticas que,
desafortunaamente, debido a la falta de apoyo político y económico de sus Estados
Miembros, no se han traducido todavía en acciones específicas.
Dicho escenario ha sido en gran medida resultado de una serie de cambios en la
dinámica del sistema internacional que, a partir de la caída del bloque socialista y del
2
Tercera Consideración del Convenio de Panamá, Documento Constitutivo del SELA , accesible en:
http://216.122.62.22/attach/258/default/T023600000397-0-Convenio_de_Panama_(enero_2006).pdf
10
conflicto de la Guerra Fría, dio paso a la implementación de una serie de reformas
económicas de corte neoliberal, que en el caso de ALC privilegiaron los acuerdos bilaterales
y subregionales, y soslayaron los mecanismos de concertación de mayor envergadura como
el SELA o incluso la OEA.
Mientras que en lo relacionado a la CID, el mencionado cambio del Sistema
Internacional se expresó en un estado denominado cansancio o fatiga de la Ayuda Oficial
para el Desarrollo (AOD). Hecho que afectó especialmente a ALC, ya que la mayoría de los
países donantes redujeron considerablemente la cantidad de envíos de AOD hacia la región.
Dicha tendencia se ha revertido paulatinamente en los últimos años; si embargo, la mayoría
de los países latinoamericanos no han sido beneficiados por este cambio debido a que éstos
han sido catalogados como países de renta media (PRM) por parte de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Paradójicamente, a pesar de las limitaciones de la cooperación tradicional (CNS), las
secuelas de la fatiga de la ayuda y la exclusión de la mayoría de países de ALC de mayores
transferencias de AOD, además de los efectos de la presente crisis económica internacional,
en ALC y otras regiones del mundo en vías de desarrollo, ha resurgido la CSS como una
propuesta considerada viable para contribuir al desarrollo económico y social de estos
países.
Sin embargo, dicho escenario que podría considerarse altamente propicio para la
reactivación del SELA como un organismo que, dados sus principios, pudiera servir como un
mecanismo para la concertación, impulso y realización de actividades de CSS en ALC, hasta
ahora no ha parecido hacer efectiva tal oportunidad. Ello a pesar de que el SELA, en los
recientes años, se ha incorporado a iniciativas de CSS e integración latinoamericana,
originadas en la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB) y la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), respectivamente.
Ante el aludido escenario, el presente estudio parte de una serie de interrogantes:
¿qué es la CSS?, ¿qué es SELA? ¿cuál es la relación entre la CSS y el SELA? ¿qué
razones motivaron su creación? ¿cuáles son sus logros y fracasos, y la razón de éstos?
¿representa el SELA un ejemplo de CSS? De ser el caso ¿por qué no es un organismo tan
reconocido a nivel regional e internacional? ¿puede el SELA ser un referente para saber qué
si y qué no hacer para implementar relaciones de CSS efectivas en ALC?
En última instancia, la revisión del desenvolvimiento del SELA, en cuanto CSS,
también abre la posibilidad para reflexionar sobre el sentido último de la CSS dado que, si
sus antecedentes la conectan histórica y estructuralmente con el Sistema Internacional de
11
Cooperación para el Desarrollo, es inevitable preguntarse si ésta, verdaderamente, se
diferencia de la modalidad de CNS, no sólo bajo sus aproximaciones teóricas, sino ante todo
bajo ejemplos concretos de acciones que demuestren que realmente es una opción para
contribuir a que los países en desarrollo, en concreto los países latinoamericanos, logren
mejores niveles de vida para sus habitantes.
Este trabajo también brinda la oportunidad para que a partir de este caso concreto se
posibilite la obtención de aprendizajes aplicables a nuevas iniciativas exclusivamente
latinoamericanas y caribeñas como la CELAC que en Diciembre de 2011 se conformó ―como
mecanismo representativo de concertación política, cooperación e integración de los Estados
latinoamericanos y caribeños y como un espacio común que garantice la unidad e
integración de nuestra región‖ (CELAC, 2011: 11).
En tal sentido, el presente trabajo tiene como principal objetivo analizar el trabajo del
SELA en cuanto CSS, a través de la revisión documental y la participación directa del trabajo
en el área de Cooperación Económica y Técnica del SELA, a fin de determinar la relevancia
del mismo como referente histórico y contemporáneo de CSS de y para ALC.
Para ello, se ha recuperado información de las siguientes fuentes documentales:
a) Apuntes elaborados a partir de la revisión documental durante la experiencia
personal de Practicum en la sede del SELA (diario de campo y reportes intermedio y final del
practicum). Este instrumento dotó en lo posible de datos duros y específicos, lo que permitió
poder conocer y entender la evolución de la CSS según el SELA.
b) Entrevistas a algunos de los representantes y funcionarios del SELA. Este
instrumento permitió acceder a apreciaciones de sujetos relacionados directamente con el
trabajo de CID del SELA, lo cual brindó la oportunidad de encontrar datos explicativos no
siempre presentes en los documentos, dado que generalmente éstos sólo dan cuenta de los
resultados, pero no así de los procesos.
c) Otras fuentes bibliográficas relacionadas con el tema de la CSS. A través de esta
herramienta se buscó acceder a las reflexiones y aportes más importantes en la materia para
sustentar y complementar el estudio aquí presentado.
Este trabajo se estructura en tres momentos representados en tres capítulos. En el
primero se presentan los antecedentes y conexiones histórico-conceptuales de la CSS y el
SELA. En el segundo capítulo se exponen las actividades históricas más relevantes del
SELA en materia de Cooperación Sur-Sur: de los Comités de Acción a los Foros y
Programas sobre Cooperación Regional. En el tercer capítulo se ofrece un balance y análisis
del desenvolvimiento del SELA, en cuanto CSS, desde una aproximación sociohistórica de
12
sus orígenes, creación y consolidación. Por último se expone un apartado de conclusiones
finales sobre este trabajo en general.
13
CAPÍTULO I. Antecedentes y conexiones histórico-conceptuales de la
Cooperación Sur-Sur y el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe
(SELA)
Al abordar el estudio de la Cooperación Sur-Sur (CSS) y el Sistema Económico
Latinoamericano y del Caribe (SELA), se constata que existen antecedentes y características
que los relacionan histórica y conceptualmente. Este capítulo tiene como objetivo,
justamente, mostrar tales antecedentes y conexiones. Para facilitar dicho propósito se
plantea, a manera de preámbulo, partir de una primera aproximación conceptual retomando
algunas de las propuestas más reconocidas sobre la CSS y su principal referente la
Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID). Lo expresado no soslaya que existan
diversas definiciones según su origen y contexto sociohistórico, como podrá observarse a lo
largo de este capítulo.
La CSS tiene como origen y principal fundamento a la denominada CID, la cual es
producto del reordenamiento internacional posterior de la Segunda Guerra Mundial y que, en
lo general, se ha expresado históricamente como una serie de actividades que buscaban dar
una respuesta ante la ineficiencia del orden internacional posbélico, a fin de garantizar el
desarrollo equitativo de los países en sus relaciones comerciales, financieras, tecnológicas y
políticas (SELA, 2010a: 6). Desde entonces, la CID ha evolucionado conceptual y
prácticamente, adquiriendo diversos matices y características; sin embargo, en esencia
continúa manteniendo su objetivo principal, contribuir al desarrollo económico y social de los
pueblos menos desarrollados para aportar a un mundo más equitativo, como lo reflejan
comúnmente las diversas aproximaciones y definiciones conceptuales sobre ella, por
ejemplo, la que a continuación se presenta:
―[CID] conjunto de mecanismos y acciones practicadas por diversos actores
internacionales que pretenden corregir desajustes sociales y económicos
mediante el otorgamiento de capacitación, el intercambio de buenas prácticas en
diversos temas y áreas, así como el otorgamiento de recursos financieros o
tecnológicos en condiciones apropiadas al desarrollo y bienestar del receptor. Lo
anterior supone necesariamente que dicha `transferencia´ –en términos de
capacitación, de buenas prácticas, de recursos financieros y de tecnologías– se
otorguen en condiciones preferenciales, y por ende la misma puede darse en
términos gratuitos o concesionales; sustentados en la coparticipación y
corresponsabilidad entre las entidades involucradas‖ (SELA, 2010a: 7)
Esta definición recoge y expone, grosso modo, las características principales que la
CID ha mantenido e ido adquiriendo a lo largo de su historia y que enfatizan especialmente lo
14
relacionado a sus objetivos y razón de ser, que radica fundamentalmente en corregir los
desajustes sociales y económicos internacionales a partir del otorgamiento de recursos
financieros o tecnológicos. Además debe añadirse que a través de la CID, también se
pretende desde sus orígenes contribuir a un contexto internacional más estable, pacífico y
seguro para todos los habitantes del planeta (Gómez Galán y Sanahuja, 1999: 17).
En este sentido, las prácticas históricas de la CID a su vez, han configurado y
conformado simultáneamente un Sistema Internacional de Cooperación para el Desarrollo
(SICD)3 el cual puede definirse como:
―conjunto de actividades de colaboración llevadas a cabo por diversos actores de
la sociedad internacional, ya sean públicos o privados, procedentes de países
desarrollados o en desarrollo, caracterizadas por cierto grado de coordinación,
coherencia y complementariedad entre sí, en el marco de determinados
objetivos, normas, procedimientos, reglas y procesos de decisión y acción no
vinculantes, mismos que dependen de la voluntad política y financiera de sus
promotores, tendientes a incentivar el bienestar de determinado grupo
poblacional‖ (Prado-Ochoa, 2009: 42).
Este SICD, como conjunto o red de interacciones entre actores y organizaciones
internacionales que se han establecido históricamente con el fin promover la CID, ha
evolucionado a la par que ésta. Dicho sistema no se trata de una simple identificación o
suma de partes, sino de un conjunto de elementos y actores internacionales que interactúan
de una manera organizada en mayor o menor medida:
―[El SICD] Está formado por un gran número de organizaciones de muy distinta
orientación y funciones, cuyos discursos y prácticas evolucionan con rapidez.
Entre esas organizaciones se encuentran organismos internacionales, gobiernos
e instituciones públicas de países donantes y receptores de ayuda,
organizaciones no gubernamentales (ONG), empresas y otras entidades de la
sociedad civil, (…). Estas organizaciones forman una tupida red a través de sus
interacciones y se encuentran más o menos articuladas dentro de lo que
llamamos –a pesar de las insuficiencias y ambigüedades de la expresión- el
3
La idea de ―Sistema‖ desde la CID se recupera en parte de la Teoría de los Sistemas, que dentro de
la disciplina de las Relaciones Internacionales impulsaron y promovieron autores como Anatol
Rapoport, James Dougherty, Ludwig Bertalanffy y Philippe Braillard. Al respecto, por ejemplo,
Rapoport define el sistema y la teoría de los sistemas como: ―Una totalidad que funciona como tal en
virtud de la interdependencia de sus partes es denominada sistema y el método que trata de descubrir
cómo esto se produce en el seno de la más amplia variedad de sistemas ha sido llamado teoría
general de los sistemas‖ (Rapoport, 1968:XVII) y; Braillard, propone la siguiente definición: ―Un
sistema es un conjunto de elementos en interacción que constituyen una totalidad y que manifiesta
una cierta organización‖(Braillard, 1977: 53).
15
`Sistema Internacional de Cooperación y Ayuda al Desarrollo´‖ (Gómez Galán y
Sanahuja, 1999: 11).
Es decir, mientras el conjunto de actividades de cooperación para el desarrollo refiere
en lo general a la CID, el SICD describe al `conjunto y organización de interacciones´
establecidas por los actores y actividades de CID.
En este marco conceptual es donde se ubica a la CSS y al SELA, como
manifestaciones específicas de la CID desde y para los países en desarrollo y de ALC,
respectivamente. Tanto la CSS y como el SELA se inscriben desde una realidad y óptica
particular en el marco general del SICD, manifestando inquietudes y necesidades propias y
distintas a la CID tradicional, cuyos orígenes históricos y geográficos se encuentran en los
países donantes, es decir desarrollados, y que comúnmente se ha denominado Cooperación
Norte-Sur (CNS).
En este sentido, la CSS y el SELA coinciden, bajo una primera aproximación, por la
naturaleza de los actores a los que refieren –países en desarrollo-, así como por los
objetivos que persiguen –la cooperación entre dichos países-. Así se constata en la
definición sobre la CSS que emite la Unidad Especial para la Cooperación Sur-Sur del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo:
―[La CSS es] un amplio marco para la colaboración entre los países del Sur en
los ámbitos político, económico, social, cultural, ambiental y técnico. Involucra a
dos o más países en desarrollo, puede tener lugar sobre una base bilateral,
regional, subregional o interregional. Los países en desarrollo comparten
conocimientos, habilidades, experiencia y recursos para cumplir con sus objetivos
de desarrollo a través de esfuerzos concertados‖.4
De este modo es posible identificar una primera relación fundamental, entre la CSS y
el SELA, el impulso de la Cooperación Internacional entre países en vías de desarrollo para
contribuir al bienestar de sus pueblos. Precisamente, el SELA es un organismo regional
intergubernamental creado en 1975 e integrado por 28 países de América Latina y el Caribe,
todos ellos en vías de desarrollo, que busca promover un sistema de consulta y coordinación
para concertar posiciones y estrategias comunes en materia económica, ante países, grupos
de naciones, foros y organismos internacionales; además de impulsar la cooperación y la
integración entre países de ALC.5
4
5
―¿Qué es la Cooperación Sur-Sur?‖, accesible en: http://ssc.undp.org/content/ssc.html
―¿Qué es el SELA?‖, accesible en: http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258&pageMs=26201
16
En la actualidad, la relación entre la CID en general y la CSS se enmarca en la
agenda internacional de los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),
emanados de la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas del año 2000. Los ODM son
ocho objetivos que se intentan alcanzar para 2015, basados en el compromiso y
colaboración para mejorar las vidas de miles de millones de personas y para crear un
ambiente que contribuya a la paz y la seguridad mundial.6
En este sentido, los ODM son la fase más actual de la CID en general, ya que
recogen muchos de los compromisos asumidos en las cumbres y conferencias de las
Naciones Unidas en la década de los 90; reconociendo la dependencia recíproca entre el
crecimiento, la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible; así como las
responsabilidades de los países en desarrollo con las de los países desarrollados.7
Estas últimas consideraciones si bien no se refirieron original y explícitamente a la
CSS, si coinciden de manera directa con las experiencias de este tipo, ya que después de un
periodo de reducción de los montos de ayuda financiera para el desarrollo que caracterizó la
década de los noventa, al día de hoy se observa un repunte de los mismos, con la precisión
de que se dirigen en su mayoría a los países de menor ingreso per cápita, lo cual ha
provocado que muchos países en desarrollo considerados de renta media se vean en la
necesidad de acudir en varios casos a prácticas enmarcadas en la CSS.
La situación anterior se debe, en gran parte, a la presente crisis económica y
financiera internacional y la agenda de seguritización impuesta después de los ataques
terroristas de 2001 en EE.UU. Tales acontecimientos han condicionado y en gran medida
determinado el estado actual de la CID, haciendo que los montos y fluidez de la ayuda
internacional para el desarrollo se sujeten a criterios de mayor eficacia. Sin embargo, esta
dinámica que se basa principalmente en el PIB como criterio único de elección para otorgar
ayuda a los países de menor renta, excluye a muchos países considerados de renta media,
entre ellos la mayoría latinoamericanos, que continúan enfrentando grandes problemas de
pobreza y desigualdad obligándolos, por decirlo de alguna manera, a reconsiderar y
fortalecer la CSS como una opción, en algunos casos significativamente exitosa, para lograr
también los compromisos asumidos por los ODM.
Para entender y explicar el desenvolvimiento de la CID, incluyendo la CSS y el SELA,
en este trabajo se propone utilizar ciertos principios y propuestas de estudio y análisis teórico
6
―Objetivos
de
desarrollo
del
Milenio‖,
http://www.undp.org/content/undp/es/home/mdgoverview/mdg_goals/progress/
7
―Objetivos
de
desarrollo
del
Milenio‖,
http://www.undp.org/content/undp/es/home/mdgoverview/mdg_goals/progress/
accesible
en:
accesible
en:
17
que de alguna manera ayuden a comprender sus razones, motivaciones y efectos. Al
respecto es posible hallar diversas posturas acerca de la CID que pueden ir desde aquellas
que ubican su razón de ser en principios éticos y solidarios hasta aquellas que consideran
que se trata de una práctica con intereses netamente políticos, económicos o
geoestratégicos (Prado, 2008:1).
Para efectos de este trabajo se propone tomar como apoyo dos posturas teóricas
directamente de la disciplina de las Relaciones Internacionales: el Realismo y el
Neoliberalismo Institucional y, además, la aproximación epistemológica denominada
Sistema-Mundo; que se considera, ayudaran a analizar y explicar el caso de la CSS y el
SELA.
El Realismo es una postura teórica que posibilita explicar muchas de las acciones de
CID, durante el periodo de bipolaridad ideológica denominado Guerra Fría. Esta postura
considera que la Cooperación Internacional es diseñada, fundamentalmente si no de forma
exclusiva, para defender los intereses del donante en el Estado receptor, mismos que
consisten en incrementar su influencia política, de seguridad, promover el comercio y sus
respectivas inversiones externas. De esta forma, la ayuda es interpretada por dicha línea
teórica como un asunto inseparable del poder (Hook, 1995: 34).
Hans Morgenthau, uno de los representantes más importantes de esta corriente,
equiparó a la ayuda internacional con los sobornos a los gobiernos receptores, ya que desde
su postura, la ayuda, lejos de promover desarrollo, pretendía únicamente que el donante
obtuviera beneficios políticos y económicos tras la ayuda prestada al gobierno aliado
receptor (Morgenthau, 1962: 302)
El Realismo ayuda a entender el proceder de los países miembros del SELA en lo
particular, como una postura que se enfoca en el interés nacional de los Estados.
En contraparte, o al menos de una manera distinta, el Neoliberalismo Institucional,
explica Sterling–Folker, es una corriente que considera que la interacción entre países ha
sido promovida por el desarrollo de instituciones internacionales como la ONU. El
Neoliberalismo Institucional, asume que el diseño y estructura de instituciones y
organizaciones colectivas juegan un gran papel en los alcances que puede lograr la
cooperación y descansa sobre los conceptos de interdependencia y regímenes para explicar
como las instituciones internacionales ayudan a los países a obtener fines colectivos
(Sterling-Folker, 2006: 58-59).
18
Dicha postura puede ayudar a comprender la creación y desenvolvimiento del SELA,
como un organismo que ha pretendido coordinar acciones, incluidas aquellas de
cooperación, para beneficio de los países de ALC.
Finalmente, se acudió también al apoyo de la aproximación epistemológica de la
corriente denominada Sistema-Mundo, la cual intenta explicar el funcionamiento de las
relaciones sociales, políticas y económicas a lo largo de la historia del mundo desde una
perspectiva historiográfica, geopolítica y geoeconómica. Según Immanuel Wallerstein un
sistema-mundo no es el sistema del mundo sino un sistema que es un mundo y que puede
ser y estar ubicado en un área menor a la totalidad del planeta (Wallerstein, 2005: 126). En
este sentido Maestro expone que:
"(...) la cooperación para el desarrollo constituye una parte, más o menos
relevante, de las relaciones entre el centro y la periferia del sistema mundial de
formaciones sociales, y como tal ha sido un factor más de apoyo y consolidación
del propio sistema. Es decir, su existencia ha sido el resultado de las propias
necesidades del sistema, y no de un intento por minar sus posibilidades de
expansión, o de modificación estructural del mismo. De hecho ha sido la
dicotomía Centro-Periferia, y las relaciones entre ellos, la que ha dado sentido a
la cooperación para el desarrollo tal y como se conoce en la actualidad‖. (Maestro
2000: 1)
La idea de retomar la propuesta de aproximación epistemológica del Sistema-Mundo,
radica en que facilita el análisis y la explicación del SELA y su relación con la CSS desde
una perspectiva más amplia, donde se puedan identificar actores y relaciones de tipo
internacional que han condicionado y determinado en gran medida el desenvolvimiento de la
CSS y el SELA.
La anterior exposición ha sido una breve y primera aproximación conceptual para
ubicar y detectar algunos de los principales antecedentes conceptuales que se relacionan a
la CSS y al SELA, y que sirven de apertura para este trabajo. A continuación se presenta
detalladamente como se han configurado históricamente.
En un primer momento se pretende dar cuenta, grosso modo, de los antecedentes
históricos y conceptuales del SICD a partir de la aparición e instalación del desarrollo como
paradigma civilizatorio occidental; en un segundo momento se reseñará la conformación del
Sistema
Internacional
de
Cooperación
para
el
Desarrollo
(SICD),
caracterizado
fundamentalmente por la Cooperación Norte-Sur (CNS) y la denominada Ayuda Oficial para
el Desarrollo (AOD); en un tercer momento se abordará el tema de la Cooperación Sur-Sur
(CSS) como una versión complementaria o reformista de la CNS; y finalmente en un cuarto
19
momento se describirá la relación entre el Sistema Latinoamericano y del Caribe (SELA) y la
Cooperación Sur-Sur e implícitamente con el SCID.
1.1.
El paradigma del desarrollo como origen del Sistema Internacional de
Cooperación para el Desarrollo
El inicio del abordaje de la CSS y el SELA remite primordialmente como ya se mencionó al
SICD, el cual se erige como su principal punto de referencia y coincidencia histórica, no
obstante éste a su vez se enmarca en un proyecto aún mayor, precisamente: el del
―desarrollo‖, cuya historia como paradigma o discurso civilizatorio hegemónico se remonta a
finales de la Segunda Guerra Mundial, período a partir del cual se gestó un largo proceso de
definición y redefinición que persiste hasta el día de hoy como se podrá observar a
continuación.
―El concepto de desarrollo, en términos generales y tal y como es entendido en el
debate académico y en la práctica de los diferentes sujetos implicados, es
reciente en el pensamiento económico ya que apenas supera los cinco decenios.
No obstante, los esfuerzos teóricos de conceptuación, medición o comprensión
de sus factores determinantes han sido constantes en ese tiempo sucediéndose
interpretaciones plurales, contrapuestas en algunos casos, divergentes en
muchos, presentándonos un panorama heterogéneo de interpretaciones‖
(Ramírez Cendrero, 2008: 23).
Concluida la Segunda Guerra Mundial, la idea del desarrollo fue el principal horizonte
existencial que configuró la vida del mundo en todas sus dimensiones, de hecho se convirtió
en un ―modelo‖ que se establecería como vía y meta al mismo tiempo, a través del cual se
interpretaría y ordenaría el mundo y sus relaciones hasta la actualidad. Sin embargo, la idea
de desarrollo remonta sus orígenes al largo periodo colonial de los siglos XVIII y XIX, donde
las dos grandes potencias Gran Bretaña y Francia, delinearon dicho proceso, bajo tres
principios, económico, filantrópico y político:
―a) La expansión colonial persigue un objetivo económico. (…) El crecimiento
continuo de la producción y la acumulación de capitales, exigen nuevas salidas,
más necesarias cuando la competencia internacional es muy activa y todos
deben incrementar su espacio económico. b) Las `razas superiores´ tienen
derechos y deberes respecto a las `razas inferiores ´ y deben compartir con ellas,
especialmente los beneficios de la ciencia y el progreso. Además, la
20
administración colonial permite imponer `más inteligencia, más orden, más
virtudes privadas y públicas´ (…). c) La colonización es necesaria para que
Francia conserve su lugar en el concierto de las naciones y no se sitúe en el
`gran camino de la decadencia´. Además si Francia se pliega sobre sí misma y se
abstiene de colonizar, otras naciones lo harán en su lugar, pero con menos
talento, en nombre de valores menos nobles‖ (Rist, 2002: 64).
Estos principios a su vez se respaldaban por dos justificaciones generales de
parte de Gran Bretaña y Francia, respectivamente:
―(…) la primera administraba por delegación (el indirect rule favorecía
especialmente el recurso a las autoridades tradicionales para que reinase la ley y
el orden), mientras que la segunda, habría puesto en marcha una política de
asimilación, en nombre de los grandes principios republicanos, tendiente a
convertir a los `indígenas´ en futuros ciudadanos‖ (Rist, 2002: 68).
Estos señalamientos muestran como la idea del ―desarrollo‖ poseía ya un importante
antecedente teórico e histórico previo al momento posterior a la Segunda Guerra Mundial
cuando se consolidó como eje rector del nuevo orden internacional, como explica Rist:
―(…) el uso de la palabra `desarrollo´ en el campo económico y social no era
algo nuevo. Igual que Marx, lo utiliza Leroy-Beaulieu y figura también en el
artículo 22 del Pacto de las Sociedad de Naciones donde se afirma además que
hay `grados de desarrollo´. En 1899, Lenin había escrito una obra sobre Le
developpment du capitalisme en Russie; en 1911, Schumpeter había redactado
su Théorie du developpment economique; y, en 1944, Rosenstein Rodan propuso
The International Development of Economically Backward Areas. Finalmente, en
diciembre de 1948 la Asamblea General de las Naciones Unidas votó dos
resoluciones tituladas `Desarrollo económico de los países insuficientemente
desarrollados´ (198-III) y `Asistencia técnica con vistas al desarrollo económico´
(200-III). Los distintos usos de la palabra tienen en común que presentan al
`desarrollo´-conforme a la tradición occidental del concepto- como un fenómeno
intransitivo que, simplemente, `se produce´ sin que se pueda cambiar nada en él‖
(Rist, 2002: 87-88).
En ese sentido ―el desarrollo‖ se convirtió en el paradigma8 civilizatorio occidental que
impuso al mundo EE.UU. como vencedor indiscutido de la Segunda Guerra Mundial, a través
8
El concepto de Paradigma refiere la idea del filósofo de la ciencia Thomas Khun que describe a un
conjunto de teorías aceptado y que funcionan como un modelo científico de problemas y soluciones.
―En 1962 Khun publicó el libro La estructura de las revoluciones científicas, en el cual sostiene que la
comunidad científica se forma mediante la aceptación de teorías que Khun llama paradigmas. `Con
este término –escribió- quiero indicar conquistas científicas reconocidas universalmente, que, por un
21
de un ―deber ser‖ que prometía a su vez mejores condiciones de vida para los habitantes de
todos los países del mundo, siempre y cuando siguieran una ruta determinada: la ―senda del
desarrollo‖. Al respecto Arturo Escobar expresa:
―Como discurso histórico, el ‗desarrollo‘ surgió a principios del periodo posterior a
la Segunda Guerra Mundial, si bien sus raíces yacen en procesos históricos más
profundos de la modernidad y el capitalismo. Una lectura de los textos y eventos
históricos del periodo 1945-1960 en particular, valida esta observación. Fue
durante este periodo que todo tipo de ‗expertos‘ del desarrollo empezó a aterrizar
masivamente en Asia, África y Latinoamérica, dando realidad a la construcción
del Tercer Mundo‖ (Escobar, 2005: 19).
Así, aunque la palabra desarrollo proviene de otros campos como el de la biología,
por ejemplo cuando describe el proceso de crecimiento y maduración de un ser, en su
acepción de proyecto occidental civilizatorio, comprende la evolución progresiva de una
economía hacia mejores niveles de vida, mientras que cuando se refiere a las personas, se
define como progreso, bienestar, modernización, crecimiento económico, social y cultural o
político (Gudynas, 2011: 22). El ―desarrollo‖ adquirió su sentido más convencional a través
de la denominada ―economía del desarrollo‖ hasta después de la Segunda Guerra Mundial,
delimitando ideas y respuestas prácticas frente a problemas del mundo como la pobreza y la
distribución de la riqueza, y donde precisamente se distinguió por primera vez a los países
desarrollados de los subdesarrollados (Gudynas, 2011: 22).
Sobre la Economía del desarrollo, Juan Manuel Ramírez Cendrero explica:
―La Economía del desarrollo es, (…), una subdisciplina de la ciencia económica,
relativamente joven. En efecto, no fue hasta la mitad del siglo XX cuando surgió
un ámbito específico de análisis con instrumentos teóricos, también específicos,
para analizar un objeto de estudio delimitado como eran las diferencias entre la
configuración económica de los países más industrializados y el resto del mundo
y los desequilibrios a escala mundial. Hasta entonces el análisis económico no
había considerado una singularidad digna de análisis específico y diferenciado de
las desigualdades mundiales sino que estas se achacaban al diferente ritmo de
evolución del progreso material `o el desarrollo capitalista´ que, antes o después,
llegaría a todo el mundo. Las diferencias entre los países, por tanto, se asociaban
a las diferentes `edades´ de los países y no a una naturaleza o configuración
económica diferente o a una dinámica de funcionamiento distorsionada, por lo
cierto tiempo proporcionan un modelo de problemas y soluciones aceptables para quienes practican
un determinado campo de investigación´‖. (Reale y Antíseri, 2010: 252-253).
22
que el tiempo proporcionaría una evolución de esas `áreas atrasadas´ que las
aproximaría a los países más avanzados. Las `leyes del desarrollo´, en definitiva,
se consideraban las mismas para todos los territorios y países aunque resultara
inevitable las existencia de desfases temporales en sus manifestación que, al fin
y al cabo formaban parte del orden natural de las cosas‖ (Ramírez Cendrero,
2008; 27-28).
Esta idea tuvo especial resonancia y respaldo en la propuesta de Walt Whitman
Rostow, conocida como la teoría de las Etapas de Crecimiento y del Desarrollo Económico
por Etapas. En su obra ―Las etapas del crecimiento económico: un manifiesto no comunista‖
publicada en 1960, postula que existen cinco etapas comunes en los países con menos
desarrollo: 1ª. La sociedad tradicional –fundamentalmente agrícola-; 2ª. El establecimiento a
las condiciones previas al impulso inicial, 3ª. El despegue –cuando la tasa de inversión
supere la tasa de población; 4ª. El camino hacia la madurez y; 5ª. La era del consumo de
masas (Rostow, 1960: 14-23).
En este momento histórico, la idea del desarrollo se identificaba con la de crecimiento
económico, pero en la década de 1970 surgieron críticas ecológicas sobre la gran
contaminación ambiental y explotación irracional de los recursos naturales causadas por el
crecimiento económico tenido como ilimitado. Las críticas se centraban en señalar los
―límites del desarrollo‖, y se difundieron a través de discursos que finalmente se
concretizaron en el conocido Informe Brundtland en 1987.
Dicho informe originalmente llamado Nuestro Futuro Común, elaborado por la
Comisión Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo (CMMAD) convocada por la ONU, utilizó
por primera vez el término desarrollo sostenible, con el que fundamentalmente se apelaba a
un uso racional de los recursos naturales; y que más tarde cambiaria su denominación, aún
en discusión, a desarrollo sustentable, definido como aquel que busca satisfacer las
necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones
(Gutiérrez y González, 2010; Gudynas, 2011).
La evolución del concepto y práctica del desarrollo continuaría para la década de
1990, especialmente a partir de constatar que no obstante las diversas iniciativas de
desarrollo y sus ajustes, la pobreza y desigualdad en el mundo persistían, por lo que el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en 1990 propuso el concepto
de desarrollo humano, que situaba a las personas en el centro del desarrollo y promovía el
desarrollo potencial de las personas, desde el aumento de sus posibilidades y el disfrute de
23
la libertad para vivir la vida que éstas valoran. Para ello el PNUD planteó superar el uso de
variables netamente económicas en la práctica del desarrollo, a través del uso del Índice de
Desarrollo Humano (IDH) como un instrumento que incorpora variables como educación,
salud, medio ambiente sano y respeto a los derechos humanos (Gutiérrez y González, 2010:
112-118).
No obstante los ajustes al concepto y práctica del desarrollo, los resultados de tales
reformas no han logrado su cometido, de hecho después de las llamadas `reformas de ajuste
estructural´ impulsadas en la década de 1990 por las Instituciones Financieras
Internacionales (IFIs), principalmente el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario
Internacional (FMI), se han originado mayores desigualdades entre los países del mundo y
dentro de los mismos, por lo que han surgido fuertes criticas al desarrollo como proyecto
civilizatorio
occidental
y
también
propuestas
llamadas
pos-desarrollistas
o
alter-
desarrollistas, que oscilan desde posturas que cuestionan profundamente las bases
ideológicas del desarrollo, aquellas que reclaman importantes reformas, y hasta aquellas que
piden su negación o total abandono (Gudynas, 2011: 41-43).
Justamente en relación a lo aludido, resulta significativo el papel que han jugado
importantes estudiosos latinoamericanos considerados dentro de la postura conocida como
―posdesarrollo‖, principalmente el mexicano Gustavo Esteva (1992) y el colombiano Arturo
Escobar (1992 y 2005), precisamente éste último expresa al respecto lo siguiente:
―Por casi cincuenta años, en América Latina, Asia y África se ha predicado
un peculiar evangelio con un fervor intenso: el ―desarrollo‖. Formulado
inicialmente en Estados Unidos y Europa durante los años que siguieron al fin de
la Segunda Guerra Mundial y ansiosamente aceptado y mejorado por las elites y
gobernantes del Tercer Mundo a partir de entonces, el modelo del desarrollo
desde sus inicios contenía una propuesta históricamente inusitada desde un
punto de vista antropológico: la transformación total de las culturas y formaciones
sociales de tres continentes de acuerdo con los dictados de las del llamado
Primer Mundo. Se confiaba en que, casi por fiat tecnológico y económico y
gracias a algo llamado planificación, de la noche a la mañana milenarias y
complejas culturas se convirtieran en clones de los racionales occidentales de los
países considerados económicamente avanzados.
(…) en vez de la tan anhelada transformación, parece que el desarrollo
solo hubiera logrado multiplicar al infinito los problemas socioeconómicos de
Asia, África y América Latina. Basta una mirada superficial a los paisajes
biofísicos, económicos y culturales de la mayor parte del Tercer Mundo para
darse cuenta de que el desarrollo está en crisis, y que la violencia, pobreza y
deterioro social y ambiental crecientes son el resultado de cincuenta años de
24
recetas de crecimiento económico, ―ajustes estructurales‖, macroproyectos sin
evaluación de impacto, endeudamiento perpetuo, y marginamiento de la mayoría
de la población de los procesos de pensamiento y decisión sobre la práctica
social‖ (Escobar, 2007:11-12).
Esta descripción sintetiza, desde una postura crítica y con mucha proximidad, el
papel e impacto conceptual y práctico del desarrollo en los países del Tercer Mundo
generalmente denominados subdesarrollados. También sirve como punto de referencia para
verificar que la idea del desarrollo ha sido un elemento central para dar sentido a la historia a
partir del reordenamiento internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial. La idea del
desarrollo, sin embargo, no sólo configuró al sistema internacional en sentido general, sino
que al mismo tiempo creó y difundió la extendida idea del subdesarrollo para describir:
―(…) un estado de carencia, más que como el resultado de circunstancias
históricas, y a los `subdesarrollados´, como pobres, sin preguntarse por las
razones de su indigencia, se hace del crecimiento y de la ayuda –concebidos en
términos tecnocráticos y cuantitativos- la única respuesta posible‖ (Rist, 2002:
94).
En este sentido, puede considerarse que la idea del desarrollo ha evolucionado y se
ha definido históricamente hasta la actualidad, siempre a la par de su contraparte, el
subdesarrollo; el cual se convirtió en su negación, contra la cual ha debido luchar y
reafirmarse, de ahí que para realizarse como proyecto, finalizada la Segunda Guerra
Mundial, se creó un sistema institucional que incluía un conjunto de instituciones políticas y
administrativas, generadas fundamentalmente a partir la creación de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) en San Francisco, en 1945: FAO, UNESCO, OIT, OMS, PNUD,
UNICEF y las instituciones económicas emanadas principalmente de los acuerdos de 1944
firmados en Bretton Woods, el Banco Mundial, al Fondo Monetario Internacional y, poco
después, el GATT.
La idea fue crear un sistema institucional internacional sobre un ideario político y
económico que corrigiera y a la vez previniera los errores que habían provocado dicha
guerra. En tal sentido, la nueva institucionalidad se orientó a atender realidades de índole
económico, político y social, fundamentalmente en los lugares donde la guerra había tenido
lugar como Europa y parte de Asia, pero que al mismo tiempo se pretendía tuviera alcance
mundial, intentando reducir la brecha existente en el mundo entre los países desarrollados y
los países subdesarrollados, y es precisamente en este momento en que la Cooperación
25
Internacional para el Desarrollo fue incorporada al proyecto del desarrollo como uno de sus
componentes substanciales, tal y como podrá apreciarse a continuación.
1.2. La Cooperación Internacional para el Desarrollo: antecedentes históricos y
conceptuales
Hablar de cooperación entre naciones, en sentido amplio, puede remitir a actos históricos de
colaboración de distinta índole entre distintos pueblos; no obstante, en sentido estricto,
hablar de Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID), sólo es posible hacerlo a partir
del periodo histórico posterior a la Segunda Guerra Mundial, cuando dicha acción adquirió
identidad institucional propia con fundamentos teóricos y normativos para llevarse a cabo.
Conviene precisar, además, que la conceptualización de la CID, por su relación directa con
el concepto y práctica del desarrollo, ha experimentado un proceso de definición y
configuración constante que perdura hasta el día de hoy. En este sentido a continuación se
expone una breve revisión histórica para poder identificar dicha transformación.
Como punto de partida, es posible aseverar que fue la Organización de las Naciones
Unidas,9 a través de su documento fundacional la ―Carta de San Francisco‖ (1945),10 la
iniciativa de mayor envergadura que recogió y expresó notablemente el nuevo ideario de la
posguerra, donde precisamente se consideraba al desarrollo -concebido como progreso y
crecimiento económico- como la aspiración de y para todo el mundo, y a la Cooperación
Internacional como uno de sus instrumentos. Al respecto el párrafo introductorio de dicha
carta expresa:
9
La ONU tuvo como principal antecedente a la denominada ―Sociedad de Naciones‖, la cual fue un
organismo internacional compuesto por cuarenta y cinco países, creado al fin de Primera Guerra
Mundial por la Conferencia de París en 24 de abril de 1919. Su objetivo era hacer posible una
seguridad colectiva que garantizara la integridad de los Estados fuertes y débiles, el arbitraje de los
conflictos internacionales y el desarme; elemento clave de la propuesta del presidente de los EE.UU.
Woodrow Wilson. La Sociedad de Naciones resolvió exitosamente algunas disputas territoriales, pero
en la década de los treinta fracasó en detener las agresiones de las potencias fascistas y militaristas lo
que marcó su ineficacia y desaparición. La anterior alusión resulta relevante dado que en la actualidad
existen también muchas críticas a la ONU, en el sentido de no cumplir del todo con sus propósitos
plasmados en la Carta de san Francisco, incluida la CID.
10
―Carta de las Naciones Unidas‖ , accesible en: http://www.un.org/es/documents/charter/
26
―Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas resueltos a preservar a las
generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos veces durante nuestra
vida ha infligido a la Humanidad sufrimientos indecibles, a reafirmar la fe en los
derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona
humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones
grandes y pequeñas, a crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la
justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras
fuentes del derecho internacional, a promover el progreso social y a elevar el
nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad, y con tales
finalidades a practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos vecinos, a
unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales, a asegurar, mediante la aceptación de principios y la adopción
de métodos, que no se usará; la fuerza armada sino en servicio del interés
común, y a emplear un mecanismo internacional para promover el progreso
económico y social de todos los pueblos, hemos decidido aunar nuestros
esfuerzos para realizar estos designios‖(ONU, 1945. Subrayado JSP).
Como se observa, sobresale el énfasis puesto sobre el tema de la paz, y la adopción
de la misma como medio y fin del nuevo orden internacional. Al mismo tiempo resulta
relevante la idea sobre emplear un mecanismo internacional para la promoción del progreso
económico y social de todos los pueblos. De hecho, es significativo que sumado a lo anterior
la nueva Organización considerará como uno de sus principales propósitos expresados el
número 3 del Artículo 1º de la Carta de San Francisco:
―Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas
internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el
desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o
religión‖.11
Este señalamiento consideró explícitamente, mediante el acuerdo de los países
fundadores de la ONU, establecer la Cooperación Internacional como la manera en que se
deberían resolver los problemas internacionales, dando paso a la constitución de diversos
mecanismos institucionales encargados de concretizar en la realidad dicha propuesta. Así
fue como surgieron o se consolidaron, según sea el caso, iniciativas institucionales, como el
Consejo Económico y Social (ECOSOC) en el seno mismo de la ONU, y organismos
especializados como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento -BIRF-
11
Artículo
1º
de
la
Carta
de
Naciones
http://www.un.org/es/documents/charter/chapter1.shtml
Unidas,
accesible
en:
27
(actualmente conocido como Banco Mundial) y el Fondo Monetario Internacional12 -FMI- que
fueron el comienzo de la conformación y evolución del sistema de CID hasta el presente.
En el caso del ECOSOC, la Asamblea General de la ONU, en 1946, dispuso delegar
en él la responsabilidad de estructurar y coordinar las funciones de la Organización en
cuanto a la Cooperación Internacional, actividad instrumentada mediante sus organismos
especializados, órganos subsidiarios y conexos (Prado, 2006a: 266). En esta línea, el BM y
el FMI firmaron un acuerdo de colaboración con la ONU en 1947, para coordinar acciones
conjuntas; no obstante, éstos han establecido sus objetivos, políticas y mecanismos de
acción de manera independiente con respecto a las directrices estipuladas por el ECOSOC
(Prado, 2006a: 266-267).
Así las cosas, el BM y el FMI, en la mayoría de los casos dieron cause al proceso de
conformación y transformación de la CID, primordial y originariamente, a través de
préstamos o transferencias económicas más tarde definidos como Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD), cuyo desenvolvimiento fue otorgando y adquiriendo nuevas características
en relación a la CID.
En ese sentido, para una mejor comprensión al respecto se propone retomar la
periodización que en relación al caso hace Eugenio J. Sánchez Alcázar (2003): primera
etapa, desde 1945 hasta finales de la década de los años 60; segunda etapa, desde la
década de los años 70 hasta la década de los años 80 y, tercera etapa, desde principios de
la década de los años 90 hasta la actualidad.
12
El BIRF (BM) y el FMI fueron concebidos aún durante la Segunda Guerra Mundial en julio de 1944
durante una conferencia de las Naciones Unidas celebrada en Bretton Woods, Nuevo Hampshire
(EE.UU.). El BIRF (BM) ayudó inicialmente a la reconstrucción de Europa después de la guerra,
realizando su primer préstamo a Francia por un monto de 250 millones de dólares. Desde entonces, la
reconstrucción ha permanecido como un importante objetivo de los trabajos del BM, relacionados con
los desastres naturales, emergencias humanitarias, y la rehabilitación necesaria después de conflictos
que afecten a economías en desarrollo o en transición. (Banco Mundial, 2012), en: ―World Bank
History‖, accesible en:
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/EXTARCHIVES/0,,contentMDK:200533
33~menuPK:63762~pagePK:36726~piPK:36092~theSitePK:29506,00.html
Mientras que la idea de crear el Fondo Monetario Internacional, por representantes de 44 gobiernos,
fue para ―establecer un marco de cooperación económica destinado a evitar que se repitieran los
círculos viciosos de devaluaciones competitivas que contribuyeron a provocar la Gran Depresión de
los años treinta. (…) El principal propósito del FMI consiste en asegurar la estabilidad del sistema
monetario internacional, es decir el sistema de pagos internacionales y tipos de cambio que permite a
los países (y a sus ciudadanos) efectuar transacciones entre sí. Este sistema es esencial para
fomentar un crecimiento económico sostenible, mejorar los niveles de vida y reducir la pobreza.‖,
(Fondo Monetario Internacional, 2012), en: ―El FMI: datos básicos”. Accesible en:
http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/glances.htm
28
1.2.1. Primera etapa, desde 1945 hasta finales de la década de los años 60
Los inicios de la conformación de la institucionalidad del sistema de la CID están
representados concretamente por la creación de la ONU y, posteriormente del BM y del FMI,
a partir del ideario plasmado en la Carta de San Francisco. Fue precisamente el BM,
originalmente llamado Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), la primera
institución u organismo internacional en llevar a cabo una misión concreta de Cooperación
Internacional. Se trató de la reconstrucción de Europa después de la guerra, a través del
llamado Plan Marshall, el cual a su vez tuvo como base a la Organización Europea de
Cooperación Económica (OECE) fundada en 1947, que debido a su éxito más tarde se
ampliaría y se convertiría en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE).13
La OCDE recogió y ratificó su compromiso con los postulados de la ONU sobre la paz
y la Cooperación Internacional, como puntualmente expresa: ―Decididos a evitar los errores
de sus predecesores en la estela de la Primera Guerra Mundial, los líderes europeos se
dieron cuenta de que la mejor manera de asegurar una paz duradera era fomentar la
cooperación y la reconstrucción, en lugar de castigar a los vencidos‖ (OCDE, 2012).
La OECE contribuyó así a que el Plan Marshall se convirtiera en el primer proyecto
concreto que favorecería la consolidación del sistema de CID. De hecho el éxito de dicha
experiencia brindó el impulso necesario para que en 1961 la OECE se convirtiese en la
OCDE, organismo internacional de mayor envergadura al incluir países no europeos
sumando al día de hoy 34 miembros. En la actualidad, la OCDE representa al principal foro
de donantes de CID, ya que con ella se organizaron, categorizaron y definieron de una
manera más precisa algunas acciones de Cooperación Internacional, como la denominada
Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) definida en 1972 según la misma OCDE como:
―Las subvenciones o préstamos a los países y territorios de la lista del CAD de
receptores de AOD (países en desarrollo) y de los organismos multilaterales, que
son: a) emprendidas por el sector oficial, b) tienen como objetivo principal la
promoción del desarrollo económico y el bienestar, y c) en términos financieros
13
―The Organisation for European Economic Cooperation (OEEC) was established in 1947 to run the
US-financed Marshall Plan for reconstruction of a continent ravaged by war. By making individual
governments recognise the interdependence of their economies, it paved the way for a new era of
cooperation that was to change the face of Europe. Encouraged by its success and the prospect of
carrying its work forward on a global stage, Canada and the US joined OEEC members in signing the
new OECD Convention on 14 December 1960. The Organisation for Economic Co-operation and
Development (OECD) was officially born on 30 September 1961, when the Convention entered into
force‖ , en Historia de la OCDE, accesible en: http://www.oecd.org/about/history/
29
concesionales, si es un préstamo, consideran un elemento de donación de al
menos el 25 por ciento‖.14
La AOD contribuyó así a la conformación del SCID, la cual tiene como ―propósito
realizar acciones concretas sufragadas con fondos concesionarios, eventualmente a través
de proyectos de desarrollo (como cooperación económica y técnica), conducentes a
potenciar o reforzar determinadas capacidades locales del receptor contribuyendo desde
este específico ámbito a los objetivos generales del la CID‖ (Prado, 2008: 10).
Ahora bien, desde una perspectiva de las Relaciones Internacionales la aparición de
la CID posterior a la Segunda Guerra Mundial no fue fruto exclusivamente de motivaciones
humanitarias o éticas:
―Respondió más a una coyuntura geopolítica que venía determinada por la
división bipolar del mundo en dos bloques antagónicos, capitaneados por las dos
grandes potencias que emergieron de las ruinas de la guerra: los Estados Unidos
de América (EEUU) y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. En la lógica
de la Guerra Fría, las dos potencias debían evitar que uno de los dos bloques
alterase el equilibrio bipolar para lo cual era fundamental evitar defecciones de
países que, por su debilidad económica, podrían verse tentados a adherirse a la
órbita de influencia de Washington o de Moscú‖ (Ayllón, 2006: 243).
La aparición de la Guerra Fría provocó una transformación política en las
motivaciones de la CID condicionando en gran medida al SICD. No es que antes no
existieran intereses políticos, pero la tensión ideológica entre el bloque capitalista y
comunista originaron un alejamiento del ideario de Cooperación Internacional plasmado en la
Carta de las Naciones Unidas. Así mientras los EE.UU: impulsaron la creación de la OTAN,
el Plan Marshall y la posterior consolidación de la OCDE, la URSS a partir del Pacto de
Varsovia (1955) consiguió firmar un Tratado de Amistad, Colaboración y Asistencia Mutua,
que más tarde serviría de apoyo para crear el Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME),
organización de cooperación económica formada por diversos países socialistas, con la idea
de contrarrestar a los organismos económicos internacionales de economía capitalista, y
presentar una alternativa al denominado Plan Marshall propuesto por los EE.UU.
Esta observación permite confirmar cómo la CID pasó de ser una forma prioritaria
planteada para contribuir a la paz, seguridad y desarrollo de los pueblos del mundo, a una
14
―Ayuda Oficial al Desarrollo‖, en DAC Glossary of Key Terms and Concepts, accesible en:
http://www.oecd.org/dac/dacglossaryofkeytermsandconcepts.htm
30
forma pragmática impuesta por la disputa de poder entre las potencias vencedoras de la
Segunda Guerra Mundial.
―En este contexto de contención bipolar, donde la protección de la democracia y
de los derechos humanos no era prioritaria, varios donantes encontraron en la
ayuda que ofertaban a terceros países un eficiente método complementario a la
tradicional coerción política y militar para mantener su presencia e influencia en
sus respectivas ex colonias y áreas de interés geoestratégico. Así, la ayuda al
desarrollo, además de proponerse objetivos a favor de los receptores, también
fue utilizada en diversas ocasiones como un instrumento discrecional de poder,
cuya finalidad consistía en intentar que los países receptores se comportasen
conforme los designios del donante‖ (Prado, 2006b: 25).
De hecho como explica Prado:
―Tras décadas de practicarse la cooperación internacional al desarrollo (CID) aún
no existe un consenso definido respecto a la dimensión ética de este instrumento.
Ello significa que a la fecha, las razones y justificaciones por las cuales los
donantes colaboran con terceros países no son claras, a pesar de que como lo
dice el propio nombre de este mecanismo, en principio se colabora
solidariamente para impulsar `desarrollo´. Esta situación ha generado un
inacabado debate sobre la vigencia de los fundamentos éticos de la cooperación
o del predominio de las motivaciones políticas, económicas o geoestratégicas
que se pretenden conseguir mediante su ejercicio‖ (Prado, 2008: 1)
En sentido estricto, lo que se trata de expresar es que la CID, no tiene ni ha tenido el
mismo significado para todos los actores internacionales ni para todos los tiempos, y en
dicho sentido tampoco ha tenido siempre motivaciones desinteresadas o neutrales, cómo
explica Víctor L. Urquidi ―no siempre la cooperación bilateral ha respondido a fines legítimos
de desarrollo económico y social, sino que ha servido para promover las doctrinas, ideas o
prácticas de los llamados países donantes, tanto del campo occidental como del campo
socialista‖ (Urquidi, 1994: 34). Más aún ―(…) muy a menudo la cooperación ha servido y
sigue sirviendo para esconder descarnados intereses económicos, comerciales, militares y
estratégicos de los donantes y de los seleccionados aliados del sur del mundo‖ (Lo Brutto,
2010: 5).
Bajo este contexto fue como la CID comenzó a funcionar, como ya se ha señalado
bajo el supuesto de contribuir a superar mediante distintas formas los problemas del
denominado subdesarrollo de los países, caracterizado principalmente por problemas de
pobreza, analfabetismo, enfermedad y atraso industrial y tecnológico. De manera concreta la
primera faceta de la CID configuró y consolidó la denominada Ayuda Oficial al Desarrollo
31
(AOD), acción identificada generalmente como CNS, debido a que relaciona directamente
con la ayuda que procede de los países desarrollados ubicados geográficamente en su
mayoría en el norte del planeta hacia los países en vías en desarrollo, ubicados en el sur.
No obstante lo anterior, la consolidación del BM y del FMI, y la creación del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), y el Banco Africano y Asiático de Desarrollo a mitad de
la década de 1960, fueron configurando cada vez más el SICD desde la vertiente de la AOD.
Mientras que por la vertiente de Cooperación Técnica, la ONU en el año de 1965 creó el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a partir de la fusión del
Programa Ampliado de las Naciones Unidas para la Asistencia Técnica, creado en 1949, y el
Fondo Especial de las Naciones Unidas, establecido en 1958.15
Por otro lado, el SICD adquirió otro tono cuando la URSS, como ya se mencionó, se
incorporó abiertamente a las actividades de cooperación destinada a ciertos países para
atraerlos al bloque comunista. Dicho involucramiento está marcado por el préstamo
ampliamente concesional de la refinería de acero Bhilai en la India en 1956 y el remplazo de
los EE.UU., Reino Unido y el BM como financiadores de la presa de Aswan en Egipto. Lo
anterior, por un lado, dio fin a la exclusividad de los EE.UU. en cuanto al otorgamiento de
ayuda internacional para el desarrollo y; por otro, abrió para los países receptores la
posibilidad de elegir entre diferentes fuentes de ayuda (Sánchez Alcázar 2003: 7). Lo referido
permanecería como una de las condiciones que marcarían la historia de la CID hasta el final
de la rivalidad Este-Oeste conocida como Guerra Fría.
La situación descrita se ampliaría y consolidaría dado el proceso de descolonización
de los años 1959 y 1960 de los países de África y Asia, que llevó a la expansión de los
programas de ayuda franceses y británicos antiguos colonizadores de esas áreas, así como
el surgimiento de nuevos donantes como Alemania, Japón, los países escandinavos y
Holanda. Mientras que en cuanto a América Latina, los EE.UU. impulsaron la creación del
BID en 1960 y del Programa denominado Alianza para el Progreso (Sánchez Alcázar, 2003:
7). Sin embargo, la Alianza para el Progreso no logró su cometido debido al asesinato del
presidente de los EE.UU. John F. Kennedy y la llegada al poder de ese mismo país de
Richard Nixon, quién optó por un tipo de relación con Latinoamérica basada en el comercio
tradicional más que en la Cooperación Internacional en sí misma.
De cualquier manera, el contexto descrito muestra la transformación de la oferta de la
transferencia de la ayuda, comenzando con el monopolio de los EE.UU. a principios de 1950,
15
―¿Qué es el PNUD?‖, en: El PNUD para principiantes: una guía para principiantes del Programa de
las
Naciones
Unidas
para
el
Desarrollo,
en
accesible
en:
http://www.jposc.org/documents/UNDP%20for%20Beginners/UNDP_for_Beginners_es.pdf
32
pasando luego a una situación de duopolio con la aparición de la URSS como donante a
finales de 1950, para llegar finalmente a una situación de libre competencia entre donantes
al principios de 1960 (Mosley, 1987: 25).
Bajo esta misma dinámica, para el año de 1961, las Naciones Unidas proclamaron los
años de 1960 como la década del desarrollo y, por primera vez, se estableció el objetivo del
0.7 por ciento del Producto Nacional Bruto de los países donantes para ser destinado a la
ayuda internacional, objetivo que hasta el día de hoy todavía no se ha alcanzado, salvo por
muy pocos países desarrollados como Dinamarca, Noruega, Suecia, Holanda y Luxemburgo.
Otro rasgo importante de la evolución de la ayuda para el desarrollo lo representa la creación
de la OCDE en 1961, pasando de ser un organismo europeo netamente regional a un
organismo internacional y, dentro de éste, la creación del Comité de Ayuda al Desarrollo
(CAD) que se puede considerar, como ―el último logro del Plan Marshall‖ (Coffin, 1964: 193).
Finalmente, ésta primera etapa de la historia de la AOD se caracterizaría por una
disminución del nivel agregado de la ayuda procedente de los países miembros del CAD
debido principalmente a la disminución de los presupuestos de EE.UU. y Francia. Sin
embargo, por otro lado, también se establecieron las agencias de cooperación de los
diferentes países desarrollados y principales donantes de AOD como: la Agencia para el
Desarrollo Internacional (USAID) de EE.UU., el Ministerio de Cooperación de Francia en
1961, el Fondo de Cooperación Económica con Ultramar en 1961 en Japón, la Oficina de
Cooperación para el Desarrollo de Bélgica en 1962, el Ministerio de Desarrollo de Ultramar
de Reino Unido en 1964 y, la Agencia canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) en
1968; que si bien se manejaban bajo el supuesto de facilitar la cooperación y alcanzar
mayores logros terminaron debilitando al sistema de cooperación a nivel multilateral (Soria,
2003: 75-76).
1.2.2. Segunda etapa: década de los años 70 y los años 80
La década de 1970 se caracteriza por el comienzo de un periodo de crisis provocado por la
suspensión de la convertibilidad oro-dólar y la devaluación de éste último, junto a la crisis
petrolera provocada, principalmente, por la aplicación de un embargo de suministros por
parte de los países árabes exportadores de petróleo a los países industrializados que
apoyaban a Israel (Anguiano, 2005: 209). Esta situación trastocaría nuevamente la evolución
de la AOD y del SICD, dado que la crisis evidenciaba que los objetivos de sistema
33
económico internacional incluyendo el de la CID, no estaban logrando disminuir la pobreza ni
la desigualdad entre los países desarrollados y los países en vías de desarrollo.
Lo anterior a pesar de que los países donantes miembros del CAD incrementaron su
ayuda. Entre 1970-71 y 1983-84 la AOD total del CAD creció de 18 000 millones de dólares a
más de 28 000 millones; destinando la mayoría de paquetes de ayuda a los sectores más
desfavorecidos de las zonas rurales, a través de los llamados proyectos de desarrollo rural
integral (Sánchez Alcázar, 2003: 8).
Para la década de 1980, la CID se centró en favorecer el desarrollo autosostenido
dando gran importancia a la gestión del desarrollo, la participación del sector privado y el
medio ambiente. Además que la ayuda sería otorgada con un alta condicionalidad, ya que se
cuestionaba la eficacia de la ayuda y por ello los países donantes exigían a los países
receptores de ayuda eliminaran subsidios alimentarios, devaluaran sus monedas y
privatizaran sus empresas públicas, además de exigir respeto a los derechos humanos
(Soria, 2003: 82).
Lo anterior fue posible en gran medida debido a la llegada al poder de gobiernos
conservadores en países desarrollados; principalmente, Margaret Thatcher en Gran Bretaña
y Ronald Reagan en EE.UU., lo cual influyó para que la ayuda adquiriera una nueva
expresión dado que dichos gobiernos impulsaron la implementación de políticas económicas
neoclásicas de libre mercado, consideradas como las principales y más óptimas vías y
herramientas del desarrollo; dando paso a los llamados Programas de Ajuste Estructural
coordinados por el BM. Dichos programas condicionaban la ayuda a reformas estructurales
de las economías de los países receptores tales como privatización de industrias públicas,
liberalización de los mercados etc.
De acuerdo a lo anterior, se buscaba a fin de cuentas combinar políticas económicas
adecuadas, definidas por el denominado Consenso de Washington,16 y centrar la atención en
un grupo de sectores, lo que permitiría alcanzar un crecimiento sostenido y un desarrollo
equilibrado. Mientras tanto, en el otro extremo, otros países donantes como los países
escandinavos, Alemania y Holanda, persistían con sus políticas dirigidas a los más
16
El Consenso de Washington trata de una serie de medidas tomadas e impulsadas por el gobierno
de EE.UU., el FMI y el BM influenciados por la Teoría Neoliberal. Según John Williamson, autor de la
primera definición convencional del Consenso, éste comprendía diez aspectos de política económica:
―1) equilibrar el presupuesto público, 2) reducción y reestructuración del gasto público, eliminando los
gastos improductivos, 3) reforma fiscal mediante el aumento de la imposición indirecta, 4)
liberalización de los tipos de interés, 5) liberalización cambiaria, 6) liberalización comercial, eliminando
el proteccionismo y adhesión a las reglas del GATT-OMC, 7) promoción de la inversión extranjera, 8)
privatización de las empresas estatales, 9) desregulación de los mercados y 10) protección de los
derechos de propiedad‖ (Williamson, 1990: 20-21 y 1998: 72-82).
34
necesitados y renunciaban a la condicionalidad como medio de aumentar la efectividad de la
ayuda (Sánchez Alcázar, 2003: 9).
Al final de la década de 1980 la CID se caracterizó por:
―(…) la progresiva disminución de las contribuciones a programas de
financiamiento voluntario; los obstáculos puestos a proposiciones de menor y
mayor asistencia al mundo en desarrollo y además el surgimiento de una política
dirigida a modificar drásticamente las disposiciones de los instrumentos
constitucionales con el propósito de reducir los aportes de algunas grandes
potencias‖ (Santa Cruz, 1988: 378).
Lo anterior debido a la ya mencionada implementación de políticas económicas de
corte neoliberal que buscaban supuestamente corregir los errores de políticas económicas
estatistas de corte keynesiano. Se trataba, se decía, de la necesidad de políticas de ajuste
estructural que privilegiaban al mercado y criticaban la intervención del Estado, afectando
con ello la transferencia de la ayuda, ya que los países receptores debían implementar
dichos ajustes para poder acceder a los programas de ayuda, lo que si bien supuestamente,
perseguía una mayor eficacia ocasionó, desafortunadamente, elevados costes sociales (Lo
Brutto, 2010: 9-10).
1.2.3. Tercera Etapa: desde principios de los años 90 hasta la actualidad
La situación de la ayuda para la década de los años 90 está marcada por el fin de la rivalidad
ideológica Este-Oeste comúnmente conocida como Guerra Fría, que a partir del
derrumbamiento del muro de Berlín y de la URSS y del colapso del bloque socialista, dio fin
a la competencia y política de contención que se había llevado a cabo a través de los
programas de ayuda en los países en vías de desarrollo.
En esta década aparecieron países de nueva industrialización como el caso de China
o India, que invalidaron la división tradicional del mundo entre países ricos y pobres. Al
mismo tiempo, la ayuda internacional comenzó a enfrentar nuevos retos impuestos por el
contexto geopolítico, como son la preocupación por el medio ambiente, la población,
refugiados, desarrollo humano, la sostenibilidad y el desarrollo basado en la participación de
todos los sectores de la sociedad, son algunos de los retos a los que se enfrenta desde
entonces hasta actualidad la cooperación al desarrollo (Sánchez Alcázar, 2003: 10).
Además de lo anterior, en la década de los años 90, los montos destinados a la
cooperación para el desarrollo disminuyeron notablemente, debido a la denominada fatiga de
35
la ayuda que experimentaron la mayoría de los países donantes cuestionando la eficacia de
la ayuda y dando como consecuencia el aumento de la condicionalidad para brindar la ayuda
bajo el marco del ya mencionado Consenso de Washington; mismo que partía del
presupuesto de que el ajuste estructural era condición necesaria para el crecimiento de los
países en vías de desarrollo. Sin embargo, estas medidas sólo agudizaron aún más los
problemas sociales debido a que la dimensión social del desarrollo había sido relegada a
favor de las reformas económicas y financieras del mercado mundial, como explica
Sanahuja:
―(…) la financiación facilitada por las instituciones de Bretton Woods, y su estricta
condicionalidad, son los factores que en gran medida explican el ciclo de políticas
de estabilización y ajuste también iniciado en los ochenta. Al principio orientadas
a afrontar la `crisis de la deuda´, derivaron en un vasto programa de
reestructuración económica, abandono de las estrategias `desarrollistas´, y
aplicación del `Consenso de Washington´ –una expresión que se acuña en 1989
a partir de la experiencia de esas instituciones en Latinoamérica–, basado en el
crecimiento impulsado por la inversión extranjera y focalizadas´. Aunque con
variaciones según países, han sido esas políticas las que llevaron a América
Latina a incorporarse a los procesos de globalización, en una posición más
vulnerable a los shocks externos, como revelarían las crisis financieras de los
noventa, y con menores márgenes para afrontar la pobreza y la desigualdad,
dado que el crecimiento siguió dependiendo de una `cesta´ exportadora intensiva
en mano de obra y recursos naturales, y en una `falsa´ competitividad basada en
salarios bajos, externalización de costes ambientales, y cargas fiscales exiguas‖
(Sanahuja, 2011: 199-200).
En consecuencia, durante la década de los años 90, se implementaron una serie de
acciones que buscaban revertir las deficiencias del pasado sobre todo en la relación con el
desarrollo, así por ejemplo en el CAD surgió la llamada Estrategia de Asociación para el
Desarrollo, la cual definió una serie de objetivos de desarrollo e instrumentos para
alcanzarlos. Mientras que la ONU encabezó una nueva serie de conferencias multilaterales a
favor del desarrollo, entre las que sobresalen: la Cumbre Mundial sobre la Infancia (Nueva
York, 1990), la Cumbre Mundial sobre la Educación (Jomtién, 1990), la Conferencia de
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992), la Conferencia
Mundial sobre Derechos Humanos (Viena, 1993), la Conferencia Internacional sobre
Población y Desarrollo (El Cairo, 1994), la Conferencia Mundial sobre Desarrollo Social
(Copenhague, 1995), la Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995) y la Cumbre
Mundial sobre la Alimentación (Roma, 1996).
36
De las conferencias auspiciadas por la ONU, la Cumbre del Milenio en el año 2000,
resumió y recogió la mayoría de iniciativas y aportes que se habían venido gestando durante
la década de los años 90, para finalmente emitir la denominada Declaración del Milenio,
aprobada por 189 países y firmada por 147 jefes de estado y de gobierno. Esta Declaración
propuso 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) con 21 metas cuantificables que se
supervisan mediante diversos indicadores, y que se pretende alcanzar para el año 201517.
Estos son:
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre
2. Lograr la enseñanza primaria universal
3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer
4. Reducir la mortalidad infantil
5. Mejorar la salud materna
6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, explica la ONU:
―•Consolidan muchos de los compromisos más importantes asumidos por
separado en las cumbres y conferencias de las Naciones Unidas en la década de
los 90;
• Reconocen explícitamente la dependencia recíproca entre el crecimiento, la
reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible;
• Consideran que el desarrollo se sustenta en la gobernabilidad democrática, el
estado de derecho, el respeto de los derechos humanos, la paz y la seguridad;
• Están basados en metas cuantificables con plazos y con indicadores para
supervisar los progresos obtenidos; y
• Combinan, en el octavo Objetivo, las responsabilidades de los países en
desarrollo con las de los países desarrollados, sobre la base de una alianza
mundial respaldada en la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el
Desarrollo celebrada en Monterrey, México, en 2002 y reafirmada en la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo en agosto de
2002‖.18 (Subrayado JSP)
Los ODM son, en resumen, el resultado de una serie de intentos e iniciativas que
buscan revertir los escasos resultados alcanzados en cuanto a la reducción de las
desigualdades económicas y sociales a nivel mundial, que durante más de medio siglo se
han tratado de alcanzar mediante diversos proyectos económicos y de CID.
17
18
―Los Objetivos de Desarrollo del Milenio‖ en: www.onu.org.mx
―Los Objetivos de Desarrollo del Milenio‖ en: www.onu.org.mx
37
A partir de la presentación de los ODM se han buscado implementar acciones
concretas para alcanzarlos dotando, de esta manera, a la CID de una nueva arquitectura a
pesar del cierto sesgo hacia la seguritización que sufrió la agenda internacional debido a los
ataques terroristas a EE.UU. el 11 de septiembre de 2001. Así lo expresan la celebración de
la Ronda de Desarrollo de Doha promovida el año 2001 por la Organización Mundial del
Comercio (OMC), y el Consenso de Monterrey que tratan lo relacionado al aumento de la
financiación internacional al desarrollo.
La Ronda de Doha propuso que, mediante un sistema de comercio multilateral, se
corrigieran ciertas imperfecciones de los mercados internacionales, de tal manera que se
generaran activos que aumentarían las posibilidades de cumplir los ODM. No obstante, las
enormes diferencias entre el Norte y el Sur (como abrir los mercados del Norte a los
productos agropecuarios del Sur o reducir las subvenciones del Norte a dichos productos),
han impedido que los acuerdos de Doha se lleven a cabo (SELA, 2010a: 18-19).
El Consenso de Monterrey, por otra parte, se refiere a una serie de compromisos que
fueron adoptados durante la ―Conferencia Internacional de Financiación Internacional para el
Desarrollo‖ organizada por la ONU y que tuvo lugar en Monterrey, México, en el año 2002.
Bajo dicho consenso se busca promover el incremento de flujos financieros internos y
externos, como públicos y privados para solventar los costos económicos que suponen
lograr los ODM19 (SELA, 2010a: 19).
A la par de las iniciativas para implementar lo ODM, también se han llevado a cabo
acciones para revitalizar la CID a través de la denominada ―agenda de calidad de la ayuda”;
la primera fue la Declaración de Roma (2003), la segunda la Declaración de París (DP)
19
―A este respecto, cabe señalar que en términos de la Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD), a
partir de Monterrey a la fecha la cuantía de este indicador ha aumentado en un 47 %, al pasar de US $
57 mil millones en 2002 a US $ 119.6 mil millones de dólares en 2009. Si bien este aumento en sí
mismo es positivo, desde la óptica de la relación AOD/Producto Nacional Bruto, el porcentaje no
rebasa, en promedio el 0.31 %; proporción muy lejana al emblemático 0,7 % que en los años setenta
la comunidad internacional propuso y acordó como meta básica a alcanzar, la cual honran solamente
cinco países en la actualidad‖(SELA, 2010: 19) ―Al respecto resulta interesante que mientras 11
países aumentaron su AOD el año pasado, 12 la disminuyeron, pasando por espectaculares
aumentos del 17,3 % (Noruega) a disminuciones significativas como del 31,2 % (Austria). Desde esta
perspectiva, el total de la ayuda al desarrollo manifiesta una extrema volatilidad, que se expresa en un
―sube y baja‖ de los montos que cada miembro del CAD voluntariamente (o en términos más precisos,
de forma discrecional) destina a sus respectivos receptores y que se suman a la cuenta total. Esta
diversidad de actitudes y acciones en 2009 respecto a la AOD se explica por el impacto (diferenciado)
de la crisis financiera y económica global en las capacidades presupuestarias de los donantes. Sin
embargo, también resalta, en general, la falta de determinación y de voluntad política para honrar los
compromisos ya sea del Consenso de Monterrey o de Gleneagles, en términos de elevar la AOD con
la finalidad de contribuir al cumplimiento de los ODM‖ (SELA, 2010a: 21).
38
(2005), auspiciada por la OCDE y después por la Unión Europea (UE), para posteriormente
consolidarse en la denominada Agenda de Acción de Accra (AAA) del 2008.
―La Declaración de París constituye sin duda el corpus principal de la agenda de
la eficacia de la CID, ya que a través de ésta fueron establecidos 51
compromisos y 12 indicadores para que los países participantes evalúen su
cumplimiento. En síntesis, la intención de esta Declaración es reformar la entrega
y gestión de la ayuda, a fin de `aumentar el impacto de la ayuda al desarrollo en
la reducción de la pobreza y la desigualdad, el aumento del crecimiento, de
capacidades y la aceleración del logro de los ODM´‖ (SELA, 2010a: 22).
Para lograr tales propósitos la Declaración de París estableció cinco principios que la
CID debe atender: 1. Apropiación: asienta que los programas y proyectos tienden a ser más
eficaces cuando éstos cuentan con el apoyo para su ejecución por parte de los beneficiarios.
2. Alineación: comprende la adaptación de la ayuda a los programas prioritarios del receptor.
3. Armonización: pretende reducir la descoordinación de donantes y sus respetivas acciones
de cooperación. 4. Gestión por resultados: su fin es orientar los esfuerzos en los propósitos
de la asistencia y no en los medios para conseguirlos y, 5. Rendición de cuentas mutua:
pretende que donantes y receptores se comprometan a hacer uso apropiado de los recursos
que mediante ayuda se destinan a favor de tópicos concretos del bienestar humano.20
Todo este proceso finalmente se cruza con la presente crisis económica y financiera
que desde 2009 ha colocado mayor presión a la AOD y con ella al SICD, expresándose en la
disminución en los montos de apoyo financiero y respaldo político por parte de los países
desarrollados en cuanto a iniciativas y proyectos de CID, sobre todo de los países donantes
que han priorizado resolver cuestiones de índole económica nacional para salvaguardar sus
intereses y posiciones, antes que ocuparse en proyectos de ayuda a los países en vías de
desarrollo.
La anterior aseveración nuevamente pone entredicho la funcionalidad de los
proyectos de desarrollo y CID, haciendo resurgir los cuestionamientos históricos sobre su
eficacia y motivaciones, especialmente, de parte de los países pobres que desde el inicio de
dichas iniciativas, hace más de 60 años, se supone iban a ser beneficiados. Esta situación
fue lo que en parte impulsó a los países en desarrollo a retomar y reforzar iniciativas
pasadas para crear alternativas de desarrollo y Cooperación Internacional como la
denominada CSS, tal y como se observará en el siguiente apartado.
20
―Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo‖ (OCDE, 2005). Accesible en:
http://www.oecd.org/development/aideffectiveness/34580968.pdf
39
1.3.
La Cooperación Sur-Sur: antecedentes históricos y conceptuales
Las vicisitudes y limitaciones históricas de la CID en su versión tradicional, es decir, aquellas
iniciativas que parten de los aportes financieros o técnicos de los países desarrollados hacia
los países subdesarrollados mejor conocida como CNS, dieron paso a la aparición de
iniciativas con origen en los propios países en vías de desarrollo. Este tipo de iniciativas
fueron configurando un tipo de mecanismos e instituciones que paralelamente a la evolución
de la AOD dieron como resultado la hoy denominada CSS.
La CSS posee una multiplicidad de definiciones, debido a la amplia gama de acciones
que ha desplegado a lo largo de su historia y que pueden incluirse dentro de ella:
―Según afirma la Unidad Especial del PNUD responsable de su impulso y
seguimiento, el problema radica en que esta forma de cooperación abarca un
espectro muy amplio de colaboraciones entre países en desarrollo. Así, dentro de
ésta pueden ser incluidas todas las colaboraciones abordadas desde una de
estas tres dimensiones: Política, Económica y Técnica‖ (Das, De Silva, Zhou,
2007).21
No obstante, es posible partir de la idea general que se trata de toda acción de
colaboración entre dos o más países en desarrollo con la finalidad de contribuir a lograr un
mejor nivel de desarrollo económico y social individual o colectivamente. Para comprender
mejor el significado y configuración de la CSS, a continuación se exhibe una breve reseña
histórica que permitirá identificar sus elementos y características más importantes.
Es comúnmente aceptado que el primer precedente de CSS, lo representa la
Conferencia de Bandung que en 1955 convocó a 29 países de Asia y África para promover la
cooperación económica y cultural en la región Asia-África "sobre las bases del interés mutuo
y el respeto por la soberanía nacional‖; se trataba de la lucha común de las antiguas colonias
para lograr una genuina independencia y desarrollo.22
La Conferencia de Bandung fue el punto de arranque de un diálogo político entre
países en desarrollo, que puso de manifiesto la necesidad de articulación para reducir las
asimetrías del sistema internacional (Ayllón, 2009: 1). Tal acontecimiento sentó las bases
para el comienzo de iniciativas de CID con características distintas, ante todo, por la
21
Citado por la SEGIB en: II Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2008, p. 16.
Final Communiqué of the Asian-African conference of Bandung, 24 April 1955.Accesible en:
http://www.cvce.eu/obj/final_communique_of_the_asian_african_conference_of_bandung_24_april_19
55-en-676237bd-72f7-471f-949a-88b6ae513585.html
22
40
naturaleza y condiciones de sus actores: países en vías de desarrollo, ubicados en su
mayoría en América Latina y el Caribe, África y Asia, varios de ellos incluso recién
independizados.
De hecho, la Conferencia de Bandung dio paso al surgimiento del Movimiento de los
países No Alineados (NOAL) en 1961 y el Grupo de los 77 en 1964. El Movimiento de los
países No Alineados se constituyó por países en vías de desarrollo, básicamente, para
defender la política de no alineación con ninguno de los bloques formados por la rivalidad
ideológica y geopolítica entre el bloque Capitalista y el bloque Comunista durante la
denominada Guerra Fría. Al mismo tiempo que refrendaban los principios de la Conferencia
de Bandung respecto al respeto de la soberanía nacional y la búsqueda de desarrollo.
El Grupo de los 77, la organización más grande de países en desarrollo, por su parte,
se conformó para asumir posiciones comunes durante las deliberaciones de la ONU, bajo la
idea de defender y posicionar intereses comunes en dicho espacio. Los objetivos que se
fijaron fueron:
―Proporcionar los medios para que los países del Sur articulen y promuevan sus
intereses económicos colectivos y mejoren su capacidad de negociación conjunta
sobre los principales temas económicos internacionales en el sistema de las
Naciones Unidas, y promuevan la cooperación Sur-Sur para el desarrollo‖.23
De hecho este grupo fue el resultado de la primera conformación de la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (CNUCYD ó UNCTAD por sus siglas en
inglés) que buscaba maximizar las oportunidades comerciales de inversión y desarrollo de
los países en desarrollo; así como la asistencia en sus esfuerzos para integrarse en la
economía mundial.24
En la misma línea, en el año de 1974 la Asamblea General de la ONU en su
resolución 3251 (XXIX) aprobó el establecimiento de una Unidad Especial dentro del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para promover la Cooperación
Técnica entre Países en Desarrollo,25 la cual definió como:
―(…) proceso por el cual dos o más países en desarrollo buscan su desarrollo
individual o colectivo a través de intercambios cooperativos de conocimientos,
habilidades, recursos y conocimientos técnicos [Know how].
Idealmente, las actividades de CTPD deben ser iniciadas, organizadas y dirigidas
por los propios países en desarrollo con sus gobiernos desempeñando un papel
23
―Acerca del Grupo de los 77‖, accesible en: http://www.g77.org/doc/
¿Qué es la UNCTAD? Accesible en: http://unctad.org/es/Paginas/AbooutUS.aspx
25
―Special
Unit
for
South-South
Cooperation:
Background‖,
accessible
http://undp.org/content/about/background.html
24
en:
41
principal, con la participación de instituciones públicas y privadas, organizaciones
no gubernamentales e individuos.
La CTPD puede incluir a todos los sectores y todo tipo de actividades de
cooperación técnica de los países en desarrollo, ya sea bilateral, multilateral,
subregional, regional o interregional. (…)
El objetivo final de la CTPD es la promoción de la autosuficiencia nacional y
colectiva de los países en desarrollo, por un lado, y la interdependencia mundial,
por otro‖.26
Mientras tanto, en 1975 en América Latina y el Caribe, se creó el Sistema Económico
Latinoamericano (SELA), que junto a la integración regional se convirtió también en punto
focal de las actividades de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD) en
América Latina y el Caribe (SELA, 2010a: 33).
El SELA se enfocó en la Cooperación Técnica de manera particular por que ésta
correspondía más a las condiciones de los países de la región, pero también debido a que al
no tener la capacidad de transferir montos económicos, característicos de la AOD y de la
CNS, se concretó, fundamentalmente, a la ―difusión de conocimientos con la finalidad de
contribuir a la solución de problemas de carácter técnico sobre aspectos de educación,
salud, agricultura, etc., es decir, en aquellos campos que son prioritarios para fomentar el
desarrollo económico y social de un país‖ (Soria, 2003: 26-27).
Para el siguiente año, 1976, el Movimiento de Países No Alineados (NOAL) aprobó el
Programa de Acción para la Cooperación Económica entre Países en Desarrollo (CEPD). Así
la CTPD y la CEPD fueron, desde entonces, los canales por los cuales circuló la cooperación
entre países del Sur (SELA, 2010a: 33).
En París en el año de 1977, se llevó a cabo la Conferencia Económica Internacional,
mejor conocida como Diálogo Norte-Sur, donde los países del Sur lograron asumir una
posición común respecto a la posibilidad de incluir en la agenda de la Conferencia, centrada
en el petróleo, los problemas de las materias primas, del comercio, del desarrollo y del
financiamiento:
―La Conferencia de París se constituyó, así, además de un foro de análisis, en un
foro político destinado a encontrar acuerdos de ese orden, no solamente para
enfrentar la crisis coyuntural, sino para encontrar soluciones permanentes a los
problemas estructurales que agobian a los países en desarrollo, lo cual requiere
el establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional, según fue
26
―¿Cuál es la CTPD?‖, accesible en: http://ssc.undp.org/content/ssc/about/faq1.html
42
decidido por la Asamblea General de las Naciones Unidas, como reconocimiento
de la realidad existente‖(SELA, 1977a: 207).
Posteriormente, en el año de 1978, se produjo:
―un encuentro internacional que se convierte en un hito dentro del área de la
cooperación internacional. Entre el 30 de agosto y el 12 de septiembre tiene lugar
en la ciudad de Buenos Aires (Argentina) la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Cooperación Técnica entre los Países en Desarrollo, de la cual resulta el
`Plan de Acción de Buenos Aires para promover y realizar la Cooperación
Técnica entre los Países en Desarrollo (PABA)´. El PABA afirma en su punto 5
que la CTPD `Es una fuerza decisiva para iniciar, diseñar, organizar y fomentar la
cooperación entre los países en desarrollo a fin de que puedan crear, adquirir,
adaptar, transferir y compartir conocimientos y experiencias en beneficio mutuo, y
para lograr la autosuficiencia nacional y colectiva, lo cual es esencial para su
desarrollo social y económico´‖. (SELA, 2010a: 33-34).
Para el año de 1980, países participantes del PNUD conformaron un Comité de Alto
Nivel de la Asamblea General que se reuniría cada dos años con la intención de monitorear
la implementación del PABA.27Acción que sería complementada, en 1983, con la creación
del Fondo Fiduciario Pérez Guerrero28 para financiar la CSS el cual:
―El FFPG fue establecido por las Naciones Unidas, de conformidad con la
resolución 38/201, del 20 de diciembre de 1983, (…) con el propósito de apoyar
las actividades de cooperación económica y técnica entre países en desarrollo
(CEPD / CTPD) de crítica importancia para el desarrollo de los países miembros
del Grupo de los 77, con el fin de lograr la autosuficiencia nacional o colectiva, de
acuerdo a las prioridades establecidas por ellos‖.29
27
Special Unit for South-South Cooperation: ―Background‖, accessible at:
http://undp.org/content/about/background.html
28
Dicho fondo se nombró así en honor al diplomático venezolano Manuel Pérez-Guerrero (19111985), quien ―(…) comenzó su carrera internacional en la década de 1930 con la Liga de las Naciones
y ocupó numerosos cargos de alto nivel en el sistema de las Naciones Unidas desde mediados de
1940. Se desempeñó como Secretario General de la UNCTAD en los años sesenta y principios de los
setenta. (…) Pérez-Guerrero jugó un papel decisivo en el establecimiento de la Organización de
Países Exportadores de Petróleo (OPEP) en 1960 y en la nacionalización de la industria petrolera
venezolana en 1975. Como representante de su país, Pérez-Guerrero fue fundamental para muchas
críticas negociaciones Norte-Sur como uno de los líderes del Grupo de los 77. En 1975-1977 fue CoPresidente de la Conferencia sobre Cooperación Económica Internacional (el llamado Diálogo NorteSur), celebrada en París. La Conferencia de Alto Nivel del Grupo de los 77 el ECDC, celebrada en
Caraballeda, Venezuela, en mayo de 1981, se preparó y se celebrará en el año en el que Manuel
Pérez-Guerrero, en representación de Venezuela, ocupó el cargo de Presidente del Grupo de los 77
en Nueva York (1980-1981). Pérez-Guerrero jugó un papel clave en la elaboración y aprobación del
Programa de Acción de Caracas sobre la CEPD‖, en: ―Acerca FFPG - HE Manuel Pérez-Guerrero de
Venezuela (1911-1985)‖, accesible en : http://www.g77.org/pgtf/pg.html
29
―¿Qué es el FFPG?‖, accesible en: http://www.g77.org/pgtf/
43
En el año 2003, la Asamblea General de la ONU, en su resolución 58/220, decidió
declarar el 19 de diciembre, fecha en que se aprobó el PABA, como el día de las Naciones
Unidas para la Cooperación Sur-Sur. Celebrándose el primer día de las Naciones Unidas
para la CSS en el año 2004, año en que precisamente la Unidad Especial para la
Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (UE/CTPD) adoptó un nuevo nombre: la
Unidad Especial para la Cooperación Sur-Sur (UE/CSS). El nuevo nombre refleja el aumento
en la importancia y atención en la cooperación entre países en desarrollo.30
Para el año 2005 en el Grupo de los 8 (G-8) reunido en Gleneagles, Escocia, los
gobiernos de Brasil, México, Sudáfrica, China e India, reconocieron tácitamente que a pesar
del posible incremento de la AOD por parte de los países del norte, y el impulso a la
cancelación de la deuda, los ODM no podrán ser alcanzados sin el aumento de la interacción
de la CSS y la asistencia.31
Finalmente, durante la Conferencia de Alto Nivel sobre Cooperación Sur-Sur
celebrada en Nairobi, Kenia en el año 2009, los participantes produjeron un documento que
subrayó los roles que los gobiernos nacionales, las entidades regionales y las agencias de la
ONU, deben jugar para apoyar e implementar la CSS y la Cooperación Triangular.32
Esta breve reseña sobre la CSS, permite reconocer su inserción y relación estrecha
con la historia de la CID, si bien tiene sus orígenes como una iniciativa alterna de los países
en desarrollo ante las limitaciones de la CNS, se relacionó e incorporó luego al SICD a través
de las agencias de la ONU, hasta considerarse actualmente como una de sus versiones más
importantes. Lo anterior debido en gran medida a la relevancia de los principios que posee:
―(…) la no interferencia en asuntos internos; la mayor sensibilidad a contextos
específicos; la igualdad entre países socios; el respeto a su independencia y a la
soberanía nacional; la promoción de la autosuficiencia; la diversificación de ideas,
abordajes y métodos de cooperación; la ausencia de condicionalidades
explícitas; la preferencia por el empleo de recursos locales que genera elementos
más amplios de apropiación; su mayor flexibilidad, sencillez y rapidez de
ejecución; su carácter ―desvinculado‖ al no implicar compra de bienes y servicios
en el país oferente; la adaptación a las prioridades nacionales; la preservación de
30
―La decisión para cambiar el nombre de CTPD a CSS fue adoptada por el Comité de Alto Nivel en
su reunión número trece en el año de 2003 y aprobada por la Asamblea General en febrero de 2004‖.
Special
Unit
for
South-South
Cooperation:
―Background‖,
accessible
at:
http://undp.org/content/about/background.html
31
Special
Unit
for
South-South
Cooperation:
Background,
accessible
at:
http://undp.org/content/about/background.html
32
Special
Unit
for
South-South
Cooperation:
Background,
accessible
at:
http://undp.org/content/about/background.html
44
la diversidad y la identidad cultural y, entre muchos otros atributos, su menor
coste y mayor impacto‖ (Ayllón, 2009: 1-2).
Sin duda, los principios de la CSS parecen acercarse más al ideario de la Carta de la
Naciones Unidas; no obstante, como bien señala Bruno Ayllón, ésta no debe considerarse
exenta de limitaciones, o que se pretenda deba sustituir a la CNS:
―Sería un error considerar la CSS como un mecanismo sustitutivo de la
cooperación tradicional venida del Norte. Más bien, se afirma su carácter
complementario y la sintonía con los esfuerzos nacionales de los países del Sur.
Tampoco sería acertado considerar que la CSS sea mejor o peor que la
cooperación Norte–Sur, pues se trata de un tipo de cooperación diferente. Con el
término CSS nos referimos a un amplio marco de colaboración que incluye
elementos del clásico concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) pero que va
más allá, al abarcar campos como la cooperación política, el comercio, las
inversiones o la ayuda financiera, en algunos casos‖ (Ayllón, 2009: 2).
En este sentido, actualmente, es posible encontrar diversas aproximaciones y
definiciones sobre CSS que expresan dicho resurgimiento y su renovado dinamismo. Al
respecto, se presentan a continuación algunas de sus definiciones más representativas y
actuales con la finalidad de mostrar sus características contemporáneas más importantes:
Iniciando con la concepción de los organismos internacionales, según la Unidad
Especial para CSS de la ONU, la CSS es:
―un amplio marco para la colaboración entre los países del Sur en los ámbitos
político, económico, social, cultural, ambiental y técnico. Involucra a dos o más
países en desarrollo, puede tener lugar sobre una base bilateral, regional,
subregional o interregional. Los países en desarrollo comparten conocimientos,
habilidades, experiencia y recursos para cumplir con sus objetivos de desarrollo a
través de esfuerzos concertados‖.33
El SELA expone en su portal electrónico especial sobre CSS su concepto de la misma,
es de llamar la atención que incluye y atribuye la misma caracterización a la Cooperación
Triangular:
―La Cooperación Sur-Sur (CSS) está basada en relaciones directas y horizontales
entre países que enfrentan problemas comunes y que tienen como propósito
superar, a partir de esfuerzos conjuntos, los desafíos del desarrollo. La
Cooperación Sur-Sur promueve el desarrollo pleno de nuestros países, a través
de mecanismos como: el intercambio comercial, el intercambio de experiencias
33
―¿Qué es la Cooperación Sur-Sur?‖, accesible en: http://ssc.undp.org/content/ssc.html
45
exitosas, y la inclusión. La CSS y Triangular, y en consecuencia los proyectos
que en esta materia se instrumentan en América Latina y el Caribe se
caracterizan por sus principios básicos de solidaridad, complementariedad,
igualdad, no condicionalidad y respeto de la soberanía‖.34
En cuanto a la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB), en su II Informe de
Cooperación Sur-Sur 2008, expresa que la CSS no puede desligarse de la trayectoria que
han seguido dos de sus componentes: la Cooperación Técnica y la Cooperación Económica
entre Países en Desarrollo (CTPD y CEPD, respectivamente), de ahí que su definición
contemple la definición de CTPD propuesta por la Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur
del PNUD: ―proceso‖ por el cuál ―dos o más países en desarrollo adquieren capacidades
individuales o colectivas a través de intercambios cooperativos
en conocimiento,
cualificación, recursos y know how tecnológico‖; mientras que CEPD según la misma Unidad
Espacial de CSS ―se refiere, fundamentalmente, a la Cooperación Sur-Sur que se establece
en los ámbitos del comercio y las finanzas‖ (Das, De Silva, Zhou, 2007).35
―En cualquier caso, aquello que permite que ambas modalidades respondan a
una Cooperación Sur-Sur excede al simple hecho de que la colaboración se
establezca entre países en desarrollo. En este sentido, lo que efectivamente
identifica y diferencia a la Cooperación Sur-Sur es su asociación con unos
principios de funcionamiento básicos. Estos son:
- La horizontalidad. La Cooperación Sur-Sur exige que los países colaboren entre
sí en términos de socios. Esto significa que, más allá de las diferencias en los
niveles de desarrollo relativo entre ellos, la colaboración se establece de manera
voluntaria y sin que ninguna de las partes ligue su participación al
establecimiento de condiciones.
- El consenso. La ejecución de una acción de Cooperación Sur-Sur debe haber
sido sometida a consenso por los responsables de cada país, y ello en marcos de
negociación común, como pueden ser las comisiones mixtas o sus equivalentes.
- La Equidad. La Cooperación Sur-Sur debe ejercerse de un modo tal que sus
beneficios (a menudo consistentes en la potenciación mutua de capacidades
críticas para el desarrollo) se distribuyan de manera equitativa entre todos los
participantes. Este mismo criterio debe aplicarse a la distribución de costos, que
deben asumirse de manera compartida y proporcional a las posibilidades reales
de cada contraparte‖ (SEGIB, 2008: 16).
34
―¿Qué es la Cooperación Sur-Sur?‖, accesible en: http://sursur.sela.org/qu%C3%A9-es-lacss/conceptos-de-la-cooperaci%C3%B3n-sur-sur.aspx
35
―La Cooperación Sur-Sur. Aproximación histórica y conceptual‖, en Segundo Informe de
Cooperación
Sur-Sur
en
Iberoamérica.
Accesible
en:http://segib.org/documentos/esp/sur_sur_web_ES.PDF
46
Finalmente en el III Informe de CSS 2009 de la SEGIB, se señala:
―La CSS es un proceso consciente, sistemático y políticamente motivado,
elaborado con el objeto de crear una estructura de vínculos múltiples entre
países en desarrollo‖ (SEGIB, 2009).
Por otra parte, según la concepción de ciertos países particulares, México por
ejemplo, a través de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo
(AMEXCID) expresa lo siguiente en cuanto a la CSS:
―Se puede decir que nace como un tipo de cooperación solidaria que evoluciona
hacía una complementación mutua que ofrecen países en vías de desarrollo con
el objeto de transferir y compartir conocimientos y experiencias técnicas. Es de
señalarse que a diferencia de la cooperación tradicional norte – sur, la CSS no
está basada primordialmente en la aportación de recursos financieros. Más bien
se trata del aporte de experiencias técnicas, a través de buenas prácticas,
ampliación de capacidades, visitas de expertos, cursos, por ejemplo, que
contribuyen a los países receptores a incorporar nuevos e innovadores
esquemas para poder seguir avanzando en su desarrollo, por medio de la
implementación de nuevas políticas públicas y desarrollo de tecnologías que se
presentan en otros países con gran éxito. En México es conformada por la oferta
neta de cooperación, la cooperación horizontal y la triangular‖ (AMEXCID, 2011).
Para la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID):
―La cooperación Sur-Sur abarca un amplio espectro de colaboraciones entre
países en desarrollo, tanto políticas como técnicas o económicas. Se basa en
unos principios básicos: (i) La horizontalidad. Los países colaboran entre sí en
términos de socios, de manera voluntaria y sin el establecimiento de condiciones;
(ii) El consenso. La ejecución de una acción de Cooperación Sur-Sur debe haber
sido sometida a consenso por los responsables de cada país en marcos de
negociación común, como las comisiones mixtas; y (iii) La equidad. Por lo
general, sus costos y beneficios se distribuyen equitativamente entre todos los
participantes‖ (AECID, 2012).
Por otra parte, recuperando los aportes de autores representativos en el estudio de
esta modalidad de CID, según José Ángel Sotillo la CSS:
―Se define como la cooperación que ofrecen los países en vías de desarrollo o
mediano desarrollo a otros países que se encuentran en un proceso de similar
desarrollo. La diversidad entre los niveles de desarrollo, exige diferentes métodos
para vencer el subdesarrollo, proporcionando un mayor ámbito para la
cooperación Sur-Sur‖ (Sotillo, 2007: 260).
47
Finalmente, para Bruno Ayllón:
―Con el término CSS nos referimos a un amplio marco de colaboración que incluye
elementos del clásico concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) pero que va más
allá, al abarcar campos como la cooperación política, el comercio, las inversiones o la
ayuda financiera, en algunos casos‖ (Ayllón, 2009: 2).
En resumen, es posible aseverar que la CSS es una versión que se identifica
claramente con los países en desarrollo que intenta recuperar y ocupar los principios e
instrumentos básicos de solidaridad, complementariedad, igualdad, no condicionalidad y
respeto de la soberanía. Se trata de una lógica distinta a la CNS, sin embargo, en algunos
casos, puede tratarse de acciones que coinciden con ésta bajo el formato de la denominada
Cooperación Triangular la cual, fundamentalmente, refiere a acciones de CSS financiadas
con recursos de la CNS. Finalmente, precisa apuntar que ha sido en esta versión de CID,
donde ha estado inscrito el trabajo del SELA, dadas las características económicas y
políticas de sus miembros, todos ellos, Estados en vías de desarrollo ubicados en América
Latina y el Caribe.
1.4.
La conexión entre el SELA y la Cooperación Sur-Sur
El SELA, creado en 1975, representa como tal una de las diversas iniciativas que, en cuanto
a integración y cooperación, acaecieron en América Latina y el Caribe durante la segunda
mitad del siglo XX.
En sentido inmediato, el SELA es resultado a nivel regional de la dinámica y el orden
internacional impuesto por los países vencedores de la Segunda Guerra Mundial. En dicho
contexto, el SELA recogió y reprodujo el ideario del desarrollo propuesto por los países
desarrollados, identificado como progreso y crecimiento económico, incluida la Cooperación
Internacional como uno de sus componentes, a partir de la posición de los países
subdesarrollados latinoamericanos y caribeños.
En este sentido, el presente apartado tiene como finalidad exponer la relación que en
lo general guarda el SELA con el denominado paradigma del desarrollo y el SICD, dejando
para los siguientes capítulos la exposición y el análisis acerca del trabajo y los resultados
que sobre Cooperación Internacional ha llevado dicho organismo.
48
Antes de comenzar es oportuno señalar que, en sentido amplio, los orígenes del
SELA se remontan al Congreso Anfictiónico, convocado por Simón Bolívar desde Lima, el 7
de diciembre de 1824 y celebrado en la Ciudad de Panamá, los días 22 de junio y 15 de julio
de 1826. Dicho Congreso constituye un primer referente debido a que aspiraba crear un
espacio de diálogo entre los países hispanoamericanos, a fin de preservar los intereses de
las nuevas naciones frente a las potencias europeas, el fortalecimiento de la amistad entre
los Estados; y garantizar la posesión del territorio. Desafortunadamente dicha iniciativa
fracasó, al parecer, debido a las diferencias entre las oligarquías nacionales y su
sometimiento a la interferencia de las potencias extranjeras; en especial, de Gran Bretaña y
los Estados Unidos de América (Sanoja, 2006: 63).
Lo referido permite constatar que, en ALC, las iniciativas y acciones de integración y
colaboración han estado presentes desde el inicio de su historia; indudablemente, bajo
condiciones e intenciones históricamente distintas. No obstante lo descrito, el SELA
representa el resurgimiento de las iniciativas de integración y colaboración latinoamericana
hasta pasado el medio siglo XX,36 inscritas en la lógica y dinámica del Desarrollo y del
sistema de CID, bajo el contexto de la rivalidad ideológica y política de la Guerra Fría.
Conviene entonces señalar, grosso modo, las razones históricas que propiciaron la
aparición del SELA tanto como reproductor de paradigma desarrollista, pero también como
entidad critica y reformista del mismo, desde una postura de los países en desarrollo y en
consonancia con la denominada CSS.
En primer lugar, habría que indicar que, en cuanto ALC, el ideario desarrollista y de
CID formulado después de la Segunda Guerra Mundial y plasmado en la Carta constitucional
de la ONU, no tuvo la misma calidad y modalidad práctica que tuvo en Europa y Japón.
Lo anterior es posible constatarlo realizando una breve comparación, entre lo que
sucedió en Europa y ALC después de la Segunda Guerra Mundial. Mientras que para Europa
y Japón se implementó para su reconstrucción el Plan Marshall y el Plan MacArthur
respectivamente, bajo una lógica de Cooperación Internacional con base en los ideales
plasmados en la Carta de las Naciones Unidas. En lo que respecta al resto de los países del
mundo, incluyendo ALC, fueron incorporados en el sistema internacional conceptual y
36
Si bien la conformación en 1948 de la Organización de los Estados Americanos (OEA), representa
también una iniciativa de integración donde participan la mayoría de los países del continente
Americano, se diferencia de la iniciativa de Simón Bolívar y de las que surgirán en la región
latinoamericana durante la segunda mitad del siglo XX, debido a la inclusión de Estados Unidos y de
Canadá.
49
prácticamente de manera distinta, a pesar de que discursivamente se consideraban dentro
del mismo ideario de paz y cooperación para el desarrollo.
Lo señalado quedó de manifiesto en la reconfiguración del orden internacional de la
posguerra cuando el presidente de los EE.UU., Harry Truman, se pronunció respecto al
futuro de aquellos países que no formaban parte de los países industrializados, como señala
Arturo Escobar: ―En su discurso como presidente de Estados Unidos el 20 de enero de 1949,
Harry Truman anunció al mundo entero su concepto de ‗trato justo‘. Un componente esencial
del concepto era su llamado a Estados Unidos y al mundo para resolver los problemas de las
‗áreas subdesarrolladas‘ del globo‖ (Escobar, 2007: 1).
Es decir, mientras que EE.UU. diseñó y aprobó un Plan de Ayuda y Cooperación
especial para Europa, para el resto del mundo, -designado ―subdesarrollado‖- se habló de un
―trato justo‖, idea que no precisamente consideraba a la Cooperación Internacional como
prioridad, sino más bien se centraba en vías comerciales. Al respecto Arturo Escobar explica:
―La movilización de capital que acompañó al Plan [Marshall] (19 mil millones de
dólares en ayuda a exterior a Europa occidental entre 1945 y 1950) estaba
exenta de la ley de lucro en lo que constituyó, según Bataille, una clara
suspensión de los principios de la economía clásica. (…) Por un breve lapso, al
menos, Estados Unidos dejó de lado `la regla sobre la que se fundaba el mundo
capitalista´. (…) El Tercer Mundo no merecía el mismo tratamiento. En contraste
con los 19 mil millones de dólares recibidos por Europa, durante el mismo
periodo, menos de 2 por ciento del total de la ayuda de Estados Unidos, por
ejemplo, fue a América Latina (Bethell, 1991:58) (…) Al Tercer Mundo se le pidió
que privilegiara el capital privado, doméstico y foráneo, lo que implicaba `crear el
clima adecuado´, incluyendo un compromiso con el desarrollo capitalista y el
control del nacionalismo, la izquierda, la clase trabajadora y el campesinado. (…)
La suerte del Tercer Mundo se consideró de `interés general´ para la humanidad,
pero sólo de manera muy limitada. El mismo Truman lo había puesto en claro en
1947: `Los problemas de los países de este hemisferio [americano] son de
naturaleza diferente y no pueden ser aliviados con los mismos medios e iguales
enfoques que se contemplan para Europa´ (citado en López Maya, 1993: 13),
luego de lo cual alabó las virtudes de la inversión privada para el caso
latinoamericano‖ (Escobar, 2007: 48-49).
Lo descrito mostraba, claramente, que los intereses geoestratégicos no habían
desaparecido a pesar de lo expresado y aprobado en la Carta de san Francisco de la ONU.
Esto relegó a la Cooperación Internacional en su sentido originario, pasando de concebirla
como una forma para disminuir la brecha entre países industrializados y atrasados y así
evitar futuros conflictos, a una concepción como forma de influencia política. De hecho, tanto
50
el proyecto desarrollista como la Cooperación Internacional, adquirirían, desde entonces, una
nueva expresión complejizada justamente por la confrontación ideológica entre el Bloque
Capitalista y el Bloque Socialista, nombrada Guerra Fría.
Justamente, a partir de la década de 1950, tanto los Estados Unidos como la Unión
Soviética –URSS-, asumieron a la CID como un instrumento de política exterior, teniendo
como campo de disputa a los países del denominado Tercer Mundo. De esta manera, la
cooperación pasó a ser ocupada, ya sea para contener la expansión del comunismo por
parte de Estados Unidos y sus aliados, o bien para atraer hacia el bloque comunista a los
países tercermundistas y ganar influencia en el mundo, intentando desplazar así a los
EE.UU. y sus colaboradores (Sánchez Alcázar, 2003: 5-7).
No obstante lo anterior, la ONU había constituido para América Latina la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL)37 en 1948, ―para contribuir al desarrollo económico
de América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las
relaciones económicas de los países entre sí y con las demás naciones del mundo.
Posteriormente, su labor se amplió a los países del Caribe y se incorporó el objetivo de
promover el desarrollo social.38
La idea era implementar el ideario del desarrollo en ALC, que en la región tenía ya
algunos importantes representantes desde la década de 1930, los llamados ―Estados
populistas‖ con las figuras de Cárdenas en México, Perón en Argentina y Vargas en Brasil,
mismos que representaban la construcción de proyectos autónomos de desarrollo nacional
(Gutiérrez y González, 2010: 33).
Sin embargo, como ya se ha señalado, existía ya una diferenciación en el trato de los
países desarrollados, específicamente, por parte de EE.UU. respecto a ALC, ocasionando
que desde la CEPAL se formularan las primeras críticas serias sobre el desenvolvimiento de
los proyectos desarrollistas en la región. Éstas fueron lideradas por el argentino Raúl
37
La CEPAL fue ―establecida por la resolución 106 (VI) del Consejo Económico y Social, del 25 de
febrero de 1948, y comenzó a funcionar ese mismo año. En su resolución 1984/67, del 27 de julio de
1984, el Consejo decidió que la Comisión pasara a llamarse Comisión Económica para América Latina
y el Caribe. La CEPAL es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas y su sede
está en Santiago de Chile. La CEPAL tiene dos sedes subregionales, una para la subregión de
América Central, ubicada en México, D.F. y la otra para la subregión del Caribe, en Puerto España,
que se establecieron en junio de 1951 y en diciembre de 1966, respectivamente. Además tiene
oficinas nacionales en Buenos Aires, Brasilia, Montevideo y Bogotá y una oficina de enlace en
Washington, D.C‖, ―Acerca de la CEPAL‖, accesible en:
http://www.eclac.cl/cgi-bin/getprod.asp?xml=/noticias/paginas/3/43023/P43023.xml&xsl=/tpl/p18f
st.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl
38
―Acerca de la CEPAL‖, accesible en:
http://www.eclac.cl/cgi-bin/getprod.asp?xml=/noticias/paginas/3/43023/P43023.xml&xsl=/tpl/p18f
st.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl
51
Prebisch, y se sistematizaron en la denominada Teoría Económica Estructuralista la cual,
fundamentalmente, argumentaba que en la economía internacional existían dos polos: el
centro y la periferia, donde ésta última, a la que correspondía ALC, establecía una relación
económica en términos de deterioro respecto al centro, es decir los países desarrollados. Lo
anterior debido a que, mientras ALC producían y exportaban materias primas a un precio
cada vez menor, se veían en la necesidad de importar bienes manufacturados para su
modernización y desarrollo a precios cada vez más altos, lo cual simplemente hacía
imposible dicho cometido (Gutiérrez y González, 2010: 34-37).
La propuesta de los representantes de la CEPAL fue, entonces promover un
desarrollo nacional impulsado por el Estado, basado en la Sustitución de Importaciones de
bienes manufacturados para propiciar la industrialización de los países latinoamericanos.
Esta propuesta produjo algunos resultados de desarrollo económico interesantes como el
caso de México y Argentina pero, en general, no logró el desarrollo social deseado; de hecho
se generó un cierto estancamiento y desigualdad social originando diversos movimientos y
cambios políticos y sociales como la revolución cubana en 1959, o en contra de dichos
movimientos sociales, como los golpes militares en Brasil en 1964, Argentina en 1966 y,
Uruguay y Chile en 1973.
Dichos movimientos sociales, en muchos de los casos, se vincularon y articularon con
la llamada Teoría de la Dependencia, corriente de análisis marxista, que al igual que la
CEPAL analizaba las consecuencias de la inserción de ALC en la Economía Mundial,
señalando, fundamentalmente, que el comercio internacional determinaba la estructura de
oferta de los países latinoamericanos en función de los países desarrollados o centrales. Ello
creaba una dependencia estructural de los países latinoamericanos respecto a los países
desarrollados, dando como resultado la instauración de un subimperialismo que sólo podía
romperse mediante la lucha antiimperialista y por el socialismo, mediante la lucha de masas
y revolucionaria (Gutiérrez y González, 2010: 52-56).
Dicha realidad no sólo condicionó el desenvolvimiento del desarrollo en la región, sino
también la ya diferenciada apreciación y aproximación de los países desarrollados que, en el
caso concreto de EE.UU., promovió la creación del BID en 1960 y del Programa Alianza para
el Progreso, que como ya se ha mencionado nunca se consolidó debido al asesinato John F.
Kennedy y la llegada al poder de Richard Nixon quien estableció una relación con ALC
basada en el comercio más que en la Cooperación Internacional en sí misma.
Mientras tanto, por parte de ALC sobresale la propuesta de un ―Nuevo Orden
Económico Internacional‖ (NOEI), plasmada en la denominada Carta de Derechos y Deberes
52
Económicos de los Estados, durante la VI asamblea especial de la ONU, en el año 1974,
promovida en gran medida por los países latinoamericanos y de manera especial por
México, en concurrencia con el Grupo de los 77 y del Movimiento de los No Alineados,
reconocidos en su mayoría como países del Tercer Mundo o en vías de Desarrollo.
El NOEI era una propuesta en oposición al sistema económico internacional que se
encontraba vigente en dicho momento histórico, el cual se consideraba había sido
establecido en una época en que la mayoría de los países en desarrollo, ni siquiera existían
como Estados independientes y que en consecuencia perpetuaba la desigualdad. Dentro de
las demandas más importantes, expresadas en la Carta de los Derechos y Deberes
Económicos de los Estados, sobresalen: la intención de establecer acuerdos sobre los
productos de exportación de los países subdesarrollados que permitieran obtener precios
remuneradores y justos; aumentar la ayuda oficial de los países industrializados hasta un
0,7% de su PIB; aliviar la carga de la deuda exterior, e incluso condonarla a los países de
menor desarrollo; aumentar la transferencia de tecnología al tercer mundo y la creación de
un tipo de tecnología autóctona para los países en desarrollo; afirmar el derecho superior de
los Estados sobre la propiedad enclavada en sus límites territoriales; aumentar el peso de los
países subdesarrollados en el FMI; y, reglamentar y supervisar las actividades de las
empresas multinacionales.39
La propuesta del NOEI, promovida principalmente por México, animaría a la región
latinoamericana a impulsar iniciativas de interés común, entre las cuales se incluiría al SELA.
De manera particular, debe señalarse el papel que el presidente mexicano Luis Echeverría
Álvarez realizó durante su gestión (1970-1976), uniéndose al presidente venezolano Carlos
Andrés Pérez Rodríguez, durante su primer periodo como gobernante de ese país (19741979), para impulsar la creación de un organismo de apoyo para la concertación, integración
y cooperación de ALC.
Luis Echeverría implementó una política exterior activa entablando relaciones con
países de Europa, África y América Latina, incluyendo contactos cercanos con los regímenes
socialistas de Chile y Cuba; pero sobre todo destaca su papel como líder y promotor del
NOEI en las reuniones de la Asamblea General de la ONU. Lo mismo puede decirse del
presidente venezolano Carlos Andrés Pérez que durante su mandato restableció relaciones
con Cuba en 1974; así mismo, se opuso a la dictadura de Anastasio Somoza Debayle en
Nicaragua; apoyó a Omar Torrijos, en sus negociaciones con EE.UU. para la entrega del
39
. ―Resolución 3281 (XXIX) de la Asamblea General de la ONU, 12 de diciembre de 1974‖, en Carta
de Derechos y Deberes Económicos de los Estados. Accesible en: http://daccess-ddsny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/743/60/IMG/NR074360.pdf?OpenElement
53
Canal de Panamá, mantuvo buenas relaciones con Hispanoamérica, Europa, Medio Oriente,
la República Popular de China y la URSS; y rechazó al Gobierno militar de Chile, también
entabló buenas relaciones con EE.UU., convirtiendo a Venezuela en uno de sus principales
abastecedores de petróleo.
Así las cosas, bajo este contexto histórico de gran dinamismo y liderazgo de la
política exterior mexicana y venezolana, para mediados de la década de los años 70, en el
año de 1975 se creó el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, (SELA), para dar
una respuesta multilateral a la dinámica económica y política por la que atravesaba ALC, que
experimentaba una enorme presión política y social al interior de cada uno de sus Estados;
mientras que al exterior experimenta la tensión del sistema internacional, tanto en la
dimensión política debido a la bipolaridad de la Guerra Fría, como por el rechazo por parte
de los países desarrollados, en la dimensión económica, de reformas económicas favorables
y de Cooperación Internacional genuina, en especial de parte de los EE.UU.
Al respecto resulta interesante precisamente observar las consideraciones que al
inicio expresa el documento constitucional del SELA, el Convenio de Panamá:
―Que es necesario establecer un sistema permanente de cooperación
económica y social intrarregional, de consulta y coordinación de las posiciones de
América Latina, tanto en los organismos internacionales como ante terceros
países y agrupaciones de países;
Que la dinámica actual de las relaciones internacionales, en los campos
económico y social, hace, asimismo, necesario que los esfuerzos e iniciativas
realizadas hasta el presente para alcanzar la coordinación entre los países
latinoamericanos, se transformen en un sistema permanente que por primera vez
incluya a todos los Estados de la región, asuma los acuerdos y principios que
hasta el momento se han adoptado conjuntamente por la totalidad de los países
de América Latina y asegure su ejecución mediante acciones concertadas;
Que dicha cooperación debe cumplirse dentro del espíritu de la
Declaración y del Programa de Acción sobre el establecimiento de un Nuevo
Orden Económico Internacional y de la Carta de Derechos y Deberes
Económicos de los Estados, y en forma congruente con los compromisos de
integración que han asumido la mayor parte de los países de América Latina;
Que es imprescindible propiciar una mayor unidad de los países de la
América Latina, a fin de garantizar acciones solidarias en el terreno de la
cooperación económica y social intrarregional, acrecentar el poder de
negociación de la región y asegurar que la América Latina ocupe el lugar que
legítimamente le corresponde en el seno de la comunidad internacional;
Que es necesario que las acciones de un sistema permanente de
coordinación intrarregional, de consulta y de cooperación de América Latina, se
desarrollen sobre la base de los principios de igualdad, soberanía, independencia
de los Estados, solidaridad, no intervención en los asuntos internos, beneficio
recíproco, y no discriminación, y sobre la base del pleno respeto a los sistemas
económicos y sociales libremente decididos por los Estados;
54
Que es conveniente fortalecer y complementar los diversos procesos
latinoamericanos de integración, mediante la promoción conjunta de programas y
proyectos específicos de desarrollo‖.40
De estas consideraciones sobresale, notablemente, la insistencia sobre la necesidad
de constituir un organismo que promueva la integración y la cooperación económica y social
intrarregional, bajo la idea de contribuir a establecer un nuevo orden económico internacional
basado en la Declaración de los Derechos y Obligaciones de los Estados, y los principios de
igualdad, soberanía, independencia de los Estados, solidaridad, no intervención en los
asuntos internos, beneficio recíproco, y no discriminación y; finalmente, la promoción
conjunta de programas y proyectos específicos de desarrollo.
Lo anterior resulta de suma importancia, debido a que permite confirmar el gran
esfuerzo realizado para dar respuesta a problemas acuciantes que vivía ALC, bajo una
lógica distinta a la dominante impuesta por los países desarrollados; pero también, y sobre
todo, porque permite establecer la conexión que el SELA tiene con la denominada CSS,
notablemente, evidente en los principios que enarbola y promueve. Falta ahora revisar qué
tanto dichos propósitos y consideraciones se han llevado a cabo, además de indagar sobre
las razones por las que ello fue o no posible; tema y propósito de los siguientes capítulos.
40
―Convenio de Panamá‖, accesible en: www.sela.org
55
CAPÍTULO II. Actividades históricas relevantes del SELA en materia de
Cooperación Sur-Sur: de los Comités de Acción a los Foros y Programas
sobre Cooperación Regional.
De acuerdo a los antecedentes histórico–conceptuales sobre el SELA, expuestos en el
capítulo anterior, se advierte que este organismo es parte del SICD en la versión de CSS. El
SELA ha llevado a cabo una serie de actividades desde su creación hasta la actualidad,
inscritas en el aludido tipo de Cooperación Internacional como una respuesta multilateral a
los problemas más apremiantes de ALC, bajo una lógica de integración y colaboración
distinta a la CNS, dado que surgen desde y para países latinoamericanos y caribeños.
Se constata así que la CID es y ha sido, para el SELA, uno de sus principales
propósitos y pilares, tanto en su razón de ser como de quehacer. Esto puede verificarse a lo
largo de su historia donde se observa la realización de diversas actividades de CID
específicamente relacionadas con la denominada Cooperación Técnica entre Países en
Desarrollo (CTPD), actualmente identificada con la CSS.
Tales actividades tienen su fundamento y principios en el Convenio de Panamá,
documento constitutivo de este organismo y en el cual también se señalan explícitamente las
formas y los mecanismos que utilizará para llevar a cabo la cooperación entre sus miembros.
Así, tomando como marco principal lo estipulado por dicho Convenio, en este capítulo se
presentan los trabajos más sobresalientes realizados por el SELA en materia de CSS,
considerando específicamente aquellas actividades que por sus características y sus
alcances pueden tomarse como las más representativas.
De esta manera este capítulo, mayormente descriptivo, presentará un panorama de
las actividades más relevantes de Cooperación Internacional realizadas por el SELA sobre
CSS; dejando para el siguiente capítulo el análisis y explicación desde una visión global,
acerca de las causas históricas y estructurales que han determinado y condicionado tales
resultados y sus alcances.
Dichas actividades se presentarán siguiendo un orden, básicamente cronológico
incorporando a la vez un balance de sus alcances y limitaciones. La idea es que al mismo
tiempo que se exponen dichos trabajos se puedan ir identificando las formas y tendencias
que ha ido adquiriendo y seguido el SELA respecto a la CID/CTPD.
Después de exponer lo relacionado con el organigrama del SELA con base en el
Convenio de Panamá, se presentaran las siguientes actividades:
56
En primer lugar los Comités de Acción creados e impulsados, especialmente, durante
la primera década de existencia del SELA, (1975-1985) los cuales son probablemente la
expresión más genuina que éste organismo creó para llevar a cabo la CTPD entre sus
miembros.
En segundo lugar, se presenta lo relacionado con los Foros e iniciativas emanadas de
éstos, específicamente, lo relacionado a las Reuniones de Directores de Cooperación
Técnica Internacional y los mecanismos de recopilación, organización y difusión de
información sobre CTPD, sobre todo, a parir del final de la década de los años 90 hasta el
día de hoy.
En tercer lugar se presenta el Programa Iberoamericano de Cooperación Institucional
para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa (IBERPYME), iniciado en el año de
1999 y que se convirtió en uno de los trabajos más recientes y sobresalientes que el SELA
ha logrado implementar.
2.1.
Organigrama del SELA: propósitos, objetivos, estructura y organización
Esta sección tiene como objetivo presentar y revisar el organigrama del SELA,
fundamentalmente, a partir de sus propósitos, objetivos, estructura y organización, para
poder identificar el marco conceptual e institucional que ha guiado los trabajos de este
organismo y, de esta manera, posteriormente poder realizar un balance sobre sus logros y
limitaciones en cuanto CSS.
Como ya se señaló en el capítulo anterior, la fundación del SELA, en 1975, surgió
bajo un contexto histórico de gran dinamismo por parte de la política exterior de América
Latina relacionada, principalmente con el movimiento de los países del Grupo de los 77 y del
Movimiento de los No Alineados; especialmente, a partir de la demanda como países del
Tercer Mundo de un orden económico internacional más justo. Lo anterior quedó reflejado de
manera evidente en el impulso de la propuesta de un ―Nuevo Orden Económico
Internacional‖ (NOEI), expresada en la llamada Carta de Derechos y Deberes Económicos
de los Estados (1974), donde destacó, particularmente, el liderazgo de México.
La creación del SELA, fue en cierta medida, la respuesta de ALC ante al necesidad
de contar con un organismo de consulta, coordinación y cooperación neta y exclusivamente
latinoamericano, ya que si bien existía la Organización de los Estados Americanos (OEA).
57
Ésta no era un organismo que representará propiamente los intereses y necesidades de la
región, debido al histórico predominio e injerencia de los EE.UU.
La idea de contar con un organismo como el SELA representaba, además, la
oportunidad para la región de contar con un instrumento propio que respondiera a la presión
de las fuerzas políticas y económicas internacionales. La crisis económica internacional,
iniciada a principios de la década de los años 70 tanto por la cancelación de la paridad OroDólar, como por el embargo de los países de la OPEP a los países desarrollados, había
colocado en una posición aún más vulnerable a los países en vías de desarrollo que a pesar
de mostrar cierto crecimiento no se reflejaba en una distribución equitativa de la riqueza, sino
por el contrario había acentuado las desigualdades económicas y sociales (Moncayo,
2000a).
La crisis económica internacional, ocasionó la aparición de crisis nacionales en ALC
que terminarían endeudando crónicamente a sus miembros y aumentando la pobreza de sus
habitantes, sobre todo, porque los países desarrollados implementaron e impusieron
medidas económicas favorables sólo para ellos; de tal manera que era necesario un
organismo que representará los intereses de países en vías de desarrollo tanto en los
organismos internacionales como ante terceros países y agrupaciones de países (Moncayo,
2000a).
En este contexto, en el mes de octubre de 1975, el SELA fue constituido como un
organismo regional a partir de la firma del Convenio de Panamá. Según el Artículo 2 de dicho
Convenio:
―El SELA es un organismo regional de consulta, coordinación, cooperación y
promoción económica y social conjunta, de carácter permanente, con
personalidad jurídica internacional, integrado por Estados soberanos
latinoamericanos‖.41
Al respecto también destacan, como ya se ha mencionado, dos ideas fundamentales
que recogen el espíritu de la intención y razón de ser del SELA, evocadas en las
consideraciones 3, 4 y 5, aducidas en la parte inicial del documento de dicho Convenio,
referidas ya en el capítulo primero: 1. La cooperación impulsada por el SELA debe cumplirse
dentro del espíritu de la Declaración y del Programa de Acción sobre el establecimiento de
41
―Convenio de Panamá Constitutivo del SELA‖, accesible en: www.sela.org
―1. Los términos ―América Latina‖ y ―latinoamericano‖, utilizados en el Convenio Constitutivo del
Sistema Económico Latinoamericano deben interpretarse en el sentido de que significan,
respectivamente, ―América Latina y el Caribe‖ y ―latinoamericano y caribeño‖ y que, en consecuencia,
el nombre de la Organización debe entenderse que significa ―Sistema Económico Latinoamericano y
del Caribe‖, (Decisión No. 473 emitida en la Reunión Ordinaria XXXI del Consejo Latinoamericano).
58
un Nuevo Orden Económico Internacional y de la Carta de Derechos y Deberes Económicos
de los Estados y; 2. Las acciones del SELA sobre coordinación intrarregional, consulta y
cooperación, deben desarrollarse sobre la base de los principios de igualdad, soberanía,
independencia de los Estados, solidaridad, no intervención en los asuntos internos, beneficio
recíproco, y no discriminación, y sobre la base del pleno respeto a los sistemas económicos
y sociales libremente decididos por los Estados‖.42
Sobresale, de manera significativa, la segunda idea ya que expone los principios sobre
los cuales se pretende el SELA realice sus cometidos pero, sobre todo, porque alude a
principios y formas que en la actualidad caracterizan y distinguen a la CSS.43
La sede del SELA se estableció en la ciudad de Caracas, capital de la República
Bolivariana de Venezuela, bajo la idea de que, geográficamente, representa un lugar céntrico
que facilitaría la movilización y reunión de sus miembros, cuyo número el día de hoy
asciende a 28 países de ALC.44
Los propósitos principales del SELA son dos, y están descritos en el Artículo 3 del
Convenio de Panamá, donde es evidente la importancia que se le atribuye a la cooperación:
―a) Impulsar la cooperación y la integración entre países de América Latina y el
Caribe, y
b) Promover un sistema de consulta y coordinación para concertar posiciones y
estrategias comunes de América Latina y el Caribe, en materia económica,
ante países, grupos de naciones, foros y organismos internacionales‖.45
(Subrayado JSP).
La consideración anterior se complementa, sustancialmente, con los objetivos
que se establecieron para el SELA en el Artículo 5 del Convenio de Panamá, cuyo
contenido conviene citar íntegramente, dada la naturaleza de los temas que abordan y
que en última instancia guiarán el ser y quehacer del SELA:
42
―Convenio de Panamá Constitutivo del SELA‖, accesible en: www.sela.org
―Las iniciativas de cooperación Sur-Sur y la agenda de cooperación Sur-Sur debe ser determinada
por los países del Sur, guiados por los principios de respeto a la soberanía nacional, la propiedad
nacional y la independencia, la igualdad, la no condicionalidad, la no injerencia en los asuntos internos
y beneficio mutuo‖.
Principios rectores de la Cooperación Sur-Sur, accesible en:
http://ssc.undp.org/content/ssc/about/what_is_ssc.html
44
El SELA está integrado por: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa
Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Trinidad y Tobago,
Uruguay y Venezuela. www.sela.org
45
―Convenio de Panamá‖, accesible en: www.sela.org
43
59
―1. Promover la cooperación regional, con el fin de lograr un desarrollo
integral, autosostenido e independiente particularmente mediante acciones
destinadas a:
a) Propiciar la mejor utilización de los recursos humanos, naturales,
técnicos y financieros de la región, mediante la creación y fomento de
empresas
multinacionales
latinoamericanas.
Dichas
empresas
multinacionales latinoamericanas podrán constituirse con aportes de capital
estatal, paraestatal, privado o mixto, cuyo carácter nacional sea
garantizado por los respectivos Estados Miembros y cuyas actividades
estén sometidas a la jurisdicción y supervisión de los mismos;
b) Estimular niveles satisfactorios de producción y suministro de
productos agrícolas, energéticos y otros productos básicos, prestando
especial atención al abastecimiento de alimentos, y propiciar acciones
encaminadas a la coordinación y suministro, con miras a lograr una política
latinoamericana en esta materia;
c) Impulsar en la región la transformación de materias primas de los
Estados Miembros, la complementación industrial y la exportación de
productos manufacturados;
d) Sin perjuicio de prestar todo el apoyo necesario a los sistemas y
mecanismos de coordinación y defensa de los precios de las materias
primas a los que ya pertenezcan países del área, diseñar y reforzar
mecanismos y formas de asociaciones que permitan a los Estados
Miembros obtener precios remuneradores, asegurar mercados estables
para la exportación de sus productos básicos y manufacturados y
acrecentar su poder de negociación;
e) Mejorar la capacidad de negociación para adquisición y utilización
de bienes de capital y de tecnología;
f) Propiciar la canalización de recursos financieros hacia proyectos y
programas que estimulen el desarrollo de los países de la región;
g) Fomentar la cooperación latinoamericana para la creación, el
desarrollo, la adaptación e intercambio de tecnología e información
científica, así como el mejor desarrollo y aprovechamiento de los recursos
humanos, educativos, científicos y culturales;
h) Estudiar y proponer medidas para asegurar que las empresas
transnacionales se sujeten a los objetivos del desarrollo de la región y a los
intereses nacionales de los Estados Miembros, así como intercambiar
información sobre las actividades que dichas empresas desarrollen;
i) Promover el desarrollo y coordinación del transporte y las
comunicaciones, especialmente en el ámbito intrarregional;
j) Promover la cooperación en materia turística entre los países
miembros;
k) Estimular la cooperación para la protección, conservación y
mejoramiento del medio ambiente;
60
l) Apoyar los esfuerzos de ayuda a los países que afronten
situaciones de emergencia de tipo económico, así como las provenientes
de desastres naturales;
m) Cualesquiera otras acciones afines a las anteriores que
coadyuven a lograr el desarrollo económico, social y cultural de la región.
2) Apoyar los procesos de integración de la región y propiciar acciones
coordinadas de éstos, o de éstos con Estados Miembros del SELA y en especial
aquellas acciones que tiendan a su armonización y convergencia, respetando los
compromisos asumidos en el marco de tales procesos;
3) Promover la formulación y ejecución de programas y proyectos
económicos y sociales de interés para los Estados Miembros;
4) Actuar como mecanismo de consulta y coordinación de América Latina
para formular posiciones y estrategias comunes sobre temas económicos y
sociales ante terceros países, agrupaciones de países y en organismos y foros
internacionales;
5) Propiciar, en el contexto de los objetivos de cooperación intra-regional
del SELA, los medios para asegurar un trato preferente para los países de menor
desarrollo relativo y medidas especiales para los países de mercado limitado y
para aquellos cuya condición mediterránea incide en su desarrollo, teniendo en
cuenta las condiciones económicas de cada uno de los Estados Miembros‖.46
(Subrayado JSP)
Esta descripción es significativa, debido a que los objetivos que se establecieron
para el SELA reflejan una peculiar y genuina forma de percibir y abordar la realidad
regional e internacional desde ALC. En este sentido, basta indicar que, en primer lugar
se instituye a la Cooperación como uno de sus principales objetivos definiéndola con
atributos vanguardistas para la época, ya que asume al desarrollo desde una
perspectiva integral: económico, social, y cultural; así cómo también se pretende sea
autosostenible, ya que debe proteger, preservar y mejorar el medio ambiente.
Ciertamente, los aspectos destacados resultan hoy casi ordinarios pero, para el
año de 1975, apenas comenzaban a ser discutidos e incluidos en la agenda del
desarrollo y CID. Así lo demuestra el hecho de que fue hasta 1987, a través del
Informe Brundtland Nuestro Futuro Común, elaborado por la Comisión Mundial sobre
Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU cuando se formaliza, por primera vez, el
concepto de desarrollo sostenible.
46
―Convenio de Panamá‖, accesible en: www.sela.org
61
De la misma manera, resulta relevante que, en lo que respecta a la integración,
se señalen conceptos como armonización, convergencia y consideración de las
condiciones económicas propias de cada Estado miembro; cuestiones que hoy se
consideran también trascendentales en las prácticas de cooperación y desarrollo.
Añádase a lo anterior, que esta visión rompía con la opinión general de la supuesta
homogeneidad de los países en vías de desarrollo, señalamiento muchas veces
recordado como uno de los factores que han propiciado el fracaso de diversas
iniciativas de desarrollo y CID, que tendían a generalizar e igualar las condiciones
socioeconómicas de los países subdesarrollados.
En cuanto a la estructura del SELA, creada para lograr sus propósitos y objetivos
propuestos, éste cuenta con tres órganos principales:
a) El Consejo Latinoamericano: máximo órgano de decisión del SELA, integrado por
un representante de cada Estado Miembro, se reúne anualmente, y se encarga
de establecer las políticas generales del organismo y de pronunciamientos
específicos a través de Decisiones que se aprueban por consenso;47
b) La Secretaría Permanente: órgano técnico administrativo. Está dirigida por un
Secretario Permanente, elegido por el Consejo Latinoamericano, por un lapso de
cuatro años. Actualmente el Secretario Permanente es José Rivera Banuet,
(mexicano), quién funge como representante legal y máxima autoridad del
organismo. Sus funciones se centran en dirigir la Secretaría Permanente de
acuerdo a los mandatos que le encomiende el Consejo Latinoamericano y
cuando corresponda, poner en ejecución sus decisiones.
Mantiene contacto con organismos internacionales y entidades públicas o
privadas y coordina los trabajos técnicos de la Secretaría Permanente con las
actividades de organizaciones internacionales, procurando la máxima utilización
47
El SELA admite 42 organismos internacionales como observadores ante su Consejo
Latinoamericano, entre los que sobresalen: Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI; Banco
Interamericano de Desarrollo, BID; Corporación Andina de Fomento, CAF; Comunidad Andina de
Naciones, CAN; Comunidad del Caribe, CARICOM; Comisión Económica para América Latina y el
Caribe, CEPAL; Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO;
Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, IIC; Organización Internacional para las
Migraciones, OIM; Organización Mundial del Comercio, OMC; Organización Mundial de la Propiedad
Intelectual, OMPI; Organización de las Naciones Unidas, ONU; Organización de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Industrial, ONUDI; Organización Panamericana de la Salud/ Organización Mundial
de la Salud, OPS/OMS; Parlamento Latinoamericano, PARLATINO; Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo, PNUD; Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA;
Sistema de Integración Centroamericana, SICA; Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio
y Desarrollo, UNCTAD;. Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura,
UNESCO; Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF; y, Unión Europea, UE.
(www.sela.org).
62
posible de asistencia técnica y de personal especializado que las mismas pueda
proporcionar.
También se encarga de orientar las tareas del personal técnico y administrativo
necesario para el desempeño de las funciones de la Secretaría Permanente.
Ejerce el cargo por cuatro años, pudiendo ser reelecto por una sola vez, pero no
por períodos consecutivos.48
c) Los Comités de Acción: son organismos flexibles de cooperación que se
constituyen a partir del interés de dos o más Estados Miembros en promover
programas y proyectos conjuntos en áreas específicas. Son disueltos al cumplir
sus cometidos o pueden transformarse en organismos permanentes.
Según el Artículo 20 del Convenio de Panamá, los Comités de Acción
integrados por representantes de los Estados Miembros interesados se
constituirán para la realización de estudios, programas y proyectos específicos y
para la preparación y adopción de posiciones negociadoras conjuntas de interés
para más de dos Estados Miembros.49
48
49
―¿Qué es el SELA?‖, accesible en: http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258&pageMs=26318
―Convenio de Panamá‖ , accesible en: www.sela.org
63
Cuadro 1
Organigrama del SELA
CONSEJO LATINOAMERICANO
Máxima autoridad del SELA. Constituido por un
representante de los 28 Estados miembros.
SECRETARÍA PERMANENTE
Órgano Técnico Administrativo.
(Un Secretario permanente)
COMITÉS DE ACCIÓN
Órganos flexibles constituidos por 2 o más Estados
miembros para realizar programas ó proyectos de
cooperación.
ÁREAS DE TRABAJO
1. Extrarregional.
2. Intrarregional.
3. Cooperación Económica y Técnica.
Fuente: elaboración propia con base en: ¿Qué es el SELA? Página electrónica oficial del
SELA (2012).
Los Comités de Acción son el principal instrumento, propuesto por el SELA, para
ejecutar la Cooperación entre sus miembros, ello permite identificar el principal marco
normativo y operativo establecido por el SELA, para llevar a cabo acciones concretas y
procurar lograr sus objetivos. En este sentido, esto servirá también como el principal
antecedente y referente para poder realizar un balance más adelante, en este capítulo, sobre
los alcances y limitaciones concretas del trabajo del SELA en cuanto CSS.
Precisamente, el SELA posee 3 Áreas de Trabajo para efectuar sus objetivos, a
través de las cuales ha organizado y canalizado, específica y concretamente, sus
actividades. La tercera de esas Áreas evidencia la importancia que se le ha otorgado a la
Cooperación Internacional. Conviene apuntar que estas tres Áreas se relacionan y apoyan
64
mutuamente para beneficio de todo el organismo, atendiendo a una dinámica que trata de
responder a las condiciones regionales e internacionales:
1. Relaciones Extrarregionales: en esta área se efectúan las siguientes actividades:
-
-
Fundamentación de propuestas de negociación y cooperación desde la
perspectiva de ALC.
Análisis sistemático del impacto de decisiones y procesos económicos
globales sobre las economías de la región.
Evaluación de los procesos de negociaciones comerciales, económicas y
financieras internacionales y de sus implicaciones sobre el desarrollo y la
integración regionales.
Apoyo necesario a Estados Miembros cuando sea requerido, en relación a
su participación en las deliberaciones y negociaciones correspondientes.
2. Relaciones Intrarregionales: en esta área se llevan a cabo las siguientes
actividades:
- Contribuir al desarrollo, articulación y convergencia de los procesos de
integración subregionales de ALC.
- Mantener un análisis sistemático de los factores relevantes para facilitar el
desarrollo armónico de la integración entre países de ALC.
- Promover estrategias para identificar acciones operativas que propicien la
articulación y convergencia de la integración económica a nivel regional.
- Consideraciones y desarrollo de propuestas para configurar una
arquitectura institucional de la integración para la articulación y
convergencia de los procesos subregionales.
3. Cooperación Económica y Técnica: en esta área se realizan básicamente dos
actividades:
- Impulsar la cooperación multilateral y bilateral hacia la región de parte de
organismos internacionales y países donantes y actuar como punto focal
regional para la cooperación económica y técnica entre países en
desarrollo.
- Alentar el intercambio de experiencias e información sobre políticas
nacionales, en particular las de mayor relieve para la coordinación
macroeconómica, lucha contra la pobreza, inclusión social y cooperación
internacional (SELA, 2012).
Como se puede apreciar, una vez más el SELA refleja su constante interés y
compromiso con la Cooperación Internacional, esta ocasión a través de la
determinación especial de una de sus tres áreas de trabajo destinada a esta actividad.
Pero también sobresalen cuestiones como el análisis y evaluación sistemáticos de los
procesos económico- financieros globales y sus posibles repercusiones en la región; al
65
respecto, precisamente, este organismo refiere una serie de actividades que
actualmente realiza con el propósito de alcanzar sus objetivos:
―a) Celebra anualmente la reunión del Consejo Latinoamericano, a nivel
ministerial, y convoca regularmente reuniones regionales de consulta y
coordinación con altos funcionarios de los países miembros sobre temas de
interés colectivo en sus ámbitos de competencia.
b) Realiza reuniones de expertos sobre temas específicos de la agenda
económica regional y mundial y organiza foros en los que participan
representantes gubernamentales y no gubernamentales.
c) Mantiene estrechas relaciones de cooperación con los principales
organismos intergubernamentales, instituciones públicas y entidades privadas,
de carácter regional e internacional.
d) Realiza seminarios, cursos y talleres de formación sobre temas de interés
económico y social para ALC, dirigidos a altos funcionarios gubernamentales,
empresarios, trabajadores, parlamentarios y académicos.
e) Impulsa la cooperación multilateral y bilateral hacia la región de parte de
organismos internacionales y países donantes y actúa como punto focal
regional para la cooperación económica y técnica entre países en desarrollo,
y,
f) Alienta el intercambio de experiencias e información sobre políticas
nacionales, en particular las de mayor relieve para la coordinación
macroeconómica, lucha contra la pobreza, inclusión social y cooperación
internacional‖ (SELA, 2012. Subrayado JSP).
Esta descripción indica que las actividades del SELA, actualmente, se centran en
reuniones con expertos en temas específicos de la agenda económica regional y mundial y
del Consejo Latinoamericano. A nivel ministerial, impulsa la cooperación con organismos
intergubernamentales, instituciones públicas y entidades privadas, de carácter regional e
internacional, así como la realización de seminarios, cursos y talleres de formación sobre
temas de interés económico y social para ALC, dirigidos a altos funcionarios
gubernamentales, empresarios, trabajadores, parlamentarios y académicos.
En resumen, como ya se ha mencionado de acuerdo al Convenio de Panamá el
SELA fue constituido, fundamentalmente, para tratar de alcanzar los objetivos de la
concertación, integración y cooperación regional; así lo reflejan las tres áreas de trabajo que
posee y las actividades que en ellas actualmente realiza. Para poder apreciar el impacto
concreto que el SELA ha logrado en cuanto CSS, en los siguientes apartados, se
presentarán los trabajos más importantes que éste ha realizado en materia de CID en su
versión CTPD-CSS.
66
2.2.
Las actividades más sobresalientes del SELA en materia de Cooperación SurSur: de los Comités de Acción a los Foros y Programas de Cooperación Técnica entre
Países Desarrollo
Como ya se refirió la Cooperación Internacional ha sido una cuestión a la que el SELA ha
otorgado, desde su creación, un papel fundamental en su razón de ser y de quehacer, así ha
quedado asentado en sus propósitos y objetivos plasmados en el Convenio de Panamá,
documento constitutivo de este organismo donde, explícitamente, establece a la
Cooperación Internacional como uno de sus principales objetivos y mecanismos para
coadyuvar a la integración y desarrollo económico y social de los pueblos Latinoamericanos
y Caribeños.
Llaman la atención la presencia en dichos documentos de los conceptos
armonización, convergencia y consideración de las condiciones económicas propias de cada
Estado miembro, hoy fundamentales en materia de CSS. De la misma manera, resulta
notable que admita una amplia posibilidad y participación de actores desde los Estados
Miembros, pasando por los organismos regionales e internacionales, hasta entidades
públicas y privadas de nivel regional e internacional.
En este contexto, este segundo apartado busca exponer las actividades más
relevantes que han caracterizado al trabajo del SELA en relación a la CID, para lo cual se
remitió a la información documental que posee este organismo. Conviene recordar que, en
general, el trabajo del SELA ha sido en materia de Cooperación Técnica, por lo que en la
mayoría de sus escritos ocupa la acepción ―Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo‖
(CTPD),50 hoy identificada y considerada parte esencial de la CSS. La información que se
presenta se obtuvo principalmente de las siguientes fuentes documentales del SELA:
Informes Finales de las Reuniones Ordinarias del Consejo Latinoamericano.
Informes Finales de las Reuniones Extraordinarias del Consejo Latinoamericano.
Informes Finales de Reuniones de Directores de Cooperación Técnica Internacional
(CTPD).
Informes y documentos varios emitidos por el SELA.
50
Según la Unidad Especial de Cooperación Sur-Sur del PNUD la CTPD se refiere a todo aquél
―proceso‖ por el cuál ―dos o más países en desarrollo adquieren capacidades individuales o colectivas
a través de intercambios cooperativos en conocimiento, cualificación, recursos y know how
tecnológico‖. Accesible en: http://tcdc1.undp.org/faq.aspx.
67
Para la presentación de dichas actividades, con sus alcances y limitaciones, se
propone la siguiente periodización:
A) Comités de Acción del SELA en cuanto CTPD, de la segunda mitad de los años
70 a la primera de los años 80; (1975-1985).
B) Foros y proyectos de información sobre CTPD, de la segunda mitad de la
década de los años 80 a la década de los años 90.
C) Programa Iberoamericano de Cooperación Institucional para el Desarrollo de la
Pequeña y Mediana Empresa (IBERPYME), de 1999 hasta el año 2011.
2.2.1. Comités de Acción del SELA en cuanto Cooperación Técnica entre Países en
Desarrollo, de la segunda mitad de los años 70 a la primera de los años 80; (1975-1985)
El primer referente importante del SELA, sobre actividades de CID -CTPD- (hoy CSS), se
encuentra reportado por el Primer Programa de Trabajo del SELA, resultado de la Decisión
No. 7 emitida por Consejo Latinoamericano, y referido por el Informe Final de la III Reunión
Ordinaria del Consejo Latinoamericano del año de 1977, titulado ―El primer año del SELA‖.
En dicho Programa de Trabajo se señala que el SELA otorgó prioridad especial a la
Cooperación Agropecuaria y Alimenticia, Cooperación Industrial, Cooperación en Productos
Básicos, Cooperación Técnica Intrarregional, Cooperación Financiera de Pagos y,
Cooperación de Países y Organismos Internacionales en la realización del Programa de
Trabajo del SELA (SELA, 1977a).
El informe indica, además, que para echar a andar el primer Programa de Trabajo del
SELA, éste realizó reuniones para constituir Comités de Acción, probablemente como ya se
ha mencionado, una de las creaciones más importantes del SELA, pues se trata, como ya se
indicó anteriormente, de organismos flexibles de cooperación creados a partir del interés de
dos o más Estados Miembros para impulsar programas y proyectos conjuntos en áreas
específicas, clausurados una vez que hayan logrado su cometido o con la posibilidad de
convertirse en organismos permanentes según convenga a las circunstancias51 (SELA,
2012).
51
Además, de los Comités de Acción mencionados se crearon otros mecanismos operativos para
realizar acciones y alcanzar resultados concretos respecto al Primer Programa de Trabajo del SELA,
recurriendo para ello a la ayuda de la Comisión Económica para América Latina, CEPAL/
Organización Internacional Para la Agricultura y Alimentación, FAO, CEPAL/ILPES, Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, UNCTAD, IICA, Instituto para la Integración de América
68
Estos Comités de Acción pueden considerarse, a pesar de su escueta
sistematización, como el primer trabajo importante realizado por el SELA en cuanto CSS.
Esta consideración parte fundamentalmente, del presupuesto de que dichos Comités
representan proyectos y actividades específicas de cooperación, según lo expresa el marco
normativo establecido por el Convenio de Panamá. De manera concreta, el Informe citado
señala que a partir de la III Reunión Ordinaria del Consejo Latinoamericano se decidió la
creación de los primeros nueve Comités de Acción del SELA:
a) ―Comité de Apoyo al Programa de Reconstrucción de Guatemala.
b) Comité para llevar a cabo un programa de fabricación, comercialización y
distribución de complementos alimenticios de alto contenido proteínico.
c) Comité para la realización de proyectos concretos destinados a la construcción
de viviendas para la población de bajos ingresos y otras edificaciones de interés
social.
d) Comité para el establecimiento de un mecanismo regional de información para
excedentes, faltantes y precios, que permitan determinar los potenciales de
producción y consumo de los Estados Miembros en el ámbito de los productos
seleccionados en el capítulo de Cooperación Agropecuaria y Alimenticia.
Simultáneamente (…) un grupo de países manifestó su propósito de constituir de
inmediato Comités de Acción sobre los siguientes proyectos:
a) Fabricación de fertilizantes, incluyendo ciertas materias primas básicas.
b) Proyecto para la comercialización y producción de bienes de capital.
c) Establecimiento de plantas y coordinación de proyectos de desarrollo en el sector
aluminio.
d) Creación de una red de información tecnológica latinoamericana.
e) Desarrollo artesanal. Promoción del intercambio regional y de las exportaciones
hacia terceros países‖ (SELA, 1977a: 18).
Este tipo de iniciativas y de acciones se implementaron inmediatamente después de
que el Consejo Latinoamericano dio su aprobación; y de acuerdo a las repetidas alusiones
que aparecen en los informes de los años subsiguientes, parece que fue lo que más
caracterizó a los primeros años de trabajo del SELA. Esto es sumamente significativo ya que
indica un fuerte dinamismo de SELA y sus miembros, durante sus primeros años en cuanto a
actividades de CTPD.
Latina y el Caribe INATL, (unidad del Banco Interamericano de Desarrollo, BID), Organización de la
naciones Unidas para el Desarrollo Industrial, ONUDI y otros organismos (SELA, 1977).
69
Sobre todo resulta significativa la amplia gama de Comités creados, que buscaba de
alguna manera responder a una incipiente concepción de desarrollo integral expresada en el
Convenio de Panamá, y que se traducía en la atención simultánea de lo económico, lo
social, cultural y ambiental, sin duda, un elemento innovador en dicha época, basta recordar,
nuevamente, que incluso en la ONU, la adopción de un concepto de desarrollo que no se
fundamentara únicamente en el crecimiento económico se consolidaría hasta 1987, con el
Informe Brundtland de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo (CNUMAD), y la propuesta del desarrollo humano sostenible y el uso del Índice de
Desarrollo Humano (IDH) planteado por el PNUD en 1990.
Lo anterior, no implica decir que la Carta de San Francisco la ONU no hubiera
evocado un tipo de desarrollo integral. Sin embargo, con el transcurso del tiempo, también
ésta se había especializado y fragmentado en cuanto a sus actividades y mecanismos
operativos y, especialmente, también debido a la adopción teórica de las principales
corrientes de pensamiento económico que ponderaban la variable económica sobre las de
índole social, cultural y ambiental.
También resulta de capital trascendencia el primer Comité de Acción creado,
especialmente, por el SELA para la reconstrucción de Guatemala, a pesar de sus
implicaciones políticas, ya que este país, desde varios años atrás, experimentaba una
Guerra Civil que había ocasionado miles de muertes, responsabilidad de los escuadrones de
la muerte bajo el gobierno de consecutivas dictaduras militares y el respaldo de los EE.UU.,
durante la década de 1970 (Cockcroft, 2001: 171-172).
Por otro lado, en cuanto a las limitaciones del trabajo del SELA sobre CTPD, durante
este periodo, en realidad no se reportan cuestiones concretas o directas, de hecho, sólo se
señalan aquellas relacionadas específicamente con factores externos como la disminución
de los montos de Ayuda Oficial. A pesar de lo anterior, los señalamientos expresados
resultan significativamente interesantes y reveladores, incluso para la situación presente de
la CID, dado que revelan ciertos rasgos comunes relacionados con la actual situación.
Al respecto, conviene citar, puntualmente, lo que el Primer Informe Final del Consejo
Latinoamericano expresa, comenzando con el siguiente diagnóstico:
―Los resultados obtenidos hasta ahora en la Conferencia Norte-Sur reiteran que,
vis a vis el Tercer Mundo, los países industriales persiguen en defender
fundamentalmente sus intereses inmediatos antes que contribuir a una revisión
del orden económico internacional que permita abordar solidariamente los
problemas del atraso en los países subdesarrollados y la expansión del conjunto
de la economía mundial (SELA, 1977a: 16).
70
En seguida se refiere, específicamente, a la cuestión de la Ayuda para el Desarrollo:
―No existen hasta ahora indicios elocuentes que apunten hacía un cambio
significativo de actitud en los países avanzados. Presumiblemente su
cooperación con el Tercer Mundo, continuara en sus modestos niveles actuales.
Este tema no es prioritario para ninguna de las economías desarrolladas. (…)
Para los países industriales, el núcleo dinámico de sus relaciones externas se
concentra en las relaciones al exterior del mismo bloque de economías
avanzadas. (…) Por un lado los países industriales no parecen dispuestos a
acrecentar sustancialmente el flujo de recursos públicos que se vuelcan a la
ayuda externa. (…) Por otra parte, la creciente tendencia a volcar esos recursos
hacia países de menor desarrollo relativo, implica que prácticamente la totalidad
de América Latina continuará ocupando una prioridad secundaria en los
programas de ayuda al desarrollo‖ (SELA, 1977a: 16-17).
Como se puede apreciar, muchos de los rasgos señalados coinciden con los que
enfrenta actualmente la CID en ALC, y repercuten también en la CSS; tal es el caso, en ese
momento histórico de la exclusión de los países del Tercer Mundo en los planes y programas
de los países avanzados, así como lo relacionado con negar o reducir la Ayuda a la mayoría
de los países de ALC por estar catalogados como países de desarrollo relativo intermedio, o
lo que en la nomenclatura convencional de uso en la actualidad se denomina como ―países
de renta media‖ (PRM).52
Precisa recordar que la disminución de los montos del ayuda, ha sido un hecho
permanente para la mayoría de los países latinoamericanos desde dicho momento histórico
hasta el día de hoy; a pesar de que la ONU en la década de 1970, estableció que los países
desarrollados debían destinar 0.7% del PIB a la Ayuda y que dicha meta aún no se ha
alcanzado.
De cualquier manera, el Informe final de la III Reunión Ordinaria del Consejo
Latinoamericano da cuenta de los primeros resultados del trabajo del SELA, en relación a
actividades de cooperación expresamente representadas por los denominados Comités de
Acción, lo cual permite constatar un comienzo pujante del SELA caracterizado por la
adopción de actividades de CID, desde una perspectiva integral e incluso provocadora. Así lo
confirma la creación del Comité de Acción para la reconstrucción de Guatemala a pesar de la
52
América Latina y el Caribe (con el 8.6% de la población mundial) históricamente se ha caracterizado
por no ser destino prioritario de dichos flujos financieros (AOD) entre las diferentes zonas del mundo.
De inicios de la década de los sesenta a la actualidad, ALC ha recibido unos US $ 310 mil millones por
concepto de AOD, con un promedio en 2009 del 7.2 % del total de la ayuda que el CAD destinó en
ese año a sus receptores a escala global (OCDE-AOD, 2010: 2).
71
injerencia norteamericana. Falta revisar su impacto, lo cual se podrá observar en los reportes
de la siguiente década donde los Comités de Acción permanecieron y se ampliaron.
La historia de ALC durante la década de los años 80 estuvo marcada por los
problemas de deuda externa que terminaron influyendo, considerablemente, en los trabajos
del SELA sobre CTPD. Al respecto, resulta relevante el documento: ―Notas para una
evaluación de las actividades del Sistema Económico Latinoamericano, 1985‖, en el cual se
expresa específicamente como el SELA dio continuidad y amplitud a los trabajos sobre
CTPD, ya iniciados en sus primeros años.
Este documento, revela que para ese momento histórico, las áreas prioritarias para la
cooperación dentro del marco del SELA eran: la Agrícola y Alimentaría; Comercio Exterior;
Ciencia y Tecnología; Financiera y de pagos; Información, comunicación y transporte (SELA,
1985: 11).
Indica además que, a diez años de creación del SELA, se establecieron 14 Comités
de Acción cubriendo las áreas agrícola y alimentaria (incluyendo pesca), comercial, vivienda,
artesanal, turística, información tecnológica, asistencia en emergencias y de apoyo y de
solidaridad económica y social a los Estados Miembros particularmente afectados (SELA,
1985: 11-12). Es decir, los primeros Comités de Acción creados al comienzo de la existencia
del SELA fueron consolidados y ampliados para el inicio de la década de los años 80.
Tales Comités fueron:
1.
―Comité de Acción de Apoyo al Programa de Reconstrucción de
Guatemala.
2.
Comité de Acción de Complementos Alimenticios de Alto Valor Nutritivo
(C.A.C.A.).
3.
Comité de Acción de Fertilizantes y Ciertas materias primas (CAFER).
4.
Comité Acción sobre Promoción y Comercialización de Productos
Artesanales (SELART).
5.
Comité de Acción de Viviendas y edificaciones de Interés Social (CAVEIS).
6.
Comité de Acción de Productos de Mar y de Agua Dulce (CAPMAD).
7.
Comité de Acción para la Reconstrucción de Nicaragua (CARN).
8.
Comité de Acción para el establecimiento de una Red de Información
Tecnológica Latinoamericana (RITLA).
9.
Comité de Acción de Turismo (CATUR).
72
10.
Comité de Acción de los Organismos Empresariales de Comercio Exterior
de Carácter Gubernamental (OECEG).
11.
Comité de Acción para el establecimiento de la Agencia Latinoamericana
de Servicios Especiales (ALASEI).
12.
Comité de Apoyo a la República de Argentina (CAARA).
13.
Comité de Acción Sobre Seguridad Alimentaria Regional (CASAR).
14.
Comité de Acción de Apoyo al Desarrollo Económico y Social de
Centroamérica (CADESCA)‖ (SELA, 1985: 18).
Resulta relevante el número de Comités de Acción creados y la diversidad de áreas
cubiertas, reiterando el respaldo de los miembros del SELA a la incipiente propuesta y
concepción de desarrollo integral adoptada en el Convenio de Panamá. La diversificación de
los Comités de Acción, una vez más, representa un resultado significativo del SELA en
cuanto a CTPD, especialmente, los relacionados al apoyo para la reconstrucción de
Guatemala y Nicaragua tras los efectos de la guerra civil y, de manera particular, el de apoyo
a Argentina después de la llamada Guerra de las Malvinas, no obstante las implicaciones
que para los países de la región tenía, en materia de política internacional, la relación con los
países industrializados que en ese conflicto apoyaron a la Gran Bretaña.
En cuanto a la duración, permanencia y resultados de los Comités de Acción
descritos, dicho documento señala que la mayoría tuvieron una vigencia corta debido a que
efectivamente terminaron constituyendo empresas o programas permanentes. Recuérdese
que el objetivo Primero del Convenio de Panamá del SELA estipula que éste busca
promover la cooperación regional, mediante acciones destinadas a propiciar la mejor
utilización de los recursos humanos, naturales, técnicos y financieros de la región, mediante
la creación y fomento de empresas multinacionales latinoamericanas.
En este sentido, en la mayoría de los casos los Comités de acción descritos lograron
conformar empresas, programas u organizaciones permanentes como se muestra en la
descripción del siguiente cuadro:
73
Cuadro. 2
Comités de Acción del SELA de 1976 a 1984: objetivos, miembros,
vigencia y resultados.
Comité de Acción
Objetivo
No. de
miembros
Vigencia
Resultados
Apoyo al Programa
de Reconstrucción de
Guatemala.
Prestar cooperación y apoyar el Programa de
Reconstrucción de Guatemala.
16
1976-1978
Finalizado
Complementos
Alimenticios de Alto
Valor Nutritivo
(C.A.C.A.)
Investigar, fabricar, comercializar y distribuir
complementos alimenticios de alto valor.
15
1977-1980
Finalizado
16
1977-1980
Se creó la empresa Multinacional
Latinoamericana de Comercialización
de Fertilizantes MULTIFERT, S.A.
16
1977-1983
Se estableció el Programa
latinoamericano de Cooperación en
Artesanías, PLACART.
11
1977-1982
Se creó la Organización
Latinoamericana de la Vivienda y
Desarrollo de los Asentamientos
Humanos, OLAVI.
Crear mecanismos operativos para incrementar la
Fertilizantes y Ciertas
producción de fertilizantes y mejorar la capacidad
materias primas
negociadora para la importación de dichos productos
(CAFER)
mediante adquisiciones conjuntas.
Promoción y
Comercialización de Establecer mecanismos para impulsar la cooperación
en el área de la promoción y comercialización de
Productos
productos artesanales.
Artesanales
(SELART)
Viviendas y
edificaciones de
Establecer mecanismos para impulsar la cooperación
Interés Social
en materia de vivienda y edificaciones de interés social.
(CAVEIS)
Productos de Mar y
de Agua Dulce
(CAPMAD)
Fortalecer la política alimentaria a través del ejercicio
soberano de los Estados Miembros sobre la
explotación y adecuado aprovechamiento de sus
recursos pesqueros.
16
1977-1984
Se creó la Organización
Latinoamericana de Desarrollo
Pesquero, OLDEPESCA.
Reconstrucción de
Nicaragua (CARN)
Coordinar acciones de cooperación regional para
contribuir a la reconstrucción de Nicaragua.
19
1979-1984
Movilización de 249 técnicos
latinoamericanos en acciones de
cooperación técnica por un equivalente
de 432 meses/hombre.
Establecer una Red de Información Tecnológica
Latinoamericana.
8
1979-1983
Se creó la Red de Información
Tecnológica Latinoamericana, RITLA.
Coadyuvar al desarrollo del turismo y promover la
consulta y coordinación del sector turismo.
12
1979-1984
Se creó el Instituto Latinoamericano
de Capacitación Turística, ILCATUR.
6
1981-1983
Se estableció la Oficina
Latinoamericana de Intercambio
Comercial de Alimentos, OLICA.
12
1981-1983
Se creo la Agencia Latinoamericana
de Servicios Especiales de
Información, ALASEI.
20
1982-1983
Se constituyó un instrumento
multilateral de ayuda a Argentina y
canalizó la solidaridad de la región a
favor de los derechos de ese Estado
Miembro.
14
1983-(1985)
(Operando)
20
1983- (1985)
(Operando)
Para el
establecimiento de
una Red de
Información
Turismo (CATUR)
Organismos
Empresariales de Promover la racionalización del abastecimiento regional
Comercio Exterior de de alimentos que son materia de comercialización por
los países miembros.
Carácter
Gubernamental
Para el
Crear, organizar y poner en funcionamiento la Agencia
establecimiento de la
Latinoamericana de Servicios Especiales de
Agencia
Información.
Latinoamericana de
Servicios Especiales
Apoyo a la República
de Argentina
(CAARA)
Contrarrestar la imposición de medidas económicas
coercitivas contra Argentina.
Sobre Seguridad
Desarrollar acciones, estudios, programas y proyectos
Alimentaria Regional que condujeran al establecimiento de un Sistema de
(CASAR) [1]
Seguridad Alimentaria Regional.
Apoyo al Desarrollo
Económico y Social
de Centroamérica
(CADESCA)
Contribuir a acelerar el proceso de desarrollo
económico y social de Centroamérica, apoyar y
fortalecer los mecanismos de integración de
Centroamérica y propiciar el crecimiento y
diversificación del comercio.
[1] Las fechas y vigencia de los Comités de Acción CASAR y CADESCA, apuntadas se desprenden de la temporalidad del documento ―Notas para
una evaluación de las actividades del SELA‖, elaborado en 1985.
Fuente: elaboración propia con base en el documento ―Notas para una evaluación de las actividades del SELA‖ (SELA, 1985: 15-17).
74
De acuerdo al cuadro descrito, la mayoría de los Comités de Acción lograron
constituir empresas u organismos permanentes. El documento citado también, señala que el
total de presupuesto invertido para la ejecución del trabajo de dichos Comités de Acción
hasta 1985, fue de 6, 232, 547.57 (cifra expresada en dólares estadounidenses). Esta cifra
en realidad representó un aporte reducido, ya que si bien se daba cuenta de la existencia de
estos 14 Comités de Acción; al respecto, el mismo documento señala las siguientes
limitaciones:
―Estas experiencias de cooperación desarrolladas por los Estados Miembros han
sido sin duda útiles y, en todo caso, aleccionadoras, pero en términos generales,
sus resultados son insatisfactorios, insuficientes y de escasa significación a
escala regional. En el mejor de los casos estos resultados pueden estimarse
como proporcionales a los recursos y a la voluntad política que efectivamente se
ha puesto a su disposición.
Los resultados derivados del funcionamiento de los Comités de Acción, son
evidentemente consecuencia de los exiguos recursos que le fueron destinados
efectivamente a éstos en los diez años del SELA (6,2 millones de dólares al
conjunto, lo que equivale a promedios de 620 mil dólares por año ó 433 mil
dólares por Comité de Acción).
De igual manera, la falta de éxito de determinados Comités se explica en
muchos casos por la pérdida de interés de los Estados Miembros que los crearon
en llevar adelante estas iniciativas, así como por el hecho frecuente de no
involucrar en estas acciones a los actores o decisores reales (funcionarios,
instituciones, ó empresas públicas y privadas) que en cada país tienen un nivel
representativo y un peso determinante en el área o sector específico a que se
refiere la cooperación emprendida‖ (SELA, 1985:12-13).
Esta descripción permite realizar un primer balance sobre los Comités de Acción. En
efecto, si bien, por un lado, se resalta que dichos Comités se mantuvieron y ampliaron, por
otro lado, se indica que los resultados de los Comités creados eran insuficientes, debido a
varias causas directas: los recursos exiguos, la pérdida de interés por parte de los Estados
Miembros, y la exclusión de los actores y decisores de dichas acciones, motivos que según
parece en muchos casos se volverían un mal crónico para la Cooperación de y en ALC. Al
mismo tiempo, los testimonios documentales que se presentan sobre los resultados de los
Comités de Acción no proporcionan mayores detalles, debido a que los Estados miembros
no cumplieron con el envío de sus evaluaciones correspondientes a la Secretaría
Permanente, sumando un elemento más a los obstáculos de dichas actividades (SELA,
1985: 2).
75
Desde una perspectiva global puede decirse que esta primera etapa de los trabajos
del SELA sobre CTPD/CSS, merece un balance dual; por una parte, la creación de diversos
Comités de Acción dirigidos a atender múltiples áreas de desarrollo en ALC asume una
perspectiva integral, lo cual es un aporte interesante; sin embargo, por otra, el impacto de
dichos Comités no fue lo suficientemente trascendental como para consolidar cambios
significativos a nivel regional debido ante todo, como ya se mencionó, a la falta de recursos,
disminución del compromiso y voluntad política de los Estados, y no inclusión de actores de
dichas acciones.
Lo anterior puede explicarse, en gran medida, debido a las fuertes crisis económicas
nacionales causadas y agudizadas por los problemas de endeudamiento externo que se
habían originado precisamente en la década de los años 70. Esta realidad explica, en parte,
porqué si bien los Comités de Acción permanecieron como el principal mecanismo propuesto
por el SELA para efectuar las iniciativas de CTPD entre sus Estados Miembros, después de
este periodo (1975-1985) dejaron de ser prioridad y caracterizar el trabajo del SELA. La
situación descrita provocaría un cambio en la forma en que se llevarían a cabo las
actividades de CTPD en el SELA como se vera a continuación.
2.2.2. Foros y proyectos de información sobre Cooperación Técnica entre Países en
Desarrollo del SELA, de la segunda mitad de la década de los años 80 a la década de los
años 90
Continuando con la descripción de los trabajos del SELA sobre CTPD/CSS, para finales de
al década de los años 80 y comienzos de la década de los años 90 es notable la disminución
del uso de los Comités de Acción, como mecanismos de los Estados Miembros para
emprender acciones y proyectos concretos de Cooperación Regional debido, en gran
medida, a la ya aludida difícil situación económica por la que atravesaban los países de ALC,
ocasionada por la deuda externa y el programa de ajuste estructural impulsado por las
principales instituciones financieras del mundo: el BM y el FMI.
Dichos ajustes, formaban parte de las reformas contenidas en el denominado
Consenso de Washington, que en síntesis consideraban que:
―El desarrollo sería alcanzado si se dejaba actuar libremente a las fuerzas
del mercado, si se abandonaban las prácticas proteccionistas y se elevaba la
competitividad microeconómica proyectando el sistema productivo hacia los
mercados externos. La intervención del Estado se consideraba contraproducente,
por lo que era conveniente diseñar y aplicar políticas o estratégicas dirigistas por
76
parte del Estado; su misión se reducía a mantener condiciones macroeconómicas
sanas y establecer un marco legal propicio a la inversión privada‖ (Guillén,
2007a: 490).
Estas ideas inhibieron el papel y la fuerza del Estado para involucrarse directamente
en cuestiones del desarrollo y, por ende, también de CID que, en el caso del SELA, relegaría
a los Comités de Acción y daría paso a la creación de nuevas formas operativas. Fue así que
por medio del Consejo Latinoamericano, se buscó continuar e impulsar en lo posible la
cooperación entre sus Estados miembros, a través de nuevas formas que, básicamente, se
centraron en la realización de Foros, Talleres y Programas (SELA, 1994b: 64).
Precisamente en el año de 1989, el SELA presentó un documento titulado ―Informe
del estado de situación de la Cooperación Regional en ALC‖, el cual sirvió como diagnóstico
sobre la CID en ALC, pero también como un antecedente que reportaba, de alguna manera,
el comienzo de una parálisis que se estaba apoderando del organismo para la segunda
mitad de la década de los años 80 del siglo pasado (Moncayo, 2000b). La razón específica
que provocó su elaboración se indica en la Decisión No. 272, aprobada por la XIV Reunión
Ordinaria del Consejo Latinoamericano (1988), que expresa lo siguiente:
―En la actualidad la región carece de información sistemática compilada y
organizada que refleje, periódicamente, cuál es el estado de la situación de la
cooperación en América Latina y el Caribe. Ello determina que no se tenga un
conocimiento cabal de las áreas en las cuales pudieran registrarse progresos o
retrocesos; de las prioridades en las que se encuentran trabajando los diversos
organismos; los criterios para la asignación de los escasos recursos para la
cooperación y, adicionalmente donde pudieran existir duplicaciones u omisiones
en los trabajos y esfuerzos de los organismos‖ (SELA, 1989a: 4-5).
Lo anterior, resulta interesante dado que habían pasado ya casi 15 años desde la
creación del SELA y de la realización de varios proyectos de cooperación por parte del
mismo, específicamente, a través de los denominados Comités de Acción. Sin embargo, por
lo que expresa este informe no existía un instrumento que diera seguimiento, de manera
sistemática y ordenada, sobre la existencia y el avance de los trabajos de CID tanto en lo
particular como en lo general. Esta observación resulta de gran utilidad, porque en el archivo
de documentos del SELA, no parece haber algún referente concreto al respecto, como se
pudo observar de hecho a partir de este momento las alusiones en torno a actividades de
Cooperación Internacional estarán enfocadas a cuestiones de análisis y exhortaciones,
principalmente, a través de declaraciones por parte del Consejo Latinoamericano
desplegadas en sus Decisiones.
77
Las alusiones a los Comités de Acción, como expresión concreta de trabajo sobre
CTPD, poco a poco se irían haciendo escasas o, simplemente, informativas pero no
operativas. Lo referido, tal vez se deba, en gran medida, a las razones ya expuestas en 1985
por el documento ―Notas para una Evaluación de las Actividades del SELA‖,
fundamentalmente cuando expresa que el limitado éxito de los Comités de Acción se
explicaba por los insuficientes recursos e interés por parte de los Estados Miembros que los
habían creado e impulsado.
No obstante, lo referido revela sólo una parte de la dinámica interna de ALC que
afectaba gravemente a las actividades de CTPD que el SELA emprendía en dicho momento
histórico. Como ya se mencionó, en el siguiente capítulo se explicará, con más detalle las
causas internas y externas que determinaron y moldearon dicha realidad.
De cualquier manera, a partir de la Decisión 272 emitida por el Consejo
Latinoamericano, el SELA elaboró el “Informe del Estado de situación de Cooperación
Regional en ALC‖ que produjo una Base de Datos sobre el sistema de cooperación regional
que, para el año de 1989, se encontraba ya funcionado. Justamente dentro de los puntos
principales sobresalen las siguientes conclusiones:
En primer lugar, para 1989, 87% de los 362 proyectos de cooperación
registrados se encontraban en la fase preliminar de estudio o en una situación
intermedia, de cuya evolución dependió prosiguieran hacía alguna modalidad
específica de cooperación (SELA, 1989a: 11).
En segundo lugar, existía para ese momento histórico una desvinculación
estructural entre los proyectos de los organismos. ―(…) Pareciera que las
vinculaciones entre organismos y, muy especialmente a nivel de responsables de
proyectos específicos, se dan en un marco de absoluta informalidad. Y por
alguna razón, aún no precisada, se estima pertinente no protocolizarla en los
momentos de elaborar o diseñar una determinada iniciativa‖ (SELA, 1989a: 13).
En tercer lugar, de los 362 registros, es clara la tendencia de privilegiar el
tratamiento de ciertos temas en el marco de diferentes proyectos. Dichos temas
serían el comercio exterior, campo agrícola, energético, de transferencia de
tecnología, y redes de información tecnológica; así como también la
biotecnología. Lo anterior ha llevado a la creación de sistemas de información y
de redes, ―pero no parece del todo conveniente que en el ámbito regional de su
estructuración absorban las principales preocupaciones de la cooperación. Es
más se corre el riesgo de que ellas se constituyan en un fin en sí mismo y no en
un medio para apoyar o sustentar actividades de cooperación‖ (SELA, 1989a:14).
78
Esta información recapitula importantes observaciones, específicamente, la existencia
de diversos proyectos de Cooperación Internacional aunque en su mayoría en fase de
estudio; la atención por parte de los proyectos de áreas como el comercio exterior, campo
agrícola, energético, de transferencia de tecnología, y redes de información tecnológica.
También se señalan, enfáticamente, algunas limitaciones: la insuficiente coordinación y
vinculación entre los organismos e iniciativas de cooperación y, en consecuencia, la
duplicación de esfuerzos, que terminan por ocasionar el uso ineficiente de los ya de por si
escasos recursos de cooperación y, en consecuencia, el impacto de dichas acciones.
Ahora bien, específicamente, en lo que refiere a las actividades del SELA sobre
CTPD, el Consejo Latinoamericano con base en la Decisión No. 156 ―Punto Focal Regional
para el Intercambio de Información sobre Cooperación Técnica entre países en Desarrollo‖,
adoptada en 1983, dio inicio a la implementación de nuevas modalidades expresadas,
fundamentalmente, en Foros, talleres y Programas. De manera particular sobresale la
inauguración en 1987 de las Reuniones Regionales de Directores de Cooperación Técnica
Internacional (CTPD), foro de coordinación y seguimiento a través del cual, y desde
entonces, dicho organismo atiende especialmente lo relacionado a la CTPD:
―En 1987, los Estados Miembros del SELA instauraron la Reunión de
Directores de Cooperación Internacional de América Latina y el Caribe, a
celebrarse anualmente, como un espacio para el encuentro de los actores de la
cooperación internacional y el intercambio de ideas y experiencias sobre esta
temática abordada desde la perspectiva latinoamericana y caribeña, en donde la
Secretaría Permanente, ha venido actuando como punto focal regional para
analizar la cooperación en áreas de alta prioridad para los países‖.53
Las Reuniones de Directores de Cooperación Técnica Internacional,54 si bien no son
una actividad de alto impacto representan el esfuerzo, por parte del SELA, por construir un
espacio de análisis, reflexión y creación de propuestas sobre CTPD/CSS. Así se puede
observar, especialmente, a partir de 1998 cuando dichas reuniones incorporaron la
modalidad de Sesiones de Trabajo del Grupo Ad-Hoc de CTPD y las reuniones del
53
―Reuniones de Directores de Cooperación‖, accesible en: http://sursur.sela.org/reuni%C3%B3n-dedirectores-de-cooperaci%C3%B3n/antecedentes-de-la-cooperaci%C3%B3n-sur-sur.aspx
54
―A partir de 1999, en el marco de la Reunión de Directores de Cooperación realizada en República
Dominicana, se adoptó la denominación Reunión de Directores de Cooperación Internacional de
América Latina y el Caribe, con la finalidad de ampliar el nivel y alcance de estas reuniones y, sobre
todo, incluir otros actores de la cooperación regional e internacional y analizar temas sectoriales de la
cooperación‖
(Reuniones
de
Directores
de
Cooperación),
accesible
en:
http://sursur.sela.org/reuni%C3%B3n-de-directores-de-cooperaci%C3%B3n/antecedentes-de-lacooperaci%C3%B3n-sur-sur.aspx
79
Mecanismo de Coordinación de Organismos Internacionales e Instancias Regionales que
llevan a cabo actividades de CTPD. De cualquier manera, estas reuniones en concreto han
permitido a los Estados Miembros del SELA, debatir, estudiar y generar aportes y propuestas
sobre asuntos de alta prioridad tales como:
―(…) la ayuda oficial al desarrollo, la CTPD (Cooperación Horizontal o
Cooperación Sur-Sur), la cooperación económica entre países en desarrollo
(CEPD), el condicionamiento de la ayuda, las tendencias de la cooperación
internacional, los nuevos actores de la cooperación internacional, la economía
informal, las políticas de empleo, las micro y pequeñas empresas, la cooperación
en salud, el cumplimiento de las metas del milenio, los modelos de desarrollo, la
vulnerabilidad de los países ante los desastres naturales, la cooperación agrícola
y la seguridad alimentaria, entre otros. Tales acciones han sido orientadas a
apoyar los esfuerzos de los países para impulsar el progreso económico y social,
mediante la difusión de buenas prácticas y de las lecciones aprendidas en
materia de cooperación en la región‖.55
De lo anterior puede inferirse que, ciertamente, el impacto de estas actividades y las
reuniones de Directores de CTPD del SELA se han circunscrito, principalmente, a la
actividad analítica y reflexiva sobre temas acuciantes, tanto para la realidad de la CTPD y
ALC en general, como se ha aludido en la más reciente cita.
Por otra parte, desde este foro, según consta en los informes finales de dichas
reuniones, se ha promovido progresivamente la cooperación con otras agencias bilaterales y
multilaterales de CID y desarrollo como la AECID, la SEGIB, el PNUD, la OCDE, el BID, etc.,
organizaciones no gubernamentales, entes del sector privado, organismos regionales e
internacionales, universidades, y ONGs, entre otros actores involucrados en la CID.
A continuación, se presenta un cuadro con la relación de dichas Reuniones indicando
su temática, con el propósito de mostrar las líneas de análisis y estudio que el SELA ha
abordado y, en ciertos casos producido documentos importantes a partir de dichas
reuniones. También se indican algunos talleres o subtemas relevantes para la CTPD de ALC
aludidos en dichas reuniones.56
55
―Reuniones de Directores de Cooperación‖, accesible en: http://sursur.sela.org/reuni%C3%B3n-dedirectores-de-cooperaci%C3%B3n/antecedentes-de-la-cooperaci%C3%B3n-sur-sur.aspx
56
Debido al incendio sucedido en la sede del SELA en 1998, se perdieron documentos. En el caso de
de las Reuniones de Directores de CTPD se perdieron las correspondientes a los años de 1989 a
1996.
80
Cuadro 3
Reuniones de Directores de Cooperación Técnica Internacional: por número, sede y temas-documentos.
Número
Sede
Tema(s) y/o Documentos
de
1.
Programación
coordinada
de
la
CTPD en ALC por sectores y países para 1988-1989.
Caracas,
Venezuela, 1987 2. Procedimientos para la obtención de recursos financieros y de apoyo a actividades y
I
Caracas,
Venezuela, 1988
II
III-XI
XII
proyectos de CTPD en el marco del PNUD, otros organismos del Sistema de las Naciones
Unidas
y otras
organizaciones
internacionales.
3.
Análisis
de las
dificultades que
enfrentan los países en la ejecución de proyectos de CTPD
y propuestas de acción.
4. Taller regional para examinar las bases para la capacitación de cuadros directivos y
técnicos en materia de CTPD.
DOCUMENTO: ―Coincidencias entre ofertas y demandas de los Estados Miembros que pueden
dar lugar a futuras iniciativas de CTPD‖.
a) Procesamiento de la Información proporcionada por los Estados Miembros. Temas de
mayor convergencia. Posibilidad de establecer procedimientos que permitan actualizar
sistemáticamente la información sobre ofertas y demandas.
b) Examen de experiencias sobre la realización de reuniones de negociación de CTPD en
áreas específicas y propuestas para la realización de nuevos ejercicios.
-SIN DATOS1989-1996
Guatemala, 1997 ―Procesos de Descentralización de América Latina y el Caribe: Rol de la Cooperación Técnica
entre los Países ene Desarrollo (CTPD)‖
-SEMINARIO–TALLER sobre Pequeñas y Medianas Empresas, realizado en Sao Paulo, Brasil
del 28 al 31 de Octubre de 1996.
-Apoyo a la CSS.
Barbados, 1998
XIII
XIV
XV
- Talleres de Capacitación para la construcción y administración de sitios WEB, en el marco
del Proyecto CEPAL/PNUD/SELA)
- Declaración CTPD complemento de la CNS.
―Tendencias y Perspectivas de la Cooperación Internacional hacia América Latina y el Caribe
República
dominicana, 1999 en el Nuevo Milenio‖.
- Tendencia decreciente de los recursos de cooperación internacional, e incremento los
criterios de condicionalidad a los países receptores.
- El criterio del ingreso per cápita , no puede continuar siendo utilizado para excluir a los
países de América Latina y el Caribe.
Uruguay, 2002
XVI
XVIII
XIX
– Promover la cooperación trilateral y descentralizada.
―La Cooperación Internacional en el Siglo XXI: Nuevas Formas y Actores‖.
- Apoyo a la CSS
Panamá, 2003
XVII
SIMPOSIUM:
―La Economía Informal, y la micro, pequeña y mediana empresa como generadores de empleo
en la región. El papel de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo‖
Caracas,
Venezuela, 2004
―Financiamiento al Desarrollo y el Cumplimiento de las Metas del Milenio en América Latina y
el Caribe‖.
- Fomento de la CSS.
―Modelos de Desarrollo y la Cooperación Internacional‖.
- Apoyo y complementariedad de la CSS y la Cooperación Privada.
―Cooperación para países con alto grado de vulnerabilidad a los desastres naturales‖.
Caracas,
Venezuela, de
2007
Ciudad de México, ―La Cooperación Internacional para la Facilitación del Comercio en América Latina y el
Caribe‖.
de 2008
- Apoyo a la CSS y la cooperación triangular.
XX
XXI
La antigua,
Guatemala , de
2009
―Impacto de la Crisis Económica y Financiera Mundial en los Programas de Cooperación
Internacional de América Latina y el Caribe‖.
Paramaribo,
Suriname, 2010
―Cooperación para las micro, pequeñas y medianas empresas en América Latina y el Caribe‖.
DOCUMENTO: ―Visiones, enfoques y tendencias de la cooperación internacional para el
desarrollo: Hacia un marco conceptual y práctico latinoamericano y caribeño‖.
- La Cooperación Sur-Sur no es reemplazo de la Cooperación Norte-Sur.
XXII
―Integración, Cooperación y Convergencia en Salud en América Latina y el Caribe‖.
Ciudad de
Panamá, de 2011 - Apoyo e impulso de CSS y Cooperación Triangular.
Fuente: elaboración propia con base en los informes finales de las Reuniones de Directores de Cooperación Técnica Internacional del
SELA.
81
Conforme a lo descrito, estas reuniones, realizadas y promovidas por el SELA, han permitido
abordar temas o emprender acciones de capacitación y/o seguimiento en una amplia
diversidad de áreas, entre las que se destacan:
―i) Las tendencias predominantes de la ayuda oficial al desarrollo y de la
cooperación internacional;
ii) La CTPD (cooperación horizontal o cooperación Sur-Sur) y la cooperación
económica entre países en desarrollo (CEPD);
iii) El condicionamiento de la ayuda oficial al desarrollo y de otras modalidades de
cooperación internacional;
iv) Los nuevos actores de la cooperación internacional;
v) La economía informal, las políticas de empleo, y la cooperación internacional;
vi) La cooperación para el apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas;
vii) La cooperación internacional en el sector de la salud,
viii) El cumplimiento de las metas de desarrollo del milenio y la cooperación
internacional;
ix) La vulnerabilidad de los países ante los desastres naturales y la contribución
de la cooperación internacional;
x) La cooperación internacional para la ayuda y facilitación del comercio‖ (SELA,
2010b: 9).
Al respecto, es posible afirmar que las Reuniones de Directores de Cooperación
Técnica Internacional del SELA, han sido un foro que ha mantenido al día a sus Estados
miembros y generado interesantes aportes sobre los temas más importantes de la agenda
internacional en cuanto CID relacionados con ALC. Esto es claramente observable a través
de la elaboración de estudios y sus respectivos documentos, lo cual confirma el serio y
permanente seguimiento que el SELA ha dado al desenvolvimiento de la CTPD que, a partir
del año 2002, aparece referida en todas las reuniones como CSS.
Muestra de tales estudios y aportes son, por ejemplo, los recientes estudios y
documentos elaborados por especialistas en materia de CID a petición de la Secretaría
Permanente del SELA: ―Visiones, enfoques y tendencias de la cooperación internacional
para el desarrollo: Hacia un marco conceptual y práctico latinoamericano y caribeño‖
elaborado en 201057 y, ―Oportunidades, perspectivas e instrumentos de financiación de la
Cooperación Sur – Sur en América Latina y el Caribe‖ elaborado en el año 2011.58
57
Estudio y documento elaborado para la XXI Reunión de Directores de Cooperación Internacional de
América Latina y el Caribe Paramaribo, Suriname 29 y 30 de julio de 2010 por el Dr. Juan Pablo Prado
Lallande.
58
Estudio y documento elaborado para el Taller Regional sobre Fondos e Instrumentos para la
Financiación de Proyectos de Cooperación Sur-Sur en América Latina y el Caribe Ciudad de México,
México 28 y 29 de julio 2011 por el consultor Fernando Nivia Ruiz
82
El primer documento, responde a la necesidad planteada por el SELA por mantener un
continuo análisis y seguimiento de las tendencias de la cooperación internacional en ALC,
para propiciar una mayor concertación regional con vistas a mejorar la capacidad de
negociación de la región en los diversos foros, mecanismos e instituciones internacionales,
asociados a la CID. El objetivo, explica este documento, fue intentar – a mediano plazo unificar los conceptos, principios y prioridades de la región en materia de cooperación
internacional entre los países de ALC (SELA, 2010a: 3).
Lo anterior resulta relevante debido a que la concertación es indispensable para
emprender proyectos de Cooperación regional. Justamente, este es uno de los aportes
principales de este trabajo señalando, enfáticamente, que si bien no es posible unificar
política y económicamente la realidad de ALC, es posible y preciso conseguir en lo posible
consensos acerca de los temas prioritarios y claves en y para la región.
De esta manera, la principal contribución de este trabajo es que ayuda a identificar y
difundir los conceptos y experiencias más significativas acerca de la CDI/CSS en la región
considerando las principales iniciativas y proyectos ejecutados por agencias, fondos e
instancias de cooperación internacional para la complementariedad entre las mismas y
desarrollo de la región.
Finalmente, este trabajo recalca a la CSS como el principal aporte de ALC al SICD, así
como también señala y explica la necesidad de atender a la concertación conceptual y
práctica para una mejor inserción de ALC en dicho sistema, ya que recuerda y confirma que
sólo a partir de la concertación y perfeccionamiento del subsistema de cooperación regional
será posible contribuir a la democratización de las instituciones financieras y practicar con
mayor eficacia la CSS (SELA, 2010a:50).
En cuanto al Segundo documento, éste aborda el tema del financiamiento para la CID
mostrando como ciertos países en ALC, llamados nuevos o emergentes donantes, han
adquirido un papel importante bilateral, regional, multilateral e incluso interregionalmente.
También indica, sin embargo, que en cuanto al financiamiento de la CSS, la región ha
avanzado poco, debido al bajo nivel de sistematización y documentación de las prácticas de
CSS triangular. De lo cual se desprende la recomendación para reunir la información
necesaria al respecto, a fin de colocarla a disposición de los principales espacios de toma de
decisión en América Latina y el Caribe (SELA, 2011c:4)
El aporte más importante de este estudio es la identificación de las principales fuentes
de financiación, BID, Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), Banco de
Desarrollo del Caribe (BDC), Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), y Banco del
83
ALBA, programas o proyectos del Sistema de Naciones Unidas, así como las Agencias de
Cooperación de Japón, Alemania, y España, que combinan la cooperación reembolsable, la
no reembolsable y la recuperación contingente. Este trabajo también señala que no todos los
fondos cuentan con la misma información; evidenciando precisamente que en ello radica una
de las mayores dificultades para realizar un análisis comprensivo y comparativo de los
mismos, de ahí que es un reto resolver la limitada información que existe sobre dichos
fondos (SELA, 2011c:4).
En conjunto, los trabajos citados responden, esencialmente, a la necesidad de reunir,
sistematizar y difundir la información acerca de los aportes teóricos y experiencias sobre
CSS de ALC; atendiendo así al persistente problema de la escasa sistematización y
documentación sobre CSS y fuentes de financiamiento. En relación a esta situación, habría
que recordar que, justamente, éste ha sido uno de los señalamientos que el SELA ha
expuesto, constantemente respecto a la recopilación y sistematización de las experiencias y
fuentes de financiamiento. En muchas ocasiones los Estados de ALC no han cumplido en
enviar la información que se les ha solicitado por parte del SELA u otros organismos
regionales, a pesar de que, generalmente, aceptan y se comprometen a enviarla durante la
celebración de reuniones o cumbres internacionales. Lo anterior, al parecer, se ha agudizado
aún más con la multiplicación de agencias, instituciones u organismos que se han creado
con objetivos afines a la CID (SELA, 1985).
Es decir, paradójicamente, la aparición de nuevos organismos regionales, en algunos
casos, lejos de optimizar los esfuerzos han desencadenado una duplicación de los mismos,
que terminan en una gran dispersión, neutralización, confusión y desgaste de los trabajos,
resultado de una cierta combinación de competencia y hastío por parte de los representantes
de tales iniciativas, como explican funcionarios del SELA: en cuanto a las iniciativas de
cooperación y la creación de bancos de datos, es evidente una fuerte competencia entre los
representantes de organismos y agencias nacionales e internacionales por liderar los
esfuerzos, pero también un pesado ambiente de hastío y monotonía derivado de la
duplicación y multiplicación de iniciativas similares, que ocasiona, frecuentemente, la apatía
de los involucrados y el fracaso de los esfuerzos por reunir, sistematizar y operativizar
eficaces fuentes de información y acciones en materia de CSS.
Además de la información presentada, existen una serie de cuestiones relacionadas,
directa o indirectamente, con la CID/CTPD que han estado presentes, recurrentemente, en
las Reuniones de Directores de Cooperación Técnica Internacional. Si bien no fueron parte
de los temas centrales llama la atención que hayan sido aludidas reiteradamente, estas son:
84
deuda externa, financiamiento, coordinación, estrategias para evitar duplicación de esfuerzos
y evaluación de proyectos de CID-CTPD.59
Sin embargo, es notable también que en muchas de las declaraciones y conclusiones
emitidas por del SELA, con base en las reuniones de directores de CTPD, se deriven y
dediquen a realizar pronunciamientos para apoyar Programas externos como aquellos
pertenecientes al BID, la OMS, o la SEGIB,60 tratar temas de gestión e incorporación del
sector privado en proyectos de Cooperación Internacional, pero también y, de manera
interesante, declarar la complementariedad de la CSS (CTPD y CEPD) con la CNS.
A propósito de este apoyo mencionado a otros Programas externos, en el caso de la
SEGIB, el SELA se incorporó exitosamente al Programa Iberoamericano de Cooperación
Institucional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa (IBERPYME), caso que se
analizará detalladamente más adelante. En este sentido, es notable que el trabajo sobre
CSS del SELA haya sido superado por la SEGIB, muy probablemente, por el apoyo
financiero de España y el interés político y económico que esto representa para los
principales países latinoamericanos.
La SEGIB ha asumido un papel protagónico en materia de CSS relacionada con ALC,
mismo que se refleja, concretamente, en la elaboración del ―Informe anual de la Cooperación
Sur-Sur en Iberoamérica‖,61 el cual:
59
También es notable el reiterado apoyo que el SELA ha mantenido, en estos foros de Cooperación
Internacional y en otros foros, respecto a Cuba y la demanda del fin del bloqueo económico impuesto
por los Estados Unidos a dicho país.
60
La SEGIB es producto de las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno,
celebradas desde 1991, formado la Conferencia Iberoamericana por los Estados de América y
Europa de lenguas española y portuguesa.
―La celebración de Cumbres anuales y de otros encuentros en distintos ámbitos permite a los pueblos
iberoamericanos avanzar en la cooperación política, económica, social y cultural. Para reforzar este
proceso iniciado en la década de los noventa, en la XIII Cumbre (Santa Cruz de la Sierra, Bolivia,
2003) se decidió crear la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB). Esta nueva organización
internacional constituye el órgano permanente de apoyo institucional y técnico de la Conferencia
Iberoamericana‖, en ―Qué es la SEGIB‖, accesible en: http://segib.org/quees-es/
61
Además de dichos informes sobre CSS la SEGIB, en el año 2008, lanzó el Programa
Iberoamericano para el fortalecimiento de la CSS, mismo que, básicamente, propuso un marco de
trabajo que intentó lograr un consenso y, un conjunto organizado y estandarizado de conceptos,
prácticas y criterios para facilitar las actividades de CSS. Lo anterior, era necesario y conveniente en
el caso iberoamericano, ya que si bien existen prácticas y reportes de CSS, como ya se mencionó
anteriormente por parte de diversos estudios del SELA, la información, conceptos y estrategias
difieren significativamente. De tal manera que dicho Programa, desde entonces, sirve como
referencia, para enfrentar y resolver nuevos problemas sobre CSS, a partir de una perspectiva del
compromiso institucional y búsqueda de oportunidades que faciliten y optimicen la CSS (Sanín y
Prado, 2011).
85
―(…) ofrece, con periodicidad anual, una panorámica de la Cooperación
Sur-Sur de la que participan los países iberoamericanos. Dicha panorámica se
centra en la Cooperación Sur-Sur en su dimensión técnica y en sus modalidades
Horizontal Bilateral, Horizontal Regional y Triangular, y sólo de manera marginal,
en la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) que recibe América Latina. La SEGIB ya
ha editado seis informes: el Informe de la Cooperación en Iberoamérica, en 2007;
el II Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica, en 2008, y los Informes
de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica desde el año 2009 al 2012‖.62
Retomando y resumiendo lo concerniente a las Reuniones de Directores de
Cooperación Técnica Internacional, se puede aseverar que estas reuniones representan la
reorientación del SELA en materia de CTPD, desde la segunda mitad de la década de los
años 80 hasta la actualidad. A través de ellas se han abordando temas importantes y
producido documentos con significativos aportes teóricos para la CSS.63 No obstante, dichas
reuniones también marcan la relegación de los Comités de Acción, debido a la falta de
recursos y apoyo político, que disminuyó seriamente los resultados y logros de los trabajos
del SELA sobre CTPD, dando paso con ello a un estado estacionario del SELA, en cuanto a
proyectos de cooperación regional con impacto significativo para el desarrollo de sus países
miembros.
Lo anterior atribuible, en gran medida, a los problemas de deuda externa en que se
encontraban la mayoría de países de ALC, que empeoraron la falta de recursos y
coordinación y, en consecuencia, provocaron la dispersión, fragmentación y duplicación de
esfuerzos; así como la carencia de un sistema de información y seguimiento en cuanto a los
proyectos de Cooperación regional; asentando las condiciones que han perdurado desde la
década de los años 90 y hasta la primera del siglo XXI.
En este sentido, el trabajo del SELA en cuanto CTPD, durante la década de los años
90, específicamente, se caracterizó y coincidió con la denominada "fatiga o cansancio de la
ayuda", que refiere a la nueva actitud de los países donantes, a partir del presupuesto de
que el mundo en vías de desarrollo había recibido mucho dinero en concepto de ayuda en
las últimas décadas y, sin embargo, seguía sin desarrollarse, por lo cual se justificaba la
reducción substancial del monto destinado a dichos países (SELA, 2010a: 31-33).
62
―Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica‖, accesible en:
http://segib.org/programas/informe/
63
Desafortunadamente, como explica Prado, el aumento exponencial de reuniones internacionales
que, en este caso, podría bien aplicarse al SELA y otros organismos internacionales, han ocasionado
una ―fatiga ante las conferencias internacionales‖ mermando el interés de los gobiernos por participar
y construir nuevos mecanismos de colaboración (Prado, 2002 y 2006).
86
Por otro lado, el escenario internacional se reconfiguraba a partir del fin de la
bipolaridad ideológica denominada Guerra Fría que daba por vencedor al bloque capitalista y
los efectos de la profunda crisis de la deuda, misma que dio pie a la implementación del
sistema económico Neoliberal de manera irrestricta en todo el mundo incluyendo ALC. De lo
expresado, en relación a la CID se decía que la inversión privada extranjera de países
donantes hacia países del sur, era más conveniente y superior que la AOD y, que en
conclusión, era una vía más efectiva para el desarrollo (Kern et al, 2009:13).
El impacto en los trabajos del SELA sobre CTPD, como ya se enfatizó, transitó de
una forma más propositiva y práctica a una forma más discursiva y pasiva. Si bien se
elaboraran notables análisis y propuestas sobre CTPD, que podrían considerarse, dadas la
circunstancias, como los logros sui generis de ésta década, en contraparte los acuerdos o
Decisiones para emprender proyectos concretos, a través de los conocidos Comités de
Acción, simplemente estarán ausentes o serán desestimados.
No obstante lo anterior, el SELA produjo algunos proyectos de moderado alcance
según sus objetivos. Los más representativos son: la iniciativa del Sistema de Información
Regional para el Intercambio de Ofertas y Demandas de Cooperación (INFOSELA) y el
Proyecto Estado de Situación de la Cooperación Regional (PESICRE), que fueron las
primeras iniciativas para impulsar la estructuración de bases de datos de las instituciones
regionales e internacionales y centros de excelencia regionales que actuaban en el ámbito
de la cooperación latinoamericana y caribeña.
En ambos casos se trata, básicamente, de proyectos que buscaban hacer más eficaz
el intercambio de información en cuanto CID a nivel regional; no obstante, el proyecto del
PESICRE representa una iniciativa de mayor envergadura ya que además de recopilar y
difundir información buscó proporcionar un diagnóstico sobre el estado de la Cooperación
regional.
El PESICRE tiene su origen en el año de 1989, por mandato
del
Consejo
Latinoamericano, durante la XIV Reunión Ordinaria en cuanto CTPD del SELA. A
continuación se presenta la ficha del proyecto con los datos centrales del mismo:
87
Cuadro 4
Ficha técnica del Proyecto Estado de Situación de la Cooperación Regional
(PESICRE)64
Nombre del
Proyecto:
Proyecto Estado de Situación de la Cooperación Regional (PESICRE).
Establecer un mecanismo permanente de recolección, sistematización,
procesamiento y análisis de información sobre la marcha del proceso de
cooperación e integración regionales, que permita su seguimiento periódico,
Objetivo
la evaluación analítica de los proyectos y programas desarrollados por las
instituciones y países, y facilite el diseño e instrumentación de modalidades
de cooperación regional.
Responsables
Secretaría Permanente del SELA con el apoyo del PNUD.
1. Una coordinación General con sede en la Secretaría Permanente del
SELA.
Estructura
2. Tres coordinaciones subregionales: a) Istmo centroamericano y México,
b) Caribe, y c) Sudamérica.
3. Un conjunto de Puntos Focales Institucionales
El PESICRE logró para el año 1993, analizar 1, 302 perfiles de proyectos e
Resultados
iniciativas de cooperación regional provenientes de 143 instituciones.
Fuente: elaboración propia con base en el Informe del PESICRE para la Secretaría Permanente del
SELA SP/CL XVII.O/Di No. 26.
De este proyecto se desprendieron las siguientes conclusiones (SELA, 1994b):
a) Las vinculaciones de cooperación se dan sustancialmente al interior de las
subregiones, siendo contados los casos en que organismos de una subregión se
vinculan operativamente con instituciones de otra subregión.
b) La mayoría de las diferentes acciones de cooperación que desarrollan las
instituciones relevadas requieren elementos complementarios que les permitan
alcanzar un mayor nivel de concreción.
c) Existe un creciente número de organizaciones no gubernamentales y entidades del
sector privado interesadas en participar y colaborar en el proceso de definición y
ejecución de iniciativas de cooperación regional por lo que se considera conveniente
diseñar un esquema de incorporación progresiva de este tipo de entidades en dichas
actividades.
64
SELA (1991b), ―PESICRE: un sistema de información para la cooperación de los años 90‖, en: Rev.
CAPITULOS No. 29; abril-junio de 1991.
88
d) No existen omisiones o superposiciones significativas en el tratamiento de materias
de interés estratégico por parte de los organismos de la región, pero se requiere de
una mayor coordinación interinstitucional para intercambiar experiencias, identificar
sectores y actividades, aprovechar mejor los recursos y generar una mayor
interacción entre los gobiernos.
Los resultados del PESICRE, en cuatro años, son significativos sobre todo los
aportes emanados del análisis de 1, 302 perfiles de proyectos, que señalan la falta de
comunicación entre los países y subregiones de ALC; de alguna manera, se infiere y se
confirma una vez más que dicha falta de coordinación ha derivado en la dispersión y
duplicación de esfuerzos y, en consecuencia, también el uso ineficiente de los exiguos
recursos.
La evaluación sobre el impacto del PESICRE en cuanto CTPD/CSS, ubicándolo en
sus justas dimensiones puede bien considerarse como un logro moderado del SELA, de
alguna manera, es un referente interesante sobre el estado que la Cooperación regional
guardaba en ALC para los primeros años de la década de los años noventa.
Desafortunadamente, por efectos de la ya mencionada fatiga de la ayuda y las secuelas de
la disminución del papel de los estados en los asuntos económicos, debido a la medidas
neoliberales impuestas en la década de los años noventa, dicho proyecto disminuyó en sus
alcances. Sin embargo, sentó un precedente para el posterior relanzamiento de los estudios
y proyectos de CID en la región.
2.2.3. Programa Iberoamericano de Cooperación Institucional para el Desarrollo de la
Pequeña y Mediana Empresa, de 1999 hasta el presente
El trabajo del SELA en cuanto a CTPD/CSS, durante los primeros años de este siglo, está
determinado por la dinámica iniciada en la década de los años noventa, múltiples acciones
de carácter analítico, discursivo y declarativo pero, desafortunadamente, escasas acciones
de carácter práctico e impacto considerable. A lo anterior se suma la subordinación y
condicionamiento de las relaciones internacionales, incluyendo la CID, a políticas de
seguridad debido a los ataques terroristas en EE.UU. en el año 2001.
En este sentido, durante la primera década de este siglo se percibirá continuidad en
el estancamiento del SELA en cuanto a actividades y proyectos de CTPD/CSS, a pesar de
que en otros ámbitos, como la ONU o la Conferencia Iberoamericana a través de la SEGIB,
89
la CSS estaba recobrando importancia. De alguna manera, en el SELA prevalecían los
efectos de las condiciones históricas del contexto regional e internacional generadas en la
década anterior y que, por inercia, reproducían ciertas limitantes en sus Estados Miembros.
Como ya se mencionó, el trabajo del SELA sobre CTPD se redujo en muchos casos,
además de los foros de discusión y análisis, a retomar y respaldar proyectos emprendidos
por otros organismos regionales e internacionales. No obstante, pueden referirse dos
programas de recopilación, sistematización y difusión de actividades de cooperación que en
sentido estricto el SELA canalizó y expreso a través de la realización de estudios, análisis,
capacitación y difusión de información, efectuados durante las Reuniones de Directores de
Cooperación Técnica Internacional (RDCTI).
Los dos programas formalmente sistematizados con sus respectivos proyectos,
aparecen definidos en los programas de trabajo aprobados por el Consejo Latinoamericano
para la Secretaría Permanente del SELA a partir de los primeros años de este siglo, tales
programas y sus respectivos proyectos son:
Programa 1: Cooperación Técnica.
Proyecto 1: Fortalecimiento de la cooperación internacional.
Proyecto 2: Gestión de riesgo y prevención de desastres.
Proyecto 3: Bases de datos en apoyo a los procesos de integración.
Proyecto 4: Apoyo y complementariedad con las Secretarías Pro-Témpore de las
Cumbres Regionales.
Programa 2: Proyectos especiales de movilización de recursos extra presupuestarios.
Proyecto 1: Empleo y pequeña y mediana empresa.
Proyecto 2: Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur, África, Asia, América Latina y
el Caribe para la integración económica y social.
Proyecto 3: Innovación y competitividad de América Latina y el Caribe.
Estos programas y proyectos, fundamentalmente, se han avocado a desarrollar
actividades para el estudio, análisis, reunión e intercambio de información y experiencias
sobre estrategias y formas de cooperación internacional, y desarrollar actividades de
capacitación de los responsables de Cooperación Internacional. Se trata de actividades con
limitado impacto en la realidad económica y social de ALC ya que, desafortunadamente,
todavía no logrado producir acuerdos que deriven en proyectos que rebasen el ámbito
reflexivo.
No obstante este panorama, existe un referente de trabajo del SELA que resultó muy
exitoso, se trata de su participación en el Programa Iberoamericano de Cooperación
90
Institucional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa (IBERPYME); el cual
coincidió a su vez con el Proyecto 1: Empleo y pequeña y mediana empresa, del SELA
inscrito en su Programa permanente numero 2: proyectos especiales de movilización de
recursos extra presupuestarios del Área de trabajo sobre Cooperación económica y
técnica.65
El Programa IBERPYME, fue una iniciativa aprobada en la VIII Cumbre
Iberoamericana de 1998, en la ciudad de Oporto, Portugal; y tuvo como antecedente
inmediato, la experiencia acumulada sobre el tema de las PYMES por el SELA desde
mediados de los años 90 y, sobre todo, a partir de 1996. Conviene recordar que este tema
fue abordado en las discusiones y análisis durante las Reuniones de Directores de
Cooperación Técnica Internacional promovidas por el SELA a lo largo de la década de 1990
(SELA, 2011b: 3). Desafortunadamente, dicho programa se suspendió en el año 2011 debido
al retiro del apoyo financiero obtenido por parte de la AECID, como consecuencia de la
complicada crisis económica y financiera por la que atraviesa el día de hoy España.
El Programa IBERPYME comenzó a funcionar a partir del Convenio de Cooperación
entre la entonces Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI, hoy AECID) y el
SELA, en abril de 1999, en el que se ratificó que la Secretaría Permanente del SELA
asumiera la responsabilidad de constituirse en Unidad de Gestión del Programa
correspondiéndole, desde sus inicios, organizar y administrar el trabajo, programas,
actividades diseñados y acordados, así como informar sistemáticamente de las condiciones
de participación y ejecución de las acciones en forma concertada. Precisamente, un año
antes, por ejemplo, la Reunión XII de Directores de Cooperación Técnica Internacional del
SELA realizó el Simposio sobre "La economía informal y la micro, pequeña y mediana
empresa como generadores de empleo en la región: El papel de la Cooperación Técnica
entre Países en Desarrollo".
De esta forma el Programa IBERPYME, ejecutado y administrado por el SELA y
adscrito a la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB),66 logró cumplir 12 años, durante
los cuales creó una red de instituciones gubernamentales y gremiales que consiguieron
65
Esta actividad de Cooperación Internacional del SELA podría identificarse, más ampliamente, con la
llamada Cooperación Triangular que con la CSS dada la participación de España y Portugal, no
obstante, sirva esta nota para reiterar que el SELA concibe una relación muy estrecha entre estas dos
modalidades de CID.
66
―Para reforzar este proceso [de la Conferencia Iberoamericana] iniciado en la década de los
noventa, en la XIII Cumbre (Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 2003) se decidió crear la Secretaría
General Iberoamericana (SEGIB). Esta nueva organización internacional constituye el órgano
permanente de apoyo institucional y técnico de la Conferencia Iberoamericana‖, en: ¿Qué es la
SEGIB?, accesible en: http://segib.org/quees-es/
91
beneficiarse de conocimientos en cada una de las temáticas de su interés y que se
relacionan directamente con la actividad y desarrollo de las micro, pequeñas y medianas
empresas en las naciones iberoamericanas.
A continuación se presenta la ficha técnica de dicho programa, con el propósito de
conocer sus objetivos, países participantes, indicadores, principales actividades y logros más
importantes:
Cuadro 5
Ficha Técnica del Programa IBERPYME
Nombre Del
Programa Iberoamericano de Cooperación Institucional para el Desarrollo de la
Programa
Pequeña y Mediana Empresa (IBERPYME).
El objetivo general del Programa IBERPYME es contribuir al desarrollo
de
las
capacidades
institucionales
de
los
entes
gubernamentales
y
empresariales que ejecutan programas de apoyo a las PYMES, a fin de que por
medio del diseño e instrumentación de iniciativas y acciones consensuadas, se
coadyuve a la elevación de la competitividad de las mismas.
Este objetivo general se concreta en un conjunto de actividades
(seminarios, talleres, misiones empresariales, cursos de capacitación, etc.)
dirigidos a las instituciones gubernamentales y a los gremios empresariales de
PYMES, que tienen como propósito fundamental contribuir al desarrollo y
consolidación del sector de las PYMES. Dicho objetivo general, se desagrega en
los siguientes objetivos específicos, los cuales responden a las diferentes áreas
de atención del Programa:
Objetivos
1. Reforzar y apoyar los esfuerzos nacionales y regionales existentes
que tienen como propósito promover la cooperación interinstitucional e interempresarial para contribuir al aumento de la productividad, la calidad, la
innovación, el emprendimiento y la competitividad del sector de las PYMES.
2. Promover y difundir las experiencias exitosas de concertación
interinstitucional e ínter-empresarial, que han tenido como finalidad, la formación
de cadenas sectoriales (clusters), y otras formas de agrupación empresarial de
PYMES en la región.
3. Contribuir al proceso de internacionalización de las empresas
iberoamericanas difundiendo las experiencias exitosas y coadyuvando a la
capacitación de los actores vinculados a los procesos de exportación; con
especial énfasis de los dirigidos al sector PYMES.
4. Coadyuvar al reforzamiento de las capacidades de las instituciones
92
del sector público de apoyo a las PYMES, a través del intercambio de
experiencias, la capacitación y difusión de casos de éxito, para fortalecer la
efectividad de las políticas públicas en los países de la región.
5. Impulsar el desarrollo de las capacidades tecnológicas y el acceso a
la información de las PYMES, a través de los programas en marcha, creando
sinergia entre las instituciones con experiencias en el área de las tecnologías de
información y comunicación (TIC) y sus efectos para la productividad y eficiencia
de las PYMES.
6. Promover el desarrollo de mecanismos de apoyo financiero
sustentable que consideren las necesidades y condiciones específicas del sector
de las PYMES, mediante el intercambio de experiencias, la capacitación, la
difusión de buenas prácticas y la creación de posibles mecanismos financieros
de apoyo regional.
7. Difundir los principios básicos y mecanismos o iniciativas específicas
que tienen como propósito, generalizar la responsabilidad social empresarial
dentro de las entidades del sector de las PYMES.
El Programa IBERPYME, siempre trata de incluir a todos los países
Países
iberoamericanos en sus actividades, sin embargo, debido a que en un año no es
Participantes
posible realizar actividades en cada uno de estos, siempre se logra una amplia
participación de representantes entre los asistentes y expositores de los países
de la región, en las diversas actividades.
Desde su creación, el Programa IBERPYME ha organizado cerca de 140
Indicadores
actividades en 25 países (20 iberoamericanos y 5 países del Caribe), en las
cuales participaron 16.000 personas aproximadamente.
1. Publicaciones y Documentos
• Libros: El Programa IBERPYME ha publicado tres (3) libros sobre PYMES
desde su creación.
a. PYMES: escenario de Oportunidades en el Siglo XXI. Año 1999
Actividades
Significativas
b. PYMES: Una visión estratégica para el desarrollo económico y social.
Lecciones de 10 años del Programa SELA-IBERPYME. Año 2008
c. PYMES como factor de Integración. 35 años de esfuerzo continuo del SELA.
Año 2010
• Estudios:
- Políticas e instrumentos para enfrentar el impacto de la crisis económica
internacional sobre las pequeñas y medianas empresas (PYMES) de América
93
Latina y el Caribe. Mayo 2009.
- Visión prospectiva de las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES).
Respuestas ante un futuro complejo y competitivo. Mayo, 2010.
- Desarrollando Mujeres Empresarias: La Necesidad de Replantear Políticas y
Programas de Género en el Desarrollo de PYMES. Junio, 2010.
- Tendencias y Oportunidades de la Cooperación Internacional para Apoyar el
Desarrollo de las Pequeñas y Medianas Empresas en América Latina y el Caribe:
Cooperación en Pymes. Julio de 2010.
2. Proyectos:
- Transferencia de Buenas Prácticas de Apoyo a las Pymes en Iberoamérica:
Avances y lecciones para el futuro. Estudio realizado en el marco del Proyecto de
Buenas Prácticas en Política Pública para Pymes junto con la SEGIB.
3. Misiones empresariales:
-
Se
han
organizado
diversas
misiones
empresariales
a
España,
fundamentalmente para las comunidades de Galicia y Murcia.
1. Se han dado a conocer las estrategias y políticas que utilizan diferentes
países de la región para apoyar a la pequeña y mediana empresa en diversas
temáticas.
En particular sobresalieron las referidas a: i) las cadenas de valor; ii) las alianzas
público privadas; iii) el financiamiento y garantías; iv) los mecanismos de
cooperación internacional; v) los sistemas de información, monitoreo y
evaluación de impacto; vi) la innovación; vii) el emprendimiento; y viii) la
internacionalización.
Logros
2. Realización de Foros, Seminarios, Cursos y Talleres de Capacitación para
Principales del
difundir las estrategias y metodologías seguidas por diversos países, para
Programa
promover la gestión del conocimiento, las tecnologías de información y
comunicación, los nuevos emprendimientos y la innovación.
3. Se realizaron seminarios y talleres de capacitación sobre articulación e
integración productiva, clusters, redes empresariales, consorcios de exportación
y cadenas productivas. Se continuó ofreciendo apoyo al desarrollo de Sistemas
de Garantía y Financiamiento para las PYMES, al participar en la organización
de los Foros Iberoamericanos.
4. Aproximadamente unas 16.000 personas, procedentes de organizaciones
públicas y privadas, instituciones de apoyo a la PYME, ONGs, empresarios,
consultores, académicos y profesionales han participado en las actividades del
94
Programa desde su creación y se beneficiaron de la capacitación recibida, los
conocimientos adquiridos y el valioso intercambio de experiencias.
5. Se logró iniciar el Proyecto de Transferencia de Buenas Prácticas en Políticas
Públicas de Apoyo a las Pymes, junto con la Secretaría General Iberoamericana
(SEGIB) el cual se ejecutó durante los años 2010 y 2011.
6. Se realizaron seminarios y talleres de capacitación sobre articulación e
integración productiva, clusters, redes empresariales, consorcios de exportación
y cadenas productivas.
7. Se continuó ofreciendo apoyo al desarrollo de Sistemas de Garantía y
Financiamiento para las PYMES, al participar en la organización de los Foros
Iberoamericanos sobre la temática.
8. Se fortaleció la red de instituciones públicas y privadas que actúan como
puntos focales del Programa IBERPYME en Iberoamérica.
9. Se establecieron mecanismos de trabajo y cooperación con varias
organizaciones internacionales como ONUDI, ALADI, FOMIN, CAF, AILA y la
Comisión Europea a través del Programa AL-INVEST IV. Asimismo, se continuó
la relación con otras organizaciones regionales como CENPROMYPE y
FUNDES, GTZ/DESCA.
10. Aproximadamente unas 3.000 personas, procedentes de organizaciones
públicas y privadas, instituciones de apoyo a la PYME, ONGs, empresarios,
consultores, académicos y profesionales participaron en las actividades del
Programa durante el último año.
Fuente: elaboración propia con base en el Informe General Programa IBERPYME: 1999-2011,
Secretaría Permanente del SELA.
Como puede apreciarse el SELA, a través este programa, realizó un número
importante
de
actividades
fundamentalmente
relacionadas
con
Proyectos,
Foros,
Seminarios, Cursos y Talleres de Capacitación para difundir las estrategias y metodologías
sobre diversas áreas para la creación y desarrollo de PYMES, contando con la participación
de 16 000 personas de los sectores público y privado. En cierta medida esta actividad del
SELA en cuanto organizador del programa IBERPYME, recuperó uno de sus propósitos
originales plasmados en el Convenio de Panamá acerca de fomentar la creación de
empresas en la región desde el ámbito de la cooperación, en este caso con la colaboración
fundamental de la AECID y la SEGIB.
Por otra parte, sin embargo, el Informe del Programa IBERPYME: 1999-2011, señala
tres dificultades principales que dicho programa afrontó, estas son:
95
―a. Bajo número de países de la región comprometidos con el aporte de la cuota
anual.
b. Alta demanda de acciones de apoyo a la PYME, tanto de países
iberoamericanos, como de países extrarregionales de la Comunidad del Caribe
de habla inglesa (CARICOM), que están comprometidas en ampliar el apoyo
público y privado a favor de sus MIPYMES, como parte de sus estrategias de
desarrollo económico con inclusión social.
c. Necesidad de ampliar los aportes de la AECID para este exitoso programa de
cooperación interinstitucional; cuyos propósitos están directamente vinculados a
la promoción del desarrollo productivo y al avance en términos sociales‖ (SELA,
2011b: 9).
Estos señalamientos permiten completar un balance al respecto del impacto de
trabajo del SELA en este programa y del programa mismo. Por una parte, muestra que el
programa IBERPYME ha sido importante y significativo para el estudio y desarrollo de las
pequeñas, medianas empresas para toda Iberoamérica. En este sentido, debe reconocerse
el papel primordial del SELA como administrador y organizador de los trabajos y programas
concernientes, lo cual resulta de gran relevancia, toda vez que refleja y demuestra que si se
le brinda el apoyo y respaldo necesarios éste puede ser un mecanismo que puede
proporcionar resultados de significativo alcance para todos sus miembros; esto es, en
síntesis, afirmar que el éxito de los organismos internacionales como mecanismos de
integración y cooperación para el desarrollo depende del real compromiso y respaldo político
y financiero de sus Estados miembros (Prado, 2006a: 284-285).
Por otra parte, las dificultades aludidas en el Informe sobre el programa IBERPYME:
1999-2011, nuevamente confirman una serie de limitaciones ya identificadas por el SELA, a
lo largo de su historia en cuanto a las principales dificultades que han condicionado
determinantemente el resultado e impacto de los trabajos sobre CID/CSS en la región de
ALC: un compromiso muy endeble por parte de los Estados participantes en cuanto el
cumplimiento de sus cuotas, alta demanda de proyectos, que ocasiona que los recursos
luzcan insuficientes y, recorte en los montos de ayuda recibidos por parte de las agencias de
CID de los países desarrollados.
Ahora bien, conviene mencionar que no obstante la cancelación del Programa
IBERPYME, el SELA fiel a su ya larga tradición de promoción de la pequeña y mediana
empresa, durante la XXXVIII Reunión Ordinaria del Consejo Latinoamericano, realizada en
Caracas, República Bolivariana de Venezuela, los días 17 al 19 de octubre de 2012, decidió
establecer el Programa Regional Latinoamericano y Caribeño para la Pequeña y Mediana
96
Empresa, SELA-PYMES. La Decisión No. 532 del SELA que creó el ―Programa SELAPYMES‖, busca recuperar y dar continuidad al trabajo y experiencia logrado como Unidad de
gestión del Programa IBERPYME.
Ahora bien, la experiencia del SELA como gestor del Programa IBREPYME, provoca
varias preguntas, primera ¿por qué razón el SELA logró desenvolverse con éxito en dicho
programa?, segunda ¿cuáles fueron los factores y actores más importantes para que dicho
programa haya tenido el éxito aludido? A primera vista podría remitirse al liderazgo y apoyo
político y financiero que España y Portugal pusieron en él. Sin embargo, las dificultades
aludidas, hacen resurgir ciertas cuestiones de mayor profundidad que reiteradamente el
SELA ha venido señalando, implícita y explícitamente, a lo largo de su historia, relacionadas
con la falta de éxito e impacto sustancial por parte de las actividades de CSS en la realidad
económica y social de la región debido, sobre todo, al incumplimiento de los Estados
Miembros respecto al pago de sus cuotas y la reducción de la ayuda para el desarrollo.
Dicha situación origina, a su vez, otra serie de preguntas ¿será que el éxito o fracaso
de las iniciativas de CID/CSS, incluyendo al SELA, en ALC están simplemente relacionados
con la voluntad política y económica de los Estados Miembros? ó ¿será también que la
voluntad política y económica de los Estados Miembros, ineludiblemente, están
condicionadas a su vez por fuerzas económicas y políticas de mayor envergadura que
limitan y muchas veces nulifican dichos esfuerzos?
Estas preguntas, sin duda, abren el análisis y debate sobre cuales han sido
exactamente las variables que han determinado la evolución de la CSS y en concreto del
SELA. Justamente, en el siguiente capítulo, se busca entender y explicar este hecho con
más detalle desde una perspectiva sociohistórica global.
Finalmente, antes de concluir con esta exposición sobre las actividades más
importantes en cuanto CSS del SELA, es pertinente señalar también que el SELA a través su
Secretaría Permanente también ha iniciado trabajos de cooperación con la CELAC, con base
en la Decisión N° 527 del Consejo Latinoamericano denominada ―Vinculación de la
Secretaría Permanente del SELA y su programa de trabajo con el proceso de conformación
de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, CELAC‖, de octubre 2011.
Hasta ahora el SELA ha brindado a la Presidencia Pro-tempore de la CELAC a cargo de
Venezuela y Chile, respectivamente, apoyo informativo y técnico. Ciertamente, se trata de
una actividad reciente sobre la que todavía no se puede realizar un balance importante, no
obstante, por la naturaleza y objetivo del nuevo organismo, resultará interesante darle
seguimiento.
97
Sumado a lo anterior, también es importante reconocer el esfuerzo que el SELA ha
mantenido, constantemente, por mantenerse al día en relación a los servicios informativos
sobre CSS a través de los medios de comunicación más actuales, a pesar de las ya
señaladas limitaciones que le afectan, como son la construcción y funcionamiento una
página general de internet propia, una página de internet especial sobre CSS y, redes
sociales como son Facebook y Twitter.
A manera de síntesis para este capítulo, el trabajo del SELA sobre CID, enmarcada
en la CTPD hoy identificada como CSS, muestra que ha sido diverso; sin embargo, sus
logros han sido desiguales siguiendo una línea de mayor a menor impacto. Véase a
continuación el siguiente cuadro que pondera el impacto de las actividades más importantes
del SELA sobre CSS, a partir de los efectos de las mismas.
98
Cuadro 6
Resumen de actividades más relevantes del SELA en materia de CSS: efectos e impacto.
PERIODO
EFECTOS
IMPACTO
(1)
Se creó:
- la Organización Latinoamericana de Desarrollo Pesquero, OLDEPESCA.
- la Red de Información Tecnológica Latinoamericana, RITLA.
- el Instituto Latinoamericano de Capacitación Turística, ILCATUR.
- la Oficina Latinoamericana de Intercambio Comercial de Alimentos, OLICA.
- la Agencia Latinoamericana de Servicios Especiales de Información,
ALASEI.
- Se instituyó un instrumento multilateral de ayuda y apoyo político a,
Guatemala, Nicaragua y Argentina.
- Se instituyó y continua vigente El Comité de ayuda Apoyo al Desarrollo
Económico y Social de Centroamérica (CADESCA)
MODERADO
ACTIVIDAD
Comités de Acción:
1. Apoyo al Programa de Reconstrucción de
Guatemala.
2. Complementos Alimenticios de Alto Valor
Nutritivo (C.A.C.A.).
3. Fertilizantes y Ciertas materias primas
(CAFER).
4. Promoción y Comercialización de Productos
Artesanales (SELART).
5. Viviendas y edificaciones de Interés Social
(CAVEIS).
6. Productos de Mar y de Agua Dulce
(CAPMAD).
7. Para la Reconstrucción de Nicaragua
(CARN).
1976-1985[2] 8. Para el establecimiento de una Red de
Información
Tecnológica
Latinoamericana
(RITLA).
9. Turismo (CATUR).
10. De Organismos
Empresariales de
Comercio Exterior de Carácter Gubernamental
(OECEG).
11 Para el establecimiento de la Agencia
Latinoamericana de Servicios Especiales
(ALASEI).
12. Apoyo a la República de Argentina
(CAARA).
13. Sobre Seguridad Alimentaria Regional
(CASAR).
14. Apoyo al Desarrollo Económico y Social de
Centroamérica (CADESCA)‖
Proyecto Estado de Situación
Cooperación Regional (PESICRE).
de
la El PESICRE logró para el año 1993, analizar 1, 302 perfiles de proyectos e
iniciativas de cooperación regional provenientes de 143 instituciones.
BAJO
1989-1993
[1] La ponderación sobre las actividades más representativas de CSS del SELA se basa en la traducción de dichas actividades en proyectos específicos, así por ejemplo aunque la
realización de Reuniones de Directores de Cooperación Técnica Internacional representa la actividad de CSS del SELA con mayor duración, desafortunadamente sus aportes y
propuestas todavía no han rebasado en plano reflexivo.
[2] La existencia de Comités de Acción del SELA persistirá incluso hasta el presente, pero su número será mínimo y su relevancia pasará casi inadvertida por lo que la periodización
que se señala retoma la importancia y atención con que han sido tratados por parte de este mismo organismo.
99
PERIODO
EFECTOS
IMPACTO
Estudios, elaboración de documentos y capacitación y/o seguimiento de
temas relevantes de CSS principalmente sobre:
- Las tendencias predominantes de la ayuda oficial al desarrollo y de la
cooperación internacional;
- La CTPD (cooperación horizontal o cooperación Sur-Sur) y la cooperación
económica entre países en desarrollo (CEPD);
- El condicionamiento de la ayuda oficial al desarrollo y de otras modalidades
de cooperación internacional;
- Los nuevos actores de la cooperación internacional;
Realización de 23 Reuniones de Directores de - La economía informal, las políticas de empleo, y la cooperación
Cooperación Técnica Internacional.
internacional;
BAJO
1987-2012
ACTIVIDAD
- La cooperación para el apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas;
- La cooperación internacional en el sector de la salud,
- El cumplimiento de las metas de desarrollo del milenio y la cooperación
internacional;
- La vulnerabilidad de los países ante los desastres naturales y la
contribución de la cooperación internacional;
- La cooperación internacional para la ayuda y facilitación del comercio‖
- Difusión de las estrategias y políticas que utilizan diferentes países de la
región para apoyar a las PYMES en diversas temáticas
- Realización de Foros, Seminarios, Cursos y Talleres de Capacitación, sobre
articulación e integración productiva, clusters , redes empresariales,
consorcios de exportación y cadenas productivas.
ALTO
1999-2011
-Ejecución del Proyecto de Transferencia de Buenas Prácticas en Políticas
Programa Iberoamericano de Cooperación Públicas de Apoyo a las Pymes.
Institucional para el Desarrollo de la Pequeña y
Mediana Empresa (IBERPYME).
- Atención a aproximadamente unas 16.000 personas, procedentes de
organizaciones públicas y privadas, instituciones de apoyo a la PYME,
ONGs, empresarios, consultores, académicos y profesionales.
- Fortalecimiento de la red de instituciones públicas y privadas.
- Establecimiento de mecanismos de trabajo y cooperación con varias
organizaciones internacionales como ONUDI, ALADI, FOMIN, CAF, AILA y la
Comisión Europea.
Fuente: Elaboración propia con base información de los Informes finales de las Reuniones del Consejo Latinoamericano, Reuniones de Directores de
Cooperación Técnica Internacional, y del Programa IBERPYME .
100
En un primer momento los trabajos de CSS del SELA se caracterizaron por un
animado espíritu de creación y apoyo a la CTPD, traducidos en los denominados Comités de
Acción como formas propias del SELA para llevar a cabo iniciativas y acciones de
Cooperación Internacional. No obstante, la falta de apoyo político y financiero mermó
notablemente este empuje, al grado de que el SELA tuvo que reorientar y transformar su
manera de promover y ejecutar sus actividades de CSS.
La segunda etapa del SELA, caracterizada por foros y talleres sobre CTPD, muestra
que en general los trabajos del SELA en cuanto Cooperación Internacional se limitaron a
reuniones, estudios, análisis y discusión, asesorías y capacitación, acciones todas
importantes pero de limitado impacto, ya que incluso dichas actividades también fueron
abordadas por otros organismos regionales e internacionales. En el fondo lo que dicha
realidad refleja es una clara ausencia de acuerdos sobre acciones o proyectos concretos de
CTPD.
Lo aludido, al parecer, se debió en gran medida al problema de la deuda externa y el
reajuste de las relaciones internacionales, caracterizado por el fuerte embate de medidas
neoliberales en ALC después de la desaparición del conflicto de la Guerra Fría; mismo que
se vio reflejado en la fragmentación en las negociaciones de la deuda externa nacional y la
disminución de la ayuda por parte de los países donantes hacia los países en desarrollo.
Para la década de los años noventa, es evidente, la atención por parte del SELA hacia
las nuevas políticas relacionadas con las reformas estructurales que centraron sus esfuerzos
en cuestiones de libre comercio e inclusión del sector privado en actividades de CID. La
disminución de los montos de ayuda hacia ALC a partir del criterio único del PIB, provocó las
críticas por parte de ALC respecto a asumirlo como criterio único para poder acceder a dicha
ayuda. De manera particular, sobresale el persistente señalamiento sobre la agudización de
la pobreza y desigualdad en la región, en parte, debido a la disminución de la AOD, lo cual
ciertamente puede ser corroborado por lo que al respecto reporta el ―Informe de Desarrollo
Humano 1999‖ del PNUD:
―La desigualdad entre países también ha aumentado. La diferencia de ingreso
entre el quinto de la población mundial que vive en los países más ricos y el
quinto que vive en los países más pobres era de 74 a 1 en 1997, superior a la
relación de 60 a 1 de 1990 y a la de 30 a 1 de 1960. También en el siglo XIX la
desigualdad aumentó rápidamente en los últimos tres decenios, en una era de
rápida integración mundial (…) A fines de los años 90 el quinto de la población
mundial que vivía en los países de más altos ingresos tenía:
101
• El 86% del PIE mundial, en tanto que el quinto inferior sólo tenía el l%.
(…) Algunos observadores han previsto que habrá convergencia. Pero en el
último decenio hemos presenciado un aumento de la concentración del ingreso,
los recursos y la riqueza entre gente, empresas y países:
• Los países de la OCDE, con el 19% de la población mundial, tienen el
71% del comercio mundial de bienes y servicios, el 58% de la inversión
extranjera directa, y el 91% de todos los usuarios de la Internet.
• Las 200 personas más ricas del mundo duplicaron con creces su activo
neto en los cuatro años anteriores a 1998, a más de un billón de dólares. Los
activos de los tres principales multimillonarios son superiores al PNB combinado
de todos los países menos adelantados y sus 600 millones de habitantes.‖
(PNUD, 1999: 3).
Por otra parte, también destaca la progresiva invitación e inclusión de nuevos actores
en las actividades cooperación de ALC, desde organismos internacionales externos,
gobiernos locales, iniciativa privada, de la academia y de ONGs. En este caso sobresale, por
ejemplo, la asistencia y participación de representantes de organismos extrarregionales
como las agencias de cooperación alemana, japonesa o incluso la estadounidense, así como
el recurrente pronunciamiento a favor de apoyar la complementariedad de la CTPD y la CNS,
incluyendo el fomento de la Cooperación Triangular. Este panorama sería el que
caracterizaría a las actividades del SELA, en relación a la CTPD al final de la década de los
años 90 y primeros del siglo XX.
Es evidente que el trabajo del SELA en cuanto Cooperación Internacional,
últimamente, se ha orientado a realizar análisis, discusiones y estudios de temas actuales
que en muchas ocasiones son definidos por los países desarrollados, reflejando en
ocasiones falta de originalidad por parte del SELA, ya sea tanto en los temas planteados
como en la modalidad de su análisis. No obstante, los aportes y permanentes
pronunciamientos emitidos por el SELA, a través de las Reuniones de Directores de
Cooperación Internacional reflejan, indudablemente, una fuerte preocupación por cuestiones
acuciantes para la presente CSS, desafortunadamente, por diversas circunstancias se han
limitado a señalamientos y declaraciones que, en la mayoría de los casos, no han devenido
aún en acuerdos de acción concreta o proyectos específicos de impacto sustancial en la vida
de los países de ALC.
Así por ejemplo, si se toma en cuenta el impacto y duración de las actividades más
sobresalientes del SELA, bajo el criterio de qué tanto dichas actividades han devenido en
acciones o proyectos concretos, se concluye que desafortunadamente más de mitad de ellas
102
no han logrado hacerlo y, en consecuencia, producir efectos trascendentes, como puede
apreciarse en la gráfica a continuación:
Gráfica 1.
Balance porcentual de las actividades más sobresalientes
del SELA en cuanto CSS según su impacto y duración
Programa IBERPYME
Comités de Acción
Reuniones de Directores de Cooperación Técnica Internacional
PESICRE
MODERADO,
9 años = 18%
25 AÑOS =51%
BAJO =59%
ALTO,
11 años = 23%
4 años = 8%
Fuente: Elaboración propia con base información de los Informes finales de las Reuniones del Consejo
Latinoamericano, Reuniones de Directores de Cooperación Técnica Internacional, y del Programa IBERPYME.
Según lo expuesto por la gráfica anterior puede observarse que el SELA al parecer,
todavía no ha podido consolidarse como un actor determinante o representativo de CSS
debido al escaso apoyo político y económico de sus Estados miembros, ocasionando que
sus actividades a lo largo de su historia se hayan enfocado o reducido, gradualmente, al
estudio y análisis de temas presentes en foros externos. Más aún, la única actividad donde
recientemente el SELA tuvo resultados notables, la gestión del Programa IBERPYME, debió
tales resultados, en sentido estricto, al apoyo político y económico de la SEGIB y de la
AECID. Paradójicamente, este estado del SELA se presenta justo cuando la CCS ha
resurgido en coincidencia con la actual crisis internacional.
103
Es decir, el trabajo del SELA, sobre CTPD/CSS durante la primera década de este
siglo se ha caracterizado por un estado paradójico; por un lado, se observa que este
organismo se incorpora, apoya y contribuye al análisis, creación y difusión de propuestas
dirigidas a atender las cuestiones más acuciantes sobre CID, de manera especial, sobresale
lo relacionado a la promoción y fortalecimiento de la CSS y Triangular y, su participación
exitosa en el programa interinstitucional IBERPYME; pero, por otro lado, el SELA no parece
rebasar el plano reflexivo y declarativo de sus actividades, exhibiendo escasez de acuerdos
para emprender proyectos con impacto específico y desde la lógica de la CSS.
De esta manera este capítulo, se ha enfocado en presentar y describir los trabajos
más sobresalientes del SELA acerca de -CTPD/CSS-, tratando de identificar a su vez en ello
sus alcances y limitaciones más importantes. Las razones que podrían explicar las causas
de dicho desempeño se han aludido de manera muy escueta, por lo que en el siguiente
capítulo se pretende dar cuenta con mayor detalle y profundidad de las razones que
permitirían explicar dicho proceso.
104
CAPÍTULO III. Balance y análisis del desenvolvimiento del SELA en cuanto
Cooperación Sur-Sur, desde una aproximación sociohistórica de sus orígenes,
creación y consolidación.
La revisión en el capítulo anterior sobre las actividades más relevantes del trabajo del SELA
acerca de la CSS, permitió apreciar la evolución, matices, ascensos y descensos por los que
han atravesado dichas actividades. De manera particular es notable la línea descendente
que ha seguido el trabajo del SELA en relación a su impacto y relevancia, pasando de
iniciativas aterrizadas en proyectos específicos, como lo son los Comités de Acción, a
iniciativas de limitado impacto expresadas en Foros o apoyo a programas de estudio,
discusión y análisis; que si bien han generado importantes aportes y propuestas a nivel
discursivo, desafortunadamente en la mayoría de los casos no han logrado aún traducirse en
acciones concretas que contribuyan a transformar para bien la realidad de ALC.
La idea de este capítulo es tratar de descubrir las razones que permitan entender el
porqué de esos resultados, especialmente, considerando que a pesar de que el SELA
representa un organismo con principios y características significativas en cuanto integración
y cooperación, no ha logrado obtener los resultados deseados, sino que incluso en el
actualidad, que la CSS ha sido resurgido, aparece todavía como un organismo relegado o
inadvertido.
En consecuencia, como ya se mencionó la idea del presente análisis pretende dar
cuenta del trabajo del SELA sobre CSS desde una perspectiva que considera al SELA no
sólo como un organismo internacional regional conformado por Estados de ALC, sino
principalmente, como un organismo inserto en un largo devenir y proceso histórico del
sistema internacional y sus múltiples relaciones.
La propuesta es, de esta manera, realizar una explicación sobre la evolución y el
desenvolvimiento del SELA en cuanto CSS y su relación con el SICD, a través de una
reconstrucción histórica que permita identificar las relaciones causales más influyentes entre
los países, los organismos internacionales y las fuerzas políticas y económicas más
importantes, involucrados para dar cuenta del porqué de tal desenvolvimiento.
Para ello, como ya se ha mencionado anteriormente, se retomarán determinados
conceptos y categorías de las teorías del Realismo y Neoliberalismo Institucional y de la
propuesta analítica denominada Sistema-Mundo, que se consideran útiles para contribuir a la
explicación del desempeño histórico de la CSS y el SELA. Precisa señalar que con lo
anterior no se pretende comprobar la validez de dichas teorías y propuesta, sino recuperar
aquellos elementos que puedan servir como herramientas de análisis a fin de descubrir y
105
explicar, en lo posible, las conexiones y regularidades del comportamiento histórico del caso
estudiado.
El comportamiento de los Estados de ALC y otros Estados importantes en relación
con el sistema Internacional, como EE.UU., puede bien explicarse por el Realismo, ya que si
bien discursivamente hablando los Estados han acordado promover y apoyar acciones de
índole colectiva como lo son la integración y CID, en la realidad también se puede constatar
que en la mayoría de los casos muchos han actuado siguiendo exclusivamente intereses
particulares de índole política y económica.
En cuanto a la propuesta del Neoliberalismo Institucional, ésta considera que en
muchas ocasiones también los Estados prefieren realizar acuerdos y conformar instituciones
como la ONU o en este caso el SELA, bajo el principio de que estos mecanismos pueden
otorgar beneficios colectivos a un menor costo. Desde esta perspectiva se puede abordar la
evolución del SELA y sus miembros, así como sus respectivas relaciones con otros
organismos internacionales.
Como complemento a la postura anterior la idea de recurrir a la propuesta analítica
llamada del sistema mundo, radica en que ésta parte de la premisa de que más allá de las
divisiones conceptuales de orden político y económico sólo existe un mundo conectado por
una compleja red de relaciones de intercambio económico capitalista. En ese sentido el
comportamiento de los actores internacionales se explica y determina por el tipo de
relaciones que establecen y lugar que ocupan en dicho sistema internacional, bajo dinámicas
y eventos de larga duración, como por ejemplo en este momento el sistema-mundo
capitalista. Bajo esta propuesta analítica la historia de dichos actores no se entiende como
un ente aislado y desvinculado del la historia del mundo, sino que por el contrario sólo puede
ser comprendida desde una perspectiva histórica y sistémica.
El esquema que se propone para lograr lo planteado, parte en primer lugar del
análisis del contexto sociohistórico de la conformación del SICD y los primeros antecedentes
de la CSS, desde el final de la Guerra Fría hasta la década de los años 60; en un segundo
momento se abordará el proceso de deterioro sociohistórico del SICD y la institucionalización
formal de la CSS y el SELA, identificada en dicho momento como CTPD; incluyendo
justamente el proceso sociohistórico que condicionó y configuró la creación y el desempeño
del SELA en materia de CSS, desde la década de los años 70 hasta la década de los años
80; finalmente se analizará el proceso histórico que configuró el desenvolvimiento del SELA
durante la década de los años 90 y primera década del siglo XXI.
106
3.1 Análisis sociohistórico de la conformación del Sistema Internacional de
Cooperación para el Desarrollo y los primeros antecedentes de la Cooperación SurSur, desde el periodo inmediato al final de la Segunda Guerra Mundial hasta la década
de los años 60
El origen y desarrollo de la CSS tiene como marco general al SICD constituido a partir del
final de la Segunda Guerra Mundial , mismo que como ya se indicó en el primer capítulo,
según Prado-Ochoa (2009), refiere al conjunto de actividades de colaboración llevadas a
cabo por diversos actores internacionales, caracterizadas por cierto nivel de coordinación
bajo determinados objetivos, normas y procedimientos que dependen de la voluntad política
y financiera de sus promotores, y que en última instancia buscan incentivar el bienestar de
determinado conjunto poblacional.
Pero el surgimiento del SICD está precedido, teórica y prácticamente, por una serie
de ideas y eventos históricos que motivaron y determinaron su creación y caracterización. En
primer lugar, destacan sus principios conceptuales y normativos que se encuentran
planteados en la Carta de San Francisco de 1945, documento constitutivo de la Organización
de las Naciones Unidas y sus respectivos mecanismos donde, explícitamente, en el número
3 del Artículo 1º de dicha Carta propone realizar la Cooperación Internacional en la solución
de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario.67
Como tal, la iniciativa de la ONU reconocía al Estado Nacional como el principal actor
del sistema internacional; sin embargo, al mismo tiempo representaba la constitución de una
entidad supranacional que ostentase el poder necesario para superar de alguna manera la
aparente anarquía del sistema internacional.
En cierta forma, se trataba de un cambio en la concepción del orden internacional
dentro de la propia dinámica y evolución del sistema internacional; se transitaba de una
mirada centrada en la relaciones estatales enfocadas en la competencia y el inevitable
conflicto, características del orden internacional de tradición liberal capitalista y sus previas
disputas contra los Estados absolutistas -en ambos casos insertas en el colonialismo e
imperialismo- a la concepción de un sistema internacional más armónico orientado a la
cooperación y respeto entre las naciones.
El plan era, al parecer, constituir un nuevo orden internacional distinto al precursor de
la Segunda Guerra Mundial, precisamente, atendiendo y previendo cuestiones que se
consideraba habían provocado tal confrontación bélica. Así, bajo un nuevo ideario la ONU
encarnaba la concreción de la idea de un organismo supranacional que serviría para regular
67
―Carta de san Francisco‖, accesible en: .http://www.un.org/es/documents/charter/chapter1.shtml
107
las relaciones internacionales entre los Estados y como instrumento para dar respuesta a los
problemas más apremiantes del mundo, evitando así cometer los errores que condujeron a
la Segunda Guerra Mundial.
Esta situación, en parte, se sustentaba en un debate teórico que intentaba
comprender si las relaciones internacionales se podían explicar a partir de ideas sobre el
conflicto internacional como un hecho consustancial a la historia humana o una posible
cooperación internacional. En consecuencia existía una fuerte oposición entre partidarios de
un incipiente realismo político y partidarios de un institucionalismo liberal internacional,
proclive a sustentar relaciones internacionales más cordiales; debate, que por cierto,
permanece vigente hasta nuestros días bajo diferentes matices.
En tal sentido, retomando los inicios del SICD a partir de la creación de de la ONU,
ésta poseía un antecedente directo, la llamada Sociedad de Naciones, organización
internacional creada por la firma del Tratado de Versalles al fin de Primera Guerra Mundial
durante la Conferencia de París en 1919, con la cual se buscaba hacer posible una
seguridad colectiva que garantizara la integridad de los Estados fuertes y débiles, el arbitraje
de los conflictos internacionales y el desarme; elemento clave de la propuesta del presidente
de los EE.UU. Woodrow Wilson (Pratt, 1971: 440-450).
Woodrow Wilson había tratado de configurar dicha organización a través de una serie
de propuestas agrupadas en lo que se conoce como los 14 puntos, entre las que destacan la
de realizar Convenios abiertos y no diplomacia secreta, la desaparición, tanto como sea
posible, de las barreras económicas, el reajuste de las reclamaciones coloniales, la
autodeterminación de los pueblos, liberación de territorios, respeto de la soberanía de
desarrollo autónomo de las nacionalidades, reparación de los perjuicios causados por la
guerra y ―la creación de una asociación general de naciones, a constituir mediante pactos
específicos con el propósito de garantizar mutuamente la independencia política y la
integridad territorial, tanto de los Estados grandes como de los pequeños‖ (Pratt, 1971: 494).
108
Cuadro 7
Los “Catorce Puntos” propuestos por Woodrow Wilson en 1918
para la Sociedad de Naciones
1. Convenios abiertos y no diplomacia secreta en el futuro.
2. Absoluta libertad de navegación en la paz y en la guerra fuera de las aguas
jurisdiccionales, excepto cuando los mares quedasen cerrados por un acuerdo internacional.
3. Desaparición, tanto como sea posible, de las barreras económicas.
4. Garantías adecuadas para la reducción de los armamentos nacionales.
5. Reajuste de las reclamaciones coloniales, de tal manera que los intereses de los pueblos
merezcan igual consideración que las aspiraciones de los gobiernos, cuyo fundamento habrá
de ser determinado, es decir, el derecho a la autodeterminación de los pueblos.
6. Evacuación de todo el territorio ruso, dándose a Rusia plena oportunidad para su propio
desarrollo con la ayuda de las potencias.
7. Plena restauración de Bélgica en su completa y libre soberanía.
8. Liberación de todo el territorio francés y reparación de los perjuicios causados por Prusia
en 1871.
9. Reajuste de las fronteras italianas de acuerdo con el principio de la nacionalidad.
10. Oportunidad para un desarrollo autónomo de los pueblos del Imperio austrohúngaro.
11. Evacuación de Rumanía, Serbia y Montenegro, concesión de un acceso al mar a Serbia
y arreglo de las relaciones entre los Estados balcánicos de acuerdo con sus sentimientos y el
principio de nacionalidad.
12. Seguridad de desarrollo autónomo de las nacionalidades no turcas del Imperio otomano,
y el Estrecho de los Dardanelos libres para toda clase de barcos. 13. Declarar a Polonia
como un estado independiente, que además tenga acceso al mar.
14 La creación de una asociación general de naciones, a constituir mediante pactos
específicos con el propósito de garantizar mutuamente la independencia política y la
integridad territorial, tanto de los Estados grandes como de los pequeños.
Fuente: elaboración propia con base en Pratt, Julius, W. (1971), A history of United States
foreign policy, Englewood Cliffs, N.J. Prentice-Hall. Pp. 492-492.
El Tratado de Versalles finalmente recogió las ideas de Woodrow Wilson sobre los 14
puntos con ciertos ajustes; sin embargo, lo relacionado con el reacomodo colonial y el fuerte
castigo impuesto a Alemania fueron los temas que en realidad marcaron el tono de dicho
tratado, ya que, de alguna manera, las naciones vencedoras se hicieron del dominio de los
territorios coloniales de los derrotados y desintegrados Imperio Alemán e Imperio
Austrohúngaro. Justamente, esto sentaría un precedente importante en lo relacionado con
109
los ajustes coloniales debido a que las potencias como Gran Bretaña y Francia se mostraron
renuentes a aceptar la independencia y desarrollo autónomo de ciertos territorios y Estados.
Estos hechos se constituirían, más tarde, en motivos de resentimiento y disputa entre
las naciones vencedoras y vencidas que originarían posteriormente el fracaso de dicha
organización y el inició de la Segunda Guerra Mundial y que influirían en su abolición. En la
búsqueda de formas para evitar un conflicto de tales o mayores magnitudes, y bajo tales
motivaciones se creó la ONU a través de la firma de la Carta de las Naciones Unidas firmada
el 26 de junio de 1945, por 51 Estados, en la ciudad de San Francisco, EE.UU.
Precisamente, la nota introductoria de dicha carta, como ya se ha mencionado
anteriormente, señala que la creación de la ONU fue motivada fundamentalmente para
preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra, reafirmar los derechos
fundamentales del hombre, la igualdad de derechos de hombres y mujeres y, de las
naciones grandes y pequeñas, promover el progreso social, elevar el nivel de vida dentro de
un concepto más amplio de la libertad, y a emplear un mecanismo internacional para
promover el progreso económico y social de todos los pueblos.68
Sin embargo, los términos que determinarían la configuración del orden internacional
posbélico, incluida la ONU y el SICD, no trastocarían de fondo el orden internacional
caracterizado por la desigualdad existente entre países poderosos -política, económica y
militarmente- y países débiles en las mismas áreas. De hecho, la conformación de la ONU
con respecto al Consejo de Seguridad, y de las dos principales instituciones económicas y
financieras el BM y el FMI, están marcadas por ésta diferencia donde los países poderosos
poseen mayor poder de decisión y acción (voto ponderado), evidenciando así las
desigualdades estructurales históricas del sistema internacional, bajo el supuesto de que
esto garantizaría la efectividad de este nuevo organismo, especialmente, en lo concerniente
al mantenimiento de la paz mundial, estabilidad y progreso económico, respectivamente.
Habría que recordar, como ya se refirió anteriormente, que incluso a pesar de que la
ONU dispuso en el artículo 60 de la Carta de Naciones Unidas, delegar al Consejo
Económico y Social (ECOSOC) la responsabilidad de estructurar y coordinar las funciones
de la organización en cuanto Cooperación Internacional instrumentada a través sus
organismos especializados, subsidiarios y conexos; en el caso del BM y el FMI se han
configurado a lo largo de su historia independientemente del ECOSOC, a partir de las
directrices de los países más ricos (Prado, 2006a); alejándose en consecuencia,
considerablemente, de los principios de equidad y cooperación propuestos por la ONU.
68
―Carta de las Naciones Unidas‖, accesible en: http://www.un.org/es/documents/charter/intro.shtml
110
La diferencia aludida, en al caso de la ONU, se desprende en parte de la noción más
difundida acerca de la misma, la cual es que se trata de un organismo creado para permitir
dirimir las diferencias y conflictos entre las naciones sin tener que llegar a una guerra o
―tercera guerra mundial‖, tal y como se puede observar lo estipula en su primer propósito
escrito en el Artículo 1 del Capítulo Primero referente a los Propósitos y Principios de la
Carta de las Naciones Unidas:
―1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas
colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir
actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios
pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho
internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales
susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz‖.69
El énfasis puesto en este propósito, por lo visto, terminaría por opacar a los otros tres
propósitos de la ONU: promover las relaciones de amistad, la Cooperación Internacional
para resolver los problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o
humanitario y, servir de centro para armonizar los esfuerzos de las naciones a fin de
alcanzar dichos propósitos comunes,70 es decir, ―recurrentemente se olvida que su sistema
de cooperación constituye la principal fuente multilateral de impulso al desarrollo‖ (Prado,
2006a: 265); en gran medida por la diferencia estructural histórica entre la influencia y poder
de decisión de sus integrantes, o sea por:
―(…) la estructura no- democrática del gobierno de las Naciones Unidas, en
donde los llamados `cinco grandes´ conservan aún hoy poder de veto en el
Consejo de Seguridad, órgano al cual van a parar todos los asuntos de
importancia estratégica de la ONU. Con el agregado de que mientras el Consejo
se encuentra abocado a un tema, el mismo no puede ser tratado por la Asamblea
General, en donde impera la regla de un país, un voto, y no existen poderes de
veto. Una significativa cuota de responsabilidad por la crisis que caracteriza al
sistema internacional debe ser atribuida a la persistencia de una estructura
profundamente antidemocrática en el seno de las Naciones Unidas‖ (Borón,
2001: 44. Subrayado JSP).
Lo anterior queda claramente expresado en el Artículo 7 del Capítulo 3 de la Carta de
las Naciones Unidas, donde se describe al Consejo de Seguridad.
69
―Carta
de
las
Naciones
http://www.un.org/es/documents/charter/chapter1.shtml
70
―Carta
de
las
Naciones
http://www.un.org/es/documents/charter/chapter1.shtml
Unidas‖,
accesible
en:
Unidas‖,
accesible
en:
111
―Conforme a la Carta, el Consejo de Seguridad tiene la responsabilidad
primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales. El Consejo de
Seguridad tiene 15 miembros y cada miembro tiene un voto [cinco miembros
permanentes con poder de veto - China, Francia, Rusia, el Reino Unido de la
Gran Bretaña e Irlanda del Norte y los Estados Unidos- y diez no permanentes,
electos por la Asamblea General por períodos de dos años]. De acuerdo con la
Carta, todos los Miembros de la ONU convienen en aceptar y cumplir las
decisiones del Consejo de Seguridad. Éste es el único órgano de la ONU cuyas
decisiones los Estados Miembros, conforme a la Carta, están obligados a
cumplir. (…) Puede imponer embargos o sanciones económicas, o autorizar el
uso de la fuerza para hacer cumplir los mandatos‖.71(Subrayado JSP)
Justamente, lo que más llama la atención de este artículo es que las decisiones
emanadas de este Consejo sean obligatorias mientras que en contraparte la Asamblea
General de la ONU, está facultada únicamente para formular ―recomendaciones no
vinculantes‖.
No obstante lo referido, la ONU posibilitó la creación de un sistema institucional como
la FAO, UNESCO, OIT, OMS, PNUD, UNICEF, que en consonancia con las instituciones
económicas ya mencionadas, emanadas de los acuerdos de Bretton Woods en 1944, -el BM,
el FMI y, poco después, el GATT- buscaban traducir en hechos los postulados acordados en
la Carta de la Naciones Unidas. La motivación general para la conformación de todo este
sistema institucional era contribuir a cerrar la brecha económica entre los países que se
habían adherido al sistema de las Naciones Unidas, entre los cuales se contaban muchos
nuevos Estados recién independizados. Sin embargo, lo que se constató, y que persiste
hasta nuestros días, es que:
―(…) las relaciones comerciales, financieras, tecnológicas y políticas a nivel
internacional, por sí mismas, no garantizan el desarrollo equitativo de los países y
de los diferentes sectores económicos y grupos sociales, especialmente de los
más vulnerables. De ahí la necesidad de realizar acciones con propósitos
―compensatorios‖ que reduzcan el desequilibrio e inequidad entre las áreas,
sectores y grupos más desarrollados y aquellos con menores ventajas –tanto
entre naciones como dentro de ellas - promoviéndose por esa vía mejores
condiciones de vida a favor de los más desprotegidos, y estimulando la paulatina
construcción de un mundo más estable y seguro‖ (SELA, 2010a: 6-7).
Tales acciones compensatorias, como ya se mencionó en el primer capítulo, se
describirían bajo el concepto de CID, definida esencialmente como el conjunto de
71
―El Consejo de Seguridad‖, accesible en: http://www.un.org/es/sc/
112
mecanismos y acciones practicadas por diversos actores internacionales para
contribuir a corregir desajustes sociales y económicos a través, fundamentalmente, del
otorgamiento de capacitación y recursos financieros o tecnológicos para el desarrollo
de los países receptores (SELA, 2010a).
Al mismo tiempo que la organización e institucionalización de dichas actividades
constituyó el denominado SICD, el cual refiere, como anteriormente se expuso según PradoOchoa (2009), al conjunto organizado de actividades de colaboración llevadas a cabo por
diversos actores internacionales bajo un marco de ciertos objetivos, normas, procedimientos,
de acuerdo a la voluntad política y financiera de sus participantes, para impulsar el bienestar
de determinado grupo poblacional.
Conviene recordar además que tales iniciativas y actividades se configuraron y
sustentaron teóricamente en el paradigma del desarrollo el cual, como ya se expuso al inicio
de este trabajo, tuvo su origen en EU y Europa concluida la Segunda Guerra Mundial y, que
como proyecto civilizatorio occidental identificado, principalmente, con el progreso industrial y
el crecimiento económico, se ha buscado, desde entonces, replicar exactamente en todos
los países del Tercer Mundo (Escobar, 2007).
No obstante, si bien tanto el discurso del desarrollo como del la CID eran
complementarios, en relación a la idea de cerrar la brecha existente entre países
desarrollados y subdesarrollados, tanto el discurso del desarrollo como las iniciativas
originadas en la ONU sólo se enfocaban en la realidad inmediata del orden internacional,
marcado por tales diferencias, omitiendo y excluyendo las razones históricas de dominio
político y explotación económica que durante casi más de 400 años habían provocado dicha
realidad.
Es decir, a pesar de que la ONU y el SICD devenidos e inscritos en la lógica del
nuevo orden internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial, reconocían la marcada
división entre los Estados que se expresaba en radicales diferencias económicas, políticas y
militares, no necesariamente referían a que tales diferencias eran producto, en gran medida,
de las relaciones históricas de colonialismo e imperialismo impuestas por potencias
europeas en muchas regiones del mundo, y que en muchos casos continuaban existiendo
bajo nuevas formas.
Frente a esta situación los países en vías de desarrollo, especialmente los recién
independizados, reaccionaron reuniéndose en la Conferencia de Bandung, Indonesia en
113
1955, con el objetivo de favorecer la cooperación económica y cultural entre países pobres
de Asia y África, sentando de esta manera el primer precedente de lo que hoy se conoce
como CSS, así lo reconoce y expresa la mayoría de bibliografía sobre el tema:
―Creemos que el punto de inflexión que nos permite comenzar a hablar de una
cooperación sur - sur (CSS) como modalidad del sistema internacional de
cooperación al desarrollo tiene lugar un año más tarde, en el marco de la
Conferencia de Bandung. El punto número 2 de su ―Declaración Final‖ refleja el
compromiso de los países allí presentes, casi todos recién nacidos a la vida
independiente o en vías de ello, de ―proveerse mutua asistencia técnica, hasta el
máximo posible‖ (Surasky, 2011: 29-30)
Esta iniciativa, ciertamente, coincide, en lo general, con la idea inicial de Cooperación
entre países suscrita por las primeras iniciativas del CID realizadas por los países
desarrollados; pero se distingue, particularmente, de ésta en cuanto que se trata de la
colaboración entre países en desarrollo. Sin embargo, lo que sustancialmente diferencia a
esta reunión es el hecho de que estableció el inicio de un movimiento de países pobres o
subdesarrollados, posteriormente llamados países del Tercer Mundo, que asumieron una
franca oposición al colonialismo y el neocolonialismo de las antiguas metrópolis y los
EE.UU., así como a su cooptación por parte de la URSS, debido al recién comenzado
conflicto ideológico de la Guerra Fría, lo cual obviamente influyó en las prácticas de CID que
éstos realizaban, como explica Hobsbawn:
―No ha de sorprender que los Estados poscoloniales que surgieron por docenas
después de la segunda guerra mundial, junto con la mayor parte de América
Latina, que era también una de las regiones dependientes del viejo mundo
imperial e industrializado, se vieran agrupados con el nombre de «tercer mundo»
(…) para distinguirlos del «primer mundo» de los países capitalistas
desarrollados y del «segundo mundo» de los países comunistas. Pese a lo
absurdo de tratar Egipto y Gabón, la India y Papua-Nueva Guinea como
sociedades del mismo tipo, era relativamente plausible, en la medida en que
todos ellos eran sociedades pobres en comparación con el mundo
«desarrollado», todos eran dependientes, todos tenían gobiernos que querían
«desarrollo», y ninguno creía, después de la Gran Depresión y la segunda guerra
mundial, que el mercado mundial del capitalismo (o sea. la doctrina de la
«ventaja comparativa» de los economistas) o la libre iniciativa de la empresa
privada doméstica se lo iba a proporcionar. Además, al cerrarse la red de acero
de la guerra fría sobre el planeta, todos los que tenían libertad de acción
quisieron evitar adherirse a cualquiera de los dos sistemas de alianzas, es decir,
mantenerse al margen de la tercera guerra mundial que todos temían (…) Los
inspiradores y adalides del movimiento (al cual solía llamarse con el nombre de
114
su primera conferencia internacional en Bandung, Indonesia, en 1955) eran ex
revolucionarios anticolonialistas radicales: Jawaharlal Nehru de la India, Sukarno
de Indonesia, el coronel Gamal Abdel Nasser de Egipto y un comunista disidente,
el presidente Tito de Yugoslavia.‖ (Hobsbawn, 1999: 358-359).
Esta observación resulta relevante dado que en la mayoría de las fuentes que
abordan a la CSS y sus orígenes, no siempre se apunta que además de instaurarse como
una iniciativa que buscaba la colaboración entre países pobres, ésta surgió enfatizando una
directa oposición al orden internacional instaurado por los países desarrollados, ya sea que
pertenecieran al bloque capitalista o comunista. En dicho sentido, es trascendental recuperar
dicho antecedente puesto que de alguna manera dotaría significativamente de sentido y
contenido a la CSS, y que subsistirá implícito en sus diversas iniciativas históricas; al respeto
Surasky comenta:
―(…) la CSS cuestiona asuntos estructurales de un sistema internacional de
cooperación al desarrollo, el cual no puede ufanarse de su éxito; así como
tampoco de conceptos como `países en desarrollo´, `países emergentes´,
`ayuda´ al desarrollo o el establecimiento de la renta como medida de la aptitud
para recibir AOD. (…) la CSS solo tiene sentido si puede contribuir a cambiar las
reglas de juego de un tablero mundial que perpetúa una lógica de desigualdad y
exclusión‖ (Surasky, 2011: 31- 33)
Lo referido reafirma, de alguna manera y en sentido implícito, uno de propósitos
últimos de la CSS, contribuir a la transformación del orden internacional en materia de
equidad. La Conferencia de Bandung se convertiría así en el primer impulso de la hoy
denominada CSS, aunque no sería secundada significativamente, sino hasta 1964 cuando
por medio de diferentes acciones auspiciadas, principalmente, por la ONU sobre
Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), dieron como resultado la creación
de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus
siglas en inglés), donde los países latinoamericanos se unieron a los países africanos y
asiáticos para crear el Grupo de los 77.
Este Grupo recuperó y reafirmó las demandas e ideas de la Conferencia de Bandung,
ideas que, como ya se mencionó, formaban parte del sustento de la CSS apelando a una
transformación del orden internacional, desde una posición crítica a las propuestas y
prácticas de los países desarrollados. Los países que conformaron el Grupo de los 77
denunciaban, específicamente, el doble rasero con que los países desarrollados se
manejaban, ya que si bien discursivamente apelaban a los principios de respeto y
115
colaboración plasmados en la Carta de las Naciones Unidas, incluida la CID, en la realidad
implementaban acciones que contravenían y corrompían tales principios.
Así por ejemplo, en el caso del gobierno de los EE.UU. que defendía, fervientemente,
la paz y el respeto a la soberanía, asumió en realidad una actitud opuesta tras el comienzo
de la disputa ideológica llamada Guerra Fría, al final de la década de 1940, como expresa
Hobsbawn:
―Los Estados Unidos habían abandonado su tradición anticolonialista de la noche
a la mañana después de que el mundo quedase dividido, y buscaban
ostensiblemente aliados entre los elementos más conservadores del tercer
mundo: Irak (antes de la revolución de 1958), Turquía, Pakistán y el Irán del Sha,
que constituyeron la Organización del Tratado Central (CENTO); Pakistán,
Filipinas y Tailandia, que formaron la Organización del Tratado del Sureste
Asiático (SEATO), ambas pensadas para completar el sistema militar
antisoviético cuyo pilar principal era la OTAN,‖ (Hobsbawn, 1999: 359).
Precisamente, va a ser la llamada Guerra Fría lo que algunos autores consideran
condicionó y justificó, sustancialmente, el desarrollo de la CID y del SICD, como ya se refirió
previamente (Ayllón, 2007); las dos potencias buscaban impedir que uno de los dos bloques
alterase el equilibrio bipolar, para lo cual trataban de evitar defecciones de países pobres
que podrían adherirse a la órbita de influencia de EE.UU. o de la URSS. De tal manera que
la protección de la democracia y de los derechos humanos no era prioritaria, propiciando
como ya se expuso anteriormente, que algunos donantes vieran en la ayuda que ofertaban a
países pobres un método complementario a la tradicional coerción política y militar para
mantener su presencia e influencia en sus respectivas ex colonias y áreas de interés
geoestratégico (Prado, 2006b).
Lo anterior evidenció aún más el trato discrecional que los países desarrollados,
particularmente, de parte de los EE.UU., sostenían respecto a la CID, lo cual quedó de
manifiesto, claramente, en el primer gran proyectó de CID, el denominado Plan Marshall, ya
que como se indica, Escobar (2007), mientras que la ayuda a Europa Occidental, a través
del referido Plan, fue de 19 mil millones de dólares, entre 1945 y 1950, el Tercer Mundo
recibió menos del 2 por ciento del total de la ayuda de Estados Unidos.
Detrás de lo anterior, como se ha dicho, se encontraba, supuestamente, el inicio del
conflicto ideológico de la Guerra fría que desde la posición de los EE.UU. consideraba que
de no auxiliar a sus aliados Europeos éstos podrían caer bajo la influencia de la URSS. En
este sentido, el doble rasero que se observa entre la aplicación y modalidad del Plan
Marshall, destinado para la reconstrucción de Europa y el monto y modalidad de la ayuda
116
proporcionada a Latinoamérica, se explicaría por la necesidad urgente de los EE.UU. y de
sus aliados por detener el avance de la URSS en Europa, más que por ceñirse,
genuinamente, a los criterios Cooperación Internacional estipulados en la carta de las
Naciones Unidas.
Lo anterior, por ejemplo, habría motivado más tarde el lanzamiento de la iniciativa de
ayuda económica, política y social de parte de EU hacia América Latina, denominada Alianza
para el Progreso, efectuada entre 1961 y 1970, tras el reciente triunfo de la revolución
Cubana y su supuesta relación con el comunismo soviético. Sin embargo, lo dicho, al
parecer, en realidad no fue completamente así, como explica Hobsbawn:
―Aunque radical, ni Fidel ni sus camaradas eran comunistas, ni (a excepción de
dos de ellos) admitían tener simpatías marxistas de ninguna clase. De hecho, el
Partido Comunista cubano, el único partido comunista de masas en América
Latina aparte del chileno, mostró pocas simpatías hacia Fidel hasta que algunos
de sus miembros se le unieron bastante tarde en su campaña. Las relaciones
entre ellos eran glaciales. Los diplomáticos estadounidenses y sus asesores
políticos discutían continuamente si el movimiento era o no pro comunista —si lo
fuese, la CIA, que en 1954 había derrocado un gobierno reformista en
Guatemala, sabría qué hacer—, pero decidieron finalmente que no lo era‖
(Hobsbawn, 1999: 438).
De tal manera, que no queda totalmente claro en el caso de América Latina, que la
transformación en cuanto a las motivaciones y el aumento de la intensidad de la CID se
explicase, exclusiva y completamente, por la denominada Guerra Fría, de hecho y tal vez
con mayor sustento, en el caso de América Latina la CID implementada por los EE.UU. tenía
que ver más con la defensa de sus intereses económicos y la sofocación de movimientos con legítimas demandas por parte de la población en materia de justicia social-, que
atentaran contra ellos, tal y como lo refiere lo sucedido en el golpe de Estado en Guatemala
auspiciado por EE.UU:72
―(…) no hay duda de que la verdadera razón de la Operación Éxito en 1954 no
fue una amenaza comunista a Guatemala. La intervención de Estados Unidos fue
72
Posteriormente EE.UU. bajo el pretexto de la Guerra Fría intervendría, sin éxito, en Cuba a través de
la conocida Invasión de Bahía de Cochinos ó Invasión de Playa Girón o la Batalla de Girón en 1961,
operación militar en la que tropas de cubanos exiliados, entrenados, financiados y dirigidos por la CIA
de los EE.UU. intentaron derrocar a Fidel Castro. Más tarde, pero ahora si con éxito, EE.UU. intervino
en la República Dominicana en 1965, para derrocar a Juan Bosch, quien había asumido el cargo
como presidente en febrero de 1963, debido a su supuesta inclinación marxista (Cockcroft, 2001). En
ambos casos se obtuvo la aprobación y respaldo de la OEA, donde por cierto México se abstuvo de
apoyar tales acciones de este Organismo.
117
una respuesta directa al intento de un gobierno elegido constitucionalmente de
cumplir su promesa de campaña electoral de entregar las tierras no cultivadas a
los campesinos pobres. (…) El problema era que la mayor parte de esas tierras
baldías pertenecían a la poderosa United Fruit Company (UFCO), con sede en
Boston, que hoy es el conglomerado empresarial United Brands‖. (Cockcroft,
2001: 160)
Este tipo de acciones represivas no eran privativas de EE.UU., la URSS por su parte
reprimió con fuerza la llamada Revolución húngara de 1956 que se había levantado contra el
gobierno de la República Popular de Hungría y sus políticas impuestas desde la Unión
Soviética, lo único que la población húngara solicitaba era la libertad necesaria para elegir su
propia vía al socialismo. Lo mismo sucedió con la llamada Primavera de Praga en 1968,
cuando la población de la entonces Checoslovaquia quería una forma no totalitaria de
socialismo, legalizando la existencia de múltiples partidos políticos y sindicatos, promoviendo
la libertad de prensa, el derecho a huelga, etc., pero también fue reprimida por la URSS.
A partir de entonces no sólo los estudios sino las prácticas de CID, se realizarían bajo
dicho trasfondo, el cual provocaría un contexto discursivo y de acción confuso, ya que la CID
adquiriría determinados matices de orden ideológico, que no permitirán dilucidar, fácilmente,
hasta que grado las actividades de CID respondían a sinceras intenciones de parte de los
países desarrollados por impulsar el desarrollo de los países pobres, o si simplemente se
trataba de acciones con fines geoestratégicos, como explica Soria:
―Bajo tales condiciones, [las de la Guerra Fría] la disyuntiva para los países
desarrollados era ayudar a aquellos países o dejarlos con el riesgo de que
buscaran el apoyo de países con diferentes régimen político-social. Este hecho
contribuyó a que los países donantes, principalmente Estados Unidos, tomarán
medidas para incrementar su asistencia e influir políticamente sobre los
receptores. Con ello el papel de Naciones Unidas una vez más se vio disminuido
como mecanismos coordinador del Sistema Internacional de cooperación para el
desarrollo‖ (Soria, 2003:73).
Esta situación, como refiere el párrafo anterior, condicionó y comprometió para la
década de los años 60, profundamente, el SICD especialmente en lo que refiere al
debilitamiento del multilateralismo representado por la ONU, debido a que los intereses de
corte geopolítico y económico de las principales potencias, convirtieron a las actividades de
CID en prácticas mayoritariamente bilaterales.
―Así por ejemplo la Agencia Internacional de Estados Unidos para el Desarrollo
(AID), obtuvo más recursos para asistencia técnica que el Programa Ampliado de
Naciones Unidas, y el Programa denominado `Alimentos para la paz´, de ayuda
118
bilateral, adquirió mayor dimensión que el Programa Mundial de Alimentos de
Naciones Unidas (1963) y la FAO, creados alrededor de la misma fecha‖ (Soria,
2003: 75).
Lo anterior reflejaba en última instancia, una nueva faceta de la CID donde el ejercicio
de la misma estaría dominado por motivaciones políticas, económicas o geoestratégicas que
se pretendían conseguir (Prado, 2008: 1). En tal sentido es posible verificar que a partir de
los casos citados, la CID transitó de unos orígenes que podrían fundamentarse en ideas de
la corriente del Neoliberalismo Institucional, en cuanto que los Estados se unen para obtener
beneficios colectivos a través de la creación de organizaciones internacionales como la
ONU, a una postura sustentada, exclusivamente, en criterios de interés nacional y poder
político de las potencias, como aduce el Realismo político.
De hecho, el Realismo político fue la teoría explicativa que más se utilizó para
interpretar la realidad internacional que tuvo lugar en el marco de la Guerra Fría, como
explica Celestino del Arenal (1990: 126-131):
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
El Realismo político es una manera de aproximarse a la realidad del
enfrentamiento entre los dos bloques de la Guerra Fría, que justifica y
explica la política exterior de los EE.UU. puesta en marcha para asegurar su
papel y posición hegemónica en el mundo y mantener un statu quo que
favorece a sus intereses.
Según el Realismo hay que estudiar la política internacional desde una
perspectiva del mundo como es y no como debería ser.
El Realismo político está dominado por el pesimismo antropológico; donde le
hombre político vive para el poder y la naturaleza humana es inmutable.
El Realismo rechaza la existencia de una posible armonía de intereses y el
conflicto se considera connatural al sistema internacional; es decir las
relaciones internacionales son básicamente conflictivas.
La cooperación es posible pero sólo cuando sirve a los intereses del Estado,
cuyo objetivo central y tendencia natural es adquirir el mayor poder posible,
ya que lo que el Estado puede hacer en la política internacional depende del
poder que posee. La política internacional según el Realismo, se define
como lucha por el poder, rasgo constante de las relaciones internacionales a
través de las épocas.
La actuación del Estado viene determinada por el propio sistema. Con
independencia de su ideología o sistema político-económico, todos los
Estados actúan de forma semejante, tratando siempre de aumentar su
poder;
Junto al poder, el segundo elemento clave del Realismo es la noción de
interés nacional, definida en términos de poder y que se identifica con la
seguridad del Estado;
119
h)
En un mundo de Estados el mecanismo regulador es el equilibrio de poder
mediante el cual se pueda evitar que un Estado pueda imponer su
hegemonía. En general, el Realismo político asume que los principios
morales en abstracto no pueden aplicarse a la acción política, así el derecho
y la moralidad están limitados a una posición subordinada.
En este sentido, más que la situación de la llamada Guerra Fría propiciara la
construcción y difusión del Realismo político, en realidad tuvo que ver con la utilidad que éste
representaba para los decisores políticos estadounidenses sobre cuestiones militares y
diplomáticas de las relaciones internacionales, es decir servía como justificación e
―inspiradora de la ideología de la política exterior norteamericana‖ (Mesa: 1977: 88).
Esta apreciación, nuevamente, cobra más sentido en relación directa con América
Latina, cuando se analiza el caso del triunfo de la revolución cubana en 1959, que si bien al
inicio no se definía como comunista si tenía una clara orientación nacionalista, lo cual
afectaba los intereses estadounidenses, por lo que EE.UU. rompió relaciones con Cuba en
1961, le impuso un bloqueo económico y la excluyó de la OEA, y más tarde, como ya se
refirió, con el apoyo de la CIA, intentaría invadirla en abril de 1961. En este sentido el uso de
la OEA sirvió no tanto para preservar los intereses colectivos y del derecho internacional,
como explicaría la corriente del Neoliberalismo Institucional, sino para imponer los intereses
de EE.UU.
Así, a pesar de que un mes antes de la invasión a Cuba por parte de EE.UU., el
gobierno de dicho país lanzara el Programa Alianza para el Progreso (marzo de 1961), programa de ayuda económica, política y social de EU para América Latina, que incluía
cuestiones sociales, relacionadas con la educación, sanidad, vivienda; políticas relacionadas
con la defensa y formación de sistemas democráticos,
según el principio de
autodeterminación de los pueblos; y económicas sobre temas de limitación de la inflación y
mejora de la balanza de pagos, siempre bajo la iniciativa privada;73 éste no lograría alcances
significativos, ante todo, porque se desprendía de una posición ambivalente, como explica
Soria:
―Si bien era una iniciativa de gran envergadura [el Programa Alianza para el
Progreso] en el ámbito de la cooperación para el desarrollo, ésta respondía a una
estrategia estadounidense, tanto de política de contención del comunismo en la
región, como económica, con la cual mantendría su influencia y preservaría sus
intereses comerciales. Así esta iniciativa (…) se alejaba de los objetivos
73
Address by President Kennedy at a White House Reception for Latin American Diplomats and
Members of Congress, March 13, 1961, at: The Department of State Bulletin, XLIV, No. 1136 (April 3,
1961), pp, 471-474.
120
primordiales del desarrollo y constituía un mecanismo más de dominación por
parte de Estados Unidos‖ (Soria, 2003: 76-77. Subrayado JSP).
Lo referido además se topó con dos serios problemas de índole política internacional:
la denominada Crisis de los misiles en 1962 con epicentro en Cuba y el asesinato del
presidente estadounidense John F. Kennedy en 1963, los cuales obstaculizaron las
negociaciones y finalmente la cancelación de dicho Programa, para dar paso, en su lugar, a
acuerdos bilaterales, principalmente, de índole militar por iniciativa del presidente Richard
Nixon.
No obstante lo anterior, la realidad que enfrentaban la mayoría de países
subdesarrollados, incluidos los países latinoamericanos, instó a desarrollar acciones de
cooperación, debido a que justamente al final de la década de los años 60, la teorías y
estrategias desarrollistas basadas en el pensamiento Keynesiano, donde el Estado jugaba
un papel determinante en la economía, estaban dando de sí, debido a que a pesar del
incipiente crecimiento económico no había logrado disminuir la pobreza, sino que, en
algunos, casos acrecentar la desigualdad social y económica.
Esta realidad era descifrada por los países en vías del desarrollo, como consecuencia
de un orden internacional desigual e inadecuado que requería de nuevas formas de
cooperación y especialmente de un nuevo orden económico internacional. Lo cual quedó
demostrado con la serie de reuniones por parte de los países que conformaron el
Movimiento de los No Alineados (NOAL), con base en la Conferencia de Bandung en 1955,
la Conferencia Preparatoria de el Cairo en 1960 y en su formalización propiamente dicha, en
la Cumbre de Belgrado en 1961 (Kern, 2009: 6).
En el caso concreto de ALC se formularon críticas serias sobre los proyectos
desarrollistas en la región lideradas por Raúl Prebisch, y sistematizadas en la denominada
Teoría Económica Estructuralista que, como ya se ha referido anteriormente, sostenía que la
economía internacional estaba constituida por dos polos: el centro y la periferia, donde ésta
última, representada por ALC, se encontraba en una posición de subordinación respecto al
centro, es decir los países desarrollados. Ya que, como se mencionó inicialmente a través de
Gutiérrez y González (2010), mientras los países de ALC producían y exportaban materias
primas a precios bajos, importaban bienes manufacturados para su modernización y
desarrollo a precios altos, lo cual hacía sumamente difícil el afán de desarrollo.
Ante tal escenario, la CEPAL promovió un desarrollo nacional impulsado por el Estado
basado en la Sustitución de Importaciones para la industrialización de los países
121
latinoamericanos que, si bien tuvo resultados significativos en México, Argentina, Chile y
Brasil, no logró disminuir la brecha de la desigualdad socioeconómica. En la mayoría de los
casos las élites de los países latinoamericanos seguían el guión del desarrollo identificado
con el crecimiento económico, progreso y modernización industrial según el modelo de los
países desarrollados.
Al respecto, no había diferencia entre los gobiernos procedentes de golpes de Estado y
dictaduras militares como es el caso de Argentina, Brasil y Chile; o de gobiernos
provenientes de incipientes democracias representadas, más bien, por un férreo control
político por parte de un partido político dominante, como es el caso del Partido de la
Revolución Institucional (PRI) en México y el de Acción Democrática (AD) en Venezuela.
En consecuencia, la desigualdad socioeconómica internacional y al interior de los
países de ALC provocó el surgimiento de movimientos sociales vinculados a la llamada
Teoría de la Dependencia, la cual veía las causas de dicha desigualdad en la estructura
misma de la economía internacional, donde los países latinoamericanos dependían,
estructuralmente, de los países desarrollados, situación que sólo sería superada por medio
de la lucha antiimperialista y el socialismo mediante la lucha de masas y revolucionaria.
Sin embargo, tanto los simpatizantes y representantes del bloque capitalista o
inconformes con el mismo, identificados con las corrientes de izquierda, se inscribirían en el
mismo modelo de desarrollo identificado como industrialización y modernización económica,
al respecto Maira expresa:
―Al observar nuestra relación con los países desarrollados, los latinoamericanos
vimos la posibilidad de cerrar la brecha existente con éstos con base en un
proceso sostenido y variado de industrialización. Por esta razón, vimos la
instalación de las primeras máquinas siderúrgicas y, posteriormente, de las
empresas petroquímicas, como los hitos más importantes de nuestra
aproximación a un proceso de modernización y progreso económico más
elevado. Admitiendo o no los paradigmas de los diversos sectores políticos,
desde la derecha hasta la izquierda, en los últimos 50 años, los programas de
todos los partidos y sectores sociales estuvieron determinados por estas
visiones‖ (Maira, 1997: 138).
De la misma manera, en consonancia con tal ideario, los gobiernos partidarios de una
u otra corriente coincidían al menos en que se requerían reformas al sistema económico
internacional para impulsar el desarrollo de los países de ALC, no obstante que al interior no
desaparecían las profundas diferencias sobre el significado y la forma para hacer realidad
122
dicho desarrollo, especialmente, en relación a cuestiones como la igualdad, justicia social u
organización de la economía y política nacional.
De cualquier manera este contexto marcaría un deterioro en el SICD por parte de la
actitud asumida por los países desarrollados, especialmente EE.UU. y sus aliados, que
habían adoptado la CID como instrumento de geopolítica, bajo la justificación de la
denominada Guerra Fría, como explicaría la teoría del Realismo político. Paradójicamente,
este mismo deterioro provocó la incipiente reacción de los países en vías desarrollo expresada tanto en la Conferencia de Bandung como en el Movimiento de los países No
Alineados y el Grupo de los 77-, incluyendo a ALC, bajo demandas que apelaban a un tipo
de CID diferente conocida hoy como CSS y que en última instancia apuntaban a un cambio
estructural del orden económico internacional basado en una lógica multilateral para
beneficio colectivo, como aludiría el Neoliberalismo institucional.
En este sentido, la conformación, consolidación y práctica de la CID, comenzaría a
denotar tres rasgos principales que en algunos casos persisten hasta nuestros días como
explica Sanahuja:
"La aparición de la ayuda al desarrollo y su actual fisonomía son el resultado de
las dinámicas históricas que han dado forma al sistema internacional
contemporáneo: en primer lugar, la confrontación Este-Oeste y el bipolarismo. En
segundo lugar, el proceso de descolonización y el conflicto Norte-Sur. En tercer
lugar, las dinámicas de la globalización y la paulatina integración de la economía
mundial. Los tres procesos están muy relacionados, y en la explicación de la
mayor parte de los acontecimientos clave de la evolución de la cooperación al
desarrollo es necesario recurrir a esas tres dinámicas históricas." (Sanahuja,
2001: 2)
Justamente, este contexto sentaría las bases para una nueva etapa del SICD y de la
CSS durante la década de los años 70, que debido a los profundos problemas estructurales
del sistema económico internacional, endurecería la posición de los países desarrollados
respecto a la CID, pero al mismo tiempo representaría paradójicamente la oportunidad de
acuerdos e iniciativas conjuntas de parte de los países en desarrollo, entre las cuales la
formalización de la CSS fue una de sus principales manifestaciones.
123
3.2. Análisis sociohistórico del deterioro del Sistema Internacional de Cooperación
para el Desarrollo y la institucionalización y formalización de la Cooperación Sur-Sur y
el SELA como reacciones críticas a la CID tradicional y el orden económico
internacional, décadas de los años 70 y 80
La década de los años 70 en cuanto CID comienza con la Proclamación por parte de la
Asamblea General de la ONU de la Segunda Década de las Naciones Unidas para el
Desarrollo y la adopción de una Estrategia Internacional de Desarrollo para la década, que
incluía el objetivo de destinar el 0.7% del PNB de los países desarrollados para la AOD, que
debía ser alcanzado a mediados de dicha década (Soria, 2003:77).
Sin embargo, esta iniciativa se vio profundamente afectada por la aparición de la
crisis económica y financiera a inicios de dicha década expresada por dos hechos
fundamentales: la crisis del dólar y su convertibilidad en oro; y la crisis del petróleo; las
cuales agudizarían la problemática económica y social del mundo y en especial de ALC,
profundizando las diferencias entre posturas unilaterales justificadas por el realismo político y
posturas de orden multilateral.
En el caso de la crisis del patrón oro-dólar se originó en agosto de 1971, cuando
unilateralmente el presidente de
Richard Nixon, ordenó que el dólar dejara de ser
convertible en lingotes de oro, aunque en realidad dicha inconvertibilidad estaba vigente
desde antes, con los consiguientes conflictos, por ejemplo entre EE.UU. y el gobierno
francés. Dicha crisis originó tanto para todos los gobiernos como para los bancos centrales
una gran inestabilidad en los mercados mundiales, debido a que entonces el tipo de cambio
de divisas fue abandonado a la libre flotación, lo que implícitamente beneficiaba a EE.UU.,
quién ahora podía, tramposamente, producir dólares sin tenerlos que respaldar con reservas
reales de oro o con base en valores de producción.
Así, este país que discursivamente insiste en el respeto a la institucionalidad y los
acuerdos internacionales, rompía una vez más con uno de ellos, el Acuerdo de Bretón
Woods con el que se habían creado el BM y el FMI en 1945, los cuales habían otorgado
cierta estabilidad económica y financiera al mundo occidental a partir de la paridad oro-dólar.
Esta crisis se agudizó, aún más, por el surgimiento de la crisis petrolera de 1973,
cuando el conjunto de países que conformaban la Organización de Países Exportadores de
Petróleo (OPEP)74 reaccionó ante el apoyo que países occidentales brindaron a Israel
74
―The Organization of the Petroleum Exporting Countries (OPEC) is a permanent, intergovernmental
Organization, created at the Baghdad Conference on September 10–14, 1960, by Iran, Iraq, Kuwait,
Saudi Arabia and Venezuela. (…) OPEC had its headquarters in Geneva, Switzerland, in the first five
years of its existence. This was moved to Vienna, Austria, on September 1, 1965.
124
durante la Guerra de Yom Kippur,75 lo cual produjo un enorme y repentino ascenso del precio
del petróleo que desestabilizó, totalmente, la economía internacional, debido a que el precio
del petróleo se cuadruplicó de octubre a diciembre de 1973, como resultado de un embargo
de petróleo que los países árabes implementaron contra los países que apoyaron a Israel,
principalmente, EE.UU. y Holanda.
Precisamente, la conformación de la OPEP en 1960, había sido una iniciativa por
parte de países subdesarrollados productores de petróleo que consideraban tenían derecho
a controlar sus recursos naturales para la búsqueda de su desarrollo, que en muchos casos
habían estado o estaban todavía en manos de compañías extranjeras, como lo expresa la
misma OPEP:
―The international oil market was dominated by the ―Seven Sisters‖
multinational companies and was largely separate from that of the former Soviet
Union (FSU) and other centrally planned economies (CPEs). (…) [The OPEC]
adopted a ‗Declaratory Statement of Petroleum Policy in Member Countries‘ in
1968, which emphasised the inalienable right of all countries to exercise
permanent sovereignty over their natural resources in the interest of their national
development.‖76
Este hecho generaría resultados paradójicos para los países en vías de desarrollo,
por un lado complicaría aún más su desenvolvimiento socioeconómico debido al aumento de
la inflación nacional e internacional que generaría un circulo vicioso de endeudamiento, que
se sumaba a la reorientación que la CID había adquirido por parte de los países
desarrollados bajo tintes geoestratégicos y geopolíticos debido en parte a la Guerra Fría.
Pero por otro lado, estos hechos también provocaron la consolidación de la Cooperación
Internacional entre Países en Desarrollo, hoy identificada como CSS, tal y como quedó de
manifiesto con la resolución A/3251 (XXIX) de la Asamblea General de la ONU para "el
establecimiento de una unidad especial dentro del Programa de Desarrollo de las Naciones
Unidas para promover la cooperación técnica entre los países en desarrollo (...) con el
OPEC's objective is to co-ordinate and unify petroleum policies among Member Countries, in order to
secure fair and stable prices for petroleum producers; an efficient, economic and regular supply of
petroleum to consuming nations; and a fair return on capital to those investing in the industry‖; en:
―OPEC BRIEF HISTORY‖, accesible en: http://www.opec.org/opec_web/en/about_us/24.htm
75
La Guerra de Yom Kippur, fue un enfrentamiento bélico entre Israel y los países árabes de Egipto y
Siria del 6 al 27 de octubre de 1973. Egipto y Siria lanzaron un ataque militar contra Israel durante la
festividad hebrea del Yom Kippur (6 de octubre de 1973), en la búsqueda de recuperar territorio del
Sinaí y de los Altos del Golán, que habían sido conquistados previamente por Israel durante la Guerra
de los Seis Días en 1967.
76
―OPEC BRIEF HISTORY‖, accesible en: http://www.opec.org/opec_web/en/about_us/24.htm
125
objetivo de integrar esta actividad de cooperación técnica entre los países en vías de
desarrollo completamente dentro del Programa‖.77
Es decir, tras la marcada reorientación geopolítica de la CID proveniente de los
países desarrollados, las Crisis de la inconvertibilidad oro-dólar y la crisis petrolera, los
países en vías de desarrollo se vieron, por decirlo de alguna manera, obligados a buscar
nuevas opciones que en el fondo recuperaban y consolidaban inquietudes e iniciativas que
se remontaban directamente a la Conferencia de Bandung, el Movimiento de los Países No
Alineados y del Grupo de los 77, en relación a formas distintas de CID y un orden económico
internacional más justo que se expresó justamente en 1974, cuando la Asamblea General de
las Naciones Unidas adoptó la Carta de los Derechos y Obligaciones Económicas de los
Estados que, básicamente, sostenía que el desarrollo de los países subdesarrollados
dependía también de los compromisos que pudiesen asumir los países desarrollados en
cuanto a formas y relaciones económicas más justas.
Precisamente, estas inquietudes e iniciativas se tradujeron en ALC para mediados de
los años 70, en la creación del SELA en el año de 1975, tal y como se expresa en las
consideraciones plasmadas en el Convenio de Panamá -documento constitutivo de dicho
organismo-, que como ya se expuso, buscaba establecer, básicamente, un sistema
permanente de cooperación económica y social intrarregional, y de consulta y coordinación
de las posiciones de América Latina, tanto para los organismos internacionales como ante
terceros países y agrupaciones de países.
Lo anterior, de acuerdo al espíritu de la Declaración y del Programa de Acción sobre
el establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional y de la Carta de Derechos y
Deberes Económicos de los Estados. Es decir, bajo los principios de igualdad, soberanía,
independencia de los Estados, solidaridad, no intervención en los asuntos internos, beneficio
recíproco, y no discriminación, así como sobre la base del pleno respeto a los sistemas
económicos y sociales libremente decididos por los Estados.78
Justamente, conviene y precisa enfatizar el señalamiento que indica que la
cooperación que el SELA debe realizar debe inscribirse en la lógica del ―espíritu de la
Declaración y del Programa de Acción sobre el establecimiento de un Nuevo Orden
Económico Internacional y de la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados‖.
Lo citado demuestra como el SELA recogió e impulsó las inquietudes y demandas de los
países en vías de desarrollo, en cuanto a un tipo de CID distinta a la CNS pero,
77
―Background‖, en Special Unit for South South Cooperation (UNDP), accesible en:
http://ssc.undp.org/content/ssc/about/Background.html
78
―Convenio de Panamá‖, accesible en: www.sela.org
126
especialmente, en relación a la promoción de un orden económico más equitativo. Cabe
recordar además que si bien en la creación del SELA convinieron la mayoría de Estados de
ALC, la propuesta fue liderada por México y Venezuela como explica Moncayo:
―(…) la propuesta conjunta realizada en abril de 1974 por los Presidentes
Carlos Andrés Pérez, de Venezuela, y Luis Echeverría, de México, de crear un
nuevo instrumento de coordinación y cooperación regional, fue recibida con
entusiasmo mayoritario. Existía un ambiente propicio para el reforzamiento del
contacto, la consulta y la acción de los latinoamericanos, en aplicación de los
renovados conceptos y normas internacionales que habían logrado consagrar. El
Convenio de Panamá se elaboró en pocos meses, luego de varias reuniones
informales y oficiales. Se adelantaron varias iniciativas de cooperación y se puso
de manifiesto un claro apoyo político al organismo regional que acababa de
nacer‖ (Moncayo, 2000a).
No obstante, resulta interesante que tanto los gobiernos procedentes de regímenes
de gobierno no militares como de dictaduras militares, coincidían en que un organismo de tal
naturaleza podría servir a los objetivos de desarrollo de sus países. Este hecho refleja, como
ya se mencionó, que a pesar de las diferencias políticas todos los gobiernos de ALC
convergían en el proyecto del desarrollo como horizonte a alcanzar para los países de la
región.
Así las cosas, la creación del SELA fue el resultado de un largo proceso histórico que
buscaba contribuir a transformar y reivindicar un tipo de relaciones entre países, distintas a
las prevalecientes, donde no sólo la Cooperación Internacional sino las demás relaciones
internacionales se caracterizaran por principios más equitativos, distintos a la CID tradicional
y el orden internacional existente dominado por los países desarrollados.
Específicamente el SELA, como se ha descrito anteriormente, concibió y estableció
sus primeros trabajos sobre Cooperación Internacional a través de los denominados Comités
de Acción, con el objeto de identificar y promover la cooperación en varios campos de interés
prioritario para los países de ALC desde una concepción integral, pero al mismo tiempo
descentralizada, como explica Moncayo:
―[Los Comités de Acción abarcaban] desde la elaboración y utilización masiva de
complementos alimenticios de alto valor nutritivo, con sede en Caracas;
productos del mar y agua dulce, con sede en Lima; fertilizantes, con sede en
México; comercialización de artesanías, con sede en Panamá; técnicas y
materiales para vivienda de interés Social, con sede en Quito; abastecimiento
regional de semillas, frutas y oleaginosas, con sede en Buenos Aires y de
127
productos lácteos y cárnicos, con sede en Montevideo.(…) En 1979 se acordó el
establecimiento del Comité de Acción para el establecimiento de una Red de
Información Tecnológica, con sede en Río de Janeiro.
El trabajo de los primeros Comités de Acción demostró que eran mecanismos
idóneos para identificar posibilidades concretas de cooperación y llegar hasta la
elaboración de perfiles de proyectos y propuestas, que luego sólo podían ser
desarrollados con el concurso de las empresas públicas y privadas directamente
interesadas, con criterio empresarial y con el aporte de capitales de riesgo. Los
Comités realizaron importantes aportes y definieron nuevas posibilidades de
cooperación en áreas de profundo contenido social, cuya incorporación estaba
orientada a lograr un cambio cualitativo en las relaciones latinoamericanas,
entendiéndose que la tarea no era fácil, ni podía producir resultados inmediatos‖
(Moncayo, 2000a).
Además de lo referido, conviene recordar que durante los primeros diez años se
crearon Comités de Acción para apoyar la reconstrucción de Guatemala, Nicaragua y apoyo
a Argentina durante el Conflicto de la Guerra de las Malvinas, así la atención prestada por
los Comités de Acción a un amplio espectro de temas de índole económica, como de
naturaleza política, reflejan el compromiso de los países de ALC con las inquietudes e
iniciativas de CSS creadas y adoptadas previamente por los distintos movimientos de los
países en desarrollo.
La creación de los Comités de Acción, marcaría así un comienzo dinámico por parte
del SELA en cuanto CSS, sin embargo el balance sobre el impacto de los mismos, a diez
años de la creación del SELA, fue un tanto ambivalente, ya que si bien la áreas abordadas y
el número de Comités creados fueron significativos, desafortunadamente no lograron causar
el impacto deseado, debido a la falta de compromiso político de los Estados Miembros, la
falta de recursos financieros y la falta de inclusión de actores centrales de los proyectos,
según explican los informes del SELA.
Este balance global sobre los primeros trabajos del SELA en cuanto CSS,
representados por los Comités de Acción, muestra un escenario un tanto desalentador
provocado por determinadas causas relacionadas, directamente, con el comportamiento de
los Estados Miembros del SELA; sin embargo esos mismos informes proporcionan pistas
específicas sobre causas sistémicas de mayor fuerza y envergadura:
―Los resultados obtenidos hasta ahora en la Conferencia Norte-Sur reiteran que,
vis a vis el Tercer Mundo, los países industriales persiguen defender
128
fundamentalmente sus intereses inmediatos antes que contribuir a una revisión
del orden económico internacional que permita abordar solidariamente los
problemas del atraso en los países subdesarrollados y la expansión del conjunto
de la economía mundial (SELA, 1977b: 16).
Este señalamiento apunta hacia una de las causas profundas que condicionaron el
respaldo político y financiero de los Estados Miembros del SELA hacia los Comités de
Acción. Es decir, en el fondo, al parecer, fueron los problemas de índole internacional, como
la incertidumbre financiera provocada por la volatilidad del cambio de divisas causados
debido a la crisis del dólar, y la inflación desencadenada por la crisis petrolera, ocasionadas
por la manera en que los países del Norte asumían y decidían sobre la realidad económica,
las razones que condicionarían, determinantemente, la disponibilidad, intención y capacidad
política y económica de los gobiernos de ALC respecto a las actividades de CSS del SELA.
No obstante lo anterior, el SELA se proveyó de un respiro cuando en 1978 se celebró
la Conferencia Mundial sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), en la
que los países asistentes adoptaron el Plan de Acción de Buenos Aires (PABA), el cual trazó
los lineamientos generales acerca de la cooperación técnica, y con lo cual se podía confirmar
que las demandas de los países en vías de desarrollo orientadas a la CSS y un nuevo orden
económico internacional seguían completa y enfáticamente en píe.79
Desafortunadamente, este extraordinario acontecimiento no impactaría lo suficiente en
la realidad de ALC debido, como ya se ha aludido, al contexto y fuerzas mayores del sistema
internacional manejadas a favor de los países desarrollados. Así lo demuestra precisamente
el hecho de que los trabajos y el desenvolvimiento del SELA en general, sucumbieron ante
los efectos de la crisis financiera y energética internacional que sembró la incertidumbre e
inestabilidad suficientes como para que los países de ALC, preocupados por su situación
particular, emitieran un sin número de declaraciones emotivas respecto a la integración y
Cooperación entre Países en Desarrollo pero sin reflejarse en acciones ó prácticas
concretas, como se suponía un organismo como el SELA debía impulsar, al respecto explica
Frohmann:
79
―La cooperación técnica entre los países en desarrollo ha surgido como una nueva dimensión de la
cooperación internacional para el desarrollo, que expresa la determinación del mundo en desarrollo de
alcanzar la capacidad nacional y colectiva de valerse de sus propios medios, y la necesidad de crear
el nuevo orden económico internacional‖ ( Plan de Acción de Buenos Aires, 1978: 5 Subrayado JSP).
129
―(…) a fines de los años setenta, América Latina estaba nuevamente atomizada,
sin una voluntad política común y con un `predominio de lo bilateral, tanto en las
relaciones entre los mismos países latinoamericanos como en sus vínculos con el
mundo desarrollado. Distintos elementos habían coincidido en erosionar el
regionalismo del periodo previo. En lo político, los regímenes autoritarios
imperantes en muchos países de América del Sur contribuyeron a desmembrar
los niveles de integración alcanzados e hicieron muy difíciles los planteamientos
de una identidad cultural y política compartida. En lo económico, la crisis
energética de los años setenta y el ciclo de endeudamiento al que dio lugar el
reciclaje de los petrodólares ayudaron a diferenciar los intereses económicos de
los países de la región, esto trajo la fragmentación de los consensos alcanzados
en la etapa anterior‖ (Frohmann, 1997: 74).
La razón podría ubicarse en la percepción por parte de los países latinoamericanos en
momentos de crisis, de que es mucho más fácil y pragmático ocuparse de los propios
asuntos, y no hacerse cargo de problemas, presumiblemente ajenos, pues se descartaba
una condición común y consecuencias a largo plazo, tal actitud al final, simplemente,
aumentó la vulnerabilidad de los países latinoamericanos, al respecto Frohmann explica:
―(…) los países de la región tienen serias dificultades en asumir y llevar a cabo
acuerdos y compromisos logrados en el pasado, lo cual acarrea una creciente
falta de credibilidad de las formas de concertación regional y una percepción
cada vez más generalizada de que los esfuerzos de articulación terminan
diluyéndose en retórica. Esto ocurre, en buena parte, porque es la misma
vulnerabilidad de las economías regionales la que lleva a que `nuestros países
no hagan lo obvio´ y, en los momentos de crisis, privilegien los arreglos
bilaterales con los países industrializados por sobre la negociación multilateral.
Por otro lado, se ha difundido la noción de que `la integración con los pobres
genera pobreza´‖ (Frohmann, 1997: 83).
Sin embargo, una vez más, es necesario reiterar que el desenvolvimiento accidentado
del SELA que aparece, aparentemente, como un hecho inusitado o circunstancial que atañe
sólo al incumplimiento de sus miembros, en realidad nuevamente se remite a decisiones y
acciones relacionadas con los países desarrollados, que como apuntaban ya los informes del
SELA se rehusaban a cambiar el orden internacional existente, preocupándose únicamente
por preservar su posición e intereses. Más aún como explica Maira respecto a la creación del
SELA:
―En 1975, bajo la iniciativa de México y Venezuela, fue creado el Sistema
Económico Latinoamericano (SELA), el cual impulsó esfuerzos para constituir
130
empresas multinacionales, de propiedad de varios Estados de la región, para
crear flotas navieras y distribuir algunos de los productos básicos entre los países
que los precisaran, además preparar estudios para favorecer políticas comunes y
un mayor intercambio intralatinoamericano. Ambas iniciativas [refiriéndose
también a la Comisión Especial Coordinadora Latinoamericana (CECLA)]
contaron con la hostilidad estadounidense y ese factor resultó determinante, en
su momento, para impedir su consolidación‖ (Maira, 1997: 152 Subrayado JSP).
La fase más representativa de dicha hostilidad comienza con la llegada al poder de
Ronald Reagan a la presidencia de los EE.UU. (1981-1989), y su coincidencia con las
políticas neoliberales de la Primera Ministra del Reino Unido Margaret Thatcher (1979-1990)
que más tarde impulsarían el llamado Consenso de Washington. Reagan implementó una
serie de políticas para impulsar el libre mercado, la desregulación y defensa férrea de la
empresa privada, especialmente para promover el resurgimiento de la hegemonía de EE.UU.
en el mundo, y como consecuencia se opuso y atacó todo aquello que fuera en contra de
estas políticas, ya que desde su perspectiva, supuestamente, todo lo que se opusiera a los
intereses de EE.UU. tenía que ver con el comunismo.
Lo anterior en realidad sólo era un discurso que permitía justificar la promoción y
defensa de los intereses de EE.UU., ya que en el caso de Latinoamérica y el Caribe se
presentaron muchos movimientos sociales que en su mayoría, simplemente, demandaban
relaciones económicas y sociales más justas, como podrá apreciarse más adelante.
Así, las políticas de Reagan y Thatcher, marcaron una reorientación del sistema
económico y político internacional y sus instituciones, que por una parte ocasionarían un
grave debilitamiento del sistema multilateral internacional, incluyendo al sistema de Naciones
Unidas y al SICD, pero además iniciarían una serie de acciones en franca oposición a
iniciativas de concertación y acción de los países tercermundistas, como expresa Borón:
―(…) el desplazamiento en dirección a las instituciones de Bretton Woods
se verificó también en el ataque sistemático de las grandes potencias, bajo el
liderazgo norteamericano, al supuesto "tercermundismo" de la ONU y sus
agencias. Esto dio origen a diversas iniciativas, tales como la salida de los
Estados Unidos y el Reino Unido de la UNESCO durante el apogeo del
neoconservadurismo de Reagan y Thatcher; la retención del pago de las cuotas
de sostenimiento financiero de la ONU; significativos recortes en los
presupuestos de agencias `sospechosas´ de tercermundismo, como la OIT,
UNESCO, UNIDO, UNCTAD‖ (Borón, 2001: 44 Subrayado JSP).
131
Sin embargo, los casos más extremos de tales políticas en relación a ALC, lo
ejemplifican la invasión a la pequeña isla de Granada en 1983 y, especialmente, la ofensiva
estadounidense en contra del gobierno de Nicaragua formado por el Frente Sandinista de
Liberación Nacional (FSLN). Respecto a la Invasión a Granada, cabe reiterar que la intención
de fondo, más que de naturaleza anticomunista, tenía que ver con los intereses económicos
de EE.UU., siempre presentes en el Caribe como explica Zinn:
―The connection between U.S. military intervention and the promotion of the
capitalist enterprise has always crass in the Caribbean. As for Grenada, an article
in the Wall Street Journal eight years after the military invasion (October 29,1991)
spoke of `an invasion of banks´ and noted that St. George´s, the capital of
Grenada, with 7,500 people, had 118 offshore Banks, one for every 64 residents‖
(Zinn, 2003:429).
Sobre la ofensiva en contra de Nicaragua, ésta tenía como antecedente el
derrocamiento del dictador Anastasio Somoza en 1979, por parte del FSLN. Dicha ofensiva,
como lo atestiguó en 1984 la Corte Internacional de Justicia (CIJ), estuvo marcada
específicamente por el apoyo a los Contras, grupos insurgentes opuestos la FSLN, los
cuales por iniciativa de Ronald Reagan fueron entrenados, armados, financiados y
abastecidos a través de la CIA (Ezcurra, 1983).
Este hecho además evidenció uno de los rasgos más perversos de la política
estadunidense, en 1986 a través de operaciones con drogas en Colombia (Cockcroft,
2001:51; Martínez y Colussi, 2012:9), y del escándalo conocido como Irán-Contra ó Irán–
Gate:
―In 1986, a story appearing in a Beirut magazine created a sensation: that
weapons had been sold by United States to Iran (supposedly an enemy), that in
return Iran had promised to release American hostages being held by extremist
Muslims in Lebanon, and that profits from the weapons sale were being given to
the Nicaraguan Contras to buy arms‖ (Zinn, 2003: 428).
Estas maniobras incluían acciones complementarias de supuesta Ayuda para el
desarrollo, en coordinación con grupos representativos de la oligarquía nacional partidaria y
cómplice de la dictadura de Somoza, como los grupos empresariales y la jerarquía de la
Iglesia católica, como explica Ezcurra:
―La arquidiócesis de Managua, a través de su Comisión Social Arquidiócesana
(COPROSA), elaboró y presentó en 1981 a la Agencia de Desarrollo
132
Internacional (AID) del Departamento de Estado norteamericano, un proyecto de
financiamiento –titulado «Acción Social Pastoral» por valor de 493, 000 [dólares
americanos], para dos años de trabajo. Esta propuesta se complementó con un
proyecto sanitario accesorio (…), articulado al primero, presentado también por
COPROSA a la agencia religiosa estadounidense Catholic Relief Services (CRS),
estrechamente vinculada y financiada por dicha Agencia de Desarrollo
Internacional‖ (Ezcurra, 1983: 51).
El supuesto de todas estas acciones, según EE.UU., era que el gobierno sandinista de
Nicaragua estaba vinculado al bloque comunista y buscaba exportar la violencia y armas
hacia El Salvador, Honduras, Guatemala y Costa Rica, atentando contra la paz, la
democracia, la OEA y la libertad (Ezcurra, 1983: 200-201). Sin embargo, lo anterior era una
acusación falsa ya que en realidad en FSLN había surgido como reacción ante la extrema
desigualdad social y abuso de poder que vivía Nicaragua por la dictadura de Somoza.
Frente a tales hechos, el gobierno de Nicaragua presentó un reclamo ante la Corte
Internacional de Justicia en la Haya por el minado de puertos por parte de la CIA y el apoyo
de EE.UU. a los Contra; sin embargo, y a pesar de que la CIJ falló a favor de Nicaragua en
1986 ordenando a EE.UU. el pago de los daños, este país desconoció dicho veredicto,
mostrando nuevamente la unilateralidad, y uso discrecional y pragmático de las
organizaciones internacionales, en detrimento del multilateralismo y por supuesto del SICD.
En este sentido precisa, nuevamente, recordar el apoyo que recibió Nicaragua por
parte del SELA, al crear el Comité de Ayuda a la Reconstrucción de Nicaragua,
consiguiéndole asistencia internacional y le funcionó como un protector regional ante EE.UU.
Tales eventos, posteriormente, posibilitarían la aparición de los Grupos de Contadora y
Apoyo,80 los cuales lograrían resolver los problemas de guerra civil en Nicaragua y El
Salvador, puesto que habían surgido precisamente como respuesta a la escalda bélica en el
80
El Grupo de Contadora y el Grupo de Apoyo, fueron dos mecanismos de concertación regional
creados para servir como mecanismos intermediarios para la resolución de los conflictos en Nicaragua
y El Salvador. Contadora fue conformada en 1983 por parte de México, Venezuela, Colombia y
Panamá, mientras que el Grupo de Apoyo fue conformado por Brasil, Argentina, Perú y Uruguay en
1985. Ambos grupos se transformaron en 1986 en el G-8 o Grupo de Río que planteó objetivos de
cooperación e integración regional (Sepúlveda, 1997: 75-76).
Al respecto es necesario referir que la iniciativa de Contadora también sufrió la hostilidad de EE.UU.,
cuando ante la iniciativa de Paz para Centroamérica concertada por dicho organismo, Honduras
presentó un proyecto alterno (llamado esquema Habid), que no era más que uno de los designios de
EE.UU., pero fue rechazado y derrotado gracias al consenso y firmeza del Grupo Contadora
(Sepúlveda, 1997: 64).
133
conflicto centroamericano y al creciente intervencionismo de EE.UU. en la región (Frohmann,
1997: 80).
Sobresale, además, por parte del SELA, entre estas acciones importantes para
fomentar la paz en Centroamérica, la creación en 1984 del Comité de Acción para apoyar el
Desarrollo Económico y Social de Centroamérica (CADESCA), y el establecimiento del
llamado Diálogo de San José entre Europa y América Central (Pinto, 1997: 199-200).
Previamente México y Venezuela ya habían dado muestras concretas de CSS con
Centroamérica, cuando:
―En 1980 México suscribió, junto con Venezuela, el Programa de Cooperación
Energética para Países de Centroamérica y el Caribe (Acuerdo de San José).
Este instrumento de cooperación entre países en desarrollo garantiza el
abastecimiento de 160 000 barriles diarios de petróleo y establece un mecanismo
que genera recursos para financiar proyectos de desarrollo en los países
beneficiarios‖ (Grangrillhome, 1997:179).
No obstante estos logros, las acciones hostiles de EE.UU. hacia ALC y la grave crisis
de deuda que provocó el estancamiento económico e inflación en la región, ocasionaron a su
vez, como ya se mencionó, una dinámica de fragmentación y de búsqueda de solución a
dichos problemas por la vía de la negociación bilateral con las instituciones financieras
internacionales, lo cual afectó, profundamente, las iniciativas de concertación y cooperación
de ALC como el SELA. Es decir, ALC sucumbió a un sálvese quien pueda que finalmente
acarrearía consecuencias desastrosas para la región como explica Alzamora:
―No obstante ese rol pionero del SELA en proteger la soberanía de un Estado
Miembro [Nicaragua], los ocho Estados que integraban Contadora y Apoyo –
todos miembros del SELA– actuaron al margen y con prescindencia del
organismo regional latinoamericano. El caso se repetiría en todas las iniciativas
latinoamericanas, además de Contadora, como Cartagena o el Grupo de los
Ocho y otras.
Es cierto que esas iniciativas también se sustraían a la jurisdicción de la OEA,
que resultaría igualmente debilitada, pero eran situaciones distintas porque la
OEA no había levantado, unánime y militantemente como el SELA, las banderas
de las reivindicaciones latinoamericanas, por la simple razón de que por su
composición –que incluía, en su caso, a los acreedores, los intervencionistas y
los aliados de Inglaterra en el conflicto de las Malvinas– estaba incapacitada de
hacerlo.
134
A estas debilidades se unió la deserción de la dirigencia política latinoamericana.
Mientras tres presidentes latinoamericanos (Alberto Lleras Camargo, Galo Plaza
y César Gaviria) han sido Secretarios Generales de la OEA, ninguno ha sido del
SELA, que es mirado por los líderes regionales como un desafío más riesgoso y
menos rentable en política, pese a corresponder exactamente a los ideales
bolivarianos y a los de los otros libertadores latinoamericanos, cuyas citas llenan
sus discursos‖ (Alzamora, 2000. Subrayado JSP).
Este contexto, relacionado sustancialmente a las fuertes presiones internacionales
encabezadas por EE.UU. sentaría, para el final de la década de 1980, un cumulo de
condiciones desfavorables para el SELA, a pesar de que este organismo a través de su
Secretaría Permanente trataría todavía con vehemencia de proporcionar estrategias de
concertación y cooperación común a través de la Declaración y Plan de Acción de Quito en
relación a la deuda externa, problema central de las mayores economías de ALC como
México, Brasil, Argentina, Venezuela y Chile; y que éstos soslayaron. El plan de Acción de
Quitó explica Alegrett:
―No se trataba del `no pago de la deuda´, sino de que el pago anual por el
servicio no representara más del 25 por ciento del ingreso de los países por
exportaciones. Esta propuesta tenía mucho basamento tomando en cuenta que
la proporción del 25 por ciento era el criterio que habían seguido por años los
organismos multilaterales para el financiamiento de los países en desarrollo. No
era algo descabellado ni irreal y si se hubiera aplicado se habrían ahorrado
muchos sacrificios a los países latinoamericanos y caribeños‖ (Alegrett, 2000).
Sin embargo, los principales países con problemas de deuda no atenderían ni
ocuparían la propuesta del SELA, sino que:
―Ante la eventualidad de que los planteamientos del SELA tuvieran un mayor
asidero, los grandes deudores organizaron una reunión que los llevó a
segregarse del resto de América Latina y el Caribe. Las gestiones fueron
iniciadas por México, Argentina y Brasil, que buscaron otros apoyos significativos.
Obtuvieron el respaldo político del presidente colombiano Belisario Betancurt –
único país de la región que no tenía problemas de deuda– y luego de Venezuela
que, en un primer momento, no quiso involucrarse pero luego se sumó al grupo.
Colombia ofreció la sede y la reunión se efectuó el 21 de junio de 1984 en la
Ciudad de Cartagena de Indias, congregando a los cancilleres y ministros de
finanzas de once países de América Latina que representaban el 80 por ciento de
la deuda regional. Se creó así el denominado "Consenso de Cartagena",
concebido como un mecanismo de consulta y seguimiento regional sobre el tema
de la deuda.
135
De este modo se dividió el frente latinoamericano y de allí en adelante
prácticamente dejó de tener sentido la posición fuerte y el eficaz esfuerzo de
concertación alcanzado en la Cumbre de Quito. Si bien continuaron las
discusiones en el ámbito del SELA y se trató de replantear el tema,
evidentemente se había perdido la oportunidad política de hacer valer la unidad
de toda la región‖ (Alegrett, 2000).
En este sentido, puede bien apuntarse que las causas del debilitamiento del SELA,
como mecanismo de concertación y cooperación de ALC para la década de los años 80,
tuvieron como detonante principal las presiones y maniobras estratégicas de los países
desarrollados, canalizadas a través del discurso y prácticas neoliberales que ocuparon a las
IFIs para defender y promover sus intereses, pero también, y esto completó las relaciones
causales de dicho debilitamiento, por el rechazo por parte de los principales países
latinoamericanos con problemas de deuda externa para asumir y hacer valer posiciones
comunes, lo cual disminuiría aún más la relevancia del SELA, como explica Alegrett:
―Al producirse la segregación de los grandes deudores del resto América Latina y
el Caribe, se generó un gran desánimo y desconcierto en los otros países,
particularmente en los pequeños. A partir de allí empezó la dispersión y se
impusieron las posiciones individuales. Esto fue nefasto porque entonces cada
cual aprovechaba lo que creía que eran sus mejores opciones para negociar, sin
tener en cuenta que éstas disminuían por la competencia que se había entablado
entre los deudores. Se creó el falso espejismo de que cada uno podía arreglar
mejor sus problemas de manera individual‖ (Alegrett, 2000).
Al final, esto contravino radicalmente el espíritu y razón última de existencia del SELA,
ser un mecanismo de concertación de los países de ALC que permitiera la cooperación
intrarregional y asumir posiciones comunes en defensa de sus intereses ante foros
internacionales y terceros países, dejando así que la lógica del interés particular prevaleciera
sobre el bien colectivo, y en consecuencia aumentando la vulnerabilidad de dichos países.81
Este hecho condicionaría y determinaría, drásticamente, el impacto de los trabajos del
SELA en todos los sentidos, incluyendo sus actividades de CTPD-CSS. Así lo reflejaría la
reorientación en dichas actividades, al final de la década de 1980, que pasó de la creación
de Comités de Acción a la realización de Foros, reuniones y estudios sobre CSS,
81
Por cierto en 1989 dirigiría una invasión militar en Panamá, por mandato de G. Bush padre, para
deponer al Dictador Manuel Noriega, mismo que había sido sostenido por los EE.UU. como cómplice
del sabotaje en contra del gobierno sandinista a través de la CIA. Los utilizaron como justificación
para derrocar, atrapar y enjuiciar a Noriega las acciones que éste tenía con el tráfico de drogas (Zinn,
2003:432).
136
expresados desde 1987, formalmente, por las Reuniones de Directores de Cooperación
Técnica Internacional, llevadas a cabo hasta el día de hoy. Las cuales, si bien como ya se ha
dicho, han generado aportes y propuestas interesantes, desafortunadamente, en la mayoría
de los casos todavía no se han logrado llevar acabo, quedándose hasta ahora en el ámbito
discursivo.
Lo referido sería el resultado de la dinámica entre las fuerzas nacionales e
internacionales que evidenciaban la reorientación de la política y economía -y por ende de la
CID- desde la óptica neoliberal que ha privilegiado los intereses de los países desarrollados
y soslayado las demandas de los países en vías desarrollo, que debido a los problemas de
deuda externa vulneraría aún más su situación dentro del sistema internacional.
3.3. Análisis sociohistórico del desempeño del SELA sobre Cooperación Sur-Sur, de la
década de los años 90 hasta nuestros días
El desempeño del SELA en cuanto CSS, a partir de la década de los años 90, está
determinado nuevamente por los cambios surgidos en el ámbito del sistema internacional,
fundamentalmente, por el fin del enfrentamiento ideológico de la Guerra Fría, que dejó sin
argumentos claros a los EE.UU. para intervenir abiertamente en ALC y sofocar aquellos
movimientos e iniciativas que fueran en contra de sus intereses comerciales. No obstante,
ahora EE.UU. comenzaría a ocupar el discurso de la guerra contra las drogas como
argumento e instrumento para justificar su presencia en ALC, aunque nuevamente se
trataba, nuevamente, de una fachada, pues como explica Vázquez Carrizosa, citado por
Frohmann:
―[La Conferencia de los presidentes de Bolivia, Colombia, EU y Perú efectuada
en Cartagena en 1990] (…) puso de manifiesto cómo, mientras Colombia se
desangraba en una verdadera guerra contra los narcotraficantes, en Estados
Unidos –máximo impulsor de la lucha contra las drogas al exterior de sus
fronteras- se adoptaba socialmente una actitud permisiva frente al consumo de
cocaína‖ (Frohmann, 1997: 95).
137
Lo anterior es una condición que permanece hasta nuestros días a pesar de lo
cuantioso que ha sido el Plan Colombia,82 y en el caso de México la Iniciativa Mérida, que no
parecen resolver el problema;83 sin olvidar además los vínculos del gobierno de EE.UU., en
el pasado, con el tráfico de drogas a través de la CIA durante el escándalo del Irán-Contra o
Irán-Gate.
Por otra parte en lo relacionado, específicamente, con la CID ésta década está
marcada por la denominada Fatiga de la Ayuda, un estado de situación o diagnóstico que si
bien reconocía el limitado alcance o incluso fracaso de la AOD hasta ese momento, por otro
lado omitía muchas de las contradicciones e irregularidades en que habían incurrido muchos
de los países donantes, bajo la justificación de la llamada Guerra Fría; situación que
finalmente afectaría todavía más el atropellado proceso de desarrollo de los países en vías
de desarrollo:
―Según este parecer, como el mundo en desarrollo había recibido cientos de
miles de millones de dólares en concepto de ayuda en las últimas décadas y, sin
embargo, seguía sin desarrollarse, quedaría justificada la reducción substancial
del monto destinado a aquella. Los donantes comparaban incluso los crecientes
flujos privados de inversión extranjera hacia el sur, argumentando que la
superioridad de éstos frente a la ayuda, representaba un nuevo y más efectivo
camino para el desarrollo‖ (Kern et al, 2009:13).
Es decir, como era de esperarse el proceso de liberación económica de acuerdo a las
pautas del Neoliberalismo iniciado en la década de los años 80, también trastocó el
funcionamiento de la CID y el SICD, orientándolo hacia discursos y prácticas enmarcadas en
dicha lógica, ―Algunos donantes tradicionales, como Alemania, utilizaron estos argumentos
82
El Plan Colombia es un acuerdo bilateral constituido entre Colombia y EE.UU. Fue concebido en
1999 por parte del presidente colombiano Andrés Pastrana Arango y el presidente estadounidense Bill
Clinton con los objetivos de generar una revitalización social y económica, terminar el conflicto armado
en Colombia y crear una estrategia antinarcóticos; en ―A Brief History of Plan Colombia‖, accesible en:
http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/10/27/plan_colombia_a_brief_history#2
83
La Iniciativa Mérida es un tratado internacional de seguridad vigente desde el año 2008, fue
establecido por los EE.UU., México y los países de Centroamérica para combatir el narcotráfico y el
crimen organizado y luchar contra ellos. ―La Iniciativa Mérida es un programa histórico de cooperación
que reconoce las responsabilidades compartidas de los EE.UU. y México de luchar contra la violencia
generada por las drogas que amenaza a los ciudadanos de ambos países. El Congreso de los
EE.UU., ha aprobado financiamiento para la iniciativa con amplio apoyo de ambos partidos; hasta la
fecha más de 1,600 millones de dólares se han destinado a México. En la actualidad, la Iniciativa
Mérida proporciona habilidades técnicas y asistencia a México para la profesionalización de la policía,
la reforma judicial y penitenciaria, el reforzamiento de las tecnologías de información, el desarrollo de
infraestructura, la seguridad fronteriza y el fomento de una cultura de la legalidad‖, en ―Iniciativa
Mérida‖, accesible en: http://spanish.mexico.usembassy.gov/es/temas-bilaterales/mexico-y-eu-de-unvistazo/iniciativa-merida.html
138
para promover acciones `público-privadas´ de cooperación, incluyendo empresas alemanas
en proyectos que ellas mismas proponían‖ (Kern: 2009: 13).
Lo anterior era parte del llamado proceso de Globalización, término controversial que,
a partir de los comienzos de la década de 1990 y el colapso del Bloque socialista, se
presentó cómo un fenómeno nuevo, aunque dada su naturaleza fundamentalmente
económica, en realidad refería a un proceso tan viejo como el capitalismo, pues el proceso
de internacionalización y creciente dependencia de la economía mundial está presente
desde el surgimiento de las ciudades–estado mediterráneas del siglo XIV (Guillén:
2007b:75).
Esta dinámica internacional repercutiría, profundamente, en la realidad de los países
de ALC al inicio de la década de los años 90, los cuales en su mayoría experimentaban los
fuertes efectos de las reformas estructurales de corte neoliberal reunidas en el llamado
Consenso de Washington, que no obstante sus supuestos beneficios ligados a la democracia
liberal, no se reflejaban en la realidad regional, sino por el contrario como explica Maira:
―Con esta perspectiva se inicia la década de 1990, en un momento
desconcertante pues, si bien América Latina tiene el número más bajo de
dictaduras militares en lo que va del siglo, las democracias no logran
consolidarse y no se muestran capaces de resolver los crecientes problemas de
pobreza, desempleo, analfabetismo, desnutrición e insalubridad que configuran
esas `manchas negras´, cada vez más extensas sobre nuestros mapas
demográficos‖ (Maira, 1997:153).
El hecho es que en ALC se habían adoptado las reformas neoliberales bajo el
supuesto de que éstas representaban una vía para poder manejar y superar los problemas
de la deuda externa y crisis económicas y así generar el tan anhelado desarrollo. Esta
adaptación se fundamentaba en una serie de reuniones entre los países auspiciadas por la
Organización Mundial del Comercio, que generalmente se refieren como Ronda de Uruguay
donde se negoció la política de aranceles y la liberalización de mercados a nivel mundial
que, previamente, se había tratado en Punta del Este (Uruguay) en 1986 y que concluyó en
Marrakech (Marruecos) en 1993.84
Sin embargo, en sentido estricto, el embate más directo de estas iniciativas lo
representa el inicio e impulso de la iniciativa Área de Libre Comercio de las Américas ALCA
84
―Textos jurídicos de la OMC‖, accesible en:
http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/legal_s.htm#agreements
Los puntos más importantes de esta negociación fueron la apertura del mercado monetario y la mayor
protección de la propiedad intelectual, que al final beneficiaría a los países desarrollados.
139
en 1994, a cargo de EE.UU. que pretendía crear un área de libre comercio para toda ALC
excluyendo a Cuba.85 En la misma lógica, en Sudamérica se creó el Mercado Común del Sur
(MERCOSUR),86 como una forma de encontrar vías más favorables para el comercio entre
países del sur.
En este sentido, el desempeño del SELA en cuanto CSS durante casi toda la década
de los años 90, simplemente se vería paralizado, sino es que nulificado, circunscrito a la
realización de reuniones para el estudio, discusión, recopilación y difusión de información
sobre actividades de CTPD-CSS, sin llegar a proyectos de significativo impacto al respecto.
De esta manera, el SELA verá el impacto de sus trabajos en materia de CSS, reducido al
nivel de la retórica, expresada en declaraciones y elaboración de propuestas que los
gobiernos en general ignoran, tal vez y en gran medida debido a las recurrentes alusiones
relacionadas a una forma de CID y orden económico internacional completamente opuestos
a las políticas económicas neoliberales.
Así, en un intento de recuperar su importancia como mecanismo útil para ALC, el SELA
enfocó parte de sus actividades de CSS, al estudio, capacitación y promoción de las
PYMES, con lo cual logró para 1999, incorporarse al Programa Iberoamericano de
Cooperación Institucional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa (IBERPYME)
creado por la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) órgano permanente de apoyo
institucional y técnico de las Cumbres Iberoamericanas iniciadas en 1991.87
85
―Los esfuerzos para unir las economías de las Américas en una sola área de libre comercio se
iniciaron en la Cumbre de las Américas, que se llevó a cabo en Miami, EE.UU., en diciembre de 1994.
Los Jefes de Estado y de Gobierno de las 34 democracias de la región acordaron la creación de un
Área de Libre Comercio de las Américas, o ALCA, en la cual se eliminarán progresivamente las
barreras al comercio y a la inversión. Resolvieron igualmente que las negociaciones con miras a lograr
el acuerdo finalizarían a más tardar en el año 2005‖. ALCA sitio oficial: http://www.ftaaalca.org/View_s.asp
86
El MERCOSUR se creó en 1991 tras la firma del Tratado de Asunción y definió su estructura
institucional hasta 1994 con el Protocolo de Ouro Preto. ―El Mercado Común del Sur -MERCOSURestá integrado por La República Argentina, la República Federativa de Brasil, la República del
Paraguay*, la República Oriental del Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela. Los Estados
Partes que conforman el MERCOSUR comparten una comunión de valores que encuentra expresión
en sus sociedades democráticas, pluralistas, defensoras de las libertades fundamentales, de los
derechos humanos, de la protección del medio ambiente y del desarrollo sustentable, así como su
compromiso con la consolidación de la democracia, la seguridad jurídica, el combate a la pobreza y el
desarrollo
económico
y
social
con
equidad‖:
http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=3862&site=1&channel=secretaria&seccion=2
87
Las Cumbres Iberoamericanas se iniciaron con motivo de los 500 años `del encuentro entre dos
mundos´, donde además de la celebración histórica se ha buscado permitir permite a los pueblos
140
El papel desempeñado por el SELA a través de su Secretaría Permanente, como
Unidad de Gestión del Programa IBERPYME, tuvo un impacto muy significativo,
desplegando un variado número de actividades entre proyectos específicos de capacitación,
consultoría, estudio y promoción de las PYMES, beneficiando a un gran número de personas
e instituciones públicas y privadas (SELA, 2011b).
Estos resultados alcanzados por esta reaparición parcial del SELA, coinciden con el
relanzamiento de la CSS por parte de diversos actores internacionales, entre ellos la ONU
cuando en el año 2004 la Unidad Especial de CTPD cambió su nombre por: Unidad Especial
para la Cooperación Sur-Sur (SU/SSC); y la actividad de los Países de Renta Media (PRM)
principalmente Brasil, China, e India; así como el previo lanzamiento de los Objetivos del
Milenio en el año 2000, desafortunadamente, disminuidos por la crisis económica y
financiera internacional.
Justamente, la clasificación de la mayoría de los países en vías de desarrollo como
PRM, por parte de la OCDE y el BM, ha sido uno de factores que, por decirlo de alguna
manera, han conminado a estos países a ver en la CSS una opción viable para contribuir a
su desarrollo. Lo descrito vale especialmente para la región de ALC, ya que, de acuerdo a la
citada tipificación, la mayoría de estos países se ubican en dicha clasificación y, por ende, no
se consideran aptos para recibir transferencias de la AOD. En cuanto a la clasificación de los
PRM, Alonso explica:
―Una de las clasificaciones de mayor uso es la propuesta por el Banco Mundial,
que segrega la comunidad internacional en tres grandes estratos de países (renta
baja, media y alta), de acuerdo a su nivel de PIB per cápita respectivo. Tomando
los datos de 2005, se definen como de renta baja los países con PIB per cápita
inferior a los 905 dólares; de renta media los que están entre ese umbral y los
11.116 dólares; y de renta alta los que superan esta última cifra. Pertenecen al
colectivo de renta media un total de 96 países (o territorios): es decir, cerca del
60% de los que conforman el mundo en desarrollo. A su vez, el colectivo de renta
media lo divide el Banco Mundial en dos sub-estratos: renta medio baja (55
países), y renta medio alta (41 países), de acuerdo con que su PIB per cápita
supere o no el umbral de 3.595 dólares. Con ligeros matices, el CAD de la OCDE
sigue similar criterio a la hora de clasificar a los países potencialmente receptores
de ayuda‖ (Alonso, 2007:1).
iberoamericanos avanzar en la cooperación política, económica, social y cultura para el desarrollo
humano y social. En ―¿Qué es la SEGIB?‖, accesible en: http://segib.org/quees-es/
141
La aludida clasificación ha generado intrincados debates, ya que el uso del PIB como
criterio único ocupado por los países donantes de AOD es -desde la posición de los países
de ALC, reiteradamente, asumida y respaldada por el SELA-, un criterio insuficiente para
determinar que países son los indicados para captar aportes de la AOD, debido a que no
sólo excluye a muchos países con vigentes problemas de pobreza y desigualdad, sino que
inclusive puede resultar contraproducente en relación a los logros ya obtenidos por tales
países, ya que como explica Alonso:
―1. Porque en ellos reside algo más del 41% de la población pobre del mundo,
que vive con menos de 2 dólares diarios: de modo que si se quiere erradicar la
pobreza, necesariamente deberán obtenerse logros sociales en estos países;
2. Porque son altamente vulnerables a las circunstancias del entorno
internacional, siendo objeto de frecuentes regresiones en los niveles de bienestar
material como consecuencia de shocks externos o de crisis internas: de modo
que puede ser necesario el respaldo internacional para consolidar y hacer
irreversibles los logros alcanzados‖ (Alonso, 2007: 3).
Cabe recordar que el SELA desde su creación hasta el día de hoy ha,
reiteradamente, señalado la insuficiencia de dicha ordenación, aun cuando no se había
formalizado. No obstante, como ya se señaló anteriormente, la exclusión por parte de la
clasificación de la mayoría de los países de ALC como PRM, paradójicamente, originó en los
años recientes el resurgimiento de la CSS, con el que también el SELA ha tratado reposicionarse.
En este sentido, precisamente, el SELA desempeñó un papel sobresaliente como
gestor del Programa IBERPYME, creado por la SEGIB, considerado uno de los ejemplos
más representativos de CSS en ALC en la actualidad. En sentido estricto, se trata de una
incorporación a una iniciativa que tuvo el soporte político y financiero, principalmente de
España, situación que hoy se ve comprometida por la actual agudización de la crisis
económica y financiera internacional. Al respecto vale considerar ciertas observaciones,
como la que Alzamora refiere, en cuanto a la actitud asumida por muchos de los
representantes de Estados de ALC para respaldar iniciativas netamente latinoamericanas:
―La experiencia histórica nos sigue demostrando que, a diferencia de sus
contrapartes europeos, árabes, africanos y asiáticos, los presidentes
latinoamericanos sólo se reúnen todos cuando son convocados por el presidente
142
de los Estados Unidos o por el Rey de España, o por alguna motivación
conmemorativa, también de carácter paternalista‖ (Alzamora, 2000).
Esta observación abre el espacio para revisar la intencionalidad de dichas iniciativas,
ya que si bien la CID proveniente de la Unión Europea (UE) y principalmente España hacia
ALC, ha tenido gran relevancia en los últimos años, al parecer existen ciertos elementos que
indican que podrían estarse repitiendo vicios del pasado, ya que a pesar de que:
"`la UE trata de convencer que es diferente de Estados Unidos en la relación que
busca con AL (…) incluyendo a la cooperación para la integración´, en los
documentos oficiales europeos se dice explícitamente que todo ello es buscando
facilitar la firma de los Acuerdos de Asociación (AdA)‖ (Proceso, 2009).
Más aún, como explica Garzón:
―(…) la AECID, desde su fundación en 1988, ha centrado concretamente su
intervención en los países donde España históricamente ha tenido mayor
influencia, y dónde actualmente las empresas multinacionales españolas, como
REPSOL-YPF, BANCO SANTANDER, TELEFONICA, ENDESA, IBERDROLA,
entre otras, tienen fuerte intromisión. Aún así, haciendo un juego a dos bandas,
España pacta con estados para financiar proyectos bilaterales, en temas como
salud, educación e infraestructura, o indirectamente mediante ONGDs, a cambio
de obtener sus multinacionales mercados externos, siguiendo vendiendo con
plenas falacias el modelo de cooperación como imagen humanitaria y no como
estrategia corporativa‖ (Garzón, 2012).
Esto es evidente en muchos países de ALC, por ejemplo, en el caso de México, la
Cooperación recibida por parte de España ha servido para abrir el camino al grupo financiero
español BBVA que, desde el año 2008 ha obtenido mayores ganancias que en España,
convirtiéndose en el presente año en su filial más rentable de todas las que posee a nivel
internacional, aportando más de la mitad de sus utilidades:
―Por primera vez, México se volvió la filial más rentable del grupo financiero
español BBVA, al aportar más de la mitad de las utilidades que obtiene el
consorcio en el conjunto de los países en que tiene actividad.
Las operaciones de BBVA Bancomer, la unidad mexicana del consorcio,
aportaron en el primer semestre del año utilidades por 865 millones de euros,
unos 14 mil 854 millones de pesos, cantidad que representó 57 por ciento de las
ganancias globales del grupo, que en ese periodo fueron de mil 510 millones de
euros, de acuerdo con el reporte de resultados.
143
En el primer trimestre de este año, México aportó 32 por ciento de las ganancias
globales. En conjunto, México y el resto de países de América Latina en que el
BBVA realiza operaciones salvaron la cara al consorcio, en un semestre marcado
por la profundización de la crisis financiera en España, donde se asienta su
matriz‖ (La Jornada, 2012).
Este hecho es, extraordinariamente, increíble si se considera que México es uno de los
países donde la mitad o más de la mitad de su población, según la fuente, sufre profundos
problemas de pobreza88 y desigualdad. Se supone que la idea de España y la UE es
incentivar la cooperación para la integración de las subregiones en América Latina, para que
en un futuro se constituya una unión aduanera y un mercado común, con apoyo de los AdA,
pero, "dadas las asimetrías entre la UE y cualquiera de la regiones de América Latina,
quienes se aprovecharían de esta unión aduanera serán principalmente las grandes
empresas europeas" (Proceso, 2009).
Lo anterior, simplemente, demuestra la persistencia de instrumentalizar la CID con
fines mercantiles por parte de los países desarrollados. Así es como bajo el discurso de la
Responsabilidad Social Corporativa las empresas, abierta y directamente, reclaman una
mayor participación en los programas y fondos de la cooperación española argumentando
que existe compatibilidad entre los intereses empresariales y los de la cooperación al
desarrollo (Romero y Ramiro, 2012), al grado de que es posible que autores como
Domínguez consideren que:
―La RSC es a las empresas lo que la cooperación internacional para el
desarrollo es a los gobiernos. La primera, como estrategia empresarial, y la
segunda, como política pública concertada, están destinadas a entenderse‖
(Domínguez, 2011).
Y si bien el caso del BBVA es representativo, desafortunadamente, esta actitud no es
privativa de la España, en el resurgimiento de la CSS algunos autores han señalado que
varios países del sur, aun inscribiéndose en tal modalidad, parecen estar repitiendo algunos
vicios de la CNS en ALC. El caso de Brasil, por ejemplo, miembro del SELA es,
88
―En México, 46.3% de la población vive en estado de pobreza, es decir, que 52 millones de
mexicanos carecen de los recursos suficientes para cubrir sus necesidades básicas. Es una cifra
alarmante, sobre todo si se considera que estos datos registrados en el 2010, son superiores a los de
2 años antes, cuando se registraron 48.8 millones de personas en esta condición, según el Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)‖ en: El Financiero (17 de octubre
de 2012), ―En México, 46% de la población vive en situación de pobreza‖ accesible en:
http://www.elfinanciero.com.mx/index.php?option=com_k2&view=item&id=45341&Itemid=26.
144
probablemente, junto con China uno de los más representativos en esta práctica que algunos
estudiosos han identificado como subimperialismo.89 Al respecto Marini expresa:
―Hemos definido, en otra oportunidad, al subimperialismo como la forma que
asume la economía dependiente al llegar a la etapa de los monopolios y el capital
financiero. El subimperialismo implica dos componentes básicos: por un lado, una
composición orgánica media en la escala mundial de los aparatos productivos
nacionales y, por otro lado, el ejercicio de una política expansionista
relativamente autónoma, que no sólo se acompaña de una mayor integración al
sistema productivo imperialista sino que se mantiene en el marco de la
hegemonía ejercida por el imperialismo a escala internacional. Planteado en
estos términos, nos parece que, independientemente de los esfuerzos de
Argentina y otros países por acceder a un rango subimperialista, sólo Brasil
expresa plenamente, en Latinoamérica, un fenómeno de esta naturaleza‖ (Marini,
1977: 17).
Precisamente, Brasil a la par que fomenta e implementa prácticas de Cooperación con
sus países vecinos o con países africanos, incluye políticas de inversión y expansión
económica, el caso más notable es el realizado a través de Petrobras, como ejemplifica
Daudén:
―La presencia de Petrobras en Angola está completamente volcada hacia la
exportación (el crudo representa el 90 por ciento de las exportaciones y el 80 por
ciento de los rendimientos tributarios del país), lo que torna aún más vulnerable
su ya frágil economía. Además, no atiende a la demanda de ―angolanización‖ del
sector. Pese a que la mayor parte de los funcionarios son nacionales, los cargos
gerenciales, directivos y administrativos siguen en manos de brasileños, como ha
denunciado el abogado Irineu Chingala. En definitiva, Petrobras cumple en
Angola el mismo papel de las petroleras estadounidenses y europeas que, en
1953, cuando fue creada, pretendía combatir‖ (Daudén, 2012).
Esta práctica de Brasil al parecer se ha repetido, principalmente, en Ecuador, Bolivia
y Mozambique, contraviniendo los principios que enarbola la CSS, ―respeto a la soberanía
nacional, la propiedad nacional y la independencia, la igualdad, la no condicionalidad, la no
89
Según Ruy Mauro Marini el subimperialismo es un fenómeno que comparte leyes del desarrollo
capitalista comunes a la teoría del imperialismo (monopolios y capital financiero), aunque tenga
elementos propios que corresponden al funcionamiento del capitalismo dependiente tales como la
superexplotación del trabajo, la integración del capital nacional al extranjero y la monopolización
extrema a favor de la industria suntuaria. Según Marini, el subimperialismo sigue la lógica de la
cooperación antagónica, sea cual sea, al mismo tiempo que coopera con el imperialismo en las
políticas generales, actúa en una dinámica contradictoria buscando el dominio entre sus vecinos,
buscando hegemonía regional (Marini, 1977).
145
injerencia en los asuntos internos y beneficio mutuo‖.90 Estas prácticas, finalmente, conducen
a concluir que en varios casos la CSS realizada entre países en desarrollo no supera, sino
que repite los errores de la CNS.
A pesar de todas estas contrariedades, el SELA ha reiterado su continuo apoyo a la
CSS y sus principios desde distintos espacios, principalmente, a través de las actividades
emprendidas por las Reuniones de los Directores de Cooperación Técnica Internacional, que
se suman a la colaboración que llevó a cabo con la SEGIB a través del Programa
IBERPYME, y en la actualidad con el apoyo técnico que brinda a través de su Secretaría
Permanente a la Secretaría Pro tempore de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeños (CELAC).
Sin embargo, el relanzamiento de la CSS, que podría reivindicar y recuperar para el
SELA un papel protagónico, no parece convencer del todo a sus Estados miembros, a decir
de los funcionarios del SELA, éste es un mecanismo subutilizado y soslayado, incluso en el
ámbito teórico ya que, por ejemplo, diversos aportes que hoy se le adjudican a la CSS como
algo novedoso en realidad, consideran, el SELA ya los había tratado de uno u otra manera,
pero por razones políticas y uso pragmático y diplomático, tanto de representantes de
Estados u otros organismos, no se le han reconocido.
Lo anterior, explican, es claramente identificable, por ejemplo, respecto a la diferencia
en la atención y apoyo que se le brinda a los planes y proyectos de CSS propuestos por el
SELA; y la que se presta a los proyectos de CSS de la SEGIB donde, principalmente, la
presencia de España atrae a los países de latinoamericanos. Esta diferencia se explicaría
por razones que ya se han aducido anteriormente, en especial por aquellas de índole
económico, donde en el fondo los países de ALC, consideran mucho más conveniente y
rentable implementar convenios de cooperación con España debido a que ello promete ir
acompañado de inversión extranjera.
Así una vez más, a pesar de que el SELA sea un espacio donde, discursivamente, los
Estados de ALC ratifiquen, reiteradamente, su simpatía por formas de cooperación e
integración política y económica más equitativas, en la práctica todavía no se logra que esto
se haga realidad debido a la falta de respaldo político y financiero real de los Estados
Miembros, que sumado a las fuerzas internacionales provocan una sinergia difícil de superar
―Principios
rectores
de
la
http://ssc.undp.org/content/ssc/about/what_is_ssc.html
90
Cooperación
Sur-Sur‖
en:
146
para ALC. Lo anterior, a pesar de que en ALC se reconoce, diplomáticamente, la necesidad
de identificarse y actuar como un bloque, ante los problemas estructurales de subordinación
y dependencia en el sistema mundial que al final, según parece, tienen mayor peso y
relevancia que las diferencias de opinión al respecto.
En última instancia la pregunta de fondo sería, ¿tiene sentido aun la existencia
iniciativas en materia de CSS por parte del SELA?, al parecer sí, no sólo por la opinión de
sus funcionarios, sino por las presentes circunstancias del sistema internacional marcado por
el dominio de la fuerzas económicas bajo el control de unos cuantos países desarrollados y
grupos económicos transnacionales. Situación que como ha expresado el SELA,
reiteradamente, requiere de un mecanismo que permita afrontar conjuntamente las
necesidades propias de la región.
Así, desde una perspectiva global sobre el desenvolvimiento del SELA en general y
en materia de CSS, puede considerarse que ha sido condicionado y determinado por el
funcionamiento del sistema internacional, que desde sus antecedentes –ubicados,
parcialmente, en la CID originada en la Carta de la ONU, la Conferencia de Bandung, el
Movimiento de los países No Alineados y el Grupo de los 77- ha estado marcado por una
dinámica donde parecen enfrentarse incesantemente el unilateralismo de facto promovido
por los países más poderosos económica, política y militarmente y, el multilateralismo
apoyado por los países subdesarrollados o del Tercer Mundo.
El enfrentamiento referido bien podría justificarse y explicarse, particular y
puntualmente como se ha referido con anterioridad, a partir de la oposición de los
presupuestos del Realismo político frente a los del Neoliberalismo institucional, es decir del
interés nacional frente al interés colectivo, respectivamente. De tal manera, que para los
partidarios del Realismo político, es el interés particular de los Estados, lo que más conviene
estimular y debe prevalecer, incluso por encima de las organizaciones interestatales
internacionales, mientras que el Neoliberalismo institucional considera que es mucho más
conveniente para los Estados privilegiar las acciones y mecanismos de orden colectivo. Ello
explicaría en parte el desenvolvimiento histórico del SELA, como un organismo que,
dedicado a promover acciones conjuntas, ha tenido que ver reducida su influencia debido a
las actitudes un tanto realistas de sus Estados Miembros como de Estados externos,
particularmente EE.UU.
147
No obstante, lo anterior no explicaría del todo como es que en algunos casos muchos
de los países de ALC miembros del SELA, se han incorporado a otras iniciativas de orden
colectivo o multilateral como la OEA, la OCDE o la SEGIB. Más aún, como es que muchos
de los países desarrollados que en muchos de los casos actúan unilateralmente, es decir,
más identificados en algunos casos con los principios del Realismo político, también
conforman y promueven determinados mecanismos de orden colectivo como el BM, el FMI o
los grupos de los países más desarrollados conocidos como G7 ó G8, a fin de promover
acciones conjuntas para salvaguardar sus intereses comunes.
Justamente, la revisión de los trabajos del SELA han permitido observar un contraste
entre la prevalencia en lo general de los intereses de los países desarrollados y la escasa
reducción de la pobreza y el aumento de las desigualdades económicas y sociales en ALC, a
pesar de las múltiples iniciativas de CID y de que muchos de sus miembros se han
incorporado abierta y casi completamente a las directrices de los países desarrollados y de
sus mecanismos institucionales. Esta situación conduciría a pensar que existen otro tipo de
relaciones y fuerzas de larga duración, como las que refiere la aproximación epistemológica
del sistema-mundo moderno entendido como economía-mundo capitalista, las que han
determinado la suerte de la CID en general y de los trabajos del SELA en materia de CSS en
particular.
Es decir, tanto la CID/CSS y sus efectos han estado inscritos, en lo general, en la
dinámica de una economía-mundo capitalista que, como explica Wallerstein, tiene como fin
último la acumulación incesante de capital, para lo cual se establece una división de trabajo
e intercambio de bienes básicos así como un flujo de capital y trabajo. La necesidad
incesante de acumulación por parte del sistema –mundo moderno (economía-mundo
capitalista), insta a los mecanismos estructurales de dicho sistema a priorizar y privilegiar,
por necesidad intrínseca, a quienes aseguren dicha acumulación y castigar y eliminar a
todos aquellos actores que no tengan la misma finalidad como prioritaria (Wallerstein, 2005:
40-41).
En este sentido, se alcanzaría una mayor comprensión del desenvolvimiento del
SELA, en contraste no sólo con iniciativas de naturaleza unilateral o multilateral, y con tintes
de Realismo político o Neoliberalismo institucional. Es decir, desde la aproximación del
sistema-mundo moderno, el comportamiento y destino de los actores institucionales, ya sean
éstos estatales o interestatales, estarían sujetos a que tanto dichos actores responden a la
148
premisa de la acumulación según la división del trabajo que distingue entre centro y periferia
(Wallerstein, 2005: 46), de ser el caso tales actores se promoverán y se desarrollarán
exitosamente, de lo contrario no será el caso.
Así, el desenvolvimiento del SELA puede convenirse, según los principios de análisis
del sistema-mundo moderno, ha estado sujeto al lugar que éste ocupa y sus Estados
Miembros en la división axial del trabajo de dicho sistema, donde la producción se divide en
productos centrales y periféricos. De tal manera, que toda vez que el SELA representa una
región periférica, apelando desde su creación y sus principios a la integración y cooperación
regional basada en la solidaridad, respeto y beneficio mutuo, para contribuir a la
conformación de un orden económico más equitativo, ha contravenido históricamente los
principios del sistema-mundo moderno, por lo que ha sido mirado con recelo y soslayado de
facto no sólo por los Estados centrales o desarrollados, sino inclusive por sus propios
Estados miembros, todos ellos periféricos.
La aproximación epistemológica del sistema-mundo moderno ayuda a entender
también porqué en algunos casos los Estados periféricos se adhieren y apoyan iniciativas de
los países centrales. En este caso se expone que en el sistema-mundo moderno los Estados
periféricos se ven presionados a acceder al Centro de dicho sistema, porque en éste se
concentra la ganancia de los procesos de producción, de tal suerte que si un estado
periférico desea ―desarrollarse‖ debe hacer todo lo posible por aproximarse cada vez más al
centro (Wallerstein, 2005: 48). En este sentido, se comprende porque varios países
periféricos, en este caso de ALC, prefieren sumarse y apoyar iniciativas de los países
centrales como la OCDE o la SEGIB, o también porque muchos de los países periféricos
emulan, a pesar de su condición o reiterado apoyo discursivo a iniciativas de CSS, actitudes
de agresiva competencia y expansión comercial, propias del centro.
A manera de resumen de este capítulo, el desenvolvimiento del SELA en cuanto
actividades de CSS, no puede ser entendido si tomar en cuenta las relaciones causales
teórico–prácticas históricas de mayor peso y larga duración, que en su caso remiten al
reordenamiento del sistema internacional y creación del SICD posterior a la Segunda Guerra
Mundial, donde a partir de la Conferencia de Bandung en 1955, los países en vías de
desarrollo propusieron establecer vínculos de cooperación entre ellos para fomentar su
desarrollo, pero principalmente desmarcarse de las posturas de las potencias capitalistas y
comunistas asumidas a partir del conflicto bipolar de la Guerra Fría y demandar un orden
149
económico internacional más equitativo, demandas que más tarde quedarían unificadas y
expresadas en el llamado Movimiento de los países No Alineados.
Esta inquietud se vería consolidada justamente cuando a raíz de la crisis económica y
del petróleo a inicios de la década de 1970, el orden político y económico internacional se
reorientó profundamente hacia los intereses de los países desarrollados debilitando los
espacios multilaterales incluido el SICD, ante lo cual los países en vías de desarrollo o del
Tercer Mundo, asumieron y conformaron posiciones comunes en defensa de sus intereses,
que fundamentalmente se tradujeron en la consolidación del Movimiento de los No Alineados
y la creación del Grupo de los 77 en el seno de la ONU, que tuvo como mayor logró la
aceptación en la Asamblea General de la ONU de la Carta de los Derechos y Deberes
Económicos de los Estados , dirigida a contribuir a la conformación de un nuevo orden
económico internacional basado en principios más justos.
Como parte de esta dinámica impulsada por los países del Tercer Mundo y como
parte del PNUD se creó la Unidad Especial para la Cooperación Técnica entre Países en
Desarrollo, principal precedente de lo que hoy se denomina CSS, y que para el caso de ALC
se tradujo en la creación del SELA. Éste recogería para ALC los principios que los países del
Tercer Mundo postulaban para implementar actividades de Cooperación afines y
convenientes para ellos, pero también y fundamentalmente las demandas e ideas que
pudieran contribuir a la creación de un orden económico internacional más equitativo.
En este sentido el SELA representa la iniciativa latinoamericana y caribeña de mayor
membrecía que posibilitó, a pesar de la heterogeneidad política y económica de la región,
durante sus primeros diez años de existencia, la implementación de los llamados Comités de
Acción, mecanismos flexibles de cooperación regional que además de atender una amplia
gama de áreas y trabajos primordiales en los países de ALC, respaldaron discursiva y
prácticamente la defensa de los países del Tercer Mundo a través de Comités apoyo a
Guatemala, Nicaragua y Argentina, justo cuando países como EE.UU. y el Reino Unido
implementaron una ofensiva contra aquellos movimientos que atentaran contra sus intereses
económicos o políticos.
Precisamente fue la ofensiva económica, política e incluso militar de los países
desarrollados, principalmente EE.UU., que terminaría minando el alcance y presencia del
SELA. Así, bajo un orden económico internacional controlado por los países desarrollados o
países centrales, los países del Tercer Mundo, incluidos los de ALC, se vieron entablando
150
relaciones comerciales dependientes e injustas, subordinadas a los intereses de los países
desarrollados, que al final los llevó a un déficit comercial y posterior enorme endeudamiento.
Situación que para finales de la década de los años 80 y principios de los años 90,
desafortunadamente, lejos de propiciar la unión y práctica de solidaridad entre los países
latinoamericanos y caribeños, ocasionó la fragmentación y negociación bilateral de cada
caso de deuda particular, acción cimentada en presupuestos del llamado Consenso de
Washington que además de profundizar los problemas de pobreza y desigualdad en ALC,
terminaría reorientando las prácticas de CID dando como resultado la llamada Fatiga de la
Ayuda. Hechos que al final terminarían disminuyendo y nulificando el papel del SELA, debido
al escaso respaldo político y financiero de sus Estados Miembros, que veían muy riesgoso e
incluso contraproducente apoyar las iniciativas emanadas de un organismo tachado incluso
de izquierdista.
Lo anterior provocó, para la década de los años 90, una marcada diminución e
incluso paralización de los trabajos del SELA en cuanto CSS, tanto en número como en
impacto, limitándose a realizar actividades de bajo impacto como foros, talleres y reuniones,
que no obstante la producción de importantes e interesantes propuestas plasmadas en
documentos de estudio sobresalientes, dada la falta de atención política y económica
efectiva de los Estados miembros no han logrado traducirse aún en acciones o proyectos
concretos.
Con el comienzo del siglo XXI y en coincidencia tanto del lanzamiento de los
Objetivos del Milenio en el año 2000, como del relanzamiento de la CSS, el SELA ha
reaparecido muy tenuemente a partir de su incorporación como gestor del Programa
IBERPYME de la SEGIB, acción que si bien ha obtenido resultados relevantes,
desafortunadamente se ve un tanto empañada por la detección de ciertas prácticas
caracterizadas por contener explicita o implícitamente intereses de orden comercial,
benéficas sólo para los países en mejores condiciones económicas.
Finalmente el SELA también se ha sumado a los trabajos de la Secretaría Pro
tempore de la CELAC, colaborando especialmente con asistencia técnica. Hecho que no
sólo hace resurgir las esperanzas de la integración para ALC, sino también de la reactivación
efectiva del SELA como mecanismo exclusivamente latinoamericano y caribeño de
concertación y cooperación regional, especialmente, considerando que importantes
organismos regionales de gran envergadura, como la Alianza Bolivariana para los Pueblos
151
de Nuestra América (ALBA) y la UNASUR, están recuperando y reimpulsando nuevamente
procesos de integración y colaboración regional en ALC.
152
CONCLUSIONES
El resurgimiento de la CSS en los recientes años representa una opción significativa de
Cooperación Internacional adoptada por los países en vías de desarrollo para fomentar el
desarrollo económico y social de sus poblaciones, a partir de objetivos y la solidaridad
comunes, bajo los principios básicos de solidaridad, complementariedad, igualdad, no
condicionalidad y respeto de la soberanía.
Este trabajo sobre la revisión del trabajo del SELA en cuanto CSS enfocado en
determinar la relevancia del mismo, como referente histórico y contemporáneo de CSS de y
para ALC, partió del supuesto de que tal desenvolvimiento no puede ser entendido si tomar
en cuenta las relaciones causales teórico–prácticas históricas de mayor peso y larga
duración, que en su caso remiten al reordenamiento del sistema internacional y creación del
SICD posterior a la Segunda Guerra Mundial bajo el marco de una economía-mundo
capitalista.
Así las cosas, a través de esta revisión se ha podido constatar que desde una
perspectiva amplia la CSS se inserta en el amplio campo de la CID, que desde el final de la
Segunda Guerra Mundial, bajo el margen del discurso del desarrollo como paradigma
civilizatorio occidental, constituyó todo un sistema organizado de actividades y relaciones de
CID con el fin último de contribuir a cerrar la brecha entre los países desarrollados y
subdesarrollados y así atender los problemas más apremiantes de la humanidad carácter
económico, social, cultural o humanitario.91
No obstante, debido en gran medida al surgimiento del conflicto ideológico de la
Guerra Fría, la CID adquirió una compleja identidad que desde entonces puede referir a una
amplia gama de acciones implementadas como parte de la política exterior de los países u
otros actores internacionales, a partir de múltiples propósitos que pueden ir desde intereses
y finalidades apegados a principios de genuina cooperación y solidaridad hasta aquellos de
explícito interés económico y geopolítico.
En una primera etapa, la CID fue realizada principalmente a partir de la iniciativa de
los países desarrollados occidentales expresada en el Plan Marshall para la reconstrucción
de Europa tras la Segunda Guerra Mundial entre 1945 y 1950, que debido a su gran éxito
busco extenderse al resto de los países. Sin embargo, dicho intento pronto revelaría que la
CID había sido utilizada y podía utilizarse como un instrumento de coacción dentro de la
91
―Carta
de
las
Naciones
http://www.un.org/es/documents/charter/chapter1.shtml
Unidas‖,
accessible
en:
153
política exterior de los países esto, especialmente, después de la abierta disputa ideológica
entre el bloque de países capitalistas y comunistas.
La CID ocupada como instrumento político y económico de persuasión o contención
evidenció, que a pesar de las buenas intenciones plasmadas por la mayoría de países en la
Carta de las Naciones Unidas, el orden internacional se sujetaba a los intereses y decisiones
de los Estados más poderosos económica o militarmente y de sus organismos creados para
favorecer su actuación en el mundo. Lo anterior provocaría grandes repercusiones nocivas
para la propia CID, pero sobre todo para los países en vías de desarrollo los cuales, al final,
serían los más afectados por tal reorientación de la Cooperación Internacional.
Ante tal situación, los países en vías de desarrollo de África y Asia propusieron
durante la Conferencia de Bandung en 1955, establecer vínculos de cooperación entre ellos
para fomentar y reafirmar su derecho al desarrollo económico y social fincado, sobre todo, en
el respeto a la soberanía y en franca oposición al colonialismo y el neocolonialismo de las
antiguas potencias y los EE.UU., así como a su involucramiento en el conflicto ideológico de
la Guerra Fría.
Este es el acontecimiento que se considera, justamente, como el principal
antecedente de la CSS, debido a que desencadenaría una serie de iniciativas que
conformarían todo un movimiento para exponer y defender los intereses e inquietudes del los
países en desarrollo. En este sentido, fue que se conformó el grupo de los países No
Alineados, en la Primera Conferencia Cumbre de Belgrado en 1961 y, posteriormente, en
1964 en el seno de la ONU, el Grupo de los 77 como la mayor organización
intergubernamental de países en desarrollo, que buscaba proporcionar los medios para que
los países del Sur articularan y promovieran sus intereses económicos colectivos y mejorar
su capacidad de negociación conjunta sobre
los principales temas
económicos
internacionales en el ámbito de Naciones Unidas, además de promover la CSS para su
desarrollo.
Estas iniciativas, en relación con la CID, señalaban las prácticas discrecionales con
que los países desarrollados realizaban dicha actividad, que en el caso de ALC se reflejaría,
claramente, en la diferencia en cuanto al monto económico y modalidad, por ejemplo, entre
la llamada Alianza para el Progreso y el Plan Marshall. Mientras en este último los términos y
montos fueron ampliamente favorables, en la primera se reflejaba un implícito uso político y
económico por parte de EE.UU.
154
Esta situación, en el fondo, complicaría y agudizaría aún más la relación de
dependencia económica de los Estados de ALC respecto de los países desarrollados,
situación que se profundizó todavía más a partir de la crisis económica y del petróleo a
inicios de la década de los años 70. La primera provocada por el derrumbe del sistema de
convertibilidad oro-dólar, por decisión unilateral del presidente de los EE.UU., y que terminó
por causar una enorme inestabilidad económica y financiera, al pasar de un sistema de
cambio de divisas fijo a uno volátil que al final favorecería justamente a dicho país.
Mientras que la crisis del petróleo fue originada por los principales países productores
de petróleo cuando impusieron un embargo a los países occidentales que apoyaron a Israel
durante la Guerra de Yom Kippur. Al final ambas crisis serían catastróficas para los países
en desarrollo ya que reorientaron profundamente el orden internacional hacia los intereses
de los países desarrollados debilitando los espacios multilaterales, incluido el SICD.
Esta situación volvería prioritario el asunto de la CSS para los países en vías de
desarrollo o del Tercer Mundo, que ante la indiferencia de los países desarrollados buscaron
alternativas asumiendo posiciones y conformando un frente común para la defensa de sus
intereses, que finalmente se consolidó y expresó a través del Movimiento de los No
Alineados y del Grupo de los 77. Este último en el seno de la ONU tuvo como mayor logró en
1974 la aceptación en la Asamblea General de la ONU de la Carta de los Derechos y
Deberes Económicos de los Estados, dirigida a contribuir a la conformación de un nuevo
orden económico internacional basado en principios más justos.
Dicha iniciativa tuvo como principal efecto en cuanto CSS, en el mismo año, la
creación en el marco del PNUD de la Unidad Especial para la CTPD, hoy considerada el
principal precedente institucional y formal de dicha modalidad de CID. En este sentido,
puede afirmarse la relación directa que existe entre el movimiento de los países del Tercer
Mundo, en cuanto a la implementación de un tipo de Cooperación distinta a la CNS y, la
demanda de un nuevo orden económico internacional. En otras palabras no pude hablarse
de CSS sin referir a dicha demanda y viceversa.
Precisamente, en ALC tales inquietudes se tradujeron y concretaron en la creación
del SELA a través del Convenio de Panamá en 1975, el cual fue visto como un sistema
necesario para la cooperación económica y social intrarregional, consulta y coordinación de
las posiciones de América Latina, tanto en los organismos internacionales como ante
terceros países y agrupaciones de países; y que además dicha cooperación debía cumplirse
155
dentro del espíritu de la Declaración y del Programa de Acción sobre el establecimiento de
un Nuevo Orden Económico Internacional y de la Carta de Derechos y Deberes Económicos
de los Estados.92
De esta forma el SELA recogió las inquietudes del Tercer Mundo, con el fin de
propiciar una mayor unidad de los países de la ALC, a fin de garantizar no sólo acciones
solidarias en el terreno de la cooperación económica y social intrarregional, sino acrecentar
el poder de negociación de la región en la comunidad internacional.
En relación a la CSS, sobresale de manera significativa que en el Convenio
Constitutivo del SELA, se haya afirmado que ―las acciones de un sistema permanente de
coordinación intrarregional, de consulta y de cooperación de América Latina, se desarrollen
sobre la base de los principios de igualdad, soberanía, independencia de los Estados,
solidaridad, no intervención en los asuntos internos, beneficio recíproco, y no discriminación,
y sobre la base del pleno respeto a los sistemas económicos y sociales libremente decididos
por los Estados‖,93 características todas que hoy se le atribuyen a la CSS como uno de sus
aportes más importantes e innovadores.
En este sentido, también se puede aseverar que el SELA representa la iniciativa
latinoamericana y caribeña de mayor membrecía que tradujo en hechos concretos las
inquietudes de CSS que se habían venido gestando, a pesar de la heterogeneidad política y
económica de la región representada por gobiernos dictatoriales y militares, y por gobiernos
escasamente democráticos como el caso de México.
Así, los primeros diez años de existencia del SELA, representan una época de gran
vitalidad y dinamismo en cuanto actividades de CSS, expresadas concretamente en la
creación e implementación de los denominados Comités de Acción que atendieron una
amplia gama de áreas primordiales para los países de ALC, incluyendo el área ambiental,
cuestión que demuestra un rasgo innovador y genuino de este organismo.
Además de lo descrito, otra característica importante de estos Comités de Acción fue
su abierto respaldo, discursivo y práctico, en cuanto a los países de Guatemala, Nicaragua y
92
Tercera Consideración del Convenio de Panamá, Documento Constitutivo del SELA, accesible en:
http://216.122.62.22/attach/258/default/T023600000397-0-Convenio_de_Panama_(enero_2006).pdf
93
Tercera Consideración del Convenio de Panamá, Documento Constitutivo del SELA, accesible en:
http://216.122.62.22/attach/258/default/T023600000397-0-Convenio_de_Panama_(enero_2006).pdf
156
Argentina, ante la ofensiva económica, política y militar de EE.UU. y el Reino Unido que, bajo
un discurso anticomunista, justificaban acciones intervencionistas, pero que en realidad
evidenciaban la defensa y promoción de sus intereses económicos y políticos.
Justamente, será dicha ofensiva económica, política y militar de los países
desarrollados, principalmente EE.UU., lo que terminaría afectando el desenvolvimiento del
SELA reflejándose en la disminución de su alcance y presencia. Conviene recordar que
dicha ofensiva no era algo nuevo, sino por el contrario simplemente corroboraba la
permanente actitud de los EE.UU. hacia la región y que en última instancia hacia referencia a
lo que un sistema internacional, construido sobre bases estructurales asimétricas favorables
únicamente para los países desarrollados o centrales, y que en el fondo responde a criterios
del capitalismo global dirigido por y para beneficio de los países desarrollados.
Más aún, desde los primeros estudios y reflexiones del SELA se afirmaba que en la
mayoría de los casos a los países del Norte poco les importaban los problemas del sur, y
que además se mostraban renuentes a cambiar el orden económico internacional, sino es
que incluso buscaban las maneras de perpetuarlo, utilizando no sólo estrategias directas,
sino inclusive controlando mecanismos como las principales Instituciones Financieras
Internacionales como el BM y FMI.
Así las cosas, los problemas de los países del Tercer Mundo, incluidos los de ALC,
demostraron claramente que poco había logrado la CID en relación a contribuir a disminuir y
cerrar la brecha entre los países desarrollados y subdesarrollados, en el fondo ya los
teóricos de la postura estructuralista, con Prebisch al frente, y luego los Dependentistas
habían aportado pistas que pueden ocuparse también para entender el problema de la CID
en ALC, que más que originarse en sus evidentes limitaciones, remitía fundamentalmente a
causas estructurales del sistema internacional donde no obstante los esfuerzos emprendidos
por los países latinoamericanos y caribeños, sus logros en cuanto al referido desarrollo eran
muy pocos o incluso nulos, ya que la pobreza y la desigualdad social, por ejemplo, en lugar
de disminuir habían aumentado.
Básicamente, las posturas referidas aducían que tal situación se debía a que los
países de ALC ocupaban una posición periférica en el sistema económico internacional,
posición que estaba subordinada al control ejercido por el centro de dicho sistema ubicado
en los países desarrollados, lo que al final confería una permanente condición sistemática y
estructural de dependencia a los Estados latinoamericanos y caribeños. Lo anterior quedó de
157
manifiesto durante la crisis económica internacional de la década de los años 70 que
originaría la enorme crisis de deuda en América Latina.
En un primer momento, durante los años 60 los países latinoamericanos, más
grandes como Brasil, Argentina y México, pidieron grandes préstamos con el objetivo de
industrializarse a través del programa de sustitución de importaciones, particularmente
construyendo infraestructura. Durante ese periodo las economías de dichos países se
desenvolvían promisoriamente y se consideraba podían lidiar convenientemente con dichas
deuda. No obstante, para la década de los años 70 debido a la recesión ocasionada,
principalmente, por la crisis del petróleo, la deuda de los países aumentó sustancialmente, y
dichos países ya no pudieron mantener sus programas de industrialización.
De tal manera que para la década de los años 80, los países latinoamericanos se
vieron forzados, `por recomendaciones´ del FMI y BM, a reorientar sus economías hacia la
exportación y apertura comercial abandonando sus programas de industrialización por
sustitución de importaciones. Sin embargo, a pesar de que los países de ALC aumentaron su
producción y exportación de materias primas, el precio de éstas disminuyó, no así el precio
de los productos manufacturados importados, situación que al final produjo un enorme déficit
comercial, particularmente a partir de 1982, dando paso a un estancamiento de la economía
de dichos países.
Esta situación se agudizo a tal grado que en muchos casos varios países
latinoamericanos se vieron imposibilitados para pagar sus deudas, de tal manera que para el
final de la década de los años 80 y principios de la década de los años 90, la mayoría de los
países latinoamericanos, especialmente los más endeudados como México, Brasil y
Argentina, no repararon en asumir las reformas estructurales de corte Neoliberal promovidas
por el FMI y el BM, endorsadas en el denominado Consenso de Washington, que exigía la
liberalización del flujo comercial, la privatización de empresas estatales y la reducción del
Estado en cuanto a la dirección y regulación de la actividad económica.
Estos hechos fragmentaron fácilmente la unidad que ALC había mostrado en diversos
organismos como la ALADI, pero sobre todo el SELA evidenciando, de paso, la persistente
heterogeneidad política y económica de la región. Así, lejos de que estos hechos, como
proponía el SELA, fortalecieran la solidaridad y el multilateralismo entre los países de ALC,
los socavaron profundamente. Al final, estos acontecimientos terminarían disminuyendo y
nulificando el papel del SELA debido al escaso respaldo político y financiero de sus
158
Miembros, los cuales veían contraproducente, incluso muy riesgoso, apoyar las iniciativas
emanadas del SELA. Desafortunadamente, como es evidente, esta actitud profundizaría aún
más los problemas de pobreza y desigualdad en ALC.
Lo anterior provocó una marcada la diminución de los trabajos del SELA sobre CSS,
en cuanto número e impacto para la década de los años 90, que sumada a la llamada Fatiga
de la Ayuda, terminó por avocarse a realizar actividades de bajo impacto como foros, talleres
y reuniones, que a pesar de la producción de importantes e interesantes propuestas
plasmadas en estudios destacados, debido al escaso o incluso nulo respaldo político y
económico, de los Estados miembros, no han logrado traducirse aún en acciones o
proyectos específicos.
El inicio del siglo XXI representa un momento importante para la CSS, los efectos de
la disminución de los montos de la AOD debido a la denominada Fatiga de la Ayuda,
paradójicamente ocasionaron que la CSS sea vista formalmente como una opción viable
para los países del Sur, este resurgimiento ha sido apoyado principalmente por la ONU que
ha visto en dicha modalidad de CID, una oportunidad para coadyuvar en el logro de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio lanzados en el año 2000.
En este sentido, el SELA se ha sumado al apoyo tanto de la CSS y los ODM, sin
embargo, en sentido estricto y práctico, el relanzamiento de la CSS, que podría verse como
una excelente oportunidad para que el SELA reapareciera como un organismo de CSS en
ALC, no ha sido así, hasta el momento el SELA sólo ha apoyado y respaldado proyectos
externos, tal es el caso de su incorporación exitosa como gestor y administrador del
Programa IBERPYME de la SEGIB. Se trata de la Incorporación a un programa que se
inscribe en una serie de iniciativas que, aunque relacionadas con la promoción de la CSS, se
considera también se ve envuelta en ciertas prácticas caracterizadas por contener explicita o
implícitamente intereses de orden comercial, benéficas sólo para los países desarrollados,
específicamente España.
Esta endeble reaparición del SELA, como se ha expuesto tiene como principal causa
su relación histórica con posturas críticas hacia el sistema económico internacional y su
funcionamiento dominado por los países desarrollados; y en consecuencia con posiciones
políticas y económicas distintas, sino que es opuestas, a las que actualmente varios países
de ALC han asumido, como es el caso del libre mercado, competitividad y desregulación de
las empresas.
159
Port último cabe destacar que el SELA se ha sumado a los trabajos de la Secretaría
Pro tempore de la CELAC, brindándole asistencia técnica, lo cual es interesante dado que se
trata de una iniciativa con la que guarda una profunda relación histórica en cuanto que se ha
erigido, al menos discursivamente, como un mecanismo, exclusivamente, latinoamericano y
caribeño de integración, concertación y cooperación regional. En este contexto, el SELA al
parecer podría hallar mayor asidero dado que en los últimos años debido al impulso de
ciertos países como Venezuela, Ecuador, Bolivia, Argentina y Brasil, se está otorgando
mayor atención a la integración regional, lo cual también podría revalorizar y apoyar aquellas
iniciativas en materia de CSS originadas en dicho organismo.
Ahora bien desde una perspectiva general este estudio sobre el desenvolvimiento del
SELA en cuanto CSS ha permitido descubrir que el SICD incluyendo la CSS, se inscribe en
un sistema de relaciones políticas y económicas que hunde sus raíces en un largo devenir
de relaciones de orden primordialmente económico y político gestado en el contexto previo a
la Segunda Guerra Mundial, caracterizado por relaciones de colonialismo e imperialismo y
las respectivas disputas entre las potencias.
El hecho referido no pude soslayarse para poder entender el ordenamiento
internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial que, a pesar de haber creado la ONU
bajo principios de amistad, colaboración, paz y progreso económico para y entre las
naciones, en realidad no se estaba arrancando desde cero, profundas causas históricas
determinaban una radical diferencia en cuanto capacidades y habilidades económicas,
políticas y militares entre las naciones.
En ese sentido, la aparición de la CID como una manera de coadyuvar al cierre de la
brecha entre países desarrollados y subdesarrollados, no podía sustraerse de dicho
contexto, más aún sus alcances e incluso objetivos estarían determinados por dicho contexto
sociohistórico. En consecuencia la aparición de la CSS, no sólo aparece como una iniciativa
que buscaba implementar un tipo de Cooperación Internacional distinta sólo por el hecho de
realizarse entre países en desarrollo, sino ante todo por su intrínseca relación con las
demandas emanadas del movimiento gestado por dichos países, principalmente expresadas
en la búsqueda de la transformación del orden económico internacional imperante y la
instauración de uno más equitativo.
Dicha idea, es probablemente, la más importante y trascendente de la CSS, de no ser
el caso dicha modalidad perdería uno de sus referentes más importantes. En este sentido la
160
revisión del trabajo del SELA en cuanto CSS, cobra significativo valor dadas las condiciones
actuales del sistema internacional, caracterizado principalmente por una crisis económica y
financiera internacional que evidencia una vez más que en un estado próximo al desorden
total de las relaciones internacionales, son los actores internacionales mas fuertes política,
económica y militarmente los que unilateralmente deciden el futuro de miles de personas
basados únicamente en intereses particulares, haciendo indispensable la concertación y
cooperación de los países del sur basadas precisamente en los principios básicos de la CSS:
solidaridad, complementariedad, igualdad, no condicionalidad y respeto de la soberanía.
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