1 EL ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS (ALCA) Y

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EL ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS (ALCA) Y LA
REGULACIÓN JURÍDICA MEXICANA
Por René Alejandro Aguilar
Doctor en Derecho Internacional por la UNAM. Profesor Investigador de tiempo
completo de la Universidad de Colima. Perfil Deseable Promep 2006-2009.
Sumario: Introducción. 1. Antecedentes. 2. El nuevo auge de la integración en América.
3. La Ley sobre la Celebración de Tratados. 4. El Acuerdo de Libre Comercio CanadáEstados Unidos. 5. La Iniciativa de las Américas y la Conferencia de Miami. 6. El
proyecto TLCAN. 7. Los contenidos del TLCAN. 8. El efecto tequila. 9. La experiencia
mexicana del TLCAN. 10. El proceso del ALCA. 11. La Ley de Comercio Exterior. 12.
Las perspectivas del ALCA. 13. La Ley sobre la Aprobación de Tratados
Internacionales en Materia Económica. 14. La no entrada en vigor del ALCA en 2005.
Conclusiones. Bibliografía.
Introducción: Para entender el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA, 2005),
primero debemos entender el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN, 1994), y antes conocer el Tratado de Libre Comercio Estados Unidos y
Canadá (Canada-US Free Trade Agreement o CUSFTA, 1988). Es decir, la idea de
Estados Unidos para ampliar sus propuestas va en ese sentido. Otro punto importante
son las nuevas leyes mexicanas acordes a la apertura comercial como la Ley sobre la
Celebración de Tratados de 1992, la Ley de Comercio Exterior de 1993 y la Ley sobre
la Aprobación de Tratados Internacionales en Materia Económica de 2004. Por último
comentar el por qué no entró en vigor en 2005 como se tenía contemplado el ALCA.
ARTICULO PUBLICADO EN LA REVISTA DE JURE. AÑO 6. SEGUNDA
EPOCA. NUMERO 4. ISSN 1870-2457-DE JURE. NUMERO DE RESERVA AL
TITULO EN DERECHOS DE AUTOR 04-2004-081914473600-102. INSTITUTO
UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS. FACULTAD DE
DERECHO. UNIVERSIDAD DE COLIMA. COLIMA, MÉXICO. FEBRERO DE
2006. PP. 3-48.
2
1. ANTECEDENTES1
De manera muy general podemos decir que el ALCA (Área de Libre Comercio de
las Américas)2, es un proyecto de zona de libre comercio americana. Gestada en la
Cumbre de las Américas celebrada en Miami en 1994, que estaba previsto que entrara
en vigor en 2005 y que coexistiera con los acuerdos regionales ya existentes como el
TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América del Norte, 1994)3, el MERCOSUR
(Mercado Común del Sur, 1991)4, etc.5
En el continente americano ha existido históricamente una notable falta de sintonía
entre los esfuerzos para lograr algún género de integración económica regional o
subregional y los procesos de codificación internacional (unificación-armonización) del
derecho. Concretamente, se ha destacado muchas veces el hecho de que en América la
integración jurídica ha ido muy por delante de la integración económica.6
Hasta ahora ha existido una doble vertiente de esfuerzos en esta esfera: regional
(interamericano, es decir, tomando a América como una región) y subregionales. Desde
un principio, las características y la intensidad difieren en cada caso singular. La idea
central de Bolívar (1783-1830)7, por ejemplo, pasaba por los aspectos políticos, pero
tenía en cuenta cuestiones relativas al comercio, precisamente para reforzar esa
elección. El espacio abarcado por este proyecto era, no obstante algunos datos que
podrían llegar a confundir, las viejas colonias españolas que habían arribado a la vida
independiente. Los numerosos ensayos llevados a cabo a lo largo del siglo XIX, se
inscriben en la misma tónica: un fuerte sustrato político y acuerdos concretos sobre
materias relativas a la libertad de circulación de personas y mercancías. Los países
participantes variaban en cada oportunidad y ningún texto llegó a entrar en vigor
efectivo.
Cuando irrumpió en este escenario el movimiento panamericano dirigido por los
Estados Unidos, los perfiles del desarrollo antecedente sufrieron una modificación
sustancial. La base política, conectada siempre con la existencia o eventualidad de
agresiones externas, se abandonó a favor de un talante eminentemente comercial. Baste
recordar que la actual Secretaría General de la OEA (Organización de Estados
Americanos, 1948),8 desciende de la Unión Panamericana, la cual, a su vez, en los
primeros veinte años de las Conferencias Panamericanas, se llamó, en un alarde de
sinceridad, Oficina Comercial de las Repúblicas Americanas. La presencia de aquél país
imprimió un carácter unidireccional a las relaciones y la idea de integración continental
se desvaneció por completo. Salvo excepciones, las producciones jurídicas de derecho
internacional público y privado realizadas en el seno de las conferencias panamericanas
durante la primera mitad del siglo XX, fueron algo así como los hijos no buscados de
este proceso.9
1
En el mes de enero de 2006 asistimos a la Ciudad de Puebla con el Lic. Víctor Manuel Reyes Fuentes,
Enlace Académico y Programas Especiales de la Coordinación de Enlace Gubernamental con el ALCA
para solicitar información sobre nuestro tema y nos proporcionó el material con que contaba.
2
http://www.ftaa-alca.org/alca_s.asp
3
http://www.economia.gob.mx/index.jsp?P=2116
4
http://www.guia-mercosur.com/
5
El Pequeño Larousse Ilustrado 2005. México. p. 1088.
6
FERNÁNDEZ ARROYO, Diego P. Derecho internacional privado interamericano, evolución y
perspectivas. México. Universidad Anáhuac del Sur y Miguel Ángel Porrúa. 2003. p. 75.
7
http://redescolar.ilce.edu.mx/redescolar/efemerides/julio/interna/ame24.htm
8
http://www.oas.org/main/spanish/
9
ídem. p. 76.
3
Por otra parte, la función económica de la organización regional terminó de perder
su sentido cuando varió profundamente la situación del mundo y los Estados Unidos
consolidaron su posición de liderazgo en América –y en buena parte del mundo-. La
OEA surgió así como un mecanismo principalmente político pero, obviamente, sin
ninguna inclinación hacia la integración, pese a lo que podían sugerir los textos de
algunos artículos de la carta. En tal medida es esto cierto que el punto de partida de los
trabajos en ese sentido tuvo que venir de la ONU (Organización de las Naciones
Unidas, 1945)10, cuya Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL,
1948)11 realizó los primeros trabajos con tal fin en la década de los cincuenta.
Fue, en efecto, en la CEPAL, donde se comenzó a trabajar sobre dos temas
elementales para la integración (el sistema multilateral de pagos y las transacciones
comerciales regionales) y donde se definieron como etapas en este camino a: la zona de
libre comercio, la unión aduanera y el mercado común. Precisamente, sobre la base de
un anteproyecto elaborado por su secretaría, se celebró en Montevideo el 18 de febrero
de 1960, el Convenio constitutivo de la ALALC 12(Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio), dirigido a cubrir la primera de las etapas indicadas. En concreto, la
asociación se proponía crear dicha “zona” en un plazo no mayor de 12 años, para lo cual
se debían ir eliminando paulatinamente los aranceles y exacciones que recaían sobre el
comercio entre los estados. Pero para ello no se dispuso un mecanismo de reducciones
automáticas ni se cedió soberanía a un ente dotado de potestades para llevar adelante el
proceso. Por el contrario, la suerte de su evolución quedó sujeta a la voluntad expresada
en reuniones sucesivas, y esto enmarcado en un ambiente de inestabilidad política
donde los gobiernos autoritarios daban al traste con cualquier proyecto a mediano o
largo plazos.
A esta situación se agrega que el aparente espíritu integrador de la Asociación que
convivió –por decirlo de algún modo- con desarrollos subregionales. Al mismo tiempo
que se creaba la ALALC, vio la luz el MCCA13 (Mercado Común Centroamericano,
1960). Un proceso similar desembocó en la constitución de la CARICOM14 (Caribbean
Community and Common o Comunidad del Caribe, 1973), sobre la base de los
antecedentes representados por la ya extinguida CARIFTA (Caribbean Free Trade
Association o Asociación de Libre Comercio del Caribe, 1965-1972) y el MCCO
(Mercado Común del Caribe Oriental, también conocido como Federation of the West
Indies, o West Indian Federation 1958-1962).15 Por la misma época se constituyó por el
Acuerdo de Cartagena (1969)16 el Grupo Andino, entre Bolivia, Chile, Ecuador,
Colombia, Venezuela y Perú, con la finalidad de lograr un equilibrio en el desarrollo de
la subregión, mediante la utilización de mecanismos de integración económica. No
obstante las declaraciones referidas a la compatibilidad con la ALALC, el nacimiento
del Grupo Andino fue una consecuencia lógica de los defectos de aquélla. Por esa
misma época, con unos objetivos mucho más concretos y limitados, se firmó el Tratado
de la Cuenca del Plata, entre Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, celebrado
en Brasilia en 1969.17 Un talante similar tiene el Tratado de Cooperación Amazónica
10
http://www.un.org/spanish/
http://www.eclac.cl/
12
http://www.aladi.org/NSFALADI/SITIO.NSF/VSITIOWEB/ALALCTRATADO
13
http://www.sice.oas.org/trade/camers.asp
14
http://www.americaeconomica.com/zonas/caricom.htm
15
http://en.wikipedia.org/wiki/Caribbean_Community
16
http://www.iadb.org/intal/tratados/temas/evolucion_comunidadandina.htm
17
http://cicplata.org/?id=tratado
11
4
(1978), firmado en la misma ciudad por Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana,
Perú, Surinam y Venezuela.18
Fue así que en 1980 y como un medio para sacar a la asociación del estado de
inmovilidad en el que se encontraba, que se realizó una reforma creando la ALADI19
(Asociación Latinoamericana de Integración), buscando la participación efectiva de un
mayor número de países y la modificación de ciertos aspectos sustanciales, como la
facilitación de convenios entre algunos estados miembros sin necesidad de la
intervención de los demás. En la actualidad forman parte de la ALADI los 10 estados
latinoamericanos de América del Sur, México y, desde 1998, Cuba. La nueva
organización nació intentando corregir las carencias de la anterior, sin variar la
formulación de sus objetivos fundamentales. Más concretamente, puede afirmarse que
existe una opinión generalizada que afirma que fue el fracaso sin paliativos de la
ALALC en sus tibios intentos de crear una zona de libre comercio, la razón que obligó a
crear una nueva estructura. Sin embargo, el proceso iniciado en 1980 tampoco supera
las deficiencias básicas apuntadas: falta de transferencia de soberanía a un órgano con
determinada capacidad legislativa y ausencia de una real voluntad integradora, más allá
del simple –y difícil- avance hacia la eliminación de las barreras aduaneras. La opción
latinoamericana regional de integración ha quedado así lamentablemente desplazada por
el juego de los procesos subregionales y el proyecto continental interamericano. Pero la
ALADI, con su estructura y sus funciones potenciales, sigue estando allí. 20
2. EL NUEVO AUGE DE LA INTEGRACIÓN EN AMÉRICA
Este panorama ha variado profundamente en la última década del siglo XX, en los
cuales los esfuerzos subregionales retomaron la iniciativa. El carácter esencial de estos
procesos de integración es, lógicamente, marcadamente económico-comercial y está
dominado en general por la desaparición de los aranceles en los intercambios
recíprocos. Sin embargo, en todos ellos aunque en distinta medida, la integración está
afectando otros ámbitos no estrictamente económicos.21
Uno de estos acuerdos tiene una relevancia singular porque pone en contacto a un
país latinoamericano (México) con las dos grandes potencias económicas
norteamericanas, dejando abiertas las puertas para la incorporación de otros estados. Es
el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), en vigor desde 1994,22
sobre la base del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos (1989) y
los sucesivos “entendimientos” entre este país y México.
En el otro extremo del continente, la constitución del MERCOSUR23 en Asunción,
en 1991, ha logrado, merced a la constatación de una importante voluntad política de
profundizar sus trabajos, el resurgir de un optimismo que ya parecía derrotado por los
sucesivos fracasos. Los estados participantes en esta empresa –Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay- han acordado en el nuevo texto conformar un mercado común. A
diferencia de otros intentos habidos en la región, el MERCOSUR se introduce en una
18
FERNÁNDEZ ARROYO. p. 78.
http://www.aladi.org/
20
FERNÁNDEZ ARROYO. p. 79.
21
Ídem. p. 80.
22
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 1993, 21 de diciembre de 1993 y
27 de diciembre de 1993.
23
http://www.guia-mercosur.com/
19
5
senda más ambiciosa, al plantear no sólo la constitución de una unión aduanera, sino
también –de un lado- la adopción de políticas comunes en materia comercial, agrícola,
industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, de transportes y
comunicaciones “y otras que se acuerden” y –de otro- el compromiso de armonizar las
legislaciones en las áreas que sean pertinentes. Del mismo modo, el MERCOSUR deja
abiertas las puertas para la incorporación de otros países de la región, contándose ya con
la “asociación” de Bolivia y Chile. En 2003 se ha avanzado en la elaboración de un
Tratado de libre comercio con Perú, a la vez que Venezuela ha manifestado su voluntad
de sumarse al bloque.
Del mismo modo, los otros procesos subregionales como la CAN24 (Comunidad
Andina, 1996) constituido por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, el centroamericano
ahora encarnado por el SICA25 (Sistema de la Integración Centroamericana, 1993) del
que forman parte los seis estados latinoamericanos del istmo centroamericano y, desde
2000, Belice. La República Dominicana participa como Estado Asociado, México como
observador regional y China y España como “observadores extraregionales” y de la
CARICOM26 (Caribbean Community, 1973). Actualmente constituido por Antigua y
Barbuda, Bahamas, miembro de la comunidad pero no del Mercado Común, Barbados,
Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Montserrat, San Kitts y Nevis,
Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago, y como
miembros asociados Anguila, Bermuda, Islas Vírgenes Británicas, Islas Caimán, e Islas
Turks y Caicos han recobrado fuerzas en los años noventa y han producido numerosos
acuerdos de distinto tenor sobre variadas materias. En particular, todos ellos se
encuentran empeñados en lograr distintos ámbitos de integración, que pasan, en lo
comercial, en la constitución de respectivas uniones aduaneras.
Ante el notable avance de los procesos subregionales, y partiendo de la constatación
del nuevo escenario económico-comercial en el que se desarrollan los intercambios
internacionales, Estados Unidos ha lanzado una nueva propuesta de alcance continental
que comenzó a vislumbrarse con la “Iniciativa de las Américas” (ILA, 1980)27 y se ha
transformado en el ambicioso proyecto de convertir al continente en una zona de libre
comercio (ALCA, 2005).28 Aunque el infructuoso antecedente de la Alianza para el
Progreso (1961-1970)29 esté aún relativamente fresco, se ha ido consolidando (no sin
problemas) el acuerdo tripartito entre Canadá, Estados Unidos y México (1994), y crece
el convencimiento de que en un mundo dominado por grandes y poderosos bloques
económicos, no hay ninguna opción más que integrarse. El problema ahora pasa,
entonces, por determinar si los procesos subregionales y el proyecto continental en
ciernes son compatibles y, en su caso, si esa compatibilidad puede ser beneficiosa o no
para todos los estados de la región. Lo que parece bastante claro es que el libre
comercio a ultranza y a gran escala, como generador espontáneo de riqueza y bienestar,
ya no tiene el crédito que tenía en los inicios de la década pasada, toda vez que los
indicadores económicos y sociales de los países de la región se encuentran ahora en un
nivel notablemente más bajo que 10 años atrás.
3. LA LEY SOBRE LA CELEBRACIÓN DE TRATADOS
24
http://www.comunidadandina.org/
http://www.sgsica.org/
26
http://www.caricom.org/
27
http://www.uaz.edu.mx/vinculo/webrvj/rev13-3.htm
28
FERNÁNDEZ ARROYO, Diego P. Derecho internacional privado interamericano, evolución y
perspectivas. México. Universidad Anáhuac del Sur y Miguel Ángel Porrúa. 2003. p. 81.
29
http://es.wikipedia.org/wiki/Alianza_para_el_Progreso
25
6
En la ley sobre la celebración de tratados la inclusión de los Acuerdos
Interinstitucionales en la legislación secundaria de nuestro país, fue sólo una burda
copia textual de los llamados Acuerdos Ejecutivos previstos en el sistema jurídico
norteamericano, tendientes a hacer frente a lo complicado que representa obtener las dos
terceras partes en el Senado estadounidense para los tratados internacionales.30
La ley sobre la celebración de tratados fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 2 de enero de 199231, por Carlos Salinas de Gortari, como Presidente
Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, consta de 11 artículos y menciona que
tiene por objeto regular la celebración de tratados y acuerdos interinstitucionales en el
ámbito internacional. Que estos tratados sólo podrán ser celebrados entre el Gobierno de
los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de derecho internacional público.
Que los acuerdos interinstitucionales sólo podrán ser celebrados entre una dependencia
u organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o
Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones
internacionales. 32
También sostiene que para los efectos de esta ley se entenderá por:33
I.- “Tratado”: el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por
escrito entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de
Derecho Internacional Público, ya sea que para su aplicación requiera o no la
celebración de acuerdos en materias específicas, cualquiera que sea su denominación,
mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos asumen compromisos.
Y que de conformidad con la fracción I del artículo 76 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, los tratados deberán ser aprobados por el Senado y
serán Ley Suprema de toda la Unión cuando estén de acuerdo con la misma, en los
términos del artículo 133 de la propia Constitución.
II.- “Acuerdo Interinstitucional”: es el convenio regido por el derecho internacional
público, celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado
de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos
gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su
denominación, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado.
Dice que el ámbito material de los acuerdos interinstitucionales deberá
circunscribirse exclusivamente a las atribuciones propias de las dependencias y
organismos descentralizados de los niveles de gobierno mencionados que los suscriben.
III.- “Firma ad referéndum”: es el acto mediante el cual los Estados Unidos
Mexicanos hacen constar que su consentimiento en obligarse por un tratado requiere,
para ser considerado como definitivo, de su posterior ratificación.
IV.- “Aprobación”: es el acto por el cual el Senado aprueba los tratados que celebra
el Presidente de la República.
V.- “Ratificación”, “adhesión” o “aceptación”: es el acto por el cual los Estados
Unidos Mexicanos hacen constar en el ámbito internacional su consentimiento en
obligarse por un tratado.
VI.- “Plenos Poderes”: es el documento mediante el cual se designa a una o varias
personas para representar a los Estados Unidos Mexicanos en cualquier acto relativo a
la celebración de tratados.
30
http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/?sesion=2004/10/05/1&documento=21
Diario Oficial de la Federación del 2 de enero de 1992.
32
Artículo 1o.
33
Artículo 2o.
31
7
VII.- “Reserva”: es la declaración formulada al firmar, ratificar, aceptar o adherirse a
un tratado, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas
disposiciones del tratado en su aplicación a los Estados Unidos Mexicanos.
VIII.- “Organización Internacional”: es la persona jurídica creada de conformidad
con el derecho internacional público.
En otra parte menciona que corresponde al Presidente de la República otorgar Plenos
Poderes. 34
Que los tratados que se sometan al Senado para los efectos de la fracción I del
artículo 76 de la Constitución, se turnarán a comisión en los términos de la Ley
Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para la formulación
del dictamen que corresponda. En su oportunidad, la resolución del Senado se
comunicará al Presidente de la República.35
También afirma que los tratados, para ser obligatorios en el territorio nacional
deberán haber sido publicados previamente en el Diario Oficial de la Federación.
Que la voluntad de los Estados Unidos Mexicanos para obligarse por un tratado se
manifestará a través de intercambio de notas diplomáticas, canje o depósito del
instrumento de ratificación, adhesión o aceptación, mediante las cuales se notifique la
aprobación por el Senado el tratado en cuestión. 36
Afirma que la Secretaría de Relaciones Exteriores, sin afectar el ejercicio de las
atribuciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal,
coordinará las acciones necesarias para la celebración de cualquier tratado y formulará
una opinión acerca de la procedencia de suscribirlo y, cuando haya sido suscrito, lo
inscribirá en el Registro correspondiente. 37
Dice que las dependencias y organismos descentralizados de la Administración
Pública Federal, Estatal o Municipal deberán mantener informada a la Secretaría de
Relaciones Exteriores acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan
celebrar con otros órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones
internacionales. La Secretaría deberá formular el dictamen correspondiente acerca de la
procedencia de suscribirlo y, en su caso, lo inscribirá en el Registro respectivo. 38
Señala que cualquier tratado o acuerdo interinstitucional que contenga mecanismos
internacionales para la solución de controversias legales en que sean parte, por un lado
la Federación, o personas físicas o morales mexicanas y, por el otro, gobiernos,
personas físicas o morales extranjeras u organizaciones internacionales, deberá:39
I.- Otorgar a los mexicanos y extranjeros que sean parte en la controversia el mismo
trato conforme al principio de reciprocidad internacional;
II.- Asegurar a las partes la garantía de audiencia y el debido ejercicio de sus
defensas; y
III.- Garantizar que la composición de los órganos de decisión aseguren su
imparcialidad.
Determina que el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos no reconocerá
cualquier resolución de los órganos de decisión de los mecanismos internacionales para
la solución de controversias a que se refiere el artículo 8o. cuando esté de por medio la
seguridad del Estado, el orden público o cualquier otro interés esencial de la Nación. 40
34
Artículo 3o.
Artículo 4o.
36
Artículo 5º.
37
Artículo 6o.
38
Artículo 7o.
39
Artículo 8o.
40
Artículo 9o.
35
8
Señala que de conformidad con los tratados aplicables, el Presidente de la República
nombrará, en los casos en que la Federación sea parte en los mecanismos
internacionales para la solución de controversias legales a los que se refiere el artículo
8o. a quienes participen como árbitros, comisionados o expertos en los órganos de
decisión de dichos mecanismos. 41
Refiere que las sentencias, laudos arbitrales y demás resoluciones jurisdiccionales
derivados de la aplicación de los mecanismos internacionales para la solución de
controversias legales a que se refiere el artículo 8o., tendrán eficacia y serán
reconocidos en la República, y podrán utilizarse como prueba en los casos de nacionales
que se encuentren en la misma situación jurídica, de conformidad con el Código Federal
de Procedimientos Civiles y los tratados aplicables. 42
Termina diciendo que la presente Ley entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.43
4. EL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO CANADA-ESTADOS UNIDOS
El 2 de enero de 1988 fue firmado por el primer ministro Brian Mulroney de Canadá
y el presidente Ronald Reagan de Estados Unidos el tratado comercial entre sus dos
países que, una vez aprobado por el Congreso estadounidense y el Parlamento de
Ottawa, entró en vigor el 1 de enero de 1989.44
Canadá tiene ya una larga historia de negociaciones realizadas con su vecino del sur,
y una amplia experiencia al respecto derivada de su vecindad; distintos gobiernos
canadienses han negociado ya con Estados Unidos ocho acuerdos comerciales (1854,
1871, 1888, 1909, 1911, 1947, 1988 y 1994), algunos de los cuales no se materializaron
debido a la negativa de última hora de los poderes legislativos, o de los ejecutivos, de
ambos países. Pero lo más relevante es que Canadá es, hasta el momento, el único
Estado que en los últimos 18 años ha entrado tres veces en negociaciones con Estados
Unidos para la firma de sendos acuerdos de libre comercio de carácter regional, siendo
todos ellos negociados bajo la modalidad de la vía rápida1 (el Acuerdo Bilateral de
1988, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte [TLCAN] en 1994, y el
actual ALCA en 2005) que involucra activamente al Congreso de Estados Unidos en el
proceso de aprobación interna de los acuerdos. No existe otro país, por tanto, que
conozca a fondo los mecanismos políticos internos de Estados Unidos, cuyas
repercusiones podrían influir en los resultados de la negociación internacional.
Canadá ha acumulado toda experiencia de negociación, al tratarse del segundo país
de la posguerra en lograr la negociación de un acuerdo conducente al establecimiento de
un área de libre comercio con Estados Unidos en 1988 (apenas dos años después del
firmado entre Estados Unidos e Israel), su condición es muy relevante ya que se trata
del principal socio comercial de su vecino del sur, además de ser el país que, en
apariencia, tiene la menor necesidad entre todos los países americanos de negociar un
nuevo acuerdo de alcance continental, y de volver a enfrentar las críticas y las demandas
del Congreso de Estados Unidos para lograr la aprobación de los acuerdos comerciales,
41
Artículo 10o.
Artículo 11.
43
Artículo único transitorio.
44
TAMAMES, Ramón y otra. Estructura económica internacional. Madrid. Alianza Editorial. 2003. p.
285.
42
9
como sucedió en los periodos 1986-1988 y en 1991-1993, cuando se negociaron,
respectivamente, el Canada-US Free Trade Agreement el (CUSFTA) y el TLCAN. 45
De las tres negociaciones realizadas entre Canadá y Estados Unidos en los últimos
años (el CUSFTA, el TLCAN y el actual ALCA en proceso), han estado siempre
presentes fuerzas proteccionistas en el Congreso de Estados Unidos que han solicitado
algún tipo de concesiones especiales de Canadá para aprobar internamente los acuerdos
comerciales negociados por los ejecutivos de ambos países; sin embargo, de las tres
negociaciones la más difícil para Canadá fue la primera aprobación mediante el
procedimiento de la vía rápida, esto es, el CUSFTA, el cual sólo pudo salir adelante
después de un empate de 10 votos en el comité de Finanzas del Senado de Estados
Unidos, a pesar de que el apoyo y la votación final del acuerdo en el Congreso de
Estados Unidos en 1988 fue abrumador. La segunda negociación, en la que se incluyó a
México, representó menores costos para Canadá (siendo México el país que mayores
costos enfrentó), ya que en caso de fracasar el TLCAN esto no significaba el fin del
CUSFTA, pero Canadá tuvo que permitir la negociación de dos acuerdos imprevistos,
como fueron los laborales y ambientales, mientras que el actual tercer acuerdo en
proceso (el ALCA) apenas representa una oportunidad marginal de mejorar lo realizado
en los acuerdos anteriores, con pocos costos que tenga que pagar Canadá ante un
posible rechazo por parte del Legislativo de Estados Unidos, que tradicionalmente ha
sido la institución menos cooperativa en las negociaciones comerciales.
Ya para los ochenta Canadá era, por mucho, el más grande socio comercial
estadounidense y uno de los mercados en más rápido crecimiento, pero su relación con
Estados Unidos permaneció, sin embargo, asimétrica. Mientras Estados Unidos absorbía
casi 80% de las exportaciones canadienses en 1984, y proveían aproximadamente 70%
de las importaciones canadienses, el comercio con Canadá representaba una quinta parte
de las importaciones y exportaciones estadounidenses. En materia cultural se habían
presentado inconformidades por parte de los canadienses, quienes han creído que saben
más sobre Estados Unidos de lo que éstos conocen de Canadá. Tradicionalmente
Estados Unidos habían sido indiferentes a la negociación de los acuerdos bilaterales con
Canadá. Las negociaciones comerciales de 1854, 1871, 1888, 1909, 1911 y de 1947
habían sido siempre por iniciativa canadiense y generalmente el Congreso de Estados
Unidos terminaba rechazando la instrumentación de los acuerdos.
Al igual que en el caso del acuerdo de libre comercio con Israel, una vez que ambos
países (Estados Unidos y Canadá) tomaron con seriedad la opción de llevar a cabo las
negociaciones para el establecimiento de un acuerdo de libre comercio, el Ejecutivo de
Estados Unidos se preparó para solicitar al Congreso la autorización de la vía rápida.
Los canadienses, que conocían medianamente el proceso legislativo de su vecino del
sur, y sobre todo las tendencias proteccionistas que suelen abundar entre los miembros
del Congreso de EU (Estados Unidos), sabían que el éxito de las negociaciones
dependía de dos tipos de negociaciones: la realizada entre el Gobierno de Canadá y el
Ejecutivo de los EU, y de las negociaciones del Ejecutivo y el Poder Legislativo de su
vecino del sur para instrumentar el acuerdo. El enemigo a vencer, en resumen, no se
hallaba en la mesa de negociación internacional en donde los intereses podían ser
complementarios, sino en la negociación interna en Estados Unidos entre el Ejecutivo y
el Congreso, en donde el enemigo aparente era el Congreso estadounidense que
obstaculizaría el proceso de negociación, llegando a solicitar quizá concesiones
adicionales a los canadienses para aprobar el inicio y el final de las negociaciones.
45
http://revista.amec.com.mx/num_8_2004/Acua_Raul.htm
10
Debe tomarse en cuenta que en este periodo había muy poca experiencia por parte
de los canadienses en la negociación de los acuerdos comerciales con Estados Unidos
usando la modalidad de la vía rápida, los propios Estados Unidos sólo la habían usado
entonces para negociar la Ronda Tokio(1973-1979) del GATT (1948, después OMC a
partir de 1995)46 y el acuerdo bilateral con Israel, sin embargo ya los canadienses tenían
una idea de los retos que se afrontaban al recurrir a este procedimiento que en términos
generales involucraba más al Congreso en la toma de decisiones de lo que sucedía en el
pasado cuando el presidente de Estados Unidos recurría a la proclamación para que los
acuerdos comerciales entraran en vigor, como ocurrió durante el periodo de 1934 a
1974.
El CUSFTA47 constituyó una compleja decisión política para los canadienses y
forzó a un profundo ajuste de toda su actividad productiva. El TLC Canadá-Estados
Unidos se convirtió en una poderosa palanca de cambio económico que los canadienses
emplearon a fondo, aunque su proceso de ajuste no fue nada fácil. Por esa razón, ese
tratado no fue popular por varios años; sin embargo, para mediados de los noventa,
Canadá no sólo se había transformado, sino que experimentaba tasas de crecimiento
económico no vistas en décadas.48
La importancia del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y Canadá,
radica en el alto grado de integración de ambas economías, y en concreto, en su fuerte
volumen de intercambio. Las exportaciones de Estados Unidos a Canadá alcanzaron en
1986 54,000 millones de dólares (el 22% del total). Y por su parte, las exportaciones de
Canadá a Estados Unidos llegaron a los 70,000 millones de dólares (el 75%). La
balanza comercial era, pues, deficitaria para Estados Unidos.49
5. LA INICIATIVA DE LAS AMERICAS Y LA CONFERENCIA DE MIAMI
En línea con la experiencia de la Zona de Libre Comercio con Canadá conseguida
por su predecesor Reagan en 1988, el presidente George Bush, anunció, en septiembre
de 1990, un nuevo programa de ayuda económica para América Latina y al Caribe; en
buena medida como compensación por el fracaso del Plan Brady50 de 1989.51
La ILA52 (Iniciativa de las Américas, 1990), como denominó la idea, se basaba en
tres pilares: reducción de deuda, inversión y libre comercio.
En el primer punto, se planteó la disminución del débito oficial contraído por los
países del Sur con la Administración de Estados Unidos. Bush, propuso también la
constitución de un nuevo fondo de 300 millones de dólares anuales, de los que Estados
Unidos aportaría 100 millones, a administrar por el BID53 (Banco Interamericano de
Desarrollo, 1959), para garantizar nuevos préstamos en la renegociación de deuda con la
banca privada.
El presidente Bush, entendía que el objetivo final sería un sistema de libre comercio
que uniera toda América: Norte, Central y Sur.
46
http://www.eumed.net/cursecon/16/16-5.htm
http://revista.amec.com.mx/num_8_2004/Acua_Raul.htm
48
http://www.nexos.com.mx/articulos.php?id_article=529&id_rubrique=168
49
TAMAMES, Ramón y otra. Estructura económica internacional. Madrid. Alianza Editorial. 2003. p.
285.
50
http://www.emta.org/emarkets/brady.html
51
http://www.columbus.com.mx/visitantes/glosario.asp
52
http://www.equipopueblo.org.mx/historia/oc83_norma.htm
53
http://www.iadb.org/index.cfm?language=Spanish
47
11
6. EL PROYECTO TLCAN
Dentro del proyecto Bush, tuvo prioridad absoluta, hasta el punto de que constituyó
su mismo arranque, el acuerdo de libre comercio con México, a base de extender al Sur
el Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Canadá.
En virtud de que Canadá ya tenía firmado un acuerdo comercial anterior con
Estados Unidos, varios han sido los argumentos que se han presentado para explicar los
motivos que tuvo para negociar un nuevo tratado con ese país, el cual ahora incluiría
también a un país en vías de desarrollo. El principal argumento que se ha destacado para
entender la participación de Canadá en las negociaciones del TLCAN, fue que a pesar
de haber negociado ya antes el CUSFTA, a Canadá le interesaba que México no
recibiera más concesiones de aquellas logradas por los canadienses en el acuerdo de
1988, por lo que pese a lo conflictivo que resultó la primera aprobación de la vía rápida
en 1986, como se analizó ya, para iniciar las negociaciones del CUSFTA y las
concesiones de última hora para aprobar el acuerdo por parte del Congreso de Estados
Unidos a finales de 1987, el Gobierno federal canadiense consideraba que valía la pena
entrar en un proceso de negociación nuevamente.54
Canadá adoptó una postura favorable a las relaciones triangulares, para la formación
del TLCAN. Se originaría así el bloque comercial con 360 millones de consumidores y
un PIB global de 6 billones de dólares (1990), que en 2003 se situaban en 322 millones
de personas y 11,6 billones de dólares de PIB.
La idea de avanzar hacia algo de tanta importancia como el TLCAN, todavía habría
sonado a extraña propuesta, por no decir imposible, a la altura de 1988; debido a la
histórica inercia mexicana al más fuerte intervencionismo estatal, en paralelo al
proteccionismo a ultranza. Sin embargo, la liberalización económica, tanto interna como
externa, promovida por el Presidente Salinas de Gortari desde 1989, permitió que en
1991 en México se aceptara la propuesta de George Bush de llegar a un acuerdo.
7. LOS CONTENIDOS DEL TLCAN
El 1 de enero de 1994 entró en vigor el TLCAN, tras un acalorado debate en Estados
Unidos; y después de la inclusión, a instancias del presidente Bill Clinton (el tratado lo
negoció su predecesor George Bush) de dos protocolos relativos a política ecológica y
condiciones laborales. Con ello se pretendió acallar las últimas reservas proteccionistas,
recubiertas de conservacionismo y de inquietud por la inmigración, en el Congreso
estadounidense.55
El minucioso TLCAN, lo integran ocho partes y veintidós capítulos, a lo largo de
los cuales, los tres Estados signatarios, concretan su voluntad de profundizar las
relaciones en los más diversos aspectos: mercados más extensos y seguros para bienes y
servicios, derechos de propiedad intelectual, condiciones adecuadas a fin de liberalizar
la inversión; y los dos protocolos: conservación del medio ambiente, y derechos de los
trabajadores. Veamos algunos puntos concretos:
Siguiendo el modelo ya expuesto para el TLC Canadá Estados Unidos,
calendarización del levantamiento de obstáculos arancelarios y cuantitativos
hasta la plena libertad de circulación de mercancías.
54
55
http://revista.amec.com.mx/num_8_2004/Acua_Raul2.htm
TAMAMES, Ramón. p. 287.
12
-
Libre tránsito de los hombres y mujeres de negocios por los tres países, pero
sin plantearse en ningún momento la supresión de trabas al movimiento de
trabajadores.
Armonización del espinoso tema del reconocimiento mutuo de los títulos
profesionales.
Derecho de establecer cualquier clase de instituciones financieras según la
modalidad jurídica elegida por los inversionistas; con un mecanismo de
solución de controversias en la materia.
Reserva por parte de México, por así estar previsto constitucionalmente, de las
actividades relativas a la prospección, refinamiento, comercio exterior,
transporte y distribución de hidrocarburos, productos químicos de base, y
minerales radiactivos; al igual que todo lo referente a electricidad.
La Comisión del Tratado es su órgano de control, tiene la sede en Washington, D.C.
Está compuesta por un Consejo Ministerial, un Secretariado Internacional de
Coordinación, y tres oficinas administrativas nacionales.
En coherencia con su carácter de zona de libre comercio, los tres países firmantes
del TLCAN mantienen sus respectivos aranceles de aduanas frente al resto del mundo.
8. EL EFECTO TEQUILA
El TLCAN, se vio muy controvertido en México, especialmente entre su comienzo
y las turbulencias de 1994, durante los últimos meses del mandato del Presidente
Salinas de Gortari. La relación de episodios resultó preocupante: sublevación zapatista
en el estado de Chiapas, el menos desarrollado de la República; muerte en atentado de
Luis Donaldo Colosio, candidato a la presidencia como sucesor de Salinas; y asesinato
de otro alto dirigente político, Ruiz Massieu, según todas las apariencias por encargo de
los narcointegristas.56
A todo ello, siguió la gravísima crisis financiera en los primeros meses del mandato
del nuevo presidente, Ernesto Zedillo, por la fuerte devaluación del peso; que comportó
serios trastornos en términos de aumento de la mala situación, caída del nivel de vida, y
crispación social, y que sólo pudo superarse merced a la ayuda directa de Estados
Unidos, sin pasar por el FMI57 (Fondo Monetario Internacional); que puso a disposición
de México un préstamo de 26,000 millones.
La crisis llegó a conmover no sólo los mercados financieros de México, sino que por
unas semanas contagió, efecto tequila, al resto de Iberoamérica, y sobre todo a
Argentina y Brasil. E incluso impactó psicológicamente a Estados Unidos y su moneda,
el dólar, que se vio presionado a una baja aún mayor frente al Marco Alemán y al Yen
Japonés; de la que sólo empezó a recuperarse en el verano de 1995.
9. LA EXPERIENCIA MEXICANA DEL TLCAN
En 2002, para México, el TLC se traducía en un volumen comercial de 200,000
millones de dólares, habiéndose concentrado los incrementos de intercambios totales
con Estados Unidos y Canadá hasta alcanzar el 80 %. Circunstancia que propició un
TLCUEM58 (Tratado de Libre Comercio Unión Europea-México, 2000), en la idea de
lograr una mayor diversificación en las relaciones internacionales.
56
TAMAMES, Ramón. p. 288.
http://www.imf.org/external/esl/index.asp
58
http://www.economia.gob.mx/index.jsp?P=2117
57
13
Aparte del comercio, lo cierto es que en el repertorio de cuestiones Estados
Unidos y México hay una serie de temas litigiosos. Entre ellos, el narcotráfico, al
estimarse que el 80% de la droga que entra en la Unión Norteamericana proviene del
Sur de Río Grande. Lo cual comporta una fuerte ingerencia de Washington en los
asuntos mexicanos, por mucho que el verdadero problema radique en que los
estadounidenses tienen el más alto consumo de narcóticos del mundo. Con la
particularidad adicional de que si los mexicanos eran antes los primeros productores de
marihuana, ya no lo son desde que ese puesto lo ocupan California y otros estados del
Norte.59
Un tema crucial, por su carácter humano y sus perspectivas de futuro, radica en las
migraciones y, fundamentalmente, en el trato que Estados Unidos da a los inmigrantes,
ante las previsiones de que si hoy el 12.5% de su población, 35 millones, es de origen
hispano, y sobre todo mexicano, de seguir las tendencias actuales, en el 2050 se llegaría
al 24.5%; consolidándose como la minoría étnica y lingüística más importante del país
de las barras y las estrellas.
A partir de la entrada en vigor del TLCAN en 1994 y hasta 1999, el comercio
interno de América del Norte se expandió rápidamente llegando a los 570,000 millones
de dólares, con un incremento del 100%, en sólo seis años, y con las siguientes
características:
Estados Unidos se mantiene como el principal socio comercial de México y
Canadá.
Canadá es el principal socio comercial de Estados Unidos, con 352,000
millones de dólares.
México es el segundo, con un intercambio global de 215,000 millones.
Canadá representa el segundo mercado para las exportaciones mexicanas, con
9,400 millones.
En los primeros seis años del TLCAN el comercio México-Estados Unidos se
incrementó en más de 150 %, a una tasa acumulativa anual de 17%.
En el mismo período, Canadá y Estados Unidos aumentaron su comercio, ya
de por sí sustancial, a una tasa promedio anual superior al 10%.
El comercio México-Canadá creció al 15% anual.
Claro es que no todas las observaciones sobre los efectos del TLCAN son tan
favorables. “El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) es una
quimera pues ni ha creado más ni mejores empleos, ni ha reducido la migración, sino
que ha maniatado al Estado mexicano ante los intereses de las trasnacionales y se ha
convertido en un desastre para la mayoría de los campesinos”.60
A unas observaciones tan negativas, se agregaron otras: “Las exportaciones se han
multiplicado, pero son cada vez menos mexicanas. El extremo más grave de esos
efectos se da en la industria maquiladora, que sólo tiene el 2.89% de componentes
nacionales, en 1999. Además, el contenido de insumos nacionales en la industria
manufacturera mexicana se ha desplomado de 91% en 1983, cuando comenzó la
apertura, a sólo el 37% para 1996”.61
En la misma dirección, se asegura: “No es verdad que seamos una potencia
exportadora, sino el lugar geográfico donde las grandes empresas extranjeras,
aprovechando la mano de obra barata, ensamblan y exportan”.
Uno de los efectos más preocupantes del TLCAN, se observa en el campo,
donde los productores de cereales han tenido que enfrentarse a la eliminación de
59
TAMAMES, Ramón. p. 289.
Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio (RMALC). Diciembre de 2002.
61
TAMAMES… p. 290.
60
14
subsidios, al aumento de las importaciones, y a la caída de precios. Por ejemplo, de los
2.5 millones de productos de maíz que ocupan el 57% de la superficie agrícola, vieron
desplomarse el precio de su producto un 45% entre 1993 y 1999; mientras que, los
subsidios disminuyeron a menos de la tercera parte, y las importaciones crecieron un
3,353%, es decir, 33 veces.
Claro es que también hay opiniones contrarias a lo comentado. Así Gerardo
López, profesor de la Universidad de Sinaloa entiende que el progreso es más que
visible con el TLCAN, y que solo el sector agrario tiene que ser reajustado para ganar
en competitividad frente al Norte. Otros muchos observadores sostienen tesis similares,
poniendo de relieve, además, que el TLCAN, ofrecería posibilidades mayores que las
actuales de cara al futuro. Es la dirección propuesta por el presidente mexicano Vicente
Fox de construir una verdadera unión económica, en la que incluso cabría pensar en el
dólar en la función de moneda común.
Sin embargo, Washington no ha manifestado ningún entusiasmo por esa idea de
lazos económicos más estrechos. Sobre todo porque podría impulsar todavía más la
presencia hispana en los 50 estados de la Unión, con unos efectivos ya de 37 millones
de personas; equivalentes al 13% de toda la población de Estados Unidos, una minoría,
que ya resulta mayor que la de los afro americanos, y que ha convertido en bilingües, o
va camino de ello, muchas de las grandes áreas urbanas metropolitanas, como sucede
con Los Ángeles, San Antonio, Miami, Nueva York, e incluso Chicago.
Por lo demás, la Unión Europea (UE), tiene la posibilidad de comerciar
privilegiadamente con México y el resto del área del TLCAN, merced al acuerdo
comercial mexicano comunitario de 2000. Un convenio con el cual se aspira a
diversificar territorialmente el intercambio de México, actualmente muy centrado, más
del 80%, con su gran vecino del Norte.
10. EL PROCESO DEL ALCA
En la Primera Cumbre de las Américas de Miami, celebrada del 9 al 11 de
diciembre de 1994, en la que Bill Clinton, como comentábamos, logró reunir a
representantes de las 34 naciones del continente americano (todas menos Cuba), estuvo
en línea con la Iniciativa de las Américas de 1990, emprendida por George Bush.
A efectos de materializar sus propósitos, los presidentes firmaron el Pacto para el
Desarrollo y la Prosperidad,62, anunciando la creación de una zona de libre comercio
hemisférica para el año 2005. El acuerdo se formalizó en dos textos: la Declaración de
Principios, y el Plan de Acción.
Conforme a estos documentos, los líderes reunidos decidieron iniciar de inmediato
el establecimiento del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), dentro de la
cual se eliminarían progresivamente las barreras al comercio y la inversión. El acuerdo
apuntaba a construir el mayor mercado del mundo, de 900 millones de habitantes, que
supondría un PIB global calculado en 15 billones de dólares para el 2005.63
Estaba proyectado que para el 31 de enero de 2005 sería el último día de
negociaciones para el ALCA. De ser así, del 1 de febrero hasta el 31 de diciembre del
mismo año se llevaría a cabo la ratificación del tratado por los congresos de los 34
62
63
http://www.summit-americas.org/miamidec-spanish.htm
TAMAMES, Ramón. p. 291.
15
países miembros. Al ser aprobado por éstos, el ALCA entraría en vigor el 1 de enero de
2006. 64
El ALCA competitivamente hablando, se sitúa en la siguiente forma:65
INDICADORES POBLACIÓN
PIB
DE BLOQUE
(MILLONES DE
(MILES DE MILLONES
2002
CONSUMIDORES) DE DÓLARES)
NÚMERO
DE PAÍSES
MIEMBROS
TLCAN
Unión Europea
ALCA
MERCOSUR
China
India
3
25
34
4
1
1
411
526
870
210
1,280
1,040
11,000
9,214
13,000
1,000
1,300
890
El calendario del ALCA comenzó a desarrollarse en enero de 1995, con una reunión
preparatoria de ministros de Comercio de los países interesados. En esa cita, se definió
el cronograma de acciones, y empezó a considerarse cuál podría ser la vía más adecuada
para liberalizar el intercambio: si la progresiva ampliación del TLCAN, o si la
convergencia de los distintos esquemas parciales de integración ya existentes al Norte,
Centro y Sur.
La Segunda Cumbre de las Américas de los treinta y cuatro países americanos se
celebró en Santiago de Chile en abril de 1998. En esa reunión la decisión institucional
de mayor importancia fue asignar todo el proceso negociador del ALCA a la
Organización de Estados Americanos (OEA), cuyo presidente, César Gaviria 66,
expresidente de Colombia, aceptó de buen grado el mandato.
En cuanto a la estructura de elaboración del acuerdo, en la cumbre de Santiago, los
Ministros aprobaron establecer un Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) a nivel
de Viceministros; así como nueve grupos de negociación, además del Grupo Consultivo
sobre Economías más pequeñas. La presidencia del proceso del ALCA y la de los
Grupos y Comités son rotativos.
En cuanto a la Secretaría Administrativa se alterna durante el período de
negociación en las ciudades siguientes:67
SEDE
Miami, Estados Unidos
Ciudad de Panamá, Panamá
México, D.F., México
PERÍODO
De mayo 1/1998 a febrero 28/2001
De marzo 1/2001 a febrero 28/2003
De marzo 1/2003 a diciembre 31/2004
La Tercera Cumbre de las Américas en Québec de abril de 2001, marcó el definitivo
desbloqueo a la creación del ALCA. Se apreció además, el alto interés de Estados
Unidos en una estrategia de firmar TLCAN con toda una serie de países. En otras
palabras, el propósito que se inició con Israel en 1985, siguió con Canadá (1988), con el
64
DAVILA VALDEZ, Alejandro. “El proceso de negociación del ALCA en Puebla”. Texto presentado
en la obra El Área de libre comercio de las Américas (ALCA), coordinada por Jorge Witker. México.
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. 2004. p. 76.
65
OROPEZA GARCIA, Arturo. “ALCA: Una perspectiva regional”. Texto presentado en la obra El Área
de libre comercio de las Américas (ALCA), coordinada por Jorge Witker. México. Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM. 2004. p. 141.
66
http://www.cidob.org/bios/castellano/lideres/g-007.htm
67
TAMAMES, Ramón. p. 292.
16
TLCAN incluyendo México en 1994, para continuar con Chile en el 2002. Otros TLC
están en ciernes: MCCA, Singapur, Indonesia, Tailandia, Filipinas, etc. Y a la postre, el
ALCA será un macro TLC.
El comercio entre Estados Unidos, Canadá y México aún está bajo la jurisdicción
del TLCAN, y el ALCA vendría a sustituir al TLCAN únicamente si los tres países así
lo acordaran. Se esperaba que las negociaciones del ALCA concluyeran en el año 2005
pero esta meta fue muy ambiciosa dadas las diferencias que se han presentado entre los
países. Para poder negociar el ALCA, el presidente George W. Bush sometió una
propuesta a su Congreso para iniciar las pláticas bajo el procedimiento de la vía rápida,
autoridad que fue concedida en el año 2002 con un apretado voto aprobatorio en la
Cámara de Representantes de 215 votos a favor y 213 en contra.68
EL PROCESO DE NEGOCIACIÓN DEL ALCA69
GRUPOS DE NEGOCIACIÓN
Acceso a mercados
Inversión
Servicios
Compras del sector público
Solución de controversias
Agricultura
Derechos de propiedad intelectual
Subsidios, anti-dumping y derechos
compensatorios
Política de competencia
OTRAS ENTIDADES DEL ALCA
Grupo consultivo sobre economías
más pequeñas
Comité de representantes
gubernamentales sobre la
participación de la sociedad civil
Comité conjunto de expertos del
gobierno y del sector privado
sobre comercio electrónico
PRESIDENTE
Colombia
Panamá
CARICOM
Costa Rica
Canadá
Uruguay
Rep. Dominicana
VICEPRESIDENTE
Rep. Dominicana
Nicaragua
Ecuador
Paraguay
Chile
México
Venezuela
Argentina
Perú
México
CARICOM70
Bolivia
Nicaragua
Rep. Dominicana
Panamá
Brasil
Ecuador
11. LA LEY DE COMERCIO EXTERIOR
Se refiere a la participación de la inversión foránea en el sector financiero
mexicano.71
La ley de comercio exterior fue publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 27 de julio de 199372, bajo el mandato de Carlos Salinas de Gortari, como Presidente
Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto regular y promover el
68
http://revista.amec.com.mx/num_8_2004/Acua_Raul2.htm
TAMAMES, Ramón. p. 293.
70
http://www.ftaa-alca.org/ngroup_s.asp
71
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/25/pr/pr7.pdf
72
Diario Oficial de la Federación del 27 de julio de 1993. La última reforma fue publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 24 de enero de 2006.
69
17
comercio exterior,73 incrementar la competitividad de la economía nacional, propiciar el
uso eficiente de los recursos productivos del país, integrar adecuadamente la economía
mexicana con la internacional, defender la planta productiva de prácticas desleales del
comercio internacional y contribuir a la elevación del bienestar de la población.74
Las disposiciones son de orden público y de aplicación en toda la República, sin
perjuicio de lo dispuesto por los tratados o convenios internacionales de los que México
sea parte. La aplicación e interpretación de estas disposiciones corresponden, para
efectos administrativos, al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de
Economía. 75
Para efectos de la Ley, se entenderá por:76
I. Secretaría, la Secretaría de Economía;
II. Comisión, la Comisión de Comercio Exterior;
III. Cuotas compensatorias, aquéllas que se aplican a las mercancías importadas en
condiciones de discriminación de precios o de subvención en su país de origen,
conforme a lo establecido en la presente Ley;
IV. Reglas, las de carácter general que emita la Secretaría, sobre regulaciones y
restricciones no arancelarias y programas e instrumentos de comercio exterior, y
V. Reglamento, el Reglamento de esta Ley.
Menciona que el Ejecutivo Federal tendrá las siguientes facultades:77
I. Crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles, mediante decretos publicados en
el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con lo establecido en el artículo 131
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
II. Regular, restringir o prohibir la exportación, importación, circulación o tránsito de
mercancías, cuando lo estime urgente, mediante decretos publicados en el Diario Oficial
de la Federación, de conformidad con el artículo 131 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos;
III. Establecer medidas para regular o restringir la exportación o importación de
mercancías a través de acuerdos expedidos por la Secretaría o, en su caso,
conjuntamente con la autoridad competente, y publicados en el Diario Oficial de la
Federación;
IV. Establecer medidas para regular o restringir la circulación o tránsito de
mercancías extranjeras por el territorio nacional procedentes del y destinadas al exterior
a través de acuerdos expedidos por la autoridad competente y publicados en el Diario
Oficial de la Federación;
V. Conducir negociaciones comerciales internacionales a través de la Secretaría, sin
perjuicio de las facultades que correspondan a otras dependencias del Ejecutivo Federal;
VI. Coordinar, a través de la Secretaría, la participación de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal y de los gobiernos de los estados en las
actividades de promoción del comercio exterior, así como concertar acciones en la
materia con el sector privado, y
VII. Coordinar, a través de la Secretaría, que las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal que administren o controlen una restricción o
regulación no arancelaria se encuentren interconectadas electrónicamente con la
Secretaría y con la secretaría de Hacienda y Crédito Público.
73
http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/pdf/28.pdf#search='ley%20de%20comercio%20exterior'
Titulo I. Disposiciones generales. Capitulo Único. Artículo 1o.
75
Artículo 2o.
76
Artículo 3o.
77
Titulo II. Facultades del Ejecutivo Federal, de la Secretaria de Economía y de las Comisiones
Auxiliares. Capitulo I. Facultades del Ejecutivo Federal. Artículo 4o.
74
18
Regula como facultades de la Secretaría:78
I. Estudiar, proyectar y proponer al Ejecutivo Federal modificaciones arancelarias;
II. Tramitar y resolver las investigaciones en materia de medidas de salvaguarda, así
como imponer las medidas que resulten de dichas investigaciones;
III. Estudiar, proyectar, establecer y modificar medidas de regulación y restricción no
arancelarias a la exportación, importación, circulación y tránsito de mercancías;
IV. Establecer las reglas de origen;
V. Otorgar permisos previos y asignar cupos de exportación e importación;
VI. Establecer los requisitos de marcado de país de origen;
VII. Tramitar y resolver las investigaciones en materia de prácticas desleales de
comercio internacional, así como determinar las cuotas compensatorias que resulten de
dichas investigaciones;
VIII. Asesorar a los exportadores mexicanos involucrados en investigaciones en el
extranjero en materia de prácticas desleales de comercio internacional y medidas de
salvaguarda o en cualquier otro procedimiento del que pueda resultar una restricción la
importación en otros países;
IX. Coordinar las negociaciones comerciales internacionales con las dependencias
competentes y, cuando así lo solicite la Secretaría, con los sectores productivos;
X. Expedir las disposiciones de carácter administrativo en cumplimiento de los
tratados o convenios internacionales en materia comercial de los que México sea parte;
XI. Establecer los programas y mecanismos de promoción y fomento de las
exportaciones, así como las disposiciones que los rijan, escuchando a los sectores
productivos e instituciones promotoras del sector público y privado;
XII. Emitir reglas que establezcan disposiciones de carácter general en el ámbito de
su competencia, así como los criterios necesarios para el cumplimiento de las leyes,
acuerdos o tratados comerciales internacionales, decretos, reglamentos, acuerdos y
demás ordenamientos generales de su competencia, y
XIII. Las demás que le encomienden expresamente las leyes y los reglamentos.
12. LAS PERSPECTIVAS DEL ALCA
Viendo desde otra perspectiva este tema, el ALCA se caracteriza por la cantidad de
países sin precedente (34) que entran en la negociación, por la diversidad de tamaños y
niveles de desarrollo, porque la mayoría ya pertenecía a un acuerdo regional de
integración, y sobre todo por su carácter vertical al incluir a dos países desarrollados
(Canadá y Estados Unidos) que intentan concluir un acuerdo simétrico y recíproco con
las otras 32 naciones americanas.79
En dólares de 1990 el PIB de Estados Unidos alcanzó en 1996 cerca de 6.7 billones
de dólares, el de Canadá 583 000 millones y el de los países de América Latina 1.3
billones de dólares. Así, la economía estadounidense es cinco veces más grande que el
conjunto de las 32 economías de América Latina y 3.5 veces más grande que las 33
economías restantes del hemisferio (Canadá incluido). Las economías de América
Latina y el Caribe tienen ingresos por habitante expresados como porcentaje del ingreso
estadounidense que van desde alrededor de 30% en los casos de Chile, Argentina y
Venezuela, 14% en Perú, 10% para las economías centroamericanas (exceptuando Costa
Rica, que es de 20%), hasta 5% en el caso de Haití. Las mencionadas asimetrías no sólo
78
Capitulo II. Facultades de la Secretaría de Economía. Artículo 5o.
LERMAN ALPERSTEIN, Aída. El Área de Libre Comercio de las Américas: antecedentes y
perspectivas. En Revista de Comercio Exterior. México, Volumen 54, número 9, septiembre de 2004. p.
831.
79
19
se relacionan con la capacidad para competir en igualdad de condiciones cuando el
acuerdo se perfeccione, sino también con los recursos intelectuales e institucionales para
llevar adelante las negociaciones. Cuando el ALCA entre en vigencia estos países de
tamaño y desarrollo tan diferentes habrán establecido, en condiciones igualitarias, la
total eliminación de las barreras al comercio de bienes y servicios, el trato nacional y no
discriminatorio a los movimientos de capital productivo y el respeto a las normas de
propiedad intelectual.
Los acuerdos regionales de América Latina y el Caribe (Mercado Común
Centroamericano, CARICOM, Comunidad Andina y MERCOSUR) tienen posiciones e
intereses muy diferentes en el ALCA. Los dos primeros (al igual que otros países no
miembros como República Dominicana) aprovechan su cercanía geográfica y sus costos
salariales y ambientales relativamente más bajos para producir bienes y servicios
(incluido el turismo) destinados a abastecer al mercado de Estados Unidos.
Por otro lado, el MERCOSUR (con Chile, que es miembro no pleno de este acuerdo)
y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se encuentran lejos del gran mercado
estadounidense como para justificar zonas procesadoras de exportación con tal destino.
En estos bloques sudamericanos la inversión extranjera directa en manufacturas
(industrias alimentaria, automotora y química, entre otras) se dirige a los propios
mercados regionales. Asimismo la inversión minera-extractiva y agrícola-pecuaria se
orienta sobre todo a los grandes mercados del mundo desarrollado, no sólo de Estados
Unidos, sino también a los de Europa y Japón. La inversión transnacional en servicios
se destina a los mercados en los cuales se asienta.
Esta relación cada vez más estrecha entre el comercio y la inversión es una de las
claves para entender los intereses recíprocos de las partes en el ALCA y para interpretar
las estrategias implícitas o explícitas de las grandes empresas transnacionales asociadas
a sus ventajas de localización, de internacionalización y de control del progreso técnico.
De México, Centroamérica y el Caribe, a las empresas transnacionales del mundo
desarrollado les interesan sus ventajas de localización. Primero para aprovechar los
bajos costos laborales y ambientales y segundo para minimizar fletes hacia el gran
mercado de Estados Unidos.
Pero en sus relaciones con la Comunidad Andina y el MERCOSUR los
inversionistas transnacionales, si bien intentan aprovechar costos locales más reducidos,
carecen de la ventaja competitiva asociada a la cercanía geográfica con Estados Unidos
o vinculada a las preferencias que ese país concede a México, Centroamérica y el
Caribe, las que no son extensibles a América del Sur.80
Por la magnitud y el dinamismo económico de las diferencias regionales que
negocian el ALCA, los intereses de Estados Unidos en materia de acceso a los mercados
se orientan sobre todo hacia América del Sur. Los mercados de México y Canadá ya
poseen un alto grado de integración con la economía estadounidense y, aunque en
menor medida, algo similar acontece con los pequeños mercados de Centroamérica y el
Caribe. En cambio, el grado de integración comercial con América del Sur es más bajo,
sobre todo en el caso del MERCOSUR.
Para preservar intereses regionales comunes y aprovechar economías de escala y
especialización en materia de equipos negociadores, al MERCOSUR le convendría
negociar en bloque. La CARICOM, y es probable que la Comunidad Andina y el
Mercado Común Centroamericano, terminen adoptando el mismo criterio. De esta
manera se reconocería que la negociación es demasiado compleja (muchos países e
80
LERMAN ALPERSTEIN, Aída. p. 832.
20
intereses), asimétrica (enormes diferencias de desarrollo) y con bloques regionales con
intereses comunes que merecen defenderse de manera conjunta.
La Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas en Québec en la
Tercera Cumbre de las Américas en 2001, como mencionamos, estableció los plazos
para concluir las negociaciones y para que entre en vigencia el Área de Libre Comercio
de las Américas. Ello dio un renovado impulso a las negociaciones hemisféricas, las
cuales implicaron una modificación significativa de las relaciones comerciales en el
hemisferio, así como con el resto del mundo. Una de las expectativas de dicho proceso
fue el incremento en el acceso de los países de la región a los grandes mercados del
hemisferio norte del continente. Sin embargo, al mismo tiempo implicó una progresiva
eliminación de las preferencias comerciales entre los países miembros de los acuerdos
regionales.
En ambos sentidos, los resultados de las negociaciones tendrán consecuencias
diferenciales sobre el comercio exterior de cada uno de los países así como sobre su
desempeño económico en función de la estructura de su comercio exterior, en particular
con Estados Unidos y Canadá.81
El Gobierno federal canadiense dijo sí a las negociaciones del TLCAN y asumió los
riesgos de enfrentar al Congreso estadounidense y a sus voces proteccionistas. Pero el
margen de aprobación del TLCAN fue significativamente menor que el CUSFTA; en
1993 el voto a favor del acuerdo trilateral fue de 200 votos en contra y 234 a favor. Por
supuesto, México pagó los mayores costos del nuevo acuerdo, pero si alguna lección
dejó a Canadá el TLCAN fue que la inclusión de un socio asimétrico en las
negociaciones incrementó las posibilidades de un voto negativo en la aprobación de los
acuerdos de libre comercio con Estados Unidos, y que la intervención de Canadá para
mejorar el anterior CUSFTA pudo haber sido contraproducente, pues el resultado final
incluyó dos acuerdos paralelos que no eran de ninguna forma una prioridad para el
Gobierno de Ottawa. 82
La experiencia que dejaron las negociaciones entre Canadá y Estados Unidos fue que
pese a que Canadá ha sido el blanco de críticas profundas por parte del Congreso de
Estados Unidos al momento de llevar a cabo las negociaciones comerciales con el
Ejecutivo de ese país, la negociación y el posible resultado fallido de un nuevo acuerdo
no pone en peligro la vigencia del anterior que se haya puesto en vigor; por lo cual
Canadá gozó en el pasado y ha gozado en el presente de un mayor margen de maniobra
en la negociación del TLCAN y del actual ALCA, porque ni el fracaso del TLCAN
ponía en peligro la vigencia del CUSFTA, ni el fracaso de las actuales negociaciones
del ALCA representan una amenaza para la integridad del TLCAN, y por el contrario
las nuevas negociaciones han representado y representan una oportunidad para mejorar
marginalmente los posibles errores cometidos en los acuerdos originales.
Con respecto a la participación actual de Canadá en las negociaciones del ALCA, el
argumento manifestado por los funcionarios canadienses del Ministerio Federal de
Relaciones Exteriores con sede en Ottawa para explicar las razones por las que Canadá
consideraba prioritario ser un actor activo en el proceso, fue que la negociación del
acuerdo comercial continental se realizaría de todas formas con o sin la intervención de
los socios del TLCAN; por lo cual, al igual que sucedió con el acuerdo trilateral de
1994, lo mejor para Canadá era participar en un proceso de negociación que se
realizaría con o sin su consentimiento; por ello Canadá se decidió a participar, para de
esta forma contribuir a fijar las fronteras y los alcances del nuevo acuerdo. La
alternativa de no participar dejaría a Canadá fuera del proceso de toma de decisiones y,
81
82
LERMAN ALPERSTEIN, Aída. p. 832.
http://revista.amec.com.mx/num_8_2004/Acua_Raul2.htm
21
claro está, sin ninguna posibilidad de poder mejorar aunque fuese marginalmente el
TLCAN.83
La negociación en el marco del ALCA debe considerarse como un incentivo y un
instrumento para perfeccionar y profundizar los múltiples acuerdos regionales en
funcionamiento. Una negociación con una tendencia al bilateralismo de Estados Unidos
con cada país y una agenda infinita (relativa a las capacidades de la región) configura un
escenario desfavorable para estos países, dado que ello erosiona la cohesión regional
alcanzada en décadas de esfuerzo integracionista al reducir en gran medida su poder
negociador. Una negociación con bloques regionales fuertes (como la Comunidad
Andina y el MERCOSUR), muy vinculados y con una agenda de negociación ordenada
y secuencial, es el escenario que hay que fortalecer. Para lograr este objetivo se requiere
información adecuada que permita vincular los patrones comerciales intrarregionales
con las preferencias comerciales otorgadas y con las que posiblemente se irán
concertando en el ALCA. Los temas por determinar para la región a partir del probable
efecto en cada uno de los países miembros son básicamente dos: el problema defensivo,
es decir el potencial desplazamiento de los flujos de comercio intrarregionales por
exportaciones de Estados Unidos y Canadá, y el problema expansivo, o sea las
oportunidades que en materia de acceso al mercado de Estados Unidos y Canadá se
crearán como consecuencia del proceso de liberalización continental. La respuesta por
país será específica, con diferencias considerables de dirección y magnitud.84
13. LA LEY SOBRE LA APROBACIÓN DE TRATADOS INTERNACIONALES
EN MATERIA ECONÓMICA
Se deriva del deseo del Senado de la República de iniciar un proceso que regule la
aprobación de los tratados. En la Constitución existe esta facultad del Senado y es una
facultad exclusiva para aprobarlos o no.85
La ley sobre la aprobación de tratados internacionales en materia económica, fue
publicada en el Diario Oficial de la Federación86 el 2 de septiembre de 2004,87 bajo el
mandato de VICENTE FOX QUESADA, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
y menciona que esta ley es de orden público y tiene como objeto reglamentar el artículo
93 de la Constitución General de la República en materia de las facultades
constitucionales del Senado de requerir información a los secretarios de Estado, jefes de
departamento administrativo, así como a los directores de los organismos
descentralizados competentes sobre la negociación, celebración y aprobación de
tratados relacionados con el comercio de mercancías, servicios, inversiones,
transferencia de tecnología, propiedad intelectual, doble tributación, cooperación
económica y con las demás materias a que se refiere este ordenamiento cuando se
relacionen con las anteriores.88
Afirma que para los efectos de esta ley se entenderá por tratados lo establecido por la
Ley Sobre la Celebración de Tratados.89
Dice que estarán de acuerdo con la Constitución General de la República respetando:
I. Las garantías individuales, y
83
http://revista.amec.com.mx/num_8_2004/Acua_Raul2.htm
LERMAN ALPERSTEIN, Aída. p. 832.
85
http://www.canaldelcongreso.gob.mx/article.php3?id_article=906
86
Diario Oficial de la Federación del 2 de septiembre de 2004.
87
http://www.diputados.gob.mx/leyinfo/doc/271.doc
84
88
CAPÍTULO I. DISPOSICIONES GENERALES. Artículo 1.
89
Artículo 2.
22
II. La división de poderes, la distribución de facultades y las potestades de los
órganos representantes del pueblo.
Regula que para la aprobación de un tratado se observarán los siguientes objetivos
generales:90
I. Contribuir a mejorar la calidad de vida y el nivel de bienestar de la población
mexicana;
II. Propiciar el aprovechamiento de los recursos productivos del país;
III. Promover el acceso de los productos mexicanos a los mercados internacionales;
IV. Contribuir a la diversificación de mercados;
V. Fomentar la integración de la economía mexicana con la internacional y
contribuir a la elevación de la competitividad del país, y
VI. Promover la transparencia en las relaciones comerciales internacionales y el
pleno respeto a los principios de política exterior de la fracción X del artículo 89 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Norma que para la aprobación de un tratado se observará congruencia con los
siguientes objetivos particulares según proceda:91
I. En materia de solución de controversias:
a) Otorgar a los mexicanos y extranjeros que sean parte en la controversia el mismo
trato conforme al principio de reciprocidad internacional;
b) Asegurar a las partes la garantía de audiencia y el debido ejercicio de sus defensas,
y
c) Garantizar que la composición de los órganos de decisión aseguren su
imparcialidad;
II. En materia de prácticas desleales de comercio exterior:
a) Fomentar la libre concurrencia y buscar las sanas prácticas de competencia, y
b) Prever y promover mecanismos para contrarrestar los efectos de las prácticas
desleales de comercio de los países con los que se contrate;
III. Fomentar el respeto de los derechos de propiedad intelectual;
IV. Impulsar el fomento y la protección recíproca de las inversiones y las
transferencias de tecnología, generación, difusión y aplicación de los conocimientos
científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional;
V. Impulsar la eliminación o reducción de obstáculos innecesarios al comercio que
sean incompatibles con la ley y con los compromisos internacionales;
VI. Prever que las normas de los tratados consideren las asimetrías, diferencias y
desequilibrios así como las medidas correspondientes para compensarlas, y
VII. Los demás objetivos que correspondan a la naturaleza del tratado.
Ajusta que al inicio de cada periodo ordinario de sesiones, el Senado, a través de las
comisiones competentes, requerirá un informe a las Secretarías de Estado y a cualquier
organismo de la administración pública federal que represente a México sobre el inicio
de negociaciones formales de un tratado.92
Este informe contendrá:
I. Las razones para negociar así como las consecuencias de no hacerlo;
90
Capítulo II. De los objetivos de la celebración de tratados. Sección I. De los objetivos generales.
Artículo 3.
91
Sección II. Objetivos particulares. Artículo 4.
92
Capítulo III. De los procedimientos de información sobre la celebración de tratados. Artículo 5.
23
II. Los beneficios y ventajas que se espera obtener de la negociación y la expectativa
de cumplir con los objetivos de esta ley que correspondan conforme al tratado que se
pretende celebrar, y
III. Un programa inicial del proceso de negociación calendarizado.
Manda que las comisiones a las que se turne el informe podrán crear, por cada
tratado, una subcomisión plural para dar seguimiento, proponer acciones legislativas,
recabar y obtener información sobre el estado que guardan las negociaciones, entrevistar
a servidores públicos, representantes de grupos de interés, peritos o cualquier persona
que pueda aportar conocimientos y experiencia sobre las negociaciones.
Ordena que con base en la información sobre el avance de las negociaciones las
comisiones a las que haya sido turnado el informe, o en su caso, la subcomisión a la que
se refiere el artículo anterior, deberán requerir a las Secretarías de Estado y a cualquier
organismo de la Administración Pública Federal que represente a México en las
negociaciones, con la anticipación necesaria a la fecha determinada para la firma del
tratado correspondiente, un informe sobre el resultado final completo de las
negociaciones, y sobre la forma en que se atendieron los objetivos de esta ley.93
Asimismo, el informe contará con una explicación amplia y detallada de:
I. Los beneficios que se obtuvieron en la negociación;
II. Los alcances de la negociación;
III. Los compromisos de la negociación, y
IV. Las normas legales y administrativas que tendrían que modificarse de acuerdo
con el tratado.
El Senado de la República con base en la información a que se refiere el artículo
anterior y de conformidad con los artículos 58 y 59 del Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, emitirá si lo considera
necesario, un Punto de Acuerdo, relativo al contenido del informe.94
En el periodo comprendido entre las fases señaladas en los artículos 5 y 6 de la
presente ley, las Secretarías de Estado y cualquier organismo de la Administración
Pública Federal encargado de la representación de México en las negociaciones deberán
presentar informes periódicos con base en el programa inicial al que se refiere la
fracción III del artículo 5, a las Comisiones Legislativas a las que haya sido turnado el
informe de inicio de negociaciones, o en su caso, a la subcomisión correspondiente.95
Las Comisiones, o en su caso la subcomisión, estarán facultadas para requerir y
obtener la información mencionada. Podrán allegarse de estudios que realice el personal
a su cargo o los que requieran a las dependencias competentes del Poder Ejecutivo.
Dice que las comisiones, o en su caso, la subcomisión podrá citar a comparecencia a
las y los funcionarios señalados.
Para la aprobación de algún tratado ya firmado deberá someterse al Senado junto con
los siguientes documentos:96
I. Un escrito con todas las acciones administrativas para aplicar los objetivos que
correspondan conforme al tratado de que se trate;
II. Una explicación de cómo la aprobación del tratado afectará las leyes y
reglamentos de México;
III. Los rubros que México concedió durante la negociación;
IV. La forma en que se cumplirán los objetivos que correspondan conforme al
tratado firmado;
93
Artículo 6.
Artículo 7.
95
Artículo 8.
96
Artículo 9.
94
24
V. La manera en que el tratado cumple con los intereses de México, y
VI. Las reservas que los países miembros del tratado establecieron y las razones.
Para la aprobación a que se refiere el artículo anterior de la presente Ley, el Senado
de la República, o en su caso la Comisión Permanente deberán turnar el tratado a las
comisiones competentes, en la sesión siguiente a la fecha en que el Ejecutivo Federal lo
haya sometido al Senado.97
Sin distinción alguna los ciudadanos y las organizaciones empresariales, ciudadanas
y sindicales podrán emitir su opinión ante el Senado de la República.98
Las comunicaciones entre ciudadanos, organizaciones y las comisiones
correspondientes podrán ser orales en audiencia o por escrito. En todo caso, serán
públicas, salvo disposición legal en contrario.
El Senado de la República, a través de sus comisiones, escuchará y tomará en cuenta
las propuestas que le hagan llegar o que presenten los Gobiernos y Congresos Locales.99
Para el cálculo de los plazos y términos que fija esta Ley se entiende por días hábiles
todos los días exceptuando los sábados y domingos así como los días que establece el
artículo 74 de la Ley Federal del Trabajo.100
Menciona que en todo lo no dispuesto por la presente Ley se aplicarán
supletoriamente la Ley de Comercio Exterior, la Ley sobre la Celebración de Tratados y
los demás ordenamientos que resulten aplicables.101
14. LA NO ENTRADA EN VIGOR DEL ALCA EN 2005
El 5 de Noviembre de 2005, se reunieron los integrantes del ALCA en la Cuarta
Cumbre de las Américas102 en Mar del Plata, Argentina y lejos del objetivo de Estados
Unidos de hacer de él el espacio para lanzar el Área de Libre Comercio de las Américas
(ALCA), en el documento final del encuentro se tuvieron que reconocer explícitamente
las posiciones divergentes sobre el futuro comercial en la región.103
Así, una primera propuesta presentada formalmente por Panamá, pero originada
en Estados Unidos y promovida principalmente por México, sostenía de mantener el
compromiso de la Cumbre con el logro de un acuerdo del ALCA "equilibrado y
comprensivo, dirigido a la expansión de los flujos comerciales y, en el nivel global, un
comercio libre de subsidios". Ante el fracaso de concretar este acuerdo en este foro, se
propuso que el debate se trasladara al marco de la Organización Mundial de Comercio
en la siguiente ronda que sesionaría en diciembre de 2005 en Hong Kong, donde
también fracasó.104
La contraparte, presentada por Uruguay y sostenida por los países del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR), logró dejar establecido en ese mismo documento que
"otros miembros sostienen que todavía no están dadas las condiciones" para un ALCA
97
Artículo 10.
Capítulo IV. De la participación de los poderes de las entidades federativas y de las organizaciones
empresariales, ciudadanas y sindicales. Artículo 11.
99
Artículo 12.
100
Capítulo V. Disposiciones generales. Artículo 13.
101
Artículo 14.
102
http://www.mrree.gub.uy/mrree/Prensa/CUARTACUAM.htm
98
103
La Jornada. Domingo 6 de noviembre de 2005. Stella Calloni y Rosa Elvira Vargas.
104
El Universal. Domingo 18 de diciembre de 2005.
25
que "tome en cuenta las necesidades y sensibilidades de todos los socios, así como las
diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías".
Este texto resolvió así un forcejeo diplomático que empezó, en la reunión
ministerial de la Cumbre, y que concluyó, cuando los mandatarios de los 34 países
participantes ya se habían dispersado después de discutir palmo a palmo cada uno de los
párrafos del documento.105 Al cabo de la laboriosa jornada, el proyecto de Washington
no pudo ser impuesto en los términos en los que lo imaginó su presidente George Bush
y la discrepancia registrada entre los objetivos del Norte y del Sur dejaron en claro que,
a pesar de la incondicionalidad de algunos con la Casa Blanca, el equilibrio y la
correlación de fuerzas en la región ha cambiado en la última década.
La discusión a puerta cerrada entre mandatarios se prolongó, de manera
totalmente inusual en este tipo de reuniones al más alto nivel, en reuniones que se
definieron como "fuera de agenda", aun después de la partida de los presidentes George
Bush y Luiz Inacio Lula da Silva (2003- ), que tenían una cita en Brasil, y de Hugo
Chávez (1998- ), que retornó a Venezuela.
Antes de viajar, Bush dejó en claro su apoyo a la posición de Panamá, cuyo
vicepresidente Samuel Lewis Navarro, pretendía incluir en la declaración final una
"intención" para retomar las negociaciones hacia el ALCA en 2006.
Fue entonces cuando el presidente Vicente Fox, que había previsto su salida de
Argentina, decidió cambiar su agenda y permanecer en la sesión plenaria para defender
y presionar en favor del texto panameño. Fox en la sede de la Cumbre, alegaba en una
sesión extraordinaria con varios de sus homólogos a favor de lo que ha considerado un
objetivo estratégico de su política, la activación del ALCA.
Vencidos ante la evidente divergencia de perspectivas entre los aliados de un
ALCA a la medida de Washington y la cautela del Cono Sur, los mandatarios que
participaron en esta última ronda abandonaron el recinto, con la decisión de que los
ministros de relaciones exteriores de los 34 países continuarían la sesión hasta que
finalmente lograron redactar un párrafo 19.
En Mar del Plata, entre tanto, Estados Unidos y Fox, al frente de sus aliados,
defendían el texto original para activar el ALCA.
En el polo opuesto a Fox, el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, encabezó
los argumentos más fuertes a favor de aplicar el ALCA, respaldado por los países del
MERCOSUR y el notable discurso inaugural del mandatario anfitrión Néstor Kirchner
(2003- ).
El presidente de Chile, Ricardo Lagos (1999- ), alineado a favor de los
planteamientos del ALCA de Washington, anunció que "se había encontrado una
salida": un párrafo, el decimonoveno, que dejaba explícita la existencia de dos
propuestas divergentes: la de Panamá, que proponía retomar las conversaciones del
ALCA en 2006, mismas que en la fecha de elaboración de este trabajo, junio de 2006,
se estaban preparando106; y también la del MERCOSUR, que buscaba dejar para más
adelante las discusiones. Los tratados de libre comercio, dijo Lagos, "no pueden ser
iguales para todos, porque las realidades de cada país son distintas". Tampoco salió
triunfante la posición venezolana de rechazar terminantemente el inicio del ALCA, ya
que como sus funcionarios lo dijeron, esta reunión se citó bajo una agenda y un lema
muy precisos: pobreza, empleo seguro y gobernabilidad democrática.107
El canciller argentino Rafael Bielsa anunció que finalmente se acordó una
declaración final, donde hubo consenso en el tema central para lo que fue citada esta
105
http://www.ftaa-alca.org/FTAADraft03/Index_s.asp
http://www.oas.org/36AG/espanol/temarioaprobadoESP.doc
107
http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/34296.html
106
26
Cuarta Cumbre de las Américas 2005, relativo a pobreza, empleo decente y
gobernabilidad democrática y en un párrafo se asientan las distintas posiciones y
divergencias sobre el Área de Libre Comercio de las Américas que se reflejan entre los
países de la región.108
El canciller argentino negó con firmeza que se haya erosionado la relación entre
México y Argentina por las posiciones asumidas por el presidente Vicente Fox, en el
marco de esta Cumbre, y también negó que el acto haya terminado en un fracaso, como
señalaron algunos medios.
Bielsa añadió que se despejaron obstáculos y se suscribieron cinco comunicados
especiales sobre Haití, Colombia, Nicaragua, Bolivia, y la Ronda de Doha, que se
realizaría del 15 al 18 de diciembre del 2005 en Hong Kong. Y además se había añadido
un plan de acción con más de 60 instrumentos donde se hablaba del crecimiento con
empleo y el concepto general que América Latina había presentado sobre un tema que
modificaba muchas de las estructuras admitidas en la década de los 90 y que lesionaban
gravemente a la región. 109
Por otra parte, es conveniente mencionar que la nación caribeña de Trinidad y
Tobago ha sido seleccionada como sede de la Quinta Cumbre de las Américas a
realizarse el año 2009.110
CONCLUSIONES
1. El ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas), es un proyecto de zona de
libre comercio americana. Gestada en la Primera Cumbre de las Américas
celebrada en Miami en 1994, que estaba previsto que entrara en vigor en la
Cuarta Cumbre de las Américas en 2005 y que coexistiera con los acuerdos
regionales ya existentes como el TLCAN (Tratado de Libre Comercio de
América del Norte), el MERCOSUR (Mercado Común del Sur), etc.
2. Estados Unidos ha lanzado una nueva propuesta de alcance continental que
comenzó a vislumbrarse con la “Iniciativa de las Américas” (ILA, 1990) y se ha
transformado en el ambicioso proyecto de convertir al continente en una zona de
libre comercio (ALCA, 2005).
3. El problema ahora pasa, entonces, por determinar si los procesos subregionales y
el proyecto continental son compatibles y, en su caso, si esa compatibilidad
puede ser beneficiosa o no para todos los estados de la región.
4. La Ley sobre la Celebración de Tratados fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 2 de enero de 1992, por Carlos Salinas de Gortari, como
Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, consta de 11
artículos y menciona que tiene por objeto regular la celebración de tratados y
acuerdos interinstitucionales en el ámbito internacional.
5. El 2 de enero de 1988 fue firmado por el primer ministro Brian Mulroney (19841993) de Canadá y el presidente Ronald Reagan (1981-1989) de Estados Unidos
el tratado comercial entre sus dos países que, una vez aprobado por el Congreso
estadounidense y el Parlamento de Ottawa, entró en vigor el 1 de enero de 1989.
6. La liberalización económica, tanto interna como externa, promovida por el
Presidente Salinas de Gortari (1988-1994), desde 1989, permitió que en 1991 en
108
http://www.cumbresdelasamericas.org/Newsletter/Newsletter_Jan06_ESP.htm
http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=S&sLink=http://www.oas.org/36ag
110
http://usinfo.state.gov/esp/Archive/2006/Jun/08-738290.html
109
27
México se aceptara la propuesta de George Bush (1989-1993) de llegar a un
acuerdo.
7. El presidente George Bush, anunció, en septiembre de 1990, un nuevo programa
de ayuda económica para América Latina y al Caribe, la ILA (Iniciativa de las
Américas, 1990), como denominó la idea, se basaba en tres pilares: reducción de
deuda, inversión y libre comercio. El presidente Bush, entendía que el objetivo
final sería un sistema de libre comercio que uniera toda América: Norte, Central
y Sur.
8. Dentro del proyecto Bush, tuvo prioridad absoluta, hasta el punto de que
constituyó su mismo arranque, el acuerdo de libre comercio con México (1994),
a base de extender al Sur el Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Canadá
(1988). El 1 de enero de 1994 entró en vigor el TLCAN, tras un acalorado
debate en Estados Unidos; y después de la inclusión, a instancias del presidente
Bill Clinton (1993-2001)
9. En la Primera Cumbre de las Américas de Miami, celebrada del 9 al 11 de
diciembre de 1994, en la que Bill Clinton, logró reunir a representantes de las 34
naciones del continente americano (todas menos Cuba), estuvo en línea con la
Iniciativa de las Américas de 1990.
10. Estaba proyectado que para el 31 de enero de 2005 sería el último día de
negociaciones para el ALCA. De ser así, del 1 de febrero hasta el 31 de
diciembre del mismo año se llevaría a cabo la ratificación del tratado por los
congresos de los 34 países miembros. Al ser aprobado por éstos, el ALCA
entraría en vigor el 1 de enero de 2006.
11. La Segunda Cumbre de las Américas de los treinta y cuatro países americanos se
celebró en Santiago de Chile en abril de 1998. En esa reunión la decisión
institucional de mayor importancia fue asignar todo el proceso negociador del
ALCA a la Organización de Estados Americanos (OEA), cuyo presidente, César
Gaviria, expresidente de Colombia, aceptó de buen grado el mandato.
12. La Tercera Cumbre de las Américas en Québec de abril de 2001, marcó el
definitivo desbloqueo a la creación del ALCA. Se apreció además, el alto interés
de Estados Unidos en una estrategia de firmar TLCAN con toda una serie de
países. En otras palabras, el propósito que se inició con Israel en 1985, siguió
con Canadá (1988), con el TLCAN incluyendo México en 1994, para continuar
con Chile en el 2002. Otros TLC están en ciernes: MCCA (mercado común
centroamericano), Singapur, Indonesia, Tailandia, Filipinas, etc. Y a la postre, el
ALCA será un macro TLC.
13. Se esperaba que las negociaciones del ALCA concluyeran en el año 2005 pero
esta meta fue muy ambiciosa dadas las diferencias que se han presentado entre
los países. Para poder negociar el ALCA, el presidente George W. Bush (2001- )
sometió una propuesta a su Congreso para iniciar las pláticas bajo el
procedimiento de la vía rápida, autoridad que fue concedida en el año 2002 con
un apretado voto aprobatorio en la Cámara de Representantes de 215 votos a
favor y 213 en contra.
14. La Ley de Comercio Exterior fue publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 27 de julio de 1993, bajo el mandato de Carlos Salinas de Gortari, como
Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto
regular y promover el comercio exterior, incrementar la competitividad de la
economía nacional, propiciar el uso eficiente de los recursos productivos del
país, integrar adecuadamente la economía mexicana con la internacional,
28
defender la planta productiva de prácticas desleales del comercio internacional y
contribuir a la elevación del bienestar de la población.
15. El ALCA se caracteriza por la cantidad de países sin precedente (34) que entran
en la negociación, por la diversidad de tamaños y niveles de desarrollo, porque
la mayoría ya pertenecía a un acuerdo regional de integración, y sobre todo por
su carácter vertical al incluir a dos países desarrollados (Canadá y Estados
Unidos) que intentan concluir un acuerdo simétrico y recíproco con las otras 32
naciones americanas.
16. Por otro lado, el MERCOSUR (con Chile, que es miembro no pleno de este
acuerdo) y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se encuentran lejos del
gran mercado estadounidense como para justificar zonas procesadoras de
exportación con tal destino. En estos bloques sudamericanos la inversión
extranjera directa en manufacturas (industrias alimentaria, automotora y
química, entre otras) se dirige a los propios mercados regionales. Asimismo la
inversión minera-extractiva y agrícola-pecuaria se orienta sobre todo a los
grandes mercados del mundo desarrollado, no sólo de Estados Unidos, sino
también a los de Europa y Japón.
17. Para preservar intereses regionales comunes y aprovechar economías de escala
y especialización en materia de equipos negociadores, al MERCOSUR le
convendría negociar en bloque. La CARICOM (comunidad del caribe), y es
probable que la Comunidad Andina y el Mercado Común Centroamericano,
terminen adoptando el mismo criterio. De esta manera se reconocería que la
negociación es demasiado compleja (muchos países e intereses), asimétrica
(enormes diferencias de desarrollo) y con bloques regionales con intereses
comunes que merecen defenderse de manera conjunta.
18. La Ley sobre la Aprobación de Tratados Internacionales en Materia Económica,
fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de septiembre de 2004,
bajo el mandato de Vicente Fox Quesada, Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos (2000-2006), y menciona que esta ley es de orden público y tiene
como objeto reglamentar el artículo 93 de la Constitución General de la
República en materia de las facultades constitucionales del Senado de requerir
información a los secretarios de Estado, jefes de departamento administrativo,
así como a los directores de los organismos descentralizados competentes sobre
la negociación, celebración y aprobación de tratados relacionados con el
comercio de mercancías, servicios, inversiones, transferencia de tecnología,
propiedad intelectual, doble tributación, y cooperación económica .
19. El 5 de Noviembre de 2005, se reunieron los integrantes del ALCA en la Cuarta
Cumbre de las Américas en Mar del Plata, Argentina y lejos del objetivo de
Estados Unidos de hacer de él el espacio para lanzar el Área de Libre Comercio
de las Américas (ALCA), en el documento final del encuentro se tuvieron que
reconocer explícitamente las posiciones divergentes sobre el futuro comercial en
la región.
20. Así, una primera propuesta presentada formalmente por Panamá, pero originada
en Estados Unidos y promovida principalmente por México, sostenía de
mantener el compromiso de la Cumbre con el logro de un acuerdo del ALCA
"equilibrado y comprensivo, dirigido a la expansión de los flujos comerciales y,
en el nivel global, un comercio libre de subsidios". Ante el fracaso de concretar
este acuerdo en este foro, se propuso que el debate se trasladara al marco de la
Organización Mundial de Comercio en la siguiente ronda que sesionaría en
diciembre de 2005 en Hong Kong, donde también fracasó.
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21. La contraparte, presentada por Uruguay y sostenida por los países del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR), logró dejar establecido en ese mismo
documento que "otros miembros sostienen que todavía no están dadas las
condiciones" para un ALCA que "tome en cuenta las necesidades y
sensibilidades de todos los socios, así como las diferencias en los niveles de
desarrollo y tamaño de las economías".
22. La nación caribeña de Trinidad y Tobago ha sido seleccionada como sede de la
Quinta Cumbre de las Américas a realizarse el año 2009.
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