LA NUEVA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN SOCIAL Carlos L. Alfonso Mellado Catedrático de Derecho del Trabajo Universitat de València La nueva Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LJS), Ley 36/2011, de 10 de octubre, ha venido a sustituir al anterior texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril. 1. Cuestiones generales a tener en cuenta. Debe observarse el cambio de denominación que se ha producido, que es más ambicioso y que, sin duda, responde a una regulación más global de la jurisdicción social, que se aprecia, por ejemplo, en la expansión competencial a la que me referiré, lo que no ha impedido mantener, en cuanto ha sido posible, la estructura de la ley anterior, por lo que los cambios son perfectamente reconocibles y pese a que son muchos, no cuestionan los grandes pilares del proceso y el procedimiento laboral. Seguimos estando ante un proceso de partes, esencialmente privado pero con la debida atención a los intereses públicos y sociales, precedido por intentos de solución extrajudicial, con un amplio juego del principio de subsanación y con respeto a los restantes grandes principios del procedimiento: oralidad, inmediación, concentración, celeridad, impulso de oficio, gratuidad, etc. Además se mantiene la centralidad del juicio oral, si bien con mínimas concesiones a la ruptura de la oralidad y con mejoras en la estructura del juicio. Se mantiene también, en lo esencial, el esquema de recursos característico, perdiéndose una nueva ocasión de implantar un recurso de apelación. Otra característica general destacable de la nueva regulación es el amplio consenso parlamentario alcanzado en relación con el texto final y ello pese a que, por primera vez, el parlamento democrático ha discutido plenamente el texto regulador concreto. Ese amplio consenso debería ofrecer una razonable estabilidad a la nueva regulación, a la que habría que dejar desplegar sus efectos, previsiblemente positivos. Es cierto, no obstante el amplio consenso parlamentario alcanzado, que subsisten interrogantes muy importantes, como la incógnita acerca de si se dará cumplimiento a dos previsiones legales de aplicación diferida: 1) la efectiva competencia en materia de dependencia, concretamente en la impugnación de resoluciones administrativas adoptadas en las materias prestacionales reguladas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, que se difiere hasta la fecha de entrada en vigor que se fije en una nueva ley que debería ser remitida por el Gobierno en el plazo de tres años desde la entrada en vigor de la nueva LJS (Disposición final séptima LJS); y 2) la aprobación de un baremo o sistema de valoración de los daños derivados de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, que debería realizar el Gobierno en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la LJS (Disposición final quinta LJS). Otro interrogante que me suscita el nuevo texto legal es la determinación de si va a poder desplegar todos sus efectos, potencialmente beneficiosos, sin una mayor dotación de medios a los órganos judiciales y sin una cierta revisión de la planta judicial, especialmente por lo que hace a los órganos de instancia, cuyas competencias crecen considerablemente. Al respecto lo único que cabe es esperar que esa dotación de medios materiales y humanos, en los términos en que sea necesaria, se produzca lo antes posible. Es destacable también, que, en atención a la consideración de la necesidad de la reforma legal, especialmente en cuanto a la reordenación competencial que la misma implica y, sin duda también, ante el alto consenso alcanzado, la norma opta por una entrada en vigor relativamente rápida, que se ha producido en el corto plazo de dos meses desde su publicación e incluso aplicándose en ciertos aspectos de los recursos y en la ejecución a los procesos en trámite. Cabe preguntarse si no hubiese sido deseable una entrada en vigor más paulatina para que los órganos judiciales y los profesionales se adaptasen a la nueva ley, aunque eso, sin duda, plantearía también otros problemas. 2. Las grandes direcciones reformadoras de la nueva ley. Expuestas las consideraciones generales que preceden y centrando ya la atención exclusivamente en el texto legal, en el mismo aparecen algunas grandes direcciones reformadoras que se exponen a continuación: A) La reordenación competencial. Esta reordenación se produce para atender sustancialmente a criterios materiales, atribuyendo al orden social lo más plenamente posible la materia social. Esa reordenación permite superar la dispersión judicial que producía la contradictoria jurisprudencia entre los diversos órdenes jurisdiccionales implicados en ciertas materias, concretamente en las reclamaciones de daños, especialmente en situaciones como el accidente de trabajo, pues todas ellas pasan a ser competencia del orden social, e incluso la reordenación sobre bases materiales se lleva al extremo en toda la materia de prevención de riesgos laborales, declarando al orden social competente incluso aunque el trabajador afectado o reclamante esté sujeto a una relación funcionarial o cualquier otra de naturaleza administrativa, como la de personal estatutario de las instituciones sanitarias públicas. De este modo, la reordenación competencial permite confirmar la competencia del orden social en aquellas materias que tradicionalmente le venían atribuidas (laborales, sindicales y de seguridad social), pero además se confirma su competencia en casi todos los litigios sobre prevención de riesgos laborales. También se le atribuye competencia en los recursos o impugnaciones contra actos administrativos en materia laboral y especialmente en dos aspectos muy destacados: recursos contra resoluciones en expedientes de regulación de empleo y contra actuaciones sancionadoras al amparo de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, cuyo texto refundido se aprobó por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto (LISOS). El orden social es así el orden competente de forma natural en: 1) las acciones derivadas del contrato de trabajo y otros afines (puesta a disposición, trabajo autónomo económicamente dependiente, etc.); 2) prevención de riesgos laborales (exigencias de cumplimiento y reparación de daños); 3) materias sindicales (incluidas algunas que afectan a todos los empleados públicos – elecciones a órganos representativos -, pero no otras – negociación de funcionarios y conjunta, tutela de libertad sindical y huelga de los empleados sujetos a relaciones funcionariales y estatutarias -, lo que puede ser criticable pues hubiera sido mejor una unificación competencial al respecto); y 4) protección social pública con las salvedades ya vigente con anterioridad – clases pasivas, gestión recaudatoria, etc. -. No cabe sino valorar positivamente esta gran opción reformadora, clarificadora y coherente con la atribución general de competencia al orden social en las materias individuales y colectivas propias de la rama social del Derecho (art. 1 LJS). Incluso la crítica vendría de no haberse llevado al máximo esa unificación competencial pues, por ejemplo, en materia de funcionarios y estatutarios, no los aspectos individuales, pero sí posiblemente todos los sindicales, al igual que se ha hecho con la prevención de riesgos laborales podían haberse atribuido al orden social sin excesivos problemas. B) Modernización y agilización de la tramitación social. A este efecto se incorporan a la regulación procesal numerosas reglas adoptadas en soluciones jurisprudenciales, aunque también se rectifican otras y, sobre todo, se articulan una serie de reglas que permiten evitar procedimientos innecesarios y dar solución más eficaz y ágil a otros; se introducen aquí reglas en materia de acumulación y reparto y, muy especialmente, las reglas sobre medidas cautelares, tanto las generales como las que aparecen en algunas modalidades específicas. Se intenta potenciar la solución extrajudicial y agilizar el uso de medios basados en las nuevas tecnologías, etc. Además se intenta limitar el número de recursos, elevando las cuantías del acceso a la suplicación que pasa a quedar fijada con carácter general en 3000 euros. Pero, a su vez, se intenta limitar el frecuente uso del recurso de amparo, ampliando la posibilidad de los recursos en vía laboral, posibilitándolos frente a resoluciones que antes no eran recurribles pero que cerraban el proceso social; reformando la modalidad de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas para facilitar la garantía de los mismos en el propio proceso social y, por fin, ampliando el ámbito de la contradicción de sentencias a efectos del recurso de casación para la unificación de doctrina, admitiendo la cita de sentencias de los tribunales europeos y del constitucional, y legitimando al Ministerio Fiscal para interponer este recurso en casos en los que las partes no podrían. En todo caso la agilidad y los principios propios del procedimiento social producían algunas disfunciones que ahora se corrigen, estableciéndose medidas que permiten un mejor conocimiento de las pruebas voluminosas, con mayores garantías, en consecuencia para los trabajadores, frente a estas pruebas de habitual uso por los empleadores. También esta gran opción merece una valoración positiva Además cabe citar aquí la introducción del proceso monitorio, aunque su uso es limitado (deudas presumiblemente no controvertidas y líquidas de hasta 6000 euros pero solamente frente a empresarios localizables y no concursados) y posiblemente podría haberse abierto más. C) Reforzamiento de los intereses sociales y públicos. La reforma ha tenido muy en cuenta los intereses sociales presentes en el proceso que se regula, que juega también una función equilibradora entre sujetos con un poder desigual, así como la presencia de intereses públicos que merecen una especial protección. En orden a la mejor defensa de los intereses sociales van dirigidas reglas como las novedades establecidas en materia de distribución de la carga de la prueba, especialmente en todo lo relativo al accidente de trabajo y enfermedad profesional, obligando al empleador y a los sujetos responsables de los daños a demostrar que cumplieron con sus obligaciones preventivas. A ello se podrían añadir algunas regulaciones en materia cautelar. También la exención de consignaciones y depósitos a favor de los trabajadores, beneficiarios, funcionarios y estatutarios cuando litiguen en defensa de sus derechos, y sindicatos – y en general estructuras representativas – cuando lo hagan en defensa de los intereses colectivos que les son propios. También, sin duda, la concreta regulación de la ejecución colectiva, que puede seguir ahora a los procesos de conflicto colectivo, concretando sus consecuencias individuales sin necesidad de nuevos procesos. influye en esta dirección, además de facilitar la intervención sindical en el proceso. Intereses sociales han estado presentes, sin duda, también en la modificación de la regulación del trabajo autónomo económicamente dependiente, no sólo en aspectos procesales, sino también sustantivos, especialmente en orden a considerar no constitutivo el contrato escrito, facilitando así la expansión de esta institución que no parecía estar desplegando los efectos protectores para los que se creó. Otras cuestiones podrían citarse, pero las expuestas son suficientemente expresivas de esta dirección reformadora. En cuanto a la preocupación por los intereses públicos se puede apreciar en la regulación de la intervención del Fondo de Garantía Salarial y de las diversas entidades de la Seguridad Social, en el proceso laboral. Esta intervención ya era conocida y las reglas en cierta manera ya existían pero ahora se completan y perfeccionan. A su vez, las nuevas competencias en materia de impugnación de actos administrativos fuerzan la regulación del cauce procesal al respecto (arts. 151 y 152 LJS), en términos suficientemente garantistas para las Administraciones implicadas y los derechos de los ciudadanos. También esta gran opción puede compartirse pues mejora la tutela de los derechos de los ciudadanos y de los intereses sociales y públicos que pueden verse afectados por los litigios laborales. D) La atención a problemas concretos. Finalmente, puede verse que la LJS atiende a lo largo de todo su articulado a problemas concretos que se han planteado y que merecían una solución que mejorase la tutela y la agilidad y eficacia de la respuesta judicial. Muchas de estas soluciones a problemas concretos se producen en el proceso ordinario, desde la regulación mejorada de las diligencias finales hasta la mejora en la regulación de muchos aspectos relacionados con la prueba – vulneración de derechos fundamentales, régimen de medios concretos de prueba –, o cuestiones tan simples pero necesitadas de claridad como la retribución de los jornales perdidos por la asistencia a trámites judiciales, o tan importantes como las relativas a las medidas cautelares y ejecución provisional de las acciones entabladas al amparo del artículo 50 ET para proteger mejor a los trabajadores, permitiendo incluso que se les exonere de prestar los servicios sin pérdida de sus salarios ni de la cotización a la seguridad social. Otras muchas aparecen en las modalidades procesales, en los recursos y en la ejecución y serían innumerables, pero, por ejemplo, citando algunas que afectan a las modalidades procesales, pueden verse regulaciones tan necesarias como la regulación especifica de la impugnación de las altas médicas, intentando deparar una tutela más ágil; o, por citar otro caso, las novedades en la regulación de la modalidad procesal de despido, permitiendo por ejemplo sustituir la sanción de despido por otra inferior o considerando vinculante para el empleador sus manifestaciones sobre reconocimiento de la improcedencia o cuantía de la indemnización. Sin duda puede discutirse alguna de las soluciones concretas, pero la nueva ley ha sido muy cuidadosa para analizar los problemas prácticos e intentar darles solución coherente con el marco general de la reforma propuesta. En conclusión, estamos ante una ley importante, que creo que debe ser valorada positivamente y que, desde luego, no se enmarca en la dirección de otras reformas simultáneas de reducir derechos de los trabajadores y beneficiarios del sistema público de seguridad social. Ya sólo por eso merece una valoración favorable, en todo caso el tiempo dirá si sirve para desplegar los efectos positivos que cabe esperar.