Trabajo de Municipalidades de Chile

1
Trabajo de Municipalidades de Chile
2
1. Introducción.
Chile es un país que se extiende a lo largo de más de cuatro mil kilómetros, abarcando las
más diversas formas geográficas y climas. Por esto uno no se puede extrañar de los diferentes que
son las personas y las realidades a lo largo del país. Las necesidades, ambiciones y desarrollo de
los atacameños son obviamente muy distintos a los de los pobladores de tierra del Fuego.
Pero a pesar de esto en Chile nunca se desarrolló el federalismo. Nuestro país siempre fue
entendido como unitario, y por lo tanto, es administrado desde su capital, Santiago. Para lograr una
gestión más eficiente, el país se divide desde la década del 70, en 12 regiones que a su vez se
seccionan en provincias. En tanto, las fracciones territoriales y administrativas más pequeñas, las
comunas, existen desde la colonia. Éstas son administradas por las Municipalidades, que aunque
gozan de una gran legitimidad entre la ciudadanía, nunca han tenido una real independencia del
poder central. Pero en las últimas décadas esta realidad ha ido cambiando. Las Municipalidades
gozan cada vez de mayor autonomía, importancia y también reconocimiento por parte de la
ciudadanía.
Justamente debido al desarrollo que ha tenido el Régimen Municipal Chileno en los
últimos años, y por los cambios que se esperan en el corto plazo, es tan interesante estudiarlo.
Nos encontramos en un momento histórico en que las Municipalidades aún están buscando su
acomodo definitivo en la administración del Estado. Se
trata de una coyuntura donde son
necesarios los aportes de todos, y donde la ayuda que puede prestar la experiencia de otros
países puede ser trascendental.
En el presente informe se analiza el Régimen Municipal Chileno: sus fortalezas y
debilidades. Para este trabajo se utilizaron las leyes relativas al municipio, y publicaciones que se
relacionan con el tema. Además, se realizaron diversas entrevistas, tanto a expertos del tema
como a autoridades (Alcaldes y Concejales) que trabajan en las Municipalidades. Se procuró hacer
una selección amplia de los entrevistados, para cubrir así todo el espectro político.
Para lograr un mejor análisis se usó la siguiente estructura: en el primer capítulo se hace
un recuento de la historia del Régimen Municipal chileno. En el segundo, se examina la ley que
rige actualmente a las Municipalidades. Después de cada ítem que trata la norma, se entregan los
comentarios que se recogieron en relación con este ámbito en las entrevistas y en las
publicaciones. Los comentarios que se consideraron en este trabajo son los que se reiteraron tanto
en las entrevistas como en los documentos revisados, por lo tanto, no se trata de opiniones
aisladas.
3
2. Historia del régimen municipal en Chile
Chile ha sido concebido desde su Independencia como un país unitario, donde las tímidas
intenciones de federalismo de principios del siglo pasado, nunca cobraron fuerza. Pero además de
contar con un sólo sistema administrativo para toda su larga y "loca geografía", Chile se
caracteriza por ser un país especialmente centralizado donde la mayoría de las decisiones se han
tomado históricamente en la capital. Un ejemplo de esta realidad es que muchas disposiciones tan
cotidianas como contratar o reemplazar un maestro en una escuela lejana, instalar una red de
agua potable, o cambiar los vidrios de un edificio fiscal, fueron tomadas durante décadas en
Santiago, y no en las comunas afectadas por estos problemas. Profundo contrasentido si se
piensa que entre Santiago y los municipios de los extremos norte y sur del país, hay una distancia
de poco más de 2.000 kilómetros.
En la primera Constitución Política estable que tuvo nuestro país, ya se consideró a la
Municipalidad como parte de la administración estatal, y durante los primeros años de
Independencia se dictaron leyes relativas a las comunas. Pero a pesar de este desarrollo, no se
puede afirmar que Chile cuente con una tradición municipalista. La verdad es que, la historia de las
comunas chilenas se caracteriza por haber oscilado entre leyes que reforzaban su autonomía, e
iniciativas que luego les quitaban sus cuotas de independencia. Además, muchas veces normas
con una clara intención descentralizadora no se lograron ejecutar debido a la mentalidad
centralizadora, de las autoridades y la ciudadanía.
Sin embargo, debido al temprano establecimiento de las Municipalidades, éstas son
iguales de antiguas que la Patria lo que les da una gran legitimidad y cercanía con la gente. Pero
esto no significa que su historia sea un relato de autonomía e independencia del gobierno central,
situación que nunca se dio realmente en Chile. Variados autores sostienen que los municipios más
que una instancias que se preocuparan por las necesidades locales fueron centros de cuoteo y
lucha política. Las elecciones municipales le servían a los partidos políticos como barómetro para
las nacionales. Buscaban tener gente de sus filas como Regidores y Alcaldes para así influir al
electorado.
Pero gracias a sucesivas leyes dictadas desde los años 70, se vislumbra el afianzamiento
de
una
real
autonomía
e
independencia
municipal,
que
aunque
todavía
necesita
perfeccionamiento, parece haberse arraigado tanto en la legislación, como en mente de la clase
dirigente y la ciudadanía.
Las municipalidades chilenas tienen su antecedente en los antiguos cabildos españoles
donde los ciudadanos se reunían para discutir sobre los temas relevantes de las comunas. Dichos
organismos son conocidos por la gran trascendencia que tuvieron en nuestro proceso de
4
emancipación de España, ya que fue en el cabildo abierto de Santiago del 18 de septiembre de
1810, donde se declaró la independencia de Chile.
Después de la Independencia, en la primera Carta Fundamental que gozó de estabilidad,
la Constitución de 1833, ya se hacía alusión al tema de las Municipalidades. Ésta establecía que
en cada departamento habría una Municipalidad compuesta por regidores elegidos por sufragio
universal, que a su vez elegirían a tres Alcaldes. El sistema de regidores se mantuvo en Chile
hasta la década de 1970. La Constitución entregó, además, importantes funciones y atribuciones a
las Municipalidades, pero las sometió a la autoridad del gobernador.
En 1854 se dictó la primera Ley Orgánica de Municipalidades, la que consagró, sin
embargo, un sistema de total centralismo administrativo. En esta ley las Municipalidades se
seguían componiendo por tres Alcaldes y nueve regidores elegidos en votación directa. Pero eran
presididas por el gobernador o un subdelegado, que era representante del poder central, y a cuya
aprobación estaban sujetos los acuerdos de los alcaldes y regidores. La Municipalidad se reunía
cuatro veces al año y tenía sesiones extraordinarias cuando el gobernador lo estimara necesario.
Entre sus funciones estaba el adelantamiento de la localidad, la supervigilancia de la policía
municipal, y la administración de los bienes y entradas comunales.
Como se puede apreciar en esos años las Municipalidades eran directamente
dependientes del poder central, ya que un representante del ejecutivo formaba parte integrante de
ellas. Además, era el gobernador el encargado de promulgar y ejecutar las ordenanzas, podía
declarar la nulidad de los acuerdos municipales, intervenía en la elaboración de los presupuestos,
y administraba los bines y rentas municipales.
En 1887 se promulgó una segunda ley Orgánica de Municipalidades, norma en la que
estas entidades conservan las mismas atribuciones, pero que dio algunos pasos hacia una mayor
independencia. En ella las Municipalidades también están constituidas por alcaldes, regidores y
presididas por el gobernador o subdelegado. Sin embargo, hubo cambios importantes. Uno de
ellos fue la elección del Primer Alcalde, quién pasó a tener algunas de las prerrogativas que antes
eran del Gobernador. Por ejemplo, tenía las atribuciones de promulgar las ordenanzas y acuerdos
municipales, administraba las propiedades municipales, supervigilaba a los empleados municipales
y presentaba ante la Municipalidad una cuenta anual. En tanto, el gobernador o subdelegado
dirigía la policía, elaboraba el presupuesto municipal y dictaba providencias para atender la
seguridad de la ciudadanía. La ley de 1887 establece claramente que el gobernador no tiene
injerencia en las atribuciones del Primer Alcalde. Por lo tanto, se puede concluir que se caminaba
hacia una mayor autonomía. Sin embargo, diversos autores sostienen que a pesar de los cambios,
esta ley no logró su tímido objetivo de descentralización y los alcaldes siguieron siendo agentes del
gobierno, mientras que los gobernadores aún tenían una fuerte cuota de poder en las
Municipalidades.
5
2.1. Un serio intento de descentralización: La ley de la Comuna autónoma.
Los expertos sostienen que como reacción a la dependencia de las Municipalidades del
poder central, y en especial a que los Alcaldes actuaban como agentes electorales del Gobierno,
se dictó la ley de 1891, conocida como la "Ley de la Comuna Autónoma", que fue impulsada por
políticos conservadores basados en la experiencia suiza de participación local. 1
Esta ley introdujo importantes cambios en el Régimen Municipal chileno. Las
Municipalidades siguieron estando compuestas por alcaldes y regidores, pero sus sesiones
aumentaron llegando a dos al mes. En tanto el poder de los gobernadores y subdelegados quedó
reducido a presidir las sesiones de las Municipalidades y a suspender los acuerdos y resoluciones
que perjudicasen el orden público.
Las funciones de las Municipalidades fueron ampliadas incluyendo el cuidado de la
salubridad, el aseo y ornato, los caminos públicos, la promoción de la educación, la agricultura, el
comercio y la industria, la administración de los servicios locales, y la organización y sostenimiento
de la policía. Además, se establecieron por primera vez rentas municipales, basadas en impuestos
que se cobraban a la ciudadanía y un aporte del gobierno al tesoro municipal.
En tanto, la máxima autoridad de la municipalidad pasó a ser el Primer Alcalde, quien
recibió atribuciones amplísimas, que en las leyes anteriores tenía el gobernador. Le correspondía
ejecutar todos los actos administrativos de la municipalidad, además, presidía sus sesiones, la
representaba ante las demás autoridades, promulgaba las ordenanzas y reglamentos y velaba por
su cumplimiento, era el jefe superior de la policía, estaba a cargo del personal,
vigilaba las
finanzas municipales, y elaboraba el presupuesto.
La nueva ley también establecía un sistema de participación ciudadana a través de las
Asambleas de Electores, en las que participaban todas las personas inscritas en los registros
electorales del municipio. Estas asambleas tenían variadas funciones como, por ejemplo, la
elección de los municipales, la aprobación del presupuesto, se pronunciaba sobre la tasa de
contribuciones, y deliberaba sobre acuerdos, reglamentos y ordenanzas.
Sin embargo, los autores coinciden en que, a pesar de que esta ley estableció el carácter
independiente de las Municipalidades y le dio importantes atribuciones, el proceso no logró
consolidarse, y en la realidad diversas atribuciones fueron progresivamente recentralizadas por la
falta de madurez del sistema municipal.2
1
Manuel Cereceda, "Sector Municipal" en La experiencia Chilena: soluciones privadas para
problemas públicos, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile 1993, pág. 154.
2
Gonzalo Martner, "La Reforma Municipal", Subsecretaría de Desarrollo Regional, Santiago, Chile
1991. pág. 29.
6
Pero la legislación destinada a las comunas no terminó ahí, en 1915 se dictó nuevamente
una Ley de Municipalidades en la que se reglamenta la forma de hacer efectiva la responsabilidad
del Alcalde, su remoción y posterior subrogación.
En tanto, la Constitución Política de 1925, no aumentó las atribuciones que tenían las
Municipalidades según la Constitución de 1833. Pero establece que su actuar será supervigilado
por las Asambleas Provinciales. Además, a partir de esta nueva normativa los Alcaldes de las
ciudades más pobladas son nombrados por el Presidente de la República, y no acceden a sus
cargos a través de elecciones.
En 1955 se dictó la ley N° 11.860 que es el texto refundido de todas las legislaciones
relativas al tema que se habían promulgado hasta esa fecha. Esa ley guió los destinos de las
Municipalidades desde 1955 hasta 1973, cuando se iniciaron una serie de reformas.
Según algunos autores en esa época (1955- 1973) la Municipalidad sufría de diversos
problemas como: recursos mínimos que en la mayoría de los casos ni siquiera cubrían los gastos
de operación más indispensables, escasas atribuciones, una excesiva politización, duplicidad de
funciones con el gobierno central, falta de participación ciudadana, nula planificación de desarrollo,
etc.
2.2 Cambios fundamentales: leyes durante el Régimen Militar
Durante el Gobierno Militar se inició un cambio profundo en el Régimen Municipal chileno.
Éste comienza con la promulgación en 1973 del decreto ley N° 25. En él se le entregan al Alcalde
todas las atribuciones que hasta esa fecha le correspondían a la Corporación de Regidores, ya
que esta instancia se suprime. Por otra parte, los Alcaldes pasan a ser designados directamente
por la Junta de Gobierno.
Sin embargo, la reforma real del sistema municipal comenzó 1976 con la entrada en
vigencia del decreto ley 1.289, con él que se empezó a dibujar la Municipalidad como la
conocemos hoy. La autoridad máxima de ella es el Alcalde que es designado por el Presidente de
la República, oyendo al Intendente Regional. El Alcalde que está subordinado al gobernador, salvo
en las materias estrictamente municipales, donde cuenta con amplias atribuciones.
Como apoyo a la labor del Alcalde, y fórmula de participación ciudadana, se establece el
Concejo de Desarrollo Comunal (CODECO), formado por representantes de las Juntas de Vecinos,
los Centros de Madres, delegados de las actividades económicas de la comuna y los jefes
municipales. La misión de este Consejo es asesorar al Alcalde, correspondiéndole proponer
proyectos de políticas y planes de desarrollo, conocer el proyecto de presupuesto, formular
observaciones y proponer prioridades en los distintos planes.
7
Además, en esta ley se establece, por primera vez, un sistema de planificación vinculado al
desarrollo integral de la comuna, y se instituye la organización interna de las Municipalidades a
través de diversos departamentos encargados de las distintas funciones que se le asignan.
La ley establece que la fiscalización del funcionamiento de la Municipalidad se realiza a
través de la Contraloría General de la República, y que los Intendentes y gobernadores también
ejercen la fiscalización sobre las Municipalidades y velan por la debida coordinación entre los
distintos municipios.
En este decreto aparece por primera vez el Instituto Municipal, dependiente del Ministerio
del Interior y cuya tarea es realizar investigación, información, tareas de apoyo a las
Municipalidades y capacitación.
Sin embargo, según sostienen los autores, la autonomía municipal recién se hizo realidad
con la dictación del decreto N° 3.063 de 1979 que establecía la nueva ley de Rentas Municipales.
Ésta aumentó los recursos comunales y estableció el mecanismo redistributivo del Fondo Común
Municipal.3 Este Fondo recibe aportes de todos los municipios del país, que luego son
redistribuidos según diversos parámetros, como por ejemplo, el índice de pobreza.
Finalmente en 1988 se dictó la ley Orgánica de Municipalidades N° 18.695 que, con
modificaciones, rige a las Municipalidades hasta el día de hoy. En ella permanecen muchas de las
normas establecidas en 1973, aunque hay algunos cambios. Por ejemplo, se establece que las
Municipalidades son corporaciones de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio
propios. Por otra parte, el Alcalde ya no es designado directamente por el Presidente de la
República, sino que por el Concejo Regional de Desarrollo, basado en una terna propuesta por el
Concejo de Desarrollo Comunal. Sin embargo, esta fórmula no rige en las comunas donde los
Alcaldes son designados directamente por el Presidente de la República.
Además, se modifica la composición y las atribuciones del Concejo de Desarrollo Comunal.
El número de integrantes de éste depende ahora de la población del municipio. Por otra parte, ya
no está compuesto por representantes de ciertas instituciones sino que por delegados de todas
organizaciones comunitarias, y de las actividades relevantes de cada comuna. Cada agrupación
elige una terna que presenta al Concejo de Desarrollo Regional, órgano que finalmente designa a
los integrantes del CODECO. Además, se ampliaron sus atribuciones, entre las que ahora cuentan
la conformación de la terna para la designación del Alcalde, la fiscalización de las actuaciones de
éste y la prestación de su acuerdo (no sólo opinión, como antes) en una serie de materias como el
Plan de Desarrollo Comunal, el Plan Regulador Comunal y el Presupuesto.
3
Irma Miranda, "Admninistración Municipal y Participación Ciudadana", Santiago, Chile, 1989, pág.
17.
8
La finalidad de esta ley era que las Municipalidades contaran con medios legales y
económicos que les permitieran transformarse en un medio de descentralización del poder central,
contribuyendo al desarrollo homogéneo del país.4
2.3 La vuelta a la Democracia
Con el primer gobierno democrático nuevamente se le realizaron cambios al Régimen
Municipal, pero siempre manteniendo como base las reformas realizadas durante el gobierno
militar. En 1991, durante el Gobierno de Patricio Aylwin, se promulgaron diversas modificaciones a
la ley 18.695.
Un importante cambio fue la designación de las Municipalidades como corporaciones
autónomas, con lo que se fortalece su independencia de las demás instancias de la administración.
La autonomía era reconocida en forma implícita antes de estas reformas, pero ahora se establece
expresamente.
Por otra parte, las autoridades locales vuelven a ser elegidas por sufragio universal. El
CODECO es reemplazado por el Concejo Comunal, integrado por Concejales elegidos
democráticamente. En tanto, el CODECO vuelve a ser un órgano de consulta y de representación
de la Comunidad.
Como segundo mecanismo de participación ciudadana se establece el Plebiscito, que
puede realizar el Alcalde con el acuerdo del Concejo, sobre materias de administración local,
relativas a inversiones específicas de desarrollo comunal. Estos plebiscitos son vinculantes para la
autoridad comunal.
En cuanto al financiamiento a partir de estas modificaciones el gobierno regional otorga un
aporte a las Municipalidades y que éstas son autónomas en la administración de sus finanzas.
Por otra parte, se instituye la posibilidad de que se asocien las Municipalidades para
facilitar la solución de problemas comunes y el mejor aprovechamiento de sus recursos. En las
atribuciones esenciales se agrega la de constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado
sin fines de lucro destinadas a la promoción y difusión del arte y la cultura.
Aunque con estas modificaciones la autonomía de las Municipalidades quedó plenamente
establecida, hubo varios problemas que siguieron perturbando la administración local. Por eso se
trabajó en una nueva modificación de la ley que debería ser promulgada en marzo de 1999. En ella
se le aumentan las facultades de fiscalización al Concejo, se cambia el orden de algunas funciones
y atribuciones de las Municipalidades, se crea el cargo de administrador municipal para todas las
4
Irma Miranda, op. cit., pág.17
9
comunas, se modifica y flexibiliza las formas de participación ciudadana y se le dan importantes
tareas a la Subsecretaría de Desarrollo Regional, heredera del Instituto Municipal.
Según algunos personeros estas modificaciones fueron muy importantes, otros plantean
que se trata únicamente de un "maquillaje" y que los problemas de fondo no se solucionaron. En
todo caso los cambios en el Régimen Municipal aún están lejos de terminar. Incluso para este año
se esperan importantes discusiones y leyes relativas a Municipalidades, tema que se trata en el
capítulo 3.8 del presente informe.
3. Las Municipalidades hoy.
Las Municipalidades en Chile se rigen por la Constitución Política y por distintas leyes que
versan sobre temas específicos que atañen su funcionamiento. Sin embargo, tienen su principal
base legal en la ley 18.695 publicada el 31 de marzo de 1988. En ella se establecen sus funciones
y atribuciones, cómo ha de ser su organización interna y su financiamiento.
En nuestro país la función genérica de las Municipalidades es administrar las comunas
satisfaciendo las necesidades de la comunidad local y asegurando su participación en el progreso
económico, social y cultural.5
Según la Constitución Política y la ley 18.695 las Municipalidades son corporaciones
autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio:
•
Corporaciones: quiere decir que están constituidas por más de un órgano como son el
Alcalde, el Concejo, el Consejo Económico Social, etc.
•
Autónomas: quiere decir que no están sometidas en un vínculo jerárquico o de dependencia
a otros organismos del Estado. Por lo tanto, pueden ejercer dentro de su territorio libremente
las funciones que se les han asignado. Los límites de esta autonomía son el ordenamiento
jurídico, ya que la Municipalidades deben someterse a las leyes y no tienen más atribuciones
que las que expresamente le son entregadas por ellas. Además, tienen la obligación actuar
dentro de los planes regionales y nacionales, por lo tanto tienen que coordinarse con los
demás organismos del Estado.
5
Ley 18.695 Artículo 1
10
•
De derecho público: significa que su creación, funciones y organización tienen su origen en la
Constitución Política y en su respectiva Ley Orgánica Constitucional a las que deben someter
su actuar.
•
Con personalidad jurídica: significa que pueden ejercer derechos y contraer obligaciones
•
Con patrimonio: significa que tienen patrimonio propio, distinto al del Fisco.
Por otra parte, la ley establece que las Municipalidades son organismos de administración
y no de gobierno, ya que las tareas de gobierno propiamente tales le corresponde realizarlas al
Presidente de la República, los ministros de Estado, los intendentes y gobernadores.
Uno de los grandes logros que ha alcanzado el Régimen Municipal chileno, es el nivel de
autonomía que ha obtenido con las reformas realizadas desde la década del 70. Ésta se vio
reforzada con las modificaciones que se hicieron a la ley en 1991 y con la elección directa de las
autoridades municipales. Sin embargo, hay que destacar que la Constitución Política establece en
su artículo 3 que el Estado Chileno es Unitario, norma que es base de la institucionalidad y que no
se puede ver afectada por el carácter autónomo y descentralizado que revisten los municipios6.
Por lo tanto, las Municipalidades están inciertas en la administración del Estado, lo que implica que
tienen que trabajar en forma armónica con los demás organismos que lo integran. La ley 18.695
establece claramente que los municipios deben coordinar su actuación con los demás organismos
públicos. Según la ley las Municipalidades deben actuar dentro del marco de los planes nacionales
y regionales que regulen la respectiva actividad.
Por otra parte, los municipios tienen que llevar a cabo sus actividades dentro de los límites
que establecen tanto la Constitución como las demás leyes que la rigen y que son las mismas para
todo el país.
Sin embargo, a pesar de estas limitaciones, las Municipalidades chilenas no dejan de ser
autónomas, ya que no están sometidas a un vínculo jerárquico o de dependencia de otros órganos
del Estado. Pueden cumplir sus funciones sin rendir cuentas, pero siempre con la obligación de
coordinar su actuar con las demás instancias (nivel provincial, regional y nacional). El Intendente y
el gobernador son los encargados de velar por que se cumpla la coordinación. Ésta es reforzada
por el hecho que los Consejos Regionales son designados por los Concejos Comunales.
3.1 Las funciones y atribuciones de las Municipalidades.
6
Rodrigo Baeza, “Manual de Consulta en Materias Jurídicas administrativas y financieras de las
municipalidades”, Serie Estudios Municipales, Corporación de Promoción Universitaria, Santiago,
Chile, 1994, pág. 25.
11
3.1.1. Funciones
La ley determina que las Municipalidades cumplen dos tipos de actividades:
3.1.1.1. Funciones privativas
Son aquellas cuya competencia le corresponde exclusivamente a las Municipalidades y
cuyo ejercicio no puede ser asumido por otras entidades. Por lo tanto, son las que debe ejercer el
municipio de modo habitual y permanente con sus funcionarios, aunque para su cumplimiento
puede recurrir al sector privado.
Son las siguientes:
a) elaborar, aprobar y modificar el Plan de Desarrollo Comunal cuya aplicación deberá
armonizar con los planes regionales y nacionales.
Por lo tanto, el Plan de Desarrollo Comunal, lo elabora la Municipalidad pero tiene que
coordinarse con el Gobierno Regional. Incluso la Municipalidad debe enviar su Plan de Desarrollo
al respectivo Gobierno Regional, para su conocimiento.
b) la planificación y regulación urbana de la comuna y la confección del Plano Regulador
Comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes.
El Plano Regulador es elaborado por la Municipalidad, pero posteriormente tiene que ser
aprobado por el Gobierno Regional. Además, según la Ley General de Urbanismo y
Construcciones el Ministerio de Vivienda tiene que aprobar y puede modificar los planes
Reguladores.
c) la promoción y desarrollo comunitario
Esta función está radicada en la Unidad de Desarrollo Comunitario, incluye tareas relativas
al turismo, la salud, la educación, la asistencia social, el deporte, la recreación, programas
sociales, etc.
d) aplicar las normas de transporte y tránsito público, dentro de la comuna de acuerdo a la
forma que dicten las leyes y normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio
respectivo.
En esta materia las Municipalidades están sometidas a las instrucciones que imparta el
Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, pero sólo en los aspectos técnicos, ya que la
conveniencia y oportunidad son ponderadas por el municipio. Con este ordenamiento se busca la
debida coordinación entre los distintos estamentos.
e) aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización en forma que dicten las leyes
y normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo
En esta función la Municipalidad tiene la misma relación con el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo que la descrita en el punto anterior con el Ministerio de Transporte.
f) el aseo y ornato de la comuna.
12
Esta función puede ser ejercida directamente por el municipio o se puede entregar en
concesión.
3.1.1.2. Funciones compartidas
Se refieren a las labores que las Municipalidades pueden efectuar dentro del ámbito de su
territorio, directamente o en conjunto con otros órganos de la Administración del Estado, éstas son:
a) educación y cultura
Esta función les permite a las Municipalidades realizar diversas actividades que directa o
indirectamente estén dirigidas a la educación o la cultura. No están limitadas a su relación con los
establecimientos educacionales municipales, sino que pueden realizar todo tipo de actividades a
través de subvenciones o de programas y proyectos relacionados con estos temas. Incluso pueden
participar o constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro,
destinadas a este tipo de funciones.
b) la salud pública y la protección del medio ambiente
Las Municipalidades pueden desarrollar todas las actividades que estén destinadas a
lograr la salubridad de la comunidad local, directamente o con organismos del sector. Sin embargo,
deben ajustarse a las normas que dicte el ministerio de Salud para el ámbito nacional.
En cuanto al medio ambiente las Municipalidades pueden colaborar con los organismos
públicos que se dedican a esta actividad, pero, además, pueden desarrollar iniciativas propias en
pos de la protección del medio ambiente.
c) la asistencia social y jurídica
La Municipalidad puede procurar los medios indispensables para paliar las dificultades de
las personas que carecen de los elementos fundamentales para subsistir, o sea, que se
encuentran en estado de indigencia, correspondiendo al municipio ponderar cada situación.
d) la capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo
La función de capacitación la Municipalidad la puede desarrollar directamente o a través de
otros organismos del Estado que ofrezcan cursos en este ámbito.
Por otra parte, esta función se refiere a que la promoción del empleo y al fomento
productivo, no es sólo una tarea del gobierno central, sino que también depende de las
Municipalidades. Éstas pueden realizar iniciativas como bolsas de trabajo o programas de
promoción del pleno empleo de la comuna, así como de fomento productivo.
e) el turismo, el deporte y la recreación
Respecto al turismo las Municipalidades deben actuar en coordinación con el Servicio
Nacional de Turismo. Lo que no implica que no puedan desarrollar proyectos turísticos a nivel
comunal.
En cuanto al deporte y la recreación, si bien las Municipalidades pueden cumplir esta
función directamente tienen que coordinarse con la Dirección General de Deportes y Recreación,
13
evitando así duplicidad de funciones. Además, las Municipalidades reciben recursos provenientes
de esta repartición.
f) la urbanización y la vialidad urbana y rural
Esta función dice relación con el Plan Regulador de las ciudades, pero también le da
competencia a la Municipalidad en el ámbito rural de su comuna.
g) la construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias
Si bien las Municipalidades podrían asumir con sus propios recursos humanos y
materiales, el cumplimiento de esta función, la regla general es que lo hagan celebrando un
mandato con el Servicio de Vivienda y Urbanismo competente, que actúa como unidad ejecutora.
Según ley le corresponde al ministerio de Vivienda y Urbanismo la formulación de la política
nacional habitacional.
h) el transporte y el tránsito públicos
Esta función las Municipalidades tienen que ejercerla en estrecha coordinación con el
ministerio de Transporte quien fija la política nacional en esta área.
y) la prevención de riesgos y la prestación de auxilio en
situaciones de emergencia y
catástrofes
En el cumplimiento de esta función las Municipalidades también tienen que actuar en forma
coordinada con otros organismos de la Administración del Estado, en este caso con las
Gobernaciones, y los Gobiernos Regionales. Aunque la situación sea de extrema gravedad las
Municipalidades no deben actuar al margen de las capacidades que les asigna la ley.
j) el apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana y
colaborar en su implementación.
k) la promoción de la igualdad oportunidades entre hombres y mujeres
l) el desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.
En virtud de esta función las Municipalidades pueden realizar cualquier tipo de actividad
que sean de interés común. Sin embargo, debe tratarse de iniciativas para las que sean
competentes tanto funcional como territorialmente. Esta facultad les da un campo de acción muy
amplio, por lo que incluso se dice que "resulta difícil encontrar alguna materia que no pueda ser
asumida por la Municipalidad".7
3.1.2 Atribuciones
Para poder cumplir con las funciones antes descritas, la ley le entrega diversas
atribuciones a las Municipalidades. Éstas se dividen en esenciales y no esenciales.
7
Irma Miranda, op. cit. pág 48
14
3.1.2.1 Atribuciones Esenciales
Son aquellas que deben estar establecidas por una ley Orgánica Constitucional.
a) Ejecutar el plan comunal de desarrollo y los programas necesarios para su cumplimiento.
b) Elaborar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto municipal
c) Administrar los bines municipales y nacionales de uso público de la comuna y que no estén en
manos de otros órganos del Estado
d) Dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular
e) Establecer los derechos por los servicios que se presten y por los permisos y concesiones que
se otorguen.
f) Adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles
g) otorgar subvenciones y aportes a personas jurídicas de carácter público o privado sin fines de
lucro, que colaboren con la municipalidad en el cumplimiento de sus funciones.
h) Aplicar tributos que graven actividades o bienes con una clara identificación local. Esto no
faculta a las Municipalidades a crear tributos lo que únicamente se puede hacer mediante una ley.
Sólo los perciben incorporándolos a su patrimonio, se trata del permiso de circulación, el impuesto
territorial, las patentes municipales y las patentes de alcoholes.
i) Constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro destinadas a la
promoción y difusión del arte y la cultura.
j) Establecer unidades vecinales para propender a un desarrollo equilibrado y una adecuada
canalización de la participación ciudadana.
k) Las Municipalidades tienen la atribución de constituir Asociaciones Municipales, por lo tanto,
pueden asociarse entre ellas para lograr así un mejor cumplimiento de sus funciones.
3.1.2.2 Atribuciones no esenciales.
La ley establece que las Municipalidades tendrán atribuciones no esenciales, que son
aquellas, que les confieren las leyes en general. Un ejemplo es la colaboración del Municipio en la
fiscalización y el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes al
medio ambiente.
La ley establece que "cualquier nueva función o tarea que se le asigne a los municipios
deberá contemplar el financiamiento respectivo". Este inciso se agregó en las últimas
modificaciones que se le hicieron a la ley, ya que las Municipalidades estaban recibiendo el
mandato de diversas leyes de asumir una serie de funciones que delegaba el gobierno central,
pero no recibían en financiamiento correspondiente de parte de él.
3.1.2.3. Otras atribuciones
En esta parte nos referiremos a atribuciones que tienen las Municipalidades que no están
bajo un título explícito en la ley Orgánica de Municipalidades.
15
Una de estas es la facultad de desarrollar o participar en actividades empresariales. Sin
embargo, estas tareas sólo las pueden llevar a cabo si se lo autoriza una ley de quórum calificado.
Las Municipalidades pueden entregar en concesión, mediante licitación pública,
la
prestación de determinados servicios municipales de o la administración de establecimientos o
bienes específicos que posean.
En cuanto al endeudamiento, las Municipalidades chilenas no tienen actualmente la
facultad de adquirir empréstitos.
3.1.3 Los servicios traspasados
Aunque la ley Orgánica de Municipalidades no se refiere a estos servicios, consideramos
necesario comentar su funcionamiento debido al profundo impacto que tienen sobre los municipios.
Lo tratamos en este capítulo porque es una de las funciones que tiene que cumplir la Municipalidad
es administrar los servicios de salud y educación.
3.1.3.1 Educación.
A principios de la década de los 80, se inició la transferencia de la administración de los
establecimientos educacionales fiscales, que hasta ese momento dependían del Ministerio de
Educación, a las Municipalidades. Este proceso se inició en un número reducido de comunas para
abarcar todo el país en un lapso de seis años. En la primera etapa el Gobierno Central entregó las
escuelas públicas de educación básica y luego, transfirió los establecimientos de educación media
y técnico profesional. Actualmente las Municipalidades administran prácticamente todos los
establecimientos del primer y segundo nivel.
El fundamento de este cambio fue la idea de acercar las decisiones educacionales a los
alumnos, padres y profesores. Además, se pretendió agilizar y optimizar la administración de las
escuelas, que hasta ese momento tenían que solicitar todo a Santiago.
Al principio los resultados del cambio se consideraron positivos, ya que la gestión y
administración eran más fáciles porque los problemas y sus soluciones eran visibles para los
Alcaldes. Además, profesores y apoderados podían influir directamente la educación.
El financiamiento del sistema se realiza por los traspasos de recursos que hace el gobierno
central según la cantidad de alumnos que asisten a clases. Además, las Municipalidades pueden
aportar recursos propios o postular a dineros del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, los que
generalmente se utilizan para mejorar la infraestructura.
Sin embargo, con el tiempo ciertos municipios se mostraron incapaces de solucionar
algunos problemas de gestión, a esto se sumó que la transferencia de fondos del gobierno central
no cubre totalmente los gastos. El resultado fue la aparición de fuertes déficit financieros, que las
Municipalidades han arrastrado por años y que hoy representan una parte importante de los
16
recursos que poseen las comunas. Este déficit alcanza actualmente la abultada suma de US$ 100
millones anuales.8
Cuando se transfirieron las escuelas a las Municipalidades, los profesores negociaban
directamente sus sueldos con los Alcaldes. Esto cambió con la dictación del Estatuto Docente, que
introdujo nuevamente la inamovilidad de los profesores y la negociación de sus remuneraciones
con el Gobierno Central.
3.1.3.2 Salud.
Durante la década del 80 también se transfirió la administración de la salud primaria
(consultorios y postas públicas), a las Municipalidades. Como razones se dieron, la intención de
reforzar el proceso de descentralización administrativa, la ampliación de la atención primaria y la
adecuación de ésta a las necesidades de cada comuna.
Los recursos con los que cuentan las Municipalidades para llevar adelante este servicio,
provienen de las transferencias que efectúa el Servicio de Salud respectivo, que consisten en un
pago per cápita por población adscrita, a este monto se suman los recursos que el propio
municipio decida invertir y los fondos que provengan del Fondo Nacional de Desarrollo Regional,
que generalmente se utilizan para el mejoramiento de la infraestructura física y equipamiento.
En la salud primaria también se produce un déficit que los municipios arrastran hace años,
debido a mala gestión y a que los ingresos que entrega el gobierno central no alcanzan a cubrir los
gastos de personal.
Al igual que en la educación, en salud se dictó el Estatuto de Atención Primaria, que le devolvió a
los empleados de la salud su estatus de funcionarios públicos, y en la práctica pasaron a depender
del Ministerio de Salud.
3.1.4 Comentarios acerca de las funciones y atribuciones.
En general expertos, Alcaldes, y Concejales, consideran que las funciones y atribuciones
que la ley concede a las Municipalidades están bien asignadas, ya que se le entregan tareas que
antes cumplía el gobierno central, logrando así el objetivo de descentralización. Pero existen una
serie de dificultades para que las Municipalidades lleven a cabo estos deberes en forma correcta,
por lo que finalmente el objetivo de la ley no se cumple. Uno de estos inconvenientes es la falta de
recursos técnicos y económicos que tienen muchas Municipalidades. Para la mayoría es un
problema cómo solventar las tareas más mínimas y ni siquiera sueñan con cumplir con todas sus
funciones.
8
Antonio Sancho, "Educación y gobierno local" en El gobierno de las personas, Instituto Libertad y
Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. pág. 242
17
Otra dificultad se presenta en la relación del municipio con el Gobierno central, ya que
existe entre ellos superposición de funciones y atribuciones. Esto provoca la injerencia de
organismos superiores de la administración del Estado, en las acciones municipales y poca
claridad en la asignación de las tareas. Situación que se produce porque diversas leyes les
entregan a otros estamentos las mismas atribuciones y funciones que tienen las Municipalidades.
Aunque los expertos señalan que estas leyes debieran caducar, la Contraloría General de la
República (órgano encargado de interpretar la legislación), no ha favorecido a las Municipalidades
en sus dictámenes. Todo esto provoca que finalmente los municipios no puedan ejercer libremente
sus funciones y atribuciones, porque chocan constantemente con el gobierno central. Debido a
esto algunos expertos sostienen que en Chile no rige el principio de subsidiariedad, sino que la
máxima de que las Municipalidades harán lo que la autoridad central les permita. A continuación se
verá como se dan las situaciones antes descritas en la realidad.
El primer problema planteado, la injerencia del gobierno central en el ámbito municipal se
ocasiona porque tanto en las funciones privativas como en las compartidas, los municipios tienen
que ajustar sus actos a reglas de estamentos superiores. Esta disposición busca la coordinación
de los servicios públicos, pero en la actualidad está llevando a la intromisión de organismo ajenos,
en las labores que debieran llevar a cabo en forma autónoma los municipios.
La injerencia del gobierno central en los municipios se origina a través de los distintos
ministerios, ya que cada uno en su área, realiza acciones directas de las comunas. Un caso que
se menciona repetidamente es el que se produce en las áreas de del vivienda y urbanismo y en la
de transporte y tránsito. Ambas son atribuciones esenciales de las Municipalidades, sin embargo,
la ley establece que tienen que aplicar las normas de acuerdo a las instrucciones que dicten los
ministerios respectivos. Éstos promulgan actualmente instrucciones específicas y concretas,
actuando así directamente en las comunas, lo que lleva a que las Municipalidades no puedan
impulsar planes propios coherentes, porque entran permanentemente en conflicto con los
ministerios.
Un ejemplo es la situación que se crea en torno al Plan Regulador Comunal, que debe ser
aprobado por el Consejo Regional, y que finalmente puede ser incluso modificado por el ministerio
de Vivienda y Urbanismo. Éste puede cambiarlo, sin consultar a la respectiva Municipalidad para
llevar a cabo un programa de viviendas sociales en un terreno específico, basándose en la ley de
Vivienda y Urbanismo. Puede suceder que el municipio haya planificado un parque para el mismo
lugar. Esto provoca un fuerte desinsentivo a nivel comunal, ya que, ¿para qué se va a trabajar en
un plan que finalmente no va a corresponder a las ideas planteadas inicialmente?
En tanto, las facultades de tránsito y de transporte tienen que enmarcarse en las normas
que dicta el ministerio de Transporte y Telecomunicaciones. Éste es el encargado de proponer y
evaluar las políticas en materia de transporte controlando que efectivamente se cumplan. Así
puede darse que este ministerio deje sin efecto una disposición de municipio si la considera
18
inapropiada. Por otra parte, es facultad de las Municipalidades establecer el tránsito de las calles
de su comuna, pero esto no lo pueden hacer con las calles interurbanas, que están bajo la
vigilancia del ministerio.
Otro problema se produce en la construcción mantención de las vías, ya que las calles
interurbanas dependen del Ministerio de Obras Públicas, mientras que los caminos
y calles
comunales lo hacen del ministerio de Vivienda y Urbanismo. Entre estos ministerios tiene que
encontrar entonces su espacio el municipio.
Una segunda situación de injerencia se produce a través del poder del dinero, ya que los
fondos los posee el gobierno central. Quienes más sufren con esto son las comunas pobres (la
mayoría en nuestro país), ya que no cuentan con los fondos necesarios, para realizar diversas
tareas. Por lo tanto, para reparar una calle, por ejemplo, tiene que solicitarle el dinero al ministerio
a través de un oficio, y es éste, un organismo del gobierno central, es el que decide si se va a
reparar o no la calle de tal o cual comuna.
Pero las injerencias en la autonomía municipal no se quedan en los ámbitos mencionados,
sino que también se producen en áreas tan variadas como deporte, turismo o los programas
sociales. En ellas los ministerios idean los planes, traspasan los fondos a los municipios y estos lo
único que pueden hacer es administrar los proyectos ideados y financiados por los ministerios.
Siendo que como las Municipalidades conocen mejor realidad de las comunas, podrían llevar a
cabo programas mucho más útiles. Según los expertos los programas deben desarrollarse de cara
a la realidad de cada comuna, y que luego las mismas personas que los idearon los lleven a la
práctica. Hoy se conciben planes nacionales, quitándole la iniciativa al personal municipal, que lo
único que hace es administrar.
El segundo inconveniente que se produce por la duplicidad de funciones es la poca
claridad que existe en la asignación de las tareas. Un ejemplo patente lo encontramos en el área
del medio ambiente, ya que aparte del municipio existen diversas otras instituciones (Gobiernos
Regionales, Servicio de Salud del Ambiente, la Comisión Nacional del Medio Ambiente) que
también tienen como responsabilidad la protección del entorno. Por lo tanto, no hay claridad sobre
el rol que tienen las Municipalidades en esta área. Un problema similar se produce con los
colectores de aguas lluvia, ya que nadie es directamente responsable por ellos
Los problemas de injerencia de órganos superiores en las tareas municipales o la poca
claridad en la responsabilidad de las funciones, se dan en relación con casi todas las funciones y
atribuciones que les entrega la ley a las comunas. Según los expertos esto se origina porque Chile
ha sido históricamente un país centralizado, los que lleva a que los poderes centrales no confíen
en la capacidad de las comunas o que teman que el país pierda su ideal de unitario.
Una dificultad que emana de las situaciones antes descritas, es que los ciudadanos no
pueden identificar a los verdaderos responsables de las medidas que se toman en su entorno. Por
lo tanto, no pueden premiar una buena gestión, o castigar una mala, ya que no saben quién es
19
finalmente el responsable por los actos, sí el municipio o el gobierno central. Por otra parte, la
duplicidad de funciones provoca un lógico aumento de la burocracia y con eso una mala
asignación de los fondos.
Según los expertos la solución estaría en tres ámbitos. Primero, los ministerios debieran
dictar normas generales, marcos dentro de las cuales tuvieran que moverse los municipios y no
disposiciones específicas. Así se evitaría la duplicidad de funciones, pero se preservaría la
coordinación de los servicios públicos.
Además, plantean que se debieran considerar derogadas las disposiciones de leyes que
versen sobre funciones privativas de las municipalidades, como es el caso de la ley General de
Urbanismo y Construcciones y la ley 18.290 de Tránsito.
En segundo lugar debiera darse un traspaso directo de fondos a los municipios desde los
distintos ministerios con reglas de inversión generales. Las Municipalidades podrían idear entonces
los planes basados la realidad de su comuna. Según los expertos es bueno que se traspase el
mayor poder de decisión posible a las Municipalidades, ya que sólo a través de ellas los
ciudadanos pueden manifestar directamente cuáles son sus prioridades y preferencias.
Tercero,
se debiera delimitar claramente cuáles son las tareas de las diversas
instituciones u organismos que intervienen en la misma área, ejemplo claro es el caso del medio
ambiente.
Los entendidos sostienen que los ministerios debieran ser eminentemente normativos, y no
operativos, ya que son los municipios los que finalmente conocen mejor la realidad de sus
comunas. Recién cuando las Municipalidades puedan cumplir en forma realmente autónoma con
las funciones que les entrega la ley, éstas podrían considerarse correctamente asignadas.
En tanto, también se producen dificultades entre el gobierno regional y las Municipalidades
debido a que en el sistema actual no existe una real coordinación, a pesar de que la ley la exige
expresamente. Hay problemas que afectan a varias comunas, y como no funciona el principio de
coordinación, finalmente decide el Intendente, quien muchas veces impone su opinión a los
municipios. La solución a esto sería una mayor descentralización, que las comunas dejaran de
responder a una instancia mayor, teniendo que ponerse de acuerdo directamente entre ellas. Los
Alcaldes plantean que esto no sería una dificultad ya que la coordinación entre las comunas ya
existe en materias como la basura. Si el conflicto es insoluble, lo que muchos descartan que se
pueda llegar a producir, debiera intervenir una instancia mayor, pero como mediador y sin imponer
las decisiones. Las Municipalidades según la ley son autónomas, por lo tanto los estamentos
mayores no debieran decidir por ellas como ocurre en la actualidad. Los municipios tienen que
poder cumplir con sus funciones y así asumir también la responsabilidad de sus actos.
Entrando en otro ámbito hay que mencionar que existen personas que plantean que habría
que entregarle a los municipios la función privativa de la seguridad ciudadana, ya que son ellos los
20
que mejor conocen la realidad local, y así los recursos de Carabineros se podrían enfocar de
manera más eficiente.
En relación con los servicios traspasados se sostiene que el principal problema es el
financiamiento. El déficit que producen educación y salud a las comunas es un tema que lleva a
fuertes fricciones entre el Gobierno Central y las Municipalidades. Sin embargo, los entendidos no
proponen como solución la vuelta de estos servicios al gobierno central. La mayoría manifiesta que
éstos deben quedar a cargo de los municipios pero que los recursos tienen que ser
sustancialmente elevados. Además, piden una flexibilización en los respectivos estatutos que rigen
a los funcionarios de estas áreas. Plantean que debieran volver a depender directamente de las
Municipalidades y que las negociaciones de sueldos se debieran realizar directamente con cada
Alcalde y no a nivel nacional.
Por otra parte, los Alcaldes se quejan porque se les pide que se preocupen por la salud y
educación en su comuna, pero lo único que finalmente pueden hacer es servir de intermediarios en
la administración y en los pagos de los sueldos. Porque los que definen los planes y entregan las
platas siguen siendo los ministerios. Por lo tanto, no se estaría cumpliendo una real
descentralización en la salud y en la educación.
3.2 Los órganos municipales
En las Municipalidades chilenas existen dos órganos de importancia, que son mutuamente
dependientes:
Cuadro 1. Funciones Alcalde y Concejales
El Alcalde:
El Consejo:
Ejecutivo
normativo, resolutivo y fiscalizador
3.2.1 El Alcalde
El Alcalde es la máxima autoridad de la Municipalidad y en esta calidad le corresponde su
dirección, administración y la supervigilancia de su funcionamiento. Es elegido por sufragio
21
universal; es la persona que obtiene, individualmente, mayor número de preferencias en las
elecciones y que integra la lista más votada. Su mandato dura cuatro años pudiendo ser reelegido.
Los requisitos para ser Alcalde son: ser ciudadano con derecho a sufragio, saber leer y
escribir, tener la situación militar al día y no estar afectado por inhabilidades como poseer otros
cargos públicos.
Dentro de la administración municipal el Alcalde tiene carácter de funcionario, por lo que
tiene asignado un grado de acuerdo con la escala de remuneraciones del personal municipal, y
está sometido a las responsabilidades de un funcionario.
Las atribuciones del Alcalde son múltiples, se dividen en exclusivas, las con consulta al
Concejo, y aquellas donde necesita un acuerdo con este organismo.
3.2.1.1 Atribuciones exclusivas del Alcalde.
a) representar judicial y extrajudicialemente a la Municipalidad.
b) proponer al Consejo la organización interna de la Municipalidad
c) nombrar y remover los funcionarios de su dependencia de acuerdo a las normas estatuarias que
los rijan
d) aplicar las medidas disciplinarias al personal de su dependencia de acuerdo a las normas
estatutarias que los rijan
e) administrar los recursos financieros de la Municipalidad de acuerdo a las normas de
administración financiera del Estado
f) administrar los bines municipales y nacionales de uso público de la comuna que le correspondan
según ley
g) otorgar, renovar y poner término a permisos municipales
h) adquirir y enajenar bienes muebles
i) dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular
j) delegar parte de sus atribuciones a funcionarios de su dependencia salvo en el caso de
aplicación de sanciones y en la administración financiera
k)coordinar el funcionamiento de la Municipalidad con los órganos del Estado que corresponda
l) coordinar la acción de los servicios públicos en la comuna
ll) convoca y preside el Concejo
m) somete a plebiscito las materias que establece la ley
n) autoriza la circulación de los vehículos municipales en el cumplimiento de sus funciones.
3.2.1.2 Atribuciones del Alcalde con consulta al Consejo.
El Alcalde debe consultar al Concejo para designar delegados para las comunidades
distantes a la sede municipal. Hay que aclarar que si bien la consulta al Consejo en estos casos es
22
obligatoria esto "no implica que la decisión que adopte el cuerpo colegiado obligue al Alcalde, toda
vez que en esos casos dicho consejo tan sólo emite una opinión.9
3.2.1.3 Las atribuciones del Alcalde donde es necesario un acuerdo con el Consejo.
Para el ejercicio de las atribuciones que se enumeran enseguida, el Alcalde necesita el
consentimiento del Consejo. Estas materias son iniciativa del Alcalde, por lo tanto él las propone al
Consejo, organismo que las estudia y luego aprueba o rechaza.
a) para aprobar el Plan Comunal de Desarrollo, el Presupuesto Municipal y sus modificaciones,
como asimismo los presupuestos de salud y educación, los programas de inversión
correspondientes y las políticas de recursos humanos, de prestación de servicios municipales y de
concesiones, permisos y licitaciones.
b) para aprobar el proyecto de Plan Regulador y sus modificaciones.
c) establecer derechos por los servicios municipales y por los permisos y concesiones
d) aplicar dentro de los marcos que indique la ley, los tributos que graven actividades o bienes que
tengan una clara identificación local y estén destinados a obras de desarrollo comunal
e) actos relativos a los bienes municipales
f) expropiación de bienes para dar cumplimiento al Plan Regulador.
g) realizar aportes o subvenciones
h) transigir judicial y extrajudicialmete
i) otorgar concesiones municipales, renovarlas y ponerles término
j) dictar ordenanzas y los reglamentos respectivos a la organización interna de la Municipalidad
k) omitir el trámite de licitación pública en los casos que sean urgentes
l) convocar por iniciativa propia al plebiscito comunal
m) readscribir o destinar a otras unidades al personal municipal que se desempeñe en la Unidad
de Control
n) otorgar, renovar, caducar y trasladar patentes de alcoholes consultando previamente a las
Juntas de Vecinos respectivas
ñ) fijar el horario de funcionamiento de los establecimientos de expendio de bebidas alcohólicas
dentro de la comuna
Además, cada Municipalidad debe contar con un reglamento de contrataciones y
adquisiciones aprobado por el Consejo a propuesta del Alcalde, con el objetivo de resguardar la
debida objetividad, trasparencia y oportunidad de estas acciones.
El Alcalde debe dar cuenta pública al Consejo sobre su gestión anual y sobre la marcha
general de la Municipalidad, a más tardar el mes de abril de cada año. Ésta debe realizarse
mediante un informe escrito donde se haga referencia al menos de los siguientes contenidos:
9
Rodrigo Baeza, op. cit. pág. 68.
23
a) el balance y el estado de situación financiera
b) las acciones realizadas para el cumplimiento del Plan de Desarrollo comunal, así como los
estados de avance de los programas de mediano y largo plazo, las metas cumplidas y los objetivos
alcanzados.
c) la inversión realizada en los proyectos cumplidos y sus fuentes de financiamiento
d) un resumen de las observaciones más relevantes realizadas por la Contraloría General de la
República
e) los convenios celebrados con otras instituciones
f) las modificaciones efectuadas en el patrimonio municipal
g) todo hecho relevante relativo a la administración municipal
Un extracto de la cuenta pública debe ser difundido entre la comunidad y el informe
completo debe estar a disposición del ciudadano que lo requiera.
3.2.2 El Concejo
La Constitución establece que en cada Municipalidad del país habrá un Consejo integrado
por Concejales elegidos por sufragio universal. La elección de Alcaldes y Concejales es la misma,
quedando como Concejales las personas cuya votación no alcance para al cargo de Alcalde. Los
requisitos para ser Concejal son los mismos que para ser Alcalde. La duración del cargo de
Concejal es de cuatro años pudiendo ser reelegidos.
La cantidad de Concejales que componen el Consejo varía según la cantidad de electores
de la respectiva comuna:
Cuadro 2. Número de Concejales por cantidad de electores
seis concejales
comunas o agrupaciones de comunas con hasta
70 mil electores
ocho concejales
comunas o agrupaciones de comunas de más
de 70 mil electores hasta 150 mil electores
diez concejales
comunas o agrupaciones de comunas de más
de 150 mil electores
El Concejo se reúne dos veces al mes en sesiones ordinarias. Lo preside el Alcalde, que
es el Concejal que obtuvo mayor votación en las elecciones respectivas. En tanto, el Alcalde o un
tercio de los Concejales, pueden llamar a sesiones extraordinarias, donde se tratan temas
específicos. Todas las asambleas del Concejo son públicas, excepto que sean declaradas
24
secretas por dos tercios de los Concejales presentes. El funcionamiento interno del Concejo es
establecido por el propio organismo a través de un reglamento.
El Consejo según la ley de Municipalidades tiene carácter normativo ya que aprueba
determinadas resoluciones municipales como es el caso de las ordenanzas; resolutivo pues tiene
poder de resolución en ciertas áreas; y fiscalizador ya que supervisa las acciones del Alcalde y de
las unidades y servicios municipales. Además, está encargado de hacer efectiva la participación de
la comunidad local y de ejercer las atribuciones que se detallan a continuación.
3.2.2.1 Las atribuciones exclusivas:
Son aquellas que el Consejo ejerce directamente sin que requiera una proposición previa
del Alcalde.
a) elegir al Alcalde cuando proceda
c) fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipales y la ejecución del
presupuesto municipal
d) fiscalizar las actuaciones del alcalde y formularle las observaciones que le merezcan, las que
deberán ser respondidas en el plazo de veinte días
e) pronunciarse respecto de los motivos de renuncia a los cargos de Alcalde y Concejal
f) aprobar la participación municipal en asociaciones, corporaciones y fundaciones
g) recomendar al alcalde prioridades en la formulación y ejecución de proyectos específicos y
medidas concretas de desarrollo comunal.
h) citar o pedir información, a través del Alcalde, a los organismos o funcionarios municipales
cuando lo estime necesario para pronunciarse sobre las materias de su competencia. La facultad
de solicitar información también la tiene cualquier concejal, a través del Concejo y el Alcalde está
obligado a responder dentro de veinte días.
i) elegir los integrantes del directorio de las corporaciones o fundaciones de las que sea parte la
Municipalidad. Los directores deben informar al Consejo sobre la marcha de la respectiva
fundación o corporación
j) solicitar un informe a las empresas, fundaciones o corporaciones que reciban aportes de la
Municipalidad
k) otorgar su acuerdo para la asignación y cambio de denominación de los bienes de uso público
bajo su administración
l) fiscalizar las unidades y servicios municipales
ll) autorizar los cometidos de los Concejales y del Alcalde cuando deben ausentarse del territorio
nacional
m) supervisar el cumplimiento del Plan de Desarrollo Comunal
25
La fiscalización que le corresponde realizar al Consejo comprende también la facultad de
evaluar la gestión del Alcalde, especialmente para verificar que los actos municipales se hayan
ajustado a las políticas, normas y acuerdos adoptados por el Consejo.
Las diferentes acciones de fiscalización pueden ser requeridas por cualquier Concejal,
pero deben ser acordadas dentro de una sesión ordinaria del Concejo. Por otra parte, el Consejo,
por la mayoría de sus miembros, puede disponer la contratación de una auditoría externa que
evalúe la ejecución presupuestaria y la situación financiera del municipio. Además, debe contratar
una auditoría externa para evaluar la ejecución del Plan de Desarrollo, ésta tiene que realizarse
cada tres o cuatro años dependiendo de los ingresos de cada municipio. Los informes de las
distintas auditorías son de conocimiento público.
3.2.2.2. Materias que requieren el acuerdo del Consejo.
Son aquellas materias que propone el Alcalde al Concejo, y que éste tiene que discutir y
estudiar para luego aprobar o rechazar (se enumeraron en el párrafo 3.2.1.3). De especial
importancia son, las que se detallan a continuación:
- Plan Comunal de Desarrollo y sus modificaciones
- Presupuesto Municipal y sus modificaciones
- Programas de inversión
- Proyecto de Plan Regulador Comunal
En cuanto al presupuesto la ley establece que el Consejo sólo lo podrá aprobar si está
debidamente financiado. Si el Consejo no introduce las modificaciones necesarias o el Alcalde no
las propone o el Consejo no las aprueba, serán solidariamente responsables por las pérdidas que
arroje el ejercicio del respectivo año.
El Consejo no puede aumentar el presupuesto de gastos presentado por el Alcalde, sino
sólo disminuirlo, y modificar su distribución. Por otra parte, es un deber del Consejo revisar
trimestralmente el programa de ingresos y de gastos introduciendo las modificaciones requeridas a
proposición del Alcalde.
3.2.2.3 Materias en las que el Alcalde debe consultar al Concejo.
Se trata de la nominación de los delegados en lugares apartados de la cede municipal.
Además de todas las atribuciones antes descritas, la ley establece que cualquier Concejal
puede recurrir ante el tribunal electoral regional para declararle causas de inhabilidad que afecten
tanto al Alcalde como a cualquier Concejal.
26
En tanto, hay otras leyes que también le entregan atribuciones a los Concejos, un caso
importante es el de la ley 19.175 que establece que los Concejales se constituirán en colegios
electorales para cada una de las provincias, con el objeto de elegir a los Consejeros Regionales.
En cuanto a los derechos de los Concejales hay que señalar que estos deben ser
informados por el Alcalde de todo lo relacionado con la marcha y el funcionamiento de la
Municipalidad. El Alcalde tiene la obligación de responder a las consultas del Concejal dentro de
15 días.
Además, tienen derecho a una asignación mensual de 100 a 200 mil pesos según se
acuerde en el Concejo.
3.3.3. Comentarios acerca de los órganos municipales.
Durante los últimos años se ha podido apreciar en Chile un importante cambio en la
percepción de la importancia del cargo de Alcalde. Lo que antes era un puesto de reconocimiento
local y de poca importancia para una carrera política, está transformándose en un trampolín para
las personas con intereses en esta área. Ser Alcalde significa tener importantes atribuciones,
recursos y en los últimos años también difusión en la prensa, por lo que se compara con "ser
presidente de un gobierno chico". Esta nueva situación ha llevado a que según los entendidos, en
cada elección comunal postulen personas más preparadas a este cargo.
Por otra parte, la figura de Alcalde está siendo cada vez más valorada por la ciudadanía,
gracias a que es un puesto ejecutivo, y el Alcalde se muestra como un "hacedor de cosas".
Además, tiene el poder de solucionarle a la gente los problemas de su vida cotidiana, los
"problemas reales", lo que le genera una cercanía con la población que no tiene ningún otro puesto
público.
A pesar de que la mayoría de los entendidos opina que los Alcaldes en Chile han trabajado
bien, postulan que aún falta profesionalismo en la ejecución de sus tareas. Por esto, que plantean
la posibilidad de cambiar los requisitos para ser edil, que hoy son prácticamente ser ciudadano, y
saber leer y escribir. El problema es que el Alcalde es, en el fondo, el gerente de una empresa de
servicios que maneja millones de pesos, y debiera estar preparado para esta tarea. Hoy muchos
Alcaldes llegan a sus puestos sin saber de qué se tratará su trabajo, y se demoran por lo menos la
mitad de los años de su gestión, en aprender. Debido a esta evidencia se discute la posibilidad de
aumentar las exigencias para ocupar este cargo, como por ejemplo, haber cursado enseñanza
media. Además, se ha pensado en que los Alcaldes tengan que realizar cursos de capacitación
cada cierto tiempo.
Sin embargo, existe una corriente que está en contra de esta postura, porque la
consideran antidemocrática. Esta plantea que los Alcaldes son líderes políticos y que si no saben
27
manejar el municipio, deben apoyarse en un buen equipo de asesores, lo que en la actualidad, a
veces no ocurre.
En nuestro país existe una clara división de tareas entre el Alcalde, que es ejecutivo, y el
Concejo que es normativo, resolutivo y fiscalizador. En general se considera correcta esta
repartición de deberes para el buen funcionamiento de las Municipalidades. Además, se plantea
que es necesario que el Alcalde posea estas amplias y exclusivas atribuciones porque de otra
manera el trabajo municipal se estancaría mientras intenta ponerse de acuerdo el Concejo.
Esta posición se ve respaldada por la realidad que se vive en muchos municipios, donde la
relación entre el Alcalde y el Concejo es de abierta disputa. Muchos Alcaldes se quejan de que el
Concejo entorpece su labor. Situación que se da a veces por luchas políticas pero, según los
expertos, la guerra entre Concejo y Alcalde tiene especialmente su raíz en las elecciones. Plantean
que las personas que ocupan finalmente los cargos de Concejales, son los que perdieron en las
elecciones (todos postulan al cargo de alcalde), por lo tanto son "alcaldes frustrados". La lucha de
las elecciones se prolonga, entonces, durante cuatro años.
Por esta razón se sugiere que se separen las elecciones de Alcalde y Concejales,
evitando así que se produzcan estos problemas. Además, el perfil y la capacitación de las
personas para los dos cargos son muy distintos. Por otra parte, los postulantes que se
presentarían para ser Concejales, sabrían cuál es su rol en la Municipalidad y no estarían
frustrados. Hay personas, según los expertos, que quisieran ser Concejales pero que no se
presentan a las elecciones porque no les interesa ser Alcaldes, ya que quieren seguir ejerciendo
su profesión, por ejemplo.
Sin embargo, también hay entendidos que están en contra de la separación de las
elecciones, porque según ellos, habría personas valiosas que después de fracasar en la elección
para Alcalde no podrían aportar con su trabajo a la Municipalidad. Además, sostienen que sería
difícil encontrar interesados en presentarse a las elecciones de Concejales.
En tanto los problemas que tiene la labor de Concejal son varios. Para empezar la
importancia de su labor es desconocida por la ciudadanía. Con el sistema actual las acciones de
los Concejales no salen a la luz pública, por lo que los vecinos nunca se enteran cuáles son los
buenos y cuáles los malos Concejales. Tampoco hay control sobre la labor que realizan, lo que
podrían hacer los electores si se enteraran de sus actos.
Por otra parte, hay quienes plantean, especialmente los mismos Concejales, que se les
debieran dar algunas atribuciones de gestión. Sostienen, por ejemplo, que debiera haber un
mecanismo a través del cuál los Concejales pudieran proponer y luego llevar a cabo proyectos.
Basan esta idea en que una de las tareas del Concejo es representar a la ciudadanía, pero con el
actual sistema si un Concejal recoge las inquietudes de la gente no les puede dar una solución, ya
que no cuenta con mecanismos para hacerlo. Afirman que los Concejales debieran poder llegar
28
más allá de las proposiciones, siempre resguardando la idea que el que finalmente decide es el
Alcalde.
También se manifiesta que la asignación de los Concejales es demasiado baja y que esto
les impide dedicarle el tiempo necesario a las complejas y delicadas materias (presupuesto, plan
de desarrollo, concesiones, etc.) que deben estudiar. Esta situación lleva a que algunos planteen
la necesidad de profesionalizar la tarea del Concejal, asignándoles un sueldo, con el requisito de
trabajar cierta cantidad de horas en la Municipalidad. Otros sostienen que bastaría con subir la
asignación que perciben lo que, sin embargo, no es posible para muchas Municipalidades cuyo
presupuesto ya es insuficiente.
A todo esto se suma la apreciación de que el nivel de preparación de los Concejales, dada
las materias que tienen que estudiar, es muy bajo en general. Por eso se propone aumentar los
requisitos para presentarse a este cargo.
Según los expertos, las atribuciones que tienen
actualmente los Concejales son muchas, pero no las saben utilizar bien, porque no las conocen.
Esto se va agravado por la realidad de que nadie se presenta a la elección para ser Concejal, y
que por lo tanto, no se preparan para este cargo.
3.3 Funcionamiento interno de las Municipalidades.
La ley establece que para que las Municipalidades puedan cumplir con las tareas que se
les asignan, deben contar con una serie de unidades entre las que se reparten los distintos
deberes. Es una obligación legal del Alcalde establecer mediante un reglamento la organización
interna de la Municipalidad basándose en estos departamentos, y apegándose siempre a la ley.
La organización interna de las Municipalidades varía según la cantidad de habitantes de la
respectiva comuna. En las comunas donde la población es igual o menor a 100 mil habitantes, la
estructura interna debe incluir una Secretaría Municipal, y las demás oficinas que deben cumplir
con todas las tareas asignadas a la municipalidad10, pueden ser implementadas o no, según las
necesidades particulares del municipio.
Organigrama de las Municipalidades con población igual o menor a 100 mil habitantes.
Alcalde
10
ver capítulo 3.1
29
Secretario Municipal
Las unidades que les sea posible establecer
Las comunas con una población superior a los 100 mil habitantes deben incluir en su
organización la Secretaría Municipal, la Secretaría Comunal de Planificación y a lo menos una
unidad encargada de cada una de las siguientes actividades: desarrollo comunitario, obras
municipales, aseo y ornato, tránsito y transporte público, administración y finanzas, asesoría
jurídica y control. Las funciones de estas unidades están especificadas en el párrafo 4 de la Ley
Orgánica de Municipalidades y se comentan en el siguiente capítulo de este informe.
Organigrama de las Municipalidades de comunas con más de 100 mil habitantes
Alcalde
Administrador
Municipal
Secretario Municipal
Unidad de Control
Secretaría de
Planificación
1) LaAsesoría
Secretaría
Municipal
Jurídica
Tránsito y
Transporte
Obras
Municipales
Comité Técnico
Administrativo
Administración y
finanzas
Desarrollo
Comunitario
Aseo y
Ornato
Fuente: Baeza, Rodrigo, Moreno, Omar, Manual de Consulta en Materias Jurídicas administrativas y financieras de las
municipalidades, Serie Estudios Municipales, Corporación de Promoción Universitaria, Santiago, Chile, 1994.
30
En tanto, la ley permite que dos o más Municipalidades puedan compartir una misma
unidad, excepto la Secretaría Municipal, el Administrador Municipal y la Unidad de Control, con el
objeto de lograr un mejor aprovechamiento de sus recursos humanos.
3.3.1 Las distintas unidades municipales y sus funciones.
a) Secretaría Municipal
Está a cargo de un secretario municipal cuyas funciones son dirigir las actividades de
secretaría administrativa del Alcalde, y del Concejo, además de desempeñarse como ministro de fe
en todas las actuaciones municipales.
b) La secretaría Comunal de Planificación
Desempeña funciones de asesoría tanto para el Alcalde como para el Concejo, en
materias de estudios y evaluación. Específicamente le corresponden las siguientes funciones:
a) servir de secretaría técnica en la formulación de la estrategia municipal y en los planes,
programas y proyectos de desarrollo de la comuna.
b) asesorar al Alcalde en la elaboración de los proyectos de Plan Comunal de Desarrollo y
Presupuesto Municipal.
c) evaluar el cumplimiento de los planes, programas, proyectos, inversiones y el
presupuesto municipal, e informar sobre estas materias al Concejo, al menos
semestralmente.
d) efectuar análisis y evaluaciones permanentes de la situación de desarrollo de la comuna
e) elaborar las bases generales y específicas para los llamados a licitación.
f) recopilar y mantener la información referente a sus actividades.
En esta unidad debe trabajar un profesional con título universitario de una carrera de al
menos 10 semestres, éste ocupa el cargo de Asesor Urbanista y sus tareas son:
a) asesorar al alcalde y al Concejo en la promoción del desarrollo urbano
b) estudiar y elaborar el Plan Regulador Comunal y mantenerlo actualizado.
c) informar sobre las planificación interurbana que formule la Secretaria Regional
Ministerial de Vivienda y Urbanismo al municipio.
c) Unidad encargada del desarrollo comunitario.
Su tarea es asesorar el Alcalde y al Concejo en la promoción del desarrollo comunitario. La
idea es que este departamento capte las necesidades de la comunidad y les busque una solución.
Además, debe prestar asesoría técnica a las organizaciones comunitarias, fomentar su desarrollo y
legalización, y promover su participación en las actividades del municipio. Por último, debe
31
promover medidas que mejoren la vida comunitaria en el ámbito de la educación, salud, medio
ambiente, turismo, recreación, promoción del empleo etc.
d) Unidad de Servicios de Salud y Educación
Tiene que asesorar al Alcalde y al Concejo en estas materias. Además, cuando la
administración de dichos servicios esté en manos de la Municipalidad tiene que administrarlos y
proponer medidas para mejorarlos.
e) Unidad encargada de Obras Municipales
Su tarea es velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Urbanismo
y Construcciones, del plan regulador comunal y de las ordenanzas correspondientes. Otorga los
permisos y las aprobaciones a los proyectos relativos a construcciones en la respectiva comuna.
La ley establece que quien ejerza la jefatura de esta unidad debe poseer un título de arquitecto,
ingeniero civil o constructor civil. El director de obras tiene una doble dependencia, ya que su
superior es tanto el Alcalde como de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda.
f) Unidad encargada de la función de aseo y ornato
Realiza las tareas de aseo y ornato en la comuna correspondiéndole la extracción de
basura y el cuidado de las áreas verdes.
g) Unidad encargada de la función de tránsito y transporte público
Aplica y regula las normas del tránsito en la comuna y otorga las licencias de conducir.
h) Unidad encargada de administración y finanzas
Asesora al Alcalde en la administración del personal y de las finanzas municipales. Entre
sus funciones específicas está colaborar con la Secretaría Comunal de Planificación en la
elaboración del presupuesto municipal.
i) Unidad encargada de la asesoría jurídica.
Su tarea es asesorar al Alcalde, al Concejo y a todas las unidades municipales en las
materias legales. Además, puede asumir la defensa de la Municipalidad en el caso que sea
necesario. También es su tarea realizar los sumarios internos que ordene el Alcalde.
j) Unidad encargada del Control
Esta unidad depende directamente del Alcalde y está ubicada en el nivel alto de la
estructura municipal. Realiza las auditorías operativas internas de la Municipalidad, controla la
ejecución financiera y presupuestaria, presenta al Alcalde e informa al Concejo los actos que
32
estime ilegales. Colabora directamente con el Concejo en sus funciones fiscalizadoras y lo asesora
en la definición y evaluación de las auditorías externas que se realicen. Apoya directamente al
Alcalde en todas las materias relacionadas con actos legales.
El jefe de este departamento se elige mediante un concurso y su nombramiento requiere la
aprobación del Concejo. Este puesto sólo puede ser ejercido por una persona que tenga un título
profesional acorde con el cargo. Finalmente sólo puede ser removido por causales aplicables a
cualquier funcionario, después de la instrucción de un sumario.
k) Administrador Municipal.
La nueva ley establece que todas las Municipalidades deben contar con un administrador.
La persona que ocupa este cargo tiene que tener un título profesional. Es un cargo de exclusiva
confianza del Alcalde, por lo tanto no se accede a él por ascenso sino que por nombramiento del
edil. Por esto el administrador sólo puede ser removido de su cargo por el Alcalde. En tanto el
Concejo por dos tercios de sus miembros, puede solicitarle al Alcalde su remoción.
El administrador es un colaborador directo del Alcalde en las tareas de coordinación y
gestión permanente del municipio, además, le ayuda en la elaboración y seguimiento del plan
anual de acción municipal.
3.3.2 Personal.
En las Municipalidades laboran personas bajo diferentes regímenes de trabajo. Están los
funcionarios de planta y los empleados a contrata, que se consideran en la dotación municipal que
se fija anualmente en el presupuesto municipal. Ellos están regidos por el Estatuto Administrativo
de Funcionarios Municipales (Ley 18.883 de 1989), que regula la carrera funcionaria, reglamenta el
ingreso a ella, fija los deberes y derechos del personal, la responsabilidad administrativa y la
cesación de funciones. Estas personas gozan de estabilidad en su empleo.
Luego están los empleados que se desempeñan a honorarios y que se rigen por lo que
establece su contrato. Además, la Municipalidad cuenta entre su personal a la dotación de los
colegios municipalizados y de los consultorios de atención primaria de salud municipal, que se
rigen por el Estatuto Docente y de Atención Primaria, respectivamente. En el siguiente cuadro,
para mayor claridad, se presenta la estructura del personal municipal.
33
Cuadro 3. Regímenes Laborales de los empleados municipales
Personal de Planta
Estatuto Administrativo Municipal
Ley N° 18.883
Ley de Plantas Municipales
Ley 19.280
A contrata
Estatuto Administrativo Municipal
Ley N° 18.883
Ley de Plantas Municipales
Ley 19.280
A honorarios
Respectivo Contrato
Colegios Municipalizados
Estatuto Docente
Ley N° 19.378
Consultorios de Atención Primaria
Estatuto de Atención Primaria de Salud
Municipal
Ley 19.378
3.3.2.1 Estatuto Administrativo Municipal. (Ley 18.883)
El Estatuto Administrativo Municipal rige a los funcionarios Municipales de planta, al
personal a contrata y también al Alcalde, al que se aplican, sin embargo, sólo las normas relativas
a deberes y derechos y a la responsabilidad administrativa.
El ingreso como funcionario a la Municipalidad se logra a través de un concurso público,
que la ley señala deberá efectuarse mediante procedimientos técnicos, imparciales e idóneos.
El personal está sometido a un sistema de carrera funcionaria cuya meta es proteger la
dignidad de la función municipal y resguardar su carácter técnico, profesional y jerarquizado. La
carrera funcionaria (ascenso aun cargo que se encuentra vacante) se funda en el mérito, la
antigüedad y la idoneidad, características que se evalúan a través de un proceso de calificación. El
ascenso, que pone en movimiento la carrera funcionaria, es un derecho de los funcionarios
municipales. Por lo tanto, una persona externa no puede ingresar a un cargo alto en una
Municipalidad, ya que estas vacantes se cubren por ascenso.
El proceso de calificación dentro de las Municipalidades se le aplica a todos los
funcionarios una vez al año. Este empieza con la calificación que hace el jefe directo del
funcionario. Estos datos van a la Junta Calificadora que está integrada por los tres funcionarios de
más alto nivel y por un representante del personal. Además, participan en ella, sin derecho a voto,
el Jefe de Personal y un delegado designado por la Asociación de Funcionarios con mayor
representación en la Municipalidad. Esta Junta es la que realiza evaluación. Luego el funcionario
puede apelar la resolución de la Junta ante el Alcalde. Si el funcionario considera que hubo vicios
en el proceso puede acudir a la Contraloría General de la República.
34
El personal Municipal goza de estabilidad en su empleo y sólo puede cesar en él por
renuncia voluntaria, jubilación o por desempeño deficiente o incumplimiento de obligaciones,
aspectos que deben acreditarse en las calificaciones o a través de un sumario. Por lo tanto, el
Alcalde no puede despedir a un funcionario en forma directa, tiene que realizar una serie de
trámites.
El sistema de carrera funcionaria y la inamovilidad en el empleo buscan conferirle
estabilidad al servicio municipal. Además, pretenden evitar los despidos por razones políticas, cada
vez que llega un nuevo Alcalde.
En tanto, hay funcionarios que son de la exclusiva confianza del Alcalde, por lo tanto, son
contratados y despedidos sólo por él y que no están sujetos a la carrera funcionaria. Estos son: el
secretario Comunal de Planificación y Coordinación, los directores de Asesoría Jurídica y
Desarrollo Comunitario y el Administrador Municipal.
La ley establece que es obligación de la Municipalidad velar por la capacitación de sus
funcionarios, pero no fija incentivos para que se realice.
3.3.2.2. Contratos a honorarios
Las Municipalidades pueden contratar a honorarios a profesionales, técnicos o expertos
para labores accidentales, por lo tanto para trabajos no habituales (con tiempo limitado) y relativos
a la especialidad de la persona. Además, pueden contratar bajo este régimen a individuos para
cometidos específicos que se deben estipular claramente en el contrato respectivo.
Estos empleados no se rigen por el Estatuto Administrativo sino que por su contrato. Su
sueldo no tiene límite, sin embargo, el monto de los honorarios no debe superar el 10% del gasto
contemplado en el presupuesto municipal para remuneraciones del personal de planta.
3.3.2.3 Las Plantas Municipales
La planta municipal es el conjunto de cargos permanentes que tiene una Municipalidad y
que corresponden a las unidades comentadas en el párrafo 3.3.1 de este informe. En ellas se
establecen los cargos que habrá en una Municipalidad (desde el Alcalde hasta el último auxiliar),
cuáles serán los requisitos para ocupar estos cargos, y cuál será la remuneración del titular.
Las plantas municipales de todo el país, son establecidas por una ley cuya elaboración es
de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, por lo tanto no pueden ser modificadas
directamente por la Municipalidad respectiva. La última ley relativa al tema (ley 19.280) se publicó
en 1994. En ella el Presidente adecuó, modificó y fijó las plantas municipales de todo Chile. Las
Municipalidades participaron en este proceso presentándole al Presidente un proyecto de planta
ideal.
La contratación de personal en las municipalidades tiene dos limitantes:
35
- los gastos en personal no pueden exceder el 35% de la estimación de ciertos ingresos11
- la Municipalidad no puede tener una dotación mayor a dos funcionarios por cada 100 mil
habitantes.
3.3.3 Comentario acerca del funcionamiento interno de las Municipalidades
Llama la atención el nivel de coincidencia que existe entre los expertos del tema municipal,
los Alcaldes y los Concejales, de todo el espectro político, acerca de la necesidad de flexibilizar
tanto la estructura interna, como la planta y la carrera de funcionaria, en las Municipalidades. A
pesar de que existen diferencias respecto al grado de la flexibilización necesario, todos recalcan
que las Municipalidades son empresas de servicio público y por lo tanto, necesitan una gestión
moderna que sólo se logra con una estructura y régimen de trabajo dúctiles que se puedan ir
adaptando a las cambiantes necesidades de la comuna.
Se critica que la ley establezca, sin posibilidad de modificación, los departamentos con sus
respectivas actividades, con los que deben contar las Municipalidades de más de 100 mil
habitantes. Según este juicio hay comunas que por sus características, realidades y urgencias,
puede que no necesiten contar cierta unidad, en tanto que para ellas sea de suma importancia
potenciar otro departamento. Por esto se plantea, que se debiera dejar a libre decisión de cada
Alcalde la estructura que le va a dar a su Municipalidad, según las necesidades de la comuna y los
proyectos que pretenda realizar. Con la salvedad de dejar como obligación el contar con la
Secretaría Municipal, como es actualmente en las Municipalidades de menos de 100 mil
habitantes.
En cuanto a las Plantas Municipales, también se plantean cambios. En el sistema actual
éstas son establecidas a través de una ley por el Presidente de la República, cada cierto tiempo,
mientras que los Alcaldes no tienen ninguna posibilidad de modificarla. Se argumenta que las
necesidades de la comuna pueden cambiar y que por esta razón sea necesario modificar también
la planta. Además, cada nuevo Alcalde tiene ideas y proyectos distintos a los de sus antecesores,
que quiere llevar a cabo. Pero se ve frenado por la planta rígida que no le permite contar con el
personal que necesita para sus planes. Esto puede ocurrir incluso sin que haya cambio de Alcalde,
como comenta Ramón Farías, Alcalde de San Joaquín, por dos períodos consecutivos. "Durante
los primeros años tenía un proyecto para la Municipalidad donde necesitaba muchos
administrativos. Pero en el segundo período esa etapa ya estaba superada y el nuevo plan
demandaba más profesionales, lo que fue muy difícil porque la planta no los contemplaba".
Para superar estos problemas los Alcaldes recurren a un método que aumenta la cantidad
de funcionarios municipales y con ello los costos. Como no pueden cambiar la planta, pero quieren
11
ver artículo N°1, inciso N°1 ley N°18.294
36
llevar a cabo su proyecto, emplean las personas que necesitan través de honorarios o contrata. Así
se forma finalmente una planta paralela a la que le corresponde a la Municipalidad por ley. Es por
esta razón que han aumentado tanto los gastos en salarios en las Municipalidades.
Otro problema que genera la rigidez de las Plantas Municipales, es que éstas en algunos
casos son tan detalladas que a los Alcaldes les cuesta mucho encontrar una persona que cumpla
con todos los requisitos que se piden para determinado cargo. Un ejemplo es que se pida un
profesional de una carrera específica, que tenga experiencia en un área en especial y que esté
dispuesto a ganar el sueldo que estipula la planta, que generalmente es bajo. Sucede entonces
que estos cargos quedan vacantes, siendo que los municipios necesitan imperiosamente a estos
funcionarios, aunque no cumplan con todos los requisitos pedidos.
Una dificultad adicional tienen los Municipios calificados como rurales. Estos tienen por lo
general una planta muy pequeña, por las limitaciones en el número de funcionarios que puede
haber por habitante. La realidad, sin embargo, es que las necesidades de estas comunas también
son muchas y que generalmente la dotación que se les permite no les alcanza para cumplir con las
tareas que tienen asignadas por ley.
Estos problemas han llevado a que se planteé la necesidad de que los Alcaldes puedan
modificar la Planta según los cargos que necesiten para cumplir con sus proyectos. Pero siempre
con resguardos, como por ejemplo, que lo puedan hacer sólo una vez en su período.
La necesidad de una flexibilización de la carrera funcionaria se debe a los siguientes
problemas. Uno de ellos es que como los funcionarios gozan de estabilidad en sus puestos, no se
esfuerzan demasiado en cumplir con sus tareas. Además, los entendidos plantean que el sistema
de calificaciones no funciona porque los jefes no quieren quedar mal con su gente y por esto
finalmente todos alcanzan la nota 7. Por otra parte, no existen incentivos para mejorar el trabajo o
capacitarse, ya que no se les puede subir los sueldos a los funcionarios buenos. Ya que las
remuneraciones son rígidas y bajas, los buenos funcionarios no se quedan por mucho tiempo en
las Municipalidades o simplemente nunca postulan a ellas. El problema para los municipios es que
entre sus empleados hay mucha gente ineficiente, sin incentivos para superarse y que los Alcaldes
no pueden despedir. Los ediles aseguran que el proceso de despido es tan engorroso que ni
siquiera lo intentan.
Aunque hay consenso en cuanto a la necesidad de flexibilizar la carrera funcionaria, es en
este tema donde existen las mayores discrepancias entre los distintos sectores. Algunos plantean
que habría que aplicar el Código del Trabajo, que rige al sector privado. A las aprehensiones que
con esto se podría producir una persecución política a los funcionarios, responden que un Alcalde
no va a despedir a los buenos funcionarios por su color político debido a dos razones. Una es que
necesita a la gente con excelencia para llevar a cabo una gestión exitosa. La segunda es que el
Código del Trabajo establece indemnizaciones en caso de exoneración y las Municipalidades no
cuentan con un presupuesto tan grande como para pagar despidos masivos.
37
Otra corriente plantea una flexibilización con respeto a la carrera funcionaria. Esto porque
le temen a los despidos por razones políticas y a la pérdida de la experiencia de los funcionarios
más antiguos si estos son alejados de sus cargos. Por ello plantean un sistema en que el Alcalde
pueda realizar exoneraciones ateniéndose a ciertas reglas. Además, sostienen que habría que
mejorar el sistema de calificaciones, entregándolo en alguno de sus puntos a empresas de
consultoría externa.
Flexibilizando la estructura y la Planta de las Municipalidades, éstas se podrían enfocar en
los temas y proyectos que les interesan. Con esto podrían ahorrar, ya que no tendrían que
mantener departamentos y cargos innecesarios. Además, podrían subir los sueldos de los
funcionarios, con lo que se vislumbra la posibilidad de mejorar la calidad de su servicio. Por otra
parte, si los Alcaldes tuviesen la posibilidad de despedir a los funcionarios ineficientes, también se
reducirían los gastos municipales y se mejoraría el trabajo que se realiza en los municipios. Así las
tres flexibilizaciones necesarias llevarían, según los entendidos, a una gestión más moderna y
eficiente.
Hay que hacer la salvedad, de que a pesar de todos los problemas planteados
anteriormente existe la seguridad de que la calidad de la gestión y de los servicios que entregan
las Municipalidades han mejorado sustancialmente en los últimos años. Los entendidos sostienen
que para seguir en esta senda es necesario aumentar sustancialmente la capacitación, para lo
que, sin embargo, hacen falta fondos.
Un problema adicional que se produce en relación con el funcionamiento interno de las
Municipalidades es que dentro de ellas, como se describía anteriormente, existen diversos
regímenes de trabajo y diversidad de normas que rigen a los empleados, lo que muchas veces
genera confusión.
Por último hay expertos que mencionan que los Alcaldes tienen muy pocas posibilidades
de formar un buen equipo de trabajo en el que tengan una real confianza, ya que sólo pueden
nombrar directamente cuatro funcionarios municipales.
3.4 La fiscalización
Las Municipalidades tienen dos caminos de fiscalización de sus actividades: el interno que
es realizado por los propios organismos del municipio, y el externo donde procede la Contraloría
General de la República.
38
3.4.1 Control externo: Contraloría General de la República.
Este organismo da a conocer los resultados de su labor fiscalizadora a través de
dictámenes jurídicos que son puestos a conocimiento del Concejo.
La Contraloría General de la República tiene las siguientes facultades fiscalizadoras en las
Municipalidades:
•
velar por la legalidad de los actos municipales
•
fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos
•
examinar y juzgar las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo fondos o
bienes municipales
•
desempeñar las demás funciones que le encomiende la ley
- vigilar el cumplimiento del estatuto administrativo
- instruir sumarios e investigaciones sumarias
- efectuar inspecciones etc.
Estas facultades las ejecuta especialmente a través de tres funciones:
Organigrama de las funciones de la Contraloría
Función
Jurídica
Control Financiero
Control Administrativo
Fiscalización
Contraloría
Función registro
de personal
Control Técnico de Obras
Control Inspectivo
Control Disciplinario - responsabilidad
administrativa
Función de
Control Externo
Reparos- responsabilidad civil
Denuncias a la Justicia Ordinaria
3.4.1.1. Función Jurídica.
A través de esta función la Contraloría examina la legalidad de las acciones de la
Municipalidad. Para llevarla a cabo la Contraloría emite dictámenes jurídicos obligatorios sobre las
materias sometidas a su control, e imparte instrucciones con el fin de facilitar la aplicación en las
39
comunas de las normas que rigen a los municipios. También atiende las dudas que tengan las
Municipalidades sobre problemas legales.
3.4.1.2 Función de Registro de Personal.
La Contraloría mantiene un listado del personal de las Municipalidades y tiene la obligación
de registrar las resoluciones municipales que afecten a los funcionarios. Por lo tanto la
Municipalidad debe remitir a la Contraloría todas las resoluciones respectivas a este ítem. Este
trámite también le sirve a la Municipalidad porque así puede evitar la tramitación de decretos
ilegales.
3.4.1.4.3 Función de Control externo
Se refiere a la fiscalización que efectúa la Contraloría en las Municipalidades para verificar
el acatamiento de las normas jurídicas y el resguardo del patrimonio público.
Esta función se efectúa a través de las siguientes actividades:
•
Control financiero: fiscaliza la correcta administración de los recursos municipales.
•
Control Administrativo: se realiza a través de visitas de inspectores de la Contraloría a los
Municipios donde examinan materias de personal y verifican la legalidad del cálculo de las
remuneraciones.
•
Control Técnico de Obras: se controla la legalidad de los actos municipales y los aspectos
técnicos y financieros de las obras.
•
Control Inspectivo: se refiere a las inspecciones en terreno que realiza la Contraloría que
acude generalmente para atender las denuncias que pueden venir de particulares, concejales
o otras autoridades.
•
Control Disciplinario - Responsabilidad Administrativa: se refiere a la instrucción de
sumarios Administrativos que realiza la Contraloría con el fin de establecer la responsabilidad
de los funcionarios que incurrieron en una falta. La Contraloría sólo tiene la facultad de
proponer
las medidas disciplinarias que considere adecuadas una vez que estableció la
culpabilidad.
•
Reparos- Responsabilidad civil: se refiere a la impugnación que hace la Contraloría de
alguna rendición de cuentas. El reparo se presenta ante al Juzgado de Cuentas que inicia el
juicio respectivo.
•
Denuncias a la Justicia Ordinaria- Responsabilidad Penal: si la Contraloría en sus
revisiones constata un delito, debe presentar los antecedentes a la justicia, donde el Estado es
representado por el Consejo de Defensa del Estado.
•
Fiscalización de las Corporaciones Municipales: la Contraloría fiscaliza a estas entidades
en cuanto al uso de aportes y subvenciones fiscales y municipales que reciben.
40
Además, el control externo lo ejercen jurisdiccionalmente los Tribunales de Justicia y la
comunidad, aunque esta última forma de fiscalización no se produce en la práctica, a pesar de que
la ley establece que cualquier vecino puede denunciar las irregularidades ante la Contraloría, el
Alcalde o los Tribunales de Justicia.
3.4.2 Control Interno
La fiscalización interna se ejecuta en primera instancia a través del control por vía
jerárquica que realiza en la propia Municipalidad sobre el apego a la legalidad y la eficiencia que
tienen los distintos estamentos que la forman. Pero además del control jerárquico hay tres órganos
que se ocupan especialmente de la fiscalización:
•
Alcalde
•
Concejo
•
Unidad de Control
3.4.2.1 Alcalde
Al Alcalde como máxima autoridad de la comuna le corresponde velar por el apego a la
legalidad dentro de la Municipalidad y por el cumplimiento de los distintos planes aprobados. Para
lograr esto debe ejercer un control jerárquico permanente sobre sus subordinados.
3.4.2.2 El Concejo
Una de las tareas más importantes del Concejo es la labor fiscalizadora que realiza dentro
de la Municipalidad. Como es un órgano colegiado, los Concejales no pueden ejercer la facultad
fiscalizadora en forma individual, por lo tanto, deben manifestar su voluntad a través de acuerdos.
Facultades fiscalizadoras del Concejo.
•
fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipales
•
fiscalizar la ejecución del Presupuesto Municipal
•
fiscalizar las actuaciones del Alcalde y formularle las observaciones que le merezcan
•
poner en conocimiento de la Contraloría General los actos u omisiones y resoluciones del
Alcalde que estime ilegales
•
denunciar a los Tribunales hechos delictivos cometidos por el Alcalde
•
citar o pedir informe a los organismos o funcionarios municipales, a través del Alcalde, cuando
lo estime conveniente para pronunciarse sobre las materias de su competencia
•
solicitar informe a las entidades que reciban aportes municipales
41
•
fiscalizar las unidades y servicios municipales
•
supervisar el cumplimiento del Plan de Desarrollo Comunal
•
evaluar la gestión del Alcalde, especialmente para verificar que los actos municipales se hayan
ajustado a las políticas, normas y acuerdos adoptados por el Concejo.
•
el Concejo puede disponer la contratación de una auditoría externa que evalúe la ejecución
presupuestaria y el Estado de situación financiera del municipio
Para poder llevar a cabo su tarea fiscalizadora, la ley le entrega a los Concejales una serie
de derechos que se detallan a continuación.
Derechos de los Concejales
•
derecho a ser informado plenamente por Alcalde de todo lo relacionado con la marcha y
funcionamiento de la municipalidad, sin entorpecer las operaciones de ésta
•
plantear en el seno del Concejo, las inquietudes que le asistan
•
recurrir al Tribunal Electoral Regional para que remueva al Alcalde si existe una causa de
inhabilidad
•
formular denuncias a la Contraloría General y a los Tribunales
•
ejercer encomendaciones específicas que le haga el Concejo para recopilar información en
una determinada unidad de la Municipalidad.
3.4.2.3 La Unidad de Control
Esta unidad debe efectuar una serie de actividades que tienen como objetivo fiscalizar
internamente el funcionamiento de la Municipalidad y apoyar tanto al Alcalde como al Concejo en
sus respectivas tareas. Es un estamento muy importante en la estructura de control de la
Municipalidad.
Funciones de la Unidad de Control.
•
realizar auditorías internas en la Municipalidad con el objeto de fiscalizar la legalidad de su
actuación.
•
controlar la ejecución financiera y presupuestaria de la Municipalidad
•
representar al Alcalde los actos municipales que estime ilegales, informando siempre al
Concejo
•
colaborar directamente con el Concejo para el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras
•
asesorar al Concejo en la definición y evaluación de las auditorías externas.
Como es una unidad que puede entrar fácilmente en conflicto con el Alcalde, su jefe se elige
mediante un concurso público y su nombramiento requiere de la aprobación del Concejo. Además,
sólo puede ser removido por las mismas causales que cualquier funcionario mediante un sumario.
42
3.4.2 Comentarios acerca del sistema de fiscalización.
Varias han sido las historias de corrupción en las Municipalidades que se han dado a
conocer a través de la prensa en los últimos años. Sin embargo, cuando se pregunta sobre la
envergadura real de este fenómeno, los expertos responden que la corrupción en las comunas
chilenas es baja, excepto casos puntuales.
En general este delito se circunscribe a funcionarios que agilizan un trámite recibiendo
algún regalo a cambio, lo que es fomentado por los bajos sueldos que perciben. Realidad que es
corroborada por investigaciones realizadas tanto por el Centro de Estudios Públicos y por informes
de la Contraloría.
Otro fenómeno que no es directamente corrupción, pero que sí la bordea, es la
componenda entre Alcalde y Concejales. Donde los últimos comprometen su voto a cambio de un
favor del edil.
En cuanto al sistema de fiscalización que tiene el actual régimen se concuerda en
calificarlo de bueno, aunque siempre, como se plantea, hay puntos que se pueden mejorar.
Una de las debilidades que presenta, es el exceso de trabajo que tiene la Contraloría.
Situación que se ve agravada por la cantidad de denuncias que recibe y que tiene que investigar,
las que muchas veces, son pequeñeces. Además, adolece de una dotación de personal
insuficiente. Por esta razón, la Contraloría se dedica casi únicamente a verificar las denuncias, sin
alcanzar a realizar las visitas de fiscalización periódica que debiera hacer.
La importancia de las inspecciones en terreno se constata en que los Alcaldes manifiestan
que para ellos significan un apoyo en su gestión. Porque cuando se realizan la Contraloría efectúa
alcances sobre las cosas que se están haciendo mal, lo que le permite al municipio corregir sus
errores.
Otro inconveniente que surge del recargo de actividad que tiene la Contraloría, es que las
fiscalizaciones son muy lentas. Por lo general, las resoluciones salen mucho tiempo después de
realizadas las denuncias. Generalmente cuando la persona que cometió la infracción ya no está en
su cargo y la ciudadanía se olvidó del caso. Además, se manifiesta que, aunque las resoluciones
que dicta esta entidad se apegan a la ley, muchas veces por la falta de tiempo, son superficiales.
Por otra parte, según los expertos, la Contraloría debiera tener no sólo facultades para
fiscalizar y luego proponer las penas, sino que directamente para sancionar. Así, aseguran, el
procedimiento sería más efectivo, ya que en la actualidad muchos de los culpables quedan sin
castigo. Hoy la Contraloría sólo puede proponer las sanciones al Alcalde, quien puede aumentarlas
o rebajarlas. En tanto, si el edil comete alguna irregularidad, la Contraloría se limita a informar al
Concejo que decide si lo denuncia al Tribunal Electoral para removerlo o no. Sucede que si el
43
Concejo es políticamente proclive al Alcalde este permanece muchas veces en su puesto, a pesar
de su delito.
En el ámbito de la fiscalización interna la Unidad de Control realiza un importante trabajo
de apoyo para la gestión tanto del Alcalde, como del Concejo. Es este departamento el que avisa
cuando alguien se está apartando de la legalidad, antes de que los errores sean irremediables. Por
esto los expertos apoyan la idea de fortalecer crecientemente su independencia y profesionalismo.
Pero en esta unidad también tiene inconvenientes. Por una parte, hay Municipalidades donde
existen constantes roces entre ella y el Alcalde. También se dan casos en que la Unidad de
Control no realiza en forma óptima su trabajo por miedo a tener un conflicto con el edil. Pero el
problema más complicado es que en varios municipios del país simplemente no existe la Unidad
de Control, y por lo tanto, no hay nadie que advierta sobre los errores que se están cometiendo.
La crítica que se le hace, en tanto, a la labor fiscalizadora del Concejo, es que éste realiza,
a veces, investigaciones que lo único que buscan es entorpecer la labor del a Alcalde por razones
políticas, situación corroborada en un estudio sobre corrupción realizado por el Instituto Libertad y
Desarrollo12. Se plantea que actualmente la mayoría de las denuncias de los Concejos se refieren
a faltas realmente menores. Esta situación se revertiría, según los expertos, si se separaran las
elecciones de Alcaldes y Concejales.
Pero hay veces en que el Concejo es del mismo partido o coalición del Alcalde, y por lo
tanto, los Concejales no se molestan en fiscalizar. En el mismo estudio realizado por el Instituto
Libertad y Desarrollo se señala que el Control que ejerce el Concejo sobre el Alcalde es alto, pero
que, sin embargo, rara vez los Concejales acusan a un Alcalde de su mismo partido13. En estos
casos los expertos echan de menos la posibilidad que un Concejal, o un grupo de ellos, puedan
llevar adelante una investigación sin tener que contar con el acuerdo de todo el Concejo.
Por otra parte, se sostiene que la fiscalización es una de las tareas más importantes de
los Concejales, pero que estos no alcanzan a realizarla acuciosamente, por falta de tiempo.
Situación que se revertiría si los Concejales le pudieran dedicar más horas al trabajo municipal,
como se plantea en el capítulo 3.2.3.
La participación de la ciudadanía en la fiscalización de las Municipalidades es fundamental
según los entendidos. Sin embargo, en nuestro país casi no se produce. Por esta razón se
sostiene que habría que potenciarla aumentado la transparencia del actuar municipal. Publicando,
por ejemplo, las actas de los Concejos, las licitaciones o los dictámenes de la Contraloría. Estas
informaciones debieran ser fácilmente asequibles para el ciudadano (a través del diario, carteles
en los paraderos de buses, metro etc), porque es un mito pensar que actualmente alguien va a ir a
la Municipalidad a buscarlas.
12
Alfredo Rehren, "Corrupción y política local en Chile", en Corrupción y Gobierno, Instituto
Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1999. pág. 124
44
3.5 El financiamiento de las Municipalidades
Las Municipalidades perciben un ingreso que alcanzó el 2,9% del Producto Interno Bruto
del país en 1997, mientras que el Gobierno central tuvo entradas del 25,6% en 1996 y del 24,6%
en 199514.
Los ingresos municipales se dividen en ingresos propios, ingresos provenientes de los
fondos nacionales y recursos provenientes del gobierno central o regional.
3.5.1. Los ingresos propios.
Son los ingresos que por ley le corresponden al municipio y que entran directamente a sus
arcas. Se dividen en permanentes y no permanentes según sea su estabilidad en el tiempo.
3.5.1.1. Ingresos propios permanentes.
Están compuestos por tres ítems distintos. En primer, lugar los ingresos tributarios
(impuestos que cobra el municipio), de cuya recaudación una parte va al Fondo Común Municipal.
Después están los derechos, que son los cobros que realiza la Municipalidad a las personas que
usan los servicios que presta. Por último, están los ingresos provenientes de multas e intereses, o
de rentas e inversiones. Para mayor claridad los ingresos propios permanentes se detallan en el
siguiente cuadro.
Cuadro 4. Ingresos Municipales Propios
A) Ingresos Tributarios
Permisos de circulación de vehículos
- 50% beneficio municipal
- 50% Fondo Común Municipal
Patentes municipales
- comerciales
- industriales
- alcoholes
- profesionales
Impuesto territorial
- 40% beneficio municipal
- 60% Fondo Común Municipal
B) Derechos Municipales
C) Otros
13
Alfredo Rehren, op. cit. pág. 124
Rosanna Costa, "Financiamiento y estructura regional", en El Gobierno de las personas, Instituto
Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. pág. 98
14
45
a) Ingresos tributarios.
Los impuestos que puede recaudar la Municipalidad están establecidos por ley, son los
mismos para todo el país, y sólo pueden ser modificados por iniciativa exclusiva del Presidente de
la República. A su vez es el Gobierno central el que determina quiénes están exentos.
Actualmente las comunas tienen derecho a cobrar tres:
Cuadro 5. Impuestos Municipales
Permiso de circulación: grava todos lo vehículos que transitan por las calles dependiendo de su
valor. Un 50% de los fondos recaudados por el municipio en este ítem van al Fondo Común
Municipal.
Patentes municipales: éstas gravan el ejercicio de toda actividad lucrativa en la comuna.
Impuesto territorial: es un impuesto de bienes raíces que se aplica sobre el avalúo de ellos. Un
60% de los fondos recaudados por el Municipio en este ítem van al Fondo Común Municipal.
b) Derechos
Son los cobros que realiza el municipio por los servicios que presta y por los permisos y
concesiones que otorga. Las tasas de estos derechos que no están fijadas por ley, se establecen a
través de ordenanzas municipales, una vez al año.
Actualmente las Municipalidades cobran los siguientes derechos:
Cuadro 6. Derechos Municipales
•
Derechos de urbanización y construcción otorgados por la unidad de obras municipales
•
Derechos por extracción de arena, ripio u otros materiales
•
Derechos de propaganda que se realicen en la vía pública
•
Derechos por concesiones de uso y goce de las playas
•
Derechos cobrados por exámenes de conductores y otorgamiento de licencia de conducir
•
Derecho de aseo.
•
Derechos por ocupación de la vía pública por escombros, materiales de construcción,
andamios y cierres.
46
c) Otros.
Son los ingresos que percibe la Municipalidad por multas e intereses, operaciones pendientes y
operaciones de años anteriores, ventas de bienes y servicios, fluctuaciones de deudores y rentas
de inversiones.
3.5.1.2 Ingresos propios no permanentes.
Estos ingresos están compuestos por la venta o remate de bienes muebles de propiedad
de la Municipalidad, la venta de activos financieros, los ingresos provenientes del sector privado
por transferencias y el precio de especies encontradas, como animales aparecidos y no
reclamados por los dueños. Pero el ingreso más importante de éste ítem corresponde a la
asignación que recibe cada Municipalidad del Fondo Común Municipal, que no es constante
porque el ejecutivo cambia su distribución cada cierto tiempo, como va a ocurrió el año pasado.
a) Fondo Común Municipal
El Fondo Común Municipal es un mecanismo de redistribución de los ingresos municipales
que tiene como finalidad apoyar a las municipalidades de menores recursos. La idea es que las
comunas de menor capacidad financiera reciban un aporte mayor.
Se compone por un aporte del Gobierno Central, que debe ser establecido en la ley de
Presupuesto de la Nación, pero no se ha pagado siempre, y por los aportes que realizan las
Municipalidades. En 1998 el Fondo Común Municipal distribuyó 215 mil millones de pesos entre las
comunas del país.
Este dinero es administrado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional que depende del
Ministerio del Interior y cuyas oficinas centrales están en Santiago.
Cuadro 7. Composición del Fondo Común Municipal.
•
60% impuesto territorial de todos los municipios
•
50% del impuesto de permisos de circulación
•
un 50% del 1% sobre el precio de venta en la transferencia de vehículos con permiso de
circulación
•
55% de lo que recaude la Municipalidad de Santiago y un 65% de lo que recaude la
Municipalidad de Providencia, Las Condes y Vitacura, en el cobro de patentes comerciales y
alcohólicas.
47
La distribución del Fondo Común Municipal se realiza siguiendo dos pautas distintas, que
se detallan a continuación:
El 90% del Fondo Común Municipal se distribuye según la siguiente fórmula:
- 10% por partes iguales entre las comunas
- 10% en relación con la pobreza relativa de las comunas medida por los indicadores que
establece un reglamento
- 15% en proporción directa a la población de cada comuna
- 30% en proporción directa al número de predios exentos del impuesto territorial de cada comuna
con respecto a los predios exentos del país
- 35% menor ingreso propio municipal por habitante en relación al promedio nacional
El restante 10% del Fondo Común se distribuye de la siguiente manera:
- 50% para promover la eficiencia en la gestión municipal
- 50% para apoyar proyectos de prevención de emergencias o gastos derivados de ellas.
Los coeficientes de asignación del Fondo Común Municipal son readecuados por el
Gobierno Central cada tres años. El último cambio se materializó en diciembre de 1998 y causó
molestia entre los Alcaldes porque las Municipalidades pobres y que más dependen de este fondo
(algunas casi hasta en un 90%), van a ver seriamente mermada la cantidad que reciben de él. Sin
embargo, la Subsecretaría de Desarrollo Regional explicó que estas comunas serían beneficiadas
por un aporte directo del Gobierno Central. Pero la Asociación Chilena de Municipalidades, sostuvo
que la suma ofrecida que alcanza los $2.000 millones no es suficiente para
ayudar a los
municipios afectados, ya que sólo cubre un 50% de la baja que sufrirán en sus ingresos.
3.5.1.3 Ingresos delegados.
Corresponde a los aportes que realiza el Gobierno central para los servicios de educación
municipalizada, atención primaria de salud, atención de menores y mantención de cementerios.
Estos fondos no se integran en la gestión municipal sino que forman parte de presupuestos
independientes.
3.5.1.4 Recursos externos
Se refieren a los fondos públicos que entrega el gobierno central o regional para financiar
actividades o proyectos específicos en las municipalidades
3.5.2. Ingresos provenientes del Gobierno Regional
48
Los ingresos con los que cuenta el Gobierno regional se fijan en la ley de Presupuesto de
la Nación. Estos fondos que vienen del Gobierno Central son canalizados a las comunas a través
de diferentes mecanismos.
Las Municipalidades no tienen mucha injerencia en estos dineros, sin embargo, se incluyen
en el informe porque son fondos con los que cuenta la comuna para llevar a cabo proyectos. El
más importante es el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que le permite financiar a las
Municipalidades proyectos propios.
3.5.2.1 Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FDNR)
Este fondo cuyo monto es establecido en la ley de Presupuesto de la Nación, está
destinado al desarrollo de infraestructura social y económica en las regiones, con el objeto de
obtener un desarrollo territorial armónico.
Del FDNR se le fija a cada región una cuota. Un 90% se asigna según las condiciones
socioeconómicas y territoriales de cada región, en relación con contexto nacional. El 10% restante
se usa como estímulo a la eficiencia y para casos de emergencia.
Para acceder a estos fondos las Municipalidades le presentan proyectos al Gobierno
Regional. Cuando estos cuentan con un informe favorable del Ministerio de Planificación que
analiza su rentabilidad, son estudiados por el Intendente. Éste le propone al Concejo Regional los
proyectos a los que entregaría los dineros, y es el organismo colegiado quien finalmente decide
qué proyectos serán financiados con los fondos del FDNR.
Parte del FDNR es financiado por un crédito que recibe el Estado Chileno del Banco
Interamericano de Desarrollo. Los recursos que provienen de este préstamo tienen que cumplir
con los términos del convenio que suscribió Chile con el Banco, que en líneas generales establece
que los fondos deben favorecer a la población de menores ingresos de cada región, para financiar
proyectos de los sectores de educación, salud, vialidad urbana, rural, agua potable, alcantarillado
urbano y electrificación rural.
Por otra parte, la norma establece otros recursos que por ley o por convenio le sean
traspasados al Gobierno Regional se pueden sumar al FDNR. Estos fondos conocidos como
Provisiones, son transferencias de recursos del Gobierno Central, que se destinan directamente a
las regiones para el desarrollo de áreas específicas. Por lo tanto, el ámbito de inversión no es de
decisión regional.
En el siguiente cuadro se puede apreciar la evolución que ha tenido el FDNR en los
últimos años:
Cuadro 8. Evolución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional
Programas
Ley Presup.
Ley
Ley Presup.
Var.
Var.
1996
Presup.
1998
98/97
98/96
49
MM$ '98
1997
MM$ '98
MM$ '98
FDNR
Tradicional y
83.422
90.089
94.929
5,4%
13,8%
28.494
33.859
52.790
55,9%
85,3%
111.916
123.949
147.718
19,2%
32,0%
BID
FDNR
Proviciones
Total
FDNR
Fuente: Rossana Costa, "Financiamiento y estructura regional", en El Gobierno de las personas, Instituto Libertad
y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998. pág. 108.
En el esquema se puede apreciar que los fondos del FDNR han aumentado en los últimos
años. Sin embargo, las Provisiones, que no implican decisión regional directa, son las que más han
crecido. Según un estudio realizado por el Instituto Libertad y Desarrollo los ítems de Provisiones
se han diversificado en los últimos años, y este tipo de asignaciones ha aumentado en un 56%
entre 1997 y 1998.15
3.5.2.2 Programas de Inversión Sectorial de Asignación Regional. (IRAL)
La Ley de Presupuesto de la Nación también incluye un ítem que corresponde al
financiamiento de estudios preinversionales, programas y proyectos de inversión, que siendo
responsabilidad de un ministerio se materializan en una región. Le corresponde al Gobierno
Regional resolver la distribución de dichos recursos entre proyectos específicos que cumplan con
los criterios de elegibilidad que establezca el ministerio respectivo. Variados son los programas
ISAR que se desarrollan en las diferentes comunas del país gracias a la iniciativa de los distintos
ministerios:
•
Programa de Mejoramiento de Barrios y Lotes con Servicios que depende del Ministerio del
Interior
•
Programas del Fondo de Solidaridad e inversión Social que depende del Ministerio de
Planificación.
•
Programa de Agua Potable Rural que depende del Ministerio de Obras Públicas
•
Programa de Conservación de Caminos Secundarios que depende del Ministerio de Obras
Públicas
•
Programa de Infraestructura en el Sector Deportes y Recreación que depende de la Dirección
General de Deportes y Recreación del Ministerio de Defensa
15
Rossana Costa. op. cit pág. 110
50
•
Programa de Pavimentación Urbana del Ministerio de vivienda y Urbanismo
•
Programa de Consultorios Metropolitanos del Ministerio de Salud.
3.5.2.3 Programas de Inversión Regional de Asignación Local (IRAL)
Se trata de la misma modalidad de inversión que el ISAR, sin embargo, en este caso es el
gobierno local, quién respetando las exigencias de los ministerios, elige a los proyectos que serán
favorecidos por estos recursos.
Programas de Inversión Regional de Asignación Local que se realizan actualmente:
•
Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunitario que es administrado por la
Subsecretaría de Desarrollo Regional
•
Programa FOSIS: Desarrollo Productivo Rural, Generación de Capacidades en Localidades
Pobres y el Programa de Apoyo a Grupos Vulnerables dependientes del Ministerio de
Planificación.
3.5.2.4 Convenios de Programación.
Son acuerdos formales entre uno o más gobiernos regionales y uno o más ministerios, que
definen las acciones relacionadas con los proyectos de inversión que ellos concuerdan en realizar,
en un plazo determinado.
Estos convenios se comenzaron a aplicar desde 1996. Se han firmado 9 en ocho regiones
abarcando una inversión total de M$ 99.355 cuyo plazo es de entre 2 y 6 años. Este instrumento
ha permitido financiar proyectos que requieren grandes recursos, y que por esto quedaban fuera
del alcance de los FDNR. Aún no se pueden evaluar porque su aplicación es muy reciente.16
En el siguiente cuadro se muestra un resumen de la inversión que se realiza en las
regiones.
Cuadro 9. Inversión Regional en comparación con inversión pública
Programas
Ley Presup. Ley Presup.
1996
16
Rossana Costa. op. cit. pág 115.
1997
Ley Presup
Var.
Var.
1998
98/97
98/96
51
MM$ '98
MM$ '98
MM$ '98
FDNR
111.916
123.949
147.718
19,20%
32,00%
ISAR
78.993
81.643
93.138
14,10%
17,90%
IRAL
19.802
22.443
20.101
-10,40%
1,50
ISAR/IRAL
98.794
104.086
113.239
8,80%
14,60%
Conv. Prog.
8.451
24.378
95.194
290,50%
1026,50%
257.212
269.163
376.532
39,90%
46,45%
1.167.989
1.252.821
1.370.100
9,40%
13,30%
Total
Total Inversión Regional
Total Inversión Pública
Del cuadro anterior se desprende que los fondos invertidos en las regiones han aumentado
significativamente en los últimos años. Sin embargo, siguen siendo sólo un 27,5% del total de la
inversión pública del país.
3.5.3 Los ingresos en relación con los gastos Municipales.
Los ingresos Municipales alcanzaron alrededor de 636.660 millones de pesos al año17. La
mayor entrada la obtienen las comunas a través de los impuestos municipales y por las
asignaciones que les llega del Fondo Común Municipal. En tanto, los mayores gastos los realizan
en bienes y en servicios de consumo y en personal.
Según los datos entregados por un estudio realizado por el Instituto Libertad y Desarrollo,
las Municipalidades Chilenas generan anualmente un superávit de 79.120 millones de pesos. Sin
embargo, esta cifra se reduce radicalmente a $ 30.146 millones si se considera el gran déficit que
se produce en los servicios traspasados y que afecta directamente a los municipios: $ -29.634
millones y $ -19.026 millones, en educación y salud respectivamente18.
De estos datos se puede inferir que los servicios traspasados son actualmente la gran
sangría de las comunas chilenas.
3.5.4 Comentarios acerca del financiamiento municipal.
Los ingresos propios permanentes que tienen las Municipalidades chilenas (Impuestos,
patentes y derechos), o sea, de los que pueden hacer uso sin restricciones, son bastante
restringidos. Razón por la cual las comunas, unas más, otras menos, dependen para su
17
18
Según datos de 1997 de Rossana Costa. op. cit. pág. 119- 120
Rossana Costa, op. cit.pág. 119- 120
52
financiamiento del gobierno central y de las decisiones que éste tome. Porque como reza el dicho
popular "el que pone la plata pone la música".
Esta situación es aún más dramática en las comunas más pobres, porque para ellas su
ingreso propio es aún menor. Esto se debe a que no recaudan grandes sumas a través de los
impuestos territoriales y el permiso de circulación que son los que en general reportan más dinero.
Esto se produce porque se trata de impuestos patrimoniales y es difícil que alguien en una comuna
pobre como La Pintana, pague un permiso de circulación por un Mercedes Benz.
Como los tributos ocupan un puesto tan importante dentro de los ingresos propios de las
Municipalidades, éstas se han esforzado en los últimos años por captarlos. Se realizan grandes
campañas para que las personas paguen su permiso de circulación en cierta Municipalidad, y se
ha reforzado la recaudación del impuesto territorial y el pago de las patentes profesionales. A
través de estos sistemas las Municipalidades han logrado aumentar sus ingresos propios.
Sin embargo, el actual sistema es criticado desde diferentes puntos de vista. Primero se
plantea que gran parte de los recursos que entran a las arcas municipales por esta vía, van
finalmente al Fondo Común Municipal (50% Permiso de Circulación y 60% Impuesto territorial). Por
esta razón muchos Alcaldes argumentan que las grandes campañas finalmente no valen el
esfuerzo.
El segundo argumento que se esgrime es que las personas no identifican estos impuestos
con el trabajo de las Municipalidades. En realidad le pierden la pista a los dineros que pagan, y no
saben quién es responsable por ellos. Además, los ciudadanos desconocen cuáles son los
servicios que deben esperar a cambio de los tributos que pagan, lo que dificulta una evaluación
adecuada de la gestión municipal. Por esto se plantea que las Municipalidades se debieran
financiar en mayor medida a través de la prestación de servicios, y no por la vía de impuestos. De
esta manera las personas podrían castigar o premiar a una Municipalidad dependiendo de la
calidad del servicio que preste.
Pero hay voces que sostienen que la solución sería que los impuestos netamente locales
se cobren por las Municipalidades y pasen a formar íntegramente parte de su presupuesto. Así se
incentivaría la recaudación por parte de los municipios, y la ciudadanía sabría a quien exigirle por
la administración de estos dineros. Además, se plantea la posibilidad de que parte de otros
impuestos como del IVA, queden en las arcas municipales.
Otro argumento que se esgrime en contra del actual sistema de impuestos municipales es
que su monto es establecido por el Gobierno Central uniformemente para todo el país, tomando
éste en la práctica, decisiones sobre las finanzas locales. Hay personas que plantean que las
Municipalidades debieran tener la libertad para fijarlos incentivando, por ejemplo, el
establecimiento de fábricas en su comuna.
53
Además, se critica el hecho que las exenciones a estos impuestos las fija el gobierno
Central, el que, sin embargo, no las subvenciona porque no entrega fondos a las Municipalidades
para cubrir los beneficios que concede.
En cuanto a los derechos municipales, se sostiene que estos debieran ser cobrados por
todos los servicios que presta la Municipalidad. En el sistema actual estos son financiados, por
ejemplo, por los impuestos. Si se cobrara por cada servicio, los usuarios podrían identificar lo que
sucede con su dinero y la fiscalización ciudadana sería más directa y exigente. Además, los
electores podrían votar en forma más informada porque sería más fácil identificar las buenas y
malas gestiones de los Alcaldes.
En tanto, una de las críticas más recurrentes que se le hace al Gobierno central, es que no
aporta dineros al Fondo Común Municipal, a pesar de que esta obligación está fijada por ley. Los
expertos sostienen que el Gobierno Central podría descentralizar los recursos públicos
distribuyendo los dineros a través de este fondo. Manifiestan que hoy el FCM lo único que hace es
redistribuir los ingresos de las Municipalidades y que finalmente se "reparte pobreza".
Otro punto que se ataca en relación con el Fondo Común Municipal es que, según los
entendidos, los criterios según los que se reparte son poco claros, subjetivos y poco confiables.
Por esto se daría el contrasentido de que existen comunas pobres, que aportan más al FCM de lo
que reciben de él. Esto sucede, por ejemplo, con las comunas calificadas como rurales y cuya
población es pequeña.
También se critica que los coeficientes de asignación para cada Municipalidad varíen cada
tres años, porque los constantes cambios desestabilizarían los planes de desarrollo comunal que
elaboran las Municipalidades.
Además, entre los municipios causa molestia que tratándose de platas municipales, ya que
lo que aporta el gobierno es mínimo o inexistente, la administración de ellas esté en manos del
Gobierno Central a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, que depende del Ministerio
del Interior. Sostienen que los mismos dueños del fondo debieran administrarlo.
Como vimos anteriormente los déficit municipales se deben especialmente a los servicios
traspasados. Las asignaciones que entrega el gobierno para la salud y la educación no son
suficientes para cubrir los gastos. A esto se suma que las negociaciones de los sueldos las
realizan los gremios de salud y educación con el gobierno central. Muchas veces el gobierno
promete aumentos en ciertas asignaciones que finalmente paga por un año, pero luego no más.
Por esto se escuchan con tanta insistencia las voces que exigen al gobierno que si entrega una
función a las Municipalidades tiene que derivarlas debidamente financiadas, no como ocurre en la
actualidad. Según los expertos se ha transformado en una práctica habitual responsabilizar a las
Municipalidades por actividades que antes eran del Gobierno, sin explicitar de dónde pueden sacar
los fondos para cumplirlas. Sin embargo, hay que agregar que el déficit de salud y educación
también se debe a problemas de gestión.
54
El Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que en la práctica financia gran parte de los
proyectos de mayor envergadura de las comunas, también tiene sus retractores. Primeramente se
critica que en los últimos años las Provisiones, sobre las que el gobierno regional y comunal no
tiene tanta injerencia, han aumentado en un porcentaje mucho mayor que el FDNR tradicional.
Pero uno de los puntos más enjuiciados por las personas que trabajan en el tema municipal, es la
forma en que se asignan los recursos del FDNR. Sostienen que el sistema es poco transparente,
ya que nunca se publican las razones que tuvo el Concejo Regional para elegir tal o cual proyecto.
Muchos Alcaldes denuncian que existen cuoteos políticos y que la aceptación de un proyecto no
depende tanto de su calidad, sino que de la capacidad del Alcalde para hacer lobby. Se sostiene
con insistencia que estos fondos debieran ser asignados a través de una licitación pública a la que
postulen los municipios.
En el caso del FDNR nuevamente las comunas más pobres están en desventaja. Sucede
que como éstas tienen generalmente una planta más pequeña y menos recursos, se ven en serias
dificultades para presentar buenos proyectos. Entonces sus propuestas muchas veces son
rechazadas, siendo que se trata de comunas con problemas económicos.
Los fondos que asigna el Gobierno a la Regiones a través de los ministerios (ISAR- IRAL)
también han aumentado en los últimos años. Sin embargo, los defensores de la autonomía
municipal, sostienen que estos fondos debieran ser traspasados directamente y sin limitaciones a
las Municipalidades. Porque actualmente los que deciden en qué área se invertirán, son los
ministerios. Los Alcaldes sostienen que ellos generalmente ocuparían las platas que les llegan de
estas reparticiones en otras cosas, que consideran mucho más importantes para sus comunas que
las prioridades que establecen los ministerios.
Los expertos en Municipalidades y también las autoridades que están a cargo de estos
órganos, sostienen que actualmente no existe una real descentralización fiscal en Chile, ya que la
mayoría de los recursos son gastados directamente por el gobierno Central (72,5%) o bien éste
mantiene un fuerte control sobre los que entrega a los municipios.
Se plantea que una real descentralización pasa no sólo por delegar funciones y
responsabilidades, sino que también por acompañar éstas de los recursos necesarios para
atenderlas. No va a existir real autonomía municipal si no existe libertad de parte de las
Municipalidades para manejar los recursos. Por estas razones muchos proponen una real
descentralización del tesoro público, entregándole directamente a las Municipalidades los fondos,
para que éstas, basándose en la cercanía que tienen con la gente, decidan cuáles son las mejores
inversiones. Una proposición es que esta descentralización del tesoro público se haga a través de
un fuerte aporte del Gobierno Central al Fondo Común Municipal.
3.5 Participación Ciudadana
55
Como se comentó en el capítulo 2.3 de este informe, el sistema de participación ciudadana
que contemplaba la ley de municipalidades, cambió profundamente con la reforma que se aprobó
en 1998. En primer lugar la manera de participación ciudadana es ahora mucho más flexible,
dejándole a cada Municipalidad la posibilidad de establecer su propia ordenanza relativa al tema.
También se modificó la composición del Concejo Económico Social, órgano que como reconocen
los entendidos, nunca funcionó en todas las Municipalidades de la manera esperada. También se
introdujeron instancias de participación más directa de la comunidad, como las oficinas de
reclamos.
3.6.1 Las instancias de participación.
La nueva ley establece que cada Municipalidad debe fijar en una ordenanza las
modalidades de participación de la ciudadanía, considerando las características singulares de
cada comuna tales como el territorio, la localización de los asentamientos humanos, las
actividades, etc.
Una de las modalidades de participación que establece la ley para todo el país, es el
derecho que tiene la ciudadanía de asistir a las sesiones del Concejo. Además, los vecinos tienen
derecho a revisar la cuenta pública que hace anualmente el Alcalde y las auditorías que se realizan
en el municipio. Sin embargo, estas son oportunidades de las que pocos hacen uso.
Por otra parte, en cada comuna debe existir un Consejo Económico Social, compuesto por
representantes de la comunidad organizada (juntas de vecinos, asociaciones gremiales etc.),
teniendo cada municipalidad la libertad de integrar los grupos que considere importantes. Antes de
las modificaciones de 1998 la ley establecía qué grupos podían participar.
El Concejo Económico Social es un órgano asesor de la Municipalidad cuya tarea principal
es asegurar la participación de las organizaciones comunitarias en el que hacer municipal. La
integración, organización, competencias y funcionamiento de estos consejos son determinados por
cada Municipalidad según sus propias necesidades. Sin embargo, se establece que durarán cuatro
años y que serán presididos por el Alcalde. Éste le debe informar sobre los presupuestos de
inversión, el plan de desarrollo comunal y el plan regulador, materias sobre las que se debe
pronunciar junto con evaluar la cuenta pública del Alcalde y la cobertura y eficiencia de los
servicios municipales.
3.6.2 Las audiencias públicas y las oficinas de reclamos.
56
La ley establece que se realizarán audiencias públicas en las que el Alcalde y el Concejo
conocerán las materias de interés comunal que les planteen los ciudadanos. Estas audiencias se
convocarán cuando lo soliciten más de cien pobladores en las comunas de más de 5.000
habitantes, en las más pequeñas el número lo establecerá el Alcalde.
Para solicitar una audiencia pública los ciudadanos deben presentar un escrito al Concejo
en el que manifiesten las materias que quieren tratar y su fundamento, éste debe ir acompañado
por las firmas de los solicitantes de la audiencia.
Además, cada Municipalidad debe mantener abierta al público una oficina de partes y
reclamos. Su funcionamiento se establecerá a través de una ordenanza.
3.6.3 Los Plebiscitos Comunales y las Consultas No Vinculantes.
El Alcalde con acuerdo del Concejo, a requerimiento de dos tercios de él, o por iniciativa de
los ciudadanos inscritos en los registros electorales (al menos 10% de los ciudadanos inscritos en
los registros electorales de la comuna), puede someter a plebiscito las materias de administración
local relativas a inversiones específicas del desarrollo comunal, la aprobación o modificación del
plan de desarrollo comunal, la modificación del plan regulador u otras de interés para la comunidad
local. Los resultados del plebiscito son vinculantes para la autoridad comunal, siempre y cuando
vote más del 50% de los ciudadanos inscritos en el registro electoral.
Además, del plebiscito la ley establece otro tipo de consulta popular para las comunas: las
consultas no vinculantes que se realizan sobre materias de interés comunal y se dirigen a la
población mayor de 18 años. Los resultados de estas consultas no obligan a las autoridades.
3.6.4 Reclamos ciudadanos.
Cualquier particular puede reclamar ante el Alcalde contra sus resoluciones u omisiones, o
las de sus funcionarios, que estime ilegales y que afecten el interés general de la comuna. Si el
reclamo es rechazado el afectado puede recurrir a la Corte de Apelaciones respectiva. La ley
establece que las Municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que causen, la que
procederá especialmente por falta de servicio.
3.6.5 Comentarios acerca de la Participación Ciudadana.
La participación de la ciudadanía en las Municipalidades es especialmente importante para
que las decisiones que ésta tome sean realmente las que esperan y necesitan los vecinos.
57
Además, le permite a éstos manifestar su opinión antes de las próximas elecciones, y al Alcalde le
da la posibilidad de replantear sus proyectos.
Una de las mayores ventajas de las Municipalidades es, como se ha manifestado
repetidamente en este informe, su cercanía con la gente. Sin embargo, esta relación no se produce
siempre, sea por falta de interés de los vecinos, o por lo burocrático de las vías de participación
que propone el municipio.
Según los expertos las Municipalidades chilenas han logrado mejorar su acercamiento a la
gente. Pero esto no se produjo gracias de los caminos tradicionales, sino que por las innovaciones
y la flexibilización. Sin embargo, aunque hay avance, se afirma que a las Municipalidades aún les
falta escuchar la opinión de sus vecinos y aplicar los incentivos correctos para que éstos
participen.
En general la última modificación a la ley que permite que cada Municipalidad fije una
ordenanza de participación ciudadana fue muy aplaudida. Fundamentalmente porque las
realidades en las comunas son muy distintas y también lo es la gente, con lo que las iniciativas
para captar su atención tienen que ser forzosamente diferentes. Sin embargo, existe la
aprehensión que en algunas comunas se hagan muchas cosas y en otras nada, pero ese es el
precio de la descentralización.
En cuanto a la disposición de participar en las actividades de los municipios, los expertos
plantean que las personas ya no van por iniciativa propia a la Municipalidad, ni toman parte de los
grupos organizados, como las juntas de vecinos. Esto ocurre especialmente en las grandes
ciudades, donde es muy difícil aglutinar a la gente. De hecho es ésta una de las razones que se
apunta como culpable del fracaso de los Consejos Económicos Sociales, cuya integración antes
estaba estipulada por ley. Lo constituían organizaciones que en muchas comunas ya no existían o
estaban muy politizadas.
Por esta razón los entendidos plantean que hay que buscar la participación de los vecinos
a través de otras vías. Una de ellas es juntando a la gente que se ve afectada por un problema
puntual. Un ejemplo, sería la construcción de un centro comercial en cierta área, la contaminación,
o el tránsito. Se sostiene que la gente se acerca a las Municipalidades cuando se dan cuenta que
estos órganos son capaces de resolverles sus problemas cotidianos.
Otra forma de atraer a los ciudadanos es realizando más publicidad sobre las cosas que se
hacen en una comuna. No se puede esperar que le gente se dé el tiempo de ir a la Municipalidad
en el mundo agitado de hoy. Por eso se esgrime la posibilidad de dar a conocer las sesiones del
Concejo, las licitaciones, las actividades municipales, etc.; en los paraderos de micro, de metro,
supermercados o repartiendo boletines. Dándole así la posibilidad al poblador de estar informado
sin tener que hacer un esfuerzo adicional. Según los versados, las personas van a participar
cuando sepan lo que está pasando, y se sientan personalmente tocados por los problemas.
58
Aunque este tipo de mecanismos ya existe en algunos municipios, falta mucho para que
las personas realmente participen. Por esto, se sostiene que las Municipalidades tendrán que ser
muy creativas en esta materia.
En cuanto a los plebiscitos, los expertos plantean que son iniciativas interesantes, pero
difíciles de aplicar, debido a que están muy reglamentadas. Además, son demasiado caras.
Sostienen que las Consultas no vinculantes son más fáciles de realizar y más baratas. Esta es una
forma de participación ciudadana que está siendo cada vez más utilizada en nuestro país.
Aunque cualquier vecino tiene la posibilidad de reclamar al Alcalde una mala gestión y
llevar el problema incluso ante Tribunales, pocos son los que lo hacen, por pereza o por falta de
información. Los expertos dicen que en Chile la fiscalización de la ciudadanía es muy escasa. A
esto se suma, dicen, que los procedimientos son engorrosos y que por esto los ciudadanos ni
siquiera piensan en empezar.
Hay sectores que manifiestan que en la ley chilena se echa de menos la posibilidad de la
revocación del Alcalde. Este es un sistema que se aplica en otras partes del mundo, y que consiste
en que la ciudadanía reuniendo cierta cantidad de firmas, puede destituir al Alcalde fuera de los
plazos legales. Los defensores de esta medida argumentan que obliga al edil a realizar una buena
gestión, porque sobre él pende siempre la posibilidad de ser fácilmente destituido.
Sin embargo, la iniciativa tiene también fuertes retractores, que sostienen que se puede
transformar en una caza de brujas. Argumentan que la ciudadanía elige como sus representantes
a los Concejales y que estos tienen la facultad destituir al Alcalde si comete faltas.
3.7 Las asociaciones municipales.
La ley establece que las Municipalidades pueden asociarse para facilitar la solución de
problemas que les sean comunes, o para lograr un mejor aprovechamiento de los recursos
disponibles.
Cuadro 10. Objetivos que pueden tener las asociaciones entre Municipalidades
•
la atención de servicios comunes
•
la ejecución de obras de desarrollo local
•
el fortalecimiento de los instrumentos de gestión
•
la realización de programas vinculados a la protección de medio ambiente, al turismo, a la
salud o a otros fines que les sean propios
•
la capacitación y el perfeccionamiento del personal municipal
•
la coordinación con instituciones nacionales e internacionales a fin de perfeccionar el régimen
59
municipal
La ley permite que los fondos necesarios para el funcionamiento de las asociaciones, en
la parte que se acuerda aporte cada Municipalidad, se extraigan del presupuesto del municipio
respectivo.
La posibilidad de constituir asociaciones ha sido ampliamente aprovechada por las
Municipalidades chilenas. Existen las más diversas asociaciones municipales con los más variados
propósitos. Desde el uso común de instalaciones o la contratación conjunta de profesionales, hasta
las asociaciones temáticas y regionales que teniendo los mismos problemas, buscan soluciones
en conjunto. Como ejemplo se pueden citar la Asociación de Municipios Mineros, la Asociación de
Municipios Rurales de la Región Metropolitana, o la Asociación de Municipios de la IX Región.
Los involucrados afirman que la experiencia de estos grupos ha sido muy positiva, porque
se genera una instancia donde se pueden discutir las dificultades y buscar soluciones en conjunto,
compartiendo los gastos. Cada año se forman nuevas asociaciones.
Pero la más representativa de todas es la Asociación Chilena de Municipalidades que
agrupa a las 341 comunas del país.
3.7.1 Asociación Chilena de Municipalidades.
En mayo de 1993 se realizó en Viña y Valparaíso la Asamblea Constituyente de la
Asociación Chilena de Municipalidades, gracias a la iniciativa de Alcaldes y Concejales de distintos
partidos, apoyados por la Fundación alemana Friedrich Ebert.
Está regida por los siguientes principios: el carácter voluntario de la afiliación de los
municipios, la consideración equitativa de ellos independiente de su tamaño y recursos, y un
irrestricto pluralismo político y partidario tanto en sus estructuras directivas y técnicas como en los
procesos operativos. La Asociación se reconoce como un organismo político y técnico
salvaguardando ambos sentidos en su que hacer.
Los objetivos generales de la Asociación son:
•
promoción de la autonomía municipal a través de la representación de los intereses
municipales
•
la búsqueda del perfeccionamiento de la gestión municipal, a través de la acción directa de los
propios municipios miembros, mediante programas y proyectos de capacitación, estudios,
edición de publicaciones técnicas, entre otros.19
19
Herrera, Nelson, "Finanzas Municipales", Serie Manuales Didácticos, Asociación Chilena de
Municipalidades, Santiago, Chile, 1995, pág. 4
60
La ACHM realiza seminarios de capacitación para funcionarios, Concejales y Alcaldes, edita
una revista para mantener informados a los municipios sobre los temas que les conciernen,
patrocina estudios sobre problemas comunes entre las Municipalidades, provee servicios de
asesoría y asistencia técnica a sus miembros, entre otras actividades.
Su órgano máximo es la Asamblea General de Municipalidades Asociadas que se reúne cada
dos años. A ella le compete orientar el funcionamiento de la Asociación y aprobar al Plan de
Acción Bienal. La unidad Directiva está compuesta por los presidentes de las unidades regionales
de la asociación, por tres representantes del respectivo Concejo Regional y por el Comité Ejecutivo
Nacional. Esta instancia se reúne dos veces al año. En tanto, el Comité Ejecutivo Nacional tiene 25
integrantes elegidos durante la Asamblea general. Ellos se reúnen mensualmente y eligen a la
Mesa Directiva de la Asociación. El actual presidente de la Asociación es Gonzalo Duarte, Alcalde
de la comuna de La Florida.
3.7.2 Comentarios acerca de las Asociaciones de Municipalidades.
Las asociaciones temáticas y regionales son calificadas por los entendidos como
excelentes iniciativas que les permiten a los municipios buscar soluciones para problemas
específicos en conjunto y aprovechar mejor sus recursos. Estas asociaciones han aumentado
constantemente en los últimos años y han tenido éxito es sus gestiones. Sin embargo, hay algunas
agobiadas por problemas económicos, porque a los Municipios no les alcanza siempre el
presupuesto para solventar a parte de los gastos corrientes, los de una asociación.
En relación con la Asociación Chilena de Municipalidades también se escuchan buenas
opiniones. Sobre todo porque ha sabido posicionarse como un actor político y social importante en
la defensa de la autonomía municipal. Además, es una ayuda especialmente para los municipios
más pequeños, en cuanto a capacitación y apoyo técnico. Por otra parte, mantiene informadas a
las distintas comunas de todo lo que ocurre con relación al tema municipal.
Sin embargo, también se escuchan críticas. A pesar de que su presidente Gonzalo Duarte
la califica como el órgano del pluralismo político por excelencia, hay personas que sostienen que
se ha politizado, lo que entorpece su actividad. Esta realidad ha alejado a algunas personas del
trabajo de la Asociación.
3.8 Los cambios que vienen
Como se pudo apreciar en el capítulo referente a la historia del régimen municipal chileno,
éste ha sufrido constantes cambios. Recién en marzo de este año se promulgarán las últimas
61
modificaciones que se le hicieron a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Sin
embargo, con esto no terminaron las innovaciones al régimen legal de los municipios.
Para este año se espera el ingreso al parlamento o la discusión abierta de tres iniciativas
que afectan a las comunas. La primera es la ley que recoge la modificación que se le hizo el
artículo 110 de la Constitución. La segunda se refiere a la reforma de la Ley de Rentas, y la última
a los cambios de la Ley General de Urbanismo.
3.8.1 La modificación del 110.
En 1997 se modificó el artículo 110 de la Constitución, con lo que quedó establecido que
"las Municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y
fijar remuneraciones como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica
constitucional respectiva permita". Con esta modificación se abre la posibilidad de flexibilización en
el ámbito de la carrera funcionaria, los sueldos y la organización interna. Pero para llevarla a la
práctica es necesario hacer nuevamente modificaciones a la ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, que es el marco regulatorio para estas nuevas facultades de los municipios.
Esto significará un gran cambio en el régimen municipal, por lo que las distintas instancias
involucradas como la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales, la Asociación Chilena
de Municipalidades y la Subsecretaría de Desarrollo Regional, decidieron trabajar en conjunto en
las innovaciones necesarias.
Desde que se firmó un el "Acuerdo para la Modernización Municipal" en marzo de 1997, el
gobierno y las asociaciones se han reunido varias veces, llegando a una serie de acuerdos, que se
espera sean incluidos en la ley que mandará el ejecutivo durante este año al Congreso. Ésta
debiera haber estado lista en enero, pero aún faltan reuniones por realizar. Aunque el convenio al
que se llegó marca la pauta de ésta, todavía no se puede afirmar con certeza cómo serán
finalmente las modificaciones.
A continuación se detallarán los temas sobre los que se ha llegado a un acuerdo20:
3.8.1.1 Creación y supresión de empleos.
Las partes se pusieron de acuerdo en que a iniciativa del Alcalde y con el acuerdo de 2/3
del Concejo Municipal, y previa consulta reglada y formal a las asociaciones de funcionarios, el
Alcalde pueda crear o suprimir empleos. Esto lo podrá hacer sólo una vez durante su período y en
relación con la Política de Recursos Humanos y al Plan de Desarrollo Comunal. Esto no significa
que el Alcalde pueda despedir a los funcionarios, sino que únicamente puede modificar la planta
62
de la Municipalidad, y esto siempre y cuando los cambios no sean arbitrarios, sino que estén de
acuerdo a los planes antes mencionados.
3.8.1.2 Remuneraciones
Hubo consenso en que el Alcalde con acuerdo del Concejo podrá fijar las remuneraciones
de los funcionarios. Éstas tendrán un componente fijo, que corresponderá a la remuneración base
del cargo y un componente variable constituido por asignaciones de desempeño. También se
acordó que las remuneraciones podrán ser materia de negociación colectiva. Las partes
convinieron en que las Municipalidades no podrán exceder su nivel de gasto en el personal más
allá de cierto rango.
3. Carrera Funcionaria.
Las modificaciones del 110 obligan a diseñar una carrera funcionaria al interior de cada
municipio. Las partes coincidieron en que ésta debe ser un sistema integral de regulación del
empleo municipal aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos,
profesionales y técnicos, que garantice la igualdad de oportunidades, la dignidad de la función
municipal, la capacitación y la objetividad en el proceso de calificaciones. Como mecanismo de
ingreso al sistema municipal, y de ascenso, se postula la mantención de la consursabilidad pero
perfeccionada. En tanto la cesación de funciones contendrá las mismas causales que establece la
legislación actual, y cuando un funcionario se vea afectado por la supresión de su cargo, tendrá
derecho a indemnización.
3.8.1.4 Calificación del Desempeño.
Existió coincidencia en que las calificaciones tendrán por objeto evaluar el desempeño y
las aptitudes de cada funcionario, atendidas las exigencias y características de su cargo. Estas
calificaciones serán, además, la base para otorgar estímulos pecuniarios y también para la
eliminación del servicio.
El reglamento de calificaciones lo establecerá cada Municipalidad por iniciativa del Alcalde
y con la aprobación de 2/3 del Concejo que se podrá basar en la opinión de los funcionarios al
respecto.
3.8.1.5 Capacitación y perfeccionamiento.
Hubo consenso en que los funcionarios que realicen capacitación tendrán derecho a una
mejor remuneración.
3.8.1.6 Negociación Colectiva.
20
Informe Comisión Técnica (Gobierno- ACHM- ASEMUCH) Santiago, Chile, 1998
63
Se acordó introducir el derecho a negociación colectiva a nivel de cada Municipalidad,
respecto de sus condiciones de empleo y remuneraciones. La regulación de esta negociación
seguirá las normas que existen en el sector privado. El contrato colectivo acordado por el Alcalde y
los funcionarios tendrá que ser aprobado por el Concejo.
La forma en que operará el sistema de solución de conflictos, aún se discute. El gobierno
propone la figura del mediador.
Obviamente no todos los sectores están de completamente satisfechos con estos
acuerdos, ya que muchos esperaban que la flexibilización en cuanto a remuneraciones y carrera
funcionaria fuese más rotunda. Además, se plantea que no puede haber negociación colectiva en
las Municipalidades si no se aplica el Código del Trabajo.
Sin embargo, hay consenso en calificar estos cambios como un gran avance en la
modernización del Régimen Municipal chileno.
3.8.2 Ley de Rentas
El primero de octubre de 1997 representantes del Gobierno, el entonces Intendente de la
Región Metropolitana, Germán Quintana, y la Asociación Chilena de Municipalidades firmaron un
acuerdo para impulsar una reforma de la ley de Rentas.
Este convenio establecía un conjunto de medidas destinadas a aumentar el financiamiento
municipal y el de la administración de los servicios traspasados de educación y salud. A
continuación se enumeran algunos de los puntos del acuerdo:
•
incremento significativo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional
•
un aporte fiscal al Fondo Común Municipal equivalente a lo recaudado por concepto del 30%
de sobretasa a las contribuciones de bienes raíces.
•
aumento de la recaudación de patentes destinando estos nuevos recursos al Fondo Común
Municipal
•
acentuar el carácter de redistributivo del Fondo Común Municipal
•
término parcial de las exenciones del pago de contribuciones por bienes raíces
La materialización de este acuerdo fue postergada por el Gobierno, dando como razón la crisis
económica por la que atraviesa el país. Gonzalo Duarte, Presidente de la Asociación Chilena de
Municipalidades, manifestó que durante este año le pedirán al Gobierno que cumpla este convenio.
El edil considera que el aumento de Fondos que generaría la reforma de la ley de Rentas para las
64
Municipalidades es fundamental, y que debe ir a la par con el cambio que provoca la modificación
del 110.
3.8.3 Ley General de Urbanismo.
El Ministerio de Vivienda y Urbanismo está impulsando actualmente una modificación de la
Ley General de Urbanismo por considerarla obsoleta. Para llevar adelante esta iniciativa elaboró
una propuesta y pidió a todos los afectados que opinaran sobre ella.
No se trata de un documento terminado, por lo que aún no se sabe cómo afectarán los
cambios a las Municipalidades. Lo que sí se conoce es que terminará con la división de las
comunas en el casco urbano y el rural. Antes las Municipalidades sólo podían elaborar un Plan
Regulador sobre el primero, situación que se modificó en la última reforma a la Ley Orgánica de
Municipalidades, y que va a ser incluida ahora en la Ley de Urbanismo.
Pero aún no existe una iniciativa para terminar con la duplicidad de funciones entre el
ministerio de Vivienda y Urbanismo y
las Municipalidades. Tampoco se acabará la doble
dependencia que actualmente tiene el jefe de obras de la Municipalidad.
4. Conclusiones
En Chile se da una paradoja en relación con el Régimen Municipal. Las comunas forman
parte de la estructura de administración de Estado desde de la colonia a través de los Cabildos, y
ya en los primeros años de la Independencia consolidaron su existencia a través de la primera
Constitución estable que tuvo Chile. Pero esta larga tradición y por lo tanto legitimidad, nunca se
tradujo en una real descentralización y por lo tanto, independencia de las comunas del Gobierno
Central.
Recién en las últimas décadas pareciera que nuestro país ha tomado con un ánimo más
determinado el camino de la autonomía municipal. Sin embargo, aún seguimos siendo un país
donde el centralismo es fuerte y donde se producen una serie de situaciones que perturban el
funcionamiento de los municipios.
Uno de los problemas más graves es la duplicidad de funciones y superposición de
atribuciones que existen entre las Municipalidades y los demás estamentos del Estado. Esta
situación provoca una fuerte injerencia de organismos superiores en la administración de las
comunas, lo que le quita a las Municipalidades la iniciativa en su propio ámbito de acción.
65
Además, debido a esta realidad hay poca claridad en la asignación de las tareas entre las distintas
entidades de la administración estatal. Esto origina desorientación de la ciudadanía, ya que no se
puede identificar a los responsables de las distintas actuaciones: no se sabe a quién premiar, ni
ante quién reclamar.
En cuanto a los Alcaldes y Concejales, se plantea con insistencia la necesidad de
aumentar su preparación para los cargos que ocupan. Las Municipalidades son en el fondo
grandes empresas de servicios, por lo que tienen que ser manejadas por personas competentes y
preparadas. Tanto el cargo de Alcalde como el de Concejal implican tareas complejas. Por esto
sería importante para un desarrollo exitoso de los municipios chilenos, poner especial énfasis en la
capacitación de los Alcaldes y Concejales.
Un paso importante para potenciar la preparación de estas personas para los puestos que
ocupan, sería también, la separación de las elecciones. Así se lograría que para cada uno de los
cargos, que cumplen tareas tan distintas, se presentaran las personas con el perfil indicado.
Otro paso fundamental en el desarrollo del Régimen Municipal chileno es la flexibilización
de la organización interna, las plantas municipales y la carrera funcionaria. Si estas tres logran
liberalizarse las Municipalidades podrán tener una gestión más moderna y eficiente. En este punto
hay que mencionar, además, que es trascendental aumentar la capacitación de los funcionarios
municipales, porque sin esto no se podrá mejorar realmente la gestión.
Aunque en Chile, según los expertos no hay una corrupción alarmante, siempre es
necesario resguardar este aspecto. Por esto sería imperioso revisar el funcionamiento de la
Contraloría, para que este organismo no sufra de un sobrecargo de trabajo tal, que lo lleve a ser
totalmente ineficiente. Además, es necesario que los Concejales hagan un buen trabajo de
fiscalización lo que se logrará capacitándolos, y separando las elecciones para que el control que
realizan no se transforme en una persecución política.
En cuanto a las finanzas municipales, hay que tener en cuenta que aunque en general las
comunas generan un superávit, hay muchas localidades que están fuertemente desfinanciadas.
Para superar esta situación, hay que revisar primeramente el financiamiento de los servicios
traspasados. Enseguida habría que encontrar un camino para aumentar significativamente los
recursos propios de los municipios, porque sólo teniendo dineros propios podrán ser realmente
independientes. Además, las Municipalidades son las que mejor conocen cuáles son las
necesidades de los pobladores.
Pero para que se produzca una real interacción entre las Municipalidades y la ciudadanía
es trascendental lograr un aumento en la participación de los vecinos. Para conseguir esto cada
comuna tiene que decidir cuál es el mecanismo de participación ciudadana que más se acomoda a
su propia realidad. Pero a nivel nacional se puede avanzar realizando programas que le muestren
a la comunidad lo importante que es el trabajo que se realiza en las Municipalidades, y que
66
recalquen que a través de ellas el ciudadano común puede lograr una rápida y directa solución a
sus problemas.
La iniciativa de las asociaciones municipales es muy importante en nuestro país. Se ha
demostrado que es un excelente camino para que los municipios busquen en conjunto soluciones
a problemas comunes, aprovechando mejor sus recursos. Sería importante apoyar el desarrollo de
todo tipo de asociaciones municipales en Chile.
Tanto el cargo de Alcalde, como el trabajo de las Municipalidades en general, ha
aumentado su importancia y su reconocimiento por parte de la ciudadanía en los últimos años.
Según los pronósticos de los expertos este desarrollo va a seguir por esta senda, ya que los
Alcaldes son percibidos como personas ejecutivas, siendo más atractivos para la población que los
parlamentarios. Además, las personas están sintiendo que los municipios son capaces de
solucionarles sus problemas cotidianos, en contradicción con el gobierno central, que se percibe
cada día como más lejano.
Como se puede apreciar el Régimen Municipal chileno se ha fortalecido en las últimas
décadas. Sin embargo, aún queda mucho por hacer en distintos ámbitos. Pero para realizar los
cambios que se perciben como necesarios, y que fueron tratados en este informe, el primer paso
sería provocar un cambio de actitud tanto en las autoridades como en la ciudadanía, que en gran
medida aún se aferran al centralismo. Hay que encontrar mecanismos a través de los cuales los
chilenos se den cuanta del valor que tiene la descentralización, y el trabajo independiente de los
municipios.
Durante los próximos meses y años se producirán importantes cambios en el Régimen
Municipal chileno. Esto en el ámbito de la organización interna, el régimen de funcionarios, el
financiamiento etc. Nuestro país debe emprender estas modificaciones en forma preparada, para
lo que es importante que las autoridades y personas relacionadas con el tema, estudien cómo se
solucionaron estas áreas en otros países, y si estas experiencias se pueden aplicar al nuestro
país. Las modificaciones que vienen son fundamentales para un futuro exitoso del Régimen
Municipal Chileno.
67
5. Bibliografía.
Libros
1. Abalos Antonio y otros, Seminario: Desafíos para el fortalecimiento municipal, Corporación de
Promoción Universitaria, Santiago, Chile, 1994
2. Baeza, Rodrigo , Moreno, Omar, Manual de Consulta en Materias Jurídicas administrativas y
financieras de las municipalidades, Serie Estudios Municipales, Corporación de Promoción
Universitaria, Santiago, Chile, 1994.
3. Cifuentes Mercedes, Larroulet, Cristián, El Gobierno de las Personas, Instituto Libertad y
Desarrollo, Santiago, Chile, 1998.
4. Costa, Rosanna, Financiamiento Municipal y Regional, Serie Opinión Económica N°75, Instituto
Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1996
5. Guzmán Eugenio, Corrupción y Gobierno, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1998
6. Herrera, Nelson, Finanzas Municipales, Asociación Chilena de Municipalidades, Santiago, Chile,
1995
7. Larroulet, Cristián, La experiencia chilena: soluciones privadas para problemas públicos, Instituto
Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile 1991
8. Martner, Gonzálo, La Reforma Municipal, Subsecretaría de Desarrollo Regional, Santiago, Chile
1991
9. Miranda, Irma y otros, Administración Municipal y la participación ciudadana, Santiago, Chile
1989.
10. Villagrán, Paulina, Mecanismos de la Democracia Directa en Chile, Serie Opinión Política,
Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago, Chile, 1996.
Documentos
Acuerdo para la Modernización Municipal Gobierno, ACHM y ASEMUCH, Santiago, Chile, 1997
Informe Comisión Técnica, Gobierno, ACHM y ASEMUCH, Santiago, Chile1998
Protocolo: Regulación legal del Art. 110 de la Constitución Política Gobierno, ACHM y ASEMUCH,
Santiago, Chile, 1998
Leyes.
Ley sobre Organización y atribuciones de las Municipalidades, 1854
Ley sobre Municipalidades, N° 3.102, 1887
Ley de Organización de las Municipalidades N° 11860, 1891
Ley Orgánica de Municipios y administración comunal, Decreto Ley N° 1289,1975
Ley Orgánica Constitucional 18.695, texto refundido, 1992
Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración regional N° 19.175, texto refundido, 1993
68
Ley de Rentas Municipales N° 3.063, texto refundido, 1996
Proyecto de ley para Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, 1998
Entrevistas.
1.Gonzalo Duarte, Alcalde comuna de La Florida, Presidente Asociación Chilena de
Municipalidades (DC)
2. Ramón Farías, Alcalde comuna de San Joaquín (PPD)
3. Patricia Figueroa, Alcaldesa comuna de Calera de Tango (UDI)
4. Miguel Flores Investigador tema municipal Fundación Jaime Guzmán
5. Rodrigo Flores Investigador tema municipal Instituto Libertad.
6. Irma Miranda, Investigadora tema municipal Centro de Estudios Públicos, asesora Asociación
Chilena de Municipalidades.
7. Nicolás Monckeberg, Concejal, comuna de Santiago (RN)
8. Desiderio Moya, Alcalde comuna Padre Hurtado (PS)
9. Juan Antonio Peribonio, Concejal comuna de Las Condes (RN)
10. Paulina Villagrán, Investigadora tema municipal Instituto Libertad y Desarrollo