Lecciones de Administración (y Políticas Públicas)

Bibliografía
Ariño Ortiz, G., Lecciones de Administración (y Políticas Públicas), Fundación de Estudios de Regulación & Iustel, 2011, 972 páginas.
Afirmaba el autor del libro en la presentación de este volumen que estamos ante “el libro de su vida”. En efecto, las casi mil páginas que se contienen
en este libro así lo muestran por varias razones. La primera porque estamos
ante una recopilación de estudios realizados por el autor a lo largo de unos
cuantos años como profesor, tratadista y abogado. Estudios que fueron siendo
publicados en diversos años y lugares. La segunda porque en ellos se trata
de muy diversas cuestiones —que recorreremos sumariamente— pero que
éstas, de algún modo, están muy relacionadas con aquellos temas que le han
ocupado más tiempo y preocupado de mayor manera en su fecunda carrera.
La tercera es porque este libro se (nos) aparece como un cierto broche de todo
lo estudiado y tratado a lo largo de estos años.
Estas razones podrían hacernos pensar, en una lectura que ya advierto
que sería precipitada por más que pueda parecer el contrapunto a lo antes
señalado, que estamos ante una mera recopilación de estudios realizados al
final de una carrera profesional; final que vendría apoyada en que este libro
casi ha coincidido en el tiempo con otro fabuloso libro de estudios homenaje
al profesor Ariño Ortiz. Pero, como decía, esta afirmación es del todo incorrecta: nada más alejado de la realidad y, por lo tanto erróneo.
Los estudios que se recogen son, más bien —y pese a que el autor, con gran
discreción, no lo diga así— una auténtica reelaboración y reconsideración de
otros escritos elaborados a lo largo de muchos años desde 1970; algunos publicados, otros casi o totalmente inéditos (o al menos solamente “publicados” para
quienes tuvieron la suerte de oírlos “in situ”). Pero todos ellos han “sufrido”, en
sentido biológico, una actualización informativa, bibliográfica y, en ocasiones,
también de posturas y matices. Esto se ve corroborado cuando se examinan con
sus originales de la RAP o de otros lugares, algunos de los cuales había manejado
ya. No se trata, por lo tanto, de ideas ya expuestas, congeladas, sino que para este
libro el profesor Ariño ha “revisitado” aquellas cuestiones que fueron objeto de
sus consideraciones y las cuales, en numerosas ocasiones, siguen siendo temas
candentes; son, dice el propio libro temas atemporales del Derecho público. Esto
da enorme y doble valor a su elección: o bien su acierto en la elección estuvo
en su versión primigenia (basta asomarse a muchas de sus lecciones para verlo
así), o bien lo estuvo en la perenne visión —que también se aprecia en tantas
lecciones— de las caras con las que el Leviatán Estado se va transformando en
una nueva máquina interventora, necesitada de una regulación (liviana) para
someterla y evitar una excesiva invasión de la esfera privada.
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En efecto, pese a la posible “disparidad” de temas, sus análisis tienen en
común precisamente la identificación de problemas y una clara línea coherente en sus soluciones. En esto se demuestra, una vez más, que por parcial
y limitado que pueda ser el tratamiento que una única persona haga de un
ámbito, por otro lado tan amplio, como el Derecho administrativo, tal análisis suele ser más coherente y compacto que el que se realiza en estudios de
este tipo elaborados por una multiplicidad de autores (en lo cual, además, el
individualismo hispano no facilita las cosas para hacer de ellos análisis compactos; salvo excepciones muy excepcionales).
Es (mi) deseo que este estudio no suponga tal broche—sea éste de oro o
de plata— sino que sea un volver a encontrarse con un autor que vuelve a
tratar estos los asuntos eternos del Derecho administrativo, tanto de “parte
general” como de “parte especial”. Que nos siga regalando sus consideraciones maduras —aunque en muchas ocasiones combinadas con un origen más,
digamos, juvenil— sobre temas candentes (o no tanto). Cuestiones, además,
que han quedado ahora depuradas por el tiempo, aunque siempre meditadas,
pausadas, ricas en sus expresiones, citas, comentarios y con una perspectiva
comparada amplia y no exenta de un cierto liberalismo agudo y necesario (un
witty british liberalism, me atrevo a añadir).
Este libro acoge treinta y cinco lecciones agrupadas en nueve “bloques” o
capítulos, con una suerte de epílogo final. Se trata de lecciones breves, manejables e incisivas, nunca excesivamente dogmáticas sino muy pegadas de un
lado a la naturaleza vicarial del Derecho administrativo con respecto al poder
político que lo dirige y, de otro lado, a la practicidad con la que siempre ha
acompañado el autor su faceta académica. También en todo el libro se aprecia un continuo cuidado por examinar las soluciones comparadas (Francia e
Inglaterra; Italia y EE. UU. en menor medida), pero siempre con un conocimiento profundo de las soluciones que ellos han dado dentro de cada uno de
esos conjuntos institucionales y jurídicos; sin frivolidades “comparadas” que
queden desconectadas de nuestro ordenamiento, sino cuando son pertinentes a nuestros efectos. Es decir nunca como un ejercicio erudito de conocimientos extranjeros que, en el fondo, resultarían así inaplicables.
Un primer capítulo se dedica a estudiar el Derecho público y administrativo en general, conteniendo dos lecciones: una primera sobre el Derecho administrativo como Derecho público y su naturaleza móvil, porosa y
lábil (González Navarro); un Derecho, además, vicario de otras disciplinas.
Una segunda sobre el concepto de Administración pública y su vinculación
al Derecho administrativo según lo expuesto en lo anterior. Se trata de un
recorrido conceptual siempre muy atado a las realidades que ha pretendido
comprender para explicar, y en el que, por lo tanto, se examina su grado de
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validez conforme a si ha sido útil o no a tal fin. En este conjunto creo que se
aprecia un gusto anglosajón hacia un sano utilitarismo, o mejor, pragmatismo
que evita un apriorismo conceptual inútil o estéril. Este dogmaticismo patrio
al que estamos, quizá, excesivamente acostumbrados, nos empantana una
vez tras otra nuestras propias soluciones jurídico-políticas.
Un segundo capítulo estudia tres temas en los que el Derecho administrativo está vinculado al sistema de fuentes jurídico-públicas y, en especial, a la
ley: la reserva de ley en relación a las materias que correspondieron históricamente a los derechos del Rey (y los derechos del pueblo); el caso de las “leyes
de caso único”; y el sempiterno problema de las relaciones entre el Estado y el
Derecho privado. Podría parecer que estamos ante una parte especialmente
teórica sin utilidad directa. Pero además de la utilidad que siempre reporta
formarse bien, numerosas consideraciones de las que aquí se exponen, éstas
dan pautas directas para la actuación política y para la defensa ante el poder
administrativo. En todo caso se trata de varias lecciones totalmente atadas a
situaciones totalmente reales y tangibles: la cuestión de los iura quaesita (derechos adquiridos), el poder tributario, la moneda (las políticas monetarias), las
leyes-medida, el caso RUMASA, las concesiones de obra pública, la ejecución
de urbanización, el Derecho público como garante del mercado, etc.
El capítulo III agrupa cinco lecciones dedicadas a la Administración y sus
principios de organización. Aunque la segunda lección la dedica al principio de
jerarquía y la tutela en el conjunto administrativo, con ideas que podrían solucionar algunos de los actuales problemas de falta de supervisión de las organizaciones públicas, realmente puede decirse que este conjunto está dedicado a
aquellos conocimientos que estuvieron en el origen de su carrera universitaria:
la Administración institucional y otras formas derivadas según la clásica concepción (Administración corporativa e instrumental, en general). Así la lección
6ª se dedica estrictamente a ello; la 8ª a las Cámaras de comercio; la 9ª a los
“establecimientos públicos”, y la 10ª a las sociedades de Estado.
Tres lecciones están dedicadas al modelo de Estado autonómico (Capítulo
IV): las paredes maestras del Estado autonómico; la autonomía política y el
modelo económico (otro tema recurrente en sus estudios); y la distribución de
competencias en torno a la regulación de las Cajas de Ahorro; cuestión, como
es sabido, que debido a una pacata visión político-económica y subsiguiente
regulación ha estallado en pedazos, en un estallido que hace de esta riquísima
institución española un jarrón roto de piezas prácticamente irrecomponibles.
Son estos unos temas donde, últimamente, otros maestros como Sosa Wagner,
Muñoz Machado y Parada Vázquez están mostrando que sus previos análisis sobre el modelo eran preclaros y exigen una reconsideración.
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El Capítulo V está formado por otras cinco lecciones sobre “contratos
administrativos” donde se trata aspectos realmente importantes de esta
elusiva institución. En primer lugar se examina nuestro modelo en sentido
general; luego el contrato en España, posteriormente se examina el modelo
anglosajón, y para finalizar realiza un análisis de la Ley de Contratos del sector
público (de 2001) y de las “novedades” del contrato de colaboración públicoprivado, importando del Derecho anglosajón. Resulta todo ello fundamental
por la enorme importancia que están teniendo los contratos públicos como
cara más visible del funcionamiento público y, también, como aquella sobre
la que establece la doctrina del levantamiento del velo para la “libertad de
comercio y capital” y las amenazas a la competencia que está realizando la
UE sobre el fenómeno administrativo de sus países miembros.
Los bienes públicos y los servicios públicos constituyen el Capítulo VI, con
reflexiones sumamente interesantes sobre el presente y futuro de los servicios
públicos (hoy también puestos en entredicho o, por no haberlo hecho antes
sensatamente, sometidos a una crítica poco matizada y muy propia de tertulias
radiofónicas, que poco aclaran). En este lugar se estudia los servicios públicos
in genere, el servicio público y su control judicial (en especial las tarifas), el servicio público en la actualidad, y la liberalización en Europa, dedicando un capítulo a la afectación de bienes públicos al servicio público; que es lo que justifica
que este capítulo empiece con el título “bienes públicos” cuando, en realidad,
es esta una cuestión derivada del servicio público (en este caso).
El Capítulo VIII está dedicado al agua y su régimen jurídico; otro de los
grandes fiascos que se han producido en este país por la ausencia de políticas
fuertes y de un régimen de coordinación Estado-CC. AA. con fundamentos,
como recientemente han puesto de relieve Sosa Wagner y M. Fuertes. Lo cual
es una doble pena: primero porque si algo ha sido problemático en España ha
sido el agua y, por ello, siempre se necesita una buena solución (algunas muy
buenas ideas se exponen en este libro); y segundo porque veníamos de un sistema que empezaba a dar sus frutos y a tener una buena imagen (el sistema de
cuencas y confederaciones) pero que se ha echado a perder. En fin, mucho hay
que reflexionar sobre ello y estos capítulos son una base estupenda para hacerlo
sin perderse en regularizacionismos autonómicos que nos hacen perdernos en
visiones particularistas y obtusas, como ocurre en otros libros al respecto.
El penúltimo capítulo está formado por seis lecciones sobre temas a los
que el profesor Ariño siempre se ha dedicado con fruición, entusiasmo y un
espíritu abierto que, sin embargo y por desgracia, no ha tenido demasiado
eco. Una vez y otra sus propuestas han chocado con las variaciones —con
o sin repetición— sobre una serie de elementos intervencionistas, pesados
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estáticos, estatalistas que, también una vez tras otra, han demostrado su poca
o nula eficacia. Pero el miedo a abrir las puertas a nuevas propuestas —casi
siempre teñidas de insultos estereotipados hacia el modelo americano de
(no) regulación; ideas muy falsas, por otra parte— ha impedido su renovación integral o parcial. Permitiéndonos asistir, también varias veces, cómo el
sistema vigente hacía agua por varias vías; ahora por una grande vía.
En este último sentido, el sistema económico propuesto —aquí solamente
se trata de algunas lecciones; el grueso de su propuesta está en Ariño, G. et
Aliq., Principios de Derecho público económico. Modelo de Estado, gestión
pública, regulación económica, 2ª edición, Fundación de Estudios de regulación & editorial Comares, Granada, 2001— no es un modelo liberal, liberalizado
a outrace y así considerado carente de regulación, sino también normativizado
y ordenado jurídicamente pero de otra manera. Es ilustrativo de todo ello el
contenido de la última lección, la 32ª: el control judicial de las entidades reguladoras, necesaria expansión del Estado de Derecho. Pues, en general todas estas
lecciones están trufadas de propuestas de regulación jurídico-administrativa.
Pero se trata de propuestas sensatas y prudentes, no masivas y paralizantes.
El capítulo IX agrupa algunas reflexiones finales: una sobre la autonomía
universitaria, con interesantísimas reflexiones que ilustran el punto al que se
ha llegado, no por casualidad, fruto de la regulación que se ha ido construyendo
y que expone con tanta agudeza: de aquellos polvos estos lodos (cfrs. J. Llovet,
Adiós a la Universidad, Galaxia Gutenberg, 2011). Otra sobre las lenguas en
España y, finalmente, un epílogo reflexivo sobre las nuevas caras que adopta el
Estado en su transformación continua como Leviatán moderno y que supone
un broche final impresionante al riquísimo conjunto de esta obra.
***
Como puede colegirse de esta, por mi parte, acumulación expositiva, sin
posibilidad de entrar a la variedad y riqueza de su contenido, este libro contiene
una enorme cantidad de ideas para el jurista moderno. No solo para el profesor, ni solo para el administrativista, ni siquiera para el iuspublicista, sino para
todo jurista. Incluso más allá, también para quien no lo sea y ocupe puestos de
dirección o administración en los sectores público y económico. Quizá no interese todo —aunque su lectura se va abriendo paso por sí misma—, en tal caso el
libro permite lecturas parciales, partidas, idas y venidas, revueltas y relecturas;
cosa que no ocurre con otros estudios al uso que exigen un estudio lineal. Esto
es siempre un aliciente en los azacaneados tiempos que corren.
Aquí el profesor Ariño, como Monet al pintar el Sena en el Argenteuil, ha
vuelto a ver unas mismas o similares cuestiones clásicas del Derecho público,
a veces junto con otras más novedosas, mirándolas con ojos nuevos a lo largo
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de varios años y según una nueva perspectiva, o una nueva niebla que bajaba
al cauce, o una luz que reaparecía o, incluso, un estado de ánimo diferente
por los años y la experiencia, o, por qué no, por estado psicológico que puede
ser cambiante según los momentos de la vida. De tal manera que se reconoce
un fondo común, pero se aprecia en muy diversas maneras; convirtiendo así
una imagen única —en este caso varias—, en numerosos cuadros y ángulos
de enfoque de tales lugares.
Tal y como lo indica en la dedicatoria, este libro es también una manera de
reconectar con una generación que estimo está siendo olvidada: la de los grandes maestros del Derecho administrativo de los años 40-60 en cuyas fuentes
el autor del libro bebió. En el libro se encuentran muchas líneas de su pensar,
de su hacer, citas oportunas, reconsideraciones sobre sus ideas. Se ve, además
que su espíritu impregna muchas de las consideraciones que aquí se hacen.
Es, pues, en este sentido, un libro-cadena, si se me permite un símil tan pobre,
entre la base de nuestro actual Derecho administrativo y los problemas que
las generaciones jóvenes de administrativistas nos ocupan. Para mí, personalmente, se trata de una gran aportación que, por sí sola, justifica la lectura del
libro. Pero entendería que esto no dijera nada para otras personas no dedicadas
a esta parte del Derecho desde una perspectiva académica. Es por su contenido
y sus reflexiones, nunca pesadas ni simples, por lo que este libro debe estar
entre los libros de una buena biblioteca para ser leído y releído como primer
paso antes de encarar cualquier estudio teórico o análisis práctico sobre alguna
de las miles de cuestiones que pudieran derivarse de su rico contenido.
Juan-Cruz Alli Turrillas
Doctor en Derecho
Profesor titular de Derecho administrativo, UNED.
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