TÍTULO: El papel del sector público en la promoción de nuevos sectores. El enfoque de políticas estratégicas aplicado a la biomedicina. Autores: María del Carmen Sánchez Carreira, Xavier Vence Deza y Óscar Rodil Marzábal Institución: Universidad de Santiago de Compostela Contacto: Departamento de Economía Aplicada, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Avenida do Burgo s/n, 15782, Santiago de Compostela. ESPAÑA Email: carmela.sanchez@usc.es, xavier.vence@usc.es, oscar.rodil@usc.es Palabras clave: políticas estratégicas, sector público, biomedicina, cluster. Resumen: Esta comunicación tiene por objetivo analizar las políticas estratégicas dirigidas a la promoción de sectores novedosos y de alta tecnología, como la biomedicina. Se trata de un sector emergente, intensivo en conocimiento y, con alto potencial de crecimiento, que constituye un eje estratégico para los gobiernos de muchos países y regiones. Este trabajo desarrolla el enfoque novedoso de políticas estratégicas, una perspectiva sistémica y evolucionista, centrada en los procesos de emergencia de estructuras multiagente. El enfoque estratégico también se basa en la teoría del ciclo de vida ampliado de una industria, que considera las distintas fases de un sector, desde su génesis hasta la madurez. Basándonos en el estudio de cuatro casos exitosos a nivel internacional (Medicon Valley, Carolina del Norte, Escocia y Singapur), se trata de identificar los principales elementos necesarios para la emergencia y desarrollo exitoso del sector biomédico. Los casos se seleccionaron teniendo en cuenta las distintas condiciones iniciales y la diversidad de trayectorias seguidas, pero también porque comparten algunas características, como el protagonismo del sector público en la promoción del sector. Debe tenerse presente que no hay una receta universal que conduzca al éxito y que sea plenamente aplicable en cualquier ámbito; tanto las políticas que se pueden aplicar como las capacidades reales y potenciales son diversas en cada caso. Pero el enfoque estratégico permite proponer en un marco complejo y cambiante, una estrategia adaptada a un contexto específico, basada en una valoración realista de los recursos y capacidades propios. Página 1245 de 1374 Área Temática: Política Económica y Construcción Europea Coordinadores: Aurelia Mañé (Universidad de Barcelona; amimanera@ub.edu, y Albert Puig (Universidad Oberta de Cataluña; apuiggo@uoc.edu) Página 1246 de 1374 1. Introducción El objetivo de este paper consiste en analizar las políticas estratégicas dirigidas a la creación y desarrollo de nuevos sectores, en los que se pueda basar el crecimiento económico. Como indica Rodrik (2004), el crecimiento económico solo es sostenible si se apoya en la creación de nuevos sectores; proceso en el que las políticas públicas tienen un papel relevante. La biotecnología es un sector emergente, intensivo en conocimiento, de alto valor añadido y con alto potencial; que ocupa un lugar preferente en la agenda de crecimiento económico de la mayoría de los países y regiones, debido a su potencial contribución al crecimiento económico, al tiempo que repercute en la mejora de la salud y de la calidad de vida. La complejidad que caracteriza a este campo emergente, relativamente novedoso, multidisciplinar y, con numerosas aplicaciones potenciales, provoca que presente una serie de retos específicos, que se añaden a los típicos de los sectores innovadores y al actual contexto global y cambiante. El sector público adquiere mayor relevancia en un campo caracterizado por esos retos específicos, tanto desde la perspectiva de la regulación, como de la oferta (como prestador del servicio sanitario) y la demanda. Las políticas públicas orientadas a la promoción de ese sector se analizan desde el enfoque de políticas estratégicas (targeted policies), perspectiva sistémica y evolucionista, centrada en los procesos de emergencia de estructuras multiagente y basada en la teoría del ciclo de vida ampliado de una industria. El estudio de las políticas de promoción del sector pretende identificar los principales elementos necesarios para la emergencia y desarrollo exitoso de un clúster de biomedicina. Para ello, se realiza un análisis comparativo de cuatro casos de éxito a nivel internacional, como son Carolina del Norte, Medicon Valley, Escocia o Singapur. Estos casos se seleccionaron, porque a pesar de las distintas condiciones de partida y la diversidad de trayectorias seguidas, comparten el protagonismo del sector público en el diseño e implementación de la estrategia de desarrollo del sector. Basándose en esas diversas experiencias, se obtienen recomendaciones para el diseño de políticas estratégicas de innovación que permitan el desarrollo de un clúster de biomedicina en otro país o región, siendo conscientes de las particularidades de cada caso (recursos, capacidades, instituciones) y la necesidad de adaptarse a ellas. 2. El enfoque de políticas estratégicas Siguiendo a Rodrik (2004), el crecimiento económico solo es sostenible con la creación de nuevos sectores. Además, ese proceso ha sido estimulado con frecuencia por las políticas públicas. Por eso, considera que las políticas se deben centrar en apoyar nuevas industrias frente al declive de las tradicionales. Las políticas estratégicamente orientadas constituyen una nueva perspectiva de la política tecnológica y de innovación, basada en el concepto de targeted policies de Avnimelech y Teubal (2008). Se trata de una perspectiva sistémica y evolucionista, centrada en desencadenar, reforzar y mantener procesos evolucionarios de emergencia de estructuras multiagente conducidos por el Página 1247 de 1374 mercado. Las estructuras multiagente (clúster, sectores, mercados, industrias, clases de producto, …) constituyen el fundamento del cambio estructural y del desarrollo económico basado en la innovación y el conocimiento. Una nueva industria es más que un sistema de empresas que suministran una nueva clase de productos o servicios. Se trata más bien de una institución social orientada a la oferta de nuevos productos o servicios. Eso implica definir la clase de producto o servicio, contar con masa crítica de empresas, instituciones de apoyo, infraestructuras e interacciones (entre empresas, entre empresas y clientes, proveedores e instituciones de apoyo). La existencia de una masa crítica de recursos, de habilidades, de agentes y de las actividades que puedan iniciar un proceso acumulativo de emergencia constituye un elemento crucial para la aparición de una nueva industria. Antes de la aparición de la industria, el nivel de interconexiones, los spillovers y, el aprendizaje colectivo entre diversos agentes del mercado son muy bajos. Para progresar hacia la emergencia, debe haber coordinación entre las actividades realizadas por el mercado. En la mayoría de los casos, esos problemas de coordinación se abordan directamente por los agentes públicos. Por ello, las intervenciones públicas se dirigen a corregir los distintos fallos (de mercado y sistémicos), que aparecen en diferentes fases del proceso. Las políticas estratégicas de innovación tratan de identificar y establecer prioridades estratégicas y articularlas para el diseño de nuevas políticas y programas. El enfoque estratégico también se basa en la teoría del ciclo de vida extendida de una industria, que parte del carácter evolutivo de un sector a lo largo de su desarrollo. Siguiendo este enfoque, podrían distinguirse hasta cinco fases: 1. Génesis: Constituye la fase anterior a la aparición de un sector, en la que están presentes o se están formando las precondiciones iniciales. Su importancia se deriva de que las acciones que se realizan en ella ayudan a crear y unir los recursos y capacidades que se dedicarán al nuevo sector. 2. Pre-emergencia: Esta fase muestra el comienzo del sector, al aparecer actividades de desarrollo inicial, cierta especialización en I+D, inicio de alguna actividad comercial y de la inversión. Se caracteriza por una base científica fuerte, su transferencia a la actividad comercial y el desarrollo de la acción emprendedora. 3. Emergencia: En esta etapa el sector cuenta con masa crítica tanto en el ámbito investigador como empresarial. La investigación y los intercambios comerciales pierden su carácter excepcional y provisional, constituyendo un paso previo para que el sector se convierta en estandarizado. 4. Crisis y reestructuración: En esta fase las nuevas condiciones económicas exigen un cambio en las actividades de un sector establecido. 5. Consolidación: La última fase supone la potencial reestructuración y expansión de un sector establecido. La principal diferencia de la teoría del ciclo de vida industrial ampliado con la convencional no es la existencia de cinco fases, sino que la atención se centra Página 1248 de 1374 especialmente en las fases previas a la emergencia del sector. Según el enfoque del ciclo de vida industrial extendido, se considera que un sector pasa por un ciclo de vida, desde su génesis hasta la madurez. En cada fase se desarrollan los elementos o factores impulsores necesarios para el paso a la siguiente etapa. Por lo tanto, a lo largo de las distintas fases de evolución, coexisten múltiples y diversos factores que pueden impulsar al sector hacia su madurez. Esos factores pueden abordarse como dimensiones de la política estratégica y constituyen elementos clave para la toma de decisión y el establecimiento de políticas eficaces para el desarrollo del sector. Estas dimensiones pueden ser tanto de tipo estratégico como táctico. En lo que se refiere a las dimensiones de política estratégica, se contemplarían aquellas acciones que van desde la propia toma de conciencia sobre la situación y evolución del sector (visión) hasta el establecimiento de objetivos estratégicos realistas. Este tipo de acciones deberían tomarse en el máximo nivel de decisión posible (ministros, representantes del sector, ...). Entrarían dentro de esta dimensión los siguientes aspectos: la decisión oficial, el compromiso político (de largo plazo, manifestado tanto en el presupuesto como en el consenso político), la evaluación realista del sector y la visión. Entre los niveles estratégico y táctico, se encuentra la necesidad de identificar a los agentes que puedan desempeñar la función de Comité Estratégico o Coordinador. Este Comité sería la organización (o consorcio) encargada de guiar, evaluar y asesorar sobre las diferentes medidas de política necesarias para conseguir los objetivos establecidos en el mapa estratégico. Las dimensiones de política táctica se refieren a los pasos necesarios para poder completar de forma exitosa el proceso de desarrollo estratégico. Se trata del conjunto de acciones o actividades de carácter táctico que deberían ser consideradas por parte de los decisores políticos con el objetivo de contribuir al desplazamiento del sector a través de las diferentes fases de desarrollo. Este tipo de acciones deberían llevarse a cabo tratando de adaptarse a la visión y evolución del sector en un contexto global dinámico y cambiante. Entre los aspectos que incluye, se encuentran la identificación de los agentes involucrados en el sector; la identificación de puntos críticos o debilidades; el diseño y ejecución de medidas relativas necesarias para alcanzar objetivos específicos (mejora de la base científica y de recursos humanos, aspectos relativos a la financiación, capital riesgo, aspectos relativos a la cooperación y fomento de las actividades colaborativas,...) y la evaluación. El enfoque estratégico conducirá a un mapa de ruta estratégico que puedan utilizar los diseñadores de políticas para determinar los cambios, intervenciones y cooperación para que resulten en un sistema de innovación biotecnológico operativo. Es fundamental conocer la situación real del sector y si se reúnen las condiciones para pasar a la siguiente fase. También resulta crucial el establecimiento de mecanismos de evaluación de todo el proceso de desarrollo estratégico, con el objetivo de permitir el feedback entre los decisores políticos y la efectividad de las políticas implementadas. La evaluación debe abordarse desde una perspectiva evolutiva, sobre la base de un enfoque sistémico de todo el proceso desde el principio; así como desde una perspectiva global, en un ejercicio de benchmarking comparativo, que tenga en cuenta la evolución de otros clúster similares. Página 1249 de 1374 La existencia de buenas precondiciones debe considerarse condición necesaria para la emergencia de un nuevo sector o de las estructuras multiagente; pero probablemente no sea suficiente para su surgimiento, pues se requieren otros factores. Así, la política estratégica orientada debe considerar la oferta, la demanda, las condiciones del marco institucional y otras precondiciones. Es importante distinguir los cambios institucionales de los incentivos. Los cambios institucionales se refieren a cambios en las reglas del juego (como el régimen de propiedad intelectual). Los incentivos incluyen exenciones fiscales, ayudas de I+D a empresas y otras medidas para promover la innovación. Dentro de los programas de incentivos, hay que distinguir dos tipos: horizontal y estratégicamente orientados (o targeted). Los programas horizontales son favorables al mercado y, apoyan la I+D y la innovación en el sector empresarial sin especificar a priori el sector, la tecnología o la clase de producto (Teubal, 1997). En cambio, los programas estratégicamente orientados se centran en un sector o tecnología particular, siendo su objetivo principal la creación de una nueva estructura multiagente. Su diseño y puesta en marcha son complejos, pues sus necesidades específicas son difíciles de identificar. Además su impacto puede depender fundamentalmente de la acumulación previa de condiciones favorables. Por ello, la literatura sugiere que la política de innovación debe implementar primero programas horizontales y; una vez que se acumula experiencia, puede ser conveniente cambiar hacia programas estratégicamente orientados o programas horizontales más selectivos (Teubal, 1997; Avnimelech y Teubal, 2008). Las políticas estratégicas implican el diseño e implementación de programas orientados a promover la aparición de una estructura multiagente, como puede ser una nueva industria o un clúster. El concepto de clúster se ha convertido en habitual en la literatura económica, desde su utilización por Porter (1991) para designar la concentración de empresas, instituciones y demás agentes, relacionados entre sí por un mercado o producto, en una zona geográfica relativamente definida, de tal modo que conforma en sí misma un polo de conocimiento especializado con ventajas competitivas. La definición clásica de Alfred Marshall considera un clúster el resultado de las tradicionales economías de aglomeración; así, las empresas localizadas en el clúster se benefician de las facilidades de acceso y reducción de costes de ciertos recursos colectivos, como la infraestructura o el mercado de trabajo local especializado en esas habilidades (Porter, 1998). Según el propio Porter, el origen del clúster puede ser muy diferente 708; pero su crecimiento parte del fortalecimiento de los recursos existentes. Las empresas constituyen el elemento clave. De hecho, el origen de un clúster tiende a encontrarse en la existencia de alguna empresa tractora. Ese papel central del sector empresarial no implica excluir al sector público, que puede actuar de catalizador del desarrollo del clúster. Así, la intervención pública ha sido crucial en el éxito de los clúster biotecnológicos de Singapur, Israel, Alemania, Suecia, Dinamarca, Francia o Washington (Rosiello y Orsenigo, 2008). Por otra parte, el clúster parece ser más eficaz, cuando además de las empresas, se implican 708 Hay que tener presente la falta de consenso sobre el origen de un clúster, que también afecta al papel del sector público en ese proceso de emergencia y desarrollo. Ello puede atribuirse a la dificultad de datar el origen exacto y de identificar el acontecimiento crítico inicial que da lugar al surgimiento del clúster. Página 1250 de 1374 otros actores, como universidades, centros de investigación, instituciones públicas y privadas que contribuyan a la creación, difusión y transformación del conocimiento en actividad económica viable. Por ello, en el ámbito de las políticas de innovación para la creación y desarrollo de un clúster, se adopta el enfoque de sistema de innovación, que “engloba todos los factores económicos, sociales, políticos e institucionales que influyen en el desarrollo, difusión y uso de conocimiento nuevo y económicamente útil localizado dentro de las fronteras nacionales” (Lundvall, 1992). El enfoque del sistema de innovación, que se inserta en el marco teórico de la economía evolutiva y enfatiza el papel de las instituciones, considera la innovación un proceso acumulativo, dinámico e interactivo, dependiente de la senda y del contexto, en el que el aprendizaje y la interacción son fundamentales. Los elementos que constituyen un sistema de innovación (sea a nivel nacional, regional o incluso sectorial) son la organización interna de las empresas, las relaciones entre empresas, el sector público, el sistema financiero, el sistema educativo y la intensidad en I+D (Lundvall y Johnson, 1992; Vence, 1998). Esos elementos pueden reforzarse entre sí, promoviendo los procesos de aprendizaje e interacción o, por el contrario, pueden bloquear esos procesos (Vence, 1998, pp. 33-34). Por lo tanto, además de los tradicionales fallos de mercado, pueden existir fallos sistémicos, si faltan elementos clave, si su dimensión no es suficiente o si las relaciones entre esos elementos son deficientes. Esos fallos justifican la intervención del sector público, con políticas dirigidas a mejorar la organización y el funcionamiento del sistema. Esas políticas deben contribuir a crear condiciones para favorecer la innovación, a través de instrumentos dirigidos a crear y mejorar la dotación de infraestructuras de innovación, los recursos humanos, la capacidad tecnológica, la disponibilidad de recursos financieros o la relación de cooperación entre los diversos agentes y la fluidez de información y de conocimiento dentro del sistema. En ese marco, la política de innovación en sentido amplio se convierte en central709 (Vence, 1998; Vence, 2007). Existen cinco factores considerados claves para determinar el éxito de un clúster, que cobran más relevancia en el caso de una actividad innovadora como la biomedicina. Dichos factores son el nivel y la calidad de la investigación; la disponibilidad de fuerza laboral con habilidades y capacidades adecuadas; la existencia de infraestructura apropiada; la comercialización de los resultados de la investigación y; el acceso al capital financiero, en particular, al capital riesgo. 3. La biotecnología como sector emergente La biotecnología es un ámbito emergente, de desarrollo reciente y cambiante, interdisciplinar, de gran complejidad y con múltiples aplicaciones y relaciones con otras áreas afines, lo que provoca que existan dificultades para definirla con precisión e identificar claramente las delimitaciones o fronteras que separan los distintos ámbitos. Esas dificultades también se manifiestan en la 709 Incluye toda intervención pública dirigida al sistema productivo. También puede entenderse como la confluencia de las políticas industrial y tecnológica (Vence, 2007, pp. 77-79). Página 1251 de 1374 heterogeneidad y comparabilidad de las estadísticas existentes, pese al esfuerzo realizado en este ámbito por instituciones como la OCDE. Entre las variadas definiciones de biotecnología, destaca la de la OCDE (2005, p. 9), que define la biotecnología como “la aplicación de la ciencia y la tecnología a organismos vivos, así como a partes, productos y modelos de los mismos, con el fin de alterar materiales vivos o inertes para el desarrollo de conocimiento, bienes y servicios”. La Organización Mundial de la Salud entiende por biotecnología cualquier “aplicación tecnológica que usa sistemas biológicos, organismos vivos o sus derivados, para crear o modificar productos y procesos para usos específicos”. En el ámbito español, Muñoz (1994, p. 13), pionero en la dinamización y desarrollo del sector biotecnológico en España, tanto desde la perspectiva científica como empresarial, define biotecnología como “la tecnología que aplica la potencialidad de los seres vivos, y su eventual modificación selectiva y programada, a la obtención de productos, bienes y servicios”. Teniendo en cuenta el objetivo de este trabajo, solo nos referiremos a dos de las clasificaciones de la biotecnología: atendiendo a su alcance o al sector al que se aplique. Según su alcance, puede hablarse de la biotecnología tradicional o moderna. La biotecnología tradicional se basa en la utilización de organismos vivos para la obtención de un bien o servicio útil para la humanidad. La biotecnología moderna surge en la década de los ochenta y, utiliza técnicas derivadas de la investigación en biología celular y molecular, incluyendo la ingeniería genética. Dependiendo del sector en que se aplique la biotecnología, se distinguen varios tipos que pueden identificarse con colores: la biotecnología roja (o biomedicina) se refiere a su aplicación a la salud; la biotecnología verde al sector agroalimentario; la biotecnología blanca, a las aplicaciones industriales (fundamentalmente industria química); y la biotecnología azul para el sector marino y la acuicultura. Esta clasificación cada vez es menos utilizada, porque van apareciendo nuevos colores y también actividades que podrían incluirse en dos o más tipos de biotecnología. La complejidad inherente al sector biotecnológico provoca que presente una serie de retos específicos, adicionales a los que muestran otros sectores. En primer lugar, hay que destacar la complejidad y diversidad de actividades incluidas en la biotecnología e incluso en la biomedicina; que pueden variar desde las terapias con células madre hasta cualquier tipo de dispositivo médico para discapacitados; pero también aplicaciones agrarias o medioambientales. A esa complejidad se une el hecho de ser un sector muy regulado, con un largo período de maduración, con elevados costes de desarrollo de nuevos productos y con unos niveles de riesgo y fracaso muy elevados. Al tratarse de un sector novedoso, gran parte de la ciencia es nueva y muchos productos potenciales están cambiando continuamente. También se debe considerar el cambiante panorama empresarial. No se puede obviar el papel de la demanda, pues el tamaño del mercado potencial es un factor relevante; ni el papel del sector público como prestador del servicio sanitario, usuario y comprador. Página 1252 de 1374 4. La actuación pública en el sector biomédico Centrándose en las políticas dirigidas al desarrollo de la biotecnología, Löfgren y Benner (2005) afirman que este sector depende crucialmente de la intervención pública. Para Stankiewicz (2001), se trata de una actividad caracterizada por fuertes interconexiones tanto entre investigación pública y privada, como entre empresas; por la importancia de los derechos de propiedad intelectual y por estar afectada por la regulación establecida a distintos niveles. El papel del gobierno en el desarrollo de la bio-economía puede considerarse global, pues abarca múltiples facetas, como el fomento de la comercialización, el éxito industrial, la regulación, medidas para influir en las actitudes sociales y culturales y, para debatir sobre los beneficios potenciales y los riesgos de la nueva tecnología y la dirección futura de la investigación. El apoyo público a la actividad de I+D constituye un activo central para la evolución de los complejos bio-industriales (Löfgren y Benner, 2005). Siguiendo a Orsenigo (2006), se pueden distinguir dos tipos de actuaciones: en primer lugar, aquellas acciones dirigidas a disponer de los elementos clave para que exista un clúster exitoso; y, en segundo lugar, las intervenciones centradas en los procesos de interacción entre los elementos, que pueden generar crecimiento autosostenible e innovación. Por otra parte, las políticas se pueden orientar a crear incentivos a la innovación o a crear capacidades y oportunidades para la innovación. Las políticas basadas en los fallos de mercado tienden a actuar sobre los elementos y los incentivos, mientras que las sistémicas se orientan a los procesos y las capacidades. En el proceso de emergencia de un bioclúster se pueden observar dos enfoques: la acción política como respuesta a los fallos de mercado relacionados con las actividades innovadoras; y una perspectiva sistémica en la que el funcionamiento de los agentes individuales no depende de la actuación de los mercados, sino de la forma en que los agentes cooperan y aprenden. Mientras que en el primer enfoque la acción pública se centra en la reducción del riesgo de la inversión en I+D y la protección sobre la propiedad intelectual; el segundo se dirige a mejorar la conectividad entre los actores que tienen conocimiento, recursos y capacidades complementarios (Rosiello y Orsenigo, 2008). Löfgren y Benner (2005) detectan un cambio en la intervención estatal en las actividades de alta tecnología hacia políticas públicas que tienen como fin la coordinación dentro de redes, medidas horizontales de apoyo a las pequeñas y medianas empresas y, programas y actividades para crear un ambiente favorable para la dinámica industrial (Hart, 2002). También se observa una tendencia a la descentralización del sector público hacia gobiernos locales y regionales, que implementan programas para fomentar los clúster en sectores como la biotecnología (Asheim y Gertler, 2004). Otro objetivo que cobra relevancia consiste en facilitar la comercialización de la investigación realizada en el ámbito público, considerándose un instrumento importante para ese fin el fomento de redes de emprendedores alrededor de centros de I+D. Si los centros de I+D son suficientemente activos y visibles internacionalmente, el territorio será atractivo para la localización de inversiones de alta tecnología extranjeras. Las inversiones siguen el ambiente dinámico de la I+D, que en Página 1253 de 1374 general se financia con recursos públicos y también se gestiona, en gran parte, de forma pública (Cooke, 2004). Rosiello y Orsenigo (2008) se plantean si se pueden crear clúster biotecnológicos con políticas públicas. Reconocen que la mayor parte de la literatura sobre bioclústers destaca la importancia de algunos elementos que actúan como motores para su aparición. La base científica, el espíritu emprendedor, el capital riesgo, un régimen favorable de derechos de propiedad intelectual, los vínculos con grandes compañías y otras industrias, las infraestructuras que apoyan y promueven el espíritu emprendedor, las redes eficaces, las instituciones, las políticas, son elementos importantes para transformar la ciencia en un activo comercial viable. La investigación empírica ha mostrado que los bioclúster crecen a través de procesos acumulativos que llevan a la concentración de una masa crítica de empresas privadas, de profesionales, de intermediarios experimentados; y al desarrollo de una infraestructura adecuada para apoyar actividades de I+D. Las políticas públicas y especialmente las políticas de innovación pueden incidir sobre esos factores considerados fundamentales para la existencia, desarrollo y consolidación de un clúster biotecnológico. No obstante, las características estructurales de los bioclúster existentes y la dinámica del proceso que condujo a su aparición pueden ser muy diferentes. 5. Estudio comparado de experiencias exitosas en el desarrollo del sector de biomedicina En este epígrafe se analizan los modelos de desarrollo de la biomedicina en distintos casos considerados exitosos: Carolina del Norte, Medicon Valley, Escocia o Singapur. Estos casos se seleccionaron teniendo en cuenta las distintas condiciones iniciales y la diversidad de trayectorias seguidas que parecen conducir al éxito, pero también porque comparten el protagonismo del sector público en el diseño e implementación de dicha estrategia. De hecho, un caso exitoso como el de Cambridge no se analiza, no porque carezca de relevancia, sino debido a que se trata de un típico caso de desarrollo bottomup. 5.1. El caso de Carolina del Norte Se trata de un caso mixto, caracterizado por la colaboración público-privada y que se puede considerar un ejemplo exitoso del enfoque estratégico aquí propuesto. Desde comienzos de los años ochenta, el estado norteamericano de Carolina del Norte considera una prioridad estratégica la creación de un sector biotecnológico que creara empleo. También se pretendía que el desarrollo de ese sector sirviera para convertirse en líder global en biotecnología. La inversión en el sector de biotecnología en los últimos 25 años se aproxima a los 2.000 millones de dólares; la mayoría de esos recursos (el 70%) se invirtieron en investigación. Conviene destacar la denominada Research Triangle Area (Área del Triángulo de Investigación), en la que se encuentran tres Universidades (North Carolina Página 1254 de 1374 State University, Duke University y University of North Carolina en Chapel Hill), que actuaron como un elemento muy destacado para la localización empresarial, debido a su reconocida investigación y a la oferta de fuerza de trabajo cualificada. En 1959 se creó el parque científico Research Triangle Park, que ha acogido a numerosas empresas de alta tecnología y, que se considera uno de los centros de investigación y empresas de alta tecnología más importantes de Estados Unidos. En su creación participaron los gobiernos (tanto estatal como local), las universidades y el empresariado local. La fuerte colaboración entre gobierno, universidad y sector empresarial representa un elemento muy destacado, desde el inicio de la estrategia de promoción de la biotecnología hasta la actualidad. Las Universidades ofrecen un elevado número de trabajadores con alto nivel de competencias en el ámbito biotecnológico, así como la base científica que absorben las empresas. En el año 1963 se crea el Comité Nacional de Ciencia y Tecnología (NCBTS), con el objetivo de desarrollar una economía intensiva en conocimiento, que pueda crear empleos, que sustituyan los que se destruyen en las industrias tradicionales (especialmente la de tabaco). Este organismo constituirá la base para la definición e implementación de la estrategia biotecnológica. La iniciativa para el desarrollo de la biomedicina comienza en el año 1981, cuando se establece un comité específico para valorar su potencial en ese ámbito. Por lo tanto, existe una institución encargada de la coordinación, la planificación estratégica, el diseño de políticas en el área biotecnológica y la adaptación de esa estrategia a las nuevas circunstancias. Dicha iniciativa se centró inicialmente en fortalecer la investigación básica, construir la infraestructura educativa e incluso fortalecer la actividad empresarial en el sector. Desde mediados de los años noventa, el sector biotecnológico crece más rápidamente, debido al incremento en la creación de start-ups y al desarrollo de la industria de capital riesgo. Se pone más énfasis en el crecimiento de las compañías start-ups, al ampliarse los préstamos a estas compañías y crear un fondo de inversión en biociencias. La nueva visión se centra en convertirse en líder mundial en bioprocesos y en contratos de investigación. Además, se pretende fortalecer los sectores agrícola y forestal, basándose en el desarrollo del sector biotecnológico. Actualmente el clúster de biotecnología de Carolina del Norte representa una de las comunidades biotecnológicas más dinámicas, interactivas y productivas del mundo. Ocupa el quinto lugar de EEUU en la mayoría de los indicadores e incluso asciende al tercer lugar en número de empresas biotecnológicas. Se trata de un bioclúster completo, al estar presentes todas las actividades: empresas químicas que actúan como proveedoras, empresas de descubrimiento y desarrollo de medicamentos (empresas farmacéuticas y biotecnológicas), ensayos clínicos y aprobación de medicamentos (CRO 710), fabricación de medicamentos (CMO711), empresas de comercialización, ventas, 710 Las CRO son organizaciones que prestan servicios de apoyo a la industria farmacéutica y biotecnológica, al permitir externalizar actividades de investigación clínica. 711 Las CMO son organizaciones que atienden las necesidades de la industria farmacéutica y ofrecen a los clientes servicios integrales en todo el proceso de desarrollo de un medicamento hasta su producción. Página 1255 de 1374 distribución y otros servicios o compañías de seguros. También están presentes los hospitales. Las 550 empresas de ciencias de la vida existentes emplean a unos 58.000 trabajadores. Su impacto económico se estima en 45,8 miles de millones de dólares en 2008, generando 180.000 empleos (directos e indirectos). Predominan las empresas que realizan I+D (63% del total), destacando las de aparatos médicos (45%) y desarrollo de medicamentos (35%). Trece compañías han salido al mercado de valores a través de IPOs712 y aproximadamente 50 fueron adquiridas. Se trata de un clúster dinámico y autosuficiente, donde el 90% de las empresas son locales. La investigación universitaria en ciencias de la vida supone 1.300 millones de dólares anuales. Las patentes concedidas anualmente en el ámbito de las biociencias superan las 140. 5.2. El caso de Medicon Valley Medicon Valley se considera el tercer clúster biotecnológico de Europa. Una importante singularidad de este clúster la constituye el hecho de ser binacional, lo que tiene efectos desde el punto de vista de las políticas. Se localiza en Øresund, región transfronteriza entre Dinamarca y Suecia713. El peso del clúster difiere notablemente entre estos dos países. Así, según Vinnova (2007a), se estima que la parte danesa del clúster representa el 80% de la actividad de biotecnología de ese país, mientras que la parte sueca solo supone el 20% de la actividad biotecnológica correspondiente a ese país. Dinamarca y Suecia son países líderes en el ámbito de la biotecnología, desde el punto de vista de la investigación y de la industria, como manifiestan las estadísticas e informes internacionales (European Comission, 2002; OCDE, Ernst & Young). Medicon Valley se considera un caso mixto, basado en la combinación de las fuerzas de mercado con el apoyo de las políticas implementadas. La base del clúster se encuentra en la tradicional presencia de la industria farmacéutica, tanto local como multinacional. Las empresas farmacéuticas actúan como empresas ancla, debido a la acumulación de talento y base científica. Las empresas farmacéuticas tienen un papel muy relevante a través de de las siguientes vías: 712 • Aseguran un flujo de trabajadores de alta cualificación (investigadores, técnicos o ejecutivos) hacia las pequeñas empresas biotecnológicas. Así, una encuesta muestra que el 42% de los empleados de empresas biotecnológicas de Medicon Valley proceden de grandes empresas farmacéuticas. • Invierten en empresas biotecnológicas, pues nuevas empresas se crearon como spin-outs de empresas farmacéuticas. IPO (Initial Public Offering en inglés) significa oferta pública inicial de activos financieros. 713 Comprende la isla de Selandia en el este de Dinamarca y una parte de la región de Escania en el sur de Suecia. Página 1256 de 1374 • Elevan el nivel de investigación del clúster, directamente a través de la colaboración en proyectos de investigación académicos; e indirectamente a través de la financiación y comercialización de los resultados de la investigación. • Su gran conocimiento en el desarrollo de medicamentos (know-how) se transfiere a las empresas de biotecnología locales, constituyendo un factor clave para la atracción de inversiones internacionales. Sobre esa base industrial, a comienzos de los años noventa se inicia la decisión política de orientarse a la biotecnología, cuando las autoridades regionales deciden centrarse en dicho sector para coordinar los esfuerzos y reforzar las capacidades, ventajas y sinergias. El Comité Øresund se creó en 1993 como un foro político para promover la cooperación regional transfronteriza. Ese Comité decidió centrarse en la biotecnología, debido a su potencial y para impulsar el proyecto Interreg Medicon Valley, iniciado en 1995 por las Universidades de Lund y Copenhague para estimular la formación de una bio-región transfronteriza. Este clúster puede considerarse ejemplo de la visión conjunta de los gobiernos danés y sueco de crear una región que se convirtiera en central para el sector de ciencias de la vida en Europa. Las principales fortalezas que presenta el clúster son la excelente base científica; la experiencia en investigación clínica; la larga tradición de industria biotecnológica y, en particular, farmacéutica; un entorno favorable al empresariado y la innovación, la disponibilidad de talento y de capital para la creación de nuevas empresas; la historia de colaboración entre universidad, hospitales e industria en la transferencia; y el buen funcionamiento del Estado de Bienestar y, en particular, de los servicios públicos de salud. La región combina calidad científica y crecimiento industrial, destacando el alto número de publicaciones, start-ups y empleo. En la fase inicial, el desarrollo del sector biotecnológico se apoyó básicamente en un amplio conjunto de políticas horizontales, dirigidas a mejorar el ambiente innovador. El compromiso con la biotecnología se manifiesta en el apoyo a la investigación, los recursos humanos y la transferencia de conocimiento. El papel de las políticas públicas (desde los distintos niveles de gobierno) parece incrementarse a medida que el clúster se desarrolla. A mediados de los años noventa, las políticas son más intensas y completas, con mayor orientación biotecnológica, pues aparecen programas específicamente orientados a ese ámbito. Siguen apoyando la investigación (sobre todo aplicada, pero también se promueve en el marco de programas interdisciplinares) y la educación, y ponen más énfasis en el apoyo al emprendedurismo y la creación de spin-offs, la financiación para las nuevas empresas, la comercialización de la investigación y la colaboración. En los años más recientes, se implementaron nuevos programas biotecnológicos para fortalecer los recursos humanos, emprendedurismo y la comercialización. Aunque muchos de los instrumentos incluyen entre sus objetivos fortalecer la colaboración entre investigación pública e industria, existen iniciativas específicas para estimular la colaboración en el ámbito biotecnológico. Las principales políticas dirigidas al crecimiento de la biotecnología en Medicon Valley son la promoción de la investigación biotecnológica básica, instrumentos de apoyo a la creación de empresas e instrumentos financieros para los sectores de alto crecimiento. Página 1257 de 1374 En el ámbito financiero, conviene destacar el establecimiento de agencias públicas para ofrecer capital y préstamos a las iniciativas innovadoras e incluso actuar como entidades de capital riesgo. Industrifonden se creó en Suecia en 1979 y Vækstfonden en Dinamarca en 1992. También garantizan hasta el 50% de las inversiones para compensar las posibles pérdidas. Debe destacarse la perspectiva sistémica adoptada en el diseño de las políticas en un doble sentido. Por un lado, las políticas implementadas consideran todos los elementos del sistema de innovación, incluidas las interrelaciones entre ellos; por otro lado, cada instrumento político tiende a atender a varios objetivos. La perspectiva sistémica y el compromiso equilibrado entre las distintas áreas políticas contribuyen a alcanzar los objetivos y a mejorar la efectividad de las políticas. La mayoría de los instrumentos políticos implementados se evaluaron durante y después de su implementación, aunque desde una perspectiva general, al no establecerse objetivos específicos y cuantitativos para ser conseguidos. La existencia de esas evaluaciones muestra el compromiso del gobierno para alcanzar los objetivos y mejorar en lo posible el funcionamiento de las políticas. En general, los resultados de las evaluaciones avalan la efectividad de las políticas implementadas en relación con los objetivos planificados. Los instrumentos tiendan a mantenerse en el tiempo, lo que muestra el activo compromiso político con el desarrollo del sector. Los principales actores responsables de administrar recursos para las actividades de investigación e innovación son los consejos de investigación, agencias y fundaciones. Los consejos de investigación daneses financiaron la investigación biotecnológica con iniciativas específicas desde mediados de los años ochenta. Más tarde, esos programas también se implementan en Suecia, a través de consejos, fundaciones y agencias. Entre las agencias hay que destacar Vinnova, agencia estatal sueca que tiene como objetivo promover el crecimiento sostenible. Aunque la mayoría de sus iniciativas son horizontales, presta especial interés a algunas áreas, como la biotecnología. Así, Vinnova cuenta con un departamento de biotecnología y programas específicos para el sector, gestionando el 20% de la financiación pública para biotecnología. Las fundaciones privadas, en muchos casos pertenecientes a las empresas farmacéuticas en el caso danés), contribuyen a financiar la investigación pública, la formación de recursos humanos y las infraestructuras. Incluso algunas de ellas han creado recientemente entidades de capital riesgo. Medicon Valley Alliance es una red público-privada creada en 1997, que agrupa a los principales agentes del sector con el objetivo de promover la cooperación y la buena imagen de la región. En el ámbito de la colaboración y desde una perspectiva internacional, se ha implantado el programa Embajadores de Ciencias de la Vida, con el objetivo de aumentar la colaboración y el intercambio de información con clúster de ciencias de la vida líderes a nivel mundial714. Medicon Valley se considera el clúster más denso de Europa, por la amplia variedad de agentes concentrados en un ámbito geográfico pequeño. De las 714 Los cuatro clúster unidos al programa son Kobe-Kansai (Japón), British Columbia (Canada), Seoul (Corea del Sur), Boston (USA). Estará plenamente implementado en 2012, con 12 clúster integrados. Página 1258 de 1374 477 empresas que conforman el clúster, 350 pertenecen al sector de ciencias de la vida. Hay que destacar la amplia variedad de actividades que realizan: 84 empresas de biotecnología roja, 27 empresas farmacéuticas (7 de ellas grandes multinacionales), 166 empresas de tecnología médica, 67 CRO y 29 CMO. En 2006 el sector de ciencias de la vida emplea a 40.000 personas. Como se puede observar en la tabla 1, las empresas y, especialmente, los empleados tienden a concentrarse en el lado danés, indicando también un tamaño medio mayor de las empresas danesas. Predominan las empresas pequeñas, aunque las empresas grandes e incluso multinacionales tienen una presencia significativa. De hecho, las treinta compañías más grandes715 representan el 75% del empleo en este sector. Tabla 1. Empresas y empleo en el sector de las ciencias de la vida en Medicon Valley en 2009 Parte danesa Parte sueca Medicon Valley Empleados 33.800 6.200 40.000 Número de empresas 215 135 350 Fuente: Vinnova (2009) En el ámbito universitario, Medicon Valley cuenta con doce universidades, de las que cinco ofrecen formación en el campo de las ciencias de la vida. Eso supone aproximadamente 45.000 alumnos en titulaciones relacionadas con las ciencias de la vida y 7.000 graduados por año. Medicon Valley posee una fuerte base científica en el sector biotecnológico, tanto en el ámbito público como aún más en el privado. La investigación universitaria es de alto nivel con un elevado número de publicaciones biomédicas (3.200 artículos publicados por año), el 45% en revistas de alto impacto. La investigación biomédica pública universitaria tiene un presupuesto mínimo de 300 millones de euros anuales. Aunque la investigación pública corresponde mayoritariamente a las universidades, también se realiza en los 10 institutos de investigación y en los 12 centros de excelencia creados en los últimos años. Hay que destacar la infraestructura de alto nivel prevista: dos centros de investigación en la ciudad de Lund (la Fuente de Espalación Europea y el Max-4) y un nuevo centro en Copenhague dedicado al desarrollo de las nuevas formas de tratamiento basadas en células madre. El clúster tiene treinta y tres hospitales (once universitarios), que realizan investigación clínica de gran calidad. El sector privado invierte más que el sector público en I+D, aproximadamente el 60%. Según Medicon Valley Alliance (2009), este clúster representa el 13,5% de la actividad de I+D biotecnológica en la UE. Su actividad de investigación se concentra en las áreas de diabetes y metabolismo, neurología, cáncer, inflamación y alergias. Se encuentra a la vanguardia de la medicina personalizada y es referencia en bioinformática e investigación con células madre. En lo que se refiere a la estructura de apoyo, cuenta con siete parques tecnológicos y seis incubadoras. Dos de esos parques y tres incubadoras se 715 Todas empresas superan los 250 empleados, aproximándose algunas a 10.000. Entre ellas están Novo Nordisk, Lundbeck, Leo Pharma, Nycomed, Ferring, AstraZeneca, Pfizer o ALK Abelló. Página 1259 de 1374 centran en el sector de biotecnología/ciencias de la vida. El parque científico Copenhagen Bio Science Park inició sus actividades a finales del año 2009 y cuenta con incubadora. Este nuevo agente es el resultado de la visión política del Ministerio danés de Ciencia, Tecnología e Innovación y la región de Copenhague, para consolidar las capacidades biotecnológicas de la región. Las universidades y los principales hospitales disponen de oficinas de transferencia de tecnología. Diez de las entidades de capital riesgo se dedican específicamente a la biomedicina en Dinamarca y cuatro en Suecia. Conjuntamente gestionan 1,6 millones de euros. El desarrollo y funcionamiento de este sector en Suecia y sobre todo en Dinamarca es de los más dinámicos de Europa. El sector ha sido impulsado por la creación de entidades públicas de capital riesgo. El clúster ha mostrado una evolución positiva, con un crecimiento sustancial en el número de empresas y empleados. La mayoría de las empresas de biotecnología se crearon desde mediados de los años noventa, teniendo su origen en la universidad (spin-offs). La creación de spin-outs, fundamentalmente de la industria farmacéutica es relevante en la parte danesa. La mayoría de las nuevas empresas están activas, mostrando un buen comportamiento. El empleo se incrementó un 10% en la parte danesa desde 2003 y, un 5% en la sueca; aunque desde 2006 se ha observado una reducción de unos 2.300 empleos, concentrada en la parte danesa y que afecta tanto a las grandes farmacéuticas como a empresas propiamente biotecnológicas. Otros indicadores como ingresos, beneficios, valor añadido o, gasto en I+D también muestran ese crecimiento. Hay que destacar la cartera de productos en desarrollo, con 200 productos en las distintas fases, representando el mayor crecimiento de Europa en este indicador en 2008. Doce compañías se han incorporado al mercado de valores desde 1996 a través de IPOs. Las empresas biotecnológicas han tenido impacto internacional a través de alianzas con empresas relevantes, fundamentalmente de EEUU. 5.3. El caso de Escocia La creación del bioclúster escocés se puede identificar con un objetivo estratégico de largo plazo por parte de una agencia pública. Ese objetivo se basa en la fortaleza de la investigación académica escocesa en biomedicina y la presencia de una industria de tecnologías de la información y comunicación, cuya experiencia podría aprovecharse en el sector biotecnológico. En la primera etapa de definición de la estrategia, la orientación a la biomedicina parte de la capacidad académica y de la convicción de que se trata de un sector industrial generador de crecimiento. Todo ello aparece avalado por estudios como el de la Royal Society of Edinburgh’s Commercialization o el Monitor Report, que desde 1993 analizan las capacidades biotecnológicas en Escocia. Dichos informes reconocen la capacidad en la industria de química fina y una acreditada investigación académica en el área biomédica, pero destacan la debilidad comercial del sector. Página 1260 de 1374 Basándose en los informes y capacidades previas, la Scottish Enterprise716 desarrolla la estrategia biotecnológica, en colaboración con la comunidad. Dicha estrategia se explicita a finales de 1999 en el documento Framework for Action (FFA). El plan se diseña para 4 años, con un presupuesto de 40 millones de libras717. Establece diferentes acciones para trasladar el conocimiento científico al mercado e incluye objetivos numéricos referidos a la creación de empleo y empresas. Se trata de una estrategia consistente y efectiva hacia un amplio rango de actividades de ciencias de la vida, pues las actividades de las empresas varían desde el descubrimiento de medicamentos y subsector terapéutico a aparatos médicos o CRO. Otro objetivo de la estrategia consiste en fortalecer las redes y relaciones entre los agentes interesados en el sector. En el ámbito empresarial, se crea un número creciente de empresas locales, acompañado de la localización de empresas extranjeras, debido a la fortaleza de la investigación académica, la actividad de los inversores business angels y la entidad pública de capital riesgo, aunque gradualmente se ha ido privatizando. El establecimiento de esas empresas permite que el sector tenga presencia en Escocia, pudiendo constituir el núcleo de la futura industria biotecnológica. El sector empresarial alcanzó su máximo apogeo en 2003. De hecho, entre 2003 y 2005, las empresas escocesas dedicadas al descubrimiento de medicamentos tienen su mayor éxito, al avanzar en el desarrollo de los ensayos y, atraer un récord de financiación para su salida a los mercados de cotización, a través de IPOs. Puede considerarse que en ese momento el bioclúster estaba preparado para la transición a la fase de emergencia, en la que continuaría el ciclo de inversión y crecimiento de las empresas, requiriendo menor apoyo público. Pero desde entonces la mayoría de las empresas escocesas emergentes (especialmente del subsector terapéutico) fracasaron en sus ensayos y cerraron o redujeron su dimensión. El efecto de ese retroceso empresarial fue significativo: menor número de empresas creadas, menor cartera de productos, menor atractivo para los inversores al crearse mayor aversión al riesgo, la inversión en el sector no se incrementa, apenas hay IPOs, el número de empleados se reduce y muchas instalaciones de I+D cerraron. El empleo sigue dependiendo de las grandes empresas multinacionales iniciales, las CROs y las empresas de servicios. Como resultado, pese a los avances en los subsectores de dispositivos médicos y CROs, el sector permanece en la fase de pre-emergencia. En consecuencia, en los años más recientes, las políticas se centran en el crecimiento de las empresas existentes, más que en la creación de nuevas empresas. Actualmente, predomina la inversión en los sectores menos arriesgados como dispositivos médicos, cambiando la preferencia anterior 716 Se trata de la agencia de desarrollo económico del gobierno escocés. Desde comienzos de los años noventa se centra en el desarrollo del sector de ciencias de la vida. Antes del lanzamiento de dicha estrategia, esta entidad había implementado algunos programas dirigidos a mejorar la comercialización de la investigación con carácter horizontal. 717 Una libra esterlina equivale a 1,15 euros. Página 1261 de 1374 hacia las empresas terapéuticas y de descubrimiento de medicamentos. Los programas tienden a centrarse no sólo en la innovación desde la perspectiva técnica y científica, sino también en la viabilidad comercial, con énfasis en la capacidad empresarial para cumplir hitos. Se centran en pocas empresas para convertirlas en compañías de gran escala. También se prima la creación de valor añadido, como recogen los indicadores utilizados para la evaluación. La Visión 2020, presentada en 2004, hace patente ese cambio de liderazgo y de énfasis. El valor añadido bruto se ha convertido en un importante indicador, usándose para medir el progreso. Dicho indicador se ha incrementado ligeramente, aunque la mayor parte del incremento se concentra en pocas empresas existentes desde hace dos décadas o más. Desde el principio, su objetivo fue conseguir la implicación directa de todos los agentes (academia, sistema nacional de salud, industria y gobierno). La industria constituye el núcleo de la actividad y de su crecimiento; de hecho, la Scottish Enterprise realizó un esfuerzo consciente para aclarar que no se trata de una estrategia diseñada por ella, sino que está liderada por la industria, siendo su papel de facilitador. El ambiente de transferencia tecnológica y comercialización cambió significativamente con respecto a los años previos. Se establecieron importantes elementos de apoyo, como un programa de prueba concepto, instrumentos para invertir en infraestructuras en las etapas iniciales de su desarrollo, mecanismos de financiación de la I+D, inversión significativa en parques científicos, una visión cambiante de la comercialización de la investigación, la existencia de redes activas locales y asociaciones industriales y la iniciativa innovadora de los Institutos Tecnológicos Intermediarios (ITIs). Esta iniciativa financiada por la Scottish Enterprise tiene como objetivo identificar los mercados globales futuros y financiar la investigación y el desarrollo para satisfacer la demanda futura en esos mercados. Así, busca anticiparse al mercado a través de la investigación pre-competitiva y gestionar mejor los activos intelectuales resultantes de la investigación, usándola para crear nuevas empresas o para ser explotada. La Visión 2020 reconoce explícitamente fortalezas en los ámbitos de investigación con células madre, descubrimiento de medicamentos, ensayos clínicos, fabricación de productos farmacéuticos de alto valor y dispositivos médicos de alto valor. A diferencia de la FFA, la Visión no especifica los objetivos concretos a alcanzar ni los umbrales de éxito, sino que definen medidas centradas en esa industria y su contribución económica. Las medidas cambian desde una combinación de factores cuantitativos y cualitativos que muestran el progreso basado en los programas y, que hasta podrían indicar las redes y la mejora del entorno, a un énfasis en indicadores cuantitativos como el valor añadido bruto y otros similares. La estrategia se revisa en 2008, al considerarse cumplidos los hitos iniciales718. Esa revisión enfatiza la atracción y retención de individuos con experiencia 718 Crear una Alianza de Ciencias de la Vida; crear y promover una marca de ciencias de la vida escocesa; generar mayor colaboración y desarrollar infraestructuras clave. Entre ellas hay que destacar el Edinburgh Página 1262 de 1374 académica y empresarial para desarrollar el sector. El acento se pone en la excelencia en I+D, incrementar los resultados de la comercialización e incluso incluir otras tecnologías complementarias para aumentar las oportunidades para el sector. La estrategia revisada contiene un plan con 50 acciones de corto, medio y largo plazo. Los objetivos son atraer y asegurar inversiones alineadas con las fortalezas sectoriales, para alcanzar masa crítica; atraer inversiones para mejorar la explotación comercial de la investigación académica y la I+D empresarial y; obtener resultados tangibles de la colaboración entre los agentes. También se crea el Life Sciences Advisory Board (LiSAB), como órgano encargado de desarrollar y liderar una estrategia global en las ciencias de la vida. La existencia de un equipo conjunto de industria, empresa y gobierno para seguir la estrategia se considera crucial. No hay cambio en la visión ni reorientación en las cinco áreas de actividad que constituyen el núcleo de la estrategia: personas, tecnología, capital, infraestructura y colaboración. De hecho, se reconoce el esfuerzo previo realizado en investigación puntera e I+D empresarial. En 2011 se presenta la Scottish Life Sciences Strategy diseñada por el LiSAB con el objetivo de duplicar el sector hacia 2020719. Se centra en fortalecer el desarrollo empresarial y en atraer nuevas inversiones y talento. Debe destacarse que en el caso escocés, cada etapa dirigida al desarrollo de una estrategia para el sector implica consulta y discusión. El cambio de liderazgo en la Scottish Enterprise tuvo un efecto significativo en la forma de realizar y medir la estrategia. Actualmente el sector de ciencias de la vida escocés genera un valor añadido de 1.500 millones de libras y factura 1.300 millones. El sector cuenta con 600 organizaciones (entre ellas, 150 empresas en diagnóstico y aparatos médicos y, 60 empresas de servicios farmacéuticos, desde multinacionales hasta startups), que emplean a 32.000 trabajadores. 5.4. El caso de Singapur El caso de Singapur es digno de estudio, porque aunque se encuentra en una etapa de pre-emergencia, constituye un típico caso top-down, claramente dirigido desde el gobierno. Además las características de su modelo de desarrollo se ajustan perfectamente al enfoque estratégico. El desarrollo del sector de biotecnología es reciente. La estrategia gubernamental orientada a la biomedicina se diseña en el año 1999. Se trata de la Iniciativa Biomédica que comienza en el año 2000, una estrategia de largo plazo para convertir a Singapur en un referente de la biomedicina en el ámbito regional. El compromiso del gobierno se manifiesta tanto en el horizonte BioQuarter, proyecto público-privado en desarrollo que combina hospital, universidad y un parque científico comercial. 719 En el año 2020 facturaría 6.200 millones de libras y generaría un valor añadido de 3.000 millones de libras. Página 1263 de 1374 temporal de apoyo como en el elevado volumen de recursos invertidos para el desarrollo del sector. Las capacidades biomédicas tanto en el ámbito de la investigación como de la industria son casi nulas. Existían tres centros de investigación relacionados con la biomedicina e incluso alguna empresa farmacéutica multinacional (allí localizada para aprovecharse del desarrollo de las capacidades electrónicas); pero su relevancia era menor. Por lo tanto, debido al estado preliminar o de pre-arranque del sector, la estrategia para el desarrollo de la biomedicina, se centra inicialmente en la creación (y, en gran medida, importación) de las capacidades básicas. Así, el plan se centra inicialmente en la creación del conocimiento científico; después, en las infraestructuras (especialmente, laboratorios y parques científicos específicos para la biomedicina) y, finalmente, en el ámbito empresarial. Al mismo tiempo, para poder alcanzar esos objetivos, fue necesario ir desarrollando las capacidades políticas necesarias para adoptar un enfoque target. El desarrollo científico se basó fundamentalmente en la atracción de científicos internacionales excelentes en el ámbito de la biomedicina a través de un programa de incentivos económicos (se disponía de hasta 25 millones de dólares para atraer a cada científico). Muchos de ellos también dirigían los nuevos centros de investigación. Para el desarrollo de la actividad industrial, se recurre a una estrategia semejante: atraer multinacionales, especialmente para establecer centros de I+D, a través de un sistema de ayudas en la que el gobierno comparte el éxito y no el riesgo720. Hay que destacar la creación del parque científico Biopolis y de una empresa pública de capital riesgo para financiar a nuevas empresas en el campo biomédico. La segunda fase del plan (2006-2010) se dirige a promover la investigación traslacional y la relación entre investigación básica y aplicada. El período actual (tercera fase 2010-2014) se centra en la emergencia de una industria, siendo el principal objetivo la creación de start-ups. Desde el punto de vista del diseño de políticas, los diferentes ministros son responsables de la política al más alto nivel (definición de estrategias y objetivos), pero no de la formulación e implementación de los programas de apoyo diseñados para lograr los objetivos propuestos. Estos corresponden a agencias gubernamentales, que se responsabilizan de objetivos específicos y con competencias para diseñar programas que permitan alcanzarlos. En relación con el enfoque estratégico, conviene destacar la separación, pero con comunicación fluida entre los diferentes niveles de gobierno (político y táctico). La coordinación entre los variados agentes involucrados en el sector constituye un prerrequisito fundamental para un enfoque estratégico exitoso. El sistema utilizado en Singapur favorece la coordinación entre los distintos niveles. 720 En vez de compartir el riesgo, la agencia exige el reembolso de la ayuda si la empresa no cumple los indicadores fijados, pero se le concedería ayuda financiera adicional, si la compañía cumple con los objetivos fijados. Este sistema garantiza que las empresas traten de localizar sus mejores proyectos y realicen el máximo esfuerzo. Página 1264 de 1374 Debe resaltarse que el proceso de elaboración, implementación y seguimiento de la estrategia biomédica le corresponde a una agencia pública, con capacidad para implementar políticas. Los indicadores de éxito cumplen un papel central. Cada objetivo político definido al nivel más alto se traduce en un indicador específico en el nivel táctico. El éxito de los diferentes esquemas de apoyo se mide según el nivel de consecución de los objetivos. La selección de esos indicadores clave se realiza por interacción entre los niveles político y táctico. Además, el establecimiento de esos indicadores permite realizar evaluaciones frecuentes sobre el progreso. Cuantificar los objetivos facilita la medición del progreso. 6. Conclusiones Este paper se basa en el enfoque de las políticas estratégicamente orientadas a la promoción de un nuevo sector, complejo e intensivo en conocimiento, que integra actividades de investigación, industriales y de servicios avanzadas vinculadas a la prestación sanitaria, como es la biomedicina. Las políticas públicas deben centrarse en nuevos sectores con alto potencial de desarrollo, para alcanzar un crecimiento sostenible. El enfoque de políticas estratégicas constituye una perspectiva sistémica y evolucionista, basada en el ciclo de vida industrial ampliado. Basándonos en el análisis de la experiencia de clúster biomédicos a nivel internacional, podemos indicar que no hay una única trayectoria que conduzca al éxito, sino que las peculiaridades de cada caso y, en especial sus recursos y capacidades reales y potenciales constituyen un elemento clave a la hora de diseñar e incluso reformular una política estratégicamente orientada al desarrollo de un sector. Los casos estudiados son diferentes, tanto en las condiciones iniciales como en el proceso político y estratégico seguido. Así, mientras en los casos de Medicon Valley y Carolina del Norte se parte de capacidades industriales (incluyendo la industria farmacéutica), académicas y tradición de colaboración, en Escocia solo se cuenta con capacidad académica. En Singapur, se trata de una estrategia claramente dirigida por el gobierno de construir un bioclúster creando todas las capacidades, basada en un compromiso de largo plazo y en el diseño de una estrategia top-down. El caso de Carolina del Norte se caracteriza por una tradición de colaboración entre los ámbitos público y privado, coordinada para el diseño de una estrategia orientada a la biotecnología. En Escocia el gobierno lidera el proceso de diseño de la estrategia de desarrollo del sector, basada en la fortaleza académica. En las siguientes fases, la industria protagoniza la estrategia. Medicon Valley es resultado de la combinación de unas precondiciones críticas y el papel activo del sector público, implementando políticas horizontales e instrumentos orientados a la biomedicina. Hay que destacar el compromiso de los dos gobiernos con la biotecnología, la perspectiva sistémica adoptada en el diseño de las políticas y la cooperación regional. Teniendo en cuenta la importancia del contexto propio, el análisis realizado permite obtener una serie de recomendaciones o pautas que deben tenerse en cuenta para el diseño de una estrategia de promoción del sector. Así, entre los elementos comunes en los distintos casos, debemos destacar los siguientes: Página 1265 de 1374 - - - - - La existencia de una agencia u organismo encargado de la definición, desarrollo y seguimiento de la estrategia; que cuenta con capacidad y competencias para implementar decisiones, así como para liderar la estrategia. La forma concreta de organización (pública, privada, mixta) y su liderazgo varía según el caso e incluso dependiendo del momento. La existencia de un compromiso de largo plazo con el desarrollo del sector, compartido por los agentes involucrados en el sector, también los institucionales y, en particular los políticos y, manifestado en una asignación presupuestaria. El seguimiento y adaptación de la estrategia y su evaluación también aparecen en los distintos casos. Hay que tener en cuenta que esa tarea de valoración y evaluación de la situación real aporta la flexibilidad necesaria para adaptarse a circunstancias cambiantes, como el actual contexto de crisis, la situación de los competidores o los avances en el propio desarrollo de un campo científico muy reciente. La flexibilidad no debe entenderse de forma contradictoria con el compromiso de largo plazo centrado al desarrollo del sector. El protagonismo del sector público en la promoción y dinamización del sector. La experiencia demuestra que en aquellos casos en los que no existía un sector productivo fuerte y arraigado (como la presencia de la industria farmacéutica, que constituye un factor crucial a la hora de conseguir un bioclúster completo), la actuación del sector público resulta crucial a la hora de iniciar y dinamizar ese proceso. En todos los casos analizados se ha contado con entidades públicas de capital riesgo. Los instrumentos que se han revelado críticos para el desarrollo de los bioclúster son los relacionados con la financiación y el apoyo a la creación de nuevas empresas innovadoras. Pero eso no debe llevar a olvidar la importancia de la investigación científica. De hecho, la fortaleza en la investigación científica se ha mostrado como un elemento clave para el desarrollo de un sector intensivo en conocimiento. Todos los casos aquí analizados excepto el de Singapur partían de un buen nivel de capacidades científicas. El análisis comparado de los casos también muestra que el camino hacia el desarrollo y la competitividad de un clúster pasa por combinar los esfuerzos en los distintos ámbitos: la base científica y de recursos humanos, la estructura y apoyo financiero (sistema de crédito, capital riesgo, …), las estructuras y acciones de cooperación y colaboración, … Estos elementos comunes pueden considerase claves en el desarrollo de una estrategia target. Dicha estrategia puede ser de carácter global (desarrollo de un bioclúster completo) o concentrarse en un subsector de actividad biomédica (un nicho de mercado concreto), dependiendo de las capacidades presentes en cada caso. Agradecimientos Los autores agradecen el apoyo financiero recibido por parte del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) así como de la Xunta de Galicia (Grupo de Referencia Competitiva 2008/041, Proyecto 08SEC008201PR y Ayuda CN2011/041). Página 1266 de 1374 Este trabajo es resultado de la participación del Grupo de Investigación ICEDE en el proyecto europeo “Targeted R&D policy”, financiado por el VII Programa Marco, en el que también participan el Innogen de la Universidad de Edimburgo y, coordinado por el Jerusalem Institute for Israel Studies (JIIS). Bibliografía Avnimelech, G. y Teubal, M. (2008): “Evolutionary targeting”, Journal of Evolutionary Economics, 18, pp. 151–166. Cooke, P. (2004): “Regional Knowledge Capabilities, Embeddedness of Firms and Industry Organisation: Bioscience Megacentres and Economic Geography”, European Planning Studies, 12 (5), pp. 625-641. Ernst & Young (2001): Sweden: Strong and Growing. Ernst & Young (2002, 2003, 2004, 2007): Beyond Borders. The Global Biotechnology Report. Ernst & Young (2008): Biotech in Denmark 2008. Growing stronger. Hart, D. M. (2002): “Private Technological Capabilities as Products of National Innovation Systems: Four Ways of Looking at the State”, Science and Public Policy, 29 (3), pp. 181-188. Life Sciences Advisory Board (2011): Scottish Life Sciences Strategy 2011. Creating Wealth, Promoting Health. Löfgren, H. y Benner, M. (2005): “The Political Economy of the New Biology: Biotechnology and the Competition”. DRUID Tenth Anniversary Summer Conference on Dynamics of industry and innovation: organizations, networks and systems, Copenhagen. Medicon Valley Academy (2004): From bioscience to new jobs in Medicon Valley. A Medicon Valley Academy Strategic Report. Muñoz, E. (1994): Una Visión de la Biotecnología: principios, políticas y problemas. Jalisco (México), Compugrafic S.L. Nature Biotechnology (2006): “Danish biotech outperforms its European counterparts”, Nature Biotechnology, Vol. 24, nº 12. North Carolina Biotech Center (Varios años): Annual reports. OECD (2005): Biotechnology Statistics. Orsenigo, L. (2006): “Clusters and clustering in biotechnology: Stylised facts, issues and theories. From clusters to network structures and their dynamics”, en P. Braunerhjelm & M. Feldman (eds.), Cluster Genesis. Oxford, Oxford University Press. Rodrik, D. (2004): “Industrial policy for the twenty-first century”, UNIDO Working Paper. Rosiello, A. y Orsenigo, L. (2008): “A critical assessment of regional innovation policy in pharmaceutical biotechnology”, European Planning Studies, 16 (3), pp.337-357. Rosiello, A. (2005): “Comparing biotechnology innovation systems: the cases of Scotland, Sweden and Denmark”, Innogen Working Paper 35. Página 1267 de 1374 Rosiello, A. (2007): “The Geography of Knowledge Transfer and Innovation in Biotechnology: The Cases of Scotland, Sweden and Denmark”, European Planning Studies, 15 (6), pp. 787-815. Rosiello, A. (2008): “Rethinking Innovation Systems in Life Sciences: Implications for Regional and Innovation Policy”, European Planning Studies, pp. 329-335. Scottish Enterprise (2004): Biotechnology Scotland: Framework for Action 2003/04. Scottish Enterprise (2005): Scottish Life Science Strategy: Creating Critical Mass. Stankiewicz, R. (2001): “The Cognitive Dynamics of Biotechnology and the Evolution of Its Technological System”, en B. Carlsson: Technological Systems in the Bio Industries. Boston, Kluwer Academic Publishers. Teubal, M. (1997): “A catalytic and evolutionary approach to horizontal technology policies”, Research Policy, 25 (8), pp. 1161–1188. Vinnova (2007a): National and regional cluster profiles. Companies in biotechnology, pharmaceuticals and medicaltechnology in Sweden 2007. Vinnova (2007b): National and Regional Cluster Profiles. Vinnova (2008): Why is Danish life science thriving? A case study of the life science industry in Denmark. Vinnova (2009): Singapore - Aiming to create the Biopolis of Asia. Vinnova (2011): Life science companies in Sweden. Including a comparison with Denmark. Wolfe, D. A. and Gertler, M. S. (2004): “Clusters from the Inside and Out: Local Dynamics and Global Linkages”, Urban Studies, Vol. 41, Nos 5/6, 1071–1093. Páginas web: www.mediconvalley.com www.mediconvalleyonline.com www.ncbiotech.org Página 1268 de 1374