Nuevas Tecnologías de Información en el Sector Público

INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
NUEVAS TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN
EN EL SECTOR PÚBLICO
DOCUMENTO DE TRABAJO
COORDINACIÓN EJECUTIVA
LIC. ADRIÁN DARMOHRAJ
EQUIPO DE INVESTIGACIÓN
LIC. GABRIEL CALVI RODILES
LIC. MARIANA COLOTTA
LIC. MARCELO MUÑIZ
LIC. NATALIA SAUER
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
MARZO 2001
INDICE
Resumen Ejecutivo
3
Introducción
5
Principales objetivos conceptuales
7
Tecnologías de información:
Definiciones conceptuales
7
Cambio Organizacional:
una puerta de entrada a las
nuevas tecnologías de información
10
Algunos interrogantes sobre la integración entre
tecnologías de información y cambio organizacional
14
Factores condicionantes de
la incorporación de nuevas tecnologías de información
15
Características de los factores condicionantes
18
La tecnología de Workflow: una nueva herramienta para
la gestión del sector público.
33
Definición de Workflow
33
Herramientas que componen el Workflow
35
Principales resultados del
relevamiento de WF en la APN
37
Reflexión final
50
Listado de expertos consultados
52
Bibliografía consultada
53
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2
Resumen Ejecutivo
El presente informe se realiza a partir de los avances y resultados obtenidos en el
desarrollo de la investigación Nuevas Tecnologías de Información en el Sector Público.
Este estudio se lleva a cabo en el marco de la Dirección Nacional de Estudios y
Documentación del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) dependiente
de Jefatura de Gabinete.
Este documento puede subdividirse en dos grandes partes. Por un lado, exponemos un
marco conceptual en el que desarrollamos y profundizamos los conceptos y temas
relevantes en lo que se refiere a tecnologías de información y al proceso de cambio
organizacional. Analizamos la relación y posible integración entre estos conceptos, su
vinculación con el poder, el liderazgo, los recursos humanos y la cultura organizacional.
Asimismo intentamos reconocer otros factores condicionantes en el éxito de los procesos
de incorporación de TI.
Como final de esta sección de desarrollo conceptual, se presenta un acercamiento
preliminar a las principales características de una de las tecnologías de información con
mayor potencial utilitario en el sector público: el workflow. También se analizan los
puntos de contacto entre dicho sistema y la firma digital.
En una segunda sección, hacemos públicas las conclusiones obtenidas a través de un
trabajo empírico de recolección de información en la Administración Pública central y
descentralizada. Se trata de un censo sobre tecnologías de información en 80
organismos de la APN que fue llevado a cabo en el mes de octubre de 2000. En dicho
relevamiento hicimos hincapié en cuestiones tales como computadoras personales
discriminadas por procesador y conectividad, utilización de workflow, motivo y año de
incorporación, existencia de proyectos de incorporación, procesos en los que se aplica
y perfil de los organismos que incorporaron workflow.
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4
Introducción
El crecimiento exponencial de la ciencia y la tecnología hacia fines del siglo veinte invita
a reflexionar sobre los posibles usos e impactos de dichos adelantos en la organización
de la gestión, tanto en el sector público como en el privado. Una de las principales
características de la revolución tecnológica actual no es precisamente el carácter central
del conocimiento y la información, sino la aplicación de ese conocimiento a aparatos y
esquemas de generación del mismo, favoreciendo la innovación y la productividad en
cualquier ámbito de gestión.
En este sentido, la rápida evolución de los cambios, en ocasiones, no permite consolidar
una definición y un conocimiento crítico de los nuevos fenómenos y conceptos
relacionados con la tecnología actual.
La era agrícola se basaba en el arado y los animales de tiro, la era industrial en
máquinas y combustible para alimentarlas. La era de la información que estamos
creando se basa en las computadoras y las redes que las interconectan. Esto significa
que estamos viviendo una nueva revolución de la información, tan profunda como la
agrícola o la industrial.
Como la mecanización en la primera era de la revolución industrial, la tecnología fue
aplicada para hacer más, más rápido y a menor costo. La revolución de la información
afecta el procesamiento de las transacciones en papel del mismo modo que la
automatización integrada ha transformado el proceso de las unidades de producción de
las fábricas. Si las oficinas de la administración pública y del tercer sector procesan
información (lo que es un hecho) serán afectadas por esta transformación.1
La existencia de tecnología es una fuerza para el cambio desde varias perspectivas.
Primero ésta crea un conjunto de hábitos y expectativas entre aquellos que interactúan
con el gobierno sobre como pueden y deben hacerse los negocios. Segundo, el
desarrollo de la tecnología entre otros sectores, el incremento de la penetración en los
hogares de computadoras personales comunicadas con Internet y el crecimiento del
comercio electrónico, crean una infraestructura que el gobierno puede explotar para
otros propósitos. Para muchas aplicaciones, el volumen de interacciones que el gobierno
realiza con el usuario no es suficiente para justificar las inversiones requeridas para
llegar a ser un cliente electrónico. Como el uso del teléfono para proveer servicios, el
uso de la tecnología de información sólo llega a ser viable cuando la población
afectada tiene suficiente acceso a la tecnología y se siente confortada con su uso.
Ahora bien, por otro lado, esto no implica necesariamente retrasar el desarrollo interno
de las estructuras de gobierno hacia una mayor informatización. Independientemente de
la mayor o menor posibilidad de interacción deseada gobierno –ciudadano, la relación
gobierno– gobierno, tanto entre distintos niveles jurisdiccionales como
intraorganizacional no deja de ser más que positiva. El estado puede esperar que se de
o fomentar el uso de las tecnologías de información por la sociedad civil, no obstante
ello, puede y debe avanzar hacia dentro, agilizando todo tipo de actividad interna
mejorando en última instancia sus outputs en formato no digital.
Ver DEUTSCH, Karl W. “Los nervios del gobierno. Modelos de comunicación y control políticos.” Editorial Paidós.
Buenos Aires, 1969. “... los gobiernos y partidos se parecen a equipos de comunicaciones creados por el hombre (..)
El primer punto fundamental de semejanza consiste en que todos los gobiernos dependen del procesamiento de
información.”
1
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5
La digitalización2 de diferentes formas de información permite el empleo de la
tecnología que nos ocupa en muchas áreas. Explícitamente se trata de tecnología
organizacional y, en tanto tal, afecta a:
•
La labor de oficina, automatizando aún más el trabajo formalizado (facturación,
procesamiento de la palabra) e incrementando la independencia de los canales
tradicionales de información para aquellos que trabajan en un entorno menos
formalizado (administración, investigación y desarrollo).
•
Los servicios, incrementando el auto servicio y reemplazando los servicios de
personas a personas por bienes.
•
Los flujos de información, debido al desarrollo de bajo precio de vastas redes y al
fácil acceso a información almacenada.
La información es un bien intangible extremadamente difícil de controlar y que posee
gran importancia política, cultural y económica. Las hileras de unos y ceros3 pueden ser
usadas para transmitir documentos, voz o imágenes por líneas telefónicas, microondas y
satélites y la mera cantidad de usuarios vuelve difícil el control.4 Respecto de esto
debemos destacar el tipo de información que es usada. Puede tratarse de información
especializada recuperable a través de sistemas electrónicos sin el empleo de medios
tradicionales tales como diarios, radio o los medios masivos en general. La opción es la
especialización de esos medios de comunicación tradicionales a través de una creciente
fragmentación correspondiéndole a ítems locales y especializados la mayor parte de la
cobertura, mientras que las noticias editoriales, políticas e internacionales son irradiadas
a la prensa local desde una localización central.
La naturaleza de la tecnología de información y el costo de su desarrollo implican que
éstos sólo pueden ser económicamente viables cuando apuntan a un mercado de escala
mundial. En el caso de los componentes de la computadora, de las telecomunicaciones,
del software y de los servicios para equipos, la industria es transnacional y altamente
concentrada. Como veremos más adelante, este es un fenómeno muy relevante al
momento de analizar los posibles factores condicionantes de la incorporación de
tecnología en los procesos de gestión.
La tecnología de información plantea un formidable desafío a la política de desarrollo.
Existen tres razones principales para que así suceda:
1) Los factores productivos están cada vez más condicionados por la transformación
científica y tecnológica, es decir, que la infraestructura industrial y de servicios tiende
a volverse independiente de la localización geográfica y de las ventajas económicas
naturales o tradicionales.
2) La concentración de la capacidad de producción y de provisión de servicios
relativos a la tecnología de la información en unas pocas compañías y países hace
mayor el peligro de una creciente dependencia debido al carácter omnipresente de
esta tecnología y al hecho de que la electrónica se está convirtiendo en una industria
de convergencia.
Entendemos por digitalización la conversión de información al lenguaje numérico binario que utiliza ceros y unos.
Ver nota 2.
4
Según LANGEFORS, Borje consideramos a la información como un conjunto de signos que se han colocado en un
contexto significativo y útil, cualquier clase de conocimiento o mensaje que pueda usarse para mejorar o posibilitar
una decisión o acción. Ver también BIRCH y GRUDNITSKI "Diseño de sistemas de información" Teoría y Práctica
1998. Estos autores definen información como el “·recurso crítico de las organizaciones, eslabón indispensable que
une a todos los componentes de una organización para una mejor operación y coordinación”.
2
3
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6
3) La concentración de los sectores de "información - intensivos" en los países
industrializados y el incremento de la productividad de las transacciones comerciales
y económicas fortalece aún más las ventajas tradicionales de esos países.5
Principales objetivos conceptuales
El presente trabajo pretende lograr un acercamiento a los nuevos métodos,
procedimientos y herramientas utilizados para el manejo de información esencial para
la toma de decisiones en organizaciones, fundamentalmente, en el sector público. En
una primera aproximación intentaremos establecer un acuerdo conceptual acerca de las
diferentes definiciones de "Tecnologías de Información". En segundo lugar,
abordaremos el estudio del cambio organizacional como un posible catalizador de
nuevas tecnologías de información en los procesos de gestión. A partir de este cruce
entre cambio organizacional y Tecnologías de Información planteamos, en nuestro
tercer apartado, algunos de los principales interrogantes acerca de la
complementariedad necesaria entre estos procesos que pueden resultar sumamente
valiosos al momento de abordar un relevamiento empírico de casos concretos. En cuarto
lugar, intentaremos definir una serie de posibles factores condicionantes de la
incorporación exitosa de estas nuevas tecnologías. Finalmente, realizaremos un
acercamiento preliminar a las principales características del workflow.
Tecnología de Información: Definiciones conceptuales
Si bien el mayor potencial de las tecnologías de información ha existido desde la
creación de las primeras computadoras a comienzos de la década de 1950, la
efectivización del mismo sólo es posible en la actualidad a través de la invención del
microprocesador.6
Con la ayuda de una computadora puede realizarse un complejo diseño, transmitirlo a
otro continente a través de la línea telefónica y de satélites y luego recogerlo mediante
una máquina o una herramienta programada por una computadora.
La información es un "bien" de múltiples facetas que adopta diferentes formas y sufre
una metamorfosis continua a través de su uso y circulación. Constituye el material base
del conocimiento, la materia prima de las noticias y un componente esencial de la
ciencia, las organizaciones y el comercio.
Debemos tener presente que las nuevas formas de captar, procesar y transferir
información han generado una verdadera revolución en cuanto al desarrollo de
productos (bienes y servicios) y a la forma de generarlos. Por este motivo es sumamente
necesario determinar una definición acabada del concepto tecnología de información.
Existen diferentes términos asociados al concepto de "tecnología". Cada uno de ellos
imprimen diferentes connotaciones y hacen referencia a modalidades completamente
distintas. El siguiente listado no constituye una enumeración exhaustiva, sino un primer
acercamiento a los conceptos más utilizados en los ámbitos académicos y profesionales.
v Tecnología dura: Aquella que se considera incorporada a máquinas, equipos,
plantas de proceso, etc.
v Tecnología blanda: Aquella que se refiere a metodologías, procedimientos,
estilos de administración, etc.
5
6
RADA, Juan Felipe “La revolución de la microelectrónica. Consecuencias para el tercer mundo" En Crítica y Utopía.
RADA, op. cit.
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7
v Tecnología incorporada: Aquella que se encuentra haciendo parte de un equipo
o máquina
v Tecnología desincorporada: Aquella que se encuentra descrita en documentos
tales como planos, manuales, patentes, etc.
v Tecnología medular: Aquella que se considera central, indispensable o crítica
para un negocio en particular.
v Tecnología complementaria: Aquella que no se considera medular, pero que se
requiere para lograr los objetivos de un negocio específico7.
En este caso nos ocuparemos del estudio de un tipo de tecnología que no se encuadra
en ninguno de los grupos citados anteriormente, es decir, el grupo de las "Tecnologías
de Información". Este tipo de tecnología, en ocasiones, puede presentarse como una
combinación compleja de tecnologías duras, blandas, medulares, entre otras. Hasta el
momento no existe una definición conceptual unívoca de este tipo de tecnología, sin
embargo, intentaremos alcanzar un acuerdo conceptual y definir claramente sus
alcances y limitaciones.
Los principales intentos por definir el concepto de tecnología de información consisten
en la enumeración lógica de los avances técnicos, en transmisión y procesamiento de
información de fines de siglo veinte como por ejemplo, la microelectrónica, la
informática, las telecomunicaciones, y su potencial de aplicación en diferentes sectores
de la gestión y en la toma de decisiones.
El inconveniente fundamental de este tipo de definiciones es que la enumeración de
adelantos tecnológicos no explica en sí mismo el fenómeno complejo y multidimensional
de las nuevas tecnologías de información en los procesos de gestión. Es decir, hay un
aspecto muy importante de las tecnologías de información que no tiene relación directa
con la especificidad del soporte microelectrónico o informático, sino con procesos de
aprendizaje y procedimientos organizacionales que no implican exclusivamente un
soporte físico informático particular. En este sentido, lo que es distintivo de la
configuración del nuevo paradigma tecnológico es su capacidad para reconfigurarse,
en una sociedad caracterizada por el cambio constante y la fluidez organizativa.8
Es innegable que cualquier definición actual de tecnología de información debe incluir
la dimensión informática. Las tecnologías de información basadas en la electrónica
presentan una capacidad incomparable de almacenamiento de memoria y velocidad de
combinación y transmisión de datos.9 Es decir, que el componente informático es
fundamental en cualquier tipo de definición en este tema.
Pero esto supone también que existen tecnologías de información, tal vez con menos
capacidad de almacenamiento, que no están sustentadas necesariamente en un soporte
informático o microelectrónico. Si bien en la actualidad todos los procesos de gestión,
tanto en el sector público como en el sector privado, apuntan hacia la informatización
de funciones y procedimientos, existe una dimensión organizacional y contextual poco
explorada hasta el momento. De algún modo, esto significa que toda definición que sólo
enumere adelantos tecnológicos "duros" de vanguardia resultará incompleta y poco
explicativa.
ZORRILLA, Hernando "La Gerencia del conocimiento y la Gestión Tecnológica" 1998
RADA, Juan Felipe Op.cit.
9
CASTELLS, Manuel. “La Era de la Información: Economía Sociedad y Cultura.” Edit. Alianza. Madrid, 1998.
7
8
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8
Una primera definición que intenta incluir ambas dimensiones, es decir, la informática y
la organizacional, establecería que las tecnologías de información (en adelante TI)
son:
El conjunto de dispositivos y procesos lógicos y prácticos, que basados en
soportes físicos, permiten agregar valor a los datos, comunicarlos y
transformarlos en productos y servicios.
En términos generales, TI debería hacer referencia a cualquier sistema interconectado
de equipamiento que se usa en la adquisición, almacenamiento, manipulación,
administración, movimiento, control, exposición, cambio, intercambio, transmisión, o
recepción de datos e información, incluyendo computadoras, equipamiento auxiliar,
software, servicios y procedimientos relacionados.
Debemos tener presente que las nuevas formas de captar, procesar y transferir
información han generado una verdadera revolución en cuanto al desarrollo de
productos (bienes y servicios) y a la forma de generarlos. Es imprescindible tener en
cuenta la estrecha relación que existe en la actualidad entre TI y desarrollo
organizacional. La TI incide en la organización en la manera de conducirla y
organizarla, nos ayuda a integrar y coordinar las actividades permitiendo un mayor
conocimiento de cómo debe operar la misma.10 Es por esta razón que no es suficiente la
mera enumeración de adelantos tecnológicos y su evolución en el tiempo para lograr
una definición acabada del significado del concepto TI. Es decir, no resulta relevante
saber solamente cuántas computadoras y qué infraestructura informática posee una
organización sino qué utilidad y de qué modo es explotada dicha infraestructura.
La existencia de soporte informático no es suficiente para la puesta en marcha de un
sistema de información. Es necesario tener en cuenta los siguientes niveles,
complementarios a la tecnología dura:
a- el know how o habilidades individuales de las personas utilizando el soporte
informático o realizando otro tipo de procedimiento manual o intelectual ,
b- las rutinas de trabajo propias de la organización y
c- las relaciones estandarizadas de intercambio a nivel societal.
Por este motivo, es necesario analizar la relación entre los procesos y la información y
determinar como se puede combinar la TI con el diseño de los procesos y la
organización de las personas. Ello nos permitirá trazar escenarios posibles, mejorar el
análisis de la información, optimizar la toma de decisiones, definir o cambiar actividades
en forma radical, o tal vez suprimir flujos de trabajo que gracias a la transmisión
electrónica de datos son superfluos e innecesarios.11 La incorporación de nuevas TI
debería responder a problemas puntuales de una organización y no seguir una inercia
de incorporación de tecnología que no se adecue a las necesidades propias que genera
el contexto.
Se puede describir el rol de la TI en el management en términos de un espectro, que va
desde el simple aumento de eficiencia hasta el extremo del uso de la tecnología que
cambia fundamentalmente la naturaleza de la relación entre la organización y sus
clientes, o aún cambiar las funciones de la organización.12 En este último caso
HALLIBURTON, Eduardo “Manual para el Análisis, Evaluación y Reingeniería de Procesos en la
Administración Pública.” INAP Buenos Aires, 1999.
11
HALLIBURTON, Eduardo. Op.cit.
10
12
PUMA 98 en www.puma.org
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9
estaríamos hablando concretamente de procesos de cambio organizacional en la
gestión. Es decir, aquellas acciones tendientes a reformular y rediseñar gradual o
radicalmente los procedimientos administrativos con el objeto de lograr mejoras en los
diferentes niveles de la organización. En este sentido, cualquiera sea la modalidad del
cambio organizacional a llevarse a cabo, es necesario tener en claro las verdaderas
razones para incorporar nuevas TI.
Cambio Organizacional: Una puerta de entrada a las nuevas
tecnologías de información.
Cada vez más las organizaciones enfrentan hoy un contexto dinámico y cambiante que
exige una permanente actividad de actualización y adaptación de sus procesos de
trabajos. En este sentido la tecnología esta cambiando los puestos y las organizaciones,
por ejemplo, la sustitución de una supervisión directa por un control a través de
computadoras esta dando como resultado tramos de control más amplios para los
administradores y organizaciones más planas. Dentro del universo de “cambio
organizacional” podemos encontrar una gran variedad de modalidades y estrategias
de cambio que van desde las más radicales hasta las más incrementales y paulatinas. En
este rango vamos a definir modalidades de un cambio multidimensional (es decir,
modificaciones en la estructura, tecnología, personas, cultura) que tenga en cuenta los
niveles de radicalismo posible.
La modalidad más difundida de cambio organizacional desde comienzos de la última
década es la “Reingeniería”, definida como una metodología que se utiliza para el
rediseño de los procesos de trabajo. Michael Hammer, profesor de Ciencias de la
Computación del Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT), dio la primera
definición de este concepto en 1990. "La reingeniería es una reformulación fundamental
y un rediseño radical de los procesos administrativos para lograr mejoras dramáticas en
los niveles críticos de desempeño actuales, en variables tales como costo, calidad,
servicio y rapidez".13 Durante toda la década muchos autores han definido y redefinido
la idea de la reingeniería de procesos de tal modo que el concepto ha desarrollado
diferentes connotaciones, a veces contradictorias.
Algunos autores sostienen que dicha metodología se puede utilizar para dar respuesta a
distintas situaciones, por ejemplo, la corrección de deficiencias en los procesos, la
reestructuración en respuesta a un cambio externo específico, la búsqueda de mejoras
continuas en los procesos, o bien la estructuración general de un nuevo proceso.14 Es
decir, dada la amplitud de algunas definiciones, tal vez es importante diferenciar
claramente el concepto de reingeniería visto como una metodología de cambio radical
de otros modelos de cambio sustentados en estrategias más incrementales de mejora
continua. Estos últimos, generalmente, se enfocan en cambios administrativos más que
en procesos esenciales.
Si bien la reingeniería demanda una metodología disciplinada no tiene una fórmula, un
método seguro, o un acercamiento libre de errores, sino que esto dependerá del
organismo en cuestión. De todos modos, es posible identificar ciertos principios
esenciales, por ejemplo:
•
La búsqueda de mejoras radicales en los procesos administrativos mediante la
explotación de TI.
HAMMER, M y CHAMPY, J. “Reengineering the Corporation: A Manifiesto for Bussiness Revolution.” Harper
Collins Books. N.Y. 1993.
14
HALLIBURTON, Eduardo. Op.cit
13
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10
•
La ruptura con las formas y procesos anticuados para comenzar desde cero.
•
La búsqueda sistemática de cambios radicales para efectuar mejoras importantes o
adelantos en los procesos cuando un enfoque incremental ya no es suficiente.
•
Desarrollar un enfoque en torno a los procesos y los resultados, y no alrededor de
las tareas.
•
Desarrollar un enfoque orientado al cliente, y basado en el equipo. La reingeniería
requiere que la organización desarrolle una visión del servicio global, sin ceñirse a
los límites usuales de la organización.
•
Emplear mediciones rigurosas del desempeño para hacer el seguimiento de los
progresos.
•
Desarrollar soluciones radicales, dejando atrás las experiencias y las prácticas del
pasado: en particular cuando la práctica usual no ofrece muchas esperanzas,
cuando se está al borde de una crisis y cuando la organización no tiene nada que
perder al experimentar.15
Se argumenta que tanto la reingeniería como la reinvención son en realidad subespecies
de una formulación más genérica que guía la buena administración, una formulación
que se denomina "Readministración", es decir, una administración renovada que
incorpora principios básicos de una administración comprobadamente buena, que
también incluye algunas de las estrategias novedosas que han dado buenos resultados
en organizaciones que han pasado con éxito la etapa de la reingeniería o de la
reinvención.16
Uno de los resultados frecuentemente observados en programas de reingeniería en el
sector privado, y sobre todo en aquellos donde la incorporación de nuevas TI es el
elemento central de la transformación, es el despido de empleados. Si bien este hecho
se encuentra ampliamente corroborado por la experiencia en lo que al sector privado
se refiere, pocos son los antecedentes con que contamos para homologar esta
generalización a lo experimentado en el sector público.17
Por su parte, la propuesta de la "Readministración" es lograr una visión más
comprensiva, y enfatizar la importancia de incluir todo empleado como parte íntegra de
los procesos de cambio necesarios a la supervivencia, conservando así la socialización
y cultura laboral ya logradas por ellos en bien de la organización.18
Por el contrario, la reingeniería parece ser inevitablemente revolucionaria y drástica
en sus recomendaciones, parece casi enorgullecerse en rechazar lo tradicional para
abrazar una reestructuración radicalmente nueva del flujo de trabajo dentro de la
organización. Puede haber casos en los cuales hay beneficio en la dramatización de
los cambios que se tienen que hacer para obligar a los empleados a que vean sus
tareas en forma novedosa, pero también es cierto que puede haber casos en que
dicha dramatización vuelve caótico al cambio.
HALACHMI, Arie. “La reingeniería en el sector público: El caso de la administración de la Seguridad Social y el
proceso de determinación de incapacidad en los Estados Unidos” en Reforma y Democracia: Revista del CLAD, Nro.
5. Caracas, 1996.
16
WESLEY. E. Bjur. “De la Reingeniería a la ReAdministración en busca de un nuevo paradigma”, en Revista
Venezolana de Gerencia Vol. 1 Nro. 1. Caracas, 1996.
17
En nuestra investigación intentaremos dar cuenta de esta situación.
18
WESLEY. E. Op.cit.
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11
En consecuencia, la readministración propone la evolución antes que la revolución con
respecto a la introducción de cambios importantes, estructurales u otros. Aboga
firmemente por la táctica de involucrar pronto a todos los empleados en discusiones
sobre cuáles cosas requieren cambio, como también su participación en el rediseño del
flujo de trabajo y la asignación de tareas. Esto supone que cuando los empleados están
plenamente informados respecto de las razones de los cambios drásticos que tienen que
hacerse, y cómo dichos cambios han de ser implementados, los gerentes no sólo
eliminarían resistencias basadas en el temor a lo desconocido, sino frecuentemente
ganarían un alto nivel de motivación de aquellos que sienten que han tomado parte en
el diseño de la reestructuración.
En este sentido es importante tener en cuenta que independientemente del concepto
adoptado por el organismo, es decir, abordar el cambio desde una perspectiva radical
o incremental, lo relevante para nuestro objeto de estudio es si efectivamente se han
producido cambios planeados y multidimensionales en los procesos de trabajo a través
de la incorporación de nueva tecnología. Es necesario detectar con claridad las
transformaciones ocurridas en los procedimientos, tareas y funciones de la organización
y cómo impacta este hecho en la satisfacción de la demanda de sus clientes, tanto
internos como externos.
De este modo, es imprescindible identificar si el modelo de reingeniería abrió el espacio
para la incorporación de nuevas tecnologías, mejoró los procesos de gestión,
haciéndolos más eficaces y eficientes, y logró redefinir la misión de la organización
frente a la demanda de sus clientes. Si el proceso llevado a cabo fue radical o
incremental constituye un dato adicional que probablemente nos permita comprender
mejor el fenómeno del cambio en cada organismo en particular. Pero difícilmente nos
permita realizar generalizaciones respecto de ciertos modelos de reingeniería y su
relación con las nuevas TI.
Para abordar un proceso de reingeniería es necesario saber si la organización posee
antecedentes en el uso de equipos de trabajo que puedan adaptarse con facilidad a las
nuevas tareas y funciones. De lo contrario es necesario prever algún programa de
entrenamiento y capacitación.
Es necesario prever qué margen existe para la improvisación dentro del esquema de
aplicación de las herramientas metodológicas de la reingeniería. Para la aplicación de
esta metodología en algunos casos, también es necesario que la organización tenga
acceso al apoyo técnico y experto, y además resulta esencial poder definir la
composición de los equipos agentes del cambio en cuanto a determinar si participarán
miembros internos o externos de los procesos a rediseñar. En este sentido, si los
miembros del equipo de reingeniería no representan a todas las áreas afectadas por el
proyecto, es probable el surgimiento de resistencias y deslegitimación al cambio.
Si bien, la manera en que se rediseñan los procesos de trabajo, y no la tecnología de
información, es lo que conduce finalmente a una verdadero cambio organizacional,
partimos del supuesto de que cualquier proyecto de reingeniería sería inabordable sin
la utilización de nuevas herramientas y TI. Además queda claro que cualquier proyecto
de “reingeniería “ entendido desde la perspectiva más ortodoxa es incompatible e
inviable en el sector público, sin entrar en el debate del sector privado.
Una vez que se haya generado el diseño del proceso y considerado las soluciones
apropiadas del personal, es importante examinar los requerimientos para la obtención
de información para la toma de decisiones. Es decir, ¿qué información se requiere para
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12
la puesta en marcha del nuevo proceso?, ¿por quién debe ser suministrada y
procesada?, ¿qué forma debe tomar? y ¿cómo se almacenaría?.
Para elaborar la propuesta definitiva de rediseño o reingeniería, es necesario realizar
un adecuado relevamiento y análisis de las TI existentes y de cómo se pueden utilizar
para producir nuevos y mejores productos o desarrollar nuevas formas de trabajar.
Por otra parte, es importante destacar que si bien el progreso tecnológico parece no
conocer límites, la inversión en tecnología, particularmente en TI ha traído en
demasiados casos frustraciones y simplemente ha desgastado las reservas de las
organizaciones sin obtener los beneficios buscados.
Una de las muchas razones por las cuales las TI han fallado en su potencial es que se
han aplicado a formas antiguas y existentes de llevar a cabo las tareas. Es decir, se han
automatizado los vicios y virtudes de las organizaciones en lugar de concentrar su
atención en cómo debe hacerse el trabajo y, por lo tanto, considerar cómo podría
ayudar la tecnología en ello. La mayor parte de las organizaciones generalmente
buscan automatizar las tareas existentes, de forma de obtener ahorros en eficiencia sin
generar cambios profundos en los procesos.
Por tal motivo, es necesario analizar la relación entre los procesos y la información y
determinar cómo se puede combinar TI con el diseño de los procesos y la organización
de las personas. Ello nos permitirá trazar escenarios posibles, mejorar el análisis de la
información, optimizar la toma de decisiones, definir o cambiar actividades en forma
radical, o tal vez suprimir flujos de trabajo que gracias a la transmisión electrónica de
datos son superfluos o innecesarios.
De la relación entre cambios tecnológicos y la organización de los procesos de trabajo
surge una matriz donde existirían cinco tipos de situaciones: anacronismo, asincronía
negativa, asincronía positiva, oposición y refuerzo mutuo.19
-
El fenómeno del Anacronismo se da cuando se recurren a tecnologías y métodos
de organización obsoletos.
-
El caso de la Asincronía negativa se verifica en aquellos casos en los que se
realizan cambios tecnológicos que no son precedidos, ni acompañados de
estrategias preparatorias de los recursos humanos y las formas de organización.
-
La Asincronía positiva se registra en aquellos casos donde la incorporación de
tecnología es precedida por una modernización de los modos organizacionales y
una elevación de las competencias profesionales del personal.
-
La Oposición son aquellos casos en que los cambios organizacionales comparten
simultáneamente asincronías positivas y negativas.
-
Refuerzo mutuo: se produce cuando la modernización tecnológica y la
modernización social convergen potenciándose mutuamente.
Sobre la base de estas definiciones creemos que la situación óptima, al menos para el
sector público, debería ser la de asincronía positiva, es decir, aquellos casos donde la
incorporación de tecnología es precedida por un proceso de modernización de los
modos organizacionales y una elevación de las competencias profesionales del
personal. Es por eso que resulta sumamente importante asociar la incorporación de
WALTER, Jorge. “Nuevas formas de organización del trabajo en las empresas argentinas Una luz en la boca del
túnel” en Congreso Latinoamericano de la Estrategia frente al cambio-1994 del 26 al 28/5/94)
19
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13
tecnología con una estrategia de cambio planeado y pautado. Esto no niega la
posibilidad de que la mera incorporación de nuevas herramientas tecnológicas alteren
espontáneamente los procesos de trabajo, pero precisamente dicha “espontaneidad” es
lo que debería reducirse frente a la planificación.
Frente a este fenómeno del cambio organizacional asociado a la incorporación, o en el
mejor de los casos creación de Ti, surgen algunos interrogantes que vale la pena
desarrollar.
Algunos interrogantes sobre la integración entre Tecnologías
de información y cambio organizacional.
1. ¿Las inversiones de la organización en tecnología acompañan a las
metas estratégicas del organismo? Es necesario saber si la inversión en nuevas
tecnologías están sujetas a los lineamientos estratégicos o al plan estratégico en el que
se encuadra el cambio. Responder a esta pregunta explicaría la coherencia y la
eficiencia de la inversión en nuevas tecnologías.
2. ¿La organización tiene metas de TI basadas en metas propias de los
diferentes procesos? Necesitamos saber si la organización responde a metas
estandarizadas por la tecnología en sí misma o en realidad se preocupa por el alcance
de metas vinculadas a las tareas y funciones específicas del nuevo diseño
organizacional
3. ¿El staff de TI tiene un claro entendimiento de los procesos de trabajo de
la organización? Si los equipos especializados en las nuevas TI no comprenden la
amplitud y complejidad de los procesos de trabajo hasta en sus más mínimos detalles,
probablemente se produzcan desinteligencias durante el proceso de cambio.
4. ¿Conoce la organización las herramientas de software disponibles para
facilitar los cambios organizacionales requeridos, o tiene la capacidad
para modificar software existente para adecuarlo a sus necesidades o está
en condiciones de generar diseños propios?
5. ¿Son los diseñadores de procesos lo suficientemente capaces para
considerar las ventajas de las TI en los esfuerzos de la reingeniería? Es
evidente que las nuevas TI constituyen un aliado invalorable a la hora de repensar
procesos, pero de todos modos este es un supuesto que no se da en todos los casos,
dado que pueden existir rediseños de procesos que no cuentan con la incorporación de
nuevas tecnologías, por omisión o desconocimiento.
En tal sentido, es imprescindible tener en cuenta la estrecha relación que existe en la
actualidad entre TI y desarrollo organizacional. Las TI inciden en el organismo en la
manera de conducirlo, administrarlo y organizarlo. Nos ayuda a integrar y coordinar
las actividades permitiendo un mayor conocimiento de cómo debe operar el mismo.
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14
Es importante destacar que para definir las TI a incorporar es conveniente realizar una
evaluación teniendo como guía las siguientes preguntas:20
•
¿Qué resultados de procesos necesita facilitar u ofrecer la tecnología?
•
¿Qué formas de tecnología deben considerarse para la tarea?
•
¿Qué nivel de tecnología es aceptable para las personas que se encontrarán con
ella?
•
¿Cuáles son los puntos débiles y fuertes de la tecnología?
•
¿Qué oportunidades adicionales abre dicha tecnología?
•
¿Qué amenazas trae esta tecnología particular?
•
¿Qué tan madura es esta tecnología: es tecnología de punta, por lo tanto de alto
riesgo o ya es antigua, pero bien probada?
Como se puede observar, la incorporación de nuevas tecnologías de gestión en una
organización depende de una cantidad importante de variables que condicionarán la
modalidad, los tiempos y, evidentemente, el éxito de dicha adopción. En el mejor de los
casos la incorporación de nuevas TI en las organizaciones públicas genera las
condiciones para producir nuevos y mejores productos y desarrollar procedimientos
administrativos más simples, eficientes y transparentes.
Factores condicionantes de la incorporación de nuevas
tecnologías de información.
Para saber cuál es la complementariedad de los procesos de cambio organizacional y
las nuevas TI resulta imprescindible poder identificar los mecanismos por los cuales toda
organización puede ser llevada a incorporar dichas tecnologías a sus nuevos procesos.
La incorporación de tecnología puede obedecer a dos conjuntos de factores, uno
interno y otro externo. Como factores internos podemos indicar la nueva gestión de los
recursos humanos, el liderazgo experto, el carácter centralizado o descentralizado de
la organización, los sistemas de medición de la productividad o el desempeño de la
organización, la cultura o clima organizacional, el tamaño y las capacidades
gerenciales.
Por otra parte, desde el momento en que ninguna organización se mueve en un espacio
vacío, conviene pensarla como un sistema abierto y cualquier intento de explicación del
comportamiento o cambio de la misma debe tener en cuenta el medio en que se
desenvuelve, considerando así una serie de factores externos. Esta relación puede ser
entendida como bidireccional. Por un lado, el entorno influye en la organización y, por
el otro, ésta realiza lo propio hacia el medio. El nivel de influencia en última instancia
favorece al medio, pero esto no nos permite afirmar un determinismo contextual, la
organización puede tener iniciativas.
20
HALLIBURTON, Eduardo. Op.cit.
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15
En este sentido es necesario definir, qué idea de entorno es pertinente a nuestro estudio.
El entorno es el medio donde se encuentra la organización, que de alguna manera le
provee de insumos y a la cual devuelve productos. Y estaría compuesto por los
siguientes elementos:
GRAFICO Nº 1
Desarrollo
tecnológico
Organizaciones
jerárquicamente
superiores
Proveedores
Organización
Organizaciones
competidoras
Organizaciones
jerárquicamente
inferiores
Sociedad
Organizaciones
aliadas
Clientes
Economía
Política
Clientes (ciudadanos), proveedores, organizaciones jerárquicamente superiores e
inferiores, organizaciones competidoras o aliadas, su objeto de acción, el desarrollo
tecnológico, las variables económicas, sociales y políticas.
Esta enumeración no implica que algún factor no pueda ocupar a la vez distintas
posiciones. La principal característica del nuevo entorno de las organizaciones es su alto
nivel de incertidumbre.21 Su nivel de predictibilidad ha disminuido notablemente debido
en gran medida al cambio tecnológico en el ámbito de la informática y las
comunicaciones. Las variables no controladas por las organizaciones en su entorno
inmediato se multiplican de manera exponencial provocando la necesidad imperiosa de
adaptarse a estos cambios.
Por incertidumbre entendemos “la diferencia entre la cantidad de información requerida para realizar una tarea y
la cantidad de información ya en poder de la organización” YOGESH, Malhotra “Role of Information Technology in
managing Organizational Change and Organizational Interdependence.” Brint Institute 1993 en www. brint.com .
21
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16
El principal componente de esta transformación es la información en todos sus aspectos.
Por un lado el cuantitativo, las nuevas condiciones tecnológicas permiten no sólo la
transmisión y acumulación de gran cantidad de información sino también generarla en
gran cuantía.
El entorno se transforma en un marco saturado de información. Este es el primer desafío
que este nuevo marco presenta a las organizaciones, cómo lidiar con tanta información.
La organización debe:
•
seleccionar rápidamente la información pertinente y desechar el resto,
•
estar constantemente actualizando la información que se vuelve obsoleta en lapsos
breves,
•
adaptarse ágilmente al cambio de formato de información recibida y
•
estar en condiciones de devolver al medio la cantidad de información requerida
para mantener un feedback fluido.
Por otro lado, la información de este nuevo entorno posee rasgos de calidad y
complejidad variables, por ende, la organización debe:
•
estar en condiciones técnicas de asimilar la información con cualquier tipo de
complejidad en el menor tiempo posible,
•
estar en condiciones de adaptarse a cambios violentos en el tipo y calidad de
información recibida y
•
adaptar la emisión de información a la altura del receptor indicado para disminuir la
distorsión y los costos de comunicación.
En ambos casos los costos deben ser mínimos. Si pensamos que el entorno varía
constantemente no se puede esperar que la organización esté en condiciones de
soportar el coste de invertir asiduamente en su transformación interna a cada variación
de aquél. El modelo de adaptación debe ser lo suficientemente flexible para que las
variaciones del entorno no se transformen en altos costos para la organización.
Si uno de los principales aspectos de este entorno es la constante presión sobre las
organizaciones para inducir cambios internos, las organizaciones deben aumentar su
capacidad receptiva, es decir, su aptitud para monitorear los cambios tanto del lado de
sus inputs como sus outputs. De ahí la necesidad de la utilización de nuevas TI.
Independientemente de la necesidad intraorganizacional de adoptar estas nuevas
tecnologías, por lo menos en las fronteras, el entorno demanda su implementación.
Otro efecto de la presión del entorno es la reducción de las dimensiones de la
organización focalizándose en su competencia central para reducir los costos de
adaptación y manejo de la información.
A su vez, esta simplificación y focalización de las organizaciones vienen acompañadas
de una búsqueda de relaciones interorganizacionales que complementen sus
competencias y reduzca la incertidumbre del entorno por su complementariedad.
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17
Por último, esta permanente transformación cuantitativa y cualitativa de la información
demanda un constante cambio de tecnologías para manejarlas que a su vez reproducen
y aumentan la impredictibilidad del entorno.
Podemos afirmar que la utilización de TI puede tener un impacto positivo en toda
organización. Que este sea el caso o no depende de distintos factores, uno de los cuales
es el entorno.
El entorno puede jugar diferentes papeles a favor o en contra de la adopción de estas
nuevas tecnologías afectando el tipo de utilización que se haga de las mismas. A
continuación enumeramos posibles incentivos a la incorporación de estas tecnologías.
•
Los clientes (internos o externos) demandan los bienes y servicios en formato o con
un nivel de calidad sólo alcanzable con estas tecnologías.
•
Los proveedores han adoptado estas tecnologías de manera tal que los insumos
pueden requerir la adaptación de la organización a los mismos en términos
tecnológicos.
•
Las organizaciones superiores deciden la incorporación de nuevas tecnologías de
forma unilateral.
•
La misma disposición de las nuevas tecnologías por inercia, actualización, imitación
o snobismo.
•
La complejización del objeto de la organización y la necesidad de estar a la altura
del mismo.
•
El aumento de la información disponible sobre el medio.
•
La existencia de organizaciones competidoras o similares que ya adoptaron con
mayor o menor éxito estas tecnologías.
En este listado es identificable el nivel de responsabilidad de la organización en la
adopción o no de las tecnologías. El carácter endógeno o exógeno y también
imperativo u optativo de las mismas.
Características de los factores condicionantes
El éxito o fracaso de la incorporación de TI depende en gran medida a las capacidades
propias de la organización.
En una primera aproximación, caracterizamos los principales factores que conducirían a
la incorporación de nuevas TI, con resultados positivos en el mejoramiento de la calidad
en la generación de productos y servicios institucionales.
Obsolescencia de los procesos organizacionales
En una economía global, tienen una ventaja competitiva aquellas organizaciones
públicas y privadas que puedan responder con mayor rapidez al cambio. A su vez, los
cambios en la tecnología recortan la duración de la vida útil de la mayoría de las
habilidades de líderes y empleados. Por ejemplo, un oficinista, en otros tiempos, podía
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18
aprender a dominar un trabajo y estar seguro de que sus habilidades serían adecuadas
para desempeñar ese puesto durante la mayor parte de su vida laboral, pero en la
actualidad esto ya no es posible. Es importante tener presente que el fenómeno de la
obsolescencia no sólo afecta al trabajador sino también a los procesos organizacionales
en su conjunto.
En algunos casos es probable detectar que la inadecuación de los procesos
organizacionales de generación de productos, servicios o regulaciones de algunos
organismos depende de las nuevas características de las demandas provenientes de su
entorno. Es decir, la necesidad de lograr mayores niveles de control social o ciudadano,
mayor transparencia y eficiencia en el manejo de los recursos públicos, entre otras
exigencias.
En otros casos, los proveedores de diferentes organismos del sector público pueden
presionar sobre la obsolescencia de los procedimientos organizacionales del organismo
público en cuestión, ya que éstos están en condiciones de adoptar nuevas TI. De este
modo, la adquisición de insumos esenciales puede requerir la adaptación de la
organización en términos tecnológicos. El crecimiento del comercio electrónico y la
necesidad de reducir los plazos administrativos para la realización de compras
institucionales constituyen posibles factores impulsores del cambio.
Otro posible factor de cambio es el efecto de la transformación sucedida en las
organizaciones superiores. Si éstas deciden la incorporación de nuevas tecnologías en
forma unilateral, probablemente esta situación obligue a las organizaciones
jerárquicamente inferiores a modernizar sus procesos y procedimientos de trabajo. Este
fenómeno puede verse traducido en la incompatibilidad de sistemas informáticos e
interorganizacionales que, necesariamente, deben ser complementarios. En este sentido,
la existencia de organizaciones competidoras, concurrentes o aliadas que hayan
adoptado con mayor o menor éxito nuevas TI también puede constituir un factor de
cambio sumamente influyente.
Fuentes de financiamiento
La inversión necesaria para la incorporación de nuevas TI en el marco de un proceso de
cambio estructural requiere de un acceso rápido y factible a recursos financieros de
magnitudes considerables. Es importante tener en cuenta el modelo de ingeniería
financiera necesaria para garantizar la continuidad del proyecto. De este modo, resulta
relevante considerar si la organización maneja recursos propios y cuál es el grado de
disponibilidad de los mismos. En algunos casos el acceso a fuentes de financiamiento
externo podría convertirse en una alternativa viable en contextos de crisis
presupuestarias.
En algunos casos será interesante observar si la nueva modalidad de gestión
presupuestaria de algunas organizaciones del sector público facilitó el financiamiento
de la incorporación de nuevas tecnologías.
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19
La nueva gestión de los recursos humanos
En la actualidad, el personal de una organización es considerado un activo fundamental
de la misma.22 La noción de capital humano, generalizada en el ámbito privado, hace
referencia a un recurso de la organización que –al igual que otros recursos– debe ser
protegido, desarrollado y actualizado en forma constante. El desarrollo de tales
recursos en el ámbito privado es una clave para insertar a las empresas en un contexto
globalizado y de competitividad en aumento, signado por la incertidumbre y el cambio
constante que imprimen en él los avances tecnológicos de las últimas décadas.
Ahora bien, este contexto en continuo cambio incide no sólo en las organizaciones
privadas sino también en las organizaciones públicas. Consideradas estas últimas como
sistemas abiertos, es fácil encontrarlas afectadas por los cambios en el entorno. Sea por
demanda de los destinatarios de sus productos –clientes - ciudadanos–, sea por
necesidad de eficientizar la gestión–, la Administración Pública se ve impulsada a
adaptarse a los nuevos tiempos, rediseñando sus procesos y adecuándolos a los nuevos
estándares tecnológico - organizacionales. En este marco, la gestión de los recursos
humanos de las organizaciones estatales se constituye en una de las piezas clave del
proceso.
La gestión de estos recursos críticos de la organización se compone de varios
programas: la planificación de recursos humanos, la demanda y selección, el
adiestramiento y desarrollo, la evaluación del comportamiento y la compensación o
sistema de recompensas. Cada uno de estos programas puede ser percibido como un
subsistema dentro del sistema de recursos humanos de la organización, el cual se
alimenta de insumos y genera productos para otro subsistema (ver gráfico Nº 2).23
Las funciones que cumplen estos subsistemas pueden ser desagregadas como sigue:24
•
Determinar los conocimientos que se precisan. Para ello es menester contar con una
descripción detallada de las tareas correspondientes a cada puesto en las que se
indiquen la educación, experiencia, conocimientos y características personales que
precisa cada trabajo.
•
Determinar el número de personas necesarias y cuándo se producirá esta
necesidad. Las tareas que componen los diversos procesos de una organización
requieren cierta dotación de capital humano específico que es preciso pautar y
modificar de acuerdo a las necesidades.
•
Señalar qué personal del disponible será apto para cubrir nuevas oportunidades.
Aquí hay que observar a los empleados con sus tareas presentes, valorar su
eficacia y analizar su desarrollo y potencial hacia el futuro. Los mecanismos como
la evaluación de desempeño contribuyen a detectar a este personal apto.
•
Diseñar programas de adiestramiento y desarrollo para empleados actuales. Se
trata de crear programas para maximizar el potencial del capital humano de la
organización de modo de generar las condiciones para que, en la medida en que
se desarrollen, puedan asumir nuevas responsabilidades.
Cf. entrevista a Eduardo Arturo Salas en Revista de investigaciones del INAP, Nº 0, 1998.
Cf. HAYMANN, Theo, et al. “Dirección y gerencia: cómo planificar, organizar, coordinar, gestionar los recursos
humanos, motivar y controlar para alcanzar la efectividad de la organización.” Ed. Hispano Europea, Barcelona,
Tomo II.
24
Ibídem.
22
23
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
20
Gráfico Nº2
Objetivos y
políticas de la
organización
Plamificación
de
RR:HH
Mercado
de Trabajo
Demanda y
selección de
RRHH
Conocimiento
disponible
Capacitación y
desarrollo de
RRHH
Evaluación
de
comportamientos
Compensación
(promociones,
cambios, despidos)
•
Establecer programas básicos de capacitación para nuevos empleados. Cuando el
personal de la organización es promovido hacia puestos superiores se hace
necesario prever nuevas admisiones en la última fila. Cubrir estos puestos con
personal externo a la organización impone la necesidad de capacitarlos y
desarrollarlos para el mejor funcionamiento de la organización.
•
Fijar un sistema eficaz de compensaciones. Este sistema ha de responder tanto a las
necesidades económicas como a las que no lo son. Debe incluir circunstancias de
mejora en la profesión, como la promoción y el cambio, y asimismo la destitución y el
despido.
En lo que al sector público nacional se refiere, el hecho de considerar al personal de la
organización como un capital pasible de ser desarrollado y actualizado en forma
constante es percibido como una innovación:
"... el SINAPA no deja de ser, más allá de las críticas y de las deficiencias que pueda
tener, un elemento innovador. Innovador no en el sentido de que se creó un nuevo
sistema, sino de que se adaptaron al contexto de la administración pública, ideas o
esquemas que estaban dando vueltas por ahí, pero se los encaminó en un proceso de
reconstrucción masiva de la capacidad de administración pública del Estado."25
El SINAPA reglamenta, para la Administración Central, cada uno de los subsistemas que
hemos detectado en lo que dimos en llamar sistema de recursos humanos: establece los
25
Cf. Entrevista a Eduardo Salas, op. cit.
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
21
mecanismos para la planificación y el desarrollo de una carrera administrativa; incluye
un sistema de selección (concurso) para cubrir los cargos; contempla programas de
capacitación que permiten al agente manejar su propia evolución en la carrera,
mediante los mecanismos de ascenso horizontal, y estipula un sistema de evaluación de
desempeño y compensaciones (ascensos horizontales y verticales).
Más allá de las diversas críticas generalizadas a este sistema –tales como las trabas
para los ascensos verticales, el sistema de cupos para los cursos de capacitación y las
limitaciones del sistema de evaluación de desempeño– el SINAPA constituye un
significativo giro en la gestión de los recursos humanos en el sector público: implica una
verdadera "valorización de la noción de capital humano en el Estado".26
En el contexto crítico actual –la reaparición de la brecha fiscal– el cambio
organizacional es una necesidad imperiosa, necesidad asociada a la eliminación de
redundancias, a la reducción de costos, a la agilización de los procesos, etc. Ella no
puede ser operada sin una efectiva adecuación de la gestión de los recursos humanos
para permitir el desarrollo pleno de sus potencialidades y capacidad de aprendizaje:
"Así, la búsqueda y selección de recursos humanos, el desarrollo de carrera, la rotación,
y el empowerment, la capacitación, la política de recompensas y remuneraciones y la
evaluación de desempeño, están asociados al desarrollo de innovación. La combinación
adecuada de incorporación de nuevos agentes con la seguridad en el empleo para el
recurso humano innovador, la capacitación en nuevas tecnologías de la información,
profesionales y de gestión, planes de carrera que asocien ascensos, rotaciones,
intervención en proyectos y equipos de trabajo ad hoc, recompensas salariales, de
formación y de intercambio, son todos los estímulos al proceso de innovación."27
En particular, en lo que a nuestra investigación respecta, nos interesa evaluar el modo
en que la adopción de TI contribuye o no al cambio organizacional de procesos. Esto
supone, en el caso de los recursos humanos, detectar en qué medida el sistema de los
recursos humanos –como lo hemos dado en llamar–, y cada uno de sus subsistemas,
coadyuva a orientar el empleo de las nuevas tecnologías hacia la actualización de los
procesos de gestión. De este modo, tentativamente, podemos aventurar algunos de los
puntos en los que se concentrará nuestra investigación en lo que a los recursos humanos
se refiere:
• Nivel del sistema en general: cuenta o no el organismo que se estudia con una
dirección de informática;28 de ser así, qué funciones cumple esta dirección; qué
relaciones entre el organismo y sus clientes externos (y entorno en general) están
mediadas por TI; qué relaciones entre clientes internos del organismo están
informatizadas.
Ibídem.
SCHWEINHEIM Guillermo, "Innovación en administración, gestión y políticas públicas: ¿es idéntico a
modernización?", en Revista de investigaciones del INAP, Nº 0, 1998. (las negritas no son del original).
28
Uno de los puntos interesantes de la propuesta de FIEL para la reforma de la Administración Pública contempla un
esquema específico para el uso de la informática en la Administración Nacional. "Se apunta a aplicar un concepto
eficiente y moderno que comprende la debida descentralización en las unidades de apoyo y en los sistemas
empleados, con una unidad administrativa (Dirección Nacional) en la Jefatura de Gabinete con funciones de
supervisión de políticas y normativas que apunten a la mayor eficiencia, sin trabar la operación de cada Ministerio y
organismo. (...) Siguiendo los principios expuestos, la propuesta de reforma administrativa comprende:
La creación de una Dirección Nacional de Informática, en la Jefatura de Gabinete, que tendrá funciones
normativas.
La creación de Direcciones Generales de Informática, como unidades de apoyo en cada Ministerio.
- La creación de unidades informáticas muy limitadas dentro de las Direcciones sustantivas y los organismos
descentralizados."
26
27
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22
•
Nivel del sistema de recursos humanos del organismo y del subsistema de
planificación: de existir una dirección de informática, qué relaciones mantiene con la
dirección de recursos humanos; existe o no una política definida orientada al
desarrollo de los recursos humanos en TI; esta política está asociada sólo al empleo
de paquetes informáticos de oficina o incluye entre sus objetivos alguna de las
tecnologías asociadas al cambio organizacional de procesos (uso de redes internas y
externas).
•
Nivel subsistema de selección: cuenta el organismo con un sistema de selección de
personal; el ajuste individuo - puesto,29 objetivo de una selección eficaz, contempla o
no como requisito el manejo de TI en áreas potencialmente informatizables; la
flexibilidad y capacidad de adaptación al cambio en las tareas es o no tenida en
cuenta; qué rol juegan en la selección la iniciativa y creatividad del postulante.
•
Nivel subsistema de capacitación: qué planes de capacitación (en el puesto de
trabajo o fuera del puesto de trabajo)30 se vinculan al empleo de tecnologías de
información; cuáles de ellos contemplan la aplicación de estas tecnologías al
rediseño de procesos; en estos planes se fomenta la capacidad y creatividad del
agente para resolver problemas en forma autónoma; qué cantidad de horas hombre
se invierte en estos tipos de capacitación; qué alcance tienen estos planes (niveles
gerenciales, administrativos, etc.).
•
Nivel subsistema de evaluación de comportamientos cuenta o no el organismo con un
sistema de evaluación de desempeño; este sistema incluye o no entre sus elementos la
evaluación de la capacidad de resolver problemas, las habilidades en el manejo de
TI, la facilidad de adaptación a nuevas tareas, la predisposición al cambio; estos
elementos aportan o no a la definición de las necesidades de capacitación y
selección de personal.31
•
Nivel subsistema de compensación: cómo se premia o castiga al personal del
organismo; qué rol juega la adaptación al cambio en el sistema de compensaciones;
se fomenta o no con este sistema aspectos tales como la innovación autoinducida, la
capacitación en TI, la solución de problemas; se prevé un sistema de reasignación de
puestos, despidos o retiro voluntario en caso de que un eventual cambio
organizacional expulse personal redundante u obsoleto (downsizing).
En síntesis, lo que se pretende no es sino evaluar el sistema de recursos humanos del
organismo en función del rol que cumplen en él las tecnologías de información aplicadas
al cambio de procesos. Evidentemente, algunos puntos revestirán mayor importancia
que otros. Así, la capacitación y la selección de personal serán puntos en los que
seguramente la indagación será más profunda. Sin embargo, no por ello debemos dejar
de indagar en cada uno de los subsistemas en particular.
Liderazgo experto
La definición adoptada en el presente trabajo es la que corresponde con la esencia del
liderazgo, con capacidad de conducción, transformación institucional, visión de los
escenarios futuros y el posicionamiento esperado de su organización y, finalmente, la
capacidad y habilidad de comunicar y motivar a las personas de la organización para
el desarrollo de acciones que conduzcan al cambio deseado.
ROBBINS, Stephen "Comportamiento Organizacional. Teoría y Práctica" Prentice Hall México 1996.
ROBBINS, Stephen. Op. cit.
31
Ibídem..
29
30
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
23
Para Katz y Kahn,32 el liderazgo asume la misión de comprender la perspectiva externa
de la organización, comprender los factores ambientales, relacionarlos con los hechos
de la organización para poder predecir los probables efectos de distintos cursos de
acción y escoger entre ellos.
El líder institucional se interesa por la política y las personas, se interesa por el
contenido y el proceso y por la adaptación dinámica de toda la organización de sus
actividades internas y de las presiones externas .
El liderazgo es la personificación institucional del propósito, una clara definición de la
misión de la organización y la adopción de la política de la organización en el contexto
de las condiciones pretendidas por el ambiente y por la vida interna de la unidad de la
organización.
La relación entre cultura y liderazgo es muy estrecha. "Las culturas empresariales son
creadas por líderes y una de las funciones más decisivas del liderazgo bien puede ser la
creación, conducción y siempre y cuando sea necesario, la destrucción de la cultura. La
cultura y el liderazgo son dos caras de la misma moneda que no pueden ser entendidas
por separado”.33
En las organizaciones se tienen tres tipos básicos de conducta de liderazgo:34
a- Introducción de cambios estructurales.
b- La interpolación de estructura.
c- El uso de la estructura formalmente proporcionada para que la organización siga en
marcha funcionando con efectividad.
Ahora bien, para un cambio organizacional sustentado en la incorporación de nuevas
TI, el líder requiere de un alto nivel de conocimiento o sensibilidad frente a:
a) los productos, servicios o regulaciones que genera la organización;
b) los procesos organizacionales y
c) las TI.
La conducción y el liderazgo por parte de las autoridades máximas de la organización
requiere de un expertise adicional dada la especificidad y complejidad de la nuevas
tecnologías. Si aquellos encargados de liderar el cambio poseen conocimientos sobre
las nuevas tecnologías a incorporar, tendrán mayor capacidad de detectar los
problemas de implementación y resolverlos.
Una persona experta en cuestiones técnicas y en conocimientos organizacionales
también logra que se acepten mejor sus sugerencias y órdenes. No es fácil que la
organización otorgue poder referente o de conocimientos, sin embargo ambos son
fundamentales para liderar la incorporación de TI.
En este sentido, el poder referente y el de conocimientos representan agregados
potenciales al control y a la efectividad de la incorporación de tecnología. El poder
referente es el que depende del nexo personal entre líder y seguidor y el poder de
conocimiento, depende del saber y la experiencia del líder, ambos son las fuentes de
KATZ, Daniel y Roberto KAHN, “ Psicología social de las organizaciones “ Editorial Trillas. México,1990.
SCHEIN Edgar H. "La cultura empresarial y el liderazgo; una visión dinámica" Edit. Plaza & Janes. Barcelona,
1988.
34
KATZ, Daniel y Roberto KAHN. Op.cit
32
33
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
24
poder usadas por el líder no decretadas de manera organizacional, contrastando con
los poderes de recompensa, castigo y autoridad legítima que sí da la organización.
Gestión en función de las demandas de los clientes
Podemos considerar como otro de los factores que condicionan el cambio
organizacional de procesos asociados a la incorporación de TI, a la gestión que realiza
la Administración Pública en función de sus clientes.
A partir de la segunda reforma del Estado se comenzó a hacer hincapié en “la
necesidad de avanzar en la transformación de una administración en la que se gestiona
enfatizando el cumplimiento de las normas a una administración dirigida
fundamentalmente a la prestación de servicios y preocupada por su calidad."35
Esta visión de la administración como una entidad prestadora de servicios nos introduce
a pensar acerca del concepto de cliente36. Siguiendo a Halliburton, “los clientes pueden
ser externos a la administración, tal como un miembro del público o una organización
empresarial; internos a la administración, tal como un ministerio u otra organización del
sector público, u otra parte de la misma organización, tal como el departamento
contable o de personal.”
Tomando los preceptos de las organizaciones privadas, aparece en el ámbito de la
Administración Pública la exigencia de agregar valor en la prestación de sus servicios.
Los resultados de la actividad pública se fundan así en la capacidad de servir al
ciudadano y más en general de atender al cliente.
En ese sentido, la forma de agregar valor a la producción de bienes de la
Administración Pública es mejorando los procesos internos de trabajo de cada unidad
de la misma. Un aspecto fundamental es alinear TI, la estructura organizativa y la
política de recursos humanos al Plan Estratégico, contemplando la cultura propia de la
organización.
Entonces, la incorporación de TI, producida paralelamente al cambio organizacional,
ofrece “las ventajas de la velocidad en los procesos, la gran cantidad de información
que se puede almacenar en espacios reducidos y en la facilidad de acceso y búsqueda,
así como en las posibilidades de intercambio y de transmisión de información.”37
Las TI inciden en la organización, fundamentalmente en la manera de conducirla y
organizarla, favoreciendo la formulación e implementación de políticas y servicios en
términos de “puntualidad, coste, exactitud, funcionalidad, sensibilidad, continuidad,
cantidad, escrupulosidad, aspecto, rendimiento, precio y disponibilidad.”38
En este marco, es preciso referirse a la tendencia de los gobiernos actuales a
responsabilizarse en brindar calidad en sus servicios y productos con los clientes ciudadanos. Inclusive este compromiso toma la forma de algún mecanismo o instrumento
específico. Programas de calidad, premios a la innovación, cartas de compromiso o de
servicio con el ciudadano constituyen acciones deliberadas que pueden motivar la
incorporación de nuevas TI.
HALLIBURTON, Eduardo. Op.cit.
Ibídem. “El cliente es quien recibe el producto y establece los requerimientos del mismo. Lo llamamos cliente interno
cuando pertenece a la misma organización y forma parte de la cadena proveedor-cliente en el desarrollo de las
actividades necesarias para la elaboración del producto final y cliente externo cuando no pertenece a la misma
organización y recibe el bien o servicio final.”
37
BARRAZA COURTOIS, Eliana “La modernización informática en el sector público” en Revista Chilena de
Administración Pública Nº14, 1997.
38
HALLIBURTON, Eduardo. Op.cit.
35
36
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
25
Asimismo vemos como el tema de la transparencia en la tramitación de expedientes con
la intención de eliminar cualquier tipo de discrecionalidad, y de esta manera, la lucha
contra la corrupción administrativa se convierten en razones por las que también los
gobiernos fundamentan la incorporación de TI.
Finalmente, es preciso analizar el entorno de la organización y dentro de este, el
accionar de los clientes. Ya sean estos, ciudadanos, organizaciones privadas o públicas,
es importante tener en cuenta las expectativas, exigencias y presiones que ciertos
clientes pueden generar a partir de su propia profesionalización, informatización y
niveles de manejo de la información.
Tomando en cuenta el tipo de cliente,39 el tipo de bien o servicio provisto y el contexto
político e institucional, algunas áreas de la Administración Pública deben
necesariamente adecuarse a las condiciones organizacionales e informáticas reinantes
de sus clientes para cumplir con sus funciones esenciales. De otra forma, la
obsolescencia de TI puede ser un obstáculo difícil de sortear en el accionar del Estado.
Características estructurales de los organismos de la Administración Pública
Generalmente los organismos descentralizados de la Administración Pública Nacional
cuentan con mayores incentivos y menores "trabas" normativas y legales para la
redefinición de los procesos o la incorporación de TI. Esto no significa que organismos
de la Administración Nacional centralizada no sean aptos para la incorporación de
nuevas tecnologías, sino que existe una autonomía diferencial de los organismos
descentralizados en comparación con la Administración Central. En este sentido, es
evidente, que en una organización descentralizada se pueden tomar decisiones con
mayor rapidez para resolver problemas, más personas contribuyen con información
para la toma de decisiones y es menos probable que los empleados se sientan alejados
de aquellos que toman las decisiones que afectan su vida laboral. Si a esta modalidad
organizacional de la estructura le agregáramos las ventajas y potencialidades de las TI
para mejorar el proceso de toma de decisiones, probablemente estaríamos frente a otro
de los factores de éxito en cuestión.
A su vez, se supone que a mayor nivel de diferenciación espacial de la estructura
organizacional, existirán mayores "presiones" o razones internas y externas para la
incorporación de TI. Como por ejemplo aquellos organismos públicos que presten
servicios o regulaciones a lo largo de una región o del territorio nacional.
Existe bastante evidencia de que el tamaño de una organización afecta
considerablemente su estructura. Por ejemplo, los grandes organismos que poseen 2000
empleados o más, tienden a poseer no sólo un mayor nivel de cobertura, sino mayores
niveles de especialización, departamentalización, reglas y procedimientos, y niveles
verticales. La gestión de un organismo de grandes magnitudes y de amplia cobertura
espacial o territorial de sus servicios requiere, cada vez más, de TI que le permitan
acceder en tiempo y forma a la información referida al mercado, a las necesidades de
los usuarios y clientes, y a las tendencias mundiales en el área en cuestión.
Las tecnologías de información permiten a las organizaciones gubernamentales el uso
de redes existentes en vez de construir nuevas oficinas. Estas pueden ser bancos,
oficinas postales o cualquier otra entidad que tiene un conjunto de servicios y puntos de
distribución físicamente dispersados. Estas redes extendidas pueden adoptar la forma de
tecnologías de información intermediarias que pueden manejar muchos de los asuntos
Ibídem. Halliburton habla de los siguientes tipos de clientes: beneficiario, consumidor, prosumidor, usuario,
comprador, contribuyente y regulado.
39
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de rutina requiriendo previamente una visita separada a una oficina de gobierno
especializada, o el empleo de mecanismos de acceso electrónicos. Cuando el método
del servicio de distribución no es cara a cara, la persona que posee el servicio puede
estar en todas partes. En su forma más simple esto puede significar centros de atención
telefónica u otra operación de servicios centralizados que mejoren la eficiencia
operacional, sin expandir necesariamente el tamaño de la organización.
Mejor que tener expertos dispersos por todo el país, el staff puede estar centralizado u
organizado por especialidad. Aun cuando los trabajadores estén dispersos
geográficamente, la TI permite un balance tal que cuando los trabajadores tienen un
exceso de trabajo sobre una región puedan ser reemplazados con facilidad.
Sistemas de medición de la productividad o del desempeño de la
organización
Uno de los aspectos fundamentales para el análisis y la evaluación de procesos es la
medición de la productividad o del desempeño de la organización. “Medir es el único
medio por el cual se puede diagnosticar y evaluar el funcionamiento del proceso y sus
tareas principales, en relación con los requerimientos del cliente/ciudadano”.40
La medición del desempeño de la organización supone, de un lado, la identificación de
los requerimientos (necesidades y expectativas) del cliente (interno o externo) de la
organización y, del otro, el diseño de indicadores que permitan mensurar la oferta y
calidad de los productos de la organización.
El primero de estos aspectos, es decir, el relativo a las necesidades y expectativas del
cliente, permite dimensionar la demanda a la que debe satisfacer el proceso. Esta
demanda, vinculada a la misión y objetivos de la organización, debe servir para definir
los criterios cuantitativos y cualitativos de la medición, pues lo que interesa es evaluar la
capacidad que el proceso tiene para atender los requerimientos del cliente.
Una vez definidos los parámetros cuantitativos y cualitativos de la demanda, se
establecen indicadores que permitan determinar si el proceso se desarrolla en forma
eficiente y si se están logrando los resultados esperados por el cliente de la
organización. Estos indicadores, vinculados con las dimensiones cualitativas y
cuantitativas de la demanda, deben satisfacer dos tipos de condiciones: mensurabilidad
y transparencia. En otras palabras, no sólo deben permitirnos contabilizar los resultados
del proceso, sino que es necesario que la estimación realizada sea rastreable y permita
establecer comparaciones, imprescindibles a la hora de evaluar la evolución de los
productos de la organización.
Pueden diferenciarse dos tipos básicos de estimaciones de procesos. La primera es la
vinculada con la medición de los resultados. Este tipo de estimación se relaciona con el
criterio de eficacia, es decir, nos revela de qué manera los outputs del proceso
satisfacen o no las demandas de los clientes (internos o externos) vinculadas a la misión
y objetivos de la organización.
El segundo tipo de estimaciones es el relativo a la medición del proceso. Esta medición
establece el modo, satisfactorio o no, con que se cumplen las funciones que integran el
proceso en ciertos puntos críticos del mismo (resultados o decisiones fundamentales sin
las cuales el proceso fracasa en la generación de los productos). Este tipo de estimación
está vinculado al criterio de eficiencia.
40
HALLIBURTON, Eduardo. Op.cit.
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Son dos las etapas que comprende la medición de un proceso. En primer lugar, la
recopilación de datos sobre resultados del proceso en función de los indicadores
definidos como significativos para la medición. Esta recolección contribuye a determinar
la eficacia del funcionamiento del proceso y el grado de satisfacción que los productos
generan en el cliente (interno o externo). En segundo lugar, la identificación de las
deficiencias en los resultados o en las etapas del proceso. La detección de las causas
por las que fallan el proceso o alguna de sus etapas es crucial al momento de diseñar
estrategias para la mejora o cambio organizacional del mismo.
La incidencia de este factor –la medición del proceso en general– sobre la
incorporación de TI puede ser analíticamente separada en dos frentes. De un lado, la
detección de fallas en los procesos o en los resultados de los mismos puede llevar a
estrategias de solución en cuyo diseño se contemple la incorporación de nuevas
tecnologías. Asimismo, la acumulación de información diversa, que es necesaria para
efectuar una medición significativa, requiere, tanto para su recolección como para su
análisis y evaluación, de tecnología que permita el manejo de gran cantidad de datos,
para lo cual las TI han demostrado gran solvencia. La medición de los procesos es, pues,
uno de los factores en los que la incorporación de TI asume mayor relevancia.
Cultura y clima organizacional
La cultura es un concepto que ha tenido múltiples definiciones, que a veces se presentan
como contrapuestas entre sí. La cultura organizacional ha sido mal interpretada y
confundida con otros conceptos como clima, filosofía, ideología y valores, entre otros; lo
que lleva a que se confundan partes de la cultura con la totalidad cultural, como así
también confundir las manifestaciones superficiales de la cultura con el esquema
subyacente, o con lo que podemos considerar la esencia o núcleo de la cultura.
Si hacemos un recuento bibliográfico se nos presenta una docena de definiciones con
matices diferentes .Entre ellas nos parece acertada comentar las siguientes:
-
Presunciones básicas y creencias que comparten los miembros de una empresa, las
cuales operan inconscientemente y definen en tanto que interpretación básica, la
visión que la empresa tiene de sí misma y de su entorno. Estas presunciones y
creencias son respuestas que ha aprendido el grupo ante sus problemas de
subsistencia en su medio externo y ante sus problemas de integración interna. Este
nivel más profundo de presunciones ha de distinguirse de los artefactos y valores, en
la medida en que éstos son manifestaciones de niveles superficiales de la cultura,
pero no la esencia de la misma. (Schein, 1981, 1983, 1984; Dyer 1982)
-
La cultura es la consecuencia de la actitud global de todos los individuos, en que es
importante, el estilo de dirección y la habilidad y aptitud de ésta para
comprometerse e involucrar a los gerentes, jefes, supervisores y personal general,
para que consideren a los proyectos y productos como propios. Con formular
estrategias no alcanza, es sólo el comienzo, tiene que ver como es la cultura y el
cambio cultural no es posible sin una estructura que lo apoye. ( Jorge HermidaSerra.1999)
- Los términos normas y valores, significan las creencias comunes de tipo evaluativo
que constituyen un síndrome interrelacionado coherente. Las normas del sistema,
vuelven explícitos los modos de conducta adecuados para los miembros del sistema. Las
normas se relacionan con la conducta que se espera del individuo. Las normas y los
valores del sistema son producto del grupo y no necesariamente resultan idénticos a los
valores que particularmente sostiene la muestra representativa de individuos que
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participan en el sistema; constituyen los estándares de referencia para juzgar como
aceptable o inaceptable toda conducta de importancia para el sistema. Toda
organización crea su propia cultura o clima, con tabúes, tradiciones, leyes y folklore
comunes. El clima o cultura del sistema, refleja las normas y los valores del sistema
formal y la manera en que los reinterpreta en el sistema informal .El clima
organizacional también refleja la historia de las luchas internas y externas, los tipos de
gente que la organización atrae, sus propios procesos laborales y su planta física, las
formas de comunicación y como se ejerce la autoridad dentro del sistema.( Katz y Kahn
1990)
A lo largo del presente trabajo, adoptaremos una definición de cultura que la
caracteriza de la siguiente manera. La cultura de una organización es un conjunto de
maneras de pensar, de sentir y de actuar, más o menos formalizadas, las que siendo
aprendidas y compartidas por una pluralidad de personas, sirven objetiva y
simbólicamente para hacer de ellas una colectividad particular y distinta. Los factores
culturales impregnan todos los componentes de una organización: las personas, los
sistemas de innovación, información y decisión, las tareas y la estructura.
Las creencias y valores que forman parte de la cultura de una organización, crean
normas situacionales que se evidencian en comportamientos observables. Una
organización que está dando un vuelco en su dirección estratégica puede encontrar en
su cultura la fuente de su fortaleza o de su debilidad. La falta de ajuste entre la cultura y
los cambios planeados, como lo es la incorporación de tecnología, pueden resultar en el
fracaso o el afianzamiento de una nueva medida.
Otro concepto a tener en cuenta, y relacionado con lo anterior, para el análisis del
impacto del cambio en la cultura de la organización, es el de la apropiación colectiva
del cambio. La adaptación al cambio consiste en poner en marcha una organización lo
suficientemente flexible para admitir deslizamientos en las funciones de quienes forman
parte de ella. Si esto es así, pareciera evidente que, para le revisión constante de las
reglas de juego organizacional que esto supone sea posible, es necesario previamente
un acuerdo sobre los objetivos a alcanzar y una confianza en los responsables de la
conducción. Esto equivale a decir que el cambio técnico es tributario ante todo de una
capacidad de organización 41
Es importante tener en cuenta las resistencias culturales políticas y sociales que todo
cambio debe vencer, y no es ajeno a esto la incorporación de tecnología de información
en una organización. La cultura organizacional, de acuerdo a Schein se manifiesta en
tres niveles: valores, ideologías, supuestos y premisas básicas en relación a grupos y
medio ambiente y finalmente artefactos y creaciones, esto es, su sistema de lenguaje,
tecnología, arte, estratificación y status y su relación con la familia y unidades sociales42.
En el marco de las transformaciones tecnológicas, el rol que debe jugar la cultura
organizacional, participando en el nacimiento de los cambios e integrando los distintos
elementos de la organización es la construcción de equipos de trabajo y la búsqueda de
ideales respecto de los beneficios de la información como ventaja competitiva. El hecho
de compartir información procesada ayuda a la integración de recursos humanos hacia
ideales compartidos, en la medida que permite un conocimiento más integrado de los
valores de la organización.
PUFFIER, Jean, TESTA, Julio y WALTER, Jorge. “Los saberes de la informatización en la industria argentina” Ceil.
Buenos Aires, 1987.
42
SCHEIN, Edgar H. Op.cit.
41
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Respecto a las culturas organizacionales facilitadoras de incorporación de TI,
consideramos que son aquellas organizaciones que cuentan con culturas flexibles y
dinámicas las que promueven el uso de nuevas herramientas tecnológicas. Es decir,
organizaciones que cuentan con visiones estratégicas orientadas por el cambio
estructural y el aprendizaje común y desarrollan valores compartidos que favorecen la
colaboración, la vinculación, el trabajo en equipo y la investigación de novedad.43
Algunos autores, enfatizan la necesidad de encarar este cambio organizacional lo más
planeado posible.” El proceso de transformación requiere el consenso de la
organización y sus hombres con vistas a un cambio muy profundo que necesita tiempo e
implica un acto de voluntad y conciencia”.44 Deben señalarse también las posibles
interrelaciones entre cultura y poder dentro de cada organización, lo que nos podría
determinar cuatro tipos distintos con diferentes estrategias y posturas frente al cambio y
la incorporación de tecnología.
a- Organizaciones con cultura fuerte y poder concentrado
b- Organizaciones con cultura fuerte y poder repartido (en las que el fraccionamiento
del poder en diversos centros crea condiciones para un proceso de negociación
entre los diferentes actores)
c- Organizaciones con cultura débil y poder repartido (en las que se dan las
condiciones para un amplio juego político entre todos los centros de poder y las
diferentes subculturas)
d- Organizaciones con cultura débil y poder concentrado (en las que si bien el poder
es concentrado, las dificultades se presentan por la coexistencia de varias
subculturas y la existencia de un bajo nivel de participación y aceptación de los
valores corporativos).
Benchmarking
Una de las características propias de las nuevas tecnologías es la constante renovación
completa de las mismas. Esto hace que la capacidad de acumular aprendizaje se
resienta, en tanto nuevas tecnologías vuelven obsoletas las actuales. Para ello, lo que las
organizaciones actuales requieren es capacidad de recepción o capacidad de
aprendizaje más que acumulación.
Por ello, uno de los factores que pueden motivar la incorporación de tecnologías de
información y comunicación es el benchmarking. El mismo es una "cuestión de
aprendizaje"45 a partir del cual se obtienen ideas y es posible "medir procesos y
productos con relación a otros, buscando la excelencia de las mejores prácticas y
teniendo como punto de partida al ciudadano/cliente."46
En tanto el costo de cambio tecnológico puede ser alto, no puede haber margen para
una incorporación deficiente o disfuncional. De allí la necesidad de obtener ventaja de
aplicaciones exitosas de estas tecnologías. Halliburton afirma que el benchmarking
"suele ser de gran utilidad para comparar y adoptar aquellos elementos que permitan
mejorar el proceso seleccionado". El uso de TI como pocos factores requiere de la
utilización del benchmarking.
ARGYRIS, Chris. “On Organizational Learning.” Blackwell Scientific Publications. 1993
KATZ, Daniel y KAHN, Roberto.Op.cit
45
HALLIBURTON, Eduardo. Op.cit.
46
Ibídem
43
44
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30
Ahora bien, puede compararse con otras organizaciones del sector público,
internacional o con el sector privado. Inclusive la experiencia del sector público en este
tema tiene la ventaja de no poner en riesgo ventajas competitivas por compartir la
experiencia en la incorporación y uso de nuevas tecnologías.
En suma, la comparación sistemática de procesos, sistemas, tecnología y producción
institucional de organizaciones pares o de referencia puede constituir un estímulo para
el cambio. La investigación propia en cooperación o a través de terceros, la vinculación
tecnológica y la asistencia técnica también pueden actuar como estímulos a la
incorporación de nuevas tecnologías.
Seguridad informática
La incertidumbre propia de los entornos de las organizaciones actuales facilita la
incorporación de TI en los procesos. Este tipo de tecnologías hace posible un
funcionamiento mucho más flexible además de permitir el manejo de mayor cantidad de
información. Estas características disminuyen el riesgo que implica el aumento de la
complejidad del entorno. No obstante ello, el riesgo no puede ser eliminado
completamente de ninguna organización. Las nuevas tecnologías generan un nuevo tipo
de riesgo que les es propio.
En este contexto definimos el riesgo cómo “cualquier evento o acción que evite a una
organización lograr sus metas u objetivos”.47
Toda política de gestión del riesgo (risk management) debe incorporar el control del
riesgo informático.
La principal herramienta para gestionar el riesgo informático son los programas de
protección de información (information protection). El objetivo de los mismos es la
”preservación de la continuidad, integridad y confidencialidad de los recursos de
información.”48
Siguiendo a estos autores definiremos cada uno de estos conceptos:
Por continuidad entendemos la disponibilidad de los recursos de información y de
procesamiento en el momento y en el nivel que se requiera. Entre los posibles causantes
de discontinuidad están desde catástrofes naturales y accidentes de todo tipo, hasta
errores de operación, hackers y virus. La mejor política para mantener la continuidad es
una estrategia que combine medidas preventivas en términos físicos y lógicos con
medidas de tipo reactivo.
Por integridad entendemos la confiabilidad de la información. Una información no
confiable es como no tener información. Este problema se relaciona con el diseño,
entrada de datos, control de procesos, en los cuáles diferentes usuarios tienen acceso a
la misma información y están en condiciones de distorsionarla voluntaria o
involuntariamente. Este problema se encara con claros sistemas de acceso y
responsabilidad frente a la información con niveles de prioridad y privilegio de uso.
VILLEGAS, Miguel O. and J. Russel Gates, "Information Technology: Oportunities are Ccompanied by New
Business Risks", en IS Audit & Control Journal, Volume III, 1996.
48
The Staff in Deloitte & Touche´s Computer Assurance Services Practice, “Information Protection and Business Prcess
Reengineering”, en IS Audit & Control Journal, Volume III, 1995.
47
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La confidencialidad se relaciona a dos principios: la propiedad intelectual y la
privacidad individual. El nivel de confidencialidad depende de cada tipo de
organización. Para algunas el control privilegiado —el derecho de crear, actualizar,
almacenar, transmitir y disponer la información— puede ser más importante que para
otra, dependiendo de la política propia.
Ahora bien, identificados los parámetros que implica la protección de información (PI)
se deduce la necesidad de tener una estrategia que cubra a los tres. Muchas
organizaciones tienen sistemas independientes para cada una de estas prioridades lo
que aumenta la ineficiencia general del sistema de seguridad informática. Este
fenómeno corresponde a una concepción pro amenaza de los sistemas, cada amenaza
tiene un mecanismo preventivo o reactivo. La tendencia actual y más eficiente es encarar
el manejo del riesgo informático desde una concepción orientada por el negocio, no por
la tecnología. La “PI es un proceso proactivo, de diseño continuo, de desarrollo, de
implementación y procedimental.”49 El PI incluye el proceso entero de la información,
incluyendo todas las actividades manuales y administrativas.
Del momento en que el proceso es el corazón de las estrategias de protección de
información puede y debería ser incluida en los procesos de cambio organizacional que
comparten su visión hacia los procesos.
Incluso, el cambio organizacional puede ser potenciado por un buen sistema de
protección de información, ya que este reduce las posibilidades de error, facilita la
búsqueda de errores y de rehacer trabajos, permite un mejor control sobre todo el
proceso.
El modo en que debe encararse el diseño de un proceso de PI también se orienta hacia
el cliente. La pregunta es ¿cómo se verá afectado el cliente (externo o interno) por la
continuidad, integridad y confidencialidad de la información?
En efecto, el diseño de un sistema debe comenzar por la perspectiva del cliente, por
medio de entrevistas, encuestas, etc. Posteriormente se debe mantener el control desde
el proceso total y no desde la función. De acuerdo a las prioridades de la organización
se debe establecer un balance entre mecanismos preventivos y reactivos. Hay que tratar
de que estos mecanismos sean en lo posible basados en el uso de tecnologías para no
desviar la actividad propia de cada empleado. También deben quedar claros los
responsables de cada etapa del sistema de PI. El diseño debe ser compartido por el
responsable del control. La seguridad y los controles convienen que sean lo más
transparentes posibles para el usuario. La continuidad de los recursos de información
necesita ser encarada en el momento del diseño del proceso. Estos recursos deben ser
clasificados según los propósitos de la PI. El control debe ser flexible para que se
adapten a los cambios de los procesos. Y el diseño de los controles debe ser innovativo.
Toda la arquitectura que la PI debe estar en concordancia desde su diseño con la
estructura general del proceso. Por ello, desde el punto de vista de este trabajo, el
cambio organizacional con incorporación de tecnología informática deben tener en
cuenta también el proceso de protección de información como componente básico de
los mismos. La tecnología no puede agregarse a los procesos como tampoco la
seguridad a la tecnología. El proceso es uno solo.
49
Ibídem.
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32
La tecnología de Workflow: Una nueva herramienta para la
gestión del sector público
La incorporación de nuevas tecnologías de Información en las organizaciones públicas
ha generado las condiciones para producir nuevos y mejores productos y desarrollar e
implementar circuitos administrativos más simples, eficientes y con mayor nivel de
transparencia. Algunos ejemplos de estas nuevas tecnologías son los medios
informáticos como el correo electrónico y la gestión de formularios electrónicos que
utilizan el documento digital (mensaje, registro o archivo informático) como principal
medio de transporte y almacenamiento de la información.
En una gran cantidad de circuitos administrativos que se desarrollan en la
administración pública la migración a soporte digital de la información en papel
posibilitaría que su gestión se simplifique y acelere, reduciendo costos, el tiempo de
transporte de la información y el espacio físico necesario para el almacenamiento de los
archivos.
Existen dos formas para incorporar y almacenar el contenido de un documento en forma
digital: si generamos un documento utilizando un procesador de palabra, obtendremos
un documento digital propiamente dicho, contenido en un archivo de la PC. En este
archivo se encuentra codificada toda la información contenida de manera que pueden
separarse palabras, letras párrafos, etc. en forma individual. El hecho de que las
palabras posean una codificación individual permite, por ejemplo, que se puedan
efectuar búsquedas sobre la totalidad del contenido de un documento para encontrar
determinada palabra, reemplazar una palabra por otra en todas sus ocurrencias,
corregir la ortografía, etc. En cambio, las imágenes escaneadas no son aptas para ser
utilizadas directamente en búsquedas de palabras, corrección ortográfica, etc. A pesar
de ello son de gran utilidad para incorporar y almacenar la información original,
reduciendo el espacio que ocupa y preservándola del deterioro del tiempo.
Dentro de este universo de tecnologías de información y comunicación que hoy ofrecen
posibilidades de mejora en los procesos de gestión del sector público, comenzaremos
nuestro análisis a través del estudio de una herramienta con un gran potencial utilitario:
la tecnología de “Workflow”. Dicha herramienta es funcional al manejo de palabras,
búsqueda y transmisión de información que anteriormente mencionábamos. Actualmente
ya comienza a utilizarse en una gran cantidad de procesos de gestión del sector público
con resultados alentadores, pero hasta el momento no evaluados sistemáticamente.
A continuación desarrollaremos el concepto de “Workflow” e intentaremos acordar una
definición unívoca y acorde a nuestro objeto de estudio. Además presentaremos los
resultados de un relevamiento realizado por la Dirección de Estudios y Documentación
de INAP sobre la utilización de workflow y otras aplicaciones informáticas, realizado a
nivel de la APN, e incluyendo organismos descentralizados. A partir de dicho
relevamiento se detectó la cantidad de instituciones que declaran utilizar workflow junto
con otros datos adicionales sobre la utilización de TI.
Definición de Workflow. En busca de un concepto
En general, el Workflow (WF) es descripto como el flujo de información y control en un
proceso de trabajo. Todas las organizaciones de algún modo tienen un proceso de
trabajo, y éste es crucial y clave para la supervivencia y crecimiento de la misma. Es
evidente que la gestión eficiente de este proceso permite reducir los costos de la
organización, así como mejorar sus productos y servicios.
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33
Es necesario establecer una definición conceptual que nos permita diferenciar al WF de
otras aplicaciones informáticas similares, pero estructuralmente diferentes. Es por ello
que en adelante nuestro análisis se sustentará en la siguiente definición de WF:
Flujo de tareas y funciones específicamente pautadas y concatenadas en un
proceso digital de trabajo basado en soportes microelectrónicos e
informáticos.
En este sentido el WF tiene como objetivo primario la eficientización de los procesos del
organismo. Podríamos sintetizar sus contribuciones de la siguiente manera:
•
Dirección a los procesos de trabajo.
•
Disminuye el costo de los procesos y tareas, mediante la automatización.
•
Acelera los procesos de trabajo y, como resultado, provee un servicio más rápido a
los clientes.
•
Mejora el control y seguimiento de los procesos de trabajo.
GRAFICO Nº3
Ejemplo simplificado de un WF
Si
Tarea
1
Tarea
2
Cumple
la norma
Tarea
4
No
Tarea
3
El primer paso para la implementación del WF es la realización de un diagnóstico de
los procesos de trabajo que se pretenden digitalizar y automatizar. Para ello es
recomendable analizar las tareas y procesos de trabajo actuales identificando y
nominando cada uno de los pasos a seguir, esto significa nominar las tareas y
procedimientos desde el comienzo hasta el final.
Luego de identificar los procesos, se debe identificar a aquellos que presentan algún
tipo de deficiencia a través de criterios tales como: calidad, precisión, costo, velocidad,
satisfacción del cliente, flexibilidad, etc.
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34
Si bien todos los procesos de la organización necesitan ser mejorados, corresponde en
una tercera instancia identificar aquellos que deben ser priorizados, de acuerdo a los
siguientes factores50:
1. Factores críticos para el éxito: calidad del producto, o velocidad de entrega,
costo, o satisfacción del cliente.
2. Factores estratégicos: aquellos procesos de trabajo que son esenciales para la
estrategia futura de la organización.
3. Factores centrales del trabajo.
Para una correcta implementación de WF generalmente se recomienda identificar
claramente los componentes clave del proceso de trabajo a reorganizar. En primer
lugar, es necesario conocer cuales son las distintas rutas a tomar o los caminos a seguir
como alternativas dentro del proceso de gestión. En segundo lugar, es muy importante
detectar a las personas que participan del proceso y los roles que desempeñan.
Particularmente en el sector público es posible encontrar sectores y áreas integradas con
personal que se incorporó a través de los años y perdieron la definición original de sus
roles y funciones a medida que cambiaban los responsables políticos de la gestión, en
consecuencia se obtiene como resultado la desinformación sobre la cantidad y
capacidad del personal público de ciertas áreas. En tercer lugar, es necesario identificar
cuales son las principales decisiones que comúnmente hay que tomar en el proceso y
cómo afectan al flujo de trabajo. Finalmente, es recomendable conocer la modalidad en
que es conducido, hasta el momento, el cúmulo de información requerida y generada
por los participantes del proceso de trabajo.
Herramientas que componen el WF
La definición de herramientas de WF permite configurar un mapa de los procesos
organizacionales en la computadora. Dichas herramientas son:
Servidores (servers) de workflow: son programas que “leen” el diseño de la
secuencia de trabajo creada por la organización y efectivamente ejecuta y hacen el
seguimiento del mismo.
Aplicaciones de software para acceder al WF: se trata de una aplicación
informática que actúa como interfase entre el usuario y el proceso de trabajo.
Herramientas de monitoreo y administración: se trata de una manera de
administrar y seguir los procesos de trabajo.
Ahora bien, la tecnología de WF requiere de otra herramienta adicional que le permite
cerrar casi diríamos a la perfección, el ciclo de eficiencia que inaugura con su accionar.
Esta herramienta en la tecnología de la firma digital.
La firma digital es el resultado de la aplicación de ciertos procedimientos técnicos a un
Documento Digital, utilizando un sistema criptográfico asimétrico o de clave pública,
extremadamente seguro. Al hacer posible la identificación fehaciente del autor o emisor
de la información y al otorgar garantías de que el documento digital no ha sido
alterado desde el momento de su firma, lo convierte en un documento oponible a
terceros. Si el documento hubiese sido alterado, la operación de firma digital daría
negativa. Es así que un documento digital, una vez firmado digitalmente, se encuentra
50
GFI. Workflow Technology – an Introduction. www.gficomms.com. GFIFAX &VOICE Ltd. 1998
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en condiciones de ser equiparado a un documento en soporte papel firmado de puño y
letra, es decir, oponible a terceros y por lo tanto válido.
Antes de que se desarrollara la técnica de firma digital, era imposible despapelizar la
mayoría de los circuitos administrativos de las organizaciones públicas, pues los
mecanismos existentes no ofrecían garantías suficientes de acreditación de identidad del
autor e integridad del contenido. La introducción de la firma digital, al ser un documento
oponible a terceros constituye un cambio esencial que abre un enorme espectro de
posibilidades para la mejora de la interacción entre las entidades.
Cualquier circuito que pretenda trabajar con documentos digitales oponibles a terceros
debe cumplir con los siguientes requisitos:
•
La posibilidad de firmar debe mantenerse exclusivamente en manos del firmante.
•
La posibilidad de verificar la firma, que esta en manos de cualquier persona, no
debe requerir el conocimiento por parte de ésta de la información necesaria para
firmar.
La firma digital mediante criptografía asimétrica requiere que la persona cuente con dos
claves: una clave privada para firmar, y clave pública para verificar. Las dos claves de
una persona están relacionadas entre sí, para permitir la operación del sistema, pero el
mecanismo matemático utilizado para generarlas impide que sabida una, se pueda
calcular la otra.
El desafío actual para hacer posible la utilización integral de la firma digital lo
constituye la necesidad de desarrollar un marco normativo confiable que permita el
empleo de medios alternativos al papel con iguales o superiores o superiores
condiciones de seguridad.
Es importante señalar que no sólo el sistema de WF acompañado por la tecnología de
firma digital constituyen la herramientas informáticas que permiten mejorar los procesos
de gestión. Es igualmente relevante tener en cuenta aquellas iniciativas de
automatización digital que no responden a las características básicas de los sistemas de
WF propiamente dichos, pero que igualmente permite la agilización de procesos y el
control y seguimiento de expedientes entre otras tareas. Estos sistemas pueden ser
considerados como instancias predecesoras a la instalación de un WF, o bien instancias
de evolución hacia algún estado específico de automatización y digitalización.
En este sentido consideramos relevante definir conceptualmente a este conjunto de otras
aplicaciones informáticas diferentes al WF y a la firma digital que de algún modo
indican alguna instancia de evolución hacia la innovación digital. Por lo tanto otras
aplicaciones son definidas como:
Conjunto de herramientas informáticas de soft y hardware asociadas a
procesos de trabajo que no integran necesariamente un flujo de tareas
intraorganizacionales pero representan algún estado de evolución hacia la
digitalización y automatización de procesos.
Ejemplos concretos de estas aplicaciones serían el seguimiento de casos y expedientes,
control de operaciones, base de datos, registros y archivos, recepción de
documentación, emisión de documentación, comunicación, redes, diferentes modos de
utilización de Internet, páginas WEB, scaneos y digitalización.
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36
Para conocer en profundidad las características del uso de dichas aplicaciones
esnecesario encarar un estudio cualitativo que permita la realización de un análisis caso
por caso.
Para lograr un acercamiento exploratorio a la utilización de WF y otras aplicaciones
informáticas hemos realizado un relevamiento en la Administración Pública Nacional
que nos permite medir la dimensión de la incorporación de nueva tecnologías de
información en los procesos de gestión.
El alcance del relevamiento fue el de un censo en toda la Administración Pública
Nacional, teniendo como universo a organismos centralizados y descentralizados de la
APN bajo la jurisdicción de la Subsecretaría de la Gestión Pública. El tamaño del
universo es de un total de 80 organismos, siendo la totalidad de casos efectivos 72.
El instrumento de recolección fue un cuestionario semiestructurado y autoadministrado
con preguntas abiertas y cerradas. El período de trabajo de campo se extendió desde la
segunda quincena de septiembre hasta octubre de 2000. El procesamiento se realizó a
través del Paquete estadístico SPSS.
Principales resultados del relevamiento:
El primer dato importante a tener en cuenta es la dimensión del parque informático de la
APN conforme declaran los responsables de Informática de los organismos, el cual está
constituido mayoritariamente (65%) por máquinas en red; sólo un 35% corresponde a
stand alone. Discriminadas por conectividad y procesador, vemos que un 32% de
computadoras son Pentium II o superior en red, un 24% son Pentium I en red y 9% son
80486 o inferiores en red.
A partir de estos resultados surgen determinadas consideraciones: por un lado,
podemos decir que, a partir de estos datos, se rompería con el mito del “atraso”
informático que caracteriza al sector público argentino, si decimos que un 38 % de los
organismos públicos trabajan con Pentium II o superior, Pentium I 36% y del total de
máquinas el 65% están conectadas en red.
La otra cuestión es en qué medida estos datos caracterizan a toda la APN por igual, ya
que detectamos la existencia de determinados organismos a los que llamamos “gigantes
informáticos” (Ministerio de Economía y AFIP) poseedores de tecnología de avanzada y
de gran cantidad de máquinas que podrían estar sobrerrepresentados en nuestro
universo.
Por otro lado, la existencia de gran cantidad de maquinaria moderna podría significar
la posibilidad de incorporar workflow51 a un nivel mucho mayor del existente hoy. Sin
embargo, cómo veremos en breve, la sola existencia de máquinas no es condición
suficiente para el desarrollo de workflow.
51
Ver definición de workflow en la pág. 33.
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37
GRAFICO Nº4
Computadoras personales discriminadas por conectividad y
procesador (n=38.289)
Pentium I en red
24%
80486 o inferiores
en red
9%
Pentium II o
superior en red
32%
Pentium II o
superior "stand
alone"
6%
Pentium I "stand
alone"
12%
80486 o inferiores
"stand alone"
17%
Fuente: Elaboración propia. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP). Octubre 2000
El 22 % de los casos relevados declaran utilizar Workflow en sus procesos de trabajo
mientras que un amplio 78% informa no utilizarlo.
A partir de estos datos surgen algunas preguntas como ¿qué tipo de workflow poseen
estos organismos?, ¿por qué se da esta situación en la APN?, ¿es deseable que los
niveles de utilización de WF fueran mayores?, ¿en qué términos?, ¿es el WF aplicable a
cualquier organismo y a cualquier proceso de trabajo?.
En relación a estos interrogantes, aparece la necesidad de realizar estudios de caso de
carácter cualitativo, en donde pudiera indagarse más a fondo aquellas condiciones que
hacen factible la utilización de esta TI en los distintos organismos.
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GRAFICO Nº 5
Utilización del Workflow en los organismos de la APN (n=72)
Utilizan
Workflow
22%
No utilizan
Workflow
78%
Fuente: Elaboración propia. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP). Octubre 2000.
No sólo los resultados nos muestran un presente sin WF en la APN, sino un futuro
inmediato sin incorporación de esta nueva herramienta TI.
Creemos que, por sobre todo, esta falta de perspectiva futura se debe al
desconocimiento de esta nueva herramienta, pero consideramos que los motivos
ameritan un estudio más profundo que nos diga si se debe a falta de presupuestos,
decisión política, utilidad del sistema, liderazgo, cultura organizacional y características
estructurales de los organismos.
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
39
GRAFICO Nº 6
Existencia / No existencia en el organismo de algún
proyecto de incorporación de Workflow (n=56)
No existe un
proyecto de
incorporación de
Workflow
68%
Existe un
proyecto de
incorporación de
Workflow
21%
NS/NC
11%
Fuente: Elaboración propia. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP). Octubre 2000
Por otra parte, la mayoría de los organismos que declaran utilizar workflow lo han
incorporado a partir de 1997. Según especialistas en el tema, existe acuerdo en
considerar que no se tratarían de proyectos de workflow propiamente dichos antes de
1998, por lo que se consideraría en estos casos de instancias de workflow no
estructurado. El workflow no estructurado sería un sistema en el que los flujos de trabajo
no se encuentran predefinidos y las tareas a realizar no están delimitadas previamente.
Sin embargo, según expertos estas instancias de workflow no estructurado serían muy
útiles para conocer y registrar en el mismo proceso de trabajo aquellas tareas y
actividades que se realizan efectivamente. Estas pueden ser después incorporadas a un
sistema predefinido de workflow.
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
40
GRAFICO Nº 7
Año en que fue incorporada la tecnología Workflow en el
organismo
25
Porcentaje de
organismos
25
25
20
18,75
15
10
5
6,25
12,5
6,25
6,25
0
2000
1999
1998
1997
1996
1995
Antes de 1995
Fuente: Elaboración propia. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP). Octubre 2000
Respecto a los procesos en los que se ha incorporado el workflow, la mayoría de los
organismos usuarios, declaran utilizarlos en seguimiento de casos y expedientes,
mencionando luego los sistemas de comunicación, administrativo - financieros, compras
y control de operaciones.
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
41
GRAFICO Nº 8
Procesos en los que se aplica Workflow
28
20
16
1212
12
15
10
8
4
5
4
Porcentaje de respuestas
25
4
Seguimiento de casos /
expedientes
Sists. de adm.
presupuestaria
30
Control de operaciones
Intranet / Comunicación /
Redes / Página Web
Sistemas de compras
Base de datos / registros /
archivos
Recepción de documentos
con firma digital
Emisión de documentación
0
Recepción de
documentación
Fuente: Elaboración propia. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP). Octubre 2000
Considerando los motivos principales que han llevado a los organismos a incorporar
workflow, aparece en primer lugar la necesidad de agilizar procesos, ligado a esta
causa fundamental (más de la mitad de las respuestas se concentran en este aspecto)
aparece el tema de la transparencia, los requerimientos legales y la necesidad de
despapelizar y digitalizar expedientes.
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42
GRAFICO Nº 9
Motivo por el cual se incorporó Workflow
54,4
60
40
30
20
9,5
9,5
9,5
4,8
4,8
4,8
4,8
Porcentaje de respuestas
50
Agilización de procesos /
eficientizar
Transparencia
Despapelizar / Digitalizar
documentos
Requerimientos legales /
obligatoriedad
Control
10
Base de datos / Registros
0
Comunicación
Obtener información para
decisiones
Fuente: Elaboración propia. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP). Octubre 2000
Respecto al origen del workflow la mitad de los organismos declaran trabajar con
workflow fruto de diseños propios, mientras que la otra lo hace con marcas comerciales.
En cuanto a esto existen distintas cuestiones, una de ellas es que los diseños propios
pueden operar como modelos de workflow no estructurado sin cumplir con todos los
requisitos para consolidarse como verdaderos workflow. El otro punto tiene que ver con
que las marcas comerciales (ej. Lotus notes) no necesariamente nos garantizan que
estemos ante la presencia de workflow, dado que a dichas marcas se le pueden dar
variadas utilidades, entre ellas correo electrónico, base de datos, etc.
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43
GRAFICO Nº10
Marca comercial del sistema Workflow que utiliza
el organismo (n=16)
Diseño propio
50%
Marcas
comerciales
50%
Fuente: Elaboración propia. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP). Octubre 2000
A su vez, independiente de la jurisdicción a la que pertenezca el organismo la tendencia
es la misma, en aquellos organismos que trabajan con workflow la relación parece ser
lineal entre recursos físicos y humanos, habiendo prácticamente el mismo número de
computadoras bajo workflow que personas que trabajan con ellas.
Específicamente para los casos de Economía, Defensa y Presidencia, la relación aparece
con mayor fuerza; siendo estos organismos quienes cuentan con mayor cantidad de
recursos humanos y físicos.
Si nos detenemos en esta relación lineal entre porcentaje de máquinas y porcentaje de
agentes, es necesario hacer una profundización en los estudios de casos, ya que es
posible hacer una doble lectura: o bien a partir de la incorporación de workflow se
despidió personal o por el contrario se compraron suficientes máquinas y se capacitó al
personal.
Otro punto a determinar es el de precisar la relación entre recursos humanos y físicos
para el caso de los organismos que no tienen workflow.
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
44
GRAFICO Nº 11
Porcentajes del total de máquinas y agentes que trabajan con
Workflow en la APN según Jurisdicción
Porcentaje del total de
máquinas (PC) conectadas a
Workflow en la APN según
Jurisdicción (n=1530)
40,8
Porcentaje del total de agentes
que trabajan con Workflow en la
APN según Jurisdicción (n=1569)
41,4
18,5
16,8
18,6
50
17,6
10,9
Economía
40
5,5
30
Presidencia
1,8
3,7
Otros
Infraestructura
20
3,6
3,7
Trabajo
Salud
Relaciones Exteriores
10
1,2
1,8
0,9
1,2
Porcentaje
11,0
Defensa
0
0,9
Desarrollo Social
Fuente: Elaboración propia. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP). Octubre 2000
Tanto para el caso de los organismos centralizados como los descentralizados, se
observa la linealidad de la relación recursos humanos y físicos. Esto indicaría que la
variable descentralización no afecta la relación hombre máquina porque el fenómeno
es fuertemente organizacional.
Recordemos que uno de los supuestos con los que nos manejamos es que las
organizaciones descentralizadas cuentan con determinadas características estructurales
que favorecerían la incorporación de TI. Los resultados presentan que los organismos
descentralizados son los que cuentan con mayores recursos físicos y humanos aunque la
relación entre ambos recursos mantiene la misma linealidad que en los centralizados.
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
45
GRAFICO Nº 12
Porcentajes del total de máquinas y agentes que trabajan con
Workflow en la APN según tipo de Organismo
90
80,3
78,9
80
70
60
40
Porcentaje
50
30
20
10,9
11,0
10,2
10
0
Porcentaje del total de
máquinas (PC) conectadas a
Workflow en la APN según tipo
de Organismo (n=1530)
Centralizado
Otros
Descentralizado
8,7
Porcentaje del total agentes de
la APN que trabajan con
Workflow según tipo de
Organismo (n=1569)
Fuente: Elaboración propia. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP). Octubre 2000
Jurisdicciones como Educación, Justicia, Interior, Jefatura de Gabinete declaran no
utilizar WF hasta el momento.
¿Por qué otros organismos lo han hecho y ellos no?. Consideramos que un estudio
cualitativo podría revelar si esto se debe a presupuestos, características estructurales del
organismo, voluntad política o la cultura organizacional.
Economía, Presidencia y Defensa, en el otro extremo son quienes cuentan con mayor
cantidad de proyectos de incorporación de workflow seguidos por Trabajo, Salud y
Relaciones Exteriores.
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
46
GRAFICO Nº 13
Organismos de la APN que utilizan Workflow según
Jurisdicción
Economía
4
Infraestructura
Salud
1
1
Desarrollo Social
1
Presidencia
3
Otros
2
Relaciones
Trabajo
Exteriores
1
1
Defensa
2
Fuente: Elaboración propia. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP). Octubre 2000
Con el objeto de trazar un perfil de los organismos usuarios de Workflow, realizamos
distintos cruces a fin de comparar a estos de quienes no los utilizaban. Claramente se
comprueba que son los organismos descentralizados quienes vienen a la vanguardia en
materia tecnológica.
Seguramente por contar con mayores incentivos, menos trabas normativas y legales se
constituyen como organismos más dinámicos, flexibles y autónomos respecto de los
centralizados y esto les permite una más rápida definición de procesos e incorporación
de TI.
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
47
GRAFICO Nº 14
Organismos de la APN que utilizan Workflow según tipo
de Organismo (n=16)
Descentralizado
8
Centralizado
6
Otros
2
Fuente: Elaboración propia. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP). Octubre 2000
Respecto a la relación entre el tamaño del organismo y la utilización de tecnología
Workflow ésta no se presenta de manera lineal. Si bien prácticamente son inexistentes
los proyectos de Workflow en organismos menores a los 50 agentes, a partir de este
número no podemos establecer un patrón único de comportamiento.
Independientemente de que los organismos cuenten con 50, 200 o 600 agentes, entre
el 70% y el 80% no utilizan WF. De esta manera, percibimos que si bien los organismos
de mayor tamaño poseen mayores niveles de cobertura, de especialización, de
departamentalización y mayores reglas y procedimientos que los llevarían a mayores
requerimientos de incorporación de TI en el corto plazo, en el momento actual no se
encuentran más equipados con nuevas TI como WF respecto de los organismos de
menor tamaño.
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
48
GRAFICO Nº 15
Utilización de Workflow en la APN según tamaño del Organismo
26,7
Más de 600 agentes
Entre 201 y 600
agentes
18,8
Entre 51 y 200
agentes
Hasta 50 agentes
73,3
81,3
26,1
73,9
11,1
88,9
0,0
20,0
40,0
60,0
Porcentaje
80,0
100,0
Utilizan Workflow
No utilizan Workflow
Fuente: Elaboración propia. Dirección Nacional de Estudios y Documentación, Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP). Octubre 2000
Aquellos organismos que utilizan WF evidencian un mayor número promedio de
máquinas Pentium en red que quienes no lo utilizan. Es decir, los superan ampliamente
en cantidad de máquinas.
Sin embargo, quienes todavía no utilizan WF tienen la capacidad para poder hacerlo,
pues si bien el número promedio de máquinas es mucho menor, se manejan con Pentium
I y II y esto les permitiría poder acceder a nuevas herramientas de TI.
GRAFICO Nº 16
Promedio de computadoras personales discriminadas por
conectividad y procesador según uso/no uso de Workflow
450
400
409
350
304
300
Promedio
250
200
150
210
154
92
125
100
50
0
5
35 49
80486 o inferiores en red
58
39
41
Pentium I en red
Pentium II o superior en red
Utilizan
Workflow
80486 o inferiores "stand alone"
Pentium I "stand alone"
No utilizan
Workflow
Pentium II o superior "stand alone"
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
49
Reflexión final
Encarar un estudio acerca de nuevas TI en el Sector Público desde una perspectiva no
informática abre un panorama desconocido y permite encarar problemas y cuestiones
tradicionales de la burocracia, la gestión y las políticas públicas con un enfoque más
rico y promisorio.
Antes de abordar la temática desde una perspectiva cualitativa fue necesario una
primera aproximación cuantitativa que nos permitió hacer un diagnóstico de situación
sobre la incorporación de workflow y otras aplicaciones en la APN.
Durante la recolección de información y datos para este estudio se pudo percibir la no
articulación de los proyectos informáticos existentes, es decir, no existen actividades de
intercambio sistemático de experiencias y conocimientos.
Esta situación revela varias cuestiones a tener en cuenta:
1. Evidentemente, las políticas públicas de orden nacional no lograron promover la
incorporación sistemática de TI en los organismos de la APN.
2. Por ende, toda incorporación de TI se rigió por iniciativa propia y por causas
totalmente particulares.
3. El nivel de éxito y fracaso de esta incorporación se debió al know how propio o
contratado en cada organismo de acuerdo a sus necesidades y recursos.
4. La riqueza y variedad de estrategias de incorporación de TI es mayor al ser
prácticamente todas originales en cuanto no responden a un patrón estandarizado.
En efecto, esta diversidad, corolario de la falta de dirección general hacia un objetivo
común en la APN en lo que respecta a la utilización de TI y más específicamente
digitalización de procesos, en un primer momento resulta virtuosa al permitir un
desorden o caos creativo de los líderes en esta materia. Pero en un segundo momento,
resulta costoso para el Estado no sacar provecho de la experiencia acumulada. Los
organismos de la APN no deberían repetir los mismos pasos desde cero previendo los
costos que esto implicaría.
Sin dejar de comprender las particularidades propias de cada organismo, creemos que
la APN está en condiciones de comenzar a cosechar la experiencia de los líderes en
incorporación de TI y, de esta manera, comenzar a allanar el camino a los organismos
más atrasados o que por sus condiciones propias de recursos humanos o materiales no
puedan encarar por sí solos un cambio organizacional del tipo que estamos estudiando.
Este fenómeno de la incorporación de tecnologías de información en los procesos de
gestión del sector público encierra una gran variedad de dimensiones que, aún luego de
este estudio exploratorio, requieren de un abordaje cualitativo a partir de estudios de
caso en los que se hayan incorporado nuevas tecnologías de información,
específicamente workflow y otras aplicaciones informáticas.
Como puede observarse, no se trata solamente de especificar las características de los
equipos o de las herramientas informáticas sino de conocer en profundidad aquellos
factores externos e internos incidentes en los procesos de trabajo y en la organización
en su conjunto. En este sentido, suponemos que la incorporación exitosa de las
tecnologías de información, como por ejemplo workflow, no tiene relación directa con la
especificidad del soporte microelectrónico o informático, sino con procesos de
aprendizaje y procedimientos organizacionales que no implican exclusivamente un
soporte físico informático particular. De algún modo, podría suponerse que si se lograra
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
50
llevar a cabo un proceso de cambio organizacional antecedente a la incorporación de
TI se lograría mayor eficacia y eficiencia en la incorporación y el uso de las tecnologías.
Sin embargo, es posible la situación inversa, es decir, la incorporación de workflow y
otras aplicaciones informáticas pueden alterar paulatinamente los procesos de trabajo
de manera tal que el cambio organizacional se presenta como resultado de los efectos
generados por la incorporación tecnológica.
Otro factor importante a tener en cuenta es el tipo de capacitación que se brindará a los
recursos humanos afectados al cambio organizacional asociado a la incorporación de
TI. En esta dimensión aparecen aspectos relacionados con la cultura organizacional del
organismo en cuestión, el perfil de los líderes que conducen el proceso, problemas
vinculados con la resistencia al cambio y al uso de las nuevas tecnologías, el impacto
sobre la posible reducción del personal y cuestiones vinculadas no sólo con aspectos
culturales sino específicamente técnicos y organizacionales.
En definitiva, creemos que la incorporación de las nuevas TI no sólo posibilita un
aumento de la eficiencia y eficacia de los procesos de trabajo, sino que también
constituye una herramienta para el incremento de la transparencia de la gestión pública
a través del control y participación de la ciudadanía.
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
51
LISTADO DE EXPERTOS CONSULTADOS
Lic. Alicia Fernández: Administradora Gubernamental- Ex Integrante del equipo de
Firma Digital de la Secretaría de la Función Pública.
Cdora. Patricia Prandini: Ex Subdirectora Nacional de Coordinación e Integración
Tecnológica de SSGP.
Lic. Gustavo Reija: Administrador Gubernamental. Colaboró con el proceso de
reingeniería de la mesa de entradas del Ministerio de Economía.
Lic. Daniel Martinez: Director de Informática del Instituto Nacional de Estadística y
Censos (INDEC).
Ing. Hugo Ruiz Huidobro: Jefe del Area de Informática de la Administración
Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud (ANLIS). Lideró el proceso de
reingeniería de ANMAT.
Lic. Adriana Busch: Partipante del proceso de reingeniería en ANMAT. Elaboró
manuales de procedimientos y guías de trámites.
Dr. Rafael Mastropascua: Colaborador del proceso de reingeniería en Redes de
Fiscalización con las provincias del Ministerio de Trabajo.
Ing. Walter Marta: Asesor Firma Digital de la Subsecretaría de la Gestión Pública.
Ing. Rodrigo Seguel: Asesor en Seguridad Informática- Subsecretaría de la Gestión
Pública.
Dra. Mercedes Rivolta: Administradora Gubernamental- Asesora Legal del Equipo
de Firma digital y Seguridad Informática de la Subsecretaría de la Gestión Pública
Secretaría de la Función Pública.
Dra. Matilde Camelli.: Directora de Auditoría de Sistemas. Contaduría General de la
Nación. Gerenciamiento del Proyecto "Archivo Modelo por Imágenes Digitales de
Documentación Financiera" (AMI)
Lic. Eduardo Román. Coordinador del Archivo Modelo por Imágenes Digitales de
Documentación Financiera (AMI) Contaduría General de la Nación.
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
52
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
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