DICTAMEN N.º 317/2013, de 3 de octubre.* Expediente relativo a

DICTAMEN N.º 317/2013, de 3 de octubre.*
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el
Ayuntamiento de Illescas (Toledo) e incoado a instancia de D.ª X, por razón de los daños que le fueron ocasionados
al sufrir una caída accidental en la Plaza Hermanos Fernández Criado de dicho término municipal.
ANTECEDENTES
Primero. Reclamación.- Mediante formulario presentado el día 17 de abril de 2012 en el Ayuntamiento de Illescas
(Toledo), D.ª X manifestaba lo siguiente: “El lunes 5 de marzo sobre las 7,20 h. de la tarde, andando por la Plaza
Fernández Criado se metió el tacón del zapato en un agujero ocasionándome la caída y un esguince en el pie derecho, el
cual me ha ocasionado la baja laboral con cierre de negocio durante dicho período hasta el 9 de abril. En dicha caída se
ha estropeado el zapato, se arañó las gafas y se rompió el reloj (aporto fotos y factura). Tengo un testigo presencial siendo
un policía de paisano que se halló en el incidente. La patrulla de policía local se personó en el lugar de los hechos, siendo
también necesario la asistencia de ambulancia para mi traslado a Urgencias en Illescas. Aporto documentos de baja,
partes de confirmación y alta, también fotos del daño producido en tobillo y objetos mencionados anteriormente. También
foto del lugar de los hechos. Valoro mi trabajo perdido en estos días (fiestas del Milagro y Semana Santa) en unos 2.000
euros + el dinero que valen los objetos dañados. Pido lo que creo que me corresponde”.
Acompaña la interesada su escrito con diversa documentación relativa al objeto de sus pretensiones que incluye:
- Tickets de compra de fechas 22 de diciembre de 2009, 28 de abril de 2010, y 21 de marzo de 2012, por importes de
109 euros, 105 euros y 95 euros, respectivamente; emitidos el primero por una joyería y relojería, el segundo por un óptica
y el tercero por un centro comercial.
- Partes de baja médica de fecha 6 de marzo de 2012; de confirmación de la misma de fechas 9, 16, 23 y 30 de marzo
y de 6 de abril de 2012; y de alta médica de fecha 9 de abril de 2012.
- Informe médico emitido por el Servicio de Urgencias del Complejo Hospitalario de Toledo con fecha 5 de marzo de
2012, en el que figura como diagnóstico “esguince de tobillo derecho”.
- Diversas fotografías de los objetos dañados, del asfaltado de la plaza pública donde la interesada sufrió la caída, y de
la lesión en su tobillo derecho.
Segundo. Admisión a trámite.- Mediante providencia de la Alcaldía de Illescas de fecha 20 de abril de 2012, se
acordó admitir a trámite la reclamación planteada por la interesada e iniciar procedimiento para determinar la
responsabilidad patrimonial en que pudiera haber incurrido el Ayuntamiento. Asimismo se dispuso el nombramiento de
instructor y secretario del procedimiento.
Dicha providencia fue notificada a la interesada, al instructor del procedimiento, así como a la compañía aseguradora
del Ayuntamiento “Z”.
Tercero. Informe de la Policía Local.- En respuesta a la solicitud formulada por el instructor del procedimiento, la
Policía Local emitió informe con fecha 13 de mayo de 2012 en los siguientes términos:
“[…] Que sobre las 19:30 horas del día 5 de Marzo de 2012, el agente 506-19 se encontraba fuera de servicio junto
a su hija en la zona peatonal de la plaza de los leones. Que pudo observar como la reclamante introducía el pie en un hoyo
de una de las baldosas de la plaza cayendo al suelo, siendo auxiliada por quien suscribe y desplazada hasta uno de los
bancos de piedra de la plaza, activando a continuación a través del 112 a una ambulancia para su traslado hasta el
CEDT, pues presentaba inflamación en el tobillo derecho. []
[…] Que el agente informante fue testigo de la caída de la mujer a consecuencia del mal estado de la baldosa, y que
dicha mujer se dañó en el tobillo derecho, pero el resto de daños reclamados no pueden ser ratificados por el agente.
Que la mujer llevaba unos zapatos de color marrón y unas gafas de sol oscuras, no pudiendo precisar si llevaba
reloj. Que el agente no se percató de ningún daño material salvo la inflamación en el tobillo derecho.
Que la única afirmación que se puede hacer es que la mujer cayó al suelo a consecuencia del mal estado en que se
encontraba la baldosa y que a consecuencia de la caída se produjo una inflamación inmediata del tobillo. Que la gravedad
de las lesiones y los daños materiales producidos tras la caída no pueden ser ni desmentidos ni confirmados por el agente
informante”.
Cuarto. Informe del arquitecto técnico municipal.- En respuesta asimismo a la solicitud efectuada por el instructor
del procedimiento, en la que se hace referencia a la comunicación recibida desde la compañía aseguradora para que se
aporten nuevos informes técnicos, el arquitecto técnico municipal emitió el día 10 de octubre de 2012 el siguiente informe:
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Ponente: José Sanroma Aldea
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“[…]1. Por parte del Técnico que suscribe no se tiene constancia de la ejecución de ninguna obra en la Plaza Hnos.
Fdez. Criado, en concreto en la zona donde se localizan las fotografías aportadas, el día 5 de Marzo de 2012.
2. El solado de dicha plaza no es de baldosas, sino de canto rodado y piedras calizas irregulares, rejuntadas con
mortero de cemento. Dicho solado puede haber saltado o sufrido disgregaciones de material por estar sometida a cargas
puntuales, etc.
3. Por parte del Técnico que suscribe no se tiene constancia de dicha reclamación”.
Quinto. Comunicaciones a la compañía aseguradora del Ayuntamiento.- Desde el Área de Secretaria y Asuntos
Generales del Ayuntamiento de Illescas se remitió comunicación a la compañía aseguradora del Ayuntamiento con fecha
15 de octubre de 2012, solicitándole la emisión de escrito motivado con su conclusión respecto a la reclamación planteada,
y advirtiendo de que “[…] en caso que Z entienda que existe responsabilidad patrimonial por parte de este Ayuntamiento,
proponga el importe desglosado y total que habría que abonar a la interesada”.
En respuesta a dicha solicitud, Z remitió comunicación al Ayuntamiento con fecha 3 de diciembre de 2012,
expresando que procedía desestimar la reclamación “[…] dado que a la vista del informe fotográfico del lugar del suceso
estimamos que el defecto observado no puede considerarse por sí solo como un elemento generador de riesgo relevante
para quien transita por la vía pública con la mínima atención exigible”.
Remitida nueva comunicación desde el Ayuntamiento a la citada compañía aseguradora en la que se le solicitaba que
reconsiderase su conclusión teniendo en cuenta el informe emitido por el policía testigo de los hechos, esta remitió escrito
al Ayuntamiento con fecha 15 de enero de 2013 en el que se señala que se accede a la reclamación formulada en los
siguientes términos:
“Daños corporales: 35 días impeditivos a razón de 56,60 euros.- resulta 1981.- euros.
Daños materiales: Importes reclamados: 109.- euros más 95.- euros más 73.- euros resulta un total de 277.- euros a
los que aplicamos una depreciación por uso del 15 % por lo que el total de su valor lo fijamos en 235,45.- euros.
Por tanto el total de los daños se cifra en 2.216,45.- euros.
De dicho importe extendemos que debe deducirse un 20 % por concurrencia de culpas ya que, como señalábamos
anteriormente, el defecto observado no puede considerarse por sí solo como un elemento generador de riesgo relevante
para quien transita por la vía pública con la mínima atención exigible, además de entender que el uso de calzado con
tacones es un factor de riesgo a considerar.
Por todo lo indicado, opinamos que procede indemnizar a la reclamante con 1.773,16.- euros”.
Sexto. Trámite de audiencia.- Mediante comunicación cursada con fecha 22 de marzo de 2013 a la reclamante, en la
que se le indicaba la relación de documentos obrantes en el expediente, se procedió a la apertura del trámite de audiencia
por espacio de diez días.
Transcurrido el plazo otorgado no consta que haya sido presentada alegación alguna.
Séptimo. Propuesta de resolución.- El expediente concluye con la integración en el mismo de una propuesta de
resolución, suscrita por el instructor del procedimiento con fecha 31 de julio de 2013, en la que se propugna la estimación
de la reclamación reconociendo a la interesada el derecho a obtener una indemnización en los mismos términos indicados
por la compañía aseguradora que han sido reproducidos en el antecedente quinto, indemnización que habría de ser abonada
en su integridad por ésta en virtud de la póliza de responsabilidad civil que tiene suscrita con el Ayuntamiento.
Consta finalmente en el expediente remitido que el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Illescas dirigió escrito al
Consejero de Presidencia y Administraciones Públicas con fecha 5 de agosto de 2013, instándole a que remitiera el
expediente a este Consejo en solicitud de dictamen.
En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo
entrada con fecha 5 de septiembre de 2013.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- Se somete a dictamen del Consejo Consultivo, el expediente de responsabilidad patrimonial
de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Illescas (Toledo) en relación con la reclamación planteada por un
particular por los daños personales y materiales que le han sido ocasionados al sufrir una caída accidental cuando transitaba
en una plaza pública.
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El artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, establece los elementos esenciales del procedimiento de responsabilidad patrimonial
que han de seguir todas las Administraciones Públicas -tal y como indica su apartado 1- y por tanto, también las
Corporaciones Locales. El apartado 3 del citado artículo en la nueva redacción otorgada por la Disposición Final
cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, dispone lo siguiente: “Para la determinación de
la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general con inclusión de un
procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley. En
el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 € o a la que se
establezca en la correspondiente legislación autonómica”.
Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha, dispone que el Consejo Consultivo deberá ser consultado, entre otros asuntos, en los expedientes
tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha referidos “a reclamaciones de
responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros”; y el artículo 57 de la misma Ley establece que
“Las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la
Consejería de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes”.
Este Consejo, en sesión celebrada el 25 de enero de 2012 acordó comunicar a la Federación de Municipios y
Provincias de Castilla-La Mancha su criterio respecto a la cuantía a partir de la cual las Corporaciones Locales han de
solicitar su dictamen preceptivo en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial, considerando que “la
remisión efectuada por el inciso final del citado artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, respecto a la
cuantía a partir de la cual es preceptivo el dictamen del órgano consultivo “o a la que se establezca en la correspondiente
legislación autonómica”, debe entenderse referida al límite de seiscientos un euros que establece la Ley 11/2003, de 25 de
septiembre, para considerar preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en los expedientes
tramitados por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Límite éste que opera de igual manera con respecto a los
expedientes tramitados por las Corporaciones Locales de la Región, al ser el único establecido por la legislación
autonómica, y porque de otro modo la garantía que supone la intervención del órgano consultivo en el procedimiento
tramitado podría verse mermada en el ámbito local respecto al autonómico, si considerásemos que en el primero sólo es
preceptiva la intervención cuando la cuantía de la reclamación iguala o supera un límite (50.000 euros) que es
sensiblemente superior al establecido para el segundo (601 euros). [ ] En consecuencia, es criterio del Consejo Consultivo
de Castilla-La Mancha que su dictamen ha de ser solicitado, conforme al artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, y a los artículos 54.9.a) y 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, en los expedientes de reclamaciones de
responsabilidad patrimonial tramitados por las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha de cuantía superior a
seiscientos un euros”.
En virtud de lo anterior, como los daños aducidos por la damnificada han sido cuantificados por la misma en un total
de 2.000 euros en concepto de baja por incapacidad temporal, a lo que habría que añadir el valor de los objetos dañados,
según expresa en su escrito de reclamación, el presente dictamen se emite con carácter de preceptivo.
II
Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia
de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas a la Administración se encuentran plasmadas primordialmente
en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, aprobatorio del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones
Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, disposición mediante la que se produjo el desarrollo reglamentario
expresamente previsto en el citado artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Tras el análisis de las actuaciones realizadas en el curso de la instrucción, que han sido descritas suficientemente en
antecedentes, es preciso hacer una observación crítica respecto al modo en que ha intervenido la compañía aseguradora de
la Administración en el procedimiento hasta el punto de que la instrucción se ha orientado y dirigido por completo en orden
a la actuación ésta, a quien de facto se le han atribuido verdaderas facultades decisorias del procedimiento como lo
evidencia las sucesivas comunicaciones dirigidas desde el Ayuntamiento a la misma instándole a que “proponga el importe
desglosado y total que habría que abonar a la interesada”, en caso de que entendiera que existe responsabilidad
patrimonial; y a que “reconsiderase” su primera conclusión desestimatoria de la reclamación formulada; habiéndose
acogido finalmente de forma íntegra, en la propuesta de resolución que formula el instructor, la valoración que de los daños
ocasionados y su motivación ha expresado dicha compañía aseguradora.
En este punto debe reiterarse lo afirmado por este Consejo en su Memoria del 2010 -con cita de la del 2004- en el
sentido de que “la compañía aseguradora no debe interferir en las funciones instructoras y decisorias que sólo a la
Administración corresponden, ni puede atribuírsele facultades de negociación e intervención (aunque sea mediante una
Comisión Mixta: compañía aseguradora-Administración) que mediaticen la voluntad del órgano administrativo
competente o incidan en la decisión administrativa relativa a la adopción del correspondiente acuerdo indemnizatorio”.
La compañía se constituye en un mero interesado de los que prevé el artículo 31.1.c) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, que deberá estar a lo que la Administración decida a la vista del resultado del procedimiento. Es por tanto dicha
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Administración quien debe dirigir el procedimiento, realizando todas las actuaciones que estime necesarias para la
determinación de los hechos, constatando los eventuales daños y la valoración de los mismos y pronunciándose mediante la
oportuna resolución sobre la existencia o no de responsabilidad patrimonial. Tal competencia no puede venir condicionada
por la decisión que adopte la compañía aseguradora quien, aun ostentando como se ha dicho la condición de interesada en
el procedimiento, se limitará a intervenir cuando la Administración se lo exija en base al contrato suscrito entre ambas.
Por último, no puede dejar de mencionarse la excesiva dilación en la sustanciación de las actuaciones, pues el
procedimiento se ha demorado más de un año desde que se presentó la reclamación superando así la tramitación el plazo de
seis meses previsto en el artículo 13.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, para dictar resolución expresa; en
concreto llama la atención especialmente el lapso temporal de más de cuatro meses transcurrido entre la petición por el
instructor de informe técnico y su emisión por el arquitecto técnico municipal. Tal deficiencia, aun contrariando los
principios de celeridad y eficacia predicables de la actuación administrativa, no puede calificarse de esencial pues no ha
conllevado la indefensión de la parte reclamante dado que, conforme a tal precepto, una vez transcurrido el plazo aquélla
puede entender desestimada su solicitud y expedita la vía jurisdiccional correspondiente.
El expediente se halla adecuadamente ordenado y foliado con arreglo a un criterio cronológico y aparece precedido de
un índice de los documentos que lo conforman, lo que ha facilitado su examen y toma de conocimiento.
Dicho lo anterior, procede pasar a analizar el resto de cuestiones suscitadas por la consulta.
III
Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La
responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango
constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que “los
particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”.
Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal
formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los
particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que sólo serán
indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de
acuerdo con la Ley.
A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una
compacta doctrina, según la cual “los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial
por los daños y perjuicios causados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un
daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su
origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no se
haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la
Ley” -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de
23 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006, entre otras muchas, o, en parecidos
términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos
precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad
patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.
El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la
doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que “al afirmar que
es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional
responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál
sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí
la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de
Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992], pues cualquier consecuencia dañosa
derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio
individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad”
-Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ
1998\9967)-.
Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999, “este carácter objetivo, tal y
como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de
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Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos sanitarios sean indemnizables, pues ello
llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos casos, de forma tan amplia y contraria a los principios
que la sustentan, que supondría una desnaturalización de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para
apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan
solo en el caso de una infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios
sanitarios la responsabilidad por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que
tales perjuicios no son imputables a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que generen, en modo
alguno, el derecho a percibir una indemnización”. En idéntica línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de abril de
2000 declaró que “el criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de
asistencia sanitaria es la de la adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no
conductas irregulares por parte de los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo
buen fin no siempre puede quedar asegurado”, añadiendo en otra Sentencia de 25 de abril de 2002 que “prestada la
asistencia sanitaria con arreglo a la regla de la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia de la
enfermedad o padecimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no
pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas”.
Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico
de lesión, entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber
existe cuando la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados
por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta
imposición legal o por otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con
incidencia sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración.
La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae
necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños
producidos y de su evaluación económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia,
que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de
las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su
cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración
en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos 78.1 y
80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro
lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de una
conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción
de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000
(Ar. RJ 2000\4049)-.
También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el
ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el
hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.
El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece
de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad
patrimonial de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de
una amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho
vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la
reclamación -así, Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar.
RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de
producción mediatas, indirectas y concurrentes que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando
intervengan otras causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal
Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061), de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999
(Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes
y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.
Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de
reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el
artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: “Se solicitará que el dictamen se pronuncie
sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en
su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización [...]”.
IV
Requisitos para el ejercicio de la acción.- Prosiguiendo con el examen de las legitimaciones activa y pasiva
inherentes a la acción indemnizatoria ejercitada, debe señalarse, en relación con la primera que no hay obstáculo alguno
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para su admisión, pues ha quedado probado en el expediente que es la reclamante quien padeció los daños personales y
materiales por los que se solicita indemnización, que anuda a la caída accidental sufrida en una plaza municipal.
Respecto a la legitimación pasiva, ésta ha sido expresamente admitida por el Ayuntamiento de Illescas como
Administración titular de la plaza pública donde acontecieron los hechos, y sobre el que recaen las funciones de
pavimentación de vías públicas urbanas, conservación y limpieza de las vías públicas, que han de ser ejercidas por los
correspondientes órganos y servicios municipales, según prevén los artículos 25.2.d) y 26.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
En lo que respecta al plazo del ejercicio de la acción los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 4.2
del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, establecen que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o
acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En el presente supuesto, resulta claro que la
reclamación ha sido presentada en plazo, ya que los daños se produjeron el 5 de marzo de 2012 y la solicitud de
indemnización fue presentada el 17 de abril siguiente.
V
Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquel.- Pasando a analizar la posible
concurrencia de daños susceptibles de consideración a efectos indemnizatorios, debe admitirse la efectividad de los daños
personales sufridos por la reclamante, concretados en un esguince de tobillo por el que ha estado incapacitada
temporalmente durante un total de 35 días, según se acredita con el informe de atención médica de urgencias aportado, así
como con los correspondientes partes de baja y alta médicos.
Cabe asimismo admitir la efectividad de los daños producidos en varios objetos propiedad de la interesada, pudiendo
a estos efectos considerarse suficiente las diversas fotografías aportadas de los mismos, sin que por parte de la
Administración instructora hayan sido cuestionados.
En lo que respecta a la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños reclamados,
hay que partir de que la interesada vincula implícitamente estos a un funcionamiento anormal de las vías públicas urbanas,
pues afirma en su escrito de reclamación que la caída que sufrió se debió a que “metió el tacón del zapato en un agujero”
existente en una plaza pública por la que transitaba.
La realidad del evento lesivo descrito por la interesada se corrobora en el informe emitido por un policía local que
presenció los hechos, -aun cuando no se encontraba de servicio- y que la asistió en el momento de la caída, cuya versión de
los hechos resulta coincidente con la ofrecida por la interesada en su reclamación.
El deficiente estado en el que se encontraba el pavimento en la zona peatonal de la plaza pública donde tuvo lugar la
caída fue asimismo constatado por el referido agente policial quien afirma en su informe que “fue testigo de la caída de la
mujer a consecuencia del mal estado de la baldosa”, lo cual se explica, según informa el arquitecto técnico municipal, por
la composición del solado de la plaza que al ser de canto rodado y piedras calizas irregulares, rejuntadas con mortero de
cemento “puede haber saltado o sufrido disgregaciones de material por estar sometido a cargas puntuales”.
A la vista de los precitados informes no cabe sino admitir la existencia de relación causal entre los daños alegados por
la interesada y el funcionamiento de los servicios municipales de pavimentación de las vías urbanas, que este caso ha sido
estimado por el propio Ayuntamiento como anormal, según cabe deducir de una de las comunicaciones remitidas a la
compañía aseguradora, donde se afirma que la zona “debería estar habilitada y en un estado adecuado para su uso por los
viandantes”.
Se aprecia, no obstante, en la propuesta de resolución, siguiendo la efectuada por la compañía aseguradora, una
concurrencia en la producción del accidente de culpa de la interesada -que se cifra en un 20 %- señalando que el defecto del
pavimento “no puede considerarse por sí solo como un elemento generador de riesgo relevante para quien transita por la
vía pública con la mínima atención exigible”.
El mencionado elemento del “riesgo relevante” para la seguridad de los usuarios de las vías públicas, ha sido tenido
en cuenta por este Consejo en dictámenes precedentes sobre supuestos análogos, como por ejemplo en los dictámenes
números 254/2010, de 24 de octubre, 293/2012, de 5 de diciembre, o 213/2013, de 26 de junio, en los que se ha afirmado la
inexistencia de nexo causal cuando los desperfectos de la vía pública constituyen una irregularidad mínima, de tal modo
que el riesgo que podría suponer para la seguridad de los usuarios podría haber sido salvado prestando un nivel de atención
normal.
Determinar cuándo un concreto defecto de cualquier vía urbana puede ser considerado como un “riesgo relevante”, se
configura como una solución casuística, máxime cuando no ha sido establecido objetivamente y con carácter general un
estándar de funcionamiento de los servicios públicos cuyo incumplimiento podría generar responsabilidad patrimonial si
concurre relación causal. Así, a título de ejemplo, pueden traerse a colación diversos pronunciamientos de tribunales
superiores de justicia en los que no se ha considerado como tal “la existencia de unos ligeros daños en el cemento que
sujeta la alcantarilla, de muy escaso tamaño” (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 23 de
diciembre de 2005, JUR 2006\20432); un “rebaje en la acera, máximo de 2 o 3 cms” (Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía de 27 de septiembre de 2007, JUR 2008\128424); “baldosas levantadas por efecto de las raíces de
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los árboles” (Sentencia del Tribunal Superior de Cataluña de 2 de mayo de 2012, JUR 2012/237271). Por el contrario, se
han considerado como elementos generadores de dicho riesgo relevante, “el saliente de una placa de toma de agua
existente en la acera de la calle” (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 19 de noviembre de 1997,
RJCA 1997\2281); la existencia de “un pequeño bache” en una plaza pública (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Aragón de 12 de enero de 2007 (JUR\2008\63253); o la “falta de un baldosa en la acera” (Sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid de 3 de julio de 2007, JUR 2007\357362).
En el caso examinado la Administración Local instructora parece haber fijado un estándar alto de funcionamiento de
los servicios públicos de conservación y pavimentación de las vías urbanas, pues ha considerado que el defecto existente en
el solado de la plaza pública donde la interesada sufrió la caída, que a tenor del reportaje fotográfico enviado parece
salvable con un nivel adecuado de atención, constituye un elemento de peligro generador de responsabilidad patrimonial.
Aprecia no obstante el Ayuntamiento instructor, una concurrencia de culpas como el sistema adecuado para valorar en
su justa medida la incidencia de la relación de causalidad en la determinación del grado de responsabilidad entre la
Administración prestadora del servicio público y la víctima del accidente, aludiendo a que el calzado con tacones que
utilizaba esta “es un factor de riesgo a considerar”. En base a esta concurrencia se justifica una minoración de la
indemnización a reconocer en un 20 %.
Al respecto procede advertir que en los supuestos examinados por este Consejo en los que ha apreciado concurrencia
de culpas a la hora de reconocer la responsabilidad patrimonial, viene normalmente admitiendo un reparto de
responsabilidades al 50 %, a falta de un criterio objetivo de desagregación que permita una distribución causal más precisa
y justificada; criterio este que resulta acorde con la práctica más habitual observada en los pronunciamientos de nuestra
jurisprudencia en aquellos casos en que no existen datos bastantes que permitan una distribución más exacta de la carga
indemnizatoria -entre otras, Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1996 (Ar. RJ 1996,7605), 7 de octubre de
1997 (Ar. RJ 1997,7393) y 21 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6835)-.
En el caso examinado no ha sido aportada motivación alguna que justifique la aplicación del porcentaje elegido -un
20% en el que se valora la culpa de la víctima-, sin que el mero hecho de utilizar tacones por sí solo se muestre como el
criterio más objetivo de ponderación. No obstante y dado que dicho reparto de responsabilidades, que es el propuesto por la
compañía aseguradora del Ayuntamiento, ya ha sido puesto en conocimiento de la reclamante en trámite de audiencia, nada
cabe oponer al dictado de una resolución finalizadora del procedimiento congruente con el mismo.
VI
Sobre la indemnización solicitada.- Conforme previene el artículo 12.2 del citado Real Decreto 429/1993, de 26 de
marzo, procede analizar a continuación la valoración del perjuicio causado y la cuantía de la indemnización económica
procedente como indemnización.
Por lo que se refiere a la cuantificación de los daños de índole personal ocasionados, este Consejo viene atendiendo
con carácter orientativo al sistema para la valoración de daños y perjuicios causados a las personas en accidente de
circulación, recogido como Anexo al Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor, actualizado para el año
2013 mediante Resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones de 21 de enero de 2013, conforme a
lo señalado por este Consejo en su reciente dictamen número 230/2013, de 10 de julio.
En el caso resulta acreditado que la interesada permaneció en situación de incapacidad temporal un total de 35 días a
los que ha de atribuírseles carácter impeditivo. Aplicando los valores contenidos en la Tabla V, “Indemnizaciones por
incapacidad temporal” del referido sistema aplicable al año 2013, la cantidad a abonar por dicho concepto ascendería a un
total de 2.038,4 euros (resultado de la operación 35 x 58,24 euros por día).
El coste efectivo de los daños experimentados en los objetos propiedad de la interesada -reloj, gafas y zapatos- puede
considerarse acreditado con los tres tickets de compra aportados por la interesada cuya suma asciende a un total de 277
euros, importe este sobre el que ha sido aplicado una minoración del 15 % en concepto de depreciación, lo que arroja
finalmente un total de 235,45 euros. Dicha cuantificación, en cuanto resulta coincidente con la propuesta por la compañía
aseguradora, ha sido conocida asimismo en trámite de audiencia por la interesada sin que al respecto haya efectuado
alegación alguna.
Teniendo en cuenta que la suma de los dos conceptos indemnizatorios mencionados arroja un total de 2.273,85 euros,
y de acuerdo con lo expuesto en la consideración precedente, procede reconocer una indemnización del ochenta por ciento
a favor de la interesada, esto es 1.819,08 euros.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
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Que existiendo de relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos de pavimentación y
conservación de las vías urbanas dispensado por el Ayuntamiento de Illescas (Toledo) y los daños sufridos por D.ª X, tras
sufrir una caída en la plaza Hermanos Fernández Criado de dicho término municipal, procede dictar resolución
parcialmente estimatoria de la reclamación formulada, declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración en
un ochenta por ciento, y el derecho de la reclamante a percibir una indemnización de acuerdo con la cuantificación
expresada en la consideración VI.
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