Guía Metodológica de Contratación Estatal

ANEXOS A LA GUÍA METODOLÓGICA DE CONTRATACIÓN ESTATAL
Tabla de contenido
1. ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA
A LA CORRECTA UTILIZACIÓN DEL ANTICIPO Y SU
CONCORDANCIA CON EL AVANCE DE LAS OBRAS EN LOS
CONTRATOS ESTATALES.
2. ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA
Y DETERMINAR POSIBLES SOBRE COSTOS EN LOS CONTRATOS
ESTATALES.
3. ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA
A LA ADICIÓN Y/O PRÓRROGA EN LOS CONTRATOS ESTATALES.
4. ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA
A LA LIQUIDACIÓN DE CONTRATOS ESTATALES.
ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA A LA
CORRECTA UTILIZACIÓN DEL ANTICIPO Y SU CONCORDANCIA CON EL
AVANCE DE LAS OBRAS EN LOS CONTRATOS ESTATALES
La Ley 80 de 1993 en su artículo 65, determina las etapas en las que debe
realizarse control fiscal posterior a la contratación. Una de esas etapas es,
aquella en la cual se evalúa el control a las cuentas correspondientes a los
pagos originados con ocasión con (de) de la ejecución del contrato y constatar
así, el cumplimiento de los preceptos legales.
El artículo 1501 del Código Civil establece que se distinguen en cada contrato
las cosas que son de su esencia, las que son de su naturaleza, y las
puramente accidentales. Son de la esencia de un contrato aquellas cosas sin
las cuales, o no produce efecto alguno, o degeneran en otro contrato diferente.
En los contratos, uno de los requisitos de su esencia es el precio, para efectos
de definir la naturaleza del mismo. En los contratos estatales el precio debe ser
determinado o determinable. Así el Estatuto de Contratación Estatal establece
como requisito para perfeccionar el contrato estatal el acuerdo de voluntades,
el objeto contractual y la contraprestación.
En la práctica contractual administrativa con fundamento en la Ley, lo usual es
que la entidad pública contratante le entregue al contratista un porcentaje del
valor del contrato, a titulo de anticipo, el cual habrá de destinarse al
cubrimiento de los costos mídales en que debe incurrir el contratista para la
iniciación de la ejecución del objeto contractual.
La Ley permite entregar al contratista hasta el 50% del valor del contrato en
calidad de anticipo o de pago anticipado. Es importante establecer la diferencia
entre estas dos figuras, porque existe cierta confusión al momento de
auditarlos, en este sentido el Consejo de Estado en Sentencia 13436,
conceptúa lo siguiente: “… La diferencia que la doctrina encuentra entre
anticipo y pago anticipado, consiste en que el primero corresponde al primer
pago de los contratos de ejecución sucesiva que habrá de destinarse al
cubrimiento de los costos iniciales, mientras que el segundo es la retribución
parcial que el contratista recibe en los contratos de ejecución instantánea. Lo
más importante es que los valores que el contratista recibe como anticipo, los
va amortizando en la proporción que vaya ejecutando el contrato, de ahí que
se diga que los recibió en calidad de préstamo; en cambio en el pago
anticipado no hay reintegro del mismo, porque el contratista es dueño de la
suma que le ha sido entregada.”
En el anticipo la titularidad patrimonial de los dineros es pública u oficial, es
decir, de la exclusiva propiedad del ente estatal y sólo se incorporan al
patrimonio del contratista en la medida de su amortización. En tanto que en el
pago anticipado, la titularidad patrimonial de los recursos es exclusiva
propiedad del contratista por cuanto representa el pago del precio. (Ver
sentencia del Consejo de Estado de Julio 5 de 2006. C.P. Ruth Stella Correa.
Expediente 24819).
Uno de los riesgos más relevantes dentro de la etapa contractual, se relaciona
con los anticipos, pues en muchas oportunidades no es destinado para lo
debido, sino que sirve de alivio financiero para los contratistas. El problema
radica especialmente, en que no corresponde el avance de la ejecución del
objeto contractual con los compromisos acordados para entregar y recibir el
anticipo.
MODALIDAD: Contratos de tracto sucesivo
PROCESO: Contractual
RESPONSABLE: Ordenador del gasto
DETERMINAR: El cumplimiento de los requisitos legales, la correcta inversión
del anticipo y su concordancia con el avance de la obra en los contratos
estatales
OBJETIVO: Verificar que la entidad cumple estrictamente la normatividad
aplicable a la contratación estatal en lo referente al pago oportuno, correcta
utilización del anticipo y su concordancia con el avance de la obra.
DESCRIPCION DEL PROCESO: En los contratos celebrados por las
entidades estatales se podrá pactar la entrega de anticipos, lo cual se
constituye en un préstamo que la administración realiza a favor del contratista,
cuyo monto debe ser destinado al cubrimiento de los costos iniciales en que
debe incurrir éste, para la iniciación y ejecución del objeto contratado. Es la
forma de facilitarle la financiación de los bienes, servicios u obras que se le
han encargado con ocasión de la celebración del contrato.
SITUACIONES A COTEJAR:
• Establecer la naturaleza del contrato: Determinar que la figura del
anticipo sea aplicable al respectivo contrato. En principio, el anticipo es
propio de los contratos de tracto sucesivo.
• Existencia de la cláusula sobre la entrega de anticipo: Verificar que en el
contrato esté pactado la entrega del anticipo.
• Verificar el monto del anticipo pactado: Este no puede superar el 50%
del valor total del contrato y que su vigencia se extienda hasta la
liquidación del contrato.
• Verificar el monto del anticipo pactado: Este no puede superar el 50%
del valor total del contrato y que su vigencia se extienda hasta la
liquidación del contrato.
• Verificar la existencia de garantías de buen manejo e inversión de
anticipos: Determinar la existencia de las garantías que cubra el 100%
del monto del anticipo pactado, que cubra a la entidad estatal
contratante, de los perjuicios sufridos con ocasión de (I) la no inversión;
(ll) el uso indebido, y (llI) la apropiación indebida que el contratista
garantizado haga de los dineros o bienes que se le hayan entregado en
calidad de anticipo para la ejecución del contrato, y verificar que esta
subsista hasta la total amortización del mismo.
• Verificar el desembolso oportuno del anticipo: Establecer que la entrega
del anticipo haya sido oportuno y de acuerdo a lo pactado en el contrato.
• Establecer si el objeto contractual está siendo cumplido en concordancia
con el anticipo pactado: Verificar que se le este haciendo seguimiento a
•
•
•
la correcta inversión del anticipo en la ejecución del objeto contractual.
Teniendo en cuenta que el fin del préstamo es precisamente, la
inversión en la ejecución del contrato.
Amortización del anticipo: Los valores que recibió el contratista como
anticipo los debe ir amortizando en la medida que vaya ejecutando el
contrato.
Verificar la devolución de los rendimientos financieros generados por el
anticipo: Comprobar que efectivamente los rendimientos financieros
ocasionados por el anticipo hayan sido devueltos a la entidad, en el
monto y plazo legal. Si bien la norma que expresamente obligaba a la
devolución de los rendimientos financieros, en caso de anticipos, fue
derogada, la regla general y presupuestal determina que todos los
rendimientos financieros surgidos de dineros públicos pertenecen al
Tesoro nacional. Decreto 111/1996 y Decreto 630/1996.
Advertir que la no entrega oportuna del anticipo puede generar intereses
de moratorios a favor del contratista. Igual situación se presenta en el
pago anticipado. (Ver sentencia del Consejo de Estado de Julio 5 de
2006. C.P. Ruth Stella Correa. Expediente 24819).
ACTIVIDADES Y DOCUMENTACION
ACTIVIDAD
• Constatar que de acuerdo a la naturaleza y el objeto del contrato sea
aplicable (permitido el pago de) el anticipo.
• Comprobar la cláusula de entrega del anticipo en el contrato, verificando
la oportunidad de desembolso y el monto del mismo.
• Verificar la existencia de garantía de buen manejo e inversión del
anticipo y que su vigencia subsista hasta el final de la amortización del
mismo.
• Confrontar los informes de seguimiento de ejecución del contrato frente
a la inversión del anticipo, comprobando su concordancia y correcta
amortización.
• Examinar los extractos bancarios para determinar la devolución
oportuna y total de los rendimientos financieros generados por el
anticipo.
• Verificar que en los eventos de existencia de Pago Anticipado el
contratista debe haber otorgado la póliza de Devolución del Pago
Anticipado de que tratan los artículos 4, numeral 4.2.2 y 7 del Decreto
4828 de 2008, modificado por el decreto 2493 de 2009, en un
porcentaje equivalente al cien por ciento (100%) del monto que el
contratista reciba por este concepto.
DOCUMENTOS A CONSULTAR
Contrato, Certificado de Registro presupuestal, Registro bancario del
desembolso del anticipo, Garantías, Informes, Extractos bancarios.
NORMATIVIDAD
Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 111 de 1996, Decreto 630 de
1996, Decreto 4828 de 2008, Sentencia Sección Tercera CE Expedientes
10607 y 13436, Concepto 7461 de la Contraloría General de la República,
Directiva Presidencial 04 de 4 abril de 2003.
INDICADORES DE GESTION
DENOMINACION
Cumplimiento normativo en la entrega del anticipo
• FORMA DE MEDICION
Soportes documentales de las situaciones a cotejar
• FUENTE DOCUMENTAL
Contrato, Certificado de Registro presupuestal, Registro bancario del
desembolso del anticipo, Garantías, Informes, Extractos bancarios.
• PERIODICIDAD
Anual
•
DICTAMEN
•
•
•
•
Existencia de la cláusula que pacta la entrega del anticipo de
conformidad con la Ley? Si__ No__
Existencia de garantías que cubran el 100% del monto del anticipo y la
vigencia por el tiempo que dure la amortización? SI__ NO__
Existe correspondencia entre la ejecución del objeto contractual y el
anticipo? SI__ NO__
Existencia de constancias de recibo oportunos de rendimientos
financieros a favor de la entidad estatal? SI__ NO__
ANEXOS A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA Y
DETERMINAR POSIBLES SOBRE COSTOS EN LOS CONTRATOS
ESTATALES
“La constitución de 1991 estableció nuevos parámetros hacia los cuales debe
dirigirse la vigilancia de la gestión fiscal, orientada hacia el ejercicio del control,
financiero, de gestión y de resultados, ello implica que las Contralorías deben
evaluar si la gestión fiscal ha cumplido con el referente constitucional de
destinar los recursos públicos a la consecución de los fines del Estado.
Desafortunadamente existen unos riesgos en la contratación estatal y es deber
de los entes de control conocerlos y ejercer las acciones adecuadas que
tiendan sino a superarlos si a mitigarlos. Y este es el marco obligado de
ponderación, de la actuación y de la responsabilidad:
Sobre costos en los Contratos Estatales. El proponente, futuro contratista, y la
entidad, futura contratante, deben valorar desde la propuesta que la cantidad y
la calidad de los bienes, obras o servicios que serán suministrados y pagados
sean proporcionales al dinero beneficios que recibirá el contratista.
Si esa justa medida se rompe a favor del contratista, lo que se pagó en exceso
puede constituir un detrimento al patrimonio público. ¿Cómo se establece la
justa medida de lo que se debe pagar? Consultando los precios del mercado y
valorando que la utilidad que se recibirá es la acostumbrada en negocios de
similar naturaleza.
Cuando se determinan hallazgos o responsabilidad fiscales por sobre costos, el
ejercicio que realizamos es un estudio de los precios en el mercado del bien,
servicio u obra, para demostrar la razonabilidad o desproporción del contrato,
desde el punto de precio y de la utilidad recibida.
Para la verificación de la proporcionalidad del valor del contrato, las
contralorías deben comenzar por identificar claramente el alcance del objeto
del contrato, esto es, el bien o bienes, los servicios o las obras que se
contratan. Para ello, resulta no solo es esencial analizar la cláusula específica
del contrato destinada a la descripción de su objeto, sino también establecer su
desarrollo completo a través de las obligaciones que adquiere el contratista,
contenidas tanto en el texto del contrato como en los distintos documentos
contractuales de los pliegos o términos de referencia, que forman parte de
aquél,
Para la verificación de la razonabilidad de los bienes y servicios adquiridos por
las entidades, la Ley 550 de 2000 creó el Sistema Integrado de Vigilancia de la
Contratación Estatal, SICE, precisamente con el propósito de controlar los
precios, a la contratación que se realiza con recursos públicos. Establece un
Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, el cual constituye un umbral,
un precio indicativo, que si bien no es obligatorio, es un referente. De esta
forma para apartarse del precio de referencia, se debe tener una justificación,
como quiera que el mismo SICE en esa eventualidad activa unas alarmas de
control que implican una vigilancia especial a ese proceso contractual.” (Manual
de contratación, Iván Darío Gómez Lee)
Este parámetro de precios de referencia no es sin embargo suficiente para
todos los contratos. En algunos casos, como en la enajenación de los bienes
del Estado, la regulación comprende reglas particulares para precisar el avalúo
comercial del bien y precio mínimo para la venta en el respectivo proceso
abreviado (Dto. 4444/08, art. 3),
En el caso particular de los contratos de obra, es necesario realizar otro tipo de
análisis de los precios. En la mayoría de casos, el precio en los contratos de
obra se pacta por precios unitarios, estableciendo el valor de diferentes ítems
que se utilizarán para la ejecución integral del contrato. Estos ítems deben
describir su valor unitario descomponiendo la forma de calcularlos en costos
directos e indirectos. Los estudios previos deben realizar una valoración
específica de estos costos y en el análisis de las propuestas el punto debe ser
específicamente analizado por la entidad contratante. Por otra parte, en los
contratos a precio global en los que pacta un valor por el conjunto de las
prestaciones ofrecidas por el contratista, ello no impide analizar la racionalidad
de este valor. Estos contratos comportan un mayor riesgo para el contratista,
por cuanto el valor que ofrece se entiende pactado por el resultado de la obra
licitada. Pero, por la misma razón, es necesario hacer un análisis de la forma
de calcular este valor global.
El análisis específico de los precios está contenido expreso de los estudios
previos en el Dto. 2474, art. arts. 3.4
En cuanto a los contratos de consultoría, incluidas las interventorías, los
precios también deben ser analizados concretamente, de conformidad con las
modalidades de cálculo de valoración de las prestaciones y de las
metodologías establecidas en los términos de referencia, así como las
expuestas por el contratista en su propuesta.
En cuanto a los contratos de prestación de servicios, en particular los
profesionales, estos no tienen los mismos parámetros de evaluación de los
servicios corrientes cuyas referencias de precios pueden encontrarse en el
SICE. En los servicios profesionales es necesario hacer una valoración
individual dependiendo de múltiples factores particulares, cuya descripción
resulta difícil establecer de manera general. En la medida en que la
administración acude a estos contratos por la ausencia de personal disponible
en la administración contratante o por la necesidad de contar con calidades
profesionales particulares del contratista, es necesario analizar la justificación
expresa de las necesidades que llevan a esta contratación. El numeral 4.4.8 del
Manual de contratación, relaciona las exigencias propias de este contrato, que
tendrán incidencia directa sobre el valor pactado.
•
•
Restricción de noción de servicios profesionales y de apoyo a la gestión
por Dto 2474/08, art. 82: “corresponden a aquellos de naturaleza
intelectual, diferentes a los de consultoría”
Dto. 1737/98. Reglamentación contratación se servicios personales (art. 3
y ss). Límites al valor de prestación de servicios en forma continua.
Los contratos de prestación de servicios generan el riesgo de nóminas
paralelas. El control de su suscripción exige entonces verificar la existencia de
cargos de la entidad con funciones iguales o similares a la contratada.
Igualmente, es necesario determinar si la entidad no debería crear los cargos
para satisfacer las necesidades cubiertas con contratos de prestación de
servicios, cuando estos son renovados de manera reiterada en el tiempo.
No obstante, la justificación de la suscripción del contrato y de la determinación
de su valor, no surgen de manera automática por el análisis de la planta de
personal existente. Por una parte, es posible que aun existiendo funcionarios
con tareas afines, sea necesario contratar un prestador de servicios externo.
Por otra parte, las condiciones personales profesionales del contratista
(formación, especialidad, experiencia etc) pueden justificar una remuneración
más significativa que establecida para los funcionarios con labores afines. En
fin, es también necesario tener en cuenta que el contrato excluye una relación
laboral con el contratista, lo que significa que en la comparación de valores la
administración debe tener en cuenta el factor prestacional, existente en la
vinculación laboral y adicional al salario del contratista, factor inexistente en el
contrato de prestación de servicios, en el que la remuneración pactada no
comporta complemento alguno.
El valor del contrato debe reflejar el análisis específico del tipo de actividad
contratada, el carácter especializado y su grado de especialización, la
modalidad de prestación establecida, la dificultad inherente al objeto, la
cercanía con funciones afines ejecutadas por funcionarios de la entidad etc. El
análisis de la justificación de la contratación, establecido como obligación de la
entidad en estos contratos (Dto 2474/08, art. 82), resulta esencial para poder
hacer una valoración específica.
De manera general, para todos los contratos y las formas de remuneración, es
necesario establecer la conexidad entre el contrato analizado y los planes de la
entidad para poder determinar si existe un fraccionamiento de contratos que
permite dividir artificialmente el objeto de un contrato con el objeto de ubicarse
en un procedimiento menos exigente de concurrencia, en razón del valor de los
contratos fragmentados, e incluso de contratación directa.
MODALIDAD:
CONTRATOS
ESTATALES
DE
OBRA
PÚBLICA,
COMPRAVENTA Y PRESTACION DE SERVICIOS.
PROCESO: CONTRACTUAL
RESPONSABLE: ORDENADOR DEL GASTO
DETERMINAR: SI LA CONTRATACION SE REALIZO A MENOR COSTO Y
CON CALIDAD Y SI ADEMAS SE OBTUVIERON LOS RESULTADOS
ESPERADOS.
OBJETIVO: EVALUAR LOS COSTOS EN LOS CONTRATOS ESTATALES DE
OBRA PÚBLICA, DE COMPRAVENTA Y DE PRESTACION DE SERVICIOS,
ASÍ COMO LOS RESULTADOS Y LA CALIDAD DE LOS MISMOS.
DESCRIPCION DEL PROCESO: El Estado, para cumplir con los fines
esenciales establecidos en la norma Superior, necesita celebrar contratos que
apoyen e impulsen la consecución de los mismos; no obstante, es
imprescindible que esos contratos sean vigilados, para garantizar una
contratación sin detrimento de los recursos públicos, que además cumplan con
el objeto pactado y que los resultados obtenidos sean de calidad.
Obra Pública: Los que celebran las entidades estatales para la construcción,
mantenimiento, instalación y en general para la realización de cualquier otro
trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de
ejecución y pago.
Para determinar la contratación adecuada (en términos de costos) de contratos
de obra, deberá tenerse en cuenta la observancia de las disposiciones legales
que obligan a consultar el SICE, el CUBS y el RUPR. Si en algún caso, los
elementos a consultar no se encuentran detallados en los anteriores sistemas
de información, tendrá que verificarse la consulta de los costos de esos bienes
por otros medios apropiados, tales como informes de estudios de mercado, que
conste la existencia de varias cotizaciones, etc.
La entidad debe verificar el cumplimiento del objeto contractual y que este a su
vez, sea de calidad, en este sentido, deberá confrontarse lo pactado frente a lo
entregado.
Los sobre costos en este tipo de contrato puede evidenciarse en dos eventos:
1. la misma entidad contratante durante la etapa de estudios previos, deberá
analizar los precios de cada ítem a contratar, de la forma en que la Ley ordena,
y esa información confrontarla con los precios ofertados que se llegaren a
presentar. 2. El equipó auditor, durante el proceso de control posterior, si así se
lo indica su experticia, podrá evidenciar posibles sobre costos haciendo las
respectivas indagaciones de precios en el mercado.
En lo que respecta a la calidad y los resultados, en este tipo de contratación
deberán determinarse la existencia de pólizas que garanticen los valores
pagados como anticipos, el cumplimiento del contrato, la estabilidad de la obra
y la calidad de los bienes entregados por el contratista. Así, como que sea
congruente lo entregado con lo contratado.
Compraventa: La compraventa es un contrato en que una de las partes se
obliga a dar una cosa y la otra a pagarla en dinero. Aquélla se dice vender y
ésta comprar. El dinero que el comprador da por la cosa vendida se llama
precio.
Si se trata de compraventa de bienes inmuebles deberá tenerse en cuenta:
Que según el Art. 1853 CC los administradores de establecimientos públicos no
podrán vender parte alguna de los bienes que administran, si la enajenación no
está comprendida dentro sus facultades ordinarias; a menos de expresa
autorización de la autoridad competente.
Si se trata de compra de bienes inmuebles, el sobre costo podrá evidenciarse
con la certificación del avalúo del bien que entregue el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi o la Lonja de propiedad raíz y la diferencia de estos valores
con el precio pagado en ese contrato.
Si se trata de bienes muebles, que estén registrados en el SICE, deberá
estudiarse los costos ahí referenciados y obtener así una base para deducir si
hubo algún sobre costo.
Prestación de servicios: Los celebrados para desarrollar actividades
relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos
contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas
actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran
conocimientos especializados.
En los contratos de prestación de servicios la forma de determinar el valor de
los honorarios, y por ende el valor del mismo, puede darse usando, entre otros,
cualquiera alguno de estos criterios: 1. Tablas de honorarios 2. Equivalencia
con el salario de un funcionario de planta 3. Estimativo con sondeos de
mercado 4. Oferta del contratista.
Ahora, puede tenerse en cuenta las calidades del sujeto contratado, no
necesariamente un valor de contrato elevado correspondería a un sobre costo.
Pero, según la norma vigente en ningún caso el contratista podrá ganar más
que el representante legal de la entidad.
En este tipo de contratos deberán observarse la existencia de pólizas que
garanticen el cumplimiento del objeto pactado.
SITUACIONES A COTEJAR:
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•
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Verificar que existan las debidas consultas en el SICE en el CUBS y en
el RUPR: De aquellos bienes que estén registrados en esas bases de
datos.
Verificar la existencia de informes de estudios de mercado, y/o varias
cotizaciones: De aquellos bienes y servicios que no están registrados
en las bases de datos oficiales.
Verificar que se haya realizado el análisis de precios relacionados en el
SICE y los ofertados: Para determinar los costos promedio de los
bienes y servicios que se van a contratar frente a lo efectivamente
contratado y pagado.
Verificación del análisis de los precios unitarios de la obra contratada
Valoración de la modalidad de parámetros de la consultoría o
Interventoría contratada.
Verificar que exista la certificación respectiva del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi o de la Lonja de propiedad raíz. Que determinen el
avalúo de los bienes inmuebles a enajenar o a adquirir.
Verificar la existencia de garantías: Que garanticen la estabilidad de la
obra, calidad del bien o servicio suministrado, el cumplimiento del objeto
contratado, y en general, de las necesarias dependiendo del tipo y
objeto contractual. (Aplica a todos los contratos)
Determinar que exista el debido análisis de las razones por la cual se
escogió el criterio para determinar el valor de los honorarios.
Determinar que en ningún caso el valor del contrato, sea superior al
cancelado al representante legal de la entidad contratante. (Prestación
de servicios)
Verificar que los bienes recibidos cumplan las especificaciones de
calidad contratados.
•
•
Verificar que el acta de recibo final de los bienes y servicios sean
compatibles con el objeto contractual pactado.
Comprobar que los informes de supervisión/interventoría del contrato
contengan un seguimiento a las acciones desempeñadas y y/o
desarrolladas y que estas estén de acuerdo con lo contratado.
ACTIVIDADES Y DOCUMENTACION
ACTIVIDAD
• Comprobar las consultas en el SICE en el CUBS y en el RUPR
• Comprobar la existencia de informes de estudios de mercado, y/o varias
cotizaciones: De aquellos bienes y servicios que no están registrados
en las bases de datos oficiales.
• Examinar el análisis de precios promedio de los bienes y servicios que
se van a contratar frente a lo efectivamente contratado y pagado.
• Comprobar que exista la certificación respectiva, del avalúo de los
bienes inmuebles a enajenar o a adquirir, del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi o de la Lonja de propiedad raíz.
• Verificar la existencia de garantías: Que garanticen la estabilidad de la
obra, calidad del bien o servicio suministrado, el cumplimiento del objeto
contratado, y en general, de las necesarias dependiendo del tipo y
objeto contractual. (Aplica a todos los contratos)
• Examinar el informe que contenga las razones por la cual se escogió el
criterio para determinar el valor de los honorarios.
• Comprobar que el valor del contrato, no sea superior al cancelado al
representante legal de la entidad contratante.
• Verificar que los bienes recibidos cumplan las especificaciones de
calidad contratados.
• Verificar que el acta de recibo final de los bienes y servicios sean
compatibles con el objeto contractual pactado.
• Comprobar que existan los informes de supervisión/interventoría del
contrato contengan un seguimiento a las acciones desempeñadas y y/o
desarrolladas y que estas estén de acuerdo con lo contratado.
DOCUMENTOS A CONSULTAR
Estudios previos, Consulta en el SICE, el CUBS y el RUPR, Contrato,
Certificaciones de avalúo, Garantías, Informes de seguimiento de
interventor/supervisor, Acta de recibo.
NORMATIVIDAD
Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Ley 598 de 2000, Decreto 3512 de 2003,
Decreto 2150 de 1995, Decreto 2474 de 2008, Circular 1 de 2008 de la
Contraloría general de la República, Art. 1853 CC.
INDICADORES DE GESTION
• DENOMINACION
Cumplimiento normativo en la consulta del SICE, CUBS y RUPR
FORMA DE MEDICION
Soportes documentales de lo situaciones a cotejar
• FUENTE DOCUMENTAL
Estudios previos, Consulta en el SICE, el CUBS y el RUPR, Contrato,
Certificaciones de avalúo, Garantías, Informes de seguimiento de
interventor/supervisor, Acta de recibo.
• PERIODICIDAD
Anual
•
DICTAMEN
• Existencia de la consulta el SICE? Si__ No__
• Existencia de cotizaciones, estudios de mercado? SI__ NO__
• Existencia de certificados de avalúos por las entidades competentes?
SI__ NO__
• Coincide el objeto contratado y la calidad esperada con lo recibido? SI__
NO__
• Cumplimiento de informes de seguimiento del cumplimiento del objeto
contractual? SI__ NO__
• Existencia de garantías? SI__ NO__
ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA A LA
ADICIÓN Y/O PRÓRROGA EN LOS CONTRATOS ESTATALES
“Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%)
de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales”
Parágrafo, Artículo 40 Ley 80/93
Las entidades estatales podrán modificar sus contratos de mutuo acuerdo con
el contratista o en forma unilateral. Frente al primero de los eventos, existe un
limitante respecto de las modificaciones en valor, pues, de acuerdo con el
Estatuto de Contratación, los contratos no pueden adicionarse en más del 50%
de su valor inicial, expresado en smml.
En lo que atiende al plazo del contrato, no existe limitación legal para su
adición.
Y en el segundo, se trata de la figura estipulada en el artículo 16 ibídem, sobre
modificación unilateral del contrato por parte de la entidad.
La adición a los contratos se celebra cuando se requiere aumentar el valor en
razón de la incorporación de una o varias obligaciones. Se trata de un nuevo
acuerdo de voluntades frente a la necesidad de cumplir y ejecutar actividades
que no se habían inicialmente pactado. Las nuevas actividades,
necesariamente, deben requerirse para el adecuado cumplimiento del objeto
contratado, es decir, serán actividades adicionales o complementarias al
objeto.
Los contratos también pueden ser objeto de prórroga, es decir de una
ampliación del plazo.
Las ampliaciones del plazo que ocurran por causa de incumplimiento del
contratista deberán generar la aplicación de sanciones. Por el contrario, las
ampliaciones que se motiven en circunstancias imprevisibles e irresistibles para
el contratista podrán generar el pago de compensaciones.
Distinto es, la modificación unilateral, que se podrá ejercer cuando se requiera
la suscripción de la adición del contrato y el contratista se haya negado a
aceptar la ejecución de actividades adicionales o complementarias del objeto
contratado. Y sólo procederá cuando la no firma de la adición pueda generar
parálisis o afectar de forma grave el servicio público que se deba satisfacer con
él.
E importante diferenciar la figura de la adición del contrato de otras afines, que
no tienen el mismo alcance.
En primer lugar, está la aplicación de las fórmulas contractuales de ajuste y
revisión de precios (Ley 80 de 1993, art. 4, núm. 8). Estas fórmulas tienen por
objeto conservar el valor intrínseco del contrato frente a los fenómenos de
fluctuación de precios por la inflación. Por ello, las fórmulas establecidas en los
contratos y/o pliegos tienen en cuenta los índices de variación de precios al
consumidor, de manera general, o los índices especializados, como los
correspondientes a los precios de la construcción, pertinentes para los
contratos de obra. Por consiguiente, es necesario verificar la correcta
aplicación de estas fórmulas previstas en los documentos contractuales.
Más aún, el mismo artículo citado de la ley 80 de 1993, establece el deber de
vericar que las fórmulas corresponden a la realidad y, por consiguiente, si, a
pesar de tener parámetros técnicos en su formulación, la realidad hace que su
aplicación no refleje los cambios de las fluctuaciones de precios, es deber de la
entidad adaptarla para que el valor intrínseco del contrato sea una realidad y no
sólo formal.
Por otra parte, también es necesario tener presente la particularidad de los
contratos a precios unitarios. En esta forma de pago, muy usual en los
contratos de obra, no se pacta un valor global de las prestaciones u
obligaciones a realizar por el contratista sino de los distintos ítems que serán
utilizados en el contrato. El objeto del contrato se descompone así en la
descripción de las unidades de actividades que se realizarán, unidades que
comprenden un valor pactado, según la oferta del contratista. El valor del
contrato será la suma de las distintas unidades efectivamente ejecutadas. Por
consiguiente, la mayor cantidad de unidades ejecutadas, con relación a las
previstas, no requiere, en principio una adición del contrato, por cuanto el valor
del mismo, fijado en sus unidades, no ha sido variado. Este aumento de
cantidades de obra, como se le conoce, no da lugar a contratos adicionales y,
también en principio, no está sujeto a la limitación del 50% del valor original
previsto para el contrato, según la jurisprudencia del Consejo de Estado. En
estos eventos la jurisprudencia encuentra que hay una adición económica al
contrato, pero no un contrato adicional1.
No obstante, ello no significa que los contratos pactados a precios unitarios no
den lugar a contratos adicionales y a la consecuente limitación del 50% de su
valor original.
En primer lugar, si el contrato comprende obras distintas a las inicialmente
pactadas, que conlleven la incorporación de nuevas unidades de medida, esto
es, nuevos ítems, será necesario definir el valor de éstos, lo que conlleva,
necesariamente, una adición al contrato. Será así pertinente suscribir un
contrato adicional con estos nuevos ítems con sus respectivos valores, lo que
estará sujeto a la limitación del 50% del valor original.
En segundo lugar, aunque el aumento en las cantidades de obra no conlleva
una modificación del valor, ello no puede concebirse de manera ilímite. En
efecto, la mayor cantidad de obra debe tener una relación y justificación directa
para la realización del objeto contractual, en las condiciones pactadas
originalmente. Si ello conlleva una variación del objeto inicial, no podrá
entenderse que hay un simple aumento de cantidades de obra. En este
sentido, el aumento respectivo debe tener una razonable proporcionalidad, con
relación al valor inicialmente pactado del contrato.
En tercer lugar, es necesario tener en cuenta que en estos contratos a precios
unitarios, aunque el valor del mismo no está plenamente determinado al
1
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conceptos de mayo 17 de 1994, rad.
601; agosto 26 de 1998, exp. 1121; julio 18 de 2002, exp. 1439, Sala de Consulta y Servicio
Civil, concepto del 15 de marzo de 1990, exp. 350, , conceptos de mayo 17 de 1994, rad. 601;
agosto 26 de 1998, exp. 1121; julio 18 de 2002, exp. 1439.
comienzo del contrato, ello no significa que sea indefinido. El Consejo de
Estado ha considerado que el parámetro para fijar el valor inicial del contrato,
determinante del límite del 50%, será el valor previsto presupuestalmente
inicialmente, aunque el valor final sea mayor, por el aumento de cantidades de
obra2.
En fin, aún en todos los casos, incluido el simple aumento de cantidades de
obra, es indispensable verificar que el objeto del contrato no ha sido variado.
Para ello no será suficiente verificar la cláusula referida al objeto, sino también
las distintas cláusulas y documentos contractuales contenidos en los pliegos o
términos de referencia, que determinan el alcance de las obligaciones del
contratista. Necesariamente habrá cambios, pero ellos no pueden alterar de
manera esencial lo inicialmente pactado.
La excepción a lo establecido en el artículo 40 de la L80/93 en lo relacionado
con la limitación del monto de la adición o prórroga, son los contratos de
concesión, establecida en la Ley 1150, artículo 28: “De la prórroga o adición de
concesiones de obra pública. En los contratos de concesión de obra pública,
podrá haber prórroga o adición hasta por el sesenta por ciento (60%) del plazo
estimado, independientemente del monto de la inversión, siempre que se trate
de obras adicionales directamente relacionadas con el objeto concesionado o
de la recuperación de la inversión debidamente soportada en estudios técnicos
y económicos. Respecto de concesiones viales deberá referirse al mismo
corredor vial.
Toda prórroga o adición a contratos de concesión de obra pública nacional
requerirá concepto previo favorable del Consejo Nacional de Política
Económica y Social –Conpes.
No habrá prorrogas automáticas en los contratos de concesión”.
En desarrollo de lo anterior, se expidió el Decreto 3460 del 12 de septiembre de
2008, por el cual se establecen los parámetros para el otorgamiento del
concepto previo favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social
– Conpes para la prórroga o adición a contratos de concesión de obra pública
nacional.
MODALIDAD: CONTRATOS ADICIONALES
PROCESO: CONTRACTUAL
RESPONSABLE: ORDENADOR DEL GASTO, INTERVENTOR/SUPERVISOR
DETERMINAR: SI LA ADICION Y/O PRORROGA AL CONTRATO CUMPLE
LOS REQUISITOS DE LEY
OBJETIVO: EVALUAR LAS ADICIONES Y/O PRORROGAS EN LOS
CONTRATOS ESTATALES PARA ESTABLECER LAS RAZONES POR LAS
CUALES HUBO NECESIDAD DE SUSCRIBIRLOS Y SI ESTE CUMPLIÓ CON
LOS REQUISITOS NORMATIVOS.
DESCRIPCION DEL PROCESO: Para el desarrollo eficaz del objeto
contractual pactado, pueden ser suscritas adiciones y prórrogas a este, cuyo
valor no podrá exceder el 50% de la cuantía originalmente pactada, expresada
2
Consejo de Estado, sec. III, sent. agosto 28 de 2003, exp. 17554.
en smml. La adición puede versar sobre el monto, el plazo o ambos, así como
también puede tratarse de modificaciones no substanciales al objeto
inicialmente contratado. Es indispensable para que pueda iniciarse la ejecución
de la adición y/o prorroga, su perfeccionamiento, tal como lo dispone el artículo
41 de la Ley 80/93, por medio de requisitos indispensables como el acuerdo de
voluntades, la adición y prorroga de la garantía única, el pago de los impuestos
y parafiscales correspondientes, si es del caso, y la publicación en la gaceta o
diario oficial de la entidad.
Las adiciones a los contratos relacionados con el valor quedarán
perfeccionados una vez suscritos y además con el registro presupuestal.
Los relacionados con las adiciones al plazo o prórrogas, sólo requerirán la
firma del contrato y la modificación de la póliza original.
SITUACIONES A COTEJAR:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Analizar los informes de seguimiento del interventor/supervisor: Con el
fin de determinar la necesidad de solicitar la adición y/o prórroga del
contrato inicial.
Verificar el objeto del contrato, tanto en la descripción de la cláusula
respectiva, como de su alcance, contenido en las cláusulas y en los
documentos técnicos contractuales: pliegos y anexos técnicos.
Verificar la modalidad de pago del contrato (precio global o precios
unitarios)
Verificar el contrato de adición y/o prórroga. Que exista el documento
donde conste el acuerdo de voluntades, y las nuevas obligaciones a las
que ambas partes se someten.
Verificar en que consiste la adición: Si es del valor del contrato, de
prórroga del plazo de ejecución o de modificación del objeto contractual.
Verificar las razones que se aducen para solicitar la celebración del
contrato adicional: Que las razones no hayan sido producto de la falta de
una correcta planificación o de inadecuados estudios previos. Sino que
se haya realizado por revisión de los precios acordados para restaurar el
equilibrio económico, y que esto haya sido consecuencia de hechos
imprevisibles e irresistibles.
Verificar que la modificación no altere el objeto del contrato, esto es, la
esencia de lo pactado.
Verificar que no se haya sobrepasado el límite legal: Que la adición no
supere el 50% del monto de la cuantía inicial. (con la excepción de los
contratos de concesión, cuyo límite es de 60%)
Verificar que existan los documentos requeridos para la ejecución de la
adición y/o prórroga. Correspondientes al Certificado de Disponibilidad
presupuestal-CDP, Certificado de Registro Presupuestal-CRP,
Cancelación de los impuestos a que haya lugar, y las publicaciones de
rigor.
Verificar la aprobación de ampliación de garantías: Que en las adiciones
y/o prórrogas se halle la ampliación de las pólizas necesarias,
dependiendo de la adición y su correspondiente aprobación por parte de
la entidad.
Verificar que en las adiciones y/o prórrogas de los contratos de
concesión exista el documento CONPES de aprobación.
•
Verificar que el contrato de adición y/o prórroga haya sido registrado en
el SICE.
ACTIVIDADES Y DOCUMENTACION
ACTIVIDAD
• Examinar el cuerpo del contrato para determinar las obligaciones
contraídas por las partes, y que no se haya sobrepasado el límite legal
del 50% o 60% según el caso.
• Examinar el objeto del contrato.
• Examinar la modalidad del precio pactado.
• Examinar la solicitud de adición y/o prórroga realizada por el
interventor/supervisor a fin de analizar las razones alegadas.
• Comprobar la existencia de los documentos requeridos para el
perfeccionamiento del nuevo contrato de adición y/o prórroga.
• Comprobar la existencia de la aprobación de la ampliación de las pólizas
necesarias para garantizar las nuevas obligaciones contraídas.
• Verificar el registro y/o modificación de la adición o prórroga en el SICE.
DOCUMENTOS A CONSULTAR
Contrato Inicial, documentos contractuales (pliego, anexos técnicos sobre el
alcance del contrato), Informes de seguimiento de interventor/supervisor,
Contrato de adición y/o prórroga, CDP y CRP, Aprobación de Garantías,
Documento CONPES de aprobación - cuando sea el caso, Registro en el SICE.
NORMATIVIDAD
Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 111 de 1996, Ley 921 de 2004
INDICADORES DE GESTION
• DENOMINACION
Cumplimiento normativo en la suscripción del contrato de adición y/o prórroga
• FORMA DE MEDICION
Soportes documentales de lo situaciones a cotejar
• FUENTE DOCUMENTAL
Contrato Inicial, Informes de seguimiento de interventor/supervisor, Contrato de
adición y/o prórroga, CDP y CRP, Aprobación de Garantías, Documento
CONPES de aprobación y Registro en el SICE.
• PERIODICIDAD
Anual
DICTAMEN
• Existencia del acuerdo de voluntades donde se pacta la
adición/prórroga? Si__ No__
• Cumplimiento del monto legal? SI__ NO__
• Existencia de todos los documentos requeridos para su
perfeccionamiento? SI__ NO__
• Existencia de aprobación de la ampliación de garantías? SI__ NO__
• Registro en el SICE? SI__ NO__
ANEXO A LA GUÍA METODOLÓGICA PARA REALIZAR AUDITORÍA A LA
LIQUIDACIÓN DE CONTRATOS ESTATALES
Siendo la Auditoría General de la República la entidad de creación
Constitucional para vigilar la gestión fiscal de las Contralorías y para impulsar
el desarrollo y fortalecimiento de las mismas, sus acciones en los últimos años
han estado dirigidas a garantizar que las 63 Contralorías del país cumplan su
deber de constatar que los recursos se inviertan de acuerdo con los postulados
establecidos en la Constitución y en la Ley.
En la etapa post contractual existen unos riesgos en la contratación estatal, y
uno de ellos es la no liquidación de los contratos en la forma y en el término
legalmente establecido. Para evitar la caducidad de esta importante acción y
tener que resolver las diferencias irresolutas en escenarios jurisdiccionales, es
necesario conocer el marco obligado de ponderación, de la actuación y de la
responsabilidad de los intervinientes:
“La Obligación de liquidar o finiquitar el contrato. Si bien el
contrato finaliza cuando vence el plazo de ejecución, en ese
momento no desaparecen las obligaciones fiscales de la
entidad contratante y del contratista. En el momento de
finalizar sobrevienen tareas muy importantes para aclarar y
finiquitar las cuentas del contrato y precaver cualquier vacío.
En materia de contratos estatales la obligación de liquidar el
contrato está prevista en la Ley 80 de 1993 modificada por el
artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.
La liquidación es un ejercicio de contabilidad del contrato y de
representación de historia del negocio jurídico, en donde se
resaltan las vicisitudes.
En este orden de ideas es evidente que no todo contrato
requiere liquidación, lo cual no significa que no deba ser
finalizado de manera ordenada, es decir, finiquitado. Ello
supone que exista un acta de finalización o de entrega final,
acompañada de los soportes que den cuenta del cabal
cumplimiento, o de los aspectos de inconformidad,
controversia o arreglo que se presentaron durante la ejecución
del contrato. Incluso el acta final puede representar los asuntos
económicos y obligaciones contractuales pendientes.” (Manual
de contratación, Iván Darío Gómez Lee)
MODALIDAD: Todas las modalidades aplicables
PROCESO: Post-contractual
RESPONSABLE: Ordenador del gasto
DETERMINAR: El cumplimiento de los requisitos para la liquidación de los
contratos estatales
OBJETIVO: Verificar que la entidad cumple estrictamente la normatividad
aplicable a la contratación estatal en lo referente a la liquidación de los
contratos estatales
DESCRIPCION DEL PROCESO: Una vez ejecutado el objeto contractual o
terminado el contrato, el vínculo contractual se extingue con el acta o acto
administrativo de liquidación del contrato, en lo que respecta al cumplimiento
de las obligaciones inter partes.
La finalidad de la liquidación es que las partes definan sus cuentas, que
decidan en que estado quedan después de cumplida la ejecución de aquel; y
que allí se decidan todas las reclamaciones a que haya dado lugar la ejecución
del contrato, evitando dilucidarlos, posteriormente, en el campo jurisdiccional.
SITUACIONES A COTEJAR:
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•
•
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•
Existencia del acta o del acto administrativo por medio del cual se
liquida el contrato: Verificar la existencia física del documento por medio
del cual se hace la liquidación del contrato.
Establecer si el objeto contractual fue ejecutado en el porcentaje
establecido en la liquidación y si los valores contratados concuerdan con
lo ejecutado y liquidado.
Término de liquidación del contrato: Verificar si se cumplió con el plazo
para la liquidación de los contratos, establecido en el artículo 11 de la
Ley 1150/2007
Establecer caducidad para la liquidación: Determinar si no hubo
liquidación del contrato antes de los 2 años que contempla el num. 10
del artículo 136 del CCA.
Tipo de liquidación: Pudo darse cualquiera de los tipos de liquidación del
contrato 1. De común acuerdo 2. Unilateral por la administración y 3.
Judicial.
Verificar si en la liquidación existen acuerdos, conciliaciones y
transacciones: Que hayan puesto fin a las divergencias presentadas
para poder declararse a paz y salvo.
Verificar si en la liquidación existen salvedades expresas, claras y
concretas que facultan a las partes para acudir ante el organismo
jurisdiccional en acción contractual.
Verificar que la liquidación no contenga declaraciones de incumplimiento
o cobro de perjuicios diferentes a las multas y a la cláusula penal
pecuniaria. Lo anterior por cuanto la liquidación es una etapa de
verificación aritmética de ajuste o balance de cuentas.
Verificar la existencia de recursos de ley contra la liquidación:
Determinar si los recursos fueron resueltos en la forma y en los términos
de ley.
Verificar la existencia de la extensión o ampliación de la garantía: Si es
aplicable, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la
calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y
accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la
responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que
deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.
Publicación de la liquidación: Que haya sido publicada en el SECOP.
ACTIVIDADES Y DOCUMENTACION
ACTIVIDAD
• Comprobar la existencia física del acta o el acto administrativo de
liquidación (la fuente de la liquidación del contrato, puede ser también
una sentencia o laudo arbitral).
• Verificar que se haya publicado en el SECOP
• Confrontar el valor contratado con lo ejecutado y liquidado, así como el
porcentaje de la ejecución y su liquidación.
• Verificar la oportunidad con la que se llevó a cabo la liquidación del
contrato.
• Verificar que los acuerdos conciliaciones o transacciones acordadas
hayan sido cumplidas a cabalidad.
• Advertir que el contrato bien no puede estar liquidado, por haber
acudido una cualquiera de las partes ante el organismo jurisdiccional
competente en acción contractual para obtener el cumplimiento de
obligaciones pendientes o impagadas y que fueron objeto de
salvedades o inconformidades en la liquidación.
• Comprobar que los recursos impetrados hayan sido resueltos en la
forma y términos de ley.
• Comprobar la evidencia de extensión o ampliación de la garantía, si es
del caso.
DOCUMENTOS A CONSULTAR
Contrato, Acta o acto administrativo de liquidación, constancia de publicación
en el SECOP, Garantías, Recursos interpuestos y las decisiones, Constancias
de cumplimientos de acuerdos, conciliaciones o transacciones.
NORMATIVIDAD
Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, CCA, Sentencia Sección Tercera CE,
Expediente 10608, Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de Octubre 7 de 2009. Expediente
11762, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez); Concepto 35068 de la Contraloría
General de la República.
INDICADORES DE GESTION
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DENOMINACION
Cumplimiento normativo en el acta de liquidación
FORMA DE MEDICION
Soportes documentales de las situaciones a cotejar
FUENTE DOCUMENTAL
Contrato, Acta o acto administrativo de liquidación, constancia de
publicación en el SECOP, Garantías, Recursos interpuestos y las
decisiones, Constancias de cumplimientos de acuerdos, conciliaciones o
transacciones
PERIODICIDAD
Anual
DICTAMEN
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Existencia del acta o acto administrativo de liquidación? Si__ No__
Existencia de la publicación de la liquidación en el SECOP? SI__
NO__
Fue oportuna la liquidación del contrato? SI__ NO__
Coincide el valor contratado con lo ejecutado y lo liquidado? SI__
NO__
Cumplimiento de acuerdos, conciliaciones o transacciones, si
existieron? SI__ NO__
Existencia de garantías, si es del caso? SI__ NO__
OBSERVACIONES AL DOCUMENTO DE LA AUDITORÍA
1. En primer lugar sugerimos incluir en la Guía, el documento completo
sobre liquidación, que no solo tiene soporte doctrinal sino también
jurisprudencial.
2. El documento aquí sometido a revisión sirve para elaborar la ficha con
que debe contar el funcionario de la Contraloría a fin de cotejar hechos
concretos.
3. En el punto denominado “DICTAMEN”, se debe revisar lo relativo a si
coincide el valor contratado con lo ejecutado y lo liquidado, por cuanto
precisamente puede no coincidir en tanto haya inconformidades o
salvedades, ó el acta contenga acuerdos conciliatorios o transacciones
convenidas por las partes.