La evaluación y acreditación de la educación superior mexicana

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
La evaluación y acreditación de la educación superior mexicana:
las experiencias de una década
Javier Mendoza Rojas
Investigador
Centro de Estudios sobre la Universidad
Universidad Nacional Autónoma de México
Director General de Estudios y Proyectos
Asociación Nacional de Universidades e
Instituciones de Educación Superior
jmendoza@anuies.mx
”La transición del país en este nuevo milenio tiene, entre sus elementos definitorios, el fortalecimiento
de la sociedad civil en sus distintos ámbitos de acción. Una sociedad más participativa y democrática
será más vigilante del desempeño de las instituciones sociales, entre las que se encuentran las
instituciones de educación superior(IES). La rendición pública de cuentas de éstas, es una exigencia de
los nuevos actores sociales más informados y mejor formados. La información pública y transparente
sobre los procesos y resultados educativos de las IES –que implica procesos de evaluación y de
acreditación social de programas académicos–, son asuntos que tienen suma relevancia en los
procesos de cambio de nuestra sociedad”.
ANUIES, La Educación Superior en el Siglo XXI.
Líneas estratégicas de desarrollo.
En esta ponencia tiene como propósito hacer una revisión de los procesos de evaluación y acreditación
de los programas académicos ofrecidos por las instituciones de educación superior mexicanas. Se
considera que la evaluación, y más recientemente la acreditación, se vienen constituyendo en dos de los
principales mecanismos de regulación del sistema de educación superior, tal como se está observando a
nivel mundial. Revisaremos los antecedentes de evaluación en nuestro país desde los inicios de los años
noventa del siglo pasado; los planteamientos de la Asociación Nacional de Universidades e
Instituciones de Educación Superior (ANUIES) –asociación civil que agrupa a las principales
universidades públicas y privadas del país–, y del gobierno federal expresados en el actual Programa
Nacional de Educación 2001–2006, y analizaremos los principales resultados que hasta mediados de
2003 se tuvieron en cuatro de los instrumentos diseñados: los Comités Interinstitucionales para la
Evaluación de la Educación superior; el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, la
acreditación de los programas de posgrado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACyT) y el Fondo de Inversión para las Universidades Públicas que cuenten con Programas
Evaluados y Acreditados. Concluiremos con el planteamiento de distintas interrogantes en torno a estos
procesos.
1. Antecedentes
Por todos es conocido que la evaluación tiene un campo de aplicación muy amplio y su práctica influye
en todos los ámbitos de la educación: el alumno, el sistema, las escuelas, los maestros y la
administración. Si bien la evaluación es práctica inherente a la acción educativa, sobre todo en la
vertiente de evaluación de los aprendizajes, no fue sino hasta los inicios de los años noventa del siglo
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pasado cuando dio inicio inició su institucionalización como mecanismo de regulación de la educación
superior, al plantearse una nueva estrategia de intervención gubernamental para la conducción de las
universidades.
A diferencia de otros países, en México no se cuenta con una legislación que regule el sistema de
evaluación y acreditación de la educación superior. Los instrumentos con que se cuenta se han ido
constituyendo por acuerdos entre las universidades y el gobierno federal. Diferentes instancias realizan
actividades con estas finalidades, como son los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la
Educación Superior (CIEES), sin personalidad jurídica propia, que han tenido como función principal
la evaluación diagnóstica de programas educativos principalmente en el nivel de licenciatura; los
consejos de acreditación de programas educativos, que funcionan como asociaciones civiles; el
Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, A.C. (COPAES) encargado de otorgar el
reconocimiento formal a estos organismos acreditadores; el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACyT), que evalúa el posgrado con fines de integración de un padrón nacional de posgrado; el
Consejo del Sistema Nacional de Educación Tecnológica (COSNET), organismo del sistema nacional
de educación tecnológica que realiza la evaluación de este sistema; el Centro Nacional para la
Evaluación de la Educación Superior, A.C. que diseña y aplica exámenes de ingreso y egreso de las
instituciones de educación superior (CENEVAL, 2001), y la Federación de Instituciones Mexicanas
Particulares de Educación Superior, A.C. (FIMPES), la cual acredita instituciones particulares como
una forma de ingreso a la Federación.
Alguna modalidad de coordinación de los sistemas de educación superior mediante la evaluación
estatal surgió en prácticamente todos los países. La tendencia apuntaba a configurar sistemas regidos
por una nueva forma de regulación que permitiera al Estado ejercer un control sobre un sistema
descentralizado y conformado por instituciones autónomas y diversas. El estilo de conducción estatal
echó mano de instrumentos de incentivos, de la información y de contratos con las instituciones para la
canalización de recursos, en una lógica competitiva (Brunner, 1993, y Betancur, 1995). Un documento
de la Universidad Ecuatoriana de la década pasada recogió una línea de política impulsada en diversos
países, al señalar como meta contar con
“una diversificada educación superior eficiente, de calidad y que tienda a la equidad, a través del
establecimiento de normas para la creación y el funcionamiento de las instituciones, de instancias
técnicas autónomas que vigilen el cumplimiento de las regulaciones generales y los fines y objetivos
institucionales, de mecanismos de evaluación y acreditación que aseguren la calidad y eficiencia de las
instituciones y que den fe pública de su desempeño, y de políticas públicas para la promoción de la
educación superior” (MEC-CONUEP, 1994, 31).
La conformación de sistemas de evaluación y de acreditación comenzaron a surgir en muy diversos
países y regiones. Para el caso de América Latina, baste revisar la amplia literatura que se ha generado
en los años recientes, así como la descripción de los sistemas nacionales que se presentó en el
seminario “Evaluación y Acreditación de la Educación Superior en América Latina y el Caribe”,
organizado por el Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe de
la UNESCO, celebrado en Buenos Aires, en mayo de 2003 (IESALC, 2003). Como señalan Tyler y
Bernasconi, quienes realizaron un estudio sobre estos sistemas en la región, este tema es hoy un tema
de atención central por gobiernos y por universidades:
“La preocupación por la calidad de las universidades en Latinoamérica no es nueva, claro está, pero el
tema ha surgido con renovado vigor como resultado de la expansión de la matrícula, la creación no
regulada de nuevas instituciones, y la disminución en las universidades estatales del gasto público por
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estudiante, acaecidos principalmente en las dos ultimas décadas. Desde la perspectiva del gobierno,
esta preocupación se ha traducido en requerimientos de rendición de cuentas (accountability); desde el
punto de vista de los usuarios del sistema de educación superior, el problema se ha expresado como una
necesidad de informar y proteger al consumidor...La educación superior, tal como otros proveedores de
bienes y servicios, se está abriendo a las fuerzas del mercado y la competencia, despertando con ello
los naturales temores, preocupaciones y estrategias de sobrevivencia y adaptación. La
descentralización, el balance entre acceso y equidad, la coordinación de actores públicos y privados, la
sensibilidad a las necesidades de los ciudadanos y una reforma del Estado que permita la
transformación y rehabilitación de instituciones, se cuentan entre los objetivos generales de política que
afectan también a la educación superior” (Tyler y Bernasconi, 1999,2).
En México, desde los años setentas del siglo XX, se había planteado la necesidad de realizar ejercicios
de evaluación en las universidades y algunas de ellas habían realizado autoestudios; también en la
década siguiente, en el seno de la ANUIES, se había manifestado la voluntad política de las
instituciones de adoptar una política de evaluación institucional, pero en ningún caso se había dado
continuidad a los procesos iniciados, y menos aún se había logrado impulsar una evaluación de la las
universidades en un proceso concertado a nivel nacional.
El proceso de institucionalización de la evaluación inició en el sexenio 1988–2004. El entonces
Programa para la Modernización Educativa se planteó el objetivo de:
"Impulsar un proceso nacional de evaluación del sistema de educación superior para determinar sus
actuales niveles de rendimiento, productividad, eficiencia y calidad. Dicho proceso será técnicamente
conducido por una comisión nacional de evaluación de la educación superior, surgida del seno de la
CONPES. Esta comisión actuará con el consenso de las instituciones y contará con los apoyos
adecuados a la misión que se le encomiende. La comisión habrá de basar su actuación en un conjunto
de directrices que contemplen la participación institucional, en función de normas claramente
establecidas en cada caso; los resultados serán considerados para la determinación de las prioridades de
desarrollo de la educación superior" (Poder Ejecutivo Federal, 1989, 141).
De este modo, a finales de 1989 se conformó la Comisión Nacional de Evaluación de la Educación
Superior (CONAEVA). Se buscó que las acciones de evaluación estuvieran enmarcadas en un proceso
concertado a nivel nacional y no se dieran de manera aislada y discontinua. Para ello, esta comisión se
dio a la tarea de concebir y articular un proceso integral; sentar las bases para dar continuidad y
permanencia al proceso de evaluación; proponer criterios y estándares de calidad para las funciones y
tareas de las instituciones y apoyar a las diversas instancias responsables de la evaluación para que la
lleven a cabo mediante los mecanismos más apropiados (SEP-ANUIES-CONPES, 1991). En esa fase
de arranque se tuvo el propósito de impulsar la conformación de un sistema nacional de evaluación.
Tres fueron las vertientes de evaluación planteadas: autoevaluación institucional a cargo de las
universidades; evaluación externa de programas educativos a cargo de comités constituidos por pares
académicos y evaluación del sistema de educación superior.
En otro trabajo revisamos los avances que tuvieron estos procesos durante la primera mitad de los años
noventa (Mendoza, 2000). Cabe señalar que como resultado de los compromisos adquiridos en el seno
de la CONAEVA, la totalidad de las universidades públicas realizaron en los tres primeros años de la
década de los noventa su evaluación institucional bajo la coordinación general de esta comisión y
entregaron sus correspondientes reportes evaluativos y programas especiales. En años posteriores, si
bien las universidades siguieron realizando procesos de autoevaluación, ellos se dieron en el marco del
Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES), recién constituido por el gobierno
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federal, bajo la coordinación de la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica
(SESIC), como uno de los instrumentos de financiamiento extraordinario asociados a la evaluación.
Desde mediados de los noventa, en los hechos, dejó de operar la CONAEVA como instancia de
concertación y acuerdo entre el gobierno y las universidades representados por la ANUIES.
De manera paralela a la autoevaluación, se conformó un sistema de información con la estadística
básica del subsistema de universidades públicas estatales, que permitió un mayor conocimiento de los
indicadores básicos de su funcionamiento. Además, estos procesos impulsaron a las universidades a
definir sus proyectos de desarrollo con una visión estratégica a mediano plazo y, en algunos casos, a
realizar procesos de transformación en los terrenos académico, organizativo y normativo. En esos años
el FOMES constituyó el instrumento central de que dispuso la SESIC para impulsar los procesos de
transformación de las universidades, si bien evaluaciones posteriores hicieron ver que su impacto se
había restringido al equipamiento de las instituciones y al mejoramiento de su infraestructura, sin
modificar de fondo otros aspectos de la vida académica.
Así, la evaluación concertada a nivel nacional representaba uno de los mayores avances, ya que por vez
primera la mayor parte de las universidades públicas del país participaba en un proceso nacional de esta
envergadura. Sin embargo, el objeto de evaluación estuvo centrado en las universidades públicas
estatales, por ser este universo el que fue atendido por la SESIC. Para el sistema tecnológico –
subsistema centralizado de la SEP– el Consejo del Sistema Nacional de Educación Tecnológica
(COSNET) coordinó las evaluaciones correspondientes de acuerdo con su propia metodología y sus
propios parámetros. Pese a que en un inicio se buscó coordinar los procesos de autoevaluación de los
subsistemas universitario y tecnológico, en la práctica cada uno de ellos desarrolló sus actividades de
manera independiente. Las universidades particulares, por su parte, no estuvieron involucradas en este
proceso: sería la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES)
la que poco más adelante diseñaría un sistema propio de acreditación para el ingreso y la permanencia
de instituciones.
Una segunda línea de evaluación que se impulsó fue la evaluación del sistema de educación superior
del país: en los noventas se practicaron dos evaluaciones externas por organismos internacionales, bajo
la premisa de que los procesos de internacionalización de la educación superior y los crecientes
intercambios académicos, conllevaban la necesidad de comparaciones de las universidades nacionales
con estándares internacionales.. En los años noventas se realizó una evaluación coordinada por Philip
Coombs y otra por un equipo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(Coombs, 1992 y OCDE, 1996). Esta segunda evaluación coincidió con el proceso de formulación del
programa sectorial educativo del gobierno Ernesto Zedillo.
La tercera línea de evaluación impulsada por la CONAEVA fue la evaluación de programas educativos
por pares académicos. En 1991 se constituyeron los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de
la Educación Superior (CIEES). Como es tradición en el medio universitario, son los pares académicos
quienes están en mejor condiciones de opinar sobre la calidad de un programa educativo que se ubica
en su campo de conocimiento. En México este tipo de evaluación había sido norma entre las
comunidades científicas, principalmente en los ámbitos de la investigación y el posgrado, pero no había
sido práctica común en los programas del nivel de licenciatura.
Bajo este supuesto, y a fin de ampliar estos procesos de evaluación de pares, se integraron –cada uno
con nueve miembros del personal académico de instituciones de educación superior del país– nueve
comités: Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Ciencias Agropecuarias, Ciencias Naturales y Exactas,
Ciencias de la Salud, Ciencias Sociales y Administrativas, Educación y Humanidades, Ingeniería y
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Tecnología, Administración y Gestión Institucional y Difusión y Extensión de la Cultura.1 A cada
comité se le asignaron diversas funciones, pero por decisión de los propios Comités, la evaluación
realiada fue de carácter diagnóstico, dejando la acreditación a otros organismos especializados. Los
CIEES identificaron cinco componentes de la evaluación que se practicaría: integral, objetiva,
contextual, analítica, constructiva y trascendente (CIEES 2003, 9), y cada comité se dio a la tarea de
formular su marco de referencia para la evaluación.
Para el nivel del posgrado, desde 1992 se conformó un mecanismos para el reconocimiento de la
calidad de los programas con orientación científica por parte del CONACyT, y se conformó el padrón
de programas de posgrado de excelencia para ciencia y tecnología. Como parte de las políticas
establecidas, los apoyos para la formación de recursos humanos de alto nivel se canalizaron a aquellos
programas que, a juicio de pares académicos evaluadores, satisficieran los criterios de calidad
establecidos por este organismo. Desde entonces, las becas a los estudiantes de posgrado se han
otorgaron a los aspirantes a cursar un programa, en el país o en el extranjero, sólo si formaba parte de
dicho padrón. Posteriormente, ya en el gobierno de Vicente Fox y como veremos más adelante, se
integró un padrón de programas de calidad que incorpora a los programas con orientación profesional.
De manera aparejada a los procesos de evaluación diagnóstica, como veremos más delante de manera
más detallada, diversas asociaciones de escuelas tomaron la iniciativa de constituir mecanismos de
acreditación de programas académicos, principalmente correspondientes a carreras de licenciatura. Se
comenzaron a elaborar estándares y criterios para la acreditación de los programas. Con la firma del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en 1994, se impulsaron trabajos realizados en estos
ámbitos, por la relación que existe entre la acreditación de programas y la certificación de
profesionistas (Dirección General de Profesiones, 1994).
Otra línea de evaluación impulsada a comienzos de esa misma década fue la relativa a la evaluación del
personal académico. Esta modalidad de evaluación, con un alcance nacional, se estableció en México
desde 1984 para los investigadores, con el establecimiento del Sistema Nacional de Investigadores
(SNI). Periódicamente los comités evaluadores revisan la producción académica para quienes
pertenecen al Sistema y para quienes aspiran a ingresar. Los miembros del SNI perciben un ingreso
adicional al de su institución de adscripción.
Sin embargo, al interior de las IES, se había señalado la necesidad de establecer programas de
distinciones, reconocimientos y estímulos económicos a los profesores sobresalientes, en formas
análogas a las del SNI, a fin de retenerlos en la docencia, actividad que en los hechos era considerada
de segundo orden frente a la investigación. En 1990 el gobierno federal constituyó un fondo especial
para iniciar el programa de estímulos al desempeño académico, que desde entonces han venido
operando en todas las universidades públicas, con variantes al interior de ellas y con resultados no
siempre favorables para el desarrollo de la carrera académica como lo han demostrado diversas
investigaciones practicadas en estos años. Sin lugar a dudas, este tipo de evaluación, asociada a
estímulos económicos, constituyó uno de los temas centrales de debate al interior de las universidades,
tanto por sus repercusiones en los ingresos del personal académico como por sus efectos contrarios a la
1
“Para desarrollar su labor, los comités identificaron sus universos de trabajo y definieron sus estrategias y criterios de
operación; elaboraron sus metodologías y los marcos de referencia de la evaluación; integraron a los pares a las teorías de
evaluación y al ejercicio de la evaluación diagnóstica, de modo tal que han alcanzado una formación de expertos en áreas
disciplinarias específicas y en las funciones arriba mencionadas; han formado en estas materias también, a través de varias
actividades, a los miembros de los comités y al equipo de apoyo técnico (Aréchiga, 2003, 11).
5
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consolidación del desarrollo institucional.2
Una sexta vertiente de evaluación iniciada en esa década fue la correspondiente a la evaluación
nacional de alumnos. El Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (CENEVAL),
constituido en febrero de 1994 como asociación civil, comenzó ese año a aplicar exámenes de ingreso
al bachillerato y a licenciatura, e inició los trabajos técnicos y de integración de organismos colegiados
para el diseño y aplicación de exámenes para egresados de distintas carreras profesionales. También
este Centro inició la realización de otros proyectos, entre los que sobresalió el examen único de
selección para ingreso a educación media superior de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México,
por encomienda de la Comisión Metropolitana de Instituciones de Educación Media Superior y que se
viene aplicando desde 1996 (CENEVAL, 2001).
Por lo que respecta a las instituciones particulares de educación superior, fue la FIMPES la
organización que tomo la iniciativa de establecer un sistema de acreditación de instituciones. En 1992
esta asociación estableció el “Sistema para el Ingreso y Permanencia en la FIMPES, a través del
Fortalecimiento y Desarrollo Institucional”. A partir de entonces se ha ido revisando este sistema de
acreditación, que ha sido reconocido por la SEP para el ámbito de las instituciones particulares, con
efectos en la simplificación de la regulación oficial de aquellas instituciones que se encuentren
acreditadas (FIMPES, 2003).
Hasta aquí los antecedentes de las distintas acciones de evaluación practicadas en el sistema de
educación superior mexicano, con base en las cuales el gobierno federal, las universidades y la
ANUIES han formulado estrategias de acción en la primera mitad del gobierno de Vicente Fox, mismas
que veremos a continuación.
2. Las propuestas de la ANUIES y de la SEP en torno a la evaluación de la educación superior.
En el documento al que hicimos referencia en el epígrafe de este artículo “La educación superior en el
siglo XXI” (ANUIES, 2000), se planteó un programa referente a la evaluación y a la acreditación de la
educación superior. De acuerdo con el diagnóstico realizado, fueron identificadas insuficiencias: los
resultados de las evaluaciones están poco articulados con la toma de decisiones y tienen poco arraigo
en las comunidades académicas; la evaluación de los académicos ha privilegiado la producción
individual sobre el trabajo colectivo, la desvinculación entre los diversos procesos de evaluación,
acreditación y certificación, y la inexistencia de un acuerdo nacional en este terreno. Esto hacía
referencia al hecho de que en el caso mexicano, las acciones de evaluación se habían venido realizando
sin un marco de política nacional que contara con el suficiente consenso entre los distintos actores. La
ANUIES propuso impulsar esta política para “consolidar el sistema nacional de evaluación y
acreditación de la educación superior, con la participación de todos los actores involucrados, que
fortalezca y articule los diferentes organismos con responsabilidades en materia de evaluación,
acreditación y certificación, y con el propósito último de incidir en la mejora y el aseguramiento de la
calidad.” (ANUIES, 2000, 186).
La ANUIES se pronunció porque estas tareas recayeran en organismos independientes e intermedios
entre las instituciones de educación superior y los poderes públicos, y no directamente en el Estado. El
sistema de evaluación se consolidaría solamente con la existencia de organismos no gubernamentales
con competencia técnica y con legitimidad entre la comunidad académica. Ello llevaría a que todas las
2
En un estudio reciente se analiza el impacto de los programas de estímulos en la Universidad Autónoma Metropolitana
(COMAS, 2003).
6
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instituciones educativas participaran en un proceso en el que se combinara la autoevaluación con la
evaluación externa para rendir cuentas a la sociedad.
Desde la perspectiva de la ANUIES la consolidación de un sistema nacional de evaluación y
acreditación permitiría el logro de tres objetivos: contribuir al mejoramiento y aseguramiento de la
calidad de los programas y servicios que ofrecen las universidades, reconociendo y promoviendo la
diversidad institucional; garantizar a los usuarios de los servicios educativos que los programas
académicos acreditados cumplen con los requisitos de calidad y cuentan con la infraestructura y con los
mecanismos e instrumentos idóneos para asegurar la realización de sus proyectos, y establecer canales
de comunicación e interacción entre los diversos sectores de la sociedad civil en busca de una
educación de mayor calidad y pertinencia.
Con un horizonte de seis años, la ANUIES planteó un conjunto de metas en materia de evaluación y
acreditación. Entre ellas están: la constitución de un consejo para la evaluación y la acreditación de la
educación superior, como asociación civil, que tendría como funciones la normalización y el
reconocimiento oficial de los organismos que realicen actividades de evaluación externa o de
acreditación de programas educativos; la creación de organismos especializados de acreditación de
programas académicos y su reconocimiento por este consejo; la promoción de la actualización de la
legislación federal en materia de profesiones; la conformación de un padrón nacional de programas de
buena calidad y el perfeccionamiento de los criterios para el otorgamiento del Reconocimiento de
Validez Oficial de Estudios a las instituciones particulares de educación superior basado en los
mecanismos de evaluación externa y acreditación.
La ANUIES también solicitó al gobierno federal y a los gobiernos estatales el establecimiento de
políticas y programas complementarios de apoyo a las universidades, que consideraran los resultados
de estos procesos, para garantizar el desarrollo equilibrado y sostenido del sistema educativo superior.
Por lo que se refiere a la política del gobierno federal, en el Programa Nacional de Educación 2001–
2006 (PRONAE) se diseñó una política para el desarrollo de la educación superior con tres objetivos
estratégicos: ampliación de la cobertura con equidad; educación superior de buena calidad e
integración, coordinación y gestión del sistema de educación superior.
Lo referente a evaluación y acreditación quedó comprendido en el segundo objetivo estratégico. El
PRONAE estableció distintas líneas de acción para la “mejora y el aseguramiento de la calidad”,
teniendo como núcleo de atención a los programas educativos impartidos por las instituciones. Así se
propuso, entre otras acciones, promover la evaluación diagnóstica que practican los CIEES; alentar la
acreditación de programas por organismos especializados reconocidos formalmente por el COPAES;
fomentar la conformación de organismos especializados de acreditación de programas educativos de
carácter no gubernamental; establecer criterios y procedimientos para la conformación del Padrón
Nacional de Posgrado (SEP-CONACyT); promover el reconocimiento internacional del esquema de
acreditación de programas educativos; formular criterios para la evaluación y acreditación de los
programas académicos que sean impartidos mediante modalidades no escolarizadas y mixtas; otorgar
apoyos económicos extraordinarios a las instituciones públicas para asegurar la calidad de los
programas educativos que hayan sido acreditados por organismos reconocidos por el COPAES, o que
formen parte del Padrón Nacional de Posgrado; promover la evaluación externa de los estudiantes al
ingreso y al egreso con fines de diagnóstico; mejorar los requisitos y procedimientos para el
otorgamiento del RVOE de estudios del tipo superior y fortalecer la capacidad técnica del gobierno
federal para el análisis de las solicitudes, así como para la supervisión.
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3. Resultados de la evaluación de programas académicos.
A mediados de 2003 los distintos instrumentos de evaluación y acreditación de programas académicos
habían arrojado diversos resultados que fueron dados a conocer tanto en los informes de la SEP como
en los de cada uno de los organismos. A continuación señalaremos los resultados más relevantes.
3.1 Evaluación diagnóstica de programas educativos por los CIEES.
De acuerdo con información proporcionada por los CIEES, hasta el mes de febrero de 2003, en 17
estados se había evaluado el 100% de los programas académicos de las universidades públicas. A lo
largo de doce años se habían entregado 2,609 informes de evaluación y casi medio millar se
encontraban en proceso de elaboración. Sin embargo, el universo de evaluación ha sido profundamente
desequilibrado, al estar constituido casi en su totalidad (95%) por las universidades públicas, lo que es
indicativo de la mínima participación de otro tipo de instituciones, como son las universidades
particulares, que participan con el 3%, los institutos tecnológicos, con el 1 %, y las universidades
tecnológicas, con el restante 1%.3
Cabe señalar que el principal producto de la evaluación de los comités se plasma en un informe con
recomendaciones a las universidades y a las entidades académicas que imparten los programas
evaluados, y que no se hace público. En conjunto, en doce años se han emitido más de 40 mil
recomendaciones. De manera más reciente, los CIEES han venido realizando su seguimiento, y
reportan que en una alta proporción las universidades han cumplido las recomendaciones recibidas
como resultado de las evaluaciones, y que solamente en muy poca proporción se ha mostrado
inconformidad con los reportes de la evaluación.4
Otras actividades realizadas por los CIEES han sido el impulso a la formación de los académicos en el
campo de la evaluación; la realización de estudios diagnósticos transversales;5 el apoyo a la
autoevaluación y a la evaluación de programas académicos a solicitud de varias universidades; el apoyo
a diversos organismos y a autoridades; la dictaminación de proyectos y programas de las universidades
para ser apoyados por los programas de la SESIC, y el impulso a la constitución de los organismos
acreditadores de programas educativos (CIEES 2003, 12-14).
La evaluación de programas que practican los CIEES, al igual que la que se realiza con fines de
acreditación por parte de los organismos acreditadores, es de carácter voluntario. Como ya señalamos,
no existe una ley que obligue a las instituciones de educación superior a ser evaluadas externamente y
3
Esta situación se deriva de la escasa coordinación entre subsistemas de educación superior. Los acuerdos que dieron origen
al inicio de la década de los noventa al sistema de evaluación, en los hechos solamente involucraron a las universidades
públicas.
4
Los CIEES reportan que el cumplimiento de las recomendaciones es heterogéneo. Las más difíciles de cumplir son las que
están fuera del ámbito de decisión de las universidades, (como es el fortalecimiento de la infraestructura que exige de
mayores recursos) o de las entidades académicas que coordinan los programas educativos (como las que se refieren a
modificaciones de legislación, gobierno y estructuras orgánicas, que requieren de acuerdos de los órganos colegiados de
gobierno o modificación de los pactos con los sindicatos) (CIEES, 2003).
5
Entre estos estudios se pueden citar: “Contribuciones para un diagnóstico de la administración y gestión de las instituciones
de educación superior en México”, “La Enseñanza de la Arquitectura, el Diseño y el Urbanismo en México”, “La Enseñanza
del Diseño Industrial”, “La Educación Pesquera y Acuícola en México” y “las Humanidades, la Educación y las Artes en las
Universidades de México”.
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menos aún a atender las recomendaciones que de las evaluaciones se desprendan.6 Sin embargo, y pese
a la no obligatoriedad de estas evaluaciones externas, las políticas públicas dirigidas a las universidades
estatales han inducido de manera significativa a que ellas soliciten a los CIEES la realización de
evaluaciones de programas o de funciones. En el marco de las políticas impulsadas por la SESIC a
partir del año 2001, sus autoridades solicitaron a los CIEES que clasificaran los programas evaluados
en tres niveles, de acuerdo con su consolidación académica y su cercanía a la acreditación. De esta
manera, los CIEES integraron un padrón de programas evaluados en relación con la acreditación.
En el primer ejercicio de clasificación que hicieron los CIEES situaron, de entre 1,288 programas
entonces evaluados, a 473 programas en el nivel 1 (nivel más cercano a la acreditación), 578 en el nivel
2 y 273 en el nivel 3. Para finales de 2002, reportaron, de un total de 2,071 programas evaluados, a 720
en el nivel 1, 883 en el nivel 2 y 468 en el nivel 3 (SESIC, 2003a, 4). Esto quiere decir, de acuerdo con
la apreciación de los CIEES, que se está dando una carrera ascendente en el mejoramiento de la calidad
de los programas.
Si bien los resultados de evaluación, y la correspondiente clasificación de los CIEES, no están
directamente asociados al otorgamiento de recursos, sí lo está el hecho de que las universidades
participen en procesos de evaluación externa y de acreditación. Ello queda de manifiesto en los
lineamientos para la actualización, formulación y presentación del Programa Integral de
Fortalecimiento Institucional, que señala como uno de los insumos para la planeación la atención a las
recomendaciones de los CIEES, así como la verificación del nivel otorgado por los CIEES a los
programas educativos evaluados.
El impulso a la planeación estratégica y a la evaluación en las universidades públicas estatales y
universidades tecnológicas (que son las instituciones que están en el ámbito de la SESIC) por medio de
los PIFI, se ha constituido en la columna vertebral de la política del gobierno federal para estos
conjuntos de instituciones de educación superior. De entre los siete objetivos de los PIFI, dos se
relacionan con el tema que aquí tratamos: mejorar la calidad de los programas educativos que ofrece la
institución y lograr su acreditación por organismos especializados reconocidos por el COPAES o
transitoriamente clasificados en el nivel 1 por los CIEES, así como asegurar la calidad (mantener la
acreditación) de aquellos programas que la hayan alcanzado.
Los lineamientos para la actualización del PIFI proponen a las universidades analizar la evolución
de la calidad de los programas educativos, para lo cual plantean las siguientes preguntas:
o ¿Cuáles programas educativos fueron evaluados por primera vez por los CIEES en el transcurso de
los últimos dos años?¿Cuáles son las recomendaciones relevantes?¿Cómo fueron clasificados
(1,2,3)?
o ¿Cuáles de los programas educativos del nivel 3 de los CIEES lograron pasar al nivel 2 o al 1 en los
últimos dos años?¿En qué consistieron las acciones de mejora?
o ¿Cuáles programas educativos lograron su acreditación por organismos reconocidos por el
COPAES en los últimos dos años?
6
Un reporte de los CIEES señala la aceptación de la evaluación externa por parte de las instituciones: “ otro aspecto
importante ha sido la naturalización de la mirada y el juicio externos. Hoy, los académicos consideran que la opinión
experta de sus pares de otras instituciones les permite analizar con mayor objetividad e integralidad su quehacer y tomar
medidas más efectivas para mejorarlo. Lo mismo sucede a nivel institucional, ya que los funcionarios cuentan hoy con
mejores recursos para hacer transparente la calidad de su gestión ante la sociedad” (CIEES 2003, p. 12) CIEES, Más de
una década de impulso a la calidad de la educación superior en México, ed. SEP-ANUIES CONPES, 2003.
9
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Lo anterior conlleva a que todas las universidades públicas estatales –con independencia de su mayor o
menor apertura inicial a la evaluación externa cuando no existían consecuencias más allá del
mejoramiento de los programas– actualmente participen en estos procesos y no puedan quedar al
margen de ella si es que quieren participar de las bolsas de recursos extraordinarios que se distribuyen
en el marco de los PIFI.
Los CIEES han establecido perfiles de universidades con base en cuatro indicadores: apertura a la
evaluación externa, consolidación, seguimiento de las recomendaciones y acreditación de los
programas. Sostienen que en la mayoría de las universidades públicas, a mediados de 2003, existe una
cultura de evaluación que tiene un arraigo progresivo en la comunidad académica y que es creciente la
disposición a ser evaluadas externamente.
El hecho es que, como todas las comunidades académicas heterogéneas, la cultura de evaluación es
también distinta y se escuchan voces en las universidades contrarias a la evaluación externa. Sin
embargo, en doce años las universidades han visto en los CIEES un instrumento de utilidad para el
mejoramiento de los programas educativos, y reconocen en los académicos evaluadores a colegas que
buscan hacer su mejor aportación a la educación superior del país.
Ahora bien, es un hecho que los CIEES están dando pasos hacia la acreditación o hacia la preacreditación, y esta función –al clasificar los programas y no limitarse a realizar una evaluación
diagnóstica como fue la que se practicó en una década– introduce nuevos elementos que no comparten
todos los actores académicos.
3. 2 La acreditación de programas por organismos reconocidos por el COPAES.
Como antes señalamos, desde los años noventa del siglo pasado distintas asociaciones de escuelas
universitarias y colegios de profesionistas comenzaron a trabajar en el diseño de mecanismos de
acreditación de los programas educativos de sus respectivos campos de competencia. De ahí surgieron
algunos organismos acreditadores por acuerdo de los propios actores involucrados en el campo
formativo, como fueron el Consejo de Acreditación de la Enseñanza de la Ingeniería y el Consejo
Nacional de Educación de la Medicina Veterinaria y Zootecnia, que fueron los primeros que se
constituyeron como asociaciones civiles. En otros campos profesionales se iniciaron procesos para
conformar organismos acreditadores, como en los de contaduría y administración, arquitectura,
odontología, etc.
Sin embargo, en la ANUIES se habían venido discutiendo distintas propuestas para conformar un
organismo que coordinara los distintos procesos de acreditación que estaban surgiendo, con la finalidad
de darles organicidad. En 1997 su Asamblea General acordó que las instituciones asociadas
impulsarían la creación de una asociación civil, autofinanciable a mediano plazo, como instancia
colegiada, plural, representativa y autónoma, dotada de una amplia capacidad académica y técnica, para
articular los organismos con funciones de evaluación y acreditación.
Después de tres años de este acuerdo de la ANUIES, a finales de 2000 fue constituido formalmente el
Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, como asociación civil (COPAES), que
restringió su actuación al ámbito de la acreditación, a diferencia del acuerdo de la ANUIES, que
proponía un organismo que también tuviera funciones de coordinación en materia de evaluación, tras la
desaparición de la Comisión Nacional de Evaluación que se había conformado en 1990.
10
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
El COPAES se creó como una asociación integrada por personas morales,7 y no obstante ser un
organismo no gubernamental, se constituyó en “la instancia capacitada y reconocida por el Gobierno
Federal, a través de la Secretaría de Educación Pública, para conferir reconocimiento formal a favor de
organizaciones cuyo fin sea acreditar programas académicos de educación superior que ofrezcan
instituciones públicas y particulares, previa valoración de su capacidad organizativa, técnica y
operativa, de sus marcos de evaluación para la acreditación de programas académicos, de la
administración de sus procedimientos y de la imparcialidad del mismo”. (COPAES,2003a, 5). Para
ello, la SEP suscribió un convenio mediante el cual esta dependencia del gobierno federal sólo
reconoce los programas acreditados por organismos reconocidos por este consejo.
El COPAES tiene una función reguladora de los organismos que acreditan programas educativos; por
lo que no acredita directamente programas, sino que da su aval a aquellos programas acreditados por
algún organismo especializado reconocido formalmente. Se busca evitar conflictos de intereses e
informar a la sociedad y a los usuarios de los servicios educativos sobre la calidad de un programa de
estudios de nivel superior.
Para cumplir con su función, el Consejo elaboró el “Marco General para los Procesos de Acreditación
de Programas Académicos de Nivel Superior” y en 2001 emitió la convocatoria para que los
organismos que buscan obtener su reconocimiento como organismos acreditadores se sometieran a una
evaluación. A partir de ese año diversas asociaciones han presentado su solicitud y para julio de 2003
estaban reconocidos doce de ellas en las áreas de Medicina, Psicología, Odontología, Enfermería,
Veterinaria y Zootecnia, Ingeniería, Informática y Computación, Arquitectura, Contaduría y
Administración, Agronomía, Ciencias Sociales y Ciencias del Mar (COPAES, 2003b) y estaban
acreditados 258 programas. Cabe señalar que esta información se hace pública en la página electrónica
del COPAES y se publica en los diarios.
El COPAES identifica distintas características para todo proceso de acreditación de programas
académicos: voluntario; integral; objetivo, justo y transparente; externo, ético y responsable; temporal
(cinco años); confiable, y producto del trabajo de personas de reconocida competencia en la materia.
(COPAES, 2003c,5). El proceso de acreditación es el usualmente seguido a nivel internacional: cada
organismo acreditador establece una metodología de evaluación, un marco de referencia, los
indicadores y los parámetros para la acreditación. Si bien estos son propios de cada uno de los
organismos, y pueden ser ejercidos con autonomía, deben apegarse a las disposiciones de orden general
que establece el COPAES, en tanto organismo regulador. En el caso de México, la acreditación no es
obligatoria, pero sí tiene consecuencias, sobre todo en imagen pública del programa y en materia de
financiamiento por parte de la SEP y de otras instancias.
Como vemos, la acreditación de programas educativos es sumamente reciente en México. Distintas
comunidades académicas y gremiales han mostrado interés por la acreditación. Sin embargo, un campo
académico en el que aún no surgen iniciativas es el relacionado con las Ciencias Exactas y Naturales y
la Educación y las Humanidades. Esto se puede explicar ya que el interés en la acreditación social
guarda mayor relación con las carreras de perfil profesional, y menos con las de corte netamente
académico.
7
Son diez los asociados en el COPAES: Secretaría de Educación Pública (SEP); Asociación Nacional de Universidades e
Instituciones de Educación Superior de la República Mexicana, A. C. (ANUIES); Federación de Instituciones Mexicanas
Particulares de Educación Superior, A. C. (FIMPES); Federación de Colegios y Asociaciones de Médicos Veterinarios
Zootecnistas de México, A. C.; Colegio de Ingenieros Civiles de México, A. C.; Instituto Mexicano de Contadores
Públicos, A. C.; Barra Mexicana, Colegio de Abogados, A. C.; Academia Mexicana de Ciencias, A. C.; Academia
Nacional de Medicina de México, A. C. y Academia Nacional de Ingeniería, A. C.
11
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
Como lo señalamos más arriba, otro tipo de acreditación es la que realiza la asociación de instituciones
particulares en el marco del “Sistema para el Ingreso y Permanencia en la FIMPES a través del
Fortalecimiento y Desarrollo Institucional” aprobado en 1992. Para ello se consideran 169
requerimientos que las instituciones deben cumplir, agrupados en once categorías de análisis: filosofía
institucional; planeación y efectividad; normatividad, gobierno y administración; programas
académicos; personal académico; estudiantes; personal administrativo; apoyos académicos; recursos
físicos; recursos financieros y educación a distancia. (FIMPES, 2003a). Hasta julio de 2003, la
FIMPES tenía acreditadas 67 instituciones y otras 18 se encontraban en proceso de acreditación. La
acreditación se otorga por siete años. Cabe señalar que en México existe alrededor de un millar de
instituciones particulares de educación superior y poco más del 6% contaban con un reconocimiento de
su calidad, situación que abrió un fuerte debate, en 2003, sobre la falta de regulación de la calidad de
las universidades privadas.
3.3 El Padrón Nacional de Posgrado.
En 1991 se formuló el Programa para el Fortalecimiento del Posgrado Nacional, con dos vertientes: la
primera, que tiene el carácter de acreditación, se refiere al reconocimiento de lo que se denomina
“buena calidad de los programas de posgrado”, esto es, que cuentan con cuerpos académicos
consolidados, altas tasas de graduación y la infraestructura necesaria para su adecuado funcionamiento
(CONACyT, 2003, 1); la segunda vertiente es de apoyo a la mejora continua de la calidad de los
programas, para lo cual las instituciones educativas formulan sus programas integrales para el
fortalecimiento del posgrado (PFOP), de manera similar a los PIFI.
En 2002 se conformó el Padrón Nacional de Posgrado SEP-CONACyT que paulatinamente sustituirá
al anterior Padrón de programas de excelencia. El nuevo padrón incluye no solo programas con
orientación científica, sino también programas con orientación profesional. Resultado de la primera
convocatoria realizada ese año, quedaron incluidos en el padrón 204 programas educativos de 34
instituciones de educación superior, de los cuales 174 están clasificados como de alto nivel y 30 como
competentes a nivel internacional, de acuerdo con los criterios utilizados para la conformación del
padrón.
La evaluación practicada por la SEP y el CONACyT sobre los programas de posgrado han tenido el
propósito de otorgar recursos financieros del gobierno federal. El padrón es una forma tácita de
acreditación de la calidad de los programas. Para formar parte de él, los programas evaluados tienen
que cumplir con los parámetros establecidos, lo que hace a este proceso análogo al que realizan los
organismos acreditadores de programas de licenciatura. La diferencia es que para el posgrado la
acreditación es realizada por un organismo público, a diferencia de la que hacen los primeros que son
asociaciones civiles, no obstante que en el proceso de evaluación participen pares académicos externos
provenientes de las instituciones educativas. Sin embargo, y pese a ello, la comunidad académica del
posgrado identificó deficiencias en la evaluación y dictaminación practicada en la primera
convocatoria, haciendo sugerencias al CONACyT y a la SEP para mejorar el proceso a futuro.
3.4 Apoyo financiero por medio del FIUPEA.
La estrategia del gobierno federal para las universidades públicas impulsada desde inicios del sexenio
del presidente Vicente Fox está expresada tanto en el Programa Nacional de Educación 2001–2006
como en el diseño de distintos instrumentos de financiamiento. Son dos las vertientes centrales de la
política: el impulso a la calidad de los programas educativos en proceso de consolidación y el
aseguramiento de la calidad de los programas consolidados. Para ello, en el marco de los PIFI –como
12
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
mecanismo básico de planeación estratégica que se impulsa en todas las universidades públicas (con
excepción de la UNAM, que por su trayectoria y por ser la principal universidad federal no participa
en esta estrategia, además de la Universidad Pedagógica Nacional)– se presentan proyectos a ser
financiados por la SEP con el establecimiento de metas para que los programas educativos alcancen o
conserven su acreditación.
Uno de los instrumentos diseñados para ello es el Fondo de Inversión para las Universidades Públicas
que cuenten con Programas Evaluados y Acreditados (FIUPEA). Entre los considerandos de este
programa se asienta que “es de interés del Gobierno Federal apoyar con recursos extraordinarios los
esfuerzos que realicen las instituciones de educación superior públicas, enmarcados en sus respectivos
PIFI, orientados a asegurar la buena calidad de sus programas educativos que ofrecen, para lograr
conservar su acreditación por organismos especializados reconocidos formalmente por el Consejo para
la Acreditación de la Educación Superior, COPAES, así como aquellos esfuerzos orientados a
conservar la certificación de los servicios y procesos más importantes de la gestión académicoadministrativa” (SESIC, 2003b,1).
El FIUPEA se considera un medio estratégico para financiar el aseguramiento de la calidad de los
programas educativos acreditados o que provisionalmente se encuentren en el nivel 1 de clasificación
de los CIEES a la cual hicimos referencia. También se busca que los programas de posgrado que se
encuentran en el Padrón Nacional continúen con su registro. Sin embargo, este programa persigue
objetivos más amplios, toda vez que para que un programa cuente con la acreditación, se requiere de
transformaciones en los procesos educativos y en la organización de las universidades. 8
Los proyectos que se presentan en el contexto de los PIFI son dictaminados por comités de evaluación
conformados por pares académicos que integra la SESIC y que anualmente se reúnen para esta tarea.
De acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la SEP y la dictaminación de los proyectos, se asigna
un monto de apoyo financiero no regularizable.
Para 2002 y 2003 el FIUPEA contó con 350 millones de pesos, monto que, sumado a otros fondos para
el apoyo extraordinario a las universidades públicas en el marco de sus PIFI, ascendió a 2,500 millones
de pesos. Esta cantidad representa una proporción muy reducida del subsidio ordinario a las
universidades: sin considerar el subsidio federal de la UNAM –que no participa de este financiamiento
extraordinario– el financiamiento para apoyo a los PIFI es de poco más del 4% del subsidio ordinario
total (federal y estatal) y poco más del 6% si solamente se considera el subsidio federal. No obstante
esta reducida participación, estos recursos son los que están permitiendo a las universidades operar
proyectos innovadores, puesto que la mayor proporción del subsidio ordinario se canaliza al pago de
salarios del personal, con un reducidísimo margen para gastos de operación.
8
Con el PIFI y los programas a él asociados como el FIUPEA, se busca inducir cambios estructurales en las universidades,
como son: adecuar el marco normativo de la universidad; desarrollar y consolidar los cuerpos académicos –aspecto éste
que forma la columna vertebral del tercer proceso de formulación de los PIFI–; realizar reformas que incidan en un mejor
funcionamiento y viabilidad institucional –como es el problema de las pensiones y jubilaciones que comenzó a ser
abordado en 2002 por 20 universidades–; atender las recomendaciones académicas de los CIEES; actualizar los planes y
programas de estudio y fomentar la flexibilización curricular; incorporar en los programas educativos nuevos enfoques
centrados en el estudiante o en el aprendizaje; mejorar los sistemas e instrumentos para la evaluación de los aprendizajes;
fortalecer los programas institucionales de tutoría de estudiantes y de seguimiento de egresados; mejorar los resultados
educativos de la institución; desarrollar y consolidar los sistemas integrales de información; ampliar y modernizar la
infraestructura académica (SESIC, 2003b, 4-5).
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VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
4. Interrogantes y retos.
Para concluir esta ponencia, es pertinente plantearse una serie de cuestiones para reflexionar sobre la
marcha de los procesos de evaluación, y principalmente de acreditación hoy emergentes, e identificar
los problemas a que se enfrentan a fin de corregirlos con oportunidad y con la participación de todos
los actores universitarios, gubernamentales y de la sociedad civil.
Si realizamos un análisis de los resultados obtenidos, pese a los avances indiscutibles logrados en muy
poco tiempo, tenemos que reconocer insuficiencias, tales como la escasa articulación de los resultados
de la evaluación con la toma de decisiones, la falta de consenso en todas las comunidades académicas
sobre los mecanismos establecidos, y la poca vinculación entre los diversos procesos de evaluación y
acreditación.
De lo anterior, se deduce la necesidad de seguir impulsando una política nacional que permita
consolidar el sistema nacional de evaluación y acreditación. Ello exige transitar a una fase de mayor
solidez y de trabajo conjunto. A continuación señalaremos algunos interrogantes y retos para continuar
con el debate sobre este tema estratégico.
Debate en torno a la acreditación. Las instituciones de educación superior deben ser los principales
participantes en los distintos debates que se den en torno a la evaluación y acreditación ¿Qué tan
involucradas están las comunidades universitarias para hacerlos propios y no verlos como algo
impuesto y ajeno? ¿Participan los estudiantes como se da en otros países? ¿Están al tanto de las
acciones en curso? ¿Quiénes son los actores que participan o que impulsan los procesos al interior de
las instituciones (rectores, directores de escuelas y facultades, académicos? ¿Hay evidencias de que la
sociedad muestre interés por la acreditación?
Sistema nacional de evaluación y acreditación. Como hemos visto en este trabajo, en México
contamos con distintos organismos y procesos relacionados con la evaluación para la mejora de la
calidad y la acreditación para su aseguramiento. A más de diez años de contar con varios de estos
instrumentos, es necesario preguntarse sobre su idoneidad para los fines propuestos y la articulación
que tienen entre sí. Los CIEES y el COPAES tienen el mismo universo, con la diferencia de que la
evaluación de los primeros es de carácter diagnóstico y la del segundo tiene fines de acreditación. Los
CIEES se ven como “pares” que hacen una evaluación formativa, no “punitiva” y que formulan
recomendaciones para mejorar; la evaluación para la acreditación se ve como una calificación que se
pondrá al programa: “acreditado, no acreditado o condicionado”, y del resultado que se obtenga se
vislumbra alguna consecuencia (financiera, de prestigio u otra). En este sentido, habrá que conocer si
desde la perspectiva de las universidades la acreditación se visualiza como una oportunidad de
mejoramiento o como una amenaza a la diversidad académica. Cabe preguntarse: ¿existe
retroalimentación entre los procesos y resultados de los CIEES, del COPAES y del CENEVAL? ¿No
hay superposición entre los CIEES y el COPAES? ¿Los CIEES deberán tener una personalidad jurídica
propia? ¿Es conveniente que los CIEES y el COPAES tengan la misma coordinación? ¿Se debe
rediseñar el sistema de evaluación y acreditación mexicano? ¿Cuáles serían sus orientaciones clave?
Carácter no gubernamental de la acreditación en México. Desde la propuesta de la ANUIES, la
acreditación adquirió este carácter, a diferencia de otros países que establecieron organismos y sistemas
de evaluación y acreditación a partir de una ley (Colombia, Argentina, Chile, España, etc.). A nivel
mundial existe gran diversidad de estos sistemas y procedimientos. En varios casos se tiene un
organismo de acreditación creado por ley pero con autonomía en su funcionamiento; es también
variable la participación que tienen los gobiernos centrales y locales en la acreditación; las
14
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
consecuencias también son distintas (se pueden tener o no tener implicaciones legales). Sin embargo,
sobresale en el mundo (caso aparte Estados Unidos) la creación de sistemas de acreditación por
iniciativas gubernamentales o de los congresos. El que el COPAES y los organismos acreditadores sean
asociaciones civiles, se juzga por algunos académicos como un acierto para que el gobierno no sea
“juez y parte”, mientras que para otros se trataría de la privatización de una función que compete al
Estado.¿Qué ventajas y desventajas tiene el carácter jurídico de asociación civil?¿Es posible pensar que
lo que hoy se tiene evolucionará hacia la consolidación del sistema de acreditación por otras vías
jurídicas (por ejemplo: un organismos público autónomo para la acreditación de la educación superior –
similar a la CONEAU de Argentina que, entre otras funciones, reconoce organismos privados de
acreditación? ¿Se vería como deseable al mediano plazo?
Incentivos para la acreditación. Cabe preguntarse sobre los inventivos reales que en México se tienen
para la acreditación de programas académicos. ¿El principal incentivo es el aseguramiento de la calidad
(tal como se reconoce en el los discursos gubernamentales y de las universidades), el acceso a recursos
adicionales o el prestigio en el mercado académico? ¿Las universidades tienen claramente identificados
los beneficios para acceder al proceso de acreditación? Es necesario conocer los impactos del FIUPEA
y difundir más la información que al respecto tiene la SESIC, el COPAES y los CIEES.
Costos de la acreditación. La acreditación tiene un costo y es absorbido por las instituciones de
educación superior. ¿Cuál es la reacción que se ha tenido ante los costos de la acreditación? ¿No es un
factor inhibidor? ¿Cómo afrontan los costos las universidades? Si bien el COPAES cuenta con una
metodología rigurosa para otorgar el reconocimiento a organismos acreditadores, es necesario evitar
que ellos se constituyan en el futuro en negocios privados.
Resistencias a la acreditación. Desde ciertos sectores de la academia se ha puesto en cuestión la
validez académica de la acreditación, al considerársele ya sea una “moda” o un medio para
instrumentar las políticas del gobierno federal (la evaluación y acreditación como forma de inducción
del cambio en las universidades). Hay que conocer algunos aspectos aún poco conocidos: ¿qué
resistencias se identifican a la acreditación de programas académicos por sistemas (universidades
públicas y particulares, institutos tecnológicos, etc.)? ¿Estamos transitando a una “cultura de la
acreditación” y no sólo de la evaluación? ¿Se asume la acreditación para allegarse de recursos
adicionales por medio del FIUPEA? ¿La evaluación y la acreditación es vista como una carga
burocrática en ciertos espacios universitarios?
Transparencia en los procesos de acreditación. Para la credibilidad de la acreditación la
transparencia es uno de los aspectos más determinantes. Los organismos acreditadores cuentan con un
“código de ética” que deberá verificarse en la práctica para evitar distorsiones en los procesos de
acreditación, y esta es una función, entre otras, del COPAES. Si los actores educativos no ven en la
forma de proceder de los organismos acreditadores transparencia y objetividad, se pierde legitimidad en
el medio educativo y ante la sociedad. ¿Qué evidencia se tiene de que para la comunidad universitaria,
para las instituciones y para los programas que han sido evaluados con fines de acreditación se ha
actuado con transparencia? ¿Cómo cuidar que en el futuro no se continúe con la suficiente solidez en
los procesos de acreditación?
Acreditación y autonomía universitaria. Para algunos actores universitarios, la acreditación
(necesariamente a cargo de un organismo externo a la universidad) afecta la autonomía de las
instituciones, al tener que apegarse a “reglas de juego” establecidas externamente; para otros la
autonomía no está reñida con la rendición de cuentas. Si bien es voluntario acceder a la acreditación,
quedar al margen trae aparejadas, como vimos, pérdidas en el juego organizacional en el ámbito del
15
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
sistema de educación superior. ¿Las críticas que se hacen en este sentido son reducidas a unos cuantos
actores? ¿Está superada la visión que enfrenta autonomía con acreditación? ¿En qué medida los
organismos acreditadores respetan la autonomía universitaria?
Dimensión internacional de la acreditación. Actualmente se trabaja en la convergencia de los
sistemas de acreditación, como se vio en un seminario celebrado en Madrid en enero de 2003 para
conformar un espacio común entre la Unión Europea, América Latina y el Caribe. Para cada uno de los
organismos acreditadores de México ¿qué avances se han tenido para el reconocimiento mutuo (caso de
América del Norte, América Latina e Ibero América)? ¿Se tiene una agenda en cada organismo para
establecer vínculos con otras agencias de acreditación por campos disciplinarios? ¿En qué redes se está
participando? ¿Qué resultados están dando las experiencias de evaluación y acreditación
transnacionales?
Acreditación de programas de educación a distancia. Un hecho altamente preocupante es la
proliferación de ofertas educativas a distancia (principalmente vía Internet) sin que los usuarios tengan
conocimiento de la calidad del programa. Es necesario definir criterios, parámetros e indicadores para
la evaluación y acreditación de estos programas, a fin de evitar situaciones anómalas y encauzar la
oferta transnacional por vías de acuerdos multilaterales para el aseguramiento de la calidad. ¿Qué
estrategia es posible seguir para el establecimiento de criterios y estándares de acreditación para los
programas no convencionales? ¿Es posible establecer acuerdos multilaterales en el contexto de una
globalización creciente?
Solidez metodológica de la acreditación. El COPAES ha establecido principios, un marco general
para los procesos de acreditación de programas académicos de nivel superior, criterios, indicadores y
parámetros para cada categoría o factor del marco de referencia; lineamientos generales que determinan
el reconocimiento formal de organismos acreditadores y el procedimiento para otorgar el
reconocimiento. Una tarea permanente del COPAES es precisamente vigilar que los organismos
reconocidos cumplan con todas estas normas de operación. Se deberá realizar en todos los organismos
un proceso de mejora continua de sus procesos, para hacerlos más eficientes y con mejor calidad. Esta
es la parte medular de un organismo acreditador. Un aspecto importante es la pluralidad en la
conformación del órgano de gobierno del organismo Si bien los trabajos de acreditación son recientes,
se debe tener una actitud de constante autocrítica a las actividades realizadas en aras de mejorar.
¿Cuáles son los principales problemas detectados en la operación de los organismos acreditadores?
¿Qué se ha hecho para corregirlos? ¿Se tienen inconformidades sobre su operación? ¿Cuál es la
experiencia que se ha tenido en la conformación de los marcos de referencia para la evaluación y en los
procesos mismos de acreditación (autoevaluación, visita de pares y elaboración del dictamen)?
Sirvan estas preguntas como contribución a una agenda futura para el análisis y el debate de un tema
central en la regulación del sistema de educación superior en México y en el mundo.
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VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
RESEÑA BIOGRÁFICA
Licenciado y Maestro en Sociología por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM).
Investigador del Centro de Estudios sobre la Universidad de la UNAM y Director General de Estudios
y Proyectos de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior de la
República Mexicana, A.C. (ANUIES).
De 1987 a 1997, participación en distintos proyectos de la ANUIES: evaluación y seguimiento del
Programa Integral para el Desarrollo de la Educación Superior; diagnósticos sobre la educación
superior y propuestas de la ANUIES al Programa para la Modernización Educativa 1989-1994 y el
Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000; constitución y desarrollo del Sistema Nacional de
Evaluación de la Educación Superior; Consejos y programas regionales de la Asociación; educación
continua para la formación de mandos medios y superiores de las universidades mexicanas y Programa
Nacional de Superación del Personal Académico.
Participación en el equipo técnico que elaboró el documento de la ANUIES “La educación superior en
el siglo XXI. Líneas estratégicas de desarrollo”.
Líneas de investigación: política y planeación de la educación superior.
Publicaciones recientes: Los conflictos de la UNAM en el Siglo XX, ed. UNAM, 2000 y La transición
de la educación superior contemporánea en México: de la planeación al Estado evaluador, ed.
UNAM-Miguel Angel Porrúa, México, 2000.
Dirección postal: ANUIES, Tenayuca 200, colonia Santa Cruz Atoyac, México, D.F. C.P. 03310.
Teléfono: 54-20-49-08 FAX: 56-04-37-34 EMAIL: jmendoza@anuies.mx
Página de ANUIES: http://www.anuies.mx
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