Constitución, Tributos e Integración: Pautas para su Armonización

Constitución, Tributos e Integración: Pautas para su Armonización
Ponencia presentada en las XIII Jornadas Franco Latinoamericanas de Derecho
Comparado Valencia-Venezuela
Rodolfo Luzardo Baptista
Colaboración Especial
Resumen
El presente trabajo se orienta hacia el análisis de disposiciones Jurídicas Constitucionales que
sientan las bases del reconocimiento de normas supranacionales establecidas no por los
órganos internos que en cada país tienen la función de crear las leyes y aprobar los Tratados
sino por personas jurídicas internacionales a las cuales se les delega facultades y atribuciones
habitualmente propias de los Organos Legislativos Nacionales.
Estamos así en presencia de una situación su¡ generis que cambia la dinámica habitual del
derecho internacional. Lo usual, en la mayoría de las Constituciones a nivel mundial, es de
que el Poder Legislativo aprueba los tratados suscritos por el Poder Ejecutivo,
convirtiéndolos en leyes del respectivo país y cada vez que se hacen Protocolos, Adendums u
otras formas de modificación, ampliación o aclaración de su contenido, dicho órgano
legislativo nacional vuelve a intervenir mediante un procedimiento similar, y tras la
aprobación del Convenio Internacional, éste se convierte en ley del país y es aplicable como
derecho nacional.
En nuestro sistema constitucional, no creemos que las Cámaras Legislativas Venezolanas
puedan delegar o atribuir a instancias supranacionales facultades tributarias. No se trata de
una materia baladí que pueda ser resuelta fuera del ámbito constitucional. Es esencial al
Estado, como ente dotado de soberanía manifestada bajo la figura del Ius Imperium tan caro a
los tributistas, que esta facultad o potestad tributaria es indelegable sin previa norma
constitucional.
Palabras Claves: Tributos - Integración - Normas - Supranacionales - Derecho interno.
Constitution, Tributes and Integración: Rules for Their Harmonization
Abstract
The present work is guided toward the analysis of Constitutional juridical dispositions that
form the bases for the recognition of norms established supranational not for the internal
organs that have the function to create the laws and to approve the Treaties in each country
but for international juridical people, to which are delegated abilities and attributions
habitually characteristic of the Legislatives National Organs.
We are this way in presence of a situation su¡ generis that changes the habitual dynamics of
the intemational right. The usual thing, in most of the Constitutions at world level, is that the
Legislative Power approves lo the Treaties subscribed by the Executive Power, transforming
them into laws of the respective country and every time that Protocols, Adendums or other
modification forms, amplification or explanation of its content are made, this organ national
legislative intervenes by means of a similar procedure again, and after the approval of the
Intemational Agreement, this becomes law of the country and it is applicable as national
right.
In our constitutional system, we don't believe that the Cameras Venezuelan Legislatives
Chamber can delegate or to attribute to instances supranacionales tributary abilities. It is not a
matter baladí that can be resolved outside of the constitutional environment. It is essential to
the state, as entity endowed with sovereignty manifested under the figure of the Ius Imperium
so expensive to the tax payers that this ability or tributary imperium is indelegable without
previous constitutional norm.
Key Words: Tributes -Integration - Norms - Supranational -Internal Right.
A comienzos de la década de los años sesenta, América Latina es una región en feliz
ebullición. Viejas dictaduras han caído. Se abre un camino de desarrollo político, social y
económico que atrae los mejores propósitos. Dentro de este ambiente optimista, en la Carta
de Punta del Este (Uruguay), en 1961, se expresa que "es necesario ampliar los mercados
nacionales latinoamericanos, como condición indispensable para acelerar el proceso de
desarrollo económico del continente y como adecuado para obtener una mayor productividad
mediante la complementación y especialización industrial".1
En este marco, varias de las Constituciones surgidas en el período, reflejan buenas
intenciones. Por ejemplo, la Constitución Venezolana de enero de 1961 expresa en su artículo
108 que "la República favorecerá la integración económica latinoamericana. A este fin se
procurará coordinar recursos y esfuerzos para fomentar el desarrollo económico y aumentar
el bienestar y seguridad comunes".
Aún cuando algunos países, como Bolivia, Costa Rica, Panamá y, más contemporáneamente,
Chile, no adoptan en sus Constituciones esos señalamientos, otras naciones latinoamericanas
sí lo hacen así, andando el tiempo, ya en la década de mil novecientos ochenta, vemos en la
Constitución Política del Perú el señalamiento de que dicho país "promueve la integración
económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina, con miras a la
formación de una comunidad latinoamericana de naciones" (art. 100).
Otros países son más parcos en sus declaraciones. La Constitución Colombiana de 1991,
indica en su artículo noveno que "la política exterior de Colombia se orientará hacia la
integración latinoamericana y del Caribe".
Estas orientaciones de las Cartas Fundamentales, han hecho decir a LINARES BENZO que
son suficientes "para sostener la vigencia de un derecho técnicamente comunitario" ya que
incorporan la integración económica como un valor constitucional".2
1 Citada en: BREWER-CARIAS, Allan-Randolph: "Los problemas constitucionales de la integración económica latinoamericana"
(Caracas, BCV 1968), pág. 32.
2 LINARES BENZO, Gustavo José: "Cobertura Constitucional para la aplicación de Derecho Supranacional en Venezuela".
(Caracas, Revista de la Fac. de Ciencias Jurídicas y Políticas U.C.V, N°. 92, 1.994), pág. 34.
Europa, por su parte, ha formado un derecho comunitario, sin duda sumamente importante,
sin que sus Constituciones incorporen propósitos similares. Ni aún en una Constitución
moderna, como la de España de 1.978, se expresa el propósito integracionista pero se
establecen normas sobre la vigencia de los Tratados internacionales que son, en definitiva,
instrumento fundamental de un proceso de este tipo.3
En efecto, el artículo 93 de la Constitución Española señala "Mediante ley orgánica se podrá
autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución
internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las
Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos
tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales
titulares de la cesión".
En este lado del Atlántico, Colombia asigna como competencia del Congreso, la de "aprobar
o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho
internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a
organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración
económica con otros Estados" (art. 150, atribución 16va.).
Más al sur del continente, la Constitución de la nación Argentina, de 1.994, establece que
corresponde al Congreso "aprobar tratados de integración que deleguen competencias y
jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que
respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su
consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes" (art. 75, atribución 24).
Estas tres Constituciones, que a manera de ejemplo hemos traído a colación, sientan las bases
del reconocimiento de normas supranacionales establecidas no por los órganos internos que
en cada país tienen la función de crear las leyes y aprobar los Tratados, sino por personas
jurídicas internacionales, a las cuales se les delega facultades y atribuciones habitualmente
propias de los órganos legislativos nacionales.
Estamos así en presencia de una situación sui generis, que cambia la dinámica habitual del
derecho internacional. Lo usual, en la mayoría de las Constituciones a nivel mundial, es de
que el Poder Legislativo aprueba los Tratados suscritos por el Poder Ejecutivo,
convirtiéndolos en leyes del respectivo país y, cada vez que se hacen Protocolos, Adendums u
otras formas de modificación, ampliación o aclaración de su contenido, dicho órgano
legislativo nacional vuelve a intervenir, mediante un procedimiento similar, y tras la
aprobación del Convenio internacional, éste se convierte en ley del país y es aplicable como
derecho nacional.
3 Ver el texto de varias constituciones en: "Constituciones Europeas" (Caracas, Instituto de Estudios Políticos, U.C.V., 1.960).
En Venezuela, por ejemplo, el artículo 136 ordinal primero de la Constitución asigna como
competencia del Poder Nacional, "la actuación internacional de la República" y establece que
"corresponde al Congreso legislar sobre las materias de la competencia nacional" (art. 139),
señalando el artículo 150 que la iniciativa en "la discusión de los proyectos de ley relativos a
tratados y convenios internacionales" corresponde al Senado de la República, sin hacer
ninguna distinción entre las diversas formas o los diversos contenidos de dichos tratados y
convenios.
La necesidad, en nuestro país, de recurrir a la forma de ley para la vigencia de los tratados,
acuerdos y convenios internacionales se evidencia del artículo 176 de la Carta de 1.961 que
establece: "La oportunidad en que deba ser promulgada la ley aprobatoria de un tratado, de un
acuerdo, de un convenio internacional, queda a la discreción del Ejecutivo Nacional, en
conformidad con los usos internacionales y la conveniencia de la República".
Así mismo, el artículo 190 atribuye al Presidente de la Nación, la facultad de "dirigir las
relaciones exteriores de la República y celebrar y ratificar los tratados, convenios o acuerdos
internacionales" (atribución 5ta).
Panamá, en forma escueta, se limita a atribuir a la Asamblea Legislativa la facultad de
"aprobar o desaprobar, antes de su ratificación, los tratados y los convenios internacionales
que celebre el Organo Ejecutivo" (art. 153, atribución 3ra), siendo atribución del Presidente
de la República "con la participación del Ministro respectivo... celebrar tratados y convenios
internacionales, los cuales serán sometidos a la consideración del Organo Legislativo" (art.
179, atribución 9vna).
Perú expresamente reconoce que los tratados internacionales celebrados... con otros Estados,
forman parte del derecho nacional" y añade que, "en caso de conflicto entre el tratado y la
ley, prevalece el primero" (art. 101). Así mismo indica su Constitución que "todo tratado
internacional debe ser aprobado por el Congreso, antes de su ratificación por el Presidente de
la República" (art. 102).
Chile, en su Constitución de 1.980 cuya última reforma fue en 1.991, adopta una posición
intermedia: Atribuye al Congreso la competencia exclusiva de "aprobar o desechar los
tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su
ratificación", señalando que la referida aprobación "se someterá a los trámites de una ley"
pero, a continuación, establece:
"Las medidas que el Presidente de la República adopte o los acuerdos que celebre para el
cumplimiento de un tratado en vigor, no requerirán nueva aprobación del Congreso, a menos
que se trate de materias propias de la ley. En el mismo acuerdo aprobatorio de un tratado,
podrá el Congreso autorizar al Presidente de la República a fin de que, durante la vigencia de
aquél, dicte las disposiciones con fuerza de ley que estime necesarias para su cabal
cumplimiento" (artículo 50, atribución 1ra).
De manera que hay una diversidad de sistemas: Los que reservan los tratados a la ley; los que
expresamente permiten ceder al Presidente de la República algunas facultades para el mejor
cumplimiento del tratado; y los que permiten delegar a un órgano supranacional, ajeno a los
órganos nacionales, la regulación del tratado.
Estamos así ante una situación en la cual, como afirma MANUEL JOSE CARDENAS,
Miembro de la Junta del Acuerdo de Cartagena para 1.994, se establecen normativas "que se
apartan de los lineamientos clásicos del derecho internacional público. Mientras éste se basa
en la autolimitación de la soberanía de los Estados, el derecho de la integración se
fundamenta en la diversidad de la misma".4
En efecto, de acuerdo a los textos de las Constituciones españolas, argentina y colombiana,
entre otras, las Cámaras Legislativas de esos países pueden delegar en una institución ajena al
derecho interno, la regulación de normas de tratados, vale decir, de normas relacionadas con
la integración.
No se trata aquí de una simple reglamentación de los tratados o acuerdos. Se trata de delegar
a órganos legislativos supranacionales, facultades legislativas. Se trata de delegar incluso a
Cortes internacionales, facultades jurisdiccionales. Se trata de un nuevo derecho, más allá del
clásico derecho internacional: el derecho de las comunidades supranacionales.
Esta solución permitió que en diciembre de 1.992 el Consejo Europeo interpretara el Tratado
de Maastrich para permitir que, sin necesidad de un protocolo modificatorio, no se aplicaran
algunas normas de dicho Tratado a Dinamarca.
Ahora bien, esta posibilidad de delegación o mejor dicho, de una instancia fuera del contexto
nacional, tiene sus limitaciones:
En el caso España, por ejemplo, se exige el consentimiento "de las Cortes Generales, en los
siguientes casos: a) Tratados de carácter político; b) Tratados o convenios de carácter militar;
c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y
deberes fundamentales" establecidos en la misma Constitución, tales como los relativos al
derecho de la vida, libertad ideológica, honor, intimidad personal, libertad de pensamiento y,
en fin, toda una serie de derechos y deberes como el de la defensa del país, el deber de
contribución, etc., que establece prolijamente el constituyente.
4 CARDENAS, Manuel José: "Implicaciones del regionalismo abierto en el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena"
(Buenos Aires, Revista Integración Latinoamericana, N° 205, noviembre 1.994) pág. 4.
Añade el artículo 94 que estamos comentando, que tampoco podrá delegarse en el caso de
tratados o convenios "que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública" o
que "supongan modificación o derogación de alguna ley" o que exija "medidas legislativas
para su ejecución", vale decir que corresponda a la materia de reserva legal.
La Constitución argentina no hace reserva expresa, pero sí somete a requisitos distintos de
aprobación según se trate de un tratado con estados latinoamericanos o no. En el primer caso,
se requiere "la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara", mientras
con Estados de otras regiones, bastará que la mayoría absoluta sea "de los miembros
presentes en cada Cámara" (art. 150, atribución 24), discriminación en contra de la
integración latinoamericana que sorprende pero nos recuerda la disposición del artículo 25 de
la Constitución del país austral, según la cual "el Gobierno Federal fomentará la inmigración
europea".
Hecha esta digresión, señalemos que en la Constitución chilena el Presidente no podrá dictar
decretos-leyes en lo referente a nacionalidad, ciudadanía ni a garantías constitucionales.
Ahora bien, si nos preguntamos si el Congreso o Cortes de esos países, o aún del nuestro,
pudieran delegar facultades tributarias que son tan importantes en un esquema de integración,
la respuesta sería que usualmente no. Prácticamente todos los países reservan a la
competencia legal el establecer tributos, bien corresponda a competencia nacional (federal),
bien estadal (provincial) o municipal (local).
Incluso notamos que cuando Colombia suscribe el Tratado de Libre Comercio entre ese país,
México y Venezuela (el llamado grupo de los tres), "se reserva el monopolio departamental
de producción de licores y la facultad de los departamentos de establecer impuestos o países"
(excepciones al artículo 3-03 del Tratado).
Es decir, Colombia se reserva los derechos de tránsito por sus departamentos (equivalentes a
nuestros Estados), de licores cuando provengan de otras regiones de Colombia o del exterior.
En nuestro sistema constitucional, no creemos que las Cámaras legislativas venezolanas
puedan delegar o atribuir a instancias supranacionales facultades tributarias. No se trata de
una materia baladí, que pueda ser resuelta fuera del ámbito constitucional. Es esencial al
Estado, como ente dotado de soberanía manifestada bajo la figura del ius imperium tan caro a
los tributaristas, que esta facultad o potestad tributaria es indelegable sin previa norma
constitucional.
Recordemos, no más, que para atribuirle a los Estados que integran nuestra nación la potestad
tributaria en materia de impuesto de papel sellado, por ejemplo, se hizo porque la misma
Constitución prevé en su artículo 1371a posibilidad de que las Cámaras, con el voto favorable
de las dos terceras partes de sus miembros, transfiera a los Estados o a los Municipios,
determinadas facultades nacionales. Sólo así, y atribuyéndoselas a entidades con potestad
tributaria previa en otros campos, a entidades que a su vez son también "estados", se puede en
Venezuela ceder facultades en materia de imposición.
Un elemento esencial para la formación de un derecho comunitario a través de las normas
constitucionales, es la posibilidad de impugnación a sus disposiciones. La circunstancia de
que las normas comunitarias, por ejemplo en la Comunidad Europea de la cual forma parte
España, sean establecidas por organismos supranacionales, de que hayan incluso Cortes
supranacionales (como el Tribunal del Acuerdo de Cartagena), no quita ni impide la
posibilidad de discutir internamente la aplicación de las normas comunitarias ya que, como
hemos expresado, se convierten en derecho interno.
Así, en España, "el Gobierno o cualquiera de ambas Cámaras podrán requerir al Tribunal
Constitucional para que se pronuncie sobre la existencia o inexistencia de contradicción entre
la Constitución y las estipulaciones de un tratado internacional cuyo texto estuviera ya
definitivamente fijado, pero al que no se hubiere prestado aún el consentimiento del Estado"
(art. 78).
De manera que, pendiente de la finalización del proceso de entrada en vigor de un tratado, se
puede impugnar el mismo por su contraposición con la Constitución.
Cabe preguntarnos ahora, si se podrá también impugnar un Tratado una vez que se convierta
en ley. La respuesta es afirmativa. En nuestro país, al convertirse el tratado en ley de la
República es susceptible de impugnación ante la Corte Suprema de Justicia, la cual tiene la
atribución de "declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales" (art. 215, atribución
3ra).
Los tratados, como con el del Grupo de los Tres, crean mecanismos de solución de
controversias. En este campo específico, si el conflicto es entre Venezuela y Colombia se
"someterán a la competencia de los órganos del Acuerdo de Cartagena" y si es con México,
se recurrirá a la Comisión prevista en dicho Tratado (artículos 1904 y 19-06).
Finalmente, debemos manifestar que América Latina debe escoger a breve plazo cuál camino
integracionista seguir: Si el integracionismo total de la Comunidad Europea, forjadora de un
verdadero derecho comunitario, o el tradicional de Tratados parciales. El camino que
escojamos, será decisivo.