MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES Recurso nº 54/2016 Resolución nº 175/2016 RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES En Madrid, a 26 de febrero de 2016. VISTO el recurso presentado por D. T.C.B., en nombre y representación de CHARLES RIVER LABORATORIES ESPAÑA, S.A., (en adelante CHARLES RIVER), contra la resolución que excluyó su oferta del procedimiento de licitación para la contratación del “Servicio integral de gestión de Colonias” para la Fundación Centro Nacional de Investigaciones Cardiovasculares (en adelante, CNIC), este Tribunal en sesión del día de la fecha ha adoptado la siguiente Resolución: ANTECEDENTES DE HECHO Primero. Con fecha de 20 de octubre de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el anuncio de la licitación, por parte de CNIC, del “Servicio integral de gestión de Colonias”. Consta igualmente la publicación en la Plataforma de Contratación del Estado (15 de octubre). Segundo. A la licitación presentaron oferta, además de la recurrente, VIVOTECNIA RESEARCH, S.L. y RECOLTE, SERVICIOS Y MEDIOAMBIENTE, S.A.U. Tras la apertura de la documentación administrativa, se exigió a los tres licitadores la subsanación de determinados defectos en la documentación. Tercero. En lo que a CHARLES RIVER se refiere, el acta de la mesa de contratación de 1 de diciembre de 2015 señala que: “- No presenta las cuentas del último ejercicio (2014), lo hace de las del ejercicio de 2013 y no aporta acreditación de su presentación en el Registro Mercantil. - El seguro de responsabilidad civil que presentan está caducado (desde el 15 de noviembre de 2015) aparte de que es una mera fotocopia.” AVDA. GENERAL PERÓN, 38, 8ª PLTA. 28071 - MADRID TEL: 91.349.13.19 FAX: 91.349.14.41 Tribunal_recursos.contratos@minhap.es 2 Presentada documentación por el ahora recurrente para subsanar las deficiencias observadas, la mesa de contratación, en sesión de 13 de enero de 2016, consideró que no se acreditan los extremos reflejados en el acta anterior por lo que su oferta debe ser rechazada. El recurrente aporta dos correos electrónicos que le fueron remitidos por el CNIC; uno el 18 de enero en el que se dice: la oferta que presentaron al concurso del expediente 2015/UE/04 “Servicio Integral de Colonias” debe ser rechazada porque no han subsanado en el plazo concedido para ello. En el segundo correo del día 19 se indica: “Se ha rechazado vuestra oferta por los siguientes motivos: 1º) No aportáis las cuentas anuales del ejercicio 2014 ni la inscripción de las mismas en el Registro Mercantil. 2º) El seguro de responsabilidad civil cubre a los accionistas de la sociedad no a ella.” Cuarto. Disconforme con su exclusión, CHARLES RIVER presentó ante el órgano de contratación anuncio previo a la presentación del recurso especial en materia de contratación. Finalmente, presentó dicho recurso. Quinto. El 2 de febrero, la Secretaría del Tribunal dio traslado del recurso a los licitadores concurrentes a la convocatoria para que formularan las alegaciones que estimaran oportunas en el plazo de cinco días hábiles, no habiendo ninguna de ellas evacuado el trámite conferido. Sexto. Solicitada la medida cautelar de suspensión del procedimiento de licitación, la Secretaria del Tribunal -por delegación de éste- mediante resolución de 4 de febrero resolvió la concesión de la misma de conformidad con lo establecido en los artículos 43 y 46 del TRLCSP. FUNDAMENTOS DE DERECHO Primero. La competencia para resolver la presente reclamación corresponde al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP). TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES Expte. TACRC Recurso nº 54/2016 3 Segundo. El acuerdo se ha impugnado dentro del plazo de quince días establecido en el artículo 44.2 TRLCSP. Tercero. Con respecto al cumplimiento del requisito de legitimación en la interposición del presente recurso, no existe duda de que el recurrente lo cumple, pues impugna la resolución de exclusión de su oferta a una licitación a la que había concurrido. Cuarto. El recurrente fundamenta su recurso contra el acuerdo de exclusión en que el mismo incurre en arbitrariedad pues, a su juicio, los motivos por los cuales se adoptó son diferentes a aquellos que justificaban el requerimiento de subsanación de la documentación. En segundo lugar indica que los pliegos no exigían la presentación de las cuentas anuales de 2014. En tercer lugar, solicita que se declare la nulidad de los pliegos por falta de información insubsanable y por vulneración de los principios troncales de la contratación pública. Quinto. Analizaremos en primer lugar, las alegaciones de nulidad de los pliegos, por cuanto, de prosperar, harían irrelevante el debate sobre la exclusión de la oferta. CHARLES RIVER presentó su oferta sin haber impugnado los pliegos. Según el artículo 145.1 del TRLCSP: "Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a lo previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de dichas cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna”. Tal y como ha declarado este Tribunal “los pliegos que elabora la Administración y acepta expresamente el licitador al hacer su proposición constituyen la ley del contrato y vinculan, según constante jurisprudencia del Tribunal Supremo español, tanto a la Administración contratante como a los participantes en la licitación” (Resolución241/2012, de 31 de octubre). Esta vinculación presenta como excepción la nulidad de una cláusula del pliego (Resolución nº 69/2012), circunstancia en la que el Tribunal permite invocar el referido vicio mediante la impugnación del acto de exclusión fundado en el pliego. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES Expte. TACRC Recurso nº 54/2016 4 En relación con esta cuestión, el recurrente cita dos resoluciones de Tribunales Administrativos de Contratos Públicos autonómicos. La primera es el Acuerdo 40/2014, de 25 de agosto del Tribunal de Navarra. En el mismo se dice que: “Corresponde al órgano de contratación (…) establecer los valores mínimos a partir de los cuales se entiende acreditada la solvencia y ello porque, en el caso de no fijar tales valores mínimos, la acreditación de la solvencia se convertiría en un mero formalismo que no garantizaría la correcta ejecución del contrato.” La segunda resolución es el Acuerdo 34/2012, de 21 de agosto de 2012 del Tribunal de Aragón que dice igualmente que: “La determinación de la solvencia mediante la trascripción literal del contenido de los preceptos del TRLCSP, y sin concretar la forma de su acreditación, obliga al órgano de contratación a aceptar como solvente a cualquier contratista por la mera presentación de la documentación a que allí se hace referencia, sin que pueda ejercer ninguna función crítica sobre los documentos presentados.” Sin embargo, entendemos que la doctrina expresada en las resoluciones citadas no contempla situaciones idénticas a las del caso que nos ocupa. En la resolución del Tribunal de Navarra se trata de un mero razonamiento que no se aplica directamente a la resolución del caso, por cuanto lo discutido era la exclusión de un licitador que no acreditaba suministros ejecutados durante los últimos cinco años, por lo que existía determinación de criterios de solvencia y el Tribunal recuerda, además, que el licitador no impugnó el pliego. En cuanto a la resolución del Tribunal de Aragón, se trataba de un caso en el que el PCAP no fija ni establece ningún criterio de solvencia técnica. El pliego se limita a transcribir el artículo 77 del TRLCSP pero sin fijar ninguno de ellos ni, lo que es mas grave, señalar qué documentos deben aportar los licitadores para acreditar tal solvencia técnica. Y no lo hace, porque no es posible determinar qué documento debe aportarse para acreditar algo que no se ha establecido ni exigido. Por el contrario, en el caso que estamos analizando el pliego de cláusulas administrativas, en el apartado H) del Cuadro de Características, en relación con la solvencia económica exigible a las personas jurídicas, sí indica los “medios” mediante los cuales debe acreditarse la solvencia técnica, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES Expte. TACRC Recurso nº 54/2016 5 si bien “se olvida” de señalar cual sea el nivel de solvencia que se debe acreditar al exigir la presentación de: “Cuentas anuales del último ejercicio cerrado, presentadas en el Registro Mercantil o en el Registro oficial que corresponda. Los empresarios no obligados a presentar las cuentas en Registros oficiales podrán aportar, como medio alternativo de acreditación, los libros de contabilidad debidamente legalizados. En el supuesto de empresas de nueva creación que carezcan de cuentas anuales registradas, deberán aportar declaración censal de comienzo de actividad, así como un informe emitido por una institución financiera que acredite la solvencia económica de la empresa. Deberá constar expresamente que el banco o entidad financiera que emite el informe, conoce las condiciones del contrato y considera solvente a la empresa para responder de las obligaciones económicas derivadas del mismo. Seguro de responsabilidad civil por daños profesionales.” Como vemos, en el Pliego de indican los documentos que se deben aportar pero no cual sea el objeto de la acreditación. Sexto. Entrando a analizar el acuerdo de exclusión alega la recurrente que en la motivación del mismo se recogen razones distintas de las que motivaron la petición de subsanación de la documentación. Como hemos visto, la mesa de contratación consideró que la documentación presentada por CHARLES RIVER no se ajustaba al pliego porque no presenta las cuentas del último ejercicio (2014), no aporta acreditación de su presentación en el Registro Mercantil y el seguro de responsabilidad civil que presentan está caducado (desde el 15 de noviembre de 2015) aparte de que es una mera fotocopia. Dice la recurrente que en trámite de subsanación se aportó póliza de seguro en vigor y que cubría a la empresa. Además, se presentaron las cuentas anuales del último ejercicio disponible, 2013, que ya se habían presentado, las cuentas anuales de 2014 integradas en la declaración sobre el impuesto sobre sociedades y cuentas anuales de 2015 integradas en la declaración del impuesto de sociedades y seguro de responsabilidad civil en vigor. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES Expte. TACRC Recurso nº 54/2016 6 Séptimo. En cuanto al seguro, se ha presentado en subsanación otro seguro idéntico pero con fechas 11/5/2015 a 11/5/2016, por tanto en situación de vigencia. En la exclusión se dijo entonces que sólo cubría la responsabilidad civil de los accionistas, pero el examen de la póliza revela que el asegurado es la propia recurrente y el concepto “profesional liability”, no exigiendo por otro lado el Pliego de Cláusulas Administrativas más que la presentación de un seguro de responsabilidad civil profesional sin indicación de su importe, por lo que entendemos que el requisito del seguro ha sido adecuadamente subsanado. Queda analizar si la exigencia de las cuentas del ejercicio 2014 era conformes con el pliego o podían presentarse las de un ejercicio anterior. El Cuadro de Características antes transcrito exigía la acreditación de la solvencia económica mediante las cuentas anuales del último ejercicio cerrado. El problema radica sin embargo en que el Pliego de Cláusulas Administrativas no exige ningún requisito concreto de solvencia (cifra de negocios, número de contratos, etc.). El problema estaría resuelto, en base a lo dispuesto por el artículo 11.4 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las AP, modificado por el RD 773/2015 que, para los contratos no sujetos al requisito de la clasificación y cuyos Pliegos no hayan concretado los requisitos de solvencia económica, financiera, técnica o profesional, establece que el criterio será el mayor volumen anual de negocios de los últimos tres años que sea al menos una vez y media del valor estimado del contrato anual o medio según los casos. Sin embargo, esta modificación, entró en vigor el día 5 de noviembre de 2015, con posterioridad, por tanto, a la fecha de inicio del expediente de contratación del presente contrato. En tales circunstancias debemos decidir si la falta de presentación de las cuentas anuales del último ejercicio cerrado (2014) debe ser determinante de la exclusión del licitador pese a que en el contrato en cuestión no se haya establecido ningún requisito de solvencia. Pues bien, entendemos que, por un lado, no se puede decir que se haya producido un incumplimiento total de este requisito pues se han aportado las cuentas de ejercicios precedentes e información sobre las del último ejercicio. Pero, sobre todo, entendemos que cuando no se ha impuesto en los Pliegos ningún criterio de solvencia TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES Expte. TACRC Recurso nº 54/2016 7 económica en relación con el volumen de negocio, ventas o beneficios del último ejercicio cerrado, no tiene sentido alguno exigir la presentación de unos documentos cuya única finalidad es precisamente la de acreditar dicha solvencia no exigida por los Pliegos. Es evidente que en la redacción de los Pliegos se produjo un error al haber copiado literalmente la exigencia de una documentación que tiene por objeto acreditar algo que no es requerido por los mismos, convirtiéndose así en un puro formalismo sin sentido, pues no puede haber forma sin fondo dado el carácter meramente instrumental de los requisitos formales que sólo tienen por objeto acreditar, mostrar, instrumentar o vehicular un determinado contenido cuya ausencia priva de toda justificación al requisito formal. El criterio de este Tribunal es que debe estimarse el recurso y anularse la exclusión. Por todo lo anterior, VISTOS los preceptos legales de aplicación, ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha ACUERDA: Primero. Estimar en parte el recurso interpuesto por por D. T.C.B., en nombre y representación de CHARLES RIVER LABORATORIES ESPAÑA, S.A., contra la resolución que excluyó su oferta del procedimiento de licitación para la contratación del “Servicio integral de gestión de Colonias” para la Fundación Centro Nacional de Investigaciones Cardiovasculares, ordenando la retroacción de actuaciones al momento anterior a la exclusión de su oferta, para que con admisión de la misma, se proceda a realizar la valoración de las presentadas. Segundo. Dejar sin efecto la suspensión del procedimiento producida de conformidad con lo previsto en el artículo 45 del TRLCSP. Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso, por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 47.5 del TRLCSP. Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES Expte. TACRC Recurso nº 54/2016 8 plazo dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11.1 f) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES Expte. TACRC Recurso nº 54/2016