con énfasis en la elaboración de programas de desarrollo
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CURSO DE CONTROL Y GESTION DE POLÍTICAS PUBLICAS - con énfasis en la elaboración de programas de desarrollo - 2002 TEMA: “La Corrupción, un fenómeno complejo” ALUMNA: Mariana Pérez Melman FECHA: Junio 2003 1 Índice Marco teórico ---------------------------------------------------------------------- Pág. 3 Caracterización de la corrupción ------------------------------------------------ Pág. 6 Corrupción en la clase dirigente ------------------------------------------------ Pág. 7 Corrupción y subdesarrollo ------------------------------------------------------ Pág. 11 Conclusiones ---------------------------------------------------------------------- Pág. 13 Bibliografía ----------------------------------------------------------------------- Pág. 14 2 Marco teórico La perspectiva sistémica, para hacer frente al análisis de las “funciones fundamentales sin las cuales ningún sistema político podría perdurar”1, utiliza las siguientes premisas: - - - considerar a “la vida política como un sistema de conducta”2. el sistema no actúa en el vacío sino que se inserta en un ambiente y se encuentra abierto a las influencias que proceden del mismo. El concepto de “límite” es el que permite distinguir entre el ambiente y el sistema y determinar los procesos de intercambio y transacción. la capacidad de respuesta hace referencia a “las variaciones que se produzcan en las estructuras y procesos dentro de un sistema”3 que se pueden utilizar con provecho, por parte de sus miembros, con el objeto de regular y hacer frente a una tensión que proceden de fuentes ambientales o internas. Para Artemio Luis Melo, esta premisa “contempla el aspecto dinámico de la vida social”4. consta de un proceso de retroalimentación: “la capacidad de un sistema para persisitir frente a una tensión es función de la presencia y naturaleza de la información y demás influencias que vuelven a sus actores y a los que toman decisiones”5. La perspectiva sistémica entiende a la sociedad como el “sistema social más influyente, abarcando todas las interacciones sociales de las personas biológicas implicadas”6. Los otros sistemas sociales – ya sea el económico o el político – se limitan a “aislar algunos aspectos del comportamiento total”7. El sistema político se distingue de los otros en la medida en que sus interacciones “se orientan predominantemente hacia la asignación autoritativa de valores para una sociedad”8. Para Easton una asignación es autoritaria cuando las personas que hacia ella se orientan se sienten obligadas por ella. Las razones pueden ser por: legalidad, interés personal, empleo de la fuerza, etc. Pero no todos los miembros del sistema político están en condiciones y a cargo de la tarea asignativa, hay estructuras especiales. “A estos roles diferenciados los identificamos con conceptos como dirigentes, gobierno, autoridad”9. El sistema político está inserto en un ambiente que se divide en dos: - intrasocietal: que es el sistema social mismo. - extrasocietal: que es la sociedad internacional. 1 Easton David, “Esquema para un análisis político”, Ed. Amorrortu, pág. 216 Ibidem, pág. 48 3 Idem, pág. 48 4 Melo Artemio, “Compendio de Ciencia Política”, Ed. Depalma, Tomo 1, pág. 306 5 Easton David, op cit, pág. 48 6 Ibidem, pág. 76 7 Idem, pág. 76 8 Ibidem, pág. 79 9 Ibidem, pág. 84 2 3 En todo sistema político existe un constante dinamismo debido a su continua exposición a influencias. Por lo tanto, para que este pueda perdurar necesita respuestas adecuadas. Easton denomina perturbación al fenómeno del ambiente o interno del sistema político que posee la potencialidad de producir en desplazamiento del sistema10. Estas pueden ser: benignas, neutrales o tensivas, de acuerdo al efecto que generen. Debido a la gran variedad de influencias y perturbaciones, el análisis sistémico se vale de ciertas variables sintéticas: - insumo: perturbaciones o influencias extrasistémicas o ambientales. - co-insumo: las que se producen dentro mismo del sistema. - producto: referidas a las salidas del sistema como respuesta ofrecida a las influencias o perturbaciones. Son las decisiones adoptadas por el gobierno del sistema político. Para el sistema político los insumos básicos son los apoyos y las demandas. Easton define a las últimas como “proposiciones articuladas que se formulan para que se lleven a cabo alguna clase de asignación autoritaria”11. Todo sistema crea y estimula canales y reguladores estructurales del volumen de la demanda: en los primeros se hace referencia a la palabra, medios de comunicación, etc. Y en los segundos se hace hincapié a partidos políticos, grupos de interés, líderes de opinión. Cabe destacar que, los productos operan como mecanismos reguladores de las demandas. La satisfacción de las mismas llevará a estimular el apoyo y un descenso de éste pondría en peligro la existencia o continuidad del sistema político. La tensión sobre un sistema político se define como “la situación que se produce cuando algunas perturbaciones, tanto internas como externas, amenazan con desplazar las variables esenciales de un sistema político, impidiendo con ello que el sistema funcione según su modo característico”12. Las variables esenciales de todo sistema político, ya sea autoritario o demacrático, son dos: “ - adopción y ejecución de decisiones acerca de la sociedad y – su frecuencia relativa de aceptación como autoritarios en obligatorias por parte del grueso de la sociedad”13. Para enfrentar posibles estados tensivos, los miembros de un sistema político tendrán que estar preparados para “adaptar, corregir, registrar o controlar y Ibidem Ibidem 12 Ibidem 13 Ibidem 10 11 pág. pág. pág. pág. 131 166 136 139 4 modificar el sistema a sus parámetros”14 con el objeto que sus funciones esenciales perduren. Si tomamos como enfoque teórico al marco sistémico, encuadraríamos a la corrupción como un fenómeno, que se desarrolla dentro del sistema (coinsumo), siendo notable los efectos que ella produce sobre el funcionamiento de él. En términos de Easton, la corrupción sería una perturbación que se encuentra en el interior del sistema y lleva la potencialidad de producir un desplazamiento de las pautas actuales de funcionamiento del sistema, pudiendo o no crear situaciones tensivas sobre él15. “Cuando la corrupción es aceptada, al menos parcialmente, en las masas o en las relaciones entre élites, sus consecuencias pueden no ser completamente disfuncionales”16. Para Easton sería una perturbación neutral ya que no produce casi ningún efecto en la capacidad de persistencia del sistema, sobre todo en sus variables esenciales. Sin embargo, “si la corrupción sirve a la élite para mantener el poder, es probable que su empleo en gran escala cree por un lado tensiones en el seno de la élite y, por el otro, reacciones entre las masas, reacciones activas como demostraciones o pasivas como apatía y alineación. Por otro lado, la corrupción es un factor de disgregación del sistema”17. Acá estaríamos frente a una perturbación tensiva por incidir en las variables esenciales más allá del margen normal de funcionamiento del sistema. Estas reacciones, por parte de la masa, que son influenciables por el medio, se presentan en forma de demanda hacia el gobierno; es por eso que éste debe tener la capacidad de respuesta para solucionarlas en forma pacífica y en orden y, sobre todo, que se desarrollen bajo el objetivo del bien común debido a que la insatisfacción de las mismas llevará a un descenso del apoyo poniendo en peligro la existencia o continuidad del sistema político. Ibidem pág. 126 Ibidem pág. 131 16 Pasquino, Gianfranco, “Corrupción” en Diccionario de Ciencia Política de Bobbio y Matteuci, pág. 438 a 440 17 Idem pág. 438 a 440 14 15 5 Caracterización de la corrupción La corrupción no es un fenómeno nuevo. Su importancia reside en el hecho de que no sólo se da en un tipo de sistema político o de un país en particular; ni tampoco es un fenómeno característico de los países subdesarrollados. Aristóteles ya tenía la idea sobre las formas corruptas de gobierno. Hay “monarquía”, “aristocracia” o “democracia” cuando el rey, una minoría o la mayoría gobiernan para el conjunto. Hay “tiranía”, “oligarquía” o “demagogia” en cambio cuando el tirano, una minoría o una mayoría gobiernan para si mismos. La corrupción es un fenómeno complejo que acecha a todos los sistemas políticos, ya sea autoritarios o democráticos. La diferencia fundamental es que en los primeros se trata de ocultarla, es disimulada y centralizada; mientras que en los segundos se trata de esclarecerla y dilucidarla. En los gobiernos autoritarios sólo unos pocos aprenden, los que tienen acceso a los problemas públicos. El pueblo no sabe de que se trata. En cambio, la democracia no solo implica el acto de votar sino que consiste más bien en el debate público, en aprender lo que la experiencia colectiva nos va enseñando. Se da una pluralidad y distribución de poder, no existen exclusiones para ingresar en las capas dirigentes sino que éstas pueden integrarse con miembros de los más diversos grupos siendo su propósito: guiar y conducir a los hombres para la realización del bien común, que es la meta de lo político. En este caso, la presión popular sobre el gobierno es posible porque la corrupción se sabe debido a que los medios de comunicación son libres. La oposición política denuncia al gobierno. Es por eso que la lucha contra la corrupción es un desafío que todos los ciudadanos, sin distinción política, debemos enfrentar. Pero ¿cómo? Poder Ciudadano sugiere una “nueva forma de participación democrática para defender y mejorar nuestra calidad de vida”. Propone “crear una corriente de opinión para impulsar el respeto por los derechos cívicos y difundir y fomentar valores básicos de la democracia” 18. Es un llamado a redescubrir las formas en que los ciudadanos pueden ejercer su poder diariamente, y no solo a la hora del voto, invita a hacer uso de los derechos que brinda la Constitución Nacional, ejerciendo esos derechos sin permiso y promoviendo el debate sobre las formas en que se puede organizar la participación ciudadana en la vida política y en la seguridad. 18 Moreno Ocampo, Luis, “En defensa propia. Como salir de la corrupción”, Ed. Sudamericana, pág. 389 6 Corrupción en la clase dirigente Ningún sistema político puede prescindir de un cuadro administrativo, servicio civil, administración pública o, más comúnmente designado bajo el nombre de, burocracia. Esta significa el “poder que ejercen las oficinas de la administración estatal por intermedio del elenco de funcionarios que prestan sus servicios técnicos-profesionales”19. La burocracia estatal, el los regímenes políticos modernos “consiste en el método más racional de administrar los asuntos del estado. Se basa en la organización de un elenco técnico –profesional, con carácter estable y dentro de una escala jerárquica que presta sus servicios con una dedicación exclusiva de manera que viene a hacer de ello su medio de existencia, recompensado con la redistribución de un sueldo y la posibilidad de hacer carrera”20. Es decir, que en todo sistema político se necesita una clase política que dirija en pro del bienestar general pero esa clase debería reunir ciertas y determinadas condiciones. Tal es por ejemplo, la posición de Platón en su obra “La República”, al atribuir el gobierno de los filósofos o guardianes, quienes recibirían una preparación especial, debiendo llevar una comunidad de vida que les diese la aptitud necesaria para desprenderse de intereses egoístas y adiestrarse en la virtud reclamada por el cuidado de la cosa pública”21. La creencia de una formación política adecuada ha sido siempre la base de la convicción acerca de la necesidad de una élite política. Robert Dahl a expresado que sólo un estrato reducido suele interesarse por la política. Pero es menor aún el número de quienes realmente buscan la posesión del poder político, entendido como “la energía que impulsa la acción política a la realización de la idea del derecho mediante el establecimiento de un orden en una correcta comunidad humana a fin de asegurar la meta de lo político, es decir, del bien común”22. La élite política para no perder autoridad, debería demostrar la capacidad de internalizar los valores, opiniones, intereses....de una comunidad, ampliar su base de legitimidad o de apertura, que torne viable un mayor número de movilidad social. “Cuanto más segura este la élite de conservar o reconquistar el poder con medios legales o ser castigada si usa los ilegales, tanto menos será la corrupción. En cambio, cuanto más amenazada se sienta la élite tanto más recurrirá a medios ilegales para mantener el poder y, por tanto, la corrupción”23. Según Gianfranco Pasquino, la corrupción es entendida como “el fenómeno por medio del cual un funcionario público es impulsado a actuar distinto de los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a 19 Weber, Max, “Economía y Sociedad”, tomo 2, pág. 717 Idem, pág. 717 21 Platón, “La República”, libros 4 y 6 22 Melo, Artemio, op cit, pág. 183 23 Pasquino, Gianfranco, op cit, pág. 438 a 440 20 7 cambio de una recompensa”24. Corrupto es, por lo tanto, el comportamiento ilegal de aquel que ocupa un papel en la estructura estatal pero la corrupción no sólo debe ser vista en términos de legalidad o ilegalidad sino también de moralidad e inmoralidad. Es por eso que la cultura, la educación de cada uno adquiere fundamental relevancia, sobre todo en un sistema político, debido a que el sistema cultural intercambia con aquel valores, creencia e ideologías; es decir, que le da los principios que le han de servir para fundar las bases de la legitimidad y autoridad políticas. Pero cuando los funcionarios públicos participan en decisiones contrarias al interés general y a las que fueron sus propias convicciones, favoreciendo sus intereses particulares, nos encontramos ante funcionarios corruptos. Max Weber distinguió: los políticos que viven “para” la política, es decir, los que hacen de ella su vida, y los políticos que viven “de” la política, aspirando a hacer de ella una fuente de ingresos personales, que la ambición política deja de valer por si misma y se rebaja al nivel de un valor instrumental al servicio del enriquecimiento. Los funcionarios públicos abusando de su poder tratan de obtener un mayor beneficio pero no para el interés general sino para el interés particular. La corrupción puede ser entendida como una forma irracional de negociación (contubernio político) en la que participan dos o más partes que buscan cierto equilibrio a través de una trama de acuerdos acerca de sus intereses particulares, Compendio de Ciencia Política de Artemio Melo, pág. 212. Frente a una situación, generalmente, se presentan distintas alternativas. Cada individuo se propone objetivos concretos valiéndose de los medios disponibles para lograrlos pero muchas veces hay dificultades u obstáculos que los condicionan pudiéndose superar mediante las decisiones que el individuo tome25. Esa decisión supone un “corte deliberativo según la preferencia de fines y selección de medios”26. Su implementación se relaciona con la ideología, capacidad o la actitud de sus agentes. Por actitud entiendo la “predisposición de la persona para actuar en determinada forma”27. Es por eso que los integrantes del equipo dirigente tienen que conocerse mutuamente, desarrollar entre ellos un espíritu de cuerpo que traduzca la internacionalización de sus valores y exprese las actitudes y el comportamiento que la comunidad puede esperar de sus desempeños. De ahí que los dirigentes deban responder a las creencias, opiniones, valores e intereses de cada época e interpretar la realidad política que pretenden gobernar; ya que para un sistema político es muy importante contar con una burocracia especializada y eficiente debido a que las acciones políticas de sus funcionarios públicos comprometen a toda la sociedad porque se fija la meta Idem, pág. 438 Melo, Artemio, op cit, capítulo 5 26 Sánchez, Agesta, “Principios de Teoría Política”, Ed. Nacional, Madrid 1962, pág. 13 27 Melo, Artemio, op cit, pág. 153 24 25 8 colectiva que la teoría Tradicional definió como la búsqueda del bien común, cuya finalidad es promover el bienestar general. La carta encíclica “Veritatis Splendor” dice que “ante las graves formas de injusticia social y económica, así como de corrupción política que padecen los pueblos y naciones enteras, aumenta la indignada reacción de muchísimas personas oprimidas y humilladas en sus derechos humanos fundamentales, y se difunde y agudiza cada vez más la necesidad de una radical renovación personal y social capaz de asegurar justicia, solidaridad, honestidad y transparencia”28. Es por tanto, en el plano de la acción política donde se encuentra la vinculación de la política con la ética. Cuando el funcionario público no tiene ningún principio seguro que garantice el bienestar de la comunidad, al tomar decisiones se impondrá su propio interés, sin respetar el derecho de los demás. Y para que un “sistema político funcione debe haber transparencia en la administración pública, respeto a los derechos de los adversarios políticos, veracidad en las relaciones entre los gobernantes y gobernados, uso justo y honesto del dinero público, rechazo de medios ilícitos para conquistar, mantener o aumentar a cualquier costo el poder”29. De lo contrario, se resiente el fundamento mismo de la conveniencia política y de toda la vida social. “Una democracia sin valores se convierte con facilidad en un totalitarismo visible o encubierto, como lo demuestra la historia”30. Pero cuando nos encontramos en un contexto de corrupción generalizada, el que intenta el camino de una actitud honesta individual tiene muchas posibilidades de no tener éxito en su propósito. Este fracaso confirma la conveniencia de una actitud corrupta. “Esta actitud honesta individual actúa como antisistema”31. Por lo tanto, la modificación ética necesaria para controlar la corrupción no es individual sino grupal. Antes que la honestidad individual está la necesidad de tomar en cuenta los intereses de todos. Ambos, políticos y funcionarios públicos, deberían dedicarse a cultivar, profesionalmente, algo superior a su interés privado. Mientras la inmensa mayoría de los ciudadanos puede dedicarse a cultivar ese interés privado, esto solo es posible si una pequeña minoría de los ciudadanos dedica su vida a cuidar del interés público. Esta minoría, la gobernante, estaría constituida por los mas aptos, por un núcleo de políticos, considerados éstos como los que tienen el poder de mando, responsables de sus acciones, los que deben mostrar su capacidad para la acción independiente; y por funcionarios que cumplan órdenes que reciban, deben subordinar su opinión personal a su sentido de deber (ética de su profesión), prestando sus servicios de modo objetivo. Pero ¿qué es lo que pasa cuando esa minoría, en vez de dedicarse a lo público también se dedica a cultivar el interés privado? Surge lo que se denomina: Carta Encíclica “Veritatis Splendor”, pág. 148 Ibidem, pág. 151, 152 30 Carta Encíclica “Centesimus Annus”, pág. 146 31 Moreno Ocampo, Luis, op cit, pág. 218 28 29 9 corrupción; es decir, “la irrupción del interés privado en el recinto del interés público”32. Mariano Grondona, en su libro “La Corrupción” hace distinción entre acto corrupto y estado de corrupción: El primero es la solución perversa de un conflicto de intereses, cuando se pospone un interés ajeno al que se está obligado en función de un interés propio. Ese acto puede ser ocasional. Mientras que el segundo existe cuando los actos de corrupción se han vuelto habituales, es decir, que han sido externalizados por el actor, éste lo realiza de manera casi automática o mecánica, sin que esta forma de materializarse signifique que la acción habitual no sea racional33. Horacio Verbitsky, en “ Robo para la corona...”, pág. 9 dice que “la denuncia de la corrupción, hoy, se ha convertido en un instrumento de acción política y económica, dentro de un sistema aceptado por el conjunto de los participantes.” Es decir, que tanto los medios de comunicación, como las empresas, los sindicatos, los partidos políticos se ejercitan con entusiasmo en su uso. 32 33 Grondona, Mariano, “La Corrupción”, Ed. Planeta, pág. 33 Melo Artemio, op cit, pág. 218 10 Corrupción y subdesarrollo La corrupción se encuentra en todas las épocas y partes del mundo. Sin embargo, hay organizaciones, países que viven en una situación descontrolada, donde el soborno es generalizado y desmesurado. Como dije anteriormente, ahí se vive en un contexto de corrupción generalizada, donde la cultura general es permisiva ante las violaciones de las reglas y los organismos de control no cumplen su función. Otra situación es cuando se encuentran casos aislados pero en un contexto de respeto por las reglas formales, los organismos de control actúan con eficacia, detectan y castigan actos de corrupción. Moreno Ocampo denomina lo primero “hipercorrupción” y a lo segundo “corrupción marginal”34. El primero se encuentra en los países subdesarrollados debido a las situaciones de abuso de poder que allí se exhibe, por la falta de bienes y servicios, de salarios bajos y de empleos, porque el amiguismo es una constante de la vida pública, por la falta de una burocracia especializada y eficiente (en términos de Weber). En esos países los problemas de los sistemas económicos y políticos son comunes. Hoy Argentina vive en un estado de hipercorrupción pero existe un régimen democrático basado en el estado de derecho que, supuestamente, sería el encargado del esclarecimiento y divulgación de los hechos de corrupción, ya que éstos existen, en mayor o menor medida, en todos los sistemas políticos. En el juego político se encuentra no sólo al Estado con sus funcionarios sino también a las organizaciones, dependientes o no del gobierno, que debido a una falla del sistema, por ejemplo: falta de penas, de multas,...producen las grandes evasiones de impuestos que llevan a nuestro país a un estado cada vez mayor de atraso y decadencia. Esto es así, porque en estos países, la política no es un juego de consenso sino de competencia de destrucción. Como dice Theobald. “Aquellos que detectan el poder utilizan los medios a su alcance para sostenerse, dado que creen que una vez que deban abandonarlo, difícilmente regresen.35 En nuestro país, como en la mayoría de los países latinoamericanos, los hechos de corrupción son un fenómeno cotidiano. Pero hoy en día, los políticos saben que su futuro depende del grado de confiabilidad moral que sean capaces de proyectar. Esto lo demuestra el caso brasileño, Fernando Collor de Melo llegó al poder porque él decía que iba a luchar contra la corrupción; en términos de Grondona sería el cantón pero advierte que existen falsos cantones como lo fue el ex presidente de Brasil. Debido a su falta de honestidad, de principios éticos y morales, el pueblo, que antes lo había votado se le opuso. Es por eso que un dirigente, funcionario o presidente solo no puede resolver el problema sino que 34 35 Moreno Ocampo, Luis, op cit, pág. 119 Citado por Luis Moreno Ocampo , “En Defensa Propia...”, pág. 121 11 se necesita de una demanda masiva de medidas específicas y efectivas de la sociedad. Pero la corrupción no es solo un fenómeno característico de los países subdesarrollados o, según algunos autores, “Mal Latino”. También se encuentra en países desarrollados como Italia, Gran Bretaña, etc, pero en “dichos países se invierten recursos en obtener una administración pública eficiente al margen de la presión política. Hay distinción entre la esfera de la administración y la esfera pública”36. La diferencia entre los países desarrollados y subdesarrollados está, en los primeros la corrupción es un problema moral y jurídico y en los segundos, además de lo anterior, es también un problema político que deslegitima al sistema. Se asiste a lo que Easton llama estado-tensivo: las variables esenciales son llevadas a un margen crítico. 36 Ibidem, pág. 121 12 Conclusión La corrupción es un modo particular de ejercer influencia; influencia ilícita, ilegal, ilegítima. Esta se encuadra en referencia al funcionamiento del sistema y, en particular, a su modo de tomar las decisiones. Trata de subvertir el orden mediante la acción clandestina, socava la confianza de la sociedad en sus representantes conduciendo al desgaste del recurso mas importante del sistema político: su legitimidad. Esta implica “la capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones políticas existentes son las más apropiadas para la sociedad”37. “La corrupción es un mal que nos perjudica a todos: asigna mal los recursos estatales, subsidia la delincuencia económica, le quita a los honestos en beneficio de los ladrones, destruye los incentivos a la producción, distorsiona las políticas económicas del Estado sustituyendo el interés público por el beneficio del funcionario, deslegitima el sistema político, nos obliga a vivir en un mundo imprevisible sujeto a la extorsión de cualquiera, y nos impone una moral perversa”38. Es por eso que tenemos que actuar contra la corrupción con todas las fuerzas posibles pero sin ilusiones desmedidas debido a que no se trata de eliminarla sino de reducirla. 37 38 Di Tella, Torcuato, “Diccionario de Ciencias Políticas y Sociales”, pág. 352 Moreno Ocampo, Luis, op cit, pág. 28 13 Bibliografía 1- Carta Encíclica, “Veritatis Splendor. Sobre algunas cuestiones fundamentales de la enseñanza moral de la iglesia”. Octubre 1993. Del Sumo Pontífice Juan Pablo II. 2- Easton, David, “Esquema para el análisis político”, Ed. Amorrortu, Bs. As., 1969. 3- Grondona, Mariano, “La Corrupción”, Ed. Planeta, Bs. As. 1993. 4- Melo, Artemio “Compendio de Ciencia Política”, tomo 1 y 2, Ed. Depalma, Bs. As. 1979. 5- Moreno Ocampo, Luis, “En defensa propia. Como salir de la corrupción”, Ed. Sudamericana, Bs. As 1993. 6- Pasquino, Gianfranco, “Corrupción”, en Diccionario de Política de Bobbio y Matteuci. 7- Verbitsky, Horacio, “Robo para la Corona. Los frutos prohibidos del árbol de la corrupción”, Ed. Planeta, Bs. As. 1991. 14
