TEMA 1. POLITICAS SOCIOLABORALES: CONCEPTO Y CARACTERES. I.- LA IDENTIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIOLABORALES. Las políticas sociolaborales se integran dentro de un grupo de políticas que se califican como públicas y tienen como finalidad la regulación de los conflictos sociales que se dan en el mercado de trabajo. Para llegar a un concepto de políticas sociolaborales se tiene que ir a paso, en un proceso de encuadre entre el resto de políticas públicas para después y, por distinción con otra serie de políticas, delimitar el que son las políticas sociolaborales. 1.1 Integración de las políticas sociolaborales como políticas públicas. El crecimiento económico y los mecanismos distributivos de las sociedades capitalistas generan un conflicto social de gran alcance, en la gestión del cual el estado asume funciones claves. Es por eso que las ultimas décadas se ha producido una transición en el papel del estado, pasando desde posiciones liberales poco intervencionistas donde la autonomía de la voluntad de las partes era la que regulaba las relaciones jurídicas entre patrones y obreros y donde lo contrato tipo que regulaba la relación era lo de arrendamiento de servicios, hacia un modelo de estado del bienestar intervencionista, en el cual la administración pública asume nuevas competencias, y donde los gobiernos asumen un papel importante en defensa de los intereses de los agentes sociales. La justificación de esta técnica intervencionista encuentra apoyo en las ideas de John Maynard Keynes recogidas a su libro Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, publicado el 1936 como respuesta a la Gran Depresión de los años 1930. Esta teoría económica, además de defender una amplia intervención del estado, cuestiona la eficiencia de los mercados desregulados para entender que la competencia, por sí misma, no es suficiente para producir distribuciones óptimas de ocupación y de salarios. En la actualidad, la orientación es la de reducir el papel regulador del estado, dejando espacios libres a reformas pactadas con los agentes sociales y la autonomía colectiva. Con todo, no tenemos que olvidar que la intervención del estado en la vida económica y social es básica para enmendar las disfunciones del mercado así como salvaguardar los intereses colectivos, y es que dejar de lado los aspectos sociales que acompañan el crecimiento económico puede ocasionar consecuencias fatales, aunque esto no significa que la sido tenga que intervenir siempre ante problemas de desigualdad o de inseguridad. En todo caso, no se tiene que olvidar que para el sido la justicia social es uno de sus objetivos fundamentales. Las ventajas del estado ante el resto de los agentes sociales se basan: • • En la capacidad coercitiva el estado, lo cual le permite imponer comportamientos. En su capacidad recaudadora de impuestos, que le permite articular políticas públicas que ayudan a la redistribución de la riqueza entre toda la sociedad. 1 Para conseguir los objetivos anteriores, la intervención del estado en la sociedad se desarrolla a través de las políticas públicas. Por POLÍTICA PÚBLICA podemos entender como “el conjunto de instrumentos y técnicas cuya meta es determinar la alternativa más adecuada en cada caso para hacer posible la ejecución de los objetivos y programas de la admón. Pública. Política pública es el conjunto de acciones que desarrolla una autoridad pública”. Quiere decirse, que, cuando quien desarrolla tal conjunto de medidas o acciones es la autoridad publica, nos hallamos ante una política pública. Las políticas públicas constituyen los espacios de gestión y de solución de aquellos conflictos sociales que no pueden solventarse, ni total ni parcialmente, dentro de la esfera del mercado privado o de otras esferas sociales publicas. La adopción de una política pública no siempre sigue un proceso lógico de razonamiento, sino que dependiendo de la forma, ideología o actuación de los gobiernos en el complejo mundo de la toma de decisiones que afectan a la sociedad, así serán los procedimientos de análisis de las políticas públicas. Algunas de tales acciones, adoptarán la forma de normas (leyes, reglamentos), otras aparecerán formalmente como un conjunto coherente (programas de actuación, paquetes de medidas), pero no faltarán las de carácter informal o individual (decisiones, órdenes, instrucciones). Podemos encontrarnos con actuaciones para periodos breves o prolongados, para necesidades urgentes o permanentes. En resumen, podría decirse que las políticas sociolaborales son políticas publicas desde el momento por cuanto agrupan decisiones emanadas de los poderes públicos para la consecución de unos determinados objetivos. 1.1Los fallos de la intervención pública. 1. Restricciones que introduce el ciclo electoral: el mandato político esta limitado por cuatro años y por tanto debe presentar resultados positivos en ese periodo. Desde el punto de vista de variables económicos ese periodo es muy corto, de lo que se deriva una tendencia a ignorar los costes y beneficios a largo plazo y se valorará los costes y beneficios a corto plazo. 2. Distorsiones en la competencia que puede introducir un exceso de regulación en algunas actividades. La regulación en algunos casos puede conducir a situaciones de monopolio (aumento de precios), el exceso de regulación puede activar como fuerte barrera de entrada a los nuevos competidores. 3. Límites a las políticas de estabilización: La financiación de las políticas públicas comportan en muchas ocasiones efectos perniciosos en la financiación del déficit que conlleva en muchas ocasiones la financiación de muchas políticas públicas. Así, si los poderes públicos elevan el gatos público, este gasto público debe financiarse y por tanto se tiene que emitir deuda pública, lo que a su vez repercute en una disminución de los recursos financieros disponibles para el sector privado, lo que a su vez hará 2 que aumenten los tipos de intereses y por tanto el precio del dinero aumenta disminuyendo la inversión y el consumo (efecto crowdingout). Además, una elevada imposición sobre las rentas altas puede menoscabar el ahorro privado repercutiendo en una bajada en la inversión privada y por tanto en el crecimiento. 1.2.- Interacción entre políticas públicas y los particulares. Las políticas públicas se articulan en un sistema de prácticas políticas en las que interacciona una multitud de actores sociales interesados o afectados por las políticas a lo largo de su ciclo de operación. Además, no debemos olvidar que la ejecución de una política pública supone siempre un margen para la negociación de los actores implicados en el proceso de acción pública. Por otra parte, la realidad nos muestra que existe una creciente interrelación entre lo público y lo privado, entre la actuación de las autoridades públicas y la sociedad. Pensemos por ejemplo en la empresa, la cual lejos de poder actuar libremente, está sujeta a un sinfín de medidas y decisiones emanadas de los gobiernos (autorizaciones, controles, permisos, requisitos, impuestos, etc...), y todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en nuestra constitución sobre la libertad de empresa y del respeto a la propiedad privada. Por otra parte, también desde el sector privado se pueden adoptar medidas de canalización y complemento de las iniciativas de los poderes públicos. Así por ejemplo, en relación con la política de empleo, la negociación colectiva viene contribuyendo a implementar medidas de mantenimiento y generación de empleo, al mismo tiempo que se atiende a los requerimientos de incremento de productividad y competitividad empresarial. A mayor abundamiento, existen múltiples dependencias entre el sector público y el sector privado que pueden desvirtuar, en la fase de ejecución, lo planificado en la fase de formulación de las políticas publicas, y es que en muchas ocasiones las decisiones políticas se hallan influenciadas por los intereses de actores públicos y privados, que interactúan según sus objetivos grupales. Por otra parte, no podemos olvidar que las políticas sociolaborales necesitan de la negociación y del consenso entre los representantes de los diferentes intereses de la sociedad involucrados directa o indirectamente en el proceso de gestión de la acción publica: Gobierno, patronal, sindicatos, colectivos de profesionales, grupos políticos, etc... Todos estos agentes forman parte de un entramado de actores, siendo que en este complicado juego de poderes, la Administración Pública, es quien asume el liderazgo del proceso. A modo de conclusión indicar, que no solo los gobiernos y autoridades públicas pueden dar lugar al origen o modificación de una política pública, sino que también los sujetos privados pueden obligar a que éstas políticas públicas aparezcan y se desarrollen. 3 II CONFIGURACIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIOLABORALES. Previamente al estudio del significado de políticas sociolaborales, se hace necesario delimitar los conceptos de política social y política laboral, y a partir de dicha delimitación, identificar una zona común entre la que se situaría la política sociolaboral. 2.1 Políticas sociales. La política social tiene como fin principal función principal la reducción y eliminación de las desigualdades sociales a través de la redistribución de los recursos, servicios, oportunidades y capacidades. En un sentido amplio, las políticas sociales podrían definirse como el conjunto de directrices, orientaciones y principios conducentes a la preservación y elevación del bienestar social, procurando que los beneficios del desarrollo alcancen a todas las capas de la sociedad con la mayor equidad. No obstante, esta es una definición bastante abierta y amplia, ya que desde este punto de vista toda política vendría a ser una política social. El elemento definitorio de las políticas sociales es que éstas se organizan alrededor de derecho sociales, procurando su satisfacción. Desde esta perspectiva más restringida no toda política pública que afecte de un modo u otro a la sociedad es una política social, sino solamente aquella política que implique el desarrollo de un derecho considerado social. A) Evolución de los derechos sociales. En un primer momento, los derechos sociales estuvieron inspirados y fundados en la idea de libertad. Su objetivo principal era preservar un ámbito de libre desenvolvimiento personal y político de los ciudadanos en el donde los poderes públicos no han de interferir. Entre sus manifestaciones encontramos, por ejemplo, la libertad individual, la liberta religiosa, la libertad ideológica, la libertad de expresión, m la libertad de prensa, la libertad de reunión, etc... A este tipo de derechos se les conoce como derechos de primera generación No obstante, pasado este primer momento, se puede concluir que en determinadas situaciones la libertad no es suficiente, ya que la misma sólo se consigue en un contexto de igualdad entre los ciudadanos. Así surgen los llamados derechos de segunda generación, orientados a satisfacer las necesidades básicas de los incluidos de modo tal que exista una igualdad de oportunidades y de condiciones entre ellos, como condición previa e inexcusable para el real ejerció de su libertad. Estos derechos, claramente instrumentales, surge a partir de la Segunda Guerra Mundial se generaliza el reconocimiento de los derechos sociales en diversas Constituciones democráticas. También los Tratados internacionales reconocen, junto a los clásicos derechos de libertad, derechos sociales. De esta forma, la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 reconoce el derecho a la seguridad social, al trabajo, a la protección en caso de paro, a igual salario y al descanso y tiempo libre (artículos 22 a 27). Incluso se dedica un Tratado expresamente al 4 reconocimiento de estos derechos: el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966. En el marco de la OIT, organización creada en el seno de Naciones Unidas en 1919, también se ha dictado una importante normativa social. En los distintos ámbitos regionales se aprueban Tratados y Convenios sobre derechos fundamentales en general y derechos sociales en particular. Destaca, en al ámbito regional europeo, la Carta Social Europea, adoptada en Turín el 4 de noviembre de 1961, en el marco del Consejo de Europa, y la Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, aprobada el 9 de diciembre de 1989 en el marco de la Unión Europea (entonces Comunidad Económica Europea). Entre los derechos sociales reconocidos en estos textos se encuentran figuras jurídicas de naturaleza muy diversa. Así, junto a los derechos al trabajo, a la seguridad social, a la educación o a la protección de la salud, se reconocen los derechos a la libre sindicación o a la huelga, cuya forma de ejercicio es muy distinta de la de los anteriores. Son los derechos económicos, sociales y culturales, genéricamente agrupados bajo la denominación de derechos sociales y que en la constitución española se encuentran agrupados en el capitulo Tercero del Título Primero. A este tipo de derechos se les conoce como derechos de segunda generación. El reconocimiento de este derecho no significa que exista un deber correlativo del Estado de suministrar estas prestaciones mínimas a los ciudadanos ni que el ciudadano tenga un derecho de acción frente a los poderes públicos en reclamación de estas prestaciones mínimas. Una cosa es afirmar la existencia de un derecho y otra cosa es determinar cuáles son los modos o formas de protección de ese derecho (acción judicial, procedimiento administrativo) 1. Por último, se viene hablando de una última generación de derechos denominados derechos de carácter solidario, de carácter difuso, entre los que destacan por ejemplo la paz, el medioambiente, el derecho al desarrollo. Vendrían a constituir los derechos de tercera generación. B) Características de los derechos sociales. - La satisfacción de necesidades básicas, pero ¿Qué se entiende por necesidad básica? 1. La doctrina habla de un mínimo común denominador para todas las culturas, ideologías y formas de vida, referido al bienestar y la dignidad vital de la población. El derecho a un mínimo vital fue construido a partir de la conexión entre el derecho a una vida digna y el principio de Estado social de Derecho 2. El derecho a un mínimo vital se refiere 1 para el profesor GOMES CANOTILHO 2 Como origen remoto del derecho a un mínimo vital suele mencionarse la institución en Roma de una garantía de base. El concepto que entonces se utilizaba era el de rentas de la ciudadanía, prestación que acompañaba a la condición de ciudadano. Todos los ciudadanos tenía derecho a un mínimo de trigo (la frumentatio) y se trataba de un auténtico derecho y no de un don o de una simple liberalidad. 5 más bien a la libre disposición de unos recursos económicos mínimos para hacer frente a las necesidades más perentorias del ser humano 3. a. En el ámbito del derecho internacional cabe destacar la Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, se contiene un doble reconocimiento de lo que venimos denominando derecho a un mínimo vital y esta doble referencia será una constante en otros textos. Por un lado, se reconoce el derecho del trabajador a “una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social” (art. 23.3). Y, por otro lado, se proclama también el derecho de toda persona a “un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar y, en especial, la alimentación, el vestido, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios” (art. 25.1). b. En el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1966 y cuya entrada en vigor se produjo en 1976, se contiene también este doble reconocimiento del derecho a un mínimo vital. En el art. 7 se reconoce el derecho de todos los trabajadores a una remuneración suficiente para proporcionarles, a ellos y a sus familias, unas condiciones de existencias dignas. Y en el art. 11 se reconoce “el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados y a una mejora continua de las condiciones de existencia”. 2. Los derechos sociales tienen vocación de inmutabilidad, nunca desaparecen. Una necesidad básica sería aquella que en la actualidad se percibe como permanente, con independencia de que el día de mañana pueda llegar a varias dichas percepciones. Un ejemplo podría ser el derecho a la educación o la sanidad. 3. Además, la continua evolución y desarrollo de la vida humana hace posible que se desvelen nuevos requerimientos sociales que habrían de ser atendidos por los poderes públicos. - Son derechos de prestación. Para la efectividad de los derechos sociales se exige una actuación concreta de los poderes públicos, superándose así la idea del estado abstencionista. Dicha intervención estatal se materializa En la regulación de actividades privadas, por ejemplo fijando condiciones mínimas de trabajo. 3 NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS. Anuario multidisciplinar para la modernización de las Administraciones Públicas. Encarna Carmona Cuenca. Profesora Titular de Derecho Constitucional. Universidad de Alcalá 6 En la transferencia de recursos monetarios, por ejemplo recaudando cuotas de la seguridad social para luego redistribuirlas en forma de prestaciones. En la provisión de bienes o servicios, como por ejemplo garantizando la educación, la asistencia sanitaria, viviendas sociales etc...). Señalar que lo que tienen en común los derechos sociales es la posición jurídica que otorga a sus titulares y no el contenido de aquellos. Así, los titulares pueden exigir de los poderes públicos no ya una conducta abstencionista sino una actuación positiva que permita el ejercicio efectivo del derecho. - Son derechos relativos. Los derechos sociales responden al contexto concreto en el que se encuentre su titular y ello porque la ínter subjetividad básica que fundamentan la existencia de estos derechos responden al contexto concreto en el que se encuentra su titular, variando según se trate de un trabajador, de un minusválido, de una madre, de un joven, de un jubilado. - Son derechos basados en la solidaridad humana. Los derechos sociales son viables si existe un mínimo de solidaridad en la comunidad que permita a los más necesitados acceder a prestaciones y servicios básicos – educación y sanidad – sufragados por los más pudientes. - Son derechos de titularidad individual, aunque se inspiran en la solidaridad comunitaria y tengan en cuenta el contexto de grupo al que pertenece su titular. - Son derechos universales y ello porque los derechos sociales no son derechos “de clase” sino de todos los individuos. Es decir, los derechos sociales no pueden identificarse sin más con los derechos de los trabajadores, y ello porque no todos los derechos laborales son sociales, ni todos los derechos sociales son laborales. Así, si bien los derechos sociales tienen un origen histórico en las necesidades de la clase trabajadora, los derechos sociales han ido transcendiendo los confines de dicho colectivo para extenderse a otros individuos con otras necesidades (vivienda, sanidad, educación, etc.). 2.2.- Políticas laborales. Se definen como “aquellas políticas que afectan directamente a las relaciones entre los sujetos que intervienen en el mercado de trabajo y engloban las actuaciones que inciden en el tejido productivo, persiguiendo finalidades principalmente relacionadas con el ámbito laboral”. Esta concepción de políticas laborales excluye a aquellas políticas públicas que sólo afectan tangencialmente al ámbito de las actividades productivas 4. 4 así por ejemplo en política de transportes, si esta política no tiene intención de repercutir directamente en el mercado de trabajo, todo ello a pesar que de que por ejemplo a través de una política de transportes 7 2.3.- Zona de confluencia entre políticas sociales y políticas laborales. Dado que las políticas sociolaborales se encuentran en una zona de intersección o confluencia entre las políticas sociales y las políticas laborales, se podría definir a las POLÍTICAS SOCIOLABORALES como aquella parte de las políticas sociales que de forma directa o indirecta persiguen afectar al grupo de personas que desarrollan actividades productivas y a los sujetos que facilitan dicho desarrollo, al mismo tiempo que influencian el desarrollo de dicha actividad. Las políticas sociolaborales suponen una intersección entre las políticas sociales y las laborales, siendo ese es su campo de actuación. Esta disciplina se encuadra dentro del llamado “Derecho del Empleo”, cuyo núcleo duro lo conforman las políticas activas y pasivas de empleo. 2.4 Sectorización de las Políticas Sociolaborales. No hay una construcción estática permanente de las políticas sociolaborales, sino que pueden cambiar de forma rápida según las ideológicas del momento, pero no obstante en esta zona de intersección entre lo social y lo laboral encentran anclaje diversas políticas sociolaborales sectoriales tales como; - Política de empleo. La política de empelo posee como objetivo lograr la consecución del pleno empleo como mecanismo fundamental de la política laboral y el logro de la cohesión social que amortigüe las convulsiones sociales. La política de empleo siempre ha ido unida a la política económica, de tal manera que las políticas económicas para combatir el desempleo siempre han estado supeditadas a otras políticas más urgentes como la inflación, el déficit público, la política fiscal o las políticas monetarias expansionistas que incentivan el consumo, etc… En este sentido, el convenio núm. 122 de la OIT (1964) ratificado por España y publicado en el BOE de 24/05/1972 define policía de empleo como “la utilización coordinada y unitaria de todos los instrumentos y medidas políticas, fiscales, crediticias, laborales, asistenciales y de previsión social, que indican de alguna manera en el gobierno del mercado de trabajo, por los órganos e instituciones…. en colaboración con los sujetos y agentes sociales protagonistas del acuerdo con los objetivos de la programación económica y social.” Por su parte, el Art. 1 de la Ley 56/2003 define la política de empleo como el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas que tienen como finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, así como la calidad en el empleo, a la adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y la demanda de empleo, a la reducción de situaciones de desempleo y a la debida protección en las situaciones de desempleo. se consigue que los trabajadores lleguen puntualmente a sus trabajos y se eviten despidos, la misma no tendrá la consideración de política laboral. 8 Esta política sociolaboral encuentra su reconocimiento el Art. 40 de la CE cuando se establece que los poderes públicos realizarán una política orientada al pleno empleo. La política de empleo recoge las siguientes áreas: la ordenación de la colocación de los trabajadores, la distribución del trabajo y el fomento del empleo 5. Política de formación profesional. Dicha política sectorial encuentra su consagración y reconocimiento con carácter general en el Art. 40.2 de la CE cuando se dispone que los poderes públicos deben fomentar una política que garantice la formación y readaptación profesional de los trabajadores, y con carácter específico en la letra b) del apartado 2 del artículo 4 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, establece el derecho de los trabajadores “A la promoción y formación profesional en el trabajo, incluida la dirigida a su adaptación a las modificaciones operadas en el puesto de trabajo, así como al desarrollo de planes y acciones formativas tendentes a favorecer su mayor empleabilidad” y en el artículo 23 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo que establece de un lado el derecho de los trabajadores “A la formación necesaria para su adaptación a las modificaciones operadas en el puesto de trabajo. La misma correrá a cargo de la empresa, sin perjuicio de la posibilidad de obtener a tal efecto los créditos destinados a la formación. El tiempo destinado a la formación se considerará en todo caso tiempo de trabajo efectivo” y por otro lado obliga a que los trabajadores con al menos un año de antigüedad en la empresa tienen derecho a un permiso retribuido de 20 horas anuales de formación vinculada al puesto de trabajo acumulables por un periodo de hasta tres años6. La Política de formación profesional está vinculada muy estrechamente a la Política de empleo. La Política de formación profesional viene a ser un instrumento para la consecución de la política de empleo. Las Políticas sociolaborales de formación profesional se delimitan en torno al conjunto de acciones adoptadas para atender las necesidades formativas que directa o indirectamente tienen relación con el proceso productivo. Una buena definición es la que se contiene en el art. 9 de la LO 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y Formación Profesional: “la formación profesional comprende el conjunto de acciones formativas que capacitan para el desempeño cualificado de las diversas profesiones, el acceso al empleo y la participación en la vida social, cultural y económica. Incluye las enseñanzas propias del a formación profesional inicial, las acciones de inserción y reinserción laboral de los trabajadores, así como las orientadas a la formación continua en 5 6 Montoya artículo 23 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo 9 las empresas, que permitan la adquisición y actualización permanente de las competencias profesionales” Si se analiza la definición se puede concluir que son tres los objetivos que se pretenden con el establecimiento de una política sociolaboral de formación profesional: - La capacitación personal, - La capacitación para el trabajo, - La capacitación social. Así para la capacitación personal surge la formación profesional reglada, para la obtención de la capacitación para el trabajo se crea la formación profesional ocupacional 7 y para alcanzar la capacitación social, se establecen medidas de formación profesional continua 8. Entre las medidas de formación profesional se encuentra la creación del consejo General para la Formación Profesional, creado por la Ley 1/1986, de 7 de enero, que ha concluido con la aprobación del Plan Nacional de formación e inserción profesional con el que se pretende fomentar la adopción de políticas y planes, públicos y privados, de formación profesional. En cuanto a la producción legislativa de la formación profesional destaca la aprobación de la LO 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación profesional, que tienen como objetivo “la ordenación de un sistema integral de formación profesional, cualificaciones y acreditación, que responda a con eficacia y transparencia a las demandas sociales y económicas a través de las diversas modalidades formativas”. Por su parte, la letra c) del apartado 1 del artículo 26 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, implanta “La participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas y de los centros y entidades de formación debidamente acreditados en el diseño y planificación del subsistema de formación profesional para el empleo”. 7 La formación profesional ocupacional regulada en el RD 631/1993 tiene como objetivo capacitar a los individuos para el trabajo y comprende todas aquellas acciones dirigidas a proporcionar cualificaciones idóneas para su inserción laboral a los siguientes colectivos: perceptores de prestaciones o subsidio de desempleo, desempleados mayores de 25 años, aunque no perciban prestaciones de desempleo, desempleados menores de 25 años que hayan perdido un empleo anterior de, al menos, 9 meses de duración, aunque no sean perceptores de desempleo, los desempleados con especiales dificultades de inserción o reinserción laboral, los demandantes de primer empleo. Dicha recualificación o puesta al día de las competencias profesionales del colectivo antes enumerado se ejerce a través de los Servicios Públicos de Empleo teniendo en cuenta los requerimientos de empleo y formación, presentes y futuros, de los diferentes sectores productivos. Los cursos pueden ser presenciales o a distancia (OM 134-1994). La formación profesional ocupacional se diversifica en diferentes acciones buscando siempre la incorporación al mercado laboral de quienes nunca han desempañado actividades productivas o de quienes habiéndolas desempeñando ha perdido sus puestos de trabajo. Entre dichas acciones destacan los Programas de Escuelas Taller y casas de oficio reguladas en la OM 14-11-2001 y los Talleres de Empleo regulados en el RD 282/1999 y en la OM 14-11-2001. 8 Por RD 1046/2003, de 1 de agosto, se regula el subsistema de formación profesional continuada, con la finalidad de “proporcionar a los trabajadores ocupados la formación que puedan necesitar a lo lardo de su vida laboral, con el fin de que obtengan los conocimientos y prácticas adecuados a los requerimientos que en cada momentos precisen las empresas, y permita compatibilizar su mayor competitividad con la mejora de la capacitación profesional y promoción individual del trabajador”. Su fundamento jurídico se ubica en el art. 83.3 ET en el que se prevé la negociación colectiva sobre cuestiones formativas que afecten a los trabajadores. 10 Por ultimo y como prueba de la importancia que los poderes públicos otorgan a la formación de los trabajadores a lo largo de su carrera profesional con el fin de promover su empleabilidad, el apartado 10 al artículo 26 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo establece que “La formación recibida por el trabajador a lo largo de su carrera profesional, de acuerdo con el Catálogo de Cualificaciones Profesionales, se inscribirá en una cuenta de formación, asociada al número de afiliación a la Seguridad Social” - Política de protección a la familia. Encuentra su reconocimiento en el Art. 39.1 de la CE.. Dicha política queda configurada como por aquellas medidas sociales que tiene como objetivo la protección de la familia como fenómeno social. De ningún modo estamos ante medidas de tutela a la familia como tal sino en razón del trabajo de alguno de sus miembros. Que dentro de dichas medidas a favor de la familia se encuentran las normas laborales que contemplan medias para contribuir a la protección de la institución en el marco de la prestación de servicios y profesionales, a través de la conciliación de la vida familiar y laboral. El verdadero talón de Aquiles de la política de empleo son las mujeres. Son muchas las mujeres las que se han visto obligadas a elegir entre la asunción de responsabilidades profesionales o la asunción de responsabilidades familiares. Las consecuencias se dejan ver en las trayectorias profesionales de estas mujeres que se ven obligadas a elegir el cuidado de los hijos, marcadas por la irregularidad (ausencias debidas a embarazos, jornadas laborales rígidas, opción por le trabajo a tiempo parcial y la consiguiente dificultad para completar los períodos de cotización exigidos para acceder a determinadas prestaciones, etc...). En esta línea, la Ley 39/1999, de 6 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras constituye uno de los últimos intentos del legislador español que propone un modelo de compatibilización de ambas facetas, laboral y familiar, mediante la introducción de elementos que proporcionan cobertura legal al varón trabajador para que pueda asumir parte de responsabilidades familiares, procurando potenciar, de esta manera, el reparto equilibrado de responsabilidades entre los padres trabajadores. Por último no pueden olvidarse los especiales problemas de inserción laboral a los que se enfrentan algunas mujeres que, en atención a sus características o circunstancias personales, son o corren el riesgo de ser mujeres en exclusión social, siendo un ejemplo ilustrativo de estas situaciones las mujeres víctimas de malos tratos. - Política de cohesión económica, social y territorial.La política de cohesión económica, social y territorial comprende el conjunto de actuaciones de los poderes públicos que, a través de la transferencia de recursos económicos, se destinan a paliar las disparidades entre las diferentes regiones. Cuando estas acciones gubernamentales incidan 11 directamente en el desarrollo de actividades productivas, estaremos ante una política sociolaboral en materia de cohesión económica y social - Política en materia de exclusión social. Dicha política quede delimitada especialmente por acciones que persiguen el incremento de la empleabilidad de los excluidos y el fomento de su contratación o permanencia en el empleo. - Política sobre discapacitados. Los minusválidos son personas que no pueden superar por sí mismos, sin el apoyo de agentes externos, en igualdad con otros ciudadanos, las barreras de todo tipo con las que se encuentran. En sus orígenes, las medidas sociolaborales en materia de discapacidad eran fuertemente proteccionistas; el estado simplemente prestaba servicios sociales a los minusválidos o realizaba aportaciones económicas para contribuir a los gastos de educación, instrucción y recuperación. En la actualidad dichas actuaciones consisten en actuaciones de rehabilitación e integración profesional y social de los disminuidos físicos. Dicha política sociolaboral encuentra su consagración y reconocimiento en el Art. 49 de la CE cuando se dice que “los poderes públicos quedarán obligados a prever, tratar, rehabilitar e integrar a quienes padecen una minusvalía!”. Que las políticas sobre discapacitados tienen un objetivo básico cual es mejorar las condiciones de vida de los minusválidos. Desde la perspectiva laboral, dichos objetivos se consiguen a través de la óptica laboral procurando adaptar las condiciones de trabajo y los derechos laborales a las especiales circunstancias de este sector de la población. Las especiales dificultades para el empleo de los trabajadores minusválidos justifican y exigen la intervención de los poderes públicos,, para que procuren su efectiva inserción laboral. - Políticas en materia de juventud. Las circunstancias que rodean la incorporación laboral de los jóvenes son complejas debido, entre otros motivos, a la elección que deben realizar entre la actividad remunerada y la formación académica. De lo anterior se deriva la incorporación tardía al mercado de trabajo de muchos jóvenes, lo que repercute en una mayor dependencia económica respecto de sus familias y una menor autonomía y maduración personal. A ello hay que añadir que hay trabajadores con escasa o nula cualificación profesional que desearían mejorar su cualificación profesional pero sus circunstancias personales les impiden optar por cursar ciclos formativos y abandonar su actividad laboral, lo que va en detrimento de su empleabilidad. - Política en materia de personas de avanzada edad. Su protección ha sido incluido en la CE dentro del capitulo III del Titulo II de la Constitución dedicado a los principios rectores de la política social y económica, y en concreto en los arts. 40 y 50, que hacen merecedores a los trabajadores de edad avanzada de una atención privilegiada, a efectos de empleo y de protección social. Desde la perspectiva laboral, dichos objetivos se consiguen por medio del compromiso que los poderes públicos adquieren a través de políticas de empleo que favorezcan el mantenimiento del empleo, a través de medidas preventivas de la expulsión del mercado de trabajo y, 12 en segundo lugar, actuando sobre los trabajadores que ya han perdido su empleo, adoptando medidas que propicien su reinserción laboral, medidas que pueden denominarse “reparadoras”, dejando fuera actuaciones meramente sociales como la cultura, la sanidad o la vivienda. - Política de seguridad social. La seguridad social, es un sistema público de protección de la población frente a situaciones de necesidad y como tal se ubica dentro de las llamadas políticas sociolaborales. IV. CARACTERES GENERALES DE LAS POLITICAS SOCIOLABORALES 9. Las políticas sociolaborales son eminentemente heterogéneas las unas respecto a las otras, al encontrarse fuertemente condicionadas por el tiempo y el espacio en el que se desarrollan. Así la concreta época y le territorio para el que se adopta una política sociolaboral determinan que la misma adquiera características propias y especificas adecuadas a dicho contexto. Sin embargo esta evidencia no impide que entre las diversas políticas sociolaborales coetáneas existen coincidencias fundamentales que se pueden resumir en las siguientes; 1. Modernidad. Las políticas públicas, son un fenómeno reciente, ya que no se identifican como tales sino hasta el siglo XIX. Por su parte, las políticas sociales, y más específicamente las sociolaborales son aún más jóvenes, al surgir con la plena consolidación del Estado de Bienestar tras la Segunda Guerra Mundial de tal manera que los estados europeos se comprometieron a brindar un determinado nivel de protección social a los ciudadanos; protección social que a su vez permitiría un aumento de la demanda y un mayor crecimiento económico. 2. Temporalidad. Las políticas sociolaborales no nacen con una finalidad de perpetuar su vigencia en el tiempo, sino todo lo contrario, surgen para ser aplicadas en una época concreta. Las razones de ello son las siguientes. a. Las circunstancias en la que las mismas deben desarrollarse son sumamente dinámicas, lo que obliga a un continuo cambio de medidas si se pretende que las mismas sean plenamente eficaces. EJ. Política migratoria en España no es la misma la de los años 50 que la que se vienen practicando hoy día en nuestro país, donde se produce justamente lo contrario. b. Porque los poderse públicos apoyan las políticas sociolaborales con fondos públicos detraídos de los presupuestos, siendo éstos de carácter anual. c. Porque las políticas sociolaborales llevadas a cabo por un gobierno suelen finalizar cuando se produce una renovación de gobierno o al final de una legislatura. 9 Antonio V. Sempere Navarro y otros. Editorial Tecnos. Año 2005. Políticas Sociolaborales. ISBN84309-4337-4 13 3. Virtualidad inmediata. Ello significa que una vez adoptada una política sociolaboral las medidas que ella implica suelen aplicarse de modo directo, existiendo inmediatez entre la toma de la decisión y la puesta en práctica de la misma. 4. Eficacia dicifilmente medible. El éxito o fracaso de una política sociolaboral normalmente resulta discutible. 5. Negociabilidad. La mayoría de las políticas sociolaborales se negocia o podría negociarse. 6. Concurrencia competencial. Las políticas sociolaborales son elaboradas por diversos poderes públicos. Esta articulación de las políticas en varios niveles hace que deba prestarse especial atención a la forma en la que la misma se produce, ya que sólo si se toman en cuenta unos niveles a los otros podrá hablarse de una articulación armónica. Sin duda, el mero hecho de que diversos poderes públicos ostenten competencias en la materia aumenta notablemente el riesgo de que las políticas resulten discordantes. 7. Heterogeneidad. Así por Ej. cabe que los poderes públicos presenten como policita sociolaboral medias que sólo de modo indirecto contemplan material sociolaboral, estando directamente orientadas a temas como el medio ambiente, la sanidad, el cuidado a los mayores, etc. 8. Interconexión entre poderes públicos y tejido productivo. La mayoría de las políticas sociolaborales suponen no solo la intervención de los poderes públicos, sino también que dicha intervención se vea complementada desde el ámbito privado. 9. Sectorización. Si bien en el momento histórico de nacimiento de las políticas sociolaborales éstas estaban orientadas a colectivos muy amplios – desempleados, pobres, marginados, etc. -, cada día se observa una mayor especialización de aquellas, dedicando su atención a colectivos más concretos. 10. Crecimiento material. Así mientras inicialmente la política sociolaboral se identificó simplemente con política de empleo, poco a poco ha ido ampliando su objeto hasta extenderse a otras materias conexas, como los riesgos laborales, la compatibilización entre el trabajo y la familia, etc. 14