"LA NATURALEZA DEL MUNICIPIO EXIGE QUE SUS AUTORIDADES LE SIRVAN, LO DEFIENDAN, CUIDEN LOS INTERESES LOCALES, EL CUERPO Y EL ESPÍRITU DE LAS FAMILIAS QUE LO INTEGRAN, QUE HACEN VIDA COMÚN EN SU ÁMBITO, PRIMICIA Y RESUMEN DE LA PATRIA" Efraín González Luna POLÍTICA AMBIENTAL MUNICIPAL Álvaro García Hernández* † J. Jesús García Vargas in memoriam 1.1. Contexto ¿Por qué insistir en una adecuada política ambiental? La razón es sencilla, después de la reunión Río + 10 (Johannesburgo), se determinó que el capital ecológico mundial continúa su creciente detrimento y, aunque las acciones destinadas a la protección y mejoramiento del ambiente se han intensificado, los avances no son satisfactorios. Consideramos que entre los aspectos que pueden originar un cambio de fondo y, en consecuencia, con resultados más positivos, está la adopción, diseño y consolidación de una política ambiental idónea cuya finalidad sea mejorar las condiciones de vida de la población, sustentada en parámetros medibles y coherentes con la realidad. La crisis económica lleva a cuestas una crisis ambiental; será absurdo hablar de la explotación racional de los recursos naturales si antes no se resuelve la satisfacción de las necesidades colectivas como alimentación, empleo, salud, vivienda, educación, etc. Sin embargo, creemos que pueden realizarse acciones paralelas orientadas a amortiguar el impacto que la sociedad ejerce sobre el sistema natural, de inicio consideramos que la tendencia centralista de la política ambiental no ha sido del todo exitosa, creemos que se debe intensificar la participación de los municipios del país en el proyecto de generar las condiciones mediante las cuales su política ambiental oriente a la nacional. Los municipios del país constituyen la célula indispensable en la materialización de los programas, planes y acciones a emprenderse con miras a lograr el paradigma de la sustentabilidad, que en el ámbito internacional se ha propuesto. Son los municipios los que directamente conocen su vocación natural, están más cerca de sus problemas y quienes pueden proponer las estrategias y las acciones para resolverlos en atención a sus recursos económicos y humanos. El papel que juega la sociedad es fundamental, la organización colectiva redundará en su propio beneficio. 1 Las políticas públicas ambientales no serán impuestas por la autoridad municipal, por el contrario, serán diseñadas a partir de una visión multidisciplinaria e interinstitucional, a la par de vigilar que los recursos públicos y privados sean ejercidos con honestidad y eficacia. Lamentablemente, los recursos económicos destinados a la realización de acciones socioambientales, son visiblemente míseros en comparación a los que se otorgan, por ejemplo, a la obra pública y, paradójicamente, esta última casi nunca presenta su manifestación de impacto ambiental, conformando un círculo vicioso en el que la protección y mejoramiento del entorno disminuye, tanto por la escasez de recursos, como por la acción de obras que lo detrimentan. Esperamos que en un futuro próximo los tomadores de decisiones y las formas de hacer política evolucionen de tal forma que el capital ecológico sea el valor esencial para proyectar el destino de los pueblos, la ecología debe quedar fuera de los discursos decorativos para convertirse en acciones que fortalezcan la herencia natural para los próximos habitantes del planeta. Por lo anterior, se hace necesaria una breve exposición crítica, de cómo puede diseñarse la sustentabilidad del desarrollo integral municipal. 1.2 Las políticas públicas ambientales en el ámbito internacional Convencidos de que todo lo relacionado con la protección ambiental así como su mejoramiento y preservación, perturba y en un futuro próximo deberá modificar el ámbito político-administrativo en los tres niveles de gobierno. Las políticas públicas ambientales emanan del Estado con la finalidad de orientar y diseñar, mediante la participación de los distintos sectores, los mecanismos para consolidar la restauración, preservación y mejoramiento del ambiente, a través de instituciones, planes, programas y disposiciones jurídicas encaminadas a salvaguardar las condiciones socioambientales idóneas para la convivencia y el desarrollo de las generaciones humanas. Jan C. McAlpine y Pat LeDonne,1 en su artículo “el gobierno de Estados Unidos, la participación pública, el comercio internacional y el medio ambiente”, afirman que en los Estados Unidos el diseño de la política ambiental es mucho más complicado por la “balcanización” de la responsabilidad ambiental dentro del gobierno federal. Las agencias con responsabilidad en política ambiental incluyen al Departamento del Interior, el Departamento de Comercio y la Administración Nacional de Océanos y Atmósfera, el Departamento de Agricultura, la Administración de Alimentos y Drogas, el Departamento de Energía y la Agencia de Protección Ambiental (EPA), además, el Departamento de Estado ha tenido la responsabilidad de supervisar las decisiones de política exterior con respecto al medio ambiente. 1 Jan C. McAlpine y Pat LeDonne. “El gobierno de Estados Unidos, la participación pública, el comercio internacional y el medio ambiente”. Jan C. McAlpine, líder del equipo de trabajo de medio ambiente global y comercio dependiente de la oficina de administración, oficina de manejo cooperativo ambiental de la Agencia de Protección Ambiental (EPA), fue designado oficial federal del comité de comercio y medio ambiente del Consejo Nacional Asesor de Política Ambiental y Tecnología (NACEPT); antes de trabajar para el gobierno federal, McAlpine estaba en la Federación Ambiental del Agua. Pat LeDonne es programadora analista del grupo de trabajo de comercio y medio ambiente global del NACEPT; ha trabajado para los estados de Alaska y Washington principalmente en asuntos comerciales, y en la Administración de Comercio Internacional en el Departamento de Comercio. 2 Según estos autores, la ley ambiental estadounidense más importante en lo que respecta a normas sobre participación pública es el Acta Nacional de Política Ambiental de 1969 (NEPA). Ésta, continúan los autores, una de las leyes ambientales federales más antiguas, requiere que las agencias federales preparen informes de impacto ambiental de las iniciativas federales propuestas más importantes con capacidad de afectar significativamente la calidad del ambiente humano. Las regulaciones de la NEPA fijan un extenso proceso que garantiza oportunidades para la participación pública y el diálogo durante la etapa de planificación de estas acciones. Respecto al fortalecimiento del sistema de información ambiental y como medida que consideramos importante para rescatarse como alternativa de reforzamiento a lo ya establecido por la Ley General de la materia, es lo relacionado con el Acta de Planeación de Emergencias y Derecho de Información de la Comunidad de 1986. McAlpine y LeDonne afirman que, en esencia, incorpora el concepto de que las comunidades deben poder informarse acerca de la cantidad y clase de químicos peligrosos usados a su alrededor. También creó los Catálogos de Liberación de Tóxicos (TRI) a efectos de proveer información precisa al público sobre químicos potencialmente peligrosos. El Acta tiene el crédito de haber reducido las emisiones contaminantes y es vista como una de las herramientas políticas ambientales más efectivas. Heraldo Muñoz2 hace un recuento de la experiencia chilena en cuanto a la política ambiental, manifiesta que su desarrollo no estuvo relacionado de manera alguna con la aplicación de la apertura económica, confirma que hasta 1989 la acción del Estado en materia ambiental fue marginal. Durante el periodo autoritario entero (1973-1989), dice Muñoz, no solamente no existió una política ambiental, sino que la falta de controles ambientales era visualizada como una ventaja adicional para atraer capitales extranjeros a Chile. Así, el alcance en la formulación de una política ambiental coincidió con el regreso a la democracia en 1990. De esta misma experiencia y relacionada con la apertura comercial, Muñoz describe tres variantes de política ambiental: 1. Políticas estratégicas de protección ambiental: reflejan la existencia de un diseño conceptual a largo plazo de crecimiento económico con el elemento sustentable; 2. Políticas de protección ambiental anticipadoras o pragmáticas: se trata de políticas formuladas en función de facilitar la inserción económica del país en cuestión en mercados altamente competitivos o ecológicamente exigentes, y de facilitar negociaciones de libre comercio con países desarrollados, minimizando así eventuales presiones futuras con respecto a los niveles de protección ambiental en el país en desarrollo; y 3. Políticas ambientales reactivas: formuladas esencialmente en respuesta a críticas o a presiones, externas o internas, generalmente efectuadas en el 2 Heraldo Muñoz. Libre comercio y medio ambiente en la perspectiva del caso chileno. Heraldo Muñoz, egresado cum laude del departamento de ciencias políticas, con especialización en relaciones internacionales de la Pontificia Universidad Católica de su natal Chile, con maestría y doctorado por la Universidad de Denver. Recibió el premio al ex alumno distinguido 1991, otorgado por los miembros de la facultad y alumnos de la escuela de egresados de relaciones internacionales de la misma universidad. Ha recibido, entre otras, la beca doctoral “recursos para el futuro”. Catedrático de la Universidad de Chile, profesor visitante en varias universidades y centros de investigación de los Estados Unidos y Europa. Fundador y director del Programa de seguimiento de las políticas exteriores latinoamericanas (Prospel). 3 contexto de negociaciones comerciales con países con normas ambientales altas. Gabriel Quadri de la Torre3 habla de tres principios de política ambiental que han ido ganando terreno en los países industrializados, principalmente en los miembros de la Comunidad Europea, y los cuales, según el autor, se oponen a la aplicación de instrumentos de segundo orden o de tipo indirecto para el control ambiental, como sería el caso de las restricciones al comercio. Estos principios son: A. Quien contamina paga En otras palabras, esto significa para Quadri que los costos ambientales provocados por el sector privado (productores y consumidores), deben ser asumidos en el mismo sector y no trasladados a la sociedad en su conjunto vía el gasto gubernamental (o, más extensivamente, el que impone impactos ambientales, que asuma sus costos). B. Prevención Esta regla es, en nuestra consideración, elemento indispensable para salvaguardar el capital ecológico, coincidimos con Quadri en el sentido de que este principio refleja el hecho de que es menos costoso actuar con anticipación previniendo impactos ambientales que incluso podrían ser irreversibles; también acude al criterio de que no es necesaria una evidencia científica contundente sobre daños ambientales para justificar una reacción de política, sino que una probabilidad o posibilidad de daño irreversible o considerablemente oneroso debe provocar la respuesta adecuada. El costo social ambiental de una política preventiva sobre algún proceso de desequilibrio que no resultase al final de cuentas tan serio como se esperaba, siempre será menor al costo de una política pasiva. C. Subsidiariedad Este principio se refiere a la conveniencia de que los problemas ambientales sean siempre confrontados al nivel institucional o de autoridad más cercano posible (vecinal, municipal, regional, estatal, nacional). Por otra parte, Robert Repetto4 en su artículo “Complementariedades entre libre comercio internacional y políticas ambientales”, considera que las buenas políticas ambientales pueden ayudar a asegurar ganancias comerciales y evitar conflictos. Más aún, la liberalización del comercio puede llevar a una mejor calidad ambiental. Lo que se necesita para promover ambos objetivos es una visión consistente del desarrollo sostenible y un conjunto coherente de políticas nacionales e internacionales. En un análisis denominado “Algunas consideraciones sobre el Tratado Trilateral de Libre Comercio y el medio ambiente”, Juan Carlos Belausteguigoitia Rius afirma que usar la política comercial para resolver problemas ambientales ocasiona con 3 Gabriel Quadri de la Torre. “Ecología y libre comercio: consideraciones sobre el Tratado de Libre Comercio”. Material fotocopiado de apoyo a la maestría en docencia e investigación jurídica de la UAZ. México, 2002. 4 Vicepresidente y director del programa de economía y población en el World Resources Institute (WRI). Antes de trabajar para el WRI en 1993, fue profesor asociado de economía en la escuela de salud pública de la Universidad de Harvard y miembro de la facultad de economía en el centro de estudios de población de la misma universidad. 4 frecuencia pérdidas en el ingreso nacional y no garantiza la solución de los problemas ambientales; por otro lado, el contar con un marco institucional de políticas ambientales adecuado hará que los beneficios sociales del libre comercio (que incluyen el incremento en el ingreso como se mide tradicionalmente, los efectos en el medio ambiente y los cambios en el valor de los recursos naturales) se maximicen. Roberto A. Sánchez5 considera que el último grupo de deficiencias estructurales se establece por las políticas públicas para la protección ambiental en México. El enfoque actual prioriza las acciones correctivas, incorporando pocas acciones preventivas. Si bien es explicable el énfasis en acciones correctivas dado el grado de deterioro ambiental en México, es necesario poner en práctica en forma paralela las acciones preventivas que eviten el surgimiento de nuevos problemas ambientales. Definitivamente el efecto cultural, y podemos decir intergeneracional, de remediar el daño en contraposición a prevenirlo, se ha depositado, desafortunadamente, como línea constante en el diseño y puesta en marcha de los mecanismos de política ambiental en México; en este punto, Sánchez establece que las políticas públicas en materia ambiental requieren también de una planeación con objetivos y metas claros de mediano y largo plazos (de 10 y 25 años respectivamente), una visión global de la gestión ambiental y vinculación bien definida con los programas de crecimiento económico y social en el país. 1.3. La política ambiental a partir de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente6, contempla en sus capítulos III y IV varios aspectos relacionados con la formulación y conducción de la política ambiental en los tres niveles de gobierno. El artículo 15 señala la obligación de observar por parte del Ejecutivo federal varios principios al momento de diseñar la estrategia nacional, dentro de los cuales se contemplan los siguientes: • Los ecosistemas son patrimonio común de la sociedad y de su equilibrio dependen la vida y las posibilidades productivas del país, deben ser aprovechados de manera que se asegure una productividad óptima y sostenida, compatible con su equilibrio e integridad. • Las autoridades y los particulares deben asumir la responsabilidad de la protección del equilibrio ecológico. • Quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente, está obligado a prevenir, minimizar o reparar los daños que cause, así como a asumir los costos que dicha afectación implique. Asimismo, debe incentivarse a quien proteja el ambiente y aproveche de manera sustentable los recursos naturales. (principio ampliado de la idea quien contamina paga). • La responsabilidad respecto al equilibrio ecológico. 5 Roberto.Sánchez A. “Algunas reflexiones sobre las posibles implicaciones ambientales del TLC en México”. Estados Unidos Mexicanos. “Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente”. Diario Oficial de la Federación, 28 enero 1988. (En lo sucesivo LGEEPA.) 6 5 • La prevención de las causas que generan los desequilibrios ecológicos. • El sujeto principal de la concertación ecológica son no solamente los individuos, sino también los grupos y organizaciones sociales. El propósito de la concertación de acciones ecológicas es reorientar la relación entre la sociedad y la naturaleza. • Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar. Las autoridades, en los términos de ésta y otras leyes, tomarán las medidas para garantizar ese derecho. (En relación con el artículo 4° párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 30 de la Constitución Política del Estado de Zacatecas). • Garantizar el derecho de las comunidades, incluyendo a los pueblos indígenas, a la protección, preservación, uso y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la salvaguarda y uso de la biodiversidad. • La erradicación de la pobreza es necesaria para el desarrollo sustentable. • Las mujeres cumplen una importante función en la protección, preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y en el desarrollo. • El control y la prevención de la contaminación ambiental, el adecuado aprovechamiento de los elementos naturales y el mejoramiento del entorno natural en los asentamientos humanos, son elementos fundamentales para elevar la calidad de vida de la población. • Las autoridades competentes, en igualdad de circunstancias ante las demás naciones, promoverán la preservación y restauración del equilibrio de los ecosistemas regionales y globales. • A través de la cuantificación del costo de la contaminación del ambiente y del agotamiento de los recursos naturales provocados por las actividades económicas en un año determinado, se calculará el producto interno neto ecológico (PINE). El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática integrará el PINE al Sistema de Cuentas Nacionales. • La educación es un medio para valorar la vida a través de la prevención del deterioro ambiental, preservación, restauración y aprovechamiento sostenible de los ecosistemas y con ello evitar los desequilibrios ecológicos y daños ambientales. El mismo ordenamiento federal señala como instrumentos de política ambiental los siguientes: a) Planeación ambiental municipal Es apremiante utilizar las ventajas de la planeación aplicada al medio ambiente; consideramos que existe un significativo vacío en gran parte de los municipios del país; son necesarios programas del sector que determinen, previa evaluación, la problemática que aqueja a los municipios para diseñar las estrategias que orienten a su vez las acciones en donde el sector público, social y privado participen activamente en beneficio de sus comunidades. 6 Por su parte, la Agenda Municipal para la Gestión Ambiental7 señala en su capítulo I, “el desarrollo sustentable y la planeación ambiental”, que la planeación ambiental municipal es una actividad propia del desarrollo sustentable, diseñada para programar, ejecutar y evaluar racional y sistemáticamente todas las acciones económicas, sociales, políticas y culturales que se relacionan con el medio ambiente. De acuerdo con la Agenda, el principal objetivo de este instrumento de política ambiental es transformar la realidad del municipio, de conformidad con los consensos llevados a cabo por la autoridad y la ciudadanía, y sustentados éstos por las normas, principios y objetivos que establecen la Constitución federal, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley de Planeación8. La finalidad de la planeación ambiental, de acuerdo con la Semarnap (hoy SEMARNAT), es sintetizar la visión estratégica sobre la solución de los problemas ambientales existentes en el municipio y que su área respectiva determine, con los anhelos y expectativas de la ciudadanía sobre el futuro ambiental que desean; y expresar esa síntesis no solamente en proyectos y programas específicos, sino en actitudes, valores y acciones cotidianas que permitan transitar hacia un modelo de desarrollo sustentable en la localidad. Dentro de lo que se puede lograr con una debida planeación ambiental se tiene: • Programa para el Desarrollo Sustentable del Municipio (a propuesta de la agenda municipal: Programa Ambiental Municipal) • Resolución sistemática a los problemas municipales relacionados con su entorno. • Aplicación eficiente de los recursos humanos y materiales del municipio. • Orientación al crecimiento de los centros de población y la optimización de los servicios públicos municipales. • Participación activa de la comunidad en el diseño y evaluación de las estrategias, acciones y metas fijadas en el Programa. • Generación de información que sirva de base para proyecciones urbanas futuras. a) Ordenamiento ecológico del territorio (ámbito federal) Este tipo de ordenamiento es procedente en atención a la naturaleza y características de los ecosistemas existentes en el territorio nacional y en las zonas sobre las que la nación ejerce soberanía y jurisdicción (fracción I, artículo 19 de la LGEEPA), en atención a la vocación de cada zona o región, en función de sus recursos naturales, la distribución de la población y las actividades económicas predominantes (fracción II, artículo 19 de la LGEEPA). A su vez, la LGEEPA señala en el artículo 19 bis que el ordenamiento ecológico del territorio nacional se llevará a cabo mediante los programas de ordenamiento ecológico que a continuación se exponen: 7 La Agenda municipal para la gestión ambiental tiene como objetivo proporcionar a las autoridades municipales información básica, metodologías, experiencias y recomendaciones de instrumentación para orientar y consolidar su gestión ambiental. Poder Ejecutivo Federal, Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, 1995-2000. 8 Idem. 7 Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio (Artículo 20 LGEEPA) La regionalización ecológica del territorio nacional y de las zonas sobre las que la nación ejerce soberanía y jurisdicción, a partir del diagnóstico de las características, disponibilidad y demanda de los recursos naturales, así como de las actividades productivas que en ellas se desarrollen y, de la ubicación y situación de los asentamientos humanos existentes, y (Artículo 20 fracción I, LGEEPA) Los lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como para la localización de actividades productivas y de los asentamientos humanos. (Artículo 20 fracción II, LGEEPA) La determinación del área o región a ordenar, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales y las tecnologías utilizadas por los habitantes del área; (Artículo 20 Bis 3 fracción I, LGEEPA) Programa de Ordenamiento Ecológico Regional (Artículo 20 Bis 3, LGEEPA) La determinación de los criterios de regulación ecológica para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que se localicen en la región de que se trate, así como para la realización de actividades productivas y la ubicación de asentamientos humanos, y (Artículo 20 Bis 3 fracción II, LGEEPA) Los lineamientos para su ejecución, evaluación, seguimiento y modificación. (Artículo 20 Bis 3 fracción III, LGEEPA) Ordenamiento Ecológico del Territorio (Artículo 19 LGEEPA) Programa de Ordenamiento Ecológico Local (Artículo 20 Bis 4, LGEEPA) Serán expedidos por las autoridades municipales, y en su caso del Distrito Federal, de conformidad con las leyes locales en materia ambiental, y tendrán por objeto: (Artículo 20 Bis 4 LGEEPA) I. Determinar las distintas áreas ecológicas que se localicen en la zona o región de que se trate, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales. II. Regular, fuera de los centros de población, los usos del suelo con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales, y III. Establecer los criterios de regulación ecológica para la protección, preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población. Programa de Ordenamiento Ecológico Marino (Artículo 20 Bis 7, LGEEPA) Estos programas tendrán por objeto el establecer los lineamientos y previsiones a que deberá sujetarse la preservación, restauración, protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales existentes en áreas o superficies específicas ubicadas en zonas marinas mexicanas, incluyendo las zonas federales adyacentes. (Artículo 20 Bis 6 LGEEPA) I. La delimitación precisa del área que abarcará el programa; II. La determinación de las zonas ecológicas a partir de las características, disponibilidad y demanda de los recursos naturales en ellas comprendidas, así como el tipo de actividades productivas, y III. Los lineamientos, estrategias y demás previsiones para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como la realización de actividades productivas y demás obras o actividades que puedan afectar los ecosistemas respectivos. Fig. 1. Panorama General del Ordenamiento Ecológico del Territorio Nacional y los programas que de él se derivan, de conformidad con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. En lo tocante a los municipios, de conformidad con el artículo 20 bis 4 de la LGEEPA, deben instrumentar el ordenamiento ecológico local del territorio, el cual será expedido por las autoridades municipales con apego a las leyes locales en materia ambiental y, tal como se muestra en la figura número 1, tendrá por objeto: I. Determinar las distintas áreas ecológicas que se localicen en la zona o región de que se trate, describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales, y de las tecnologías utilizadas por los habitantes del área de que se trate; II. Regular, fuera de los centros de población, los usos del suelo con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la realización de actividades productivas y la localización de asentamientos humanos, y III. Establecer los criterios de regulación ecológica para la protección, preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población, a fin de que sean considerados en los planes o programas de desarrollo urbano correspondientes. 8 c) Instrumentos económicos Para incentivar el acatamiento de las líneas generales de la política ambiental, los municipios están en posibilidad de orientar, desarrollar y aplicar, en los términos del artículo 21 de la LGEEPA, instrumentos económicos encaminados a resarcir el daño que las actividades industriales, comerciales y de servicios generan al ambiente. Ejemplo de esto sería la formulación de un fondo ambiental municipal como sistema de recaudación económica, sustentado en un Reglamento Ambiental con fijación de sanciones pecuniarias (entre otras), cuyo único fin debe ser intensificar programas de reforestación en áreas previamente establecidas al par de soportar campañas de concientización y educación destinadas a generar nuevas actitudes entre la población. d) Regulación ambiental de los asentamientos humanos De conformidad con el artículo 23 de la LGEEPA, la debida planeación del desarrollo urbano y la vivienda facilitará culminar con los objetivos de una política ecológica. Con tal encomienda, este tipo de regulación deberá realizarse con apego a los programas de ordenamiento local del territorio. Éste es uno de los aspectos que más deben trabajarse por las autoridades de los tres niveles de gobierno, es por demás sabido el impacto que los asentamientos generan al entorno, por lo que la fracción III del citado artículo dispone que en la determinación de las áreas para el crecimiento de los centros de población se debe evitar la afectación de áreas con alto valor ambiental. Así mismo, la fracción VI del mismo artículo 23 establece que la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, en la esfera de su competencia, promoverán la utilización de instrumentos económicos, fiscales y financieros de política urbana y ambiental, para inducir conductas compatibles con la protección y restauración del medio ambiente y con un desarrollo urbano sustentable. El último concepto (desarrollo urbano sustentable), debería ser el modelo para reorientar el crecimiento, muchas veces arbitrario, de los centros de población. Especial atención deberá observarse en lo concerniente al agua, elemento que aún adolece la indiferencia de los tomadores de decisiones; no existen programas permanentes de tratamiento, captación y disposición del agua; pese a los urgentes avisos de las autoridades mundiales y a fenómenos sociales como la ecomigración, la cultura del agua es todavía casi nula. Es importante resaltar la consigna establecida por la fracción IX del citado artículo y que pudiera servir de epígrafe al presente ensayo: La política ecológica debe buscar la corrección de aquellos desequilibrios que deterioren la calidad de vida de la población y, a la vez, prever las tendencias de crecimiento del asentamiento humano, para mantener una relación suficiente entre la base de recursos y la población, y cuidar de los factores ecológicos y ambientales que son parte integrante de la calidad de la vida...9 9 LGEEPA, art. 23, frac. IX. 9 e) Evaluación del impacto ambiental En materia de impacto ambiental el panorama se antoja áspero: al no existir en los municipios un área administrativa encargada de la política ambiental, surge como resultado lógico, la inexistencia o la inoperancia de un reglamento que establezca, entre otras cosas, la disposición de que toda obra, tanto pública como privada, presente la manifestación de impacto ambiental, o bien un informe preventivo. Actualmente tenemos, como resultado, un alto grado de degradación del capital ecológico, provocado en la mayoría de las veces por las mismas autoridades municipales o estatales. Reducir al mínimo o prevenir al máximo los posibles riesgos que la actividad humana pueda generar al sistema natural, debe ser norma ineludible para la administración pública de los tres niveles de gobierno. Tratemos de responder a los siguientes cuestionamientos: ¿Se han cumplido las disposiciones federales y estatales en materia de impacto ambiental? ¿Se conocen? ¿Las autoridades estatales y municipales han cumplido con su observancia? A continuación se describen, con la finalidad de descubrir y determinar el grado de afectación a nuestro patrimonio común. Ámbito federal Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Artículo 28 Ámbito estatal Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Artículos 27 y 28 Ámbito municipal Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Art. 8° fracción XIV Art. 28. La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el ambiente. Para ello, en los casos que determine el Reglamento que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría: I. Obras hidráulicas, vías generales de comunicación, oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos; II. Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica, papelera, azucarera, del cemento y eléctrica; III. Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación en los términos de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear; IV. Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos; V. Aprovechamientos forestales en selvas Art. 27. La realización de obras y actividades públicas o privadas, que puedan causar desequilibrios ecológicos al rebasar los límites y condiciones señalados en las disposiciones aplicables deberán sujetarse a la autorización previa de la Secretaría, con la intervención de los gobiernos municipales correspondientes, así como al cumplimiento de los requisitos que se les impongan una vez evaluado el impacto ambiental que pudieran ocasionar, sin perjuicio de otras autorizaciones que corresponda otorgar a las autoridades competentes. Art. 8° Corresponden a los Municipios, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades: XIV. La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial. Art. 28. Corresponderá a la Secretaría (IEMAZ) evaluar el impacto ambiental a que se refiere el artículo anterior de esta Ley, particularmente tratándose de las siguientes materias: I. Obra pública estatal; II. Caminos rurales; III. Zonas y parques industriales; IV. Exploración, extracción y procesamiento de minerales o sustancias que constituyen depósitos de naturaleza 10 tropicales y especies de difícil regeneración; VI. Plantaciones forestales; VII. Cambios de uso del suelo de áreas forestales, así como en selvas y zonas áridas; VIII. Parques industriales donde se prevea la realización de actividades altamente riesgosas; IX. Desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros; X. Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas federales; XI. Obras en áreas naturales protegidas de competencia de la Federación; XII. Actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies o causar daños a los ecosistemas, y XIII. Obras o actividades que correspondan a asuntos de competencia federal, que puedan causar desequilibrios ecológicos graves e irreparables, daños a la salud pública o a los ecosistemas, o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas relativas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección del ambiente. semejante a los componentes de los terrenos; V. Desarrollos turísticos estatales y privados; VI. Instalación de tratamiento, confinamiento o eliminación de aguas residuales y de residuos sólidos no peligrosos; VII. Fraccionamientos, unidades habitacionales y nuevos centros de población; y VIII. Las demás que no sean competencia de la Federación. f) Informe preventivo En los términos del artículo 31 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la realización de las obras y actividades a que se refieren las fracciones I a XII del artículo 28 requerirán la presentación de un informe preventivo y no una manifestación de impacto ambiental, cuando: I. Existan normas oficiales mexicanas u otras disposiciones que regulen las emisiones, las descargas, el aprovechamiento de recursos naturales y, en general, todos los impactos ambientales relevantes que puedan producir las obras o actividades; II. Las obras o actividades de que se trate estén expresamente previstas por un plan parcial de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico que haya sido evaluado por la Secretaría en los términos del artículo siguiente, o III. Se trate de instalaciones ubicadas en parques industriales autorizados en los términos de la presente sección. Consideraciones generales de la manifestación de impacto ambiental I) Respecto a las obras de instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos, parques industriales donde se prevea la realización de actividades altamente riesgosas; desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros, y obras en áreas naturales protegidas de competencia de la federación, la SEMARNAT notificará a los gobiernos estatales y municipales o del Distrito Federal que ha recibido la MIA respectiva, a fin de que éstos manifiesten lo que a su derecho convenga. 11 II) Cuando la SEMARNAT reciba una manifestación de impacto ambiental e integre el expediente, pondrá ésta a disposición del público con el fin de que pueda ser consultada por cualquier persona. Excepción: Los promoventes de la obra o actividad podrán requerir que se mantenga en reserva la información argumentando que, de hacerse pública, se afectarían sus derechos de propiedad industrial, y la confidencialidad de la información comercial que aporte el interesado. III) En los términos del artículo 35 de la LGEEPA, el proceso de evaluación de la MIA consistirá en revisar si la solicitud se realizó de acuerdo con las formalidades de la misma Ley, el Reglamento y las normas oficiales mexicanas relacionadas con el caso concreto, para estar en condiciones de integrar el expediente correspondiente en un término que no exceda de diez días. Una vez evaluada la manifestación de impacto ambiental, la SEMARNAT emitirá, debidamente fundada y motivada, su resolución (60 días contados a partir de la recepción de la MIA, artículo 35 bis de la LGEEPA), misma que deberá establecer la autorización de la obra en los mismos términos en que se propuso, o bien condicionada a la modificación o aplicación de medidas de prevención y mitigación del proyecto con la finalidad de que se eviten, mitiguen o compensen los impactos ambientales que pudieran producirse en la construcción, operación o en caso de accidente. En los casos en que se contravengan las disposiciones jurídico-ambientales, o que la obra afecte a una o más especies amenazadas o en peligro de extinción, o bien que la información contenida en la MIA por parte de los promoventes sea falsa, procederá la negación de la autorización solicitada. g) Normas Oficiales Mexicanas El artículo 36 de la multicitada Ley señala la facultad de la SEMARNAT respecto a la emisión de normas oficiales orientadas a garantizar la sustentabilidad de las actividades económicas y el aprovechamiento racional de los recursos naturales. Las NOM ambientales tienen como finalidad: I. Establecer los requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos, metas, parámetros y límites permisibles que deberán observarse en regiones, zonas, cuencas o ecosistemas, en aprovechamiento de recursos naturales, en el desarrollo de actividades económicas, en el uso y destino de bienes, en insumos y en procesos; II. Considerar las condiciones necesarias para el bienestar de la población y la preservación o restauración de los recursos naturales y la protección al ambiente; III. Estimular o inducir a los agentes económicos para reorientar sus procesos y tecnologías a la protección del ambiente y al desarrollo sustentable; IV. Otorgar certidumbre a largo plazo a la inversión e inducir a los agentes económicos a asumir los costos de la afectación ambiental que ocasionen, y V. Fomentar actividades productivas en un marco de eficiencia y sustentabilidad. 12 La expedición y modificación de las normas oficiales mexicanas en materia ambiental, se sujetará al procedimiento establecido en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.10 Las NOM ambientales son obligatorias en el territorio nacional y señalarán su ámbito de validez, vigencia y gradualidad en su aplicación, según lo dispuesto por el artículo 31 de la LGEEPA. h) Autorregulación y auditorías ambientales En los términos del artículo 38 de la LGEEPA, el sector privado puede someterse a procesos voluntarios de autorregulación ambiental para mejorar sus procesos de producción y demás actividades, dentro de los parámetros ambientalmente sustentables y de conformidad con los lineamientos que la SEMARNAT les proponga, en observancia a la normatividad y legislación aplicable en la materia. En este tenor, la SEMARNAT inducirá o concertará, entre otras cosas, la compatibilidad ambiental de los procesos productivos, sistemas de protección y restauración ecológica, convenidos con cámaras de industria, comercio y otras actividades productivas, organizaciones de productores, organizaciones representativas de una zona o región, instituciones de investigación científica y tecnológica y otras organizaciones interesadas. Otros importantes puntos que se describen de manera amplia en el citado artículo son: • El cumplimiento de normas voluntarias o especificaciones técnicas en materia ambiental que sean más estrictas que las normas oficiales mexicanas. • El establecimiento de sistemas de certificación de procesos o productos para inducir patrones de consumo que sean compatibles o que preserven, mejoren o restauren el medio ambiente. En lo tocante a las auditorías ambientales podemos decir que son procesos voluntarios incitados por los responsables de la operación de una industria o empresa con la finalidad de adoptar prácticas y alternativas sustentables de operación e ingeniaría, mediante el establecimiento de medidas de prevención y corrección orientadas a preservar nuestro entorno (artículo 38 bis de la LGEEPA). Huelga mencionar que la SEMARNAT cuenta con distintos programas de estímulos para las empresas que se sometan a este tipo de procedimientos y en lo concerniente con los Estado y el Distrito Federal, el numeral 38 Bis 2, establece la posibilidad de establecer esos sistemas de autorregulación y auditorías ambientales. I) Investigación y educación ecológicas En palabras del maestro Carlos Arellano García, investigar es un vocablo que deriva del latín investigare y significa hacer diligencias para descubrir una cosa y, en consideración del mismo autor, representa la realización de una importantísima tarea humana, consistente en desempeñar una actividad orientada al descubrimiento de algo.11 10 LGEEPA, art. 36, frac. I, II, III, IV y V. 11 Carlos Arellano García. Métodos y técnicas de la investigación jurídica. México: Porrúa, 2001, p. 23. 13 En este apartado, la labor del docente-investigador es invaluable, es necesario intensificar la vinculación entre las universidades y la sociedad para orientar nuevas actitudes de las presentes generaciones con la finalidad de dejar una herencia de conocimientos y técnicas que sean evolucionadas por las próximas. Es necesario regionalizar el papel de las instituciones académicas en busca de las alternativas que se destinen a buscar los mejores cauces a través de los cuales la aspiración de mejores condiciones de vida se haga realidad mediante la implementación de nuevas tecnologías socioambientales; en este intento, deben ejecutarse las acciones necesarias para que los municipios y comunidades se vean beneficiados. Efectivamente, muchos convenios en materia ambiental han sido signados entre las autoridades estatales, municipales y las instituciones académicas; sin embargo, los lineamientos en ellos descritos no se instrumentan, dejando pasar la oportunidad de intercambiar experiencias entre gobierno-universidad-sociedad y diseñar las aristas de posibilidades que puedan servir de base en la toma de decisiones. Podemos realizar la siguiente conclusión preliminar: la política ambiental será exitosa en la medida en que la población tenga los conocimientos y proyecte sus actitudes en forma positiva hacia su medio, obtenidos a través de una apropiada educación ambiental. En conjunto, gobierno y sociedad civil debemos generar y adoptar una cultura de acción y participación sobre los temas que se relacionan con la economía del país, las condiciones sociales, el desarrollo político y la política ambiental, adoptando posturas críticas y de propuestas, en el entendido de que están en juego el presente y el futuro de la humanidad, de que la sociedad aspira permanentemente a mejores condiciones de vida y que estas condiciones están íntimamente ligadas con el nivel educativo. Es urgente formar educadores dispuestos a ser en pensamientos y acciones, pedagogos ambientales que promuevan los valores humanos como la equidad, la ética, la justicia y la solidaridad, con la firme convicción de transitar hacia una convivencia armónica entre los seres humanos y de éstos para con la naturaleza. Por su parte el artículo 3° fracción XXXVI de la LGEEPA, define a la educación ambiental como el proceso de formación dirigido a toda la sociedad, tanto en el ámbito escolar como en el extraescolar, para facilitar la percepción integrada del ambiente a fin de lograr conductas más racionales a favor del desarrollo social y del ambiente. La educación ambiental comprende la asimilación de conocimientos, la formación de valores, el desarrollo de competencias y conductas con el propósito de garantizar la preservación de la vida. La Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente12, establece también en la fracción XVI del artículo 3°: Educación ambiental: proceso permanente y sistematizado de aprendizaje, mediante el cual un individuo cualquiera adquiere conciencia de ser parte integrante de la naturaleza y actúa positivamente hacia ella. 12 Estado Libre y Soberano de Zacatecas, Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, art. 3°, frac. XVI. Vigente desde el 28 de marzo de 1990. 14 1.4. La política ambiental en la Ley Orgánica del Municipio Dentro de la exposición de motivos de la Ley Orgánica del Municipio13 se establece que en el esquema del sistema federal, el municipio es el centro sobre el cual gira la actuación tanto del estado como de la federación; se reconoce igualmente que es la base de la organización política y administrativa, además, se dice que el municipio es donde se encuentra la esencia del equilibrio de toda relación entre gobiernos. En este sentido, la restauración, preservación y mejoramiento del ambiente debe ser una prioridad en el ámbito municipal, por ser éste la unidad a partir de la cual se conocen los problemas y los retos relacionados con el entorno, además de determinar las oportunidades con las que se cuenta para lograr mejores condiciones de vida de la población. La política ambiental ofrece una amplia gama de beneficios y posibilidades inexploradas por la gran mayoría de los municipios del país, circunstancia que afecta de manera importante al sistema natural. En los albores del tercer milenio, el desarrollo sustentable resulta ser un modelo ajeno a las prioridades municipales, resultado tal vez de que otras necesidades como el empleo, la vivienda, el crecimiento arbitrario de los asentamientos humanos, etc., deben satisfacerse en un periodo de tres años, término insuficiente para solventar proyectos de largo plazo, si tomamos en consideración el aspecto político de la sucesión a que se dedica un alto porcentaje del periodo de gestión. Identificamos varios obstáculos que impiden el avance de la política ambiental municipal: 1) Los tomadores de decisiones carecen, en su mayoría, de una cultura y conciencia ambiental, lo que impide que en la elaboración de planes de desarrollo (incluyendo el urbano y el agropecuario), o en la estructuración de la administración pública municipal y demás acciones, dejen fuera la concepción de la sustentabilidad. 2) En los casos en que se consolide una unidad administrativa relacionada con la ecología, su personal requiere de capacitación y preparación, de lo contrario, se condena a proyectar su actuación partiendo del esquema: ECOLOGÍA = ARBOLITO. 3) No existe un sistema que preserve los recursos humanos con vocación, capacitación y prestigio profesional en el área ambiental (servicio civil de carrera). 4) Existe escasez de recursos económicos y materiales para implementar programas, acciones, eventos, talleres, cursos, etc., relacionados con la restauración, preservación y mejoramiento del ambiente, la explotación racional y sustentable de los recursos naturales y la exploración e implementación de tecnologías con adopción de alternativas que integran el cuidado del entorno. Pudiéramos extender aún más la lista de los retos que enfrenta la política ambiental; sin embargo, consideramos dirigir más este ensayo a identificar las oportunidades que en este campo se tienen. De acuerdo con el artículo 49, fracciones IV, XXII d), XXVII f) y k), de la Ley Orgánica del Municipio, corresponde a los ayuntamientos: 13 Estado Libre y Soberano de Zacatecas, “Ley Orgánica del Municipio”. Decreto n° 351, publicado en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado, n° 73, 14 septiembre 2001. Esta Ley abroga a la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Zacatecas de 15 septiembre 1993. 15 IV. Ejercer las funciones que en materia de desarrollo urbano y vivienda, ecología y patrimonio cultural, así como de programas de transporte público de pasajeros, les confiere a los municipios la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás leyes aplicables. XXII. Fomentar las siguientes acciones y actividades para el desarrollo económico y social del municipio: d) la explotación racional de los recursos naturales. XXVII. Coordinarse con el ejecutivo estatal y por su conducto con el ejecutivo federal a efecto de: f) cuidar los recursos naturales y turísticos de su circunscripción territorial. k) los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones, intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones y participar en la creación y administración de reservas ecológicas. Para tal efecto, de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución general de la república, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. Bajo esta panorámica, se antoja importante que cada municipio cuente al interior de la estructura de la Secretaría de Desarrollo Económico y Social (artículo 97, Ley Orgánica del Municipio) con la Unidad de Desarrollo Sustentable, para aplicar las atribuciones que anteriormente se describen. 1.5. El desarrollo sustentable y su aplicación en el ámbito municipal En este particular, nos adentramos inicialmente a proponer una definición de sustentabilidad en el ámbito municipal, en el sentido de que es la capacidad adoptable por parte de los municipios para que mediante una adecuada política ambiental se logre la satisfacción de las necesidades económicas, socioambientales y culturales de los habitantes, mediante la implementación de alternativas y tecnologías sustentables que promuevan la productividad y el progreso de sus comunidades, teniendo como base la conciencia de ser parte integrante de la estructura ambiental y en la que el compromiso permanente sea la preservación del patrimonio común. Sin ánimo de caer en la tendencia de diseñar escenarios catastróficos para después orientar soluciones, consideramos urgente que los municipios de nuestra entidad federativa diseñen otra forma de concebir el desarrollo y la necesidad de idear nuevas alternativas de equilibrio entre el sistema social con el natural, retomando como punto de partida los postulados que a partir de 1987 se desprendieron del informe Nuestro futuro común (Brundtland). Tenemos frente a nosotros el reto y la oportunidad para que desde el ámbito municipal impulsemos una visión propia, en la que las autoridades y programas del gobierno municipal se destinen a mejorar la calidad de vida desde la perspectiva del cuidado y las relaciones armónicas entre la naturaleza y los seres humanos. El desarrollo sustentable puede iniciar, a nuestra consideración, el proceso para convertirse en realidad, si al interior de cada administración pública municipal se 16 creara, previa aprobación del Cabildo, una unidad de desarrollo sustentable (nombre tentativo, para no caer en incongruencias como ecología y medio ambiente), instancia que trace las líneas de la política ambiental municipal, traducida en la elaboración de un diagnóstico para establecer prioridades y estrategias a incluirse en el programa ambiental municipal. Dicha unidad administrativa deberá incluir su programa operativo anual, manual de organización, manual de procedimientos y, por supuesto, un Reglamento Ambiental Municipal, el cual debe constituirse en el instrumento jurídico que establezca los parámetros y mecanismos a ejecutarse con la finalidad de lograr mejores estadios de convivencia armónica, en el que se describan mínimamente los siguientes temas: I. Autoridades y distribución de competencias; II. Participación ciudadana y gestión ambiental; III. Consejo de Ecología Municipal; IV. Denuncia popular; V. Instrumentos de política ambiental municipal (planeación, ordenamiento ecológico, evaluación del impacto ambiental, educación e información ambiental); VI. Áreas naturales protegidas; VII. Tratamiento de aguas residuales; VIII. Procedimiento administrativo; IX. Medidas de seguridad; X. Inspección y vigilancia; XI. Sanciones y recursos administrativos. Los puntos anteriores no son, evidentemente, limitativos y deberán adaptarse a las características lógicas de cada municipio, en atención a sus posibilidades técnicas, recursos y prioridades. La protección jurídica de los recursos naturales y el establecimiento de los parámetros de racionalidad deben llevar una coherencia que garantice la satisfacción de los factores propicios para lograr el progreso de los municipios y su desarrollo sustentable. 1.6. Análisis de la jerarquía jurídica de la política ambiental 1.6.1. Ámbito federal Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos14 Dentro de las garantías individuales que consagra la Constitución federal se encuentra lo que establece el artículo 4º, párrafo cuarto: “toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”. Esta prerrogativa marca el punto de partida bajo el que se justifican los planes, acciones y programas, cuyos objetivos sean lograr que cada individuo, con independencia de su nacionalidad y en forma armónica, desenvuelva sus 14 Estados Unidos Mexicanos, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 4° párrafo cuarto y 115 fr. V 17 capacidades dentro de un entorno que le asegure la satisfacción de sus necesidades económicas y sociales dentro de los parámetros socioambientales. Por otra parte, en lo que concierne a las facultades que se contemplan en el artículo 115, fracción V, de la Constitución federal, se señala: V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: a) formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios; d) autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) otorgar licencias y permisos para construcciones; g) participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e i) celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente De acuerdo con el artículo 8º de esta disposición jurídica, corresponden a los municipios, con apego a las leyes locales, las siguientes facultades: I. La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal; II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la federación o a los estados; III. La aplicación de la disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como de emisiones de contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes móviles que no sean consideradas de jurisdicción federal, con la participación que de acuerdo con la legislación estatal corresponda al gobierno del estado; IV. La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente ley; V. La creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población, parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas previstas por la legislación local; 18 VI. La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de la contaminación por ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones electromagnéticas y lumínicas y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente, provenientes de fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones que, en su caso, resulten aplicables a las fuentes móviles, excepto las que conforme a esta ley sean consideradas de jurisdicción federal; VII. La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas, con la participación que conforme a la legislación local en la materia corresponda a los gobiernos de los estados; VIII. La formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico local del territorio a que se refiere el artículo 20 bis 4 de esta ley, en los términos en ella previstos, así como el control y la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo, establecidos en dichos programas; IX. La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre y cuando no se trate de facultades otorgadas a la federación o a los estados en la presente ley; X. La participación en la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más municipios y que generen efectos ambientales en su circunscripción territorial; XI. La participación en emergencias y contingencias ambientales conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan; XII. La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, IV, VI y VII de este artículo; XIII. La formulación y conducción de la política municipal de información y difusión en materia ambiental; XIV. La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial; XV. La formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente, y XVI. La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les concedan esta ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la federación o a los estados. 19 1.6.2 Ámbito estatal Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas En nuestra entidad federativa, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas15 establece, dentro del título II “de los derechos fundamentales”, el concepto de sustentabilidad y el derecho a vivir en un ambiente adecuado y sano en los siguientes términos: Artículo 30. Todo individuo tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y sano que propicie el desarrollo integral de manera sustentable. El estado dictará, en el ámbito de su competencia, las medidas apropiadas que garanticen la preservación del equilibrio ecológico, la protección del ambiente y el aprovechamiento racional de los recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras. Lo anterior marca la pauta para que dentro del gobierno municipal su población obtenga un adecuado desarrollo integral, desde el punto de vista económico, político, social, cultural y, por supuesto, ecológico. Es necesario romper con los viejos modelos centralistas mal diseñados y en ocasiones orientados hacia otros fines, ya que la calidad de vida de los habitantes de las zonas marginadas y con altos índices de pobreza, analfabetismo, desnutrición, etc., serán los únicos indicadores de la sustentabilidad en cualquier entidad de la República Mexicana, no son los discursos ni las estadísticas bien elaboradas. Desafortunadamente, los municipios, no nada más de Zacatecas sino de todo el país, reflejan un atraso considerable cuando hablamos de reglamentación, planes y programas relacionados con el medio ambiente; por ello, todavía a inicios del siglo XXI las ciudades crecen sin orden, sin progreso y con gastos enormes que se traducen a su vez en la elevación de los impuestos destinados a solventar los mismos errores. Tres años no bastan para diseñar y poner en marcha proyectos productivos con tecnologías sustentables o lograr que el nuevo paradigma de la sustentabilidad sea una realidad en los municipios; sin embargo, mucho daño nos hará no comenzar a implementar las medidas de política ambiental que coordine la unidad de ecología en este ámbito. Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente De conformidad con el artículo 6º de esta Ley,16 corresponde a los municipios de la entidad, dentro de sus respectivas jurisdicciones: I. La formulación y conducción de la política y de los criterios ecológicos, en congruencia con los que, en su caso, hubieren formulado la federación y el gobierno de la entidad; 15 Estado Libre y Soberano de Zacatecas, Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, art. 30. México: Anaya, 2001, p. 17. 16 Estado Libre y Soberano de Zacatecas, “Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente”. Publicada en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado, n° 103, 27 diciembre 1989, en vigor desde el 28 marzo 1990. 20 II. La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realicen en sus respectivas circunscripciones territoriales, salvo cuando se refieran a asuntos reservados a la federación o al gobierno del estado; III. La preservación y control de emergencias ecológicas y contingencias ambientales, cuando la magnitud o gravedad de los desequilibrios ecológicos o daños al ambiente no rebasen el territorio municipal o no hagan necesaria la participación del gobierno del estado o de la federación; IV. La creación y administración de áreas naturales protegidas de jurisdicción local, en coordinación con el gobierno del estado; V. La prevención y control de la contaminación de la atmósfera, generada por fuentes fijas de giros menores, fuentes naturales, quemas y fuentes móviles, excepto el trasporte federal; VI. La verificación del cumplimiento de las normas técnicas ecológicas de emisión máxima permisible de contaminantes a la atmósfera, por parte de los giros menores y de las fuentes móviles, excepto el trasporte federal, mediante el establecimiento y operación de sistemas de verificación; VII. El establecimiento de medidas para retirar de la circulación los vehículos automotores que rebasen los límites máximos permisibles de emisiones contaminantes a la atmósfera que establezcan los reglamentos y normas técnicas ecológicas aplicables; VIII. La puesta en práctica de medidas de tránsito y vialidad para evitar que los niveles de concentración de contaminantes en la atmósfera emitidos por los vehículos automotores, rebasen los límites máximos permisibles que determinen los reglamentos y las normas técnicas ecológicas aplicables; IX. El condicionamiento de las autorizaciones para el uso del suelo o de las licencias de construcción u operación, al resultado satisfactorio de la evaluación de impacto ambiental, en el caso de proyectos de obras, acciones y servicios que se mencionan en el artículo 28 de esta ley; X. La prevención y control de la contaminación de aguas federales que tengan asignadas o concesionadas para la prestación de servicios públicos y de las que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, sin perjuicio de las facultades de la federación en materia de descarga, infiltración y reúso de aguas residuales; XI. La verificación del cumplimiento de las normas técnicas ecológicas que se expidan para el vertimiento de aguas residuales en los sistemas de drenaje y alcantarillado; XII. El dictamen de las solicitudes de permiso para descargar aguas residuales en los sistemas de drenaje y alcantarillado que administren, con base en las disposiciones que al efecto se establezcan en las normas técnicas ecológicas aplicables; XIII. El establecimiento de las medidas para hacer efectiva la prohibición de emisiones contaminantes que rebasen los niveles máximos permisibles y resulten perjudiciales al equilibrio ecológico o al ambiente, salvo en las zonas donde existan fuentes emisoras de jurisdicción federal; XIV. La regulación de la imagen de los centros de población para protegerlos de la contaminación visual; 21 XV. La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección ambiental en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, calles, parques urbanos y jardines, tránsito y trasporte local; XVI. El manejo y disposición final de los residuos sólidos industriales no peligrosos, así como la vigilancia del manejo de los residuos sólidos industriales que no sean peligrosos; XVII. La prevención y control de la contaminación del suelo, generada por fuentes municipales o de su jurisdicción; XVIII. El establecimiento de las medidas necesarias en el ámbito de su competencia para imponer las sanciones correspondientes por infracciones a la presente ley o a las ordenanzas, reglamentos y bandos de policía y buen gobierno; XIX. La concertación de acciones con los sectores social y privado, en materia de su competencia, conforme a la presente ley. Con base en estas disposiciones, los municipios emitirán las ordenanzas, reglamentos y bandos municipales para proveer al cumplimiento de la presente ley. 1.7 Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable en el Ámbito Municipal Podemos definir a la política ambiental municipal como aquella que emana del Ayuntamiento en forma colegiada y de conformidad con la Ley Orgánica del Municipio, destinada a lograr una mejor calidad de vida de la población, tomando como punto de partida la implementación de instrumentos, normas y acciones de carácter socioambiental en beneficio de las presentes y futuras generaciones y con apego a las disposiciones, facultades y obligaciones plasmadas en la Constitución federal, la particular del Estado y las leyes federales, estatales y reglamentos aplicables en esta materia. Sobre las alternativas de solución a los problemas del medio ambiente en la esfera municipal que coadyuven a dar respuesta eficaz a las adversidades que ya se padecen en varios municipios del Estado como Mazapil, Villa González Ortega, Noria de Ángeles etc., se debe destacar la importancia de la creación de Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CODESUS), ideado como un órgano de participación social que coadyuvará a diseñar un desarrollo integral. Esta instancia podrá estar integrada por consejeros consultivos, directivos y demás ciudadanos que tengan interés en colaborar junto con el Gobierno Municipal en las tareas que impulsen un desarrollo equilibrado y sostenible. Dentro de los objetivos que pudieran trazarse a partir de la creación del CODESUS se encuentran: I. Consolidar un mecanismo formal, directo y legitimado de la sociedad para la toma de decisiones sobre la política ambiental municipal y el análisis de las repercusiones directas o indirectas en el desarrollo sustentable del municipio; II. Gestionar recursos, evaluar actividades y desempeñarse como contraloría social de los diferentes proyectos socioambientales en el ámbito municipal; III. Apoyar al Ayuntamiento para generar y fortalecer la autogestión municipal y de esa manera sustentar las decisiones gubernamentales bajo las bases de la 22 participación ciudadana y adecuación a nuestra realidad local, en el contexto de los ámbitos regional, estatal y nacional; IV. Involucrar a la ciudadanía en la ejecución de los proyectos socioambientales contemplados en el Plan de Desarrollo Municipal, con una visión a largo plazo, al tiempo que permita disminuir los efectos negativos de las discontinuidades entre cada período del gobierno municipal; V. Promover e identificar fuentes de financiamiento para realizar proyectos ambientales básicos para la transición del desarrollo sustentable; VI. Coadyuvar con la Unidad de Ecología y Medio Ambiente (nombre tentativo) y la Comisión de Regidores sobre Medio Ambiente, a la realización de acciones tendientes a restaurar, proteger y mejorar el ambiente; y VII. Evaluar y diseñar en coordinación con la Unidad y la Comisión, la política ambiental municipal, estableciendo el diagnóstico, estrategias, prioridades y metas para el cumplimiento de sus objetivos. El CODESUS será la estructura formal de la participación civil orientada a diseñar y evaluar la política ambiental municipal, con una visión multidisciplinaria e interinstitucional en la consolidación del desarrollo sustentable para los municipios. Dentro de las atribuciones que corresponderán al CODESUS destacan: I. Exponer a la Comisión de Medio Ambiente del Cabildo, la situación que guarda la aplicación de los instrumentos de política ambiental en el ámbito municipal; II. Emitir las opiniones por escrito al Presidente Municipal respecto a los asuntos que se le hayan encomendado y que por su importancia así lo requieran; III. Analizar, y aprobar en su caso, las reformas y adiciones necesarias al Reglamento Ambiental Municipal; IV. Presentar al Cabildo, para su aprobación, las reformas al presente Reglamento, y proponer proyectos de reglamentos necesarios para consolidar la sustentabilidad del desarrollo en el Municipio; V. Evaluar y opinar sobre los planes, programas y proyectos municipales relacionados con el desarrollo sustentable; VI. Nombrar, en cualquier tiempo, comisiones transitorias y las demás que coadyuven al logro de sus objetivos; VII. Establecer relaciones de coordinación con los Consejos Consultivos de otros municipios, tanto del Estado como de otras entidades federativas; VIII. Organizar reuniones, seminarios, congresos y demás eventos académicos con expertos nacionales e internacionales en materia de desarrollo sustentable, ecología y medio ambiente, en congruencia con los objetivos del CODESUS, y IX. Fomentar la vinculación con las instituciones académicas para difundir libros, folletos y revistas, orientados a consolidar la cultura y la conciencia ambiental. 1.8 Agenda ambiental municipal17 Uno de los programas que la federación, a través de la SEMARNAT, ofrece a los municipios es la Agenda municipal para la gestión ambiental, compuesto por cinco capítulos a saber: 17 Poder Ejecutivo Federal, Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Programa Ambiental Municipal. 23 En el primer capítulo se trata el tema “El desarrollo sustentable y la planeación municipal”; aquí se establece el mecanismo para integrar el crecimiento económico, el desarrollo social y la preservación de los recursos naturales, así como la necesidad de que los problemas ambientales se resuelvan en el lugar donde se originan, sin soslayar su impacto regional. La tarea del Presidente Municipal y de su equipo de trabajo es fundamental para que, con su conocimiento de los problemas y de la realidad de su comunidad, se formulen soluciones concertadas y eficaces para revertir el deterioro ambiental. La primera herramienta que la autoridad municipal puede utilizar para abordar la problemática ambiental en su espacio territorial es la planeación. Por tal razón, este capítulo resalta el proceso de planeación vinculado a la descentralización de la política ambiental; se propone la elaboración de un programa ambiental municipal, como instrumento básico para alcanzar los objetivos de mejoramiento ambiental y de preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. En el capítulo 2, denominado “El desarrollo sustentable y el marco jurídico administrativo”, se revisan los principales ordenamientos jurídicos que dan sustento legal a la gestión ambiental en general y las atribuciones que la ley otorga a los municipios en particular. Se pone especial énfasis a lo estipulado en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, asimismo, se analizan sucintamente los diferentes planes y programas sectoriales que inciden en el quehacer ambiental y los compromisos internacionales que el gobierno mexicano ha contraído, así como la participación que se espera del municipio en el cumplimiento de éstos. El capítulo 3, “La gestión ambiental municipal”, presenta los fundamentos para organizar un sistema municipal de gestión ambiental, y propone al Presidente Municipal los elementos básicos para aplicar de manera oportuna y eficiente, la política ambiental municipal. De igual forma se mencionan los instrumentos de participación y organización que pueden ser utilizados a fin de generar acciones y captar recursos para el cuidado y protección de los recursos naturales y ambientales; se describen los instrumentos de la política de la gestión ambiental y su aplicación en el municipio, identificando sus atribuciones específicas y generales, y se incluyen algunos lineamientos para elaborar un Reglamento Ambiental Municipal, así como una sección referida a la prevención y atención de desastres, considerando que éstos pueden tener incidencia no solo en la salud humana sino en el deterioro ambiental y de los recursos naturales. El capítulo 4 se refiere al “Financiamiento de un sistema municipal de gestión ambiental”. Tomando en cuenta que los municipios tienen facultades en materia ambiental y para cumplirlas necesitan recursos, que regularmente son escasos, para financiar programas y proyectos de protección ambiental, así como de dotación de servicios y bienes públicos, en este capítulo se describen las fuentes de financiamiento que el Presidente Municipal puede utilizar, uniendo los esfuerzos institucionales con los de su comunidad. Se describen los instrumentos económicos fiscales, financieros y de mercado a los que pueden tener acceso los ayuntamientos para estos fines. En el capítulo 5, “Experiencias relevantes de gestión ambiental municipal” se recogen, en una primera aproximación, las experiencias exitosas que en materia de 24 gestión ambiental han tenido algunos municipios del país, destacando los resultados de la actividad gubernamental y comunitaria. Este apartado, como el resto del documento, está concebido para que se pueda actualizar de tiempo en tiempo, y pretende ofrecer a la autoridad municipal algunos ejemplos que pudieran ser aplicables en sus propias localidades. 1.8. Conclusiones Primera. El capital ecológico mundial continúa mermándose, lo cual debe alertar a los gobiernos municipales en la toma de decisiones y en la adopción de una eficiente política ambiental que garantice la satisfacción de las necesidades esenciales de las comunidades y la preservación del medio. Segunda. Toda crisis económica conlleva una crisis ambiental, constituyendo un círculo caótico de difícil solución, lo cual pone a prueba la capacidad de los gobiernos para solucionar esta complejidad en la que las autoridades municipales no deben estar ajenas. Tercera. Los municipios deben propiciar que se agudicen los mecanismos de descentralización de la política ambiental federal. Cuarta. La participación social es determinante en la estructuración de la política ambiental municipal. Quinta. El elemento de más valía en cuanto a la política ambiental es la prevención de los impactos ambientales, ya que estos suelen ser irreversibles, cuando menos para las presentes generaciones. * Álvaro García Hernández Universidad Autónoma de Zacatecas Investigador del programa Jurismática del Centro de Investigaciones Jurídicas Docente de la Unidad Académica de Derecho Maestría en Docencia e Investigación Jurídicas alvaroghdez@yahoo.com.mx 25