Estudios Latinoamericanos 4 (1978), pp.205-218 Las políticas del desarrollo regional del Caribe: México y Venezuela. 0LURVáDZD&]HUQ\ Es sabido que en todos países del mundo existen disparidades regionales de los índices socio-económicos y, en general, en la distribución de la riqueza nacional. Esto produce que se presente tal situación que algunas zonas se desarrollan más rápidamente mientras que otras lo hacen más lentamente. Por tanto, no sólo las riquezas naturales dan el grado de desarrollo, sino que esto también está limitado por otros factores históricos y políticos. En los países de América Latina existe una alta concentración y centralización de las distintas ramas del poder público que constituye un obstáculo para el desarrollo armonioso de las diferentes regiones. La estructura regional de los países latinoamericanos y la generación de disparidades regionales se pueden atribuir a la conjugación de una serie de factores geográficos, históricos y principalmente de la economía política. La existencia de un centro de desarrollo y una periferia estancada en todos los países de América Latina ha sido tenida en cuenta por todos los estudios de la problemática regional, realizados en estos países. Se observa que desde hace unos años existen proposiciones sobre descentralización del desarrollo, integración de la economía y desarrollo de la periferia que se adelantan como soluciones a problemas de tipo regional. Hasta ahora, a la apreciación del desarrollo del centro durante un plazo relativamente corto y al estancamiento de la perifería se les habían ofrecido dos tipos de soluciones en América Latina: una de ellas es la «alternativa liberal», o sea, el libre juego del mercado, la otra es la que se llama «alternativa funcionalista» avanzada básicamente por el Joint Center MIT Harvard que propone una planificación espacial orientada hacia el desarrollo de polos en la periferia o lo que se llama generalmente descentralización concentrada. Sin embargo, los problemas del desarrollo regional en América Latina han sido objeto de un gran interés en los últimos años. En este artículo se presenta la política del desarrollo regional de dos países latinoamericanos, los cuales a su vez pertenecen a la región Caribe: México y Venezuela. Ambos muestran su política propia y sus propias vías de desarrollo regional. El molde ecológico de los países sólo ha favorecido el desarrollo de algunas regiones. En los ambos, en las primeras décadas de nuestro siglo, las medidas de la industrialización del desarrollo agrícola y también el poder público, han reforzado la estructura centralizada y regionalmente desigual, pero en los últimos años, han comenzado a planificar y realizar el desarrollo económico regional. Han surgido muchas nuevas instituciones y programas para apoyar el desarrollo regional. Trataremos de presentar esos cambios en ambos países. México. Generalmente existe la opinión de que México no ha tenido, antes de 1970, y que no tiene todavía una política nacional de desarrollo socio-económico regional. Los intentos de planificación económica han sido principalmente sectoriales y a la escala nacional. La función del Estado era como administradora y reguladora de la actividad pública y complementaria de la del sector privado. Sin embargo, la idea de la planificación ha estado más o menos presente desde años posteriores de la Revolución de 1910 - 1920 y se ha tratado de institucionalizarla en diversas formas. En el año 1942 se establecieron dos grupos con actividad planificadora. Por un lado, la Comisión Federal de Planificación Económica y por otro, el Consejo Mixto de Economía Regional, constituido por representantes federales estatales y de los sectores productivos. Un nuevo giro a la idea de la planificación fue en el treno curso de la campaña electoral de Miguel Alemán. El gobierno puso en práctica unas cuantas medidas diseñadas explicitamente como parte de un plan de desarrollo interregional o de una región en particular, con el objetivo de descentralizar la industria, fomentar zonas atrasadas y, en general para el desarrollo regional. Pasemos ahora a los programas regionales que se han realizado en México en los últimos cuatro décadas y a sus efectos reales en el desarrollo regional del país. Se puede observar que esos programas se diferen en sus principios fundamentales y la mayoría de ellos no tiene planes complejos del desarrollo de algunos elementos de la economía nacional. Pero también existen varios programas que estimulan el desarrollo de todas ramas de la región, es decir contribuyen al desarrollo regional. Dentro del proceso de modernización agrícola, una de las pocas políticas de carácter propiamente regional ha sido las Comisiones de las Cuencas Hidrológicas. En el período de la presidencia de Alemán (1946-1952) se ha creado la Secretaría de Recursos Hidráulicos. El modelo del exitoso experimiento del Tennesce Valley Authority (TVA), en los Estados Unidos, se elevó a cabo en cuencas hidrológicas del Golfo de México (Papaloapan, Grijalva y Panuco) y del Pacífico (Tepalcatepec y Lerma-Chapala-Santiago). Estas obras eran los primeros planes regionales de importante significación. Estas comisiones intentaban coordinar el gasto del gobierno a través de un organismo semi-independiente de carácter regional, querían ayudar al descongestionamiento de la meseta central y elevar la producción agrícola. Pero, el resultado de estas comisiones no ha sido siempre del mismo grado. La política de la industrialización, en este período, favorece la primacia urbana. Los instrumentos para atraer capital al interior del país son muy pobres, en comparación con las economías que presenta la localización industrial en la ciudad de México. La acelerada industrialización de México a partir de 1940 es en gran medida, producto de la respuesta del sector privado a una diversidad de incentivos fiscales, construcción de infraestructura etc. A partir de 1940, cerca del 30% de toda la inversión pública se encansadó hacia el sector industrial. Además, el gobierno mexicano ha establecido una serie de políticas destinadas a alentar la iniciativa del sector privado. El gasto público federal es entonces uno de los principales instrumentos de fomento industrial del país y ha contribuido en gran parte a la presente concentración de actividades económicas en la Zona Metropolitana Ciudad de México (ZMCM), la cual ha sido favorecida por los programas de inversiones públicas federales. De 1940 a 1970 se han formulado numerosas políticas para. promover el crecimiento industrial. Todás ellas trataban generalmente de incrementar el desarrollo regional en el interior del país y la descentralización de la industria de ZMCM. A continuación se examinaran con brevedad algunas de estas leyes y programas. Desde 1940 entraron en vigor las Leyes de Extención Fiscal Estatal para la industrialización, las cuales conceden diversas dispensas por períodos que varian entre 10 y 30 años, dependiento de la entidad en que se establezcan las empresas. Otra Ley es la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias. Esta ha sido la más ampliamente utilizada para industrializar el país desde su promulgación en 1941. La versión revisada de 1955 otorga diversas extenciones por períodos de 5, 7 y 10 años a las industrias que la propia ley define como nuevas y necesarias. Al igual que la ley anterior, ésta no tuvo impacto en la localización de las plantas industriales fuera de la ZMCM. De todas las empresas que desde 1940 han recibido incentivos fiscales bajo esta ley, más del 70% corresponden a la Región Central, y de éstas la gran mayoría están ubicadas en la ZMCM. La ley ha tenido también efectos positivos al fomentar la industrialización nacional. En la actual situación la ley debe ser derogada o modificada para promover la descentralización industrial y el desarrollo del país. Para incrementar el desarrollo de la pequeña y mediana industria se creó en 1953 el Fondo de Garantía y Fomento a la Pequeña y Mediana Industria. Es único instrumento antes de 1970 que ha dado preferencia a las empresas localizadas fuera de las áreas de concentración industrial, especialmente fuera del Distrito Federal y Monterrey. El único que poseía carácter regional era el Programa Nacional Fronterizo. La existencia de una extensa frontera con Estados Unidos ha tenido en el país diferentes implicaciones, las cuales promueven la creación, en 1961, del Programa Nacional Fronterizo. Este programa tenía que incorporar esta parte del país a la vida económica nacional, estimular la industrialización zonal y fomentar la afluencia de la producción nacional al mercado fronterizo. Este programa dejó de existir en 1972. El otro programa de desarrollo industrial han sido los llamados parques y ciudades industriales. Este tiene como objetivo descentralizar la industria nacional hacia las provincias. Desde la campaña de Luis Echeverría se observió una mayor atención del gobierno a las desigualdades regionales y a la macrocefalia urbana. El gobierno en su política económica ha tenido a la descentralización industrial del Valle de México y al desarrollo regional. El papel más importante del desarrollo regional la tiene la Secretaría de la Presidencia que en los últimos años ha venido multiplicando en forma acelerada las medidas de fomento regional. A principios de 1974 se creó los Comités Promotores del Desarrollo SocioEconómico estatal. Esos comités elaboran programas de inversiones federales a nivel de entidades federativas. Con objeto de coordinar las acciones de los Comités Estatales y apoyarlos técnicamente se creó, a principios de 1974, la Dirección General de Desarrollo Regional, en la Secretaría de la Presidencia. Este organismo se ha propuesto crear los mecanismos de coordinación entre los esfuerzos nacionales y entre los regionales y estatales, entre otros con el objeto de reducir el despardicio de recursos escasos. Para tal efecto, el gobierno federal creó en enero de 1975 la Comisión Nacional de Desarrollo Regional. Esta Comisión integra los directores de organismos descentralizados y empresas de participación estatal y está presidida por el Secretario de la Presidencia. Esta Comisión tiene como función básica elaborar planes de desarrollo para regiones que comprenden dos o más entidades federativas. Por último, durante los años sesenta existe una importante colaboración de la ONU (CEPAL - ILPES) con la Secretaría de la Presidencia en materia regional. En los últimos años para mejorar el fomento y programación industrial se han creado nuevos organismos que se encuentran bajo la responsabilidad de la Nacional Financiera, tales como: Fondos de Estudios de Preinversión Industrial en cada Estado, el Fondo Nacional de Fomento Industrial y el Fideicomiso. Los Fondos de Estudios de Preinversión deben identificar cuales de las industrias son importantes, ampliar o establecer. Fondo Nacional de Fomento Industrial (1972), el cual está destinado a participar parcial y transitoriamente en el capital social de las pequeñas y medianas industrias simultáneamente, para dar preferencia a las que se establezcan en las zonas de menor concentración industrial. El Fideicomiso, en cambio, fue creado en 1970 para la promoción de conjuntos, parques y ciudades industriales. En los últimos años, con objeto de promover el arraigo de la población rural en el campo y en las localidades pequeñas la Dirección de Inversión Pública de la Secretaría de la Presidencia realiza un Programa Integral del Desarrollo Rural (PIDER). A este programa pertenece la Comisión Nacional de las Zonas Aridas, la primera de las que se crearon para la promoción del desarrollo de regiones específicas y a la cual siguieron otras como la Comisión Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepac. En los últimos años se crearon también los programas completas del desarrollo regional, que se interesan por el crecimiento y desarrollo socio-económico complejo de la región. De 1971 a 1973 se crearon los Comités Promotores del Desarrollo Socio-económico de los Estados de Yucatán, Oaxaca, Chiapas. El principal objetivo fue impulsar el desarrollo de Estados particularmente marginados. Otro ejemplo del desarrollo económico de la región fue la creación de los llamados centros de la Asistencia Técnica Internacional en la región Lerma. El gobierno de México y las Naciones Unidas realizan en forma conjunta la planificación del desarrollo integral de esta región. Esto se realiza con el fin de crear un mecanismo de estudio para racionalizar el crecimiento de las distintas regiones. A continuación se menciona la posibilidad para México de contar con un mecanismo ubicado en la región Lerma, proveniente de las Naciones Unidas para el estudio y conocimiento de los problemas del desarrollo regional. Como se ha dicho, los resultados de las políticas regionales por ahora son pobres, pero también es conocido que existen diferentes factores que impiden a los objetivos de una política económica instrumentalizarse por aparato político-administrativo. Para facilitar todas las decisiones, en diciembre de 1973, entró en vigor la Ley General de Población, la cual tiene por fin controlar la dinámica demográfica y el desarrollo económico del país. Sus objetivos son muy amplios, y varios de ellos inciden en la problemática regional y urbana. Institucionalización del problema y labores realizadas en Venezuela. Lá planificación económica aparece en Venezuela, por primera vez en 1958, a raíz de la creación de la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN). Para iniciar la planificación regional se escogió la región Sur - Oriental. En 1959 se designó un Comisionado de la Presidencia de la República para la región de Guayana, para conjuntamente con CORDIPLAN, preparar la constitución de un «organismo permanente que se encargaría de encausar las actividades económicas del sector público y de orientar las del sector privado con miras al desarrollo ordenado, dinámico e integral de Guayana». Así, nació el primer organismo regional, la Corporación Venezolana de Guayana, cuya creación fue declarada en 1960. El programa de Guayana ha reprezentado - en la década de los años sesenta - el mayor esfuerzo del desarrollo regional. En este período se creó una nueva región en la parte oriental del país y se expandieron las capacidades productivas de la nación con la incorporación de nuevos recursos. Además, se construyó la base de la industria pesada para la industrialización del país y así se estimuló la expansión económica en otras partes de Venezuela. Pero el objetivo más importante fue que este programa sirvió como poderoso ejemplo en las posibilidades de planificación completa del desarrollo regional. Este organismo debía realizar sus tareas dentro de los lineamientos del Plan de la Nación, con proyecciones a 20 años para algunos sectores. A esta iniciativa siguieron otras. En 1962 se creó la Comisión Promotora del Desarrollo de Los Andes, que en 1964 quedo constituida por ley en Corporación de Los Andes. En ese mismo año se creó el Consejo Zuliano de Planificación y Promoción y se estableció, tras un proceso de promoción mixta, la Fundación para el Desarrollo de la Región Centro-Occidental. Sin embargo, estos esfuerzos no estaban encuadrados dentro de un sistema definido de planificación regional, ni siquiera dentro de un sistema de regionalización. Para cambiar la situación, era necesario un proceso profundo de reforma de la administración pública que llevará a las regiones el poder de decisión centralizado en Caracas. Había que acomoter una verdadera descentralización. A fines del año 60, continuó la creación de organismos regionales, pero ya dentro del marco de un Decreto de Regionalización Administrativa, que venía a ser el fundamento de la planificación regional. Este decreto tiene tres importantes aspectos; una delimitación de regiones administrativas, la denominación y descripción funcional de los organismos de planificación regional dentro de un esquema integral, las disposiciones tendientes a la descentralización del poder de decisión, en sus formulaciones preliminares. Además, a partir de este momento se han creado varios organismos regionales. En el año 1969 se creó la Dirección de Desarrollo Regional de CORDIPLAN y el mismo año se creó la Comisión para el Desarrollo del Sur de Venezuela y la Oficina Regional de Coordinación y Planificación (el ORCOPLAN) de la Región NorOriental. En 1970 surgen la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana, cuyo ORCOPLAN unía ya mencionado Consejo Zuliano de Planificación y Promoción el OROOPLAN de la Región Sur y la Corporación de Desarrollo de la Región Nor-Oriental. El decreto de regionalización asigna a la Corporación de Los Andes y a la Corporación Venezolana de Guayana las atribuciones de los respectivos ORCOPLANES. En 1971 se promulga la ley de creación de la Corporación de Desarrollo de la Región Centro-Occidental. En 1972 se promulgó un decreto de regionalización por un Reglamento de Regionalización Administrativa, cuyo decreto introduce cambios en la composición de algunos organismos regionales, aunque los ya instalados no se modificaban. En conjunto, el esquema regional contempla para cada región la existencia de las siguientes organismos. En cada región está creada una Corporación Regional de Desarrollo, la cual opera como mecanismo promotor del desarrollo regional a través de la función crediticia y financiera en general y establece un Comité Regional de Gobierno (COREGO) integrado por los Gobernadores de los Estados respectivos, el Presidente de la Corporación de la región correspondente y el Director de la Oficina Regional de Coordinación y Planificación. Funcionan igualmente, en cada región, un Comité Sectorial Regional de Coordinación (COSERCO), concebido como el órgano de coordinación de la acción ejecutiva nacional, estatal, municipal y privado. También funciona un Consejo Regional de Desarrollo (COREDE) donde se consagra la participación de las municipalidades, las oficinas regionales de los órganos públicos centrales, los sectores privados y otras estructuras representativas de la colectividad regional. Por último, se creó el Consejo Nacional de Desarrollo Regional de carácter consultativo, el cual funciona en la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República y está presidido por el Jefe de la Oficina. El Consejo Nacional de Desarrollo Regional tiene entre sus atribuciones, la de conocer de las situaciones económicas y sociales de las diversas regiones, así como de los planes de desarrollo regional y verificar su armonización, proponer al Ejecutivo Nacional, a través de la Oficina Central de Coordinación y Planificación, políticas económicas y sociales con carácter regional y estudiar aquellas materiales que somete a su consideración el Presidente de la República, el Consejo de Ministros, el Comité Interministerial o el Jefe de CORDIPLAN. Metodológicamente, la nueva estructura no modifica el precedimiento para la planificación, sino que la complementa. En cada etapa se produce un intercambio circular de información entre el nivel nacional y los niveles sectoriales y regionales, actuando, como eslabón, la Dirección de Desarrollo Regional de CORDIPLAN. Del proceso surgan varios planes simultáneos: Plan Nacional de Desarrollo Sectorial, un Plan Nacional de Desarrollo Regional y ocho planes regionales de desarrollo, totalmente compatibilizados, que forman en conjunto el Plan de la Nación. Conclusiones. He presentado el problema de la planificación regional en dos países latinoamericanos. Hemos visto que en cada de estos países esas cuestiones tienen su propia vía de desarrollo y que esos problemas son todavía nuevos en la economía de México o de Venezuela. Según los criterios establecidos en México a este momento en este país falta una política general de desarrollo regional. No obstante, en los últimos años podemos hablar sobre creación de un lineamiento básico de la estrategia del desarrollo regional. Pero también es dificil realizar los planes de inversiones. Las empresas económicas son administradas por distintos organismos del sector público en los cuales las decisiones son tomadas por funcionarios que no siempre representan los mismos intereses personales ni de grupo. El gobierno de Luis Echeverría ha hecho esfuerzos para reducir la inefectividad y baja productividad de la parte de sector público constituida por organismos descentralizados y de participación estatal, a través de la nueva ley de control y vigilencia. En suma, sin embargo, podemos decir que en los últimos años se han puesto en vigor varias medidas tendientes a la descentralización industrial y al desarrollo regional. Es decir, podemos pensar que se está planteado las bases para que México pueda contar por primera vez con una política nacional de desarrollo regional. En caso de Venezuela se puede concluir que a partir de la creación de la Corporación Venezolana de Guayana se despertó un interés creciente en los distintos sectores de la colectividad para impulsar sus regiones. Es bien puntualizar que la política seguida por Venezuela en la implantación de la planificación regional no ha tenido como punto de partida la realización de un estudio sistemático de país para delimitar las diferentes regiones y fijar la importancia relativa de éste dentro del proceso de desarrollo. Pero se ha orientado hacia regiones rezagadas o de aquellas cuyas excepcional dotación de recursos justificaba una atención preferente. Sin embargo, se ha procedido con prudencia en, cuanto a la creación de las instituciones y entidades que deben impulsar el desarrollo de una determinada región. Y por fin, la estructura de la planificación de desarrollo regional de Venezuela es conceptualmente muy simple. Por una parte un organismo central - CORDIPLAN, y por otra una serie de organismos, unos de carácter sectorial y otros regional, los cuales son una especie de auxiliares de CORDIPLAN en las diversas regiones y sectores de la Economía Nacional. Desde hace varios años Venezuela lleva a cabo investigaciones regionales de este tipo. El gobierno de ese país ha puesto especialmente mucha atención, en los problemas que conllevaron a la creación de determinadas instituciones que coordinaban estas investigaciones. Un pequeño examen de estos trabajos puede ser una revisión de la bibliografía que trata de la problemática citada. La cantidad de publicaciones, artículos y de otros trabajos es muy amplia. Indiscutiblemente un resultado de estos trabajos es la planificación, muy precisa del desarrollo regional. Se debe prestar atención a la clara y lógica estructura organizativa de determinadas unidas de planificación y coordinación del desarrollo regional. Sin embargo, otra situación existe en México. Este país tiene indiscutiblemente una mayor tradición en el campo de la planificación económica que Venezuela. El mismo proceso de planificación del desarrollo regional y su realización ocurren aquí completamente de diferente manera y son mucho más complicados. Desde hace cierto tiempo se han venido creando planes para proteger el desarrollo de algunas zonas del país, especialmente las cuencas, donde se debe desarrollar la agricultura en terrenos bajo de riego. En el último período se han hecho una serie de planes para el desarrollo de la industria e igualmente algunos que tratan generalmente acerca del desarrollo de todas las ramas de la economía en una determinada región. Sin embargo, comparando este modelo de acción con el venezolano debemos asegurar que el mexicano es en ciertos momentos caótico y que el proceso de planificación del desarrollo se encuentra de la gestión de muchas instituciones lo cual complica más y por momentos dificulta este desarrollo. Bibliografía. 1. Bases para la política económica regional (parte I y IV del proyecto de desarrollo regional y urbano de México), México 1974. 2. Bassols Batalla, Angel: Geografía subdesarrollo y regionalización, México 1976. 3. Bataillon, Claude: Las regiones geográficas en México, México 1969. 4. Casas Gonzales, Antonio: La planificación en Venezuela, un ensayo de planificación integral, Santiago de Chile 1972. 5. Chi – Yi – Chen: Un enfoque crítico de la Planificación Nacional, «Cuadernos de la Sociedad Venezolana de Planificación», Caracas 1972, n° 101. 6. El desequilibrio externo en el desarrollo económico latinoamericano: el caso de México, Naciones Unidas, Nueva York 1957. 7. 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