RECOMENDACIONES DE POLITICA PARA EL DESARROLLO DE INSTRUMENTOS DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES CONTENIDO 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 2 2. ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA PARA EL DESARROLLO DE MERCADOS DE SERVICIOS AMBIENTALES.................................................... 5 2.1. Árbol de problemas en el desarrollo de mercados de Servicios Ambientales. ......... 8 2.2. Posibles alternativas de solución de problemas que surgen para el desarrollo de mercados de Servicios Ambientales............................................................................. 155 3. PERSPECTIVAS DEL DESARROLLO DE MERCADOS DE SERVICIOS AMBIENTALES Y OBJETIVOS DE CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO.199 4. ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO DE MERCADOS........................ 211 1 1. INTRODUCCIÓN Los servicios ambientales son todo aquel conjunto de condiciones y procesos naturales (incluyendo las especies y los genes) que la sociedad puede utilizar y que ofrecen las áreas naturales por su simple existencia. Dentro de este conjunto de servicios se pueden señalar la existencia de biodiversidad, el mantenimiento de germoplasma con uso potencial para el beneficio humano, el mantenimiento de valores estéticos y filosóficos, la estabilidad climática, la contribución a ciclos básicos (agua, carbono y otros nutrientes) y la conservación de suelos entre otros. Para el caso particular de recursos forestales, la producción de tales servicios está determinada por las características de las áreas naturales y su entorno socioeconómico. Debido a una variedad de causas, la producción de servicios ambientales se ve día a día amenazada con el uso de prácticas no sustentables de manejo de recursos forestales. Una de las principales distorsiones que impiden que se generen señales a favor de la conservación de los recursos naturales y con ello una producción sostenida de servicios ambientales es que tales servicios frecuentemente no tienen mercado, es decir, no existe un precio que refleje cuánto cuesta mantenerlos o la cuantía de los beneficios que generan, razón por la cual la sociedad actúa como si no costara nada destruirlos y como si existieran en cantidades ilimitadas. Ello provoca que haya una sobreutilización de los bienes y servicios derivados de las áreas naturales que sí tienen mercado, dando por resultado un eventual agotamiento de estas áreas y la consecuente reducción en la producción de servicios ambientales. Con el fin de asegurar la producción sostenida de servicios ambientales se han desarrollado tres estrategias básicas. La primera es a través de normas, mismas que establecen restricciones al manejo de recursos naturales, creando áreas de reserva, imponiendo restricciones en tiempo y espacio sobre la utilización de recursos, o bien con la definición de estándares de uso y manejo. La segunda estrategia trata de seguir una solución de mercado, esto es, internaliza la externalidad causada por no reconocer el valor de la producción de servicios ambientales. Tal internalización se realiza asignando un valor a la producción de tales servicios y estableciendo una producción socialmente apropiada de éstos. Esta estrategia se ha denominado Pago por Servicios Ambientales (PSA) y a 2 diferencia de la anterior tiene la posibilidad (al menos teórica) de proveer las cantidades socialmente necesarias de servicios ambientales, aunque ello no quiere decir que también puedan proveerse las cantidades ecologicamente necesarias. Finalmente, la tecercera estrategia de producción sostenida de servicios ambientales se basa en concientizar tanto a los productores como a los beneficiarios de los servicios ambientales tanto de mejorar sus prácticas de manejo (productores) como de premiar con algún sobreprecio a los productos obtenidos con prácticas mejoradas (beneficiarios). La estrategia puede reconocerse como una estrategia intermedia entre el desarrollo de normas y el pago por servicios ambientales,mismo que en el largo se transformaría en un PSA con mayor demanda. El PSA se concibe como el pago a los dueños y poseedores de las áreas naturales o a los usufructuarios de éstas que asegure la conservación de las áreas naturales para una producción continua y sostenida de servicios ambientales. Este enfoque de manejo de áreas naturales se ha convertido en un mecanismo viable de conservación del medio ambiente y como un detonador del desarrollo rural. Sin embargo, el desarrollo de este mecanismo requiere identificar y asegurar la manera más eficiente de producir y vender los servicios ambientales demandados, dado que considerando complementariedades y sustituciones entre la producción de tales servicios pueden existir sistemas de producción alternos que optimicen la producción de diversos servicios ambientales. Por otro lado, también es necesario identificar a los compradores de tales servicios para realizar la transacción así como las características específicas de cantidad y calidad del servicio demandado. Finalmente, dada la ausencia de mercado de servicios ambientales, también es necesario encontrar las modalidades e instituciones que puedan facilitar las transacciones. El desarrollo de esquemas de PSA se centra en la solución de los tres elementos clave para el desarrollo de cualquier mercado, a saber: la producción, el consumo y la estructura del mercado. A pesar de que resulta obvio imaginar la existencia de un servicio con un demandante y un oferente, esto no es muy claro en el caso de servicios ambientales. Prueba de ello es que existe una enorme disparidad entre aquellos agentes que desean vender los servicios ambientales y aquellos con la disponibilidad a pagar por ellos. Resulta claro que los grupos e instituciones que representan a las áreas rurales y los sectores agropecuario y forestal muestran un enorme interés por la estrategia, sin embargo, no queda claro quienes y como se desean comprar tales servicios. Es predecible que en grandes 3 urbes se demanda mayor cantidad de aire limpio, paisajes o agua de buena calidad, pero no es claro quienes estan dispuestos a pagar por ello. Una vez resuelto el problema del desarrollo del mercado de servicios ambientales, surge el problema del mecanismo de pago, así como del monitoreo de la calidad y cantidad del servicio intercambiado. En años recientes el debate sobre los mecanismos de pago por servicios ambientales o "pago por conservación" se ha centrado en dos estrategias: pagos directos por conservación y pagos indirectos. Dentro de la modalidad de pagos directos, la organización de conservación, institución o gobierno pagan directamente por la actividad de conservación, que regularmente se traduce en compra de derechos de usufructo o concesiones, esto es, se paga por no tocar las áreas conservadas. En la modalidad de pagos indirectos, el agente que paga por la conservación destina los fondos a actividades en pro de la conservación, ya sea directamente en las áreas naturales o través de inversiones (directas o indirectas) en las comunidades que tienen mayor impacto en las áreas naturales. La aplicación de uno u otro mecanismo depende de varios elementos todavía no bien definidos y que sin duda definirán la sustentabilidad y eficiencia de los mercados de servicios ambientales que sea posible generar. A continuación se hace una revisión de cuales son los posibles cuellos de botella en los esquemas de conservación de áreas naturales, ya sea bajo la estrategia de normatividad o a través del desarrollo de mercados de servicios ambientales, un análisis de tales problemas y una propuesta de solución de algunos de los puntos de interés. 4 2. ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA PARA EL DESARROLLO DE MERCADOS DE SERVICIOS AMBIENTALES La principal barrera que frena la producción de servicios ambientales en cantidades socialmente deseables es que la mayor parte de la sociedad los considera como una externalidad de producción y no como un servicio con mercado definido. Así, los servicios ambientales no son considerados como resultado de un proceso de producción, sino como un efecto colateral; lo cual les resta valor y cuando su producción es excluyente a la producción de otros bienes o servicios con mercado bien definido, entonces su producción se ve notablemente disminuida. La producción de servicios ambientales se complica por varias razones: i) Desde la perspectiva de producción, si el servicio no tiene mercado, entonces existe poco o nulo incentivo a reinvertir en ellos; incluso, en mercados insipientes se presentan problemas de información asimétrica, riesgo e incertidumbre, riesgo moral y externalidades. ii) Dado que el desarrollo tecnológico se concentra en volver más productivo el capital manufacturado y el trabajo, pues ambos tienen un precio en el mercado, entonces existen pocos incentivos a encontrar nuevas tecnologías que ahorren ciertos recursos naturales, pues estos en apariencia, no cuestan. iii) Existe un cierto desconocimiento acerca de las relaciones de producción entre todos los bienes y servicios derivados del bosque por lo que no es posible con la tecnología actual definir alternativas de manejo de áreas naturales que maximicen la producción de bienes con mercado y aseguren la producción de servicios ambientales. Cuando el servicio ambiental se considera una externalidad de producción el problema de garantizar su producción radica en varios factores: i) la forma en que se asignan los derechos de propiedad del Servicio Ambiental (SA) y la forma en que se organizan los poseedores de los derechos de propiedad de los SA, ii) La definición del valor y cuantía de tales externalidades, iii) los costos de transacción derivados del flujo de información iv) la eficiencia del mecanismo de reforzamiento de medidas que aseguren la producción mínima de servicios ambientales. Con respecto a la definición de los derechos de propiedad diversos autores han señalado al menos tres razones por las cuales los mercados no existen o no funcionan adecuadamente en lo referente a servicios ambientales; entre estas razones están: 5 i) Cuando los servicios son de nadie, no se puede exigir que se pague lo que vale el servicio; adicionalmente, resulta imposible o muy costoso negar el uso del servicio a aquellos agentes que no asuman su costo, de aquí que la producción de los servicios siempre es menor a la cantidad socialmente necesaria. Esa falta de derechos de propiedad bien definidos se le conoce como el problema de acceso abierto. ii) En el caso de derechos de propiedad colectivos sobre los recursos naturales (como es el caso en México), los dueños pueden no estar organizados. Este fenómeno es más desastroso cuantos más sean y cuanto menos organizados estén los propietarios, ya que los costos de transacción para coordinarse ante un problema que requiere acción colectiva crecen más que proporcionalmente con el tamaño del grupo; a ese problema se le ha llamado la tragedia de los comunes. El resultado de este problema es nuevamente una subproducción de servicios ambientales. iii) Aún si está definido quién o quiénes son los titulares del recurso natural o del servicio ambiental producido y éstos titulares están organizados, en algunos casos resulta muy difícil o costoso medir la utilización o alteración del recurso o servicio. Este problema puede ser tecnológico (que no exista la forma de medir) o económico (que medir sea más caro que lo que se gana con ello) lo que da por resultado una ineficiencia en el manejo de las áreaas naturales. La definición de la cuantía y valor de la externalidad es sin duda un problema complejo, dado que esto depende de las características y tecnología del bien o servicio que es considerado el producto principal, de las condiciones socioeconómicas de la zona de producción e incluso de la existencia de un agente que reclame la producción de la externalidad. Observe que si un agente de este tipo existe y este agente esta dispuesto a pagar por la producción de la externalidad entonces existe la posibilidad de negociar la producción del servicio ambiental sin la necesidad de imponer restricciones de producción del producto principal. Lo anterior solo muestra que ante la ausencia de un mercado donde se puedan intercambiar costos y beneficios de los servicios ambientales, no existe el incentivo económico por producirlos1, sobre todo cuando la producción del bien o servicio con mercado es excluyente a la producción de servicios ambientales. En tal caso la producción de servicios ambientales sólo se puede asegurar restringiendo la producción de los bienes o servicios con mercado a 1 Esto de ninguna manera implica que tampoco exista un incentivo de otra naturaleza por producirlos. Un ejemplo podría ser el incentivo ecológico o moral de producir tales servicios. 6 través de normas. Por el contrario, cuando existe un mercado de servicios ambientales, entonces el costo de producir servicios ambientales se internaliza y se genera el incentivo para que los productores de servicios con mercado produzcan los servicios ambientales que puedan competir en valor con los primeros. De aquí que la creación de mercados de servicios ambientales pueda considerarse como una estrategia de producción en áreas naturales, sobre todo aquellas en las que la producción de bienes o servicios con mercado es de valor marginal. 7 2.1. Árbol de problemas en el desarrollo de mercados de Servicios Ambientales. Tal y como se ha señalado, el principal problema para la producción de un servicio ambiental es que los agentes, tanto beneficiados como productores, no coinciden en identificar al servicio ya sea como una externalidad de producción o bien como un servicio o producto definido. Las diferencias surgen fundamentalmente cuando el productor centra su atención en la producción de un servicio de importancia económica o social relevante y éste no considera la producción de la externalidad como algo importante. La producción de madera o de algunos productos no maderables usualmente causan este tipo de visión por parte del productor, ya que la producción de estos bienes y los servicios ambientales usualmente son mutuamente excluyentes. Lo anterior hace que los productores tengan altos costos de oportunidad al fomentar la producción de la externalidad. El siguiente árbol de problemas muestra esta disyuntiva (Figura 1). Figura 1. Dualidad en la significado del servicio ambiental. Servicio Ambiental Producto/Servicio con Mercado propio Externalidad de Producción La producción de SA también tiene su contraparte por el lado de los usuarios de la externalidad, ya que éstos consideran que deben asegurarse niveles mínimos de producción de ésta sin que deban pagar por ellos. Bajo esta perspectiva, tanto por parte del productor como del beneficiado de la externalidad, el problema se tranforma en un problema de tecnología de producción; esto es, un problema en el que se debe identificar una forma de producir bienes o servicios con mercado, de tal forma que se aseguren los niveles mínimos de producción de servicios ambientales a mínimo costo. Observe que bajo esta perspectiva el beneficiado de la externalidad tiene el "derecho" de exigir la producción mínima de los servicios ambientales (externalidad), sin alguna consideración del costo de su producción o de las "externalidades" (económicas, sociales o ecológicas) que podría causar dicha producción. 8 Esta perspectiva de producción de servicios ambientales se ha tratado tradicionalmente dentro de la producción de múltiples bienes y/o servicios. Para ello, el manejo forestal ha derivado varios conceptos de administración que garantizan este tipo de producción. Entre tales conceptos se pueden señalar: Manejo de Uso Múltiple, Manejo Integral Forestal, Manejo de Ecosistemas y recientemente Manejo Forestal Sustentable. Estos conceptos integran la idea de producir múltiples bienes y servicios bajo diferentes concepciones acerca del entorno físico, sosioeconómico y ecológico en el que se realiza el manejo forestal. En esta sección solo se presentará una opinión sobre la problemática que presenta cualesquiera de estas concepciones de administración para asegurar la producción de servicios ambientales. La Figura 2 muestra un árbol de problemas donde se identifican algunos de los elementos de la problemática en la producción de servicios ambientales bajo esta percepción. Figura 2. Problemática de la producción de Servicios Ambientales bajo la perspectiva de una Externalidad de producción. Título del organigrama Servicio Ambiental (Externalidad deProducción) Valor de la externalidad Volumen de la externalidad Relaciones de producción Mecanismos de fomento de Externalidades Niveles de producción de externalidad Prácticas de manejo para fomento de la externalidad Mecanismos para estimular la producción de la externalidad 9 Observe que la problemática se puede resumir en identificar la necesidad de estimar la cuantía del servicio ambiental2, cual es su valor y las relaciones de producción con los bienes o servicios considerados prioritarios. Estos tres elementos definirán las condiciones en las que se pueda seleccionar la mejor alternativa de producción para tales externalidades. Evidentemente tales niveles de producción pueden variar desde ser niveles de producción del productor interesado en producir el bien principal, hasta niveles socialmente óptimos, en los que se considere el valor de las externalidades positivas, entre ellas los servicios ambientales. La definición de estos niveles de producción depende de un enorme número de factores que van desde la factibilidad técnica de poder estimar confiablemente la cuantía de la externalidad, hasta problemas de negociación entre productores de la externalidad y beneficiarios a fin de definir niveles de producción social, económica y ecológicamente óptimos. Sin duda, bajo esta persepctiva la clara definición de los derechos de propiedad, así como la cuantía de la externalidad es la mejor estrategia para definir un nivel de producción eficiente de servicios ambientales. Dado que bajo esta perspectiva los servicios ambientales son externalidades positivas de producción y que su nivel de producción dependerá del costo de producirlas, entonces será necesario identificar mecanismos que obliguen a los productores a tener cantidades mínimas de producción de externalidades. Esto implica que deben identificarse algunos criterios e indicadores de evaluación de la cantidad y calidad de los servicios ambientales producidos, claro esta, que tales criterios e indicadores deberan considerar una escala espacial y un horizonte de planeación (escala temporal) compatible con las características de los servicios monitoreados. Adicionalmente, deberán señalarse los mecanismos (coercitivos, incentivos o de otra índole) que obliguen a los productores a cumplir con los niveles mínimos de producción de estas externalidades positivas. Cuando los servicios ambientales son considerados como productos o servicios con mercado definido y no como una externalidad de producción de un producto principal la problemática se centra en tres incógnitas: i) Cuál es el servicio de importancia y cuál es su cuantía ii) Cuánto vale el servicio ambiental y iii) Cuáles son los agentes involucrados en la transacción del servicio y cuáles son las fallas de mercado o de gobierno que estan presentes o pueden originarse. La Figura 3 muestra un árbol de problemas en el desarrollo de mercados de servicios ambientales. 2 El problema puntual es identificar los niveles mínimos de producción. 10 Figura 3. Arbol de problemas para el desarrollo de mercados de servicios ambientales. MERCADO DE SERVICIOS AMBIETALES Cuánto hay ? Precisión del Producto Inventario de S. A. Cuánto Valen? Relaciones de Producción Costos de Producción Factibilidad Técnica Estimación de Precios Agentes & Fallas de Mercado Estructura de Mercado Agentes Derechos de Propiedad Mecánica de Corrección de Fallas de Mercado Mtmto. del Mercado Proveedores Acceso Abierto - Transferencias - Impuestos - Normas Aditividad Beneficiados Gorrones Población Objetivo Información Organización Mecánica Operativa Maduración Monitoreo & Evaluación A continuación se enlistan los problemas fundamentales en cada una de las incógnitas antes señaladas. ¿ Cuál es el servicio ambiental ?: Las áreas naturales producen una amplia variedad de servicios ambientales y el productor de un determinado bien o servicio dentro de una área natural siempre producirá uno o más servicios ambientales, incluso aunque él no desee producirlos. Esto muestra que un área natural siempre producirá uno o varios servicios ambientales y la importancia de cada uno de ellos dependerá de las condiciones socioeconómicas del área de influencia en relación a tales servicios, así como de las oportunidades de mercadeo de los servicios fuera del área de influencia. Lo anterior evidencia tres problemas: i) Precisión del servicio ambiental: Es necesario identificar para cada condición de un área natural y cada condición socioeconómica del área de influencia de ésta, cuál es o cuáles son los servicios ambientales que podrán identificarse dentro de un mercado local, regional, nacional o internacional. Existen servicios ambientales cuyos beneficiados se encuentran en la misma localidad o región, sin embargo, para la mayor parte de los servicios 11 ambientales el mercado es nacional o internacional. Idealmente, la precisión del servicio ambiental no solo debería obedecer a la existencia de agentes y mercado potencial, sino también debería definirse por el potencial de producción del área y el marco institucional y jurídico que permita conservar y monitorear el mercado del servicio elegido. ii) Cuantía del servicio ambiental: La venta de un servicio siempre requiere saber cuánto es lo que se puede ofertar, de aquí que resulta de interés el saber con toda precisión cuál es la cuantía del servicio y la calidad del mismo. El problema usual en la determinación de la cantidad de servicios ambientales es la falta de información del área natural y de las condiciones socioeconómicas de la misma. Este problema en ocasiones se complica porque, a pesar de que se cuente con tal información, la cuantía y/o calidad del servicio ambiental pueden estar definidas por la metodología de evaluación o por la percepción del beneficiado. Esto sugiere la necesidad de determinar algunos estándares de evaluación tanto de inventario como de la calidad del servicio. El problema puede complicarse cuando el servicio ambiental se genera en diferentes lugares, lo que puede originar un problema de definición de derechos de propiedad por el servicio obtenido. El caso típico de este problema es la producción de agua. Aún más, dado que la producción de los servicios ambientales depende de la condición del área natural y ésta es dinámica por naturaleza, ello implica que la estrategia de evaluación forzosamente debe ser dinámica. iii) Relaciones de producción: A fin de poder asegurar la sostenibilidad en la producción del(os) servicio(s) ambiental(es) es importante conocer las relaciones de producción con los demas bienes y/o servicios que se producen en el área natural. Ello permitirá identificar prácticas de manejo de vegetación que aseguren la sostenibilidad del servicio que se produce. ¿ Cuánto vale el servicio ambiental ?: Un servicio ambiental no solo depende de las características del área natural, sino de las condiciones socioeconomicas del entorno. Así, áreas naturales muy remotas pueden brindar enormes beneficios, pero si existe una población reducida que pueda benficiarse de ellos, entonces los servicios producidos por tal área tienen baja importancia y por consecuencia un valor reducido. La importancia o valor que da la sociedad a un servicio ambiental ayuda a jerarquizar los niveles de producción de cada servicio y con ello a definir la cantidad de servicio a ser producido, así como el precio al que se debe intercambiar. 12 Desde un punto de vista teórico el precio en el mercado lo definen la demanda y la oferta del servicio. Sin embargo, cuando el mercado no existe o tiene fallas, entonces es necesario identificar valor y a ese valor asociarle un precio, lo cual puede hacerse ya sea por el lado de la demanda o por el lado de oferta. En el primer caso deberá capturarse la disponibilidad de pago de los agentes beneficiados con el servicio, mientras que en el segundo caso deberán estimarse los costos de producción del servicio. Sin duda, la mejor estrategia sería calcular ambas, oferta y demanda e identificar los precios y cantidades en equilibrio; sin embargo, el procedimiento no es simple y requiere de investigación. En general no basta con conocer las supuestas cantidades y precios de demanda u oferta de servicios ambientales, es también importante conocer como afectan diferentes calidades de servicios, diferentes formas organizacionales de productores y compradores, así como el tipo de mercado en el que se puede penetrar; esto es, es necesario identificar la estructura del mercado. Todos estos elementos suman un enorme número de incógnitas que deben ser resueltas para poder desarrollar un mercado de servicios ambientales. ¿ Cuáles son los agentes y las fallas de mercado ?: Cualquier tecnología de producción tiene bien identificados a los productores; sin embargo, en el caso de los servicios ambientales, tanto productores, como consumidores no estan plenamente identificados. De aquí que la creación de un mercado de servicios ambientales requiere la identificación de tales agentes y preferentemente la definición de su contribución tanto en la disponibilidad de pago (beneficiados) como en el nivel de producción (productores). Ello requiere como paso previo la definición precisa de los derechos de propiedad de los servicios ambientales así como su adecuada cuantificación y valoración. La creación de un mercado es difícil, sobre todo cuando los beneficiados reciben actualmente el servicio y no pagan por él. En este caso, la creación del mercado impondría cargos en los beneficiados, quienes se opondrían a pagar y seguir disfrutando del servicio, si es que éste no puede ser limitado3 . En tal caso resulta necesario definir los mecanismos de corrección del mercado en poblaciones específicas. Estos mecanismos pueden ser desde el diseño de transferencias (e.g. subsidios a la producción o subsidios al consumo), el 3 El flujo de servicios ambientales regularmente no puede ser limitado dada la infactibilidad técnica o el costo tan alto de la suspensión del flujo. 13 desarrollo de normas y su aplicación, hasta el desarrollo de una política impositiva; incógnitas que nuevamente retrasan el desarrollo de mercados de servicios ambientales. Cuando los beneficiados reciben parcialmente el servicio entonces tienen algún precio de reserva para su disponibilidad de pago por el servicio. Por ejemplo, cuando una población no recibe suficiente agua, o recibe aire muy contaminado entonces si tiene alguna disponibilidad de pago para recibir agua en mayores cantidades o aire más puro. En este caso es necesario identificar a los beneficiados con disponibilidad de pago y a los productores con costos de oportunidad bien definidos a fin de reunirnlos en un mercado. Este proceso requiere forzosamente la creación de mecanismos de transferencia (eficientes y transparentes) de los beneficiados hacia los productores, así como mecanismos de estandarización de la producción de servicios que permita que el servicio se produzca en las cantidades y con la calidad convenida. Evidentemente, existe un sinnúmero de estrategias que puedan operacionalizar esta transferencia y resulta importante estudiar cual de ellas resulta más eficiente de acuerdo a los marcos intitucionales y normativos, características socioeconómicas de los agentes, así como las mismas características del servicio ambiental. 14 2.2. Posibles alternativas de solución de problemas que surgen para el desarrollo de mercados de Servicios Ambientales. En la sección anterior se han expuesto algunos de los problemas que enfrenta la producción de los servicios ambientales. Se ha enfatizado que en zonas de alta producción de bienes y servicios alternos como la madera o bienes no maderables con un mercado importante como lo es la resina o los hongos comestibles, los servicios ambientales son considerados de muy bajo valor y con escasa o nula importancia por parte de los productores. En estos casos, la mayor parte de los sevicios ambientales son considerados externalidades de producción y la problemática de su producción es diferente. El siguiente cuadro resume algunos problemas principales de esta estrategia de producción y muestra algunas alternativas de solución. PROBLEMA Identificar los niveles de • producción de la externalidad • • Poca difusión sobre Prácticas de manejo para fomento de servicios ambientales • • • Falta de mecanismos para asegurar y fomentar la producción de la externalidad • • • • • POSIBLES ALTERNATIVAS DE SOLUCION Identificar estándares para los niveles mínimos de producción de servicios ambientales de acuerdo a las características físicas, biológicas y socioeconómicas de cada región (Criterios e Indicadores de Manejo Forestal Sustentable). Estos estándares deberán integrarse a Normas Oficiales, mismas que deberán identificar las sanciones por no ser acatadas. Promover el desarrollo de un mercado de productos maderables y no maderables que premie a aquellos productores que cumplan no solo con las Normas Oficiales (Mercado Verde), sino que promuevan la producción de servicios ambientales. Integrar la labor de las organizaciones dedicadas a la cerificación con el monitoreo de la producción de servicios ambientales. Identificar Prácticas Mejoradas de Manejo Forestal que reduzcan los impactos negativos de la producción de bienes maderables y no maderables. Divulgar las prácticas mejoradas de manejo entre silvicultores y productores dedicados a las actividades extractivas dentro del bosque (Capacitación). Promover el desarrollo de un mercado de productos maderables y no maderables que premie a aquellos productores que lleven a cabo prácticas de menejo forestal sustentable (Mercado Verde). Desarrollo de un sistema de información para el monitoreo de las regiones de mayor degradación de áreas naturales. Capacitar e incrementar el presupuesto del personal de la PROFEPA a fin de que pueda llevar a cabo su labor. Mejorar la información de los mercados de prestadores de servicios técnicos, como de los mismos productos forestales, a fin de que pueda existir una discriminación entre productos y servicios y pueda premiarse la calidad. Desarrollo de mecanismos de sanción que sean legales, creíbles 15 • y de fácil aplicacación, para aquellos productores que violen la Normatividad. Entrenamiento y capacitación tanto de silvicultores, como de productores dedicados a actividades extractivas sobre la aplicación de Prácticas de Manejo forestal Sustentable. Cuando el dueño o poseedor de un área natural tiene una producción marginal o nula de bienes o servicios con mercado definido, entonces la producción de servicios ambientales puede surgir como una estrategia competitiva de producción, siempre y cuando exista el mercado. El siguiente cuadro muestra un resumen de posibles alternativas de solución de problemas derivados del desarrollo de mercado de servicios ambientales. PROBLEMA Falta de precisión del producto o servicio • • • Ausencia de un Inventario de servicios ambientales • • Desconocimiento de las • Relaciones de producción de las áreas • naturales. • • Escasez de estimaciones de disponibilidades de • POSIBLES ALTERNATIVAS DE SOLUCION Identificar de acuerdo a la condición del área natural y de acuerdo a las características socioeconómicas del área de influencia, el tipo de servicio ambiental de mejor mercado . Para el caso de servcios ambientales de mercado nacional o internacional como lo puede ser la captura de carbono, las áreas de recreación, o la fauna cinegética, es recomendable identificar el potencial de producción del área y las ventajas comparativas de ésta. Desarrollar criterios o indicadores para identificar tanto el servicio o conjunto de servicios ambientales de potencial en un área, como para la selección de áreas con potencial para el desarrollo de mercados de servicios ambientales. Desarrollar un sistema de información básica de la cubierta vegetal, características del suelo y clima, condiciones socioeconómicas, límites prediales, formas de propiedad y demás variables que permitan cuantificar el potencial de servicios ambientales. Evaluar metodologías para determinar la cantidad y calidad de servicios ambientales. Definir y evaluar metodologías para cuantificar las relaciones de producción de servicios alternativos. Identificar prácticas de manejo de vegetación que no alteren la producción de servicios ambientales. Identificar estrategias de protección y fomento de áreas naturales que consideren la participación de la población dentro del área de influencia. Identificar estrategias de producción de bienes y servicios alternativos dentro de áreas de amortiguamiento, que aseguren la producción de satisfactores básicos a la población local. Evaluar metodologías para identificar precios de reserva por los servicios ambientales bajo diferentes condiciones. 16 pago por servicios ambientales • • Desconocimiento de los • costos de producción de servicios ambientales • • Realizar estudios sobre el mercado de servicios ambientales a nivel mundial e identificar a los principales demandantes de los servicios y sus disponibilidad de pago. Promover programas de cultura ambiental que permitan modificar gustos y preferencias respecto a servicios ambientales. Desarrollar metodologías para la estimación de costos de producción de servicios ambientales con base en el uso actual de las áreas naturales y condiciones socioeconómicas de las poblaciones dentro del área de influencia. Identificar programas de inversión para la protección y fomento de las áreas naturales con potencial de producción de servicios ambientales. Caracterización de áreas naturales por sus costos de producción de servicios ambientales. Desconocimiento de la • estructura del mercado de servicios ambientales • Identificar a nivel regional la forma en que productores y/o beneficiados se organizan o se debiesen organizar para producir o consumir los diferentes servicios ambientales disponibles. Estudiar las estrategias de desarrollo institucional y legal que promueven el desarrollo y monitoreo de mercados de servicios ambientales. Desconocimiento de los • agentes dentro del mercado Falta de claridad en la • definición de derechos de propiedad • Caracterizar regionalmente el potencial de mercado de servicios ambientales. • Diseñar un esquema de transferencias entre beneficiados y productores de los servicios ambientales que sea eficiente de acuerdo a cada condición. Evaluar sistemas de transferencia a fin de que en el mediano plazo se minimice la intervención del estado y se promueva la creación de agentes u organizaciones de alta credibilidad que garanticen no solo la transferencia, sino que aseguren el mantenimiento de los mercados (ONG’s, Certificadores ó Empresas de Gestión y Consultoría). Identificar la estrategia más eficiente para la correción de la falla de mercado, evaluando transferencias (subsidios a la producción o al consumo), impuestos adicionales o a través de normatividad. Esta última alternativa deberá considerarse solo como estrategia parcial. La evaluación de la estrategia a través de transferencias deberá identificar con precisión a los beneficiados con la transferencia y deberá analizar mecanismos transparentes que aseguren la producción del servicio ambiental, el monitoreo de la Desconocimiento de una mecánica de corrección de fallas de mercado • • Definir con toda claridad los derechos de propiedad de los servicios ambientales generados. Fortalecer el marco insitucional y legal que permita asegurar la definición de derechos de propiedad. 17 • Mantenimiento del mercado • • • actividad y que minimicen los costos de transacción. Además deberá identificar una estrategia de maduración en la que los beneficiado se vayan integrando poco a poco al mercado. La evaluación de la estrategia a través de cargas impositivas deberá analizar alternativas progresivas y orientadas a imponer cargas a los más beneficiados de los sevicios ambientales o a aquellos de mayor disponibilidad de pago (grupos de interés). Evaluar los mejores escenarios en los que puedan intervenir ONG’s involucradas en la conservación de áreas naturales o en la creación de mercados de servicios ambientales. Evaluación de metodologías para monitorear la cantidad y calidad de servicios ambientales. Evaluar la intervención de organizaciones certificadoras de la producción primaria forestal a fin de que el mercado internalice el monitoreo de la producción de servicios ambientales a través de estas organizaciones. Identificar las estrategias tanto de divulgación, como de cultura ambiental que permitan crear conciencia entre la población acerca de la producción de los servicios ambientales. Ello ayudará a aumentar la disponibilidad de pago de la sociedad por tales servicios y corregirá en un mercado la inequidad de un esquema de transferencias. Evidentemente una estrategia de desarrollo de mercados deberá considerar la integración y secuencia de las diferentes alternativas de solución de problemas. 18 3. PERSPECTIVAS DEL DESARROLLO DE MERCADOS DE SERVICIOS AMBIENTALES Y OBJETIVOS DE CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO. Tal y como se ha enfatizado en secciones anteriores, la producción de servicios ambientales se hará más eficiente en la medida en que tales servicios puedan ser considerados dentro de un mercado. Si tal mercado imputa valores más altos a los servicios ambientales que a los demás bienes o servicios, entonces los productores tendrán el incentivo de producirlos, de otra forma deberán considerarse las restricciones de uso o aprovechamiento de los demás bienes o servicios a fin de garantizar que el área natural pueda recobrar su potencial para producir un determinado servicio en un futuro, cuando los gustos y preferencias por bienes o servicios producidos en esa área natural cambien. De aquí que una estrategia importante de Manejo y Conservación de áreas naturales deberá ser el desarrollo de mercados de servicios ambientales, por lo que el desarrollo de esta estrategia para todos los servicios ambientales debe considerarse como un objetivo de largo plazo. El mercado para algunos servicios como el agua parece ser muy definido, en otros casos requiere negociación (captura de carbono) y en la mayoría de los casos requiere de una definición completa. De aquí que dentro de los objetivos de mediano plazo deberán considerarse: i) Consolidar el mercado de los Servicios Ambientales en regiones o localidades donde estén definidos los agentes y el mercado. ii) Promover el desarrollo del mercado para aquellos Servicios Ambientales donde los agentes y las características del mercado no están claramente definidas. En el corto plazo es indispensable: i) Elaborar un inventario del potencial de servicios ambientales que se pueden generar en diferentes regiones. ii) Desarrollar la investigación necesaria para mejorar el conocimiento sobre los servicios ambientales, su valor, y las condiciones bajo las cuales puede operar un mercado. iii) Desarrollar proyectos piloto donde se puedan evaluar todas las variables que intervienen en el desarrollo de mercados. iv) Promover cambios en los gustos y preferencias hacia los servicios ambientales a fin de modificar las disponibilidades de pago y concientizar a la población de su importancia. 19 Con base en estos objetivos se propone la estrategia de desarrollo de mercado de servicios ambientales que se muestra en la siguiente sección. 20 4. ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO DE MERCADOS El desarrollo de mercados de servicios ambientales requiere de la acción simultánea de varios frentes de trabajo. La Figura 4 muestra una propuesta de acción en 5 diferentes líneas: (i) inventario y evaluación del potencial, (ii) proyectos piloto en áreas prioritarias, (iii) investigación, (iv) regulación, desarrollo de mercados e instrumentación y (v) financiamiento. El trabajo en estas líneas de acción debe ser simultáneo, aunque pueden definirse metas a corto, mediano y largo plazo. Una propuesta de estrategia en estas líneas de acción es la siguiente: (i) Inventario y evaluación del potencial de los servicios ambientales: Son todas aquellas actividades necesarias para identificar los productos, su carácter y localización por región, entre otras variables. Esta línea de acción necesita integración de los datos disponibles en diferentes entidades (condiciones de áreas naturales, características socioeconómicos, cuantificación de productos y servicios). (ii) Proyectos piloto en áreas prioritarias. Las experiencias iniciales que México ya tiene en esta área son la venta de captura de carbono, la de servicios de biodiversidad, la de captura de agua y la de valores escénicos y recreación (ecoturismo) tienen que completar con proyectos típicos para crear programas factibles de inversión tales como (a) conservación de agua en una cuenca alimentando agua para grandes aglomeraciones urbanas o empresas tales como centrales hidroeléctricas (b) conservación de biodiversidad en áreas protegidas y sus zonas de amortiguamiento (c) captura de carbono por reforestación en áreas degradadas (d) reducción de emisiones en áreas con fuerte presión de deforestación e) producción de agua potable En estos proyectos piloto se desarrollarán conceptos básicos que se experimentan para • cuantificación y valoración de servicios • • • • identificación de beneficiarios y productores derechos de propiedad mecanismos de transferencias sistemas de monitoreo y verificación (iii) Investigación El desarrollo de mercados de servicios ambientales requiere de investigación sobre: Mercados • Estudios sobre los mercados actuales y potenciales de los servicios ambientales 21 • • • • • • • • • • Estudios entre beneficiarios de servicios ambientales para identificar su voluntad de pago y precios de reserva por los servicios ambientales Identificación a nivel regional de la forma en que productores y/o beneficiados se organizan o debiesen organizarse para producir o consumir los diferentes servicios ambientales disponibles Metodologías de cuantificación Evaluación de metodologías para determinar y monitorear la cantidad y calidad de servicios ambientales Definición de metodologías para cuantificar las relaciones de producción Estimación de los costos de producción de servicios ambientales con base en el uso actual de las áreas naturales y condiciones socioeconómicas de las poblaciones dentro del área de influencia Identificación de programas de inversión para la protección de las áreas naturales con base en las condiciones socioeconómicas Identificación de prácticas de manejo de vegetación que no alteren la producción de servicios ambientales Identificación de estrategias de protección y fomento de áreas naturales que consideren la participación de la población dentro del área de influencia Identificación de estrategias de producción de bienes y servicios alternativos dentro de áreas de amortiguamiento, que aseguren la producción de satisfactores básicos a la población local Mecanismos de transferencias • • Desarrollo de esquemas de transferencias entre beneficiarios y productores Métodos del agrupamiento de diferentes servicios ambientales de la misma área y para manejar los derechos sobreponidos de varios beneficios (iv) Regulación, desarrollo de mercados e instrumentación El papel de la regulación tiene dos vertientes (a) corrección, y (b) establecimiento de un marco institucional para derecho, transferencias y operación de los mercados. Sin estos, la evolución de los servicios ambientales queda marginal. Por otro lado, el papel del gobierno debería ser minimizado a largo plazo, principalmente actuando como un catalizador y un ajustador de las reglas de juego. Los mercados locales, nacionales e internacionales son importantes porque el desarrollo debería ser demand-driven. Para eso es necesario identificar las estrategias tanto de divulgación como de cultura general que permitan crear conciencia entre la población acerca de la producción de los servicios ambientales. Ello permitirá en un futuro aumentar la disponibilidad de pago de la sociedad por tales servicios y corregirá en un mercado la inequidad de un esquema de transferencias. La instrumentación de los servicios ambientales requiere el desarrollo de métodos para monitorear y verificar para justificar transferencias financieras. Se prevee que estos servicios serán ofrecidos por las organizaciones certificadoras del sector privado y sus gastos pagados por los beneficiarios como parte de los costos de transacción. Sin embargo, el tipo de 22 servicio y el mecanismo de transferencia define los mejores métodos para monitoreo y verificación. Los esquemas de transferencia deberán minimizar la intervención del estado y promover la creación de agentes u organizaciones de alta credibilidad que garanticen no solo la transferencia, sino que aseguren el mantenimiento de los mercados (ONG’s, Certificadores ó Empresas de Gestión y Consultoría). Un requisio importante de los esquemas de transferencia es que los pagos se realicen por actividades que creen ganancias netas de SA. De igual forma, dado que la bolsa de dinero para promover tales servicios será siempre limitada resulta ideal que existan mecanismos de subasta que revelen la disponibilidad de producción de los servicios por aquellos receptores de los pagos. Esta estrategia podría segurar el manetenmiento de la actividad con mayor eficiencia. La evaluación de la estrategia a través de transferencias deberá identificar con precisión a los beneficiados con la transferencia y deberá analizar mecanismos transparentes que aseguren la producción del servicio ambiental, el monitoreo de la actividad y que minimicen los costos de transacción. Además deberá identificar una estrategia de maduración en la que los beneficiados se vayan integrando poco a poco al mercado. La evaluación de la estrategia a través de cargas impositivas deberá analizar alternativas progresivas y orientadas a imponer cargas a los más beneficiados de los servicios ambientales o a aquellos de mayor disponibilidad de pago (grupos de interés). 23