T-045 - Universidad Nacional del Nordeste

Resumen: T-045
UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E
Comunicaciones Científicas y Tecnológicas 2006
Programa de emergencia habitacional en Resistencia.
Evaluación y confrontación crítica enunciados-realización
Motta, Jorge Martín - Pelli, Víctor Saúl - Barreto, Miguel Ángel
Instituto de Investigación y Desarrollo en Vivienda (I.I.D.Vi.) - Facultad de Arquitectura y Urbanismo - U.N.N.E.
Las Heras 727, Resistencia, 3.500, Chaco. Tel/Fax: 03722-420080
e-mail institucional: iidvi@arq.unne.edu.ar - e-mail personal: jorgemartinmotta@yahoo.com.ar
1. Antecedentes:
A partir de la reorganización institucional que sobrevino a la crisis política del año 2001, el Estado Nacional
argentino reformuló de manera significativa la política habitacional que había implementado durante los años
noventa. Esta nueva etapa trajo aparejada importantes cambios con relación a la década pasada, algunos de los
más sobresalientes fueron la reorganización administrativa de la gestión y la formulación de algunos programas
habitacionales con características diferentes a los de la etapa anterior.
Con relación a la primera de estas cuestiones y a diferencia de lo que ocurrió durante la década del noventa, en la
que los programas nacionales operaron bajo el ejido de diferentes reparticiones gubernamentales, en muchos casos
sin coordinación entre ellos, se llevó a una concentración de los mismos bajo una misma esfera.
En esta nueva etapa la política habitacional pasó a funcionar en su totalidad bajo la dependencia de la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUyV), dependiente de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de
Planificación Federal de Inversión y Servicios Públicos de la Presidencia de la Nación. La Secretaría se planteó como
objetivo durante esta nueva etapa “Mejorar el acceso a la vivienda, generando en forma masiva una diversa gama de
operatorias que permitan cubrir el amplio espectro de la demanda habitacional, atendiendo con la respuesta adecuada
a las distintas necesidades habitacionales de los hogares argentinos, desde una perspectiva de mejoramiento del
hábitat y de reactivación productiva, que tienda a constituirse en una genuina política de inclusión social” (sitio web
de la SSDUyV). Para alcanzar estos objetivos el Gobierno Nacional ha implementado las siguientes acciones: a)
Propiciar el fortalecimiento del Organismo Nacional de Vivienda concentrando en su estructura todos los
programas cuyas acciones están referidas al mejoramiento del hábitat a través de la construcción y mejoramiento
de la vivienda, la infraestructura y el equipamiento social comunitario, dotándola de los recursos necesarios para
desarrollar su gestión. b) Desarrollar el trabajo en horizontal y en forma mancomunada con las diferentes áreas
gubernamentales y no gubernamentales, del ámbito nacional, provincial y municipal, que tienen relación directa
con el mejoramiento del hábitat, la generación de empleo y la reactivación productiva. c) Buscar el
fortalecimiento del Sistema Federal de Vivienda canalizando a través de los Organismos Provinciales de Vivienda
los nuevos programas que se encuentran actualmente en desarrollo o en etapa de implementación incorporando
recursos a través de la integración de recursos nacionales a los del Fondo Nacional de Vivienda.
Con relación a la segunda cuestión la SSDUyV tiene en desarrollo los siguientes Programas: a) Programa FONAVI,
Reactivación I y II; b) Programa Federal de Solidaridad Habitacional; d) Programa Federal de Emergencia
Habitacional; e) Programa de Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Básico (PROPASA); f)
Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA); g) Programa de Desarrollo Social en Áreas Fronterizas del
Noroeste y Noreste Argentino (PROSOFA); h) Programa Hábitat Rosario.
El presente Proyecto de Investigación tiene por objetivo realizar un estudio de los fundamentos teóricos y una
evaluación de las experiencias realizadas en el Área Metropolitana Gran Resistencia por el Programa Federal de
Emergencia Habitacional, dado que el mismo presenta algunas innovaciones en el modelo de gestión tradicional
de la política habitacional que resultan de interés para el Instituto de Investigación y Desarrollo en Vivienda
(IIDVi), dado que se ha propuesto incorporar la participación organizada de los beneficiarios bajo una compleja
articulación de actores institucionales y sociales.
2. Materiales y Técnicas:
La Investigación comenzó a desarrollarse en noviembre de 2005 y tiene una duración total de un año. Actualmente se
encuentra en la etapa de recolección de información sobre los casos, estando culminadas las etapas exploratoria y de
elección y diseño de los instrumentos metodológicos.
1. Etapa Exploratoria
2. Etapa de elección y diseño
de los instrumentos
Etapas y Actividades
Recopilación y análisis documental
Estudio de las experiencias
Consulta con informantes claves
Estudio de metodología de evaluación
Diseño de Metodología de evaluación
1º Sem.
2º Sem.
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metodológicos
Diseño de instrumentos para recolección de información:
Prueba previa de los instrumentos y ajustes
Consulta a instituciones oficiales responsables y
participes del Programa
3. Etapa de Recolección
Relevamiento
de las experiencias
información sobre los casos
4. Etapa Análisis y síntesis de la información.
5. Conclusiones.
En cuanto a la etapa exploratoria, se trabajó con un análisis documental y bibliográfico sobre el tema en cuestión con el
objetivo de conocer los fundamentos teóricos del PFEH, sus objetivos, fines, metas y actores intervinientes. Para ello se
trabajó con una serie de Dimensiones y Variables diseñadas por el Doctor Miguel Á. Barreto en el marco del proyecto
mayor en el cual se inscribe el presente trabajo, el PI 041/04 radicado en la SGCyT-UNNE, denominado: “Hábitat,
gestión participativa y pobreza. Desarrollo de estudios y pautas programáticas para una política habitacional
integral del AMGR”. Se elaboró un listado de todos los elementos que conforman la información obtenida; se
analizaron los trabajos elaborados sobre el PFEH por alumnos de la Cátedra Gestión y Desarrollo de la Vivienda
Popular - IIDVI - FAU - UNNE (GDVP), en el año 2005, en los cuales se realizaron matrices de actores-acciones de
diversos modelos de gestión (Oficial y de Aplicación en el AMGR); se utilizaron entrevistas realizadas por estos
alumnos, documentadas en grabaciones de cinta y desgravaciones digitales y escritas; y se realizaron entrevistas a los
actores que llevaron a cabo la ejecución de las obras mediante el PFEH para recaudar información sobre la
implementación en el AMGR y el resultado obtenido.
En cuanto a la etapa de elección y diseño de los instrumentos metodológicos, fue probada la matriz de evaluación
realizada por la Cátedra GDVP, obteniendo resultados positivos en cuanto a la puesta en crítica y comparación de los
modelos Oficial y de Aplicación Real del PFEH en el AMGR, y luego se probó la matriz elaborada obteniéndose una
comprobación de los resultados obtenidos con la primera matriz.
Para las etapas siguientes y una vez seleccionados los casos de evaluación, la metodología que se está empleando
consiste en la realización de una evaluación del tipo Ex-Post, basada en un estudio comparativo de las situaciones
anteriores y posteriores a la implementación del PFEH en los casos seleccionados. Dicho estudio se está realizado
principalmente sobre la base de informaciones ya disponibles, mediante la aplicación de una matriz de evaluación
que contiene una serie de variables, indicadores y valores que permiten comparar ambas situaciones. Se utiliza
información de tipo cualitativa y cuantitativa y se efectúan observaciones in-situ en los casos seleccionados.
3. Discusión de resultados:
La hipótesis principal planteada en el plan de trabajos señalaba que: “La confrontación de los fundamentos explícitos
del Programa Federal de Emergencia Habitacional con las experiencias prácticas realizadas en el Área Metropolitana
del Gran Resistencia puede proveer insumos de importancia para una correcta toma de decisiones y asignación de
recursos y contribuir ulteriormente a la elaboración de nuevas soluciones habitacionales destinadas a los sectores
afectados por la pobreza.” Teniendo en cuenta esta hipótesis en la etapa exploratoria ha estado trabajándose sobre los
fundamentos teóricos del PFEH y su aplicación en la Argentina y en el AMGR. El paso dado en cuanto a la elaboración
de una evaluación fue el desarrollo de un análisis del PFEH según Dimensiones y Variables detalladas a continuación.
D1.
V1.
V2.
V3.
V4.
V5.
-
-
V6.
Organización institucional:
Leyes que lo determinan: Convenio Marco entre diferentes ministerios del área nacional, siete provincias,
municipios, cooperativas, ONGs y Convenio Específico entre el Estado Nacional, la Provincia de Chaco y la
Municipalidad de Resistencia.
Dependencia institucional: Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda – Secretaría de Obras Públicas del
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación.
Territorio de cobertura: En todo el país, debiendo adherirse las provincias.
Articulación a nivel organizativo con agentes o instituciones extra estatales: Está dada entre: Cooperativas
de Trabajo (Plan Jefes y Jefas de Hogar y Desocupados), Colegios Profesionales (Arquitectos, Ingenieros y
MMO).
Funciones a nivel organizativo de los agentes o instituciones extra estatales:
Cooperativas de Trabajo: Terminar la obra en las condiciones óptimas, celebrar un contrato con un Representante
Técnico, retener y tributar los aportes, contratar y pagar una ART.
Colegios Profesionales y Profesionales (Representantes Técnicos): Los colegios: Habilitar una bolsa de trabajo.
Los profesionales: Celebrar un contrato con la cooperativa, teniendo a su cargo la confección y aprobación de los
planos municipales de las viviendas y la producción de informes y certificados.
Organizaciones de Base ó ONG: Organizar la demanda, contratar con los municipios la ejecución del Programa,
organizar Cooperativas de Trabajo y capacitar y asesorar a sus integrantes, y cumplir las normas vigentes.
Otorgar tierras disponibles y seleccionar postulantes.
Articulación con otros niveles del Estado: Está dada a) en el Área Nacional entre la SSDUyV, Ministerios
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, Desarrollo Social y Trabajo, Empleo y Seguridad
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Social, INAES, Plan Arraigo y el Equipo Interministerial para la Emergencia Habitacional que los agrupa.
Y b) en el Área Provincial y Municipal entre los Institutos Provinciales de Vivienda y las áreas de Acción
Social; Obras Públicas: Viviendas y Tierras; Hacienda; Gobierno: Legales; etc.).
Funciones de los otros niveles del Estado:
SSDUV: Poner en ejecución el Programa, financiar los proyectos, auditar y suspender la operatoria.
Trabajo, Empleo y Seguridad Social: A través del ANSES tendrá a su cargo el control y ejecución de las bajas en
el Plan Jefes y Jefas de Hogar, luego de transcurridos cinco meses de la fecha en que la Cooperativa de Trabajo
que integra un beneficiario del Plan haya firmado contrato para la ejecución de un proyecto del Programa.
Equipo Interministerial Para la Emergencia Habitacional: Formular el Programa, ejecutarlo, gestionar el crédito
presupuestario pertinente y auditar resultados.
Institutos Provinciales de Vivienda: Administrar recursos económicos, controlar gestión, suscribir convenios con
los municipios, adjudicar viviendas y recuperar cuotas.
Municipio: Ejecutar programa, elaborar proyecto urbanístico, entrega de tierras, construir calles y conexiones a
redes, realizar relleno y compactación de terrenos, gestionar factibilidad, contratar obras con las cooperativas,
capacitar, pagar anticipos y adelantos e inscribir y seleccionar a beneficiarios.
Financiamiento y recursos:
Origen y contrapartes de los recursos financieros: el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios otorga fondos nacionales no reintegrables por suma de $124.160.000. El AMGR recibe un monto total
de $2.000.000 ($1.800.000 para ejecución de viviendas y $200.000 para la infraestructura básica).
Capacidad operativa en su territorio de cobertura con relación al déficit o problema que define:
PROVINCIA
CHACO
TOTAL PAÍS
COOPERATIVAS ARMADAS
17
737
Nº DE VIVIENDAS S/CONVENIO
130
5016
V10. Capacidad operativa según niveles:
NIVELES
PAÍS
CHACO
AMGR
EMPLEO
Soluciones
11.792
272
208
VIVIENDA
Soluciones
6.208
130
100
V11. Periodo de vigencia: Se iniciaron operaciones en el año 2003 y no se estableció una duración total.
D3.
Fines y Objetivos:
V12. Fines: La construcción de 6208 viviendas para disminuir el déficit habitacional y la generación de fuentes
de trabajo para mejorar la situación de familias afectadas por la crisis.
V13. Objetivos (Generales, particulares, físicos, sociales): solucionar la Emergencia Habitacional y Ocupacional,
contribuir al desarrollo y mejoramiento de las condiciones del hábitat, vivienda e infraestructura básica de
hogares con ingresos por debajo del nivel de pobreza y grupos vulnerables en situación de emergencia o
marginalidad y generar la inserción laboral de personas desocupadas y beneficiarios de planes asistenciales o
subsidios por desempleo.
D4.
Prestaciones:
V14. Prestaciones físicas (Tipos de Proyectos urbanos y domiciliarios): Se contemplan proyectos urbanos (el
loteo, parcelamiento y la regularización dominial; la construcción de vías de acceso; la distribución y conexión
de redes de servicios básicos; el relleno y compactación de terrenos; y la gestión de la factibilidad) y
domiciliarios (posibilidad de proyectar una vivienda teniendo algunos condicionantes, pero también
propone un modelo tipológico que puede ser utilizado cuando no se desarrolle un proyecto específico).
V15. Prestaciones Sociales (fortalecimiento comunitario, laboral, educativo, salud, etcétera): constituye uno de los
puntos básicos del PFEH. El Gobierno Nacional procura generar una política que resuelva simultáneamente los
problemas habitacionales y de pleno empleo y producción al aplicar fondos, actualmente destinados a subsidios
por desempleo en la emergencia, a la creación de un proceso social, productivo y participativo que permita la
reinserción laboral y la organización de los sectores más necesitados de la población.
D5.
Población Objetivo:
V16. Criterios de definición: Los beneficiarios de las viviendas serán: familias o grupos vulnerables en situación de
emergencia, marginalidad o debajo de la línea de pobreza.
V17. Criterios de elegibilidad: Es requisito ser beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar y/o desocupados y
ser integrantes de una Cooperativa de Trabajo específicamente creada para el PFEH y formadas por 16 miembros
(titulares del subsidio de desempleo Plan Jefes y Jefas de Hogar, en un porcentaje no menor al 75% y
desocupados no alcanzados por el mencionado subsidio: menores de edad o mayores que excedan la edad tope
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del mismo, con un cupo no mayor al 25% del total previsto). Dado el carácter de solidaridad institucional que
reviste el plan, no podrá integrar una misma Cooperativa más de un integrante por grupo familiar.
V18. Instancias de participación de los destinatarios: Se da en la conformación de las cooperativas encargadas de
la gestión general, la construcción de las viviendas, y la administración de los recursos financieros. El
programa no prevé su participación en la elaboración de los proyectos urbanos y domiciliarios, siendo los
profesionales los que pueden incluirlos o no en la elaboración de los proyectos.
V19. Finalidad de la participación de los destinatarios en las distintas instancias: Primero es la generación de
fuentes de trabajo para los mismos, teniendo un rol importante su capacitación para llevar a cabo los
trabajos, y segundo es la obtención de una vivienda en el caso de que sean beneficiados en la adjudicación.
D6.
Implementación:
V20. Forma de realización de los proyectos físicos (Agentes, Recursos, Formas de contratación, etc.): están a
cargo de: a) el Municipio, que es el encargado de realizar obras de infraestructura y servicios; b) la
Cooperativa de Trabajo que es la encargada de la construcción de las cuatro viviendas.
V21. Tecnologías de producción de las obra físicas: varían según el lugar donde se implementa el Programa y
según los proyectos presentados. Se propone un prototipo base con un sistema de construcción tradicional.
V22. Forma de implementación de los proyectos sociales (Agentes, Recursos, Formas de contratación, etc.):
están a cargo de: a) el INAES, encargado de tareas asistencia y asesoramiento de las Cooperativas de
Trabajo; b) el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social encargado de la verificación del objetivo
del sistema propuesto; c) el Municipio encargado de la capacitación y de la inscripción y selección de los
beneficiarios; d) las Cooperativas de Trabajo encargada de la administración de todos los recursos que
hacen a la obra y a la mano de obra; e) el Responsable Técnico encargado de producir informes.
D7.
Articulación con otros planes, programas y proyectos relacionados:
V23. Articulación con otros planes, programas y proyectos habitacionales, sociales y territoriales: Se da con el
Programa Jefes y Jefas de Hogar, ya que las cooperativas tienen un 75% de sus beneficiarios.
V24. Articulación con las planificaciones urbanas municipales (Factibilidades, etc.): el municipio tiene
ingerencia en la aprobación de los legajos que deben concordar con las políticas que aplica.
V25. Grado de flexibilidad a las condiciones locales de los proyectos: Es destacado que en un gran número de
casos de aplicación de este Programa se han generado proyectos adecuados a las condiciones locales.
4. Conclusiones:
La crisis de 2001, detonó una serie de nuevas visiones en cuanto a las políticas de vivienda en Argentina. La
reducción del desempleo juntamente con la del déficit habitacional se instalaron como temas primarios a
solucionar por las mismas. En este contexto el PFEH se concibe como un disparador en la búsqueda de solución
de estos problemas con unos fundamentos que fuera de los que se estaban implementando tienden a tratar de
abandonar paulatinamente las prácticas sociales asistencialistas y de ir implantando la conciencia de la autogestión
solidaria. Este Programa surge así para reducir el impacto de estos problemas en la sociedad, pero por otro lado y
contradictoriamente cuenta con una capacidad operativa muy baja en relación a los otros Programas que operan
teniendo un presupuesto muy bajo y atendiendo un porcentaje muy bajo de población con soluciones temporarias.
En relación al objetivo general de la investigación, se ha trabajado sobre los aspectos genéricos del PFEH y tomando
experiencias y bibliografía que pertenecen a diversas fuentes de información se elaboró el trabajo con la búsqueda de
una evaluación Ex-post a la implementación de dicho Programa en el AMGR. Es decir, se realizó un estudio acerca de
todo el proceso que transcurre desde la toma de decisión de la implementación de este programa hasta su ejecución y
finalización. En cuanto a los objetivos particulares, se realizó el estudio de los fundamentos y objetivos teóricos del
PFEH, se identificaron y analizaron las experiencias implementadas en el AMGR, y se diseñó una metodología de
evaluación para estas experiencias adecuada al PI 041/04. En este momento se está llevando a cabo una evaluaión
metodológica del impacto de estas experiencias, encuadrada también en el mismo Proyecto.
5. Bibliografía y Sitios Web: (por razones de espacio no se cita el listado completo)
-
www.vivienda.gov.ar - Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación.
www.jgm.gov.ar - Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación.
ipduv.chaco.gov.ar - Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda de Chaco.
Cohen, Ernesto y Franco, Rolando - Evaluación de Proyectos Sociales. Grupo Editor Latinoamericano (GEL), Colección
de Estudios Políticos y Sociales, Buenos Aires, 1988.
- Navarro, Hugo - Manual para la Evaluación del Impacto de Proyectos y Programas de Lucha contra la Pobreza. ILPESCEPAL. Santa Cruz de la Sierra, Bolivia,2004.
- Walker, Horacio - “Problemáticas y Desafíos de una Evaluación Alternativa”, en Sergio Martinic y Horacio Walker, El
Umbral de lo Legitimo. Evaluación de Acción Cultural, Santiago de Chile, CIDE-SIPCA, 1989.
- Mac Donald, Joan; Quintana Uranga, Lander; Di Paula, Jorge; Sepúlveda, Rubén; Pelli, Víctor Saúl y Fernández
Wagner, Raúl - Formulación y Evaluación de Políticas y programas Socio Habitacionales. Materiales de apoyo pedagógico
del curso Internacional de Postgrado: Formulación y Evaluación de Políticas y Programas Socio habitacionales. CYTED.
Red XIV-D Programas y políticas de Vivienda de Interés Social. Universidad Nacional de Tucumán, Tucumán, 1999.