La evolución del Derecho Procesal Constitucional a través de los

Rafael Luciano Pichardo (República Dominicana)*
José E. Hernández Machado (República Dominicana)**
La evolución del Derecho Procesal
Constitucional a través de los órganos
judiciales de la República Dominicana ***
Al día siguiente de la proclamación de la independencia de la República Dominicana, el 27 de febrero de 1844, se instaló la Junta Central Gubernativa. Después de
tomar las medidas más urgentes para asegurar el orden interno, la administración de
los servicios públicos esenciales y la obtención de recursos humanos y económicos
para la defensa del nuevo Estado contra la eventual reacción del país del que acababa
de separarse, los primeros pensamientos se orientaron hacia el establecimiento de una
Constitución escrita. La Asamblea Constituyente de San Cristóbal, que estuvo integrada por muchos prohombres de la época, elaboró el proyecto correspondiente, previo informe de la comisión designada al efecto, y proclamó la primera Constitución
dominicana el 6 de noviembre de 1844.
A partir de esta fecha, la Constitución ha tenido varias reformas, la primera en
1854 y la última en 1994, pero éstas no han alterado esencialmente la teoría política
que primó desde el principio. Las reformas más importantes han sido: la reafirmación
del sistema bicameral; la supresión del referendo ministerial de los actos del presidente; la instauración del sufragio directo para las posiciones políticas; la creación del
recurso de casación; la extensión de los derechos políticos a la mujer; la supresión de
la pena de muerte; la consagración de la posibilidad de expropiación para fines de
interés social; el establecimiento de jurisdicciones contencioso-administrativas; la ins* Doctor en Derecho. Juez. Primer sustituto del Presidente de la Suprema Corte de Justicia,
República Dominicana.
* * Doctor en Derecho. Juez. Suprema Corte de Justicia, República Dominicana.
*** El presente trabajo fue presentado por el autor en ocasión del IX Encuentro de Presidentes y
Magistrados de los Tribunales Constitucionales y de las Salas Constitucionales de América Latina,
realizado por la Fundación Konrad Adenauer, la Universidad Federal de Santa Catarina y el Supremo
Tribunal Federal de Brasil en Florianópolis del 2 al 6 de junio de 2002.
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tauración de la doble nacionalidad; la prohibición de la reelección presidencial en
periodos consecutivos; la inamovilidad de los jueces del orden judicial; la creación
del Consejo Nacional de la Magistratura, para la designación de los jueces de la Suprema Corte de Justicia; la elección por la Suprema Corte de Justicia de todos los
jueces inferiores del orden judicial y la designación de todos los funcionarios y empleados del Poder Judicial; la instauración del control concentrado y preventivo de la
constitucionalidad de las leyes; la separación de las elecciones presidenciales de las
elecciones congresionales y municipales, con dos años entre una y otra; la creación de
los colegios cerrados en las elecciones generales; la instauración en las elecciones
presidenciales de la doble elección, si no se obtiene la mayoría absoluta de los votos
válidos emitidos.
La Constitución dominicana pertenece al tipo que la doctrina denomina rígido,
por cuanto ha sido implantada por una asamblea especialmente establecida o apoderada
para ello y no puede ser modificada sino por una asamblea de la misma naturaleza. Las
constituciones flexibles, en cambio, pueden ser reformadas por la asamblea creada para
producir las leyes ordinarias. En la República Dominicana se ha querido dejar siempre
al sufragio popular como árbitro de las enmiendas constitucionales, otorgando al Congreso Nacional esa facultad, en determinadas condiciones. Ni siquiera es posible entre
nosotros reformar, por ninguna vía, el sistema político fundamental que consagra la
Constitución: republicano, democrático, civil y representativo.
Respecto de la constitucionalidad de las leyes y otros preceptos similares, la
primera Constitución, votada el 6 de noviembre de 1844, en su artículo 125, inducía
un control lato de la constitucionalidad al disponer: “ningún tribunal podrá aplicar
una ley inconstitucional, ni los decretos y reglamentos […]”. Ello suponía sin duda un
examen del texto a aplicar, movido siempre, desde luego, por una alegación de inconstitucionalidad, como un simple medio de defensa judicial, atendible por cualquier tribunal para su admisión o rechazo. Este régimen prevaleció, en su condición
de control difuso de la constitucionalidad, hasta la reforma de 1924, cuando se instauró un verdadero control concentrado en la Suprema Corte de Justicia, con exclusión
de todo tribunal ordinario. El sistema fue abandonado en la enmienda constitucional
de 1927. El control concentrado se reinsertó finalmente en la reforma del año 1994,
en coexistencia con el control difuso.
En efecto, hasta entonces predominó el método de control difuso, ejercido por
vía de excepción en ocasión de cualquier litis judicial entre partes, cuyo resultado fue
siempre de carácter estrictamente relativo. Con la reforma de 1994 se agregó a éste el
denominado sistema de control concentrado de la constitucionalidad, a cargo exclusivamente de la Suprema Corte de Justicia, cuando es ejercido por la vía directa ante
dicha Corte, cuya decisión resulta de naturaleza erga omnes. El control de la constitucionalidad en la República Dominicana, por lo tanto, está regido por un sistema mixto, en ausencia de una jurisdicción constitucional especializada, con competencia exclusiva para juzgar en esta materia.
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Sin embargo, el artículo 67, inciso 1º, de la Constitución del Estado, en su modificación de 1994, atribuye competencia a la Suprema Corte de Justicia para estatuir en
única instancia acerca de “la constitucionalidad de las leyes, a instancias del Poder
Ejecutivo, de uno de los Presidentes de las Cámaras del Congreso Nacional o de parte
interesada”. Los tribunales del orden judicial, y principalmente la Suprema Corte, son
los organismos que tienen la facultad de asegurar el control constitucional en la República Dominicana.
Una de las primeras polémicas que se suscitaron con motivo de esta importante reforma consistió en definir el alcance de la potestad de control, dado que una
primera decisión de la Suprema Corte de Justicia, de fecha 20 de septiembre de
1995, sostuvo una interpretación estricta y literal del texto constitucional, en el
sentido de que ese control se refería a las leyes en su acepción rigurosa —o sea, a las
disposiciones emanadas del Congreso Nacional, como organismo legislativo—.
Expuso esta sentencia: “La acción de que se trata no se refiere a la inconstitucionalidad de una ley, sino a la alegada inconstitucionalidad de la resolución nº 3/95,
dictada por la Junta Central Electoral el 31 de marzo de 1995, por lo cual dicha
acción debe ser declarada inadmisible”.
La Corte reexaminó más tarde ese criterio, ampliando el concepto ley. El 6 de
agosto de 1998, dispuso:
Si bien es cierto que el artículo 67, inciso 1, de la Constitución de la República
menciona sólo a las leyes como el objeto de la acción en inconstitucionalidad por vía
directa ante la Suprema Corte de Justicia, lo que ha servido de base para la posición hasta
ahora mantenida, restringida a los actos propiamente legislativos del Congreso Nacional,
no es menos valedero que cuando el artículo 46 de la misma Constitución proclama que
son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución o acto contrarios a esta Constitución,
está dando apertura indudablemente al sistema de control difuso de la constitucionalidad,
o sea, el que opera mediante la excepción de inconstitucionalidad en el curso de una
controversia judicial entre partes, como medio de defensa; que al consagrar la Asamblea
Revisora de la Carta Magna en 1994, el sistema del control concentrado de la
constitucionalidad, al abrir la posibilidad de que el Poder Ejecutivo, los Presidentes de las
Cámaras del Congreso Nacional o una parte interesada, pudieran apoderar directamente a
la Suprema Corte de Justicia, para conocer de la constitucionalidad de las leyes, es evidente
que no está aludiendo a la ley en sentido estricto, esto es, a las disposiciones de carácter
general y abstracto aprobadas por el Congreso Nacional y promulgadas por el Poder
Ejecutivo, sino a la norma social obligatoria que emane de cualquier órgano de poder
reconocido por la Constitución y las leyes pues, aparte de que el artículo 46 de la
Constitución no hace excepción ni distinción al citar los actos de los poderes públicos
que pueden ser objeto de una acción en nulidad o inconstitucionalidad, la Suprema Corte
de Justicia, como guardiana de la Constitución de la República y del respeto de los
derechos individuales y sociales consagrados en ella, está en el deber de garantizar, a
toda persona, a través de la acción directa, su derecho a erigirse en centinela de la
conformidad de las leyes, decretos, resoluciones y actos en virtud del principio de la
supremacía de la Constitución.
El concepto de parte interesada, a que se refiere el aludido artículo 67, ordinal
1º, de la Carta Fundamental dominicana, también fue objeto de análisis jurispruden-
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cial. Con fecha 1º de septiembre de 1995, la Suprema Corte de Justicia había interpretado dicha expresión de manera estricta, como aquella que “figure como tal en una
instancia, contestación o controversia de carácter administrativo o judicial, o contra la
cual se realice un acto por uno de los poderes públicos, basado en una disposición
legal pretendidamente inconstitucional”. No obstante, por la sentencia ya citada del 6
de agosto de 1998, el tribunal dispuso:
[…] en armonía con el Estado de Derecho que organiza la Constitución de la
República y los principios que le sirvieron de fundamento al constituirse la sociedad
dominicana en nación libre e independiente, entre ellos el sistema de control de la
constitucionalidad por vía de excepción, hoy ampliado mediante la instauración en 1994,
con el derecho a demandar la inconstitucionalidad de la ley por vía directa, debe entenderse
por “parte interesada” aquella que figure como tal en una instancia, contestación o
controversia de carácter administrativo o judicial, o contra la cual se realice un acto por
uno de los poderes públicos, basado en una disposición legal, pretendidamente
inconstitucional, o que justifique un interés legítimo, directo y actual, jurídicamente
protegido, o que actúe como denunciante de la inconstitucionalidad de la ley, decreto,
resolución o acto, para lo cual se requerirá que la denuncia sea grave y seria; que el
ejercicio de la acción en inconstitucionalidad por vía principal da lugar a que la ley,
decreto, resolución o acto en cuestión, sea declarado inconstitucional y anulado como
tal, erga omnes, o sea, frente a todo el mundo; mientras que la declaración de
inconstitucionalidad por excepción o medio de defensa tiene un efecto relativo y limitado
al caso de que se trate.
El control concentrado de la constitucionalidad, establecido por el señalado
artículo 67, inciso 1º, de la Carta Magna, se desglosa en dos tipos: a) a priori,
ejercido por el Poder Ejecutivo o por uno de los presidentes de las Cámaras del
Congreso Nacional; y b) a posteriori, ejercido por parte interesada.
El control preventivo, según se ha dicho, se traduce en la facultad que tiene el
Poder Ejecutivo, representado por el presidente de la República, e, indistintamente,
uno cualquiera de los presidentes de las Cámaras Legislativas, para apoderar a la
Suprema Corte de Justicia de un proyecto de ley, o de una ley aprobada pero aún no
promulgada, o, de manera general, de una norma que aún no haya adquirido sus efectos erga omnes. Se trata de un método que tiende a evitar la creación y vigencia de una
ley o regla inconstitucional. La doctrina dominicana ha sostenido que ese control
preventivo, en efecto, ha sido incorporado al sistema constitucional en la reforma de
1994, porque, cuando confiere la facultad de demandar directamente la inconstitucionalidad, a “instancias del Poder Ejecutivo, de uno de los presidentes de las cámaras
del Congreso Nacional o de parte interesada”, no tiene otro objeto que reconocerles a
los dos primeros un recurso distinto del que se concede a “toda parte interesada”, y en
apoyo de esa tesis asevera que el constituyente no puede hacer un doble empleo e
instituir ambas facultades para las mismas personas. Considera entonces esa doctrina
que, si bien el Presidente de la República tiene la potestad de no promulgar y observar
cualquier ley, y a la vez, la obligación constitucional de promulgar y velar por la fiel
ejecución de la que ha promulgado, sería una incongruencia admitir que después de
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ordenar la ejecución de esa ley promulgada y publicada interpusiera un recurso principal en declaratoria de su inconstitucionalidad.
La Suprema Corte de Justicia de la República Dominicana tuvo la oportunidad
de aplicar el control preventivo en cuestión cuando dictó su sentencia de fecha 3 de
enero del 2002, en ocasión de una instancia suscrita por el presidente de la República
solicitando que una ley votada en el Congreso Nacional, no promulgada por él, que
declaraba “la necesidad de reformar la Constitución” del Estado, fuera examinada y
juzgada su constitucionalidad. La Corte estatuyó:
El artículo 67, inciso 1, de la Constitución de la República dispone que corresponde
exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia, sin perjuicio de las demás atribuciones
que le confiere la ley, conocer en única instancia de la constitucionalidad de las leyes, a
instancias del Poder Ejecutivo, de uno de los Presidentes de las Cámaras del Congreso
Nacional o de parte interesada; que esa disposición ha sido interpretada en sentido lato,
y por tanto, comprensiva, al tenor del mandato del artículo 46 de la misma Constitución,
además de la ley emanada del Congreso Nacional y promulgada por el Poder Ejecutivo,
de todos los actos que, dentro de sus atribuciones, emitan los poderes públicos reconocidos
por la Constitución y las leyes; que de ello resulta que si bien una ley del Congreso
Nacional, no promulgada ni publicada por el Poder Ejecutivo, no adquiere, en principio,
su fuerza obligatoria hasta que tales requisitos hayan sido satisfechos, no menos cierto
es que las leyes votadas por el Congreso Nacional, por el hecho de no estar promulgadas
y publicadas por el Poder Ejecutivo, conforme al artículo 55, inciso 2, de la Carta
Fundamental del Estado, no dejan de constituir un acto propio, el más característico, del
Poder Legislativo, independientemente de que haya recibido o no la sanción que en
virtud del canon citado corresponde impartir al Presidente de la República; que desde
esa perspectiva la Suprema Corte de Justicia es competente para conocer de la acción de
que se trata, constituyéndose en la especie en control preventivo de la constitucionalidad
de la ley sometida a su examen por el Presidente de la República, en uso de la facultad
que le reconoce el artículo 67, inciso 1, parte in fine, de la Constitución, ya citado.
En este caso, la Suprema comprobó que el Senado de la República había incurrido en una irregularidad de forma cuando, en el curso de la discusión del proyecto de
ley, no cumplió los trámites constitucionales exigidos por la Carta Magna para su
aprobación. En consecuencia, declaró nula la ley impugnada.
En otro aspecto, nunca el constituyente dominicano ni el legislador ordinario han
establecido —tampoco en la reforma del año 1994— las reglas procedimentales que deben cumplirse en la acción directa en inconstitucionalidad. Sin embargo, el artículo 29,
numeral 2, de la ley nº 821 sobre Organización Judicial, del año 1927, corroborado y
ampliado por el artículo 14, literal h, de la ley nº 25-91 de 1991, Orgánica de la Suprema
Corte de Justicia, dispuso la competencia de este tribunal, para “determinar el procedimiento judicial que deberá observarse en los casos ocurrentes, cuando no esté establecido
en la ley, o resolver cualquier punto que para tal procedimiento sea necesario”.
En virtud de la mencionada facultad legal, reforzada y extendida por la indicada
ley 25-91, para trazar un procedimiento único en todos los casos en que la ley no lo
disponga, la Suprema Corte de Justicia estableció, mediante su sentencia del 16 de
junio de 1999:
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En cuanto a la necesidad de trazar el procedimiento para el conocimiento de la
acción en nulidad por inconstitucionalidad, denunciada en su instancia por los oponentes,
vale decir que la Suprema Corte de Justicia es apoderada por instancia del Poder Ejecutivo,
de uno de los Presidentes de las Cámaras del Congreso Nacional o de parte interesada;
que esa facultad constitucional es ejercida por quienes son así autorizados para que esta
Corte, en virtud de esa competencia excepcional, juzgue si la ley, decreto, resolución o
acto sometido a su escrutinio es conforme, es decir, no contrario a la Constitución, sin
que estén obligados por la Constitución o la ley a notificar su instancia a las personas o
instituciones que pudieran eventualmente resultar afectadas, ya que cuando esta Corte
se aboca a ese análisis en virtud de los poderes que le son atribuidos por la Constitución
de la República, lo hace sin contradicción y, por tanto, sin debate, a la vista sólo de la
instancia que la apodera y del dictamen u opinión, si se produjera, del Procurador General
de la República, a quien se le comunica el expediente, lo que no es óbice para que
aquellos que lo consideren útil en interés propio o general, hagan por escrito elevado a la
Suprema Corte de Justicia, sus observaciones a favor o en contra del pedimento, máxime
cuando dicha acción no implica un juicio contra el Estado u otra persona, sino contra una
disposición legal argüida de inconstitucional; que la sucesión de las actuaciones aquí
relatadas, que no incluyen las citaciones, constituye el procedimiento que se observa en
esta materia, instituido por la sentencia del 1º de septiembre de 1995 de esta Suprema
Corte de Justicia, el cual ha seguido cada vez que ha tenido la oportunidad de hacerlo,
así como la Procuraduría General de la República al emitir su dictamen en cada caso;
que dicho procedimiento, […] fue trazado con motivo de la primera acción en
inconstitucionalidad incoada al amparo del artículo 67, inciso 1, de la Constitución de la
República, después de la Reforma proclamada el 14 de agosto de 1994, y es el que rige,
con la variante de lo que debe entenderse, por “parte interesada”, noción que, a partir de
nuestra decisión del 6 de agosto de 1998 [fue definida de otro modo, según se ha visto].
En el derecho constitucional dominicano, como en el de la absoluta mayoría de
los países del mundo, independientemente del control de la constitucionalidad a que
nos hemos referido, existen dos figuras de importancia capital para la protección de
los derechos fundamentales de la persona: el recurso de amparo y el hábeas corpus.
Merece una mención especial, a modo de inciso, la aparición de un nuevo derecho fundamental denominado libertad informática, el cual, conforme con los avances
de la información en el mundo, ha dado origen a la figura procesal llamada hábeas
data. Ésta se dirige a garantizar la facultad de las personas a conocer y acceder a las
informaciones que les conciernen, archivadas en bancos de datos, controlar su calidad
y así tener la posibilidad de corregir o cancelar datos inexactos o indebidamente procesados y disponer sobre su transmisión.1
En la República Dominicana esta acción aún no se ha puesto en práctica, por
cuanto no existe disposición legal ni jurisprudencial que la ampare, aunque entendemos que su inserción expresa no es necesaria. En efecto, la protección del derecho a la
libertad informática puede ser realizada mediante el recurso o acción de amparo, presente ya en el estamento jurídico nacional, como se verá a continuación.
1
Cf. S. B. Abad Yupanqui, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 1996,
Fundación Konrad Adenauer-CIEDLA.
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En realidad, el recurso de amparo no está incurso de manera expresa en la Constitución de la República Dominicana ni en leyes adjetivas. Su connotación constitucional se extrae esencialmente de la Constitución. En efecto, el artículo 3 se refiere a
que el país “reconoce y aplica las normas del Derecho Internacional general y americano en la medida en que los poderes públicos las hayan adoptado”, y artículo 8,
numeral 2, literal j, por su parte, se ocupa de la protección de los derechos de la
persona humana. A estas disposiciones se une la circunstancia de que la Convención
Americana de Derechos Humanos, suscrita el 22 de noviembre de 1969 en San José
de Costa Rica, cuyo artículo 25.1 establece el recurso de amparo, fue ratificada por la
República Dominicana mediante resolución del Congreso Nacional de fecha 25 de
diciembre de 1977. En consecuencia, dicha Convención es ley en el país, y su categoría constitucional se afianza por el artículo 10 de la Constitución, el cual señala que la
enumeración de los derechos fundamentales del hombre no es limitativa y, por lo
tanto, “no excluye otros derechos y deberes de igual naturaleza”.
Sin embargo, entendemos que la consagración definitiva del recurso de amparo,
por su impacto histórico en el ordenamiento jurídico dominicano, la constituyó la
resolución emitida el 24 de febrero de 1999 por la Suprema Corte de Justicia, en
ocasión de una acción de amparo introducida ante esa Corte por una parte interesada
(Productos Avon SA). Dicha providencia dispuso lo siguiente:
Primero: Declarar que el recurso de amparo previsto en el artículo 25.1 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, de San José, Costa Rica, del 22 de
noviembre de 1969, es una institución de derecho positivo dominicano, por haber sido
adoptada y aprobada por el Congreso Nacional, mediante Resolución Nº 739 del 25 de
diciembre de 1977, de conformidad con el artículo 3 de la Constitución de la República.
Segundo: Determinar: a) que tiene competencia para conocer de la acción de amparo el
juez de primera instancia con jurisdicción en el lugar en que se haya producido el acto u
omisión atacado; b) que el procedimiento que deberá observarse en materia de amparo
será el instituido para el referimiento, reglamentado por los artículos 101 y siguientes de
la Ley 834 de 1978; c) el impetrante deberá interponer la acción de amparo contra el
acto arbitrario u omisión, dentro de los quince (15) días en que se haya producido el acto
u omisión de que se trate; d) la audiencia para el conocimiento de la acción, deberá ser
fijada para que tenga lugar dentro del tercer día de recibida la instancia correspondiente.
Sin embargo, cuando la acción fuere ostensiblemente improcedente a juicio del magistrado
apoderado, así lo hará constar en auto y ordenará el archivo del expediente. Este auto no
será susceptible de ningún recurso; e) el Juez deberá dictar su sentencia dentro de los
cinco días que sigan al momento en que el asunto quede en estado; el recurso de apelación,
que conocerá la corte de apelación correspondiente, deberá interponerse dentro de los
tres días hábiles de notificada la sentencia, el cual se sustanciará en la misma forma y
plazo que se indican para la primera instancia, incluido el plazo de que se dispone para
dictar sentencia; f) los procedimientos del recurso de amparo se harán libres de costas.
Como se observa, por una parte la Corte proclama el derecho de amparo como “una
institución del derecho positivo dominicano”, dimanado de una normativa internacional
aplicable, como lo es la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y por otro lado
establece el procedimiento que debe seguirse en la implementación de la acción.
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La Suprema Corte de Justicia de la República Dominicana, cuya representación
nos honra, ha experimentado una gran satisfacción al haber contribuido al afianzamiento en nuestro país de la protección a los derechos fundamentales de la persona
humana, cuando adoptó la resolución de que se trata, y por nuestra mediación manifiesta su agradecimiento a las muestras de respaldo y solidaridad externadas con ese
motivo por notables personalidades judiciales y académicas de las latitudes que integran el pensamiento jurídico más connotado. A este propósito, nos permitimos transcribir un comentario expuesto por el reconocido jurista Allan R. Brewer-Carías, miembro del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, con sede en Costa Rica, en la
revista Ludicium et Vita, al analizar la resolución que en la República Dominicana
consagró por la vía jurisprudencial la institución del amparo:
La decisión antes comentada de la Suprema Corte de Justicia de la República
Dominicana, sin duda, debe celebrarse, pues no solo pone en evidencia el valor del
principio de la progresividad en la protección de los derechos humanos, sino al poder
creativo de los máximos órganos judiciales, particularmente cuando se trata de proteger
los derechos y garantías constitucionales. Éstos constituyen un valor esencial de las
sociedades democráticas del mundo contemporáneo, que obligan a una interpretación y
aplicación progresiva del ordenamiento jurídico, como se evidencia de esta sentencia
que hemos comentado.
Finalmente, podemos afirmar que en la República Dominicana la propia Constitución del Estado, así como algunas leyes adjetivas, atribuyen a la Suprema Corte
de Justicia funciones jurisdiccionales para estatuir, en determinados casos, sobre la
constitucionalidad de las leyes, decretos, resoluciones y actos contrarios a la Carta
Magna. Esto se podría interpretar en el sentido de que la Suprema Corte se constituye en tribunal constitucional cuando actúa como órgano de control concentrado de
la constitucionalidad mediante acción directa, pero debe recordarse que existe el
control difuso paralelamente al control concentrado, en un sistema mixto, así como
que el hecho de que todo tribunal tenga facultad para conocer y decidir sobre la
conformidad o no de cualquier norma a la Constitución (control difuso) no significa, como sostiene alguna doctrina, que todos los jueces dominicanos sean jueces
constitucionales.
Sin embargo, por disposiciones legales específicas (ley 25-91, especialmente el
artículo 13), el pleno de la Suprema Corte de Justicia actúa como jurisdicción constitucional, aunque no se encuentre necesariamente fuera del estamento jurisdiccional
ordinario. Por eso puede sostenerse que actúa como tribunal constitucional propiamente dicho cada vez que conoce de la acción directa en inconstitucionalidad.