Diario del 25/04/2008popular!

Rosario, viernes 25 de abril de 2008
D i a r i o
d e
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D o c t r i n a
y
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Nº 21 - AÑO XLIV
J u r i s p r u d e n c i a
e l d e r e c h o . c o m . a r
Rosario digital
SERIE ESPECIAL - Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de Rosario
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR APLICACION DE POLITICAS
ECONOMICAS Y LA TUTELA DEL CREDITO
Por Sergio Walter Verdura
Sumario: INTRODUCCIÓN: EL PODER REGLAMENTARIO DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS. – RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SU ACCIONAR LÍCITO: EL ESTADO COMO ENTE DAÑOSO Y LA MIRADA DE LA NACIONAL. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR
ACTIVIDAD LÍCITA. UBICACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DISCIPLINA
QUE LA GOBIERNA – SUPUESTOS CONCRETOS DE RESPONSABILIDAD Y LA EXTENSIÓN
DE SU RESARCIMIENTO: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LA LESIÓN AL CRÉDITO.
NOCIÓN. LA LESIÓN AL CRÉDITO EN EL DERECHO ARGENTINO. LAS TERCERAS JORNADAS –NACIONALES– DE DERECHO CIVIL. LA POLÍTICA ECONÓMICA DEL ESTADO Y
LA AFECTACIÓN DEL DERECHO AL CRÉDITO. EXTENSIÓN DEL RESARCIMIENTO. – CONCLUSIONES.– BIBLIOGRAFÍA.
Introdución
La responsabilidad del Estado por aplicación de políticas económicas merece reflexionar sobre algunos de los múltiples aspectos jurídicos que presenta tan compleja problemática.
Los aspectos polifacéticos que presenta la realidad económica en
que se desenvuelve la acción estatal, así como la diversidad y entidad
de intereses que pueden resultar comprometidos, superan cualquier esquema teórico que se pretenda imponer a priori una solución única,
que no considere las particularidades de cada caso en concreto.
Un país subdesarrollado y empobrecido como el nuestro, desquiciado durante décadas por la inestabilidad de las políticas económicas y
financieras, la devaluación constante de la moneda, el intervencionismo ineficiente del estado, la existencia en el mercado de industrias
incompetentes y monopólicas, el endeudamiento externo e interno, la
falta de credibilidad y confianza, plantean como necesidad inexorable
de la implementación de medidas urgentes que puedan liberar al Estado
de semejantes males.
Sin embargo, las decisiones a tomar por los órganos del poder
estatal, sea por la actividad legisferante del Congreso, en orden a lo
dispuesto por el art. 75, incs. 18 y 32 de la Constitución Nacional, o
bien en virtud de las funciones del propio Poder Ejecutivo, en cuanto
acude al ejercicio de potestades reglamentarias –de contenido sustan-
cialmente legislativo–, pueden afectar de modo especial los derechos
patrimoniales de algunos particulares.
Si este actuar lesivo de los derechos de los particulares se produce
en épocas de bonanza o estabilidad, obviamente se potencian en las épocas críticas, de emergencia social, económica o descalabro financiero.
El gobernante, en busca de soluciones excepcionales e impostergables, tendientes a paliar la crisis, aun cuando se invoque la transitoriedad, puede que se inmiscuya en las relaciones jurídicas privadas y cause un daño.
No se duda que el interés de la comunidad está por encima de los
intereses de los particulares, máxime en situaciones de crisis, pero la
aplicación de medidas requiere un trato igualitario, la coyuntura exige
un sacrificio común.
Cuando las relaciones intersubjetivas se desarrollan de conformidad
con lo que dispone el derecho, canalizan un standard de justicia, de
equidad, en tanto que muy diferente se comporta el derecho cuando estos principios son reemplazados por simples objetivos o directrices económicas, cuando tal Standard es sustituido por una relación costo-beneficio. Existen motivos fundados, para pensar que, en lo referente a
las externalidades de la aplicación de políticas económicas, el Estado
ha hecho un empleo extensivo de principios económicos en el ámbito
jurídico con lo que toma en cuenta a la hora de adjudicar “bienes” o
“males”1, no la justicia o la equidad o los principios generales del derecho, sino una simple relación de costo-beneficio. Y, por cierto, ello se
vio cimentado por un plexo normativo (propio o impropio) y una aquiescencia judicial por parte de la Corte Suprema.
El poder reglamentario de los derechos económicos
Son innumerables las medidas económicas que bajo el ropaje de “necesarias” y “urgentes” interfieren y aun distorsionan los derechos y/o
1 Cfr. GOLDSCHMIDT, WERNER, Introducción Filosófica al derecho, 6ª ed., Depalma, Buenos
Aires, 1973.
CONTENIDO
DOCTRINA
Responsabilidad del estado por aplicacion de politicas economicas y la tutela del credito, por Sergio Walter Verdura........................................ 1
JURISPRUDENCIA
CS Santa Fe
Impuestos: Prescripción: regulación provincial; disparidad con las disposiciones del Código Civil; apartamiento de la legislación de fondo;
invalidez. Recurso de Inconstitucionalidad Provincial: Pronunciamiento recurrido; definitividad; juicio ejecutivo; regla general; excepción
(CS Santa Fe, noviembre 13-2007)............................................................................................................................................................................
4
Contenciosoadministrativo
Procedimiento Administrativo: Sumario administrativo; potestad disciplinaria; intimación originaria concreta; ausencia; defensa material:
unidad. Recurso Contencioso Administrativo: Denegación presunta de la Administración; admisibilidad; plazo (CCont.-adm. Nº 1 Santa Fe,
octubre 16-2007).........................................................................................................................................................................................................
7
Laborall
Contratos de trabajo: Despido arbitrario; daño moral; procedencia (CApel. en lo Laboral Rosario, sala III, agosto 31-2007)..........................
9
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vínculos contractuales de los particulares, por ejemplo: políticas de fijación de precios y salarios, supresión o limitación de actividades comerciales e industriales, retenciones a las exportaciones, cierre de exportaciones,
prórrogas locativas, moratorias hipotecarias, prohibiciones de exportaciones, nacionalización o privatización de empresas, ajustes cambiarios,
regulación de tasas de interés, desagio en obligaciones dinerarias, congelamiento de depósitos bancarios, consolidación de deudas estatales, etcétera2.
Respecto de la actividad realizada por el Estado que se reputa legítima,
también se habla de una responsabilidad que daría lugar a una indemnización, y el fundamento, de base netamente administrativa, está dado en el
hecho de que todos los ciudadanos deben soportar sacrificios patrimoniales por razones de interés público o bien común, pero si uno de los miembros de la comunidad o un sector de ella es sometido a un sacrificio
especial, que le causa un perjuicio excepcional, el mismo debe ser reparado por la comunidad toda, que no es otra cosa que el Estado.
Desde el caso “Ercolano”, recepcionando la tesis amplia de la jurisprudencia norteamericana, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha repetido hasta el cansancio que no existen derechos absolutos y que todos los
derechos son reglamentables3. Subyace en la doctrina judicial interpretativa de los arts. 14 y 28 de la Constitución Nacional la concepción social en
torno al ejercicio de los derechos individuales, y que la reglamentación o
limitación de los mismos se impone, como una necesidad derivada de la
convivencia social.
Hay quienes han señalado que no se trataría en el caso, estrictamente, de
un supuesto de responsabilidad. Destaca Comadira que no existiría técnicamente “responsabilidad” cuando el Estado impone sacrificios que causan perjuicios en el desempeño lícito de la función administrativa, ya que
lo haría dentro de la juridicidad.
A tal fin, se ha distinguido lo que es la sustancia del derecho, de lo que
configura su ejercicio. La limitación no debe afectar la sustancia del derecho, ni desnaturalizarlo o desmembrarlo, de manera que su ejercicio resulte prácticamente impedido4.
Es por ello que parte de la doctrina prefiere referirse en tales casos a la
necesidad de indemnizar11.
Empero, como contrapartida avanza la postura que consagra expresamente la asimilación del Estado a las personas jurídicas12, y a la vez señala
que “la persona jurídica responde por los hechos de quienes la dirigen o
administran, realizados en ejercicio o con ocasión de sus funciones”.
Sin embargo, no es fácil establecer un límite demarcatorio exacto que
determine, en todos los casos, en qué medida se afecta la sustancia del derecho o se trata sólo del ejercicio.
Equivale a decir que el Derecho Privado, hace de la responsabilidad
pública del Estado y de la de sus funcionarios un “tema propio”, donde las
diferencias desaparecen13 y la asimilación con las personas jurídicas privadas y sus agentes o administradores apunta a ser completa14.
Responsabilidad del estado por su accionar lícito
Actualmente, como es sobradamente sabido, el acento ya no está puesto
en la noción de culpa sino en el daño causado a la víctima, y se ha avanzado sustancialmente en ese sentido merced a la creciente cantidad de factores en esta vida moderna que someten al hombre a riesgos y peligros antes
inimaginables y que obligaron a ajustar los conceptos existentes para permitir la reparación de los daños que podían causar tales nuevos daños15.
El Estado como ente dañoso y la mirada de la Nacional
La conceptualización del Estado como sujeto de derecho –estos es, como centro de imputación de derechos y obligaciones– es un hecho incontestable hoy día.
La actividad que desplegó en décadas anteriores llevó a desarrollar una
reflexiva revisión de la responsabilidad del Estado, porque el riesgo de la
producción de daños al individuo o a su patrimonio era casi una situación
permanente.
En el péndulo de las políticas aplicadas (sin distinción de colores),
varias han sido las ocasiones en que se invocó la “emergencia económica”
para legitimar determinado rumbo o conjunto de directivas, sea acentuando acciones o evadiendo responsabilidad.
La doctrina, a través de distintos congresos, ha tomado posición sobre el
tema. Así, en el III Congreso Internacional de Derecho de Daños”, realizado en Buenos Aires en 1993, en honor al profesor doctor Trigo Represas,
se arribó en la comisión de debate nº 1 a dos dictámenes:
I) Dictamen A: “Los daños producidos a los particulares por las políticas económicas del Estado deben ser reparados” 5. En cuanto a la extensión de la reparación: a) En principio deber ser integral; b) Sólo comprende el daño emergente6.
Dictamen B: “Los daños producidos a los particulares por las políticas
económicas del Estado, encuadradas en lineamientos de la Constitución,
no deben ser reparados” 7. Con la addenda siguiente: “Sin embargo, el Estado debe responder cuando la implementación de una determinada política se efectúa a través de medidas torpes e inidóneas, que afecten particularmente en forma desigual a un grupo de ciudadanos. En tal caso, se
encuentran violados los arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional” 8.
II) “Los daños en sentido jurídico, producidos a los particulares por las
políticas, producidos a los particulares por las políticas económicas ilícitas o irregulares del Estado deben ser reparados” 9.
Responsabilidad del Estado por actividad lícita
Ubicación de la responsabilidad del Estado y disciplina que la gobierna:
Al tratar la responsabilidad del Estado aparece el interrogante de ¿dónde
se ubica la responsabilidad del Estado y bajo la óptica de qué disciplina?,
siendo que tanto civilistas como administrativistas la reclaman para sí,
cuando no la que considera el Derecho de Daños como una tercera opción
diferente de las otras dos. Por una parte, desde el ámbito privatista, autores
prestigiosísimos, como MOSSET ITURRASPE señalan que el Código Civil hace
de la “responsabilidad pública” del Estado y de la responsabilidad de los
funcionarios un tema propio, donde la asimilación con las personas
jurídicas privadas y sus agentes apunta a ser completa y aplaude dicha
asimilación en tanto el Estado “no puede reclamar para sí preferencias o
privilegios, y, muy por el contrario, su actividad debe desarrollarse al hilo
de la ejemplaridad10.
2 LORENZZETTI, RICARDO LUIS, Los contratos ante la emergencia económica, LL, 1993-C-811.
3 En torno a la ley 11.741, caso “Ercolano c. Lanteri de Renshaw”, 8/4/22(CSJN-Fallos, 136:160).
4 PADILLA, R., La regulación de la libertad de comercio durante emergencias, en “Revista del
Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires”, agosto de 1989, t.49, nº 2.
5 Suscripto por los Dres. Ghersi, Puerta de Chacón, González; Bassano, Porro de Somenzi,
González Silvestre, Efrén, Arcidiácono, Petrone.
6 Sólo los Des. Ghersi, González, Petrone.
7 Firmado por los Dres. Brebbia, Casiello, Nicolau, Borda, Bloch.
8 Agregado por los Dres Casiello y Brebbia.
9 Consenso generalizado, dictaminado por unanimidad.
10 MOSSET ITURRASPE, JORGE, Visión jusprivatista de la Responsabilidad del Estado, Revista de
Adquiere relevancia referenciar a LÓPEZ OLACIREGUI, según el cual el centro de la cuestión está en la injusticia del daño antes bien que en la injusticia de la acción dañosa, porque “La teoría del responder no es en realidad
la teoría del acto ilícito, sino la del actor dañoso o –si se quiere– la teoría
del daño civil” 16.
Supuestos concretos de responsabilidad y la extensión
de su resarcimiento
Responsabilidad del Estado por la lesión al crédito
Noción:
Tradicionalmente se ha considerado que el derecho al crédito agota su
virtualidad en la relación obligatoria entre acreedor y deudor y que, por lo
tanto, solamente puede ocasionarse una lesión al crédito por obra del deudor. Tal consecuencia se explicaría como un lógico corolario de la clásica
distinción entre derechos reales y derechos creditorios o personales –por
efecto del carácter absoluto de los primeros y relativos de los segundos–.
De tal manera que los derechos reales serían protegidos contra actos de
violación de quienquiera que proviniesen, en cambio los derechos creditorios solamente podrían ser violados por el deudor mediante el incumplimiento y frente a él la ley ampara al acreedor. Sin embargo, si se tiene en
cuenta que la violación del derecho subjetivo por parte de terceros se perfila más precisamente como lesión a un interés, está claro que éste, es
decir, el interés, es un aspecto común a todas las categorías de derechos
subjetivos y no se ve qué razón hay para considerar configurada la violación solamente para los derechos absolutos y no para los relativos17.
La lesión al crédito en el derecho Argentino:
En el derecho Argentino es inequívoco que la lesión al crédito constituye uno de los daños jurídicamente resarcibles. Ello resulta de diversas
normas del Código Civil, algunas de ellas generales en materia de responsabilidad (arts. 1068, 1075, 1077, 1079, 1100, 1109, 1110), otras específicas (arts. 592, 594, 733, 971, 972, 1517, 3429, 3430), aunque hasta 1967,
no se había producido ningún desarrollo orgánico de su teoría18.
Conforme al sistema del Código Civil, el crédito en un bien inmaterial
dotado de valor económico que integra el patrimonio (art. 2312). Hay daderecho de Daños, nº 9, “Responsabilidad del Estado”, Rubizal-Culzoni, Santa Fe, ps. 11-12.
11 COMADIRA, JULIO R., Improcedencia del lucro cesante en casos de responsabilidad del Estado
por obrar administrativo lícito: fuerza expansiva de los principios de la expropiación, Derecho
administrativo (Acto administrativo, procedimiento administrativo y otros estudios), Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1996, p. 464.
12 La doctrina más reciente propicia un “Derecho de Daños presidido por principios comunes al
Derecho Público y Privado”. SCL de Mendoza, 4-4-89, “Torres” LL, 1989-C-514, JA, 1989-III-607,
con voto de A. Kemelmajer de Carlucci.
13 Es sabido que en el más avanzado “Derecho de Daños” no pone el acento en la “antijuridicidad
de la conducta”, activa o pasiva, sino en la “injusticia del daño”; el rechazo a la posibilidad de que una
víctima inocente quede insatisfecha,
14 MOSSET ITURRASPE, JORGE, Visión jusprivatista de la responsabilidad del Estado, en Revista de
Derecho de Daños, t. 9, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe 2000, pág. 11.
15 ABREVAYA, ALEJANDRA DÉBORA, Responsabilidad Civil del Estado, Buenos Aires, 2003, AbeledoPerrot, pág. 52.
16 LÓPEZ OLACIREGUI, JOSÉ MARÍA, Esencia y fundamento de la responsabilidad civil, en Revista del
Derecho Comercial y de las Obligaciones, año 1978, pág. 941.
17 BUSTAMANTE ALSINA, JORGE, Teoría General de la Responsabilidad Civil, 8ª ed., Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1993, pág. 613.
18 ERDOZAIN, MARTÍN, Acerca de la llamada Lesión al Crédito (con especial referencia a su
tratamiento en las Terceras Jornadas de Derecho Civil), en JA, 1968-III-728, ap. III-A y B.
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ño, en sentido jurídico, cuando existe un perjuicio susceptible de apreciación pecuniaria (arts. 1068 y 1075), inclusive si recae “de una manera
indirecta” (art. 1079); su reparación puede ser reclamada por derecho
propio por el damnificado indirecto, aunque promedie renuncia de otro
legitimado (art. 1100). Este daño –cumplido, claro está, los presupuestos
pertinentes– debe ser reparado por el causante (arts. 1077, 1109, 901 y
sigs.).
El crédito goza de las garantías que la Constitución Nacional otorga al
derecho de propiedad en sus arts. 14 y 17 19, de manera que, por ser
inviolable, tiene la protección propia del Derecho de daños: quien lo afecta
injustamente está precisado a reparar los perjuicios que provoca su
conducta.
Pero, aparte de esas normas básicas de la armazón del sistema, en el
mismo código Civil hay otras disposiciones específicas que involucran el
resarcimiento de los perjuicios derivados de lesión al crédito. Por ejemplo,
en materia de obligación de dar una cosa cierta para transferir derechos
reales, el acreedor tiene derecho –según los casos– contra el poseedor de
mala fe (arts. 592 y 594) que es, precisamente, un tercero que ha afectado
la efectivización de su crédito a la entrega.
Las Terceras Jornadas –Nacionales– de Derecho Civil:
En el año 1967 se llevaron a cabo, en Tucumán, las III Jornadas Nacionales de Derecho Civil, que trataron como tema Nº 2 la “Responsabilidad
del tercero por la lesión al derecho de crédito”, en donde se aprobó el
siguiente despacho: El tercero que mediante un hecho ilícito, impide el
cumplimiento de la obligación a favor del acreedor, debe responder a éste
por los daños y perjuicios ocasionados siempre que se den las siguientes
condiciones: a) que medie una relación de causalidad jurídicamente relevante entre el hecho ilícito y el daño sufrido por el acreedor a raíz del
incumplimiento del deudor (art. 901 y ss., Cód. Civil); b) que, en razón del
hecho ilícito del tercero, el acreedor no pueda obtener su crédito por
ninguno de los medios que le acuerda el Código Civil. Si el incumplimiento fuere por la insolvencia del deudor, el acreedor sólo tendrá acción
contra el tercero cuando el hecho ilícito de éste hubiere determinado la
insolvencia.
Otro despacho minoritario fue concebido en estos términos: “El derecho
de crédito puede ser lesionado de dos maneras distintas por un tercero: 1)
Directamente en forma inmediata cuando la específica ilicitud del acto
estriba exclusivamente en el detrimento ocasionado al derecho de crédito,
o sea, cuando el tercero no viola otra clase de normas que aquellas que
tiene por objeto la tutela de tal derecho. Es lo que sucede en los siguientes
casos: destrucción o despojo del documento en donde consta la deuda;
colusión del tercero con el deudor en la violación del crédito; actos de
disposición del crédito otorgados por un tercero no titular del mismo;
erróneos informes del Registro de Propiedades que, al impedir que se
inscriban las medidas cautelares solicitadas, privan al acreedor de la garantía sobre la que puede hacer efectivo su crédito. No hay dudas de que en
estos casos el tercero es responsable. 2) La lesión del derecho de crédito
puede aparecer como consecuencia del detrimento o menoscabo de otro
derecho o e un bien jurídico perteneciente al deudor. Se trata de un acto
que afecta la vida del deudor, su integridad corporal, su libertad personal,
su derecho de propiedad sobre la cosa debida y, consecuentemente, como
resultado de esta conculcación, lesiona al crédito.
Aunque, a un cuarto de siglo de ellas, el recaudo de “ilicitud” que contiene su Recomendación debe ser entendido a la luz de los criterios actuales: es reparable el daño injustificado, aunque la acción generadora,
en sí misma, no sea injusta20.
La política económica del Estado y la afectación del derecho al crédito:
Desde el punto de vista jurídico técnico, la lesión al crédito que venimos esbozando como perjuicio derivado de la aplicación de las medidas de
política económica del Estado, enmarcada en una situación de emergencia,
puede tomar la forma de la afectación de la posición jurídica del acreedor
o del deudor.
En lo referente al Estado como tercero, interfiere con toda acción extraña que disminuya la garantía del deudor, su poder económico, es decir
afectado al crédito. La imputación de los hechos responden como conexión mediata (art. 904, Cód. Civ.) de las que resulta de la conexión de un
hecho con otro.
De ello se sigue que, actuando el Estado-tercero sobre el patrimonio del
particular-deudor, las consecuencias sólo son imputables a aquél cuando
se reúnen dos circunstancias: 1.- El incumplimiento del deudor es consecuencia inmediata de la acción del tercero. 2.- El perjuicio al crédito es
una consecuencia necesaria del incumplimiento, lo que hace finalmente
que la lesión sea consecuencia mediata del acto del tercero21.
Así tenemos: conexión de un hecho (acción: política económica) con
otro (incumplimiento de la obligación); la imputación es atendible si y
19 CSJN, Fallos, 137:47, 144:219, 145:307.
20 ALTERINI, ATILIO ANÍBAL, Lesión al Crédito y Responsabilidad del Estado, Abeledo-Perrot,
Reimpresión, Buenos Aires, 1992, pág. 102.
21 DESCALZI, JOSÉ PABLO, Responsabilidad del Estado por políticas económicas, en “Los Nuevos
Daños”, t. II, Hammurabi, Buenos Aires, 2000, pág. 388.
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sólo si esto era “previsible” (arts. 901 y 904), y atento a que el Estado el
“tercero”, se hace aplicable lo normado por el art. 902 (“Cuanto mayor sea
el deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento de las cosas, mayor
será la obligación que resulte de las consecuencias posibles de los
hechos”). Es por consiguiente, apto para generar responsabilidad el obrar
del Estado-tercero que interfiere en la posición jurídica del acreedor o
lesiona algún derecho del deudor, con efecto de perturbar el cumplimiento
de su obligación frente a aquél, sea perjudicando su exigibilidad o
eficacia.
Extensión del resarcimiento:
Se configure o no causal de justificación, en definitiva, el juez deberá
ponderar las particularidades del caso concreto.
En torno a la extensión del resarcimiento por actos lícitos, se perfilaron
dos posturas, una que sostiene la reparación integral; y otra, quienes
distinguen entre responsabilidad e indemnización y limitan el
resarcimiento al daño emergente. Esta tesis, sostiene que el Estado no
puede responder en la misma medida cuando obra legítimamente, que
cuando se trata de una conducta transgresora del orden jurídico.
La responsabilidad se basa en la imputabilidad y se vincula al acto
ilícito, mientras que la indemnización es la compensación debida por el
Estado al titular de ciertos derechos, que ceden ante el ejercicio legítimo
de una potestad pública, y su fundamento es la igualdad en las cargas
públicas, como la expropiación.
Tal distinción incidiría en la cuestión de la extensión del resarcimiento,
dado que, aplicándose analógicamente las normas de la ley de
expropiaciones (art. 10, ley 21.499) a la responsabilidad por actos lícitos,
el Estado sólo debe compensar el daño emergente, quedando excluido el
lucro cesante, el daño moral u otro rubro22.
Los que se enrolan en la reparación integral predican la unidad de la
teoría del responder, como una consecuencia lógica de la unidad del
ordenamiento jurídico23, y se llama la atención acerca del riesgo
proveniente de que se quiera dar al Estado un tratamiento más considerado
que el que reciben los particulares responsables, en especial, limitando los
rubros a indemnizar24.
La generalidad de los civilistas considera aplicables “las normas que
gobiernan el deber de reparar en el derecho común” (III Jornadas,
Sanjuaninas de Derecho Civil”, San Juan, 1986, Comisión IV Rec 4a), por
lo que el resarcimiento debe ser integral, comprendiendo tanto el daño
material como el moral”, y abarcar “las consecuencias inmediatas y
mediatas y el lucro cesante (rec. 5). Insistiendo que los daños causados por
la actividad lícita del Estado, en las órbitas contractual y extracontractual
se aplican los principios generales, por lo cual son reparables las
consecuencias inmediatas y mediatas, así como el daño moral.
Conclusiones
a) La conducta del Estado, en cuanto a la política económica, no
requiere declaración de inconstitucionalidad para reclamar daños y
perjuicios, puesto que, aún la actividad lícita del Estado genera
responsabilidad por los perjuicios que ocasione la reprogramación
económica.
b) Todo orden jurídico-económico descansa en la confianza que inspira
el Estado, en la previsibilidad y estabilidad de sus políticas económicas, en
la coherencia de sus leyes y decisiones judiciales.
c) Resulta necesario que el país pueda restablecer la confianza en las
bases objetivas del contrato, con políticas económicas claras, entendibles e
igualitarias, produciendo un equilibrio entre los intereses de toda la
sociedad y sin menoscabar a determinados sectores en beneficio de otros.
d) No debe confundirse la cuota de sacrificio general igualitario que el
régimen legal de la emergencia impone, con la reparación del daño injusto
que eventualmente ésta podría provocar si no se compensara en concreto
la afectación de la posición jurídica del sujeto, ya que no reparar a éste es
sumar una cuota de sacrificio mayor y diferente a los demás.
e) La lesión al crédito –en tanto bien inmaterial susceptible de
apreciación pecuniaria que integra el patrimonio (art. 2312, Cód. Civ.)–,
como perjuicio derivado de la aplicación de las medidas de política
económica del Estado, enmarcada o no en una situación de emergencia,
puede tomar la forma de afectación de la posición jurídica del acreedor o
del deudor, sea afectando de manera directa el crédito, o bien en forma
indirecta afectando el patrimonio o la persona, o su exigibilidad o eficacia.
Bibliografía
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23 KEMELMAJER DE CARLUCCI, AÍDA, Responsabilidad del Estado, en Estudios en Homenaje al Dr.
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24 MOSSET ITURRASPE, JORGE, La prescripción de la acción por indemnización derivada de la
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JURISPRUDENCIA
Impuestos:
Prescripción: regulación provincial; disparidad con las disposiciones del Código Civil;
apartamiento de la legislación de fondo; invalidez. Recurso de Inconstitucionalidad Provincial: Pronunciamiento recurrido; definitividad; juicio ejecutivo; regla general; excepción.
—Indemnización de daños por el Estado. Sacrificio de derechos patrimoniales como consecuencia de actos lícitos, en LL, 1979-C.
— La prescripción de la acción por indemnización derivada de la actividad extracontractual lícita del Estado. ¿Responsabilidad o Expropiación?, en JA, 1998-II-357.
PADILLA, R., La regulación de la libertad de comercio durante emergencias, en “Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires,
agosto de 1989, t. 49, nº 2.
PUERTA DE CHACON, ALICIA A., Responsabilidad del Estado por aplicación
de políticas económicas, en Los Nuevos Daños, 2ª ed., Hammurabi, Buenos Aires, 2000.
SPOTA, ALBERTO A., prólogo a la obra de COLAUTTI, CARLOS, Responsabilidad del Estado, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 1995, ps. 12-13.
VANOSSI, JORGE REINALDO A., Teoría Constitucional, t. II, Buenos Aires,
1976, pág 556.
WEINGARTEN, CELIA, La responsabilidad del Estado por la ruptura de la
confiabilidad de las políticas económicas, en Revista de Derecho de
Daños, Nº 9, Responsabilidad del Estado, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe,
2000.
Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi,
Rafael Francisco Gutiérrez y Mario Luis Netri, con la presidencia del
señor Ministro decano doctor Eduardo Guillermo Spuler, a fin de dictar
sentencia en los autos caratulados “Comisión de Fomento de Santa Isabel
contra Litoral Gas S.A. y otro –apremio– sobre recurso de inconstitucionalidad” (Expte. C.S.J. n° 342, año 2002). Se resolvió someter a decisión
las siguientes cuestiones: 1ª ¿Es admisible el recurso interpuesto? 2ª En su
caso, ¿es procedente? 3ª En consecuencia, ¿qué resolución corresponde
dictar? Asimismo, se emitieron los votos en el orden en que realizaron el
estudio de la causa, o sea, doctores: Netri, Gastaldi, Spuler y Gutiérrez.
A la primera cuestión, el doctor Netri dijo:
1. Por sentencia 26 del 26 de febrero de 2002, el Juez de Primera Instancia de Distrito en lo Civil y Comercial Número 2 de Venado Tuerto rechazó las excepciones y defensas opuestas por la accionada y ordenó seguir
adelante la ejecución.
Ese decisorio fue impugnado por la demandada a través del recurso de
inconstitucionalidad previsto por la ley 7055 (fs. 2/13).
El a quo concedió el remedio extraordinario (f. 25).
1 – Las provincias carecen de facultades para establecer normas que
importen apartarse de la legislación de fondo, incluso cuando se trata
de regulaciones concernientes a materias de derecho público local
pues las legislaciones provinciales que reglamentan la prescripción en
forma contraria a lo dispuesto en el Código Civil son inválidas.
En el examen de admisibilidad que impone el art. 11 de la ley 7055, advierto que, con excepción de lo concerniente al planteo de prescripción, el
decisorio impugnado no reviste carácter definitivo según lo exige el art. 1º
de la citada fuente normativa, conforme lo expondré seguidamente.
2 – Si bien es cierto que, como regla, los pronunciamientos recaídos en
los procesos de ejecución no satisfacen el requisito de definitividad
estatuido en el art. 1º de la ley 7055, ello admite excepción cuando no
existe la posibilidad del ordinario posterior, circunstancia que se
verifica cuando se trata de excepciones procesales relativas al juicio
ejecutivo y de cualquier excepción o defensa que se haya deducido,
sustanciado y decidido en aquel sin limitación de prueba.
2.1. Ante el Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Civil y Comercial Número 2 de Venado Tuerto, la Comuna de Santa Isabel inició demanda de apremio contra Litoral Gas S.A., tendente al cobro de la suma de
$16.950,66 originada en la falta de pago del derecho de registro e inspección por los períodos enero de 1993 a setiembre de 2000.
85 – CS Santa Fe, noviembre 13-2007.– Comisión de Fomento de
Santa Isabel c. Litoral Gas S.A. y otro –apremio– s/recurso de
inconstitucionalidad.
En la ciudad de Santa Fe, a los trece días del mes de noviembre del año
dos mil siete, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte
2. La materia litigiosa puede resumirse así:
Acompañó al escrito inicial la liquidación de deuda y la planilla de determinación del tributo en cuestión e invocó, en lo que aquí es de interés,
la aplicación de la ley 5066 (de cobro de créditos fiscales de Municipios y
Comunas por vía de apremio).
2.2. Citada de remate, la accionada compareció y opuso excepción de
inhabilidad de título con sustento, esencialmente, en que el procedimiento
administrativo de determinación de deuda era nulo en razón de no haber
Rosario, viernes 25 de abril de 2008
participado del mismo ni en la faz determinativa propiamente dicha ni,
tampoco, en la etapa posterior, al impedírsele interponer los recursos previstos en los arts. 53 y siguientes de la ley 8173.
También apoyó su defensa en la manifiesta inexistencia de deuda
exigible desde que, al omitir la actora cumplir con el procedimiento reglado de determinación, la vía ejecutiva no había quedado debidamente habilitada. Aseveró, en tal sentido, que un título hábil no sólo debe cumplir
con los requisitos extrínsecos, sino que debe ser la derivación de un proceso regular que desemboque en el dictado del acto administrativo.
Subsidiariamente opuso una serie de defensas, a saber: inhabilidad de título por inexistencia manifiesta de deuda (las obras recién le fueron transferidas en 1995); prescripción (5 años, art. 4027, Código Civil); inconstitucionalidad de las ordenanzas tributarias de la Comuna porque, al instituir
la aplicación de “mínimos”, resultan violatorias de los arts. 1º, 2º y 67 de
la ley 8173, de los arts. 28 y 35 del Convenio Multilateral y del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento.
2.3. Mediante resolución 836 del 14 de setiembre de 2001, el Magistrado interviniente dispuso, con base en lo normado por los arts. 22 y 23 de la
ley 5066, hacer saber a las partes que no correspondía la apertura de la
causa a prueba y denegó la ofrecida por la demandada consistente en que
se intime a la actora a acompañar el expediente administrativo de determinación de la obligación tributaria de Litoral Gas S.A. 2.4. Por sentencia
del 26 de febrero de 2002, el Juez rechazó las defensas opuestas por la accionada y mandó seguir adelante la ejecución hasta tanto la actora se haga
íntegro pago del capital e intereses reclamados, con costas al vencido.
Para así decidirlo, recordó que la mayoría de las cuestiones aquí debatidas habían sido tratadas y resueltas in re “Comuna de Diego de Alvear
contra Coop. de Serv. Eléctricos de San Gregorio”, que tramitaran ante ese
mismo órgano jurisdiccional. Seguidamente consignó que el caso se regía
por la ley 5066, resultas de lo cual y por imperio de lo previsto en el art. 8º
de ese ordenamiento, tratándose la actora de una Comisión de Fomento, no
resultaba oponible la excepción de inhabilidad de título, atribuyendo el
fundamento de tal prohibición a que en procesos como el presente está
vedado el debate sobre la causa y difirió para el ordinario posterior la
discusión.
En cuanto a la alegación de “nulidades”, señaló que tal defensa no está
prevista en la ley 5066 y que, además, no debe confundirse la nulidad del
proceso judicial con la que pudo producirse en sede administrativa, pues
no podía ingresar en esta última so pena de entrar al análisis de la causa.
Finalmente, rechazó el planteo de inconstitucionalidad con sustento en
la importancia que reviste para los Municipios y Comunas la rápida percepción de la renta sin perjuicio de reiterar la posibilidad del ulterior
juicio de conocimiento. También desechó el planteo prescriptivo por considerar de aplicación los arts. 34 y 35 de la ley 8173 a la que atribuyó el
carácter de ley específica sobre tal temática.
3. Contra ese decisorio interpuso la parte demandada su recurso de
inconstitucionalidad por reputarlo arbitrario en los términos del art. 1º, inc.
3º de la ley 7055.
En tren de fundar la admisibilidad de la impugnación extraordinaria y
en lo que hace a la definitividad del pronunciamiento, argumentó que tal
aspecto debía considerarse satisfecho por diversos motivos.
Así, adujo que: la sentencia de apremio fiscal sólo es recurrible por el
actor (art. 26, ley 5066); las excepciones opuestas, sustanciadas y resueltas
en el proceso ejecutivo no podrán ventilarse nuevamente en un hipotético
juicio ordinario posterior; existe interés institucional desde que incide en
la percepción de la renta pública; la posibilidad del ordinario posterior no
asegura su derecho a la jurisdicción, ni la vigencia de los derechos de propiedad, igualdad ante la ley, debido proceso e inviolabilidad de la defensa
en juicio; la situación de emergencia económica que vive el país determina
que el recupero de “esta verdadera exacción ilegal” a través del juicio declarativo ulterior sea imposible o de muy difícil logro; concurre un supuesto de agravio irreparable no sólo desde el plano económico-patrimonial
sino también porque se conculca la vigencia del Estado de Derecho y de la
seguridad jurídica al convalidarse la actuación abusiva del fisco en torno a
la creación de títulos fiscales en violación de las leyes vigentes.
Finalmente, señaló que en relación a la excepción de prescripción la
sentencia era definitiva porque es irrecurrible por los medios ordinarios
para el demandado y no podrá renovar el tema en el declarativo posterior.
En lo atinente a la procedencia de la impugnación, le imputó al a quo omitir la aplicación de leyes provinciales vigentes referidas a las determinaciones tributarias que aseguran al contribuyente el derecho de contradicción en sede administrativa y regulan los distintos pasos para habilitar el
apremio, extremos omitidos por la Administración y convalidados en la
sentencia recurrida, que dio curso a la demanda respecto de una deuda manifiestamente inexigible.
También le endilgó a los Juzgadores incurrir en un inútil ritualismo
pues entiende que si la ley 5066 autoriza la excepción de “pendencia de
recursos concedidos con efecto suspensivo” –la que no pudo oponer en razón de la violación del procedimiento de determinación–, con mayor razón
debía permitirse la defensa de inhabilidad de título fundada en la
inexistencia misma del procedimiento administrativo previo.
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Por otra parte consideró que el fallo es arbitrario habida cuenta que omite la aplicación del art. 67 de la ley 8173 y da “vía libre” a la percepción
de importes mínimos del derecho de registro e inspección en violación del
límite establecido en el convenio multilateral.
Le imputó también a los Sentenciantes autorizar el cobro de créditos fiscales no obstante la inexistencia de hecho imponible por el período enero
de 1993 a agosto de 1995, toda vez que a Litoral Gas S.A. recién le fueron
transferidas las instalaciones el 21 de junio de 1995 y la primer alta de
clientes tuvo lugar el 22 de agosto de 1995.
Por último, consideró que el decisorio recurrido consagra una violación
al principio de “jerarquía normativa” prescripto por el art. 31 de la Carta
Magna nacional, por cuanto, para rechazar la excepción de prescripción,
dio prevalencia a una norma provincial (los arts. 34 y 35 de la ley 8173)
por sobre una nacional que regula los institutos de fondo (el art. 4027, inc.
3º, Código Civil).
4.1. Como se anticipó, salvo lo concerniente a la excepción de prescripción, la sentencia atacada carece del requisito de definitividad estatuido en el art. 1º de la ley 7055. Ello así, habida cuenta que tratándose en
autos de un proceso de ejecución, éste se cierra con una sentencia contra la
que la ley 5066 abre la vía ordinaria prevista en el art. 26 y, por ende, no
reviste en principio la calidad de definitiva (cfr. AyS, 36-229; 48-289;
84-222; 136-132, entre muchos otros).
Desde luego, este enunciado no es absoluto: si bien es cierto que, como
regla, los pronunciamientos recaídos en los procesos de ejecución no satisfacen el aludido requisito, ello admite excepción cuando no existe la posibilidad del ordinario posterior, circunstancia que se verifica cuando se
trata de excepciones procesales relativas al juicio ejecutivo y de cualquier
excepción o defensa que se haya deducido, sustanciado y decidido en aquél sin limitación de prueba.
Pero en el sub lite, ninguna de las líneas argumentales por las que transita el discurso recursivo tiene entidad para excepcionar la regla mencionada y permitir el franqueo de la instancia extraordinaria.
Obsérvese, en tal sentido, que el recurrente podrá reeditar todos sus
planteos en el proceso de conocimiento ulterior y ello, sencillamente, porque el propio Magistrado, expresamente, no ha decidido sobre las mismas.
Es decir, no se trata de excepciones o defensas deducidas, sustanciadas y
resueltas sin limitación de prueba.
En tal sentido, no puede soslayarse que el a quo ni siquiera ingresó
mínimamente al examen de las excepciones de inhabilidad de título fundadas, básicamente, en la inexistencia del procedimiento administrativo,
en tanto reputó operativa –y sobre tal aspecto no hay crítica concreta– la
prohibición contenida en el art. 8º de la ley 5066, que veda la oposición de
esta excepción cuando la demandante sea una Comisión de Fomento
(rectius: Comuna). Otro tanto puede predicarse respecto del planteo de inconstitucionalidad de las ordenanzas, pues en este tópico el Tribunal se limitó a justificar la vía rápida del apremio, pero no menguó –al contrario lo
destacó– la posibilidad del declarativo posterior como ámbito propicio
para debatir los puntos sobre los que la accionada apoya la inconstitucionalidad del tributo. En tales condiciones, la aseveración del impugnante en
el sentido que las excepciones opuestas, sustanciadas y resueltas en el
proceso ejecutivo no podrán ventilarse nuevamente en un hipotético juicio
ordinario posterior, si bien correcta desde un plano estrictamente formal,
resulta –según lo supra señalado– por completo extraña a las circunstancias de esta causa. Desde luego que las razones vinculadas con la imposibilidad de un posterior recupero de las sumas que deban abonarse como
consecuencia de este apremio por la situación de emergencia que atraviesan las Comunas y Municipios de la Provincia, son claramente insuficientes y patentizan, en el mejor de los casos, un agravio conjetural o hipotético que en manera alguna configura un supuesto de gravamen irreparable
en los términos de conocida jurisprudencia del Máximo Tribunal de la
Nación y de esta Corte (Fallos, 182:293; 185:74 y 188; 188:286; AyS,
136-132, entre otros).
No merece mejor suerte la invocación de que pudiera encontrarse
comprometida la percepción de la renta pública, pues tal extremo no opera
como una suerte de resorte que, alegado, conlleva automáticamente la eliminación de los requisitos legales propios de la impugnación extraordinaria.
De hecho, la propia jurisprudencia de la Corte nacional citada por el
quejoso es clara en cuanto al carácter excepcional del tópico en examen y
ha sido ligada a casos en que la inexistencia de deuda resultaba manifiesta
de los propios autos y, siempre y cuando, el tratamiento de las defensas opuestas no presuponga el examen de otras cuestiones cuya acreditación
exceda el limitado ámbito de estos procesos (Fallos, 312:178) y, vale destacarlo, el recurrente no alcanza a convencer que la acreencia que se pretende ejecutar sea “manifiestamente” inexistente o inexigible.
4.2. Ahora bien, como supra se anticipara, la cuestión atinente a la
prescripción sí resulta definitiva pues ha merecido resolución expresa del
a quo y sobre ella no podrá reeditarse el debate en un nuevo proceso.
En ese solo aspecto el recurso es admisible. Voto, pues, parcialmente
por la afirmativa.
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A la misma cuestión, la doctora Gastaldi dijo:
Coincido con la solución propiciada por el señor Ministro doctor Netri
en cuanto considera que en lo referente a la prescripción el recurso deberá
declararse admisible en tanto lo resuelto en tal sentido por el a quo no
podrá ser reeditado en un nuevo proceso. En los demás aspectos, también
coincido sustancialmente con los fundamentos vertidos que predican por la
falta de definitividad de lo decidido y, consecuentemente, inadmisibilidad
del recurso. Además, entiendo necesario remarcar lo que seguidamente se
expone.
Así, en primer lugar y en cuanto a las alegaciones de inconstitucionalidad esgrimidas por el recurrente en relación al rechazo de la excepción de
inhabilidad de título, invocando en tal sentido la falta de sustanciación de
procedimientos administrativos necesarios para la emisión del título y la
promoción del apremio, como la alegada privación del derecho de contradicción en sede administrativa, se advierte que a estarse a la Ordenanza de
la Comuna de Santa Isabel (Capítulo II, art. 15) el tributo Derecho de Registro e Inspección exigido, se fija en una cuota fija mínima por período
mensual. Por lo cual, no se advierte que necesariamente exija una tramitación o procedimiento especial dirigido a determinar y cuantificar la deuda
que pretende cobrar el ente local. Y no resulta ocioso destacar, por lo demás, que normalmente para similares casos, es la propia administración la
que efectúa su liquidación.
Teniendo en cuenta lo antes señalado, el carácter meramente aparente
del agravio, se patentiza más aún si se repara en que según lo preceptuado
por el propio art. 62 del Código Tributario Municipal (ley 8173), el cobro
judicial por apremio de los gravámenes se dispondrá por el Municipio una
vez transcurridos los plazos generales o especiales de pago sin necesidad
de intimación o requerimiento. Y no logra entreverse que respecto del
supuesto de autos la aplicación de tal disposición se encontrare claramente
extralimitada. En el mismo orden de consideraciones, teniendo en cuenta
que la liquidación se efectuara partiendo desde el empadronamiento solicitado (f. 52) también resultan suficientes, en demostración de la alegada
inexistencia de deuda, aquellas argumentaciones que se apoyan en la circunstancia de haberse transferido las obras e instalaciones en el año 1995.
No logra demostrar el recurrente la irrazonabilidad de lo resuelto ni conmover la falta de definitividad en orden a la admisibilidad del recurso.
Consecuentemente, los argumentos de la empresa impugnante no logran
persuadir a este Cuerpo de la efectiva configuración de un apartamiento de
la solución que conforme a la normativa aplicable se imponía en el caso, ni
de las exigencias de prudencia y fundamentación racional que orientan la
labor de adjudicación judicial. No se aportan entonces, razones suficientes
que habiliten a concluir que el fallo impugnado exhiba un déficit en cuanto
a este punto que habilite a su descalificación a la luz del art. 95 de la Carta
Magna provincial.
Conforme lo expuesto, tampoco logran conmover la falta de definitividad del pronunciamiento sus postulaciones interpretando que el tributo
municipal al establecer mínimos impositivos, vendría a conculcar el Pacto
Fiscal y ley provincial de adhesión 11.123. Ello así pues no se evidencia
que tales planteos permitan inferir sin más la predicada inexistencia de
deuda, ni que en todo caso las impugnaciones que con apoyo en tales
disposiciones se invocan, no pudieren dilucidarse en un juicio declarativo
posterior.
Por todo lo cual, entiendo que los embates del impugnante no sobrepasan en su entidad, más que el de trasuntar disconformidad con lo decidido
por los jueces, al interpretar el alcance de las normas del derecho público
local y disposiciones de naturaleza procesal que como es sabido, son ajenos –por regla– a la revisión extraordinaria. Y, en el caso, no ha logrado la
quejosa demostrar que se configure un supuesto que amerite excepcionar
la mentada directiva ya que todo esfuerzo argumentativo radica en volver a
insistir en que debió haberse admitido en el apremio la defensa de inhabilidad de título con base en una supuesta falta de agotamiento de los remedios administrativos, mas sin aportar nuevos fundamentos para dar por
tierra con el razonamiento seguido por el a quo.
Con base en todo lo expresado cabe concluir que los argumentos del recurso tampoco logran superar el obstáculo formal de falta de definitividad
del pronunciamiento atacado, tal como señalara el a quo y que el recurrente no logra fundadamente rebatir. Voto, pues, parcialmente por la afirmativa.
A la misma cuestión, el señor Ministro decano doctor Spuler y el señor
Ministro doctor Gutiérrez expresaron idénticos fundamentos a los vertidos
por el señor Ministro doctor Netri y votaron en igual sentido.
A la segunda cuestión, el doctor Netri dijo:
En lo estrictamente concerniente al planteo de prescripción opuesto por
la accionada, el a quo, como ya se adelantó, dispuso la desestimación de la
excepción atento a que “nos encontramos ante una normativa 'específica'
en la materia cual es el arts. 34 y 35 del CTM. No debe olvidarse que la
prescripción es un instituto de interpretación restrictiva y que en caso de
duda se debe preferir la solución que mantenga vivo el derecho... Por ende
si se reclama desde enero del 93 y la demanda se inició el 8/2/01 (f. 11)
cabe el rechazo de tal argumentación” (fs. 88 vto. y 89).
Del considerando transcripto surge que en el fallo en recurso se aplicó,
a los efectos del cómputo del término de prescripción del Derecho de Re-
Rosario, viernes 25 de abril de 2008
gistro e Inspección, el plazo de diez años establecido en el art. 34 del
Código Tributario Municipal para las deudas con vencimiento anterior al
1º de enero de 1997 (ver art. 2º, ley provincial 11.443) en contraposición
al de cinco años que proponía la accionada con fundamento en el art. 4027
del Código Civil.
De tal modo, el agravio constitucional traído ante esta Corte se basa en
una invocada violación al principio de jerarquía normativa contenido en el
art. 31 de la Constitución nacional al haberse dado prevalencia a una norma provincial por sobre una nacional regulatoria del derecho de fondo.
Sobre el punto es necesario considerar que, si bien lo atinente al
régimen de prescripción aplicable es materia propia de los jueces de la
causa y, como tal, exenta en principio de revisión constitucional y que,
además, la respuesta jurisdiccional brindada por el a quo coincide con las
consideraciones que este Cuerpo vertiera in re “Comuna de Recreo contra
Santirocco Ana María sobre Apremio” (AyS, 190-421 y en igual sentido
in re “Municipalidad de Rosario contra Palillo Juan Carlos sobre apremio”, AyS, 190-425), la posición enfáticamente sustentada en recientes
precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación obliga a abordar
el agravio desde una nueva perspectiva.
En efecto, el Alto Tribunal nacional en el caso “Recurso de hecho deducido por Abel Alexis Latendorf (síndico) en la causa Filcrosa S.A.
s/quiebra s/incidente de verificación de Municipalidad de Avellaneda” (del
30.9.2003, Fallos, 326:3899), por mayoría, y refiriéndose a normas que
regulaban la prescripción de tasas municipales, otorgó preeminencia a las
disposiciones del Código Civil derivadas del art. 75, inc. 12, entendiendo
que como consecuencia de la delegación allí contenida “la regulación de
los aspectos sustanciales de las relaciones entre acreedores y deudores corresponde a la legislación nacional, por lo que no cabe a las provincias –ni
a los municipios– dictar leyes incompatibles con lo que los códigos de
fondo establecen al respecto ya que, al haber atribuido a la Nación la
facultad de dictarlos, han debido admitir la prevalencia de las leyes del
Congreso y la necesaria limitación de no dictar normas que las contradigan” (considerando 9° del voto de la mayoría).
Sostuvo en dicha oportunidad que “debe tenerse presente que del texto
expreso del citado art. 75, inc. 12 de la Constitución deriva la implícita pero inequívoca limitación provincial de regular la prescripción y los demás
aspectos que se vinculan con la extinción de las acciones destinadas a
hacer efectivos los derechos generados por las obligaciones de cualquier
naturaleza. Y ello pues, aun cuando los poderes de las provincias son originarios e indefinidos y los delegados a la Nación definidos y expresos
(Fallos, 320:619, entre otros), es claro que la facultad del Congreso Nacional de dictar los códigos de fondo, comprende la de establecer las formalidades que sean necesarias para concretar los derechos que reglamenta, y,
entre ellas, la de legislar de manera uniforme sobre los aludidos modos de
extinción” (considerando 12, voto de la mayoría).
Con tales fundamentos el Tribunal ordenó revocar una sentencia de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial confirmatoria de un decisorio de primera instancia que había ordenado verificar un crédito por
tasas municipales de la Municipalidad de Avellaneda aplicando la prescripción decenal establecida en la Ordenanza Municipal.
Dicho razonamiento fue ratificado en pronunciamientos posteriores en
los que la Corte nacional sostuvo que “las legislaciones provinciales que
reglamentan la prescripción en forma contraria a lo dispuesto en el Código
Civil son inválidas, pues las provincias carecen de facultades para establecer normas que importen apartarse de la aludida legislación de fondo,
inclusive cuando se trata de regulaciones concernientes a materias de derecho público” (“Barreyro, Bernarda Ramona c. Municipalidad de Posadas”,
del 29.06.2004, Fallos, 327:2631 y “Verdini, Edgardo Ulises c. Instituto de
Seguridad Social de Neuquén”, del 19.08.2004, Fallos, 327:3187).
Tal estado de cosas impone tener en especial consideración la tradicional jurisprudencia del Alto Cuerpo nacional acerca de que, no obstante
que “sólo decide en los procesos concretos que le son sometidos y sus
fallos no resultan obligatorios para casos análogos, los jueces inferiores
tienen el deber de conformar sus decisiones a aquéllos” (Fallos, 25:364;
212:51 y 160), toda vez que “...por disposición de la Constitución Nacional y de la correspondiente ley reglamentaria, la Corte Suprema tiene autoridad definitiva para la justicia de la República (arts. 100, Constitución
Nacional y 14, ley 48; Fallos, 212:51). Este deber de los tribunales no
importa la imposición de un puro y simple acatamiento de la jurisprudencia de la Corte, sino el reconocimiento de la autoridad que la inviste y, en
consecuencia, la necesidad de controvertir sus argumentos cuando se aparten de dicha jurisprudencia al resolver las causas sometidas a su juzgamiento (doctr. de Fallos, 212:51)” (Fallos, 312:2007), de suerte tal que
“carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se
apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos argumentos que
justifiquen la posición adoptada por el Tribunal en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su
consecuencia” (Fallos, 307:1094; en idéntico sentido, 311:1644 y 2004;
“Lloyds Bank Limited c. Okecki, Juan J.”, del 19 de octubre de 1995 –en
DJ, 1996-I-609–; también, de esta Corte, “Gutiérrez”, AyS, 119-119; Vallejos, 119-483; “Parón”, 120-374; “Dutto”, 123-272; “Airasca”, 139-22;
“O.S.I.M.”, 142-58, entre otros).
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Y este Cuerpo ha hecho aplicación de los criterios sentados por la Corte
federal cuando las circunstancias fácticas y jurídicas de la causa sometida
a juzgamiento guardaban identidad con la que creó la jurisprudencia de
alto rango (v. gr., “Gutierrez”, “Vallejos”, “Parón”, “Dutto”, AyS, 119119; 119-483; 120-374; 123-272, entre muchos otros).
Consecuentemente, puede concluirse que el agravio esgrimido por la
recurrente encuentra directo sustento en la doctrina sentada por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación sobre el punto y cuenta con entidad
suficiente para descalificar al decisorio recurrido en tanto, para rechazar el
planteo de inexigibilidad de los períodos reclamados que excedan el plazo
de cinco años anteriores a la promoción de la demanda, entendió aplicable
al caso un plazo de prescripción establecido en una norma de derecho
local incompatible con el art. 4027 del Código Civil.
De tal modo, el pronunciamiento impugnado, en lo estrictamente concerniente al término de prescripción, no resulta derivación razonada del
derecho vigente con arreglo a las circunstancias de la causa y, por ende,
debe ser anulado como acto jurisdiccional válido. Con el alcance indicado,
voto por la afirmativa.
A la misma cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi, el señor Ministro decano doctor Spuler y el señor Ministro doctor Gutiérrez expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Netri
y votaron en igual sentido.
A la tercera cuestión, el doctor Netri dijo:
Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde declarar procedente el recurso en cuanto al planteo de prescripción
opuesto por la accionada recurrente y, en consecuencia, anular la resolución impugnada en dicho punto. Remitir los autos al Tribunal subrogante
que corresponda a fin de que juzgue la defensa de prescripción conforme
las pautas sentadas por esta Corte. Atento al éxito parcial obtenido las
costas deberán imponerse en un 80 % a la actora y un 20 % a la demandada (art. 12, ley 7055). Así voto.
A la misma cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi, el señor Ministro decano doctor Spuler y el señor Ministro doctor Gutiérrez dijeron
que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor
Ministro doctor Netri y votaron en igual sentido.
En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia resolvió: Declarar procedente el recurso en
cuanto al planteo de prescripción opuesto por la accionada recurrente y, en
consecuencia, anular la resolución impugnada en dicho punto. Remitir los
autos al Tribunal subrogante que corresponda a fin de que juzgue la
defensa de prescripción conforme las pautas sentadas por esta Corte. Imponer las costas en un 80% a la actora y un 20% a la demandada (art. 12,
ley 7055). Registrarlo y hacerlo saber. Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Ministro decano y los señores Ministros por ante mí, doy
fe. – Eduardo G. Spuler.– María A. Gastaldi.– Rafael F. Gutiérrez.– Mario L. Netri (Sec.: Fernández Riestra).
Procedimiento Administrativo:
Potestad disciplinaria: sumario; Intimación
originaria concreta; ausencia; defensa material; nulidad. Recurso Contencioso Administrativo: Denegación presunta de la
administración; admisibilidad; plazos.
1 – La instrucción de un sumario administrativo en el cual no se le ha
hecho conocer concretamente al imputado la conducta cuya autoría se
le atribuye, trae aparejada la nulidad de las actuaciones, ya que ello
obsta el ejercicio de la denominada defensa material, consistente en
rebatir la acusación y responder adecuadamente los cargos formulados. Ello debido a que las formas en el derecho administrativo asumen
la función de garantía tanto de los derechos de los administrados
como de la propia actividad administrativa y de la fiel observancia del
procedimiento administrativo, el cual adquiere especial relevancia
cuando se refiere a un trámite vinculado con el ejercicio de la potestad
disciplinaria.
2 – Una vez configurada la denegación presunta por parte de la administración, el interesado no esta obligado a concurrir por vía contencioso administrativa dentro de los plazos fijados para la denegación
expresa, posibilidad que no se extiende sine die, sino que resulta limitada por el juego de otras normas legales, tales como la prescripción.
86 – CCont.-adm. Nº 1 Santa Fe, octubre 16-2007.– Giordano, Roberto
c. Municipalidad de Villa Ocampo s/recurso contencioso administrativo.
En la ciudad de Santa Fe, a los 16 días del mes de octubre del año dos
mil siete, se reunieron en acuerdo los señores Jueces de la Cámara de lo
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Contencioso Administrativo N° 1, doctores Luis Alberto De Mattia y Federico José Lisa con la presidencia del titular doctor Alfredo Gabriel
Palacios, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados “Giordano, Roberto contra Municipalidad de Villa Ocampo (Expte. C.S.J. 299/99) sobre
recurso contencioso administrativo” (Expte. C.C.A.1 n° 191, año 2001).
Se resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones: 1ª ¿Es admisible
el recurso interpuesto?; 2ª En su caso, ¿es procedente?; 3ª En consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?. Asimismo, se emitieron los votos
en el orden que realizaron el estudio de la causa, o sea doctores Palacios,
De Mattia y Lisa.
A la primera cuestión el doctor Palacios dijo:
1. El señor Roberto Giordano promueve recurso contencioso administrativo contra la Municipalidad de Villa Ocampo, tendente a la anulación
del decreto 228/98, se deje sin efecto la cesantía ordenada y se disponga su
reintegro a la función.
Dice que por resolución 803/96, el Intendente Municipal de la ciudad de
Villa Ocampo dispuso la instrucción de un sumario administrativo al personal de la Oficina de Rentas, para investigar un hecho “anormal” ocurrido
el día 7.8.1996, designándose instructor sumariante al Dr. Mario Omar
Montiel. Precisa que la instrucción del sumario adolece de innumerables
irregularidades, las que enumera, a saber:se omitió la designación y participación en el sumario de un secretario ad-hoc; no se cumplió con los
pasos procesales; el instructor no le hizo conocer los hechos y faltas atribuidas; no se le corrió traslado de la prueba de cargo; luego de su declaración se introduce al sumario como prueba de cargo un nuevo testimonio,
que no había sido ordenado por la instrucción ni le fue notificado; se
ordena la recepción de pruebas ampliatorias que no se le notifican,
produciéndose sin su conocimiento; la instrucción le corre el traslado del
art. 112, no estando clausurado el sumario, ni el dictamen de la instrucción
(art. 111), corriéndose de manera impropia dicho traslado, fuera de término y sin el necesario dictamen, al que teóricamente debía referirse al evacuarlo; que el instructor dictamina el 30.4.1997, y once meses después se
decreta su cesantía; que los testigos María Esther Chávez, Omar Enrique
Massin, Fernando Pepermans y Horacio Acuña, no fueron interrogados sobre las generales de la ley, y con excepción de Massin no prestaron juramento de decir la verdad, no siendo verdaderos testimonios sino meras
declaraciones inválidas, los que refieren a cargos que nunca se le hicieron
conocer.
2.Declarada la admisibilidad del recurso interpuesto (f. 25), comparece
la Municipalidad de Villa Ocampo (f. 36) y contesta la demanda (fs. 39/40
vto.).
Invoca la interposición extemporánea del recurso.
Alega que interpuesto el recurso de revocatoria contra el acto de cesantía, ante el silencio de la Administración, once meses después de la solicitud de pronto despacho y transcurridos casi dieciseis meses de la fecha de
notificación del decreto impugnado, el demandante impulsa el presente
recurso. Entiende que la ley 11.330 es clara en el sentido que la vía jurisdiccional queda expedita una vez producidos los hechos individualizados
en el art. 9º, y que el plazo para la interposición del recurso es de treinta
días.
Agrega que por dos veces el actor dejó vencer los plazos legales: en primer lugar, al interponer el pronto despacho porque a esa fecha existía denegación presunta de la autoridad administrativa, y por la misma razón, al
incoar casi un año después de la fecha del pronto despacho este recurso.
Respecto a las presuntas irregularidades de las que adolecería el sumario, afirma que la sola lectura de las actuaciones sumariales revela que han
sido resguardadas todas las garantías de defensa.
Niega que no se le hayan hecho conocer al imputado los hechos y faltas
que se le atribuían. Destaca que obran los traslados para que el imputado
adujese cuanto estimase pertinente para su defensa, no sólo de los hechos
que dieron origen a las actuaciones, sino de los hechos nuevos, sin que el
agente haya formulado ningún tipo de descargo ni proponer diligencias
probatorias.
Rechaza que los testigos Massin, Pepermans y Acuña no hayan sido interrogados sobre las generales de la ley y no hayan prestado juramento de
decir verdad, pues el instructor aclara que han sido debidamente impuestos
en cada caso de las responsabilidades y formalidades que debían tener presentes al momento de expresar sus testimonios.
Advierte que los cuestionamientos a los testigos se centran en aspectos
formales, dejando de ese modo demostrada la pobreza de sus argumentos,
sin un atisbo de oposición.
Concluye considerando que la verdad acreditada en el sumario no ha
tenido refutación valedera de ninguno de los argumentos de la demanda.
Abierta la causa a prueba (f. 42), y producida la que consta en el expediente, alegan sobre su mérito en forma respectiva el recurrente y la
demandada (fs. 59/62 vto. y 63/vto.).
Dictada (f. 65.) y consentida la providencia de autos, se encuentra la
presente causa en estado de ser resuelta.
3. De conformidad al art. 23, inc. a) de la ley 11.330 corresponde emitir
pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso.
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Conforme a su relato, la demandada considera que por “dos veces” el
actor dejó vencer el plazo legal para interponer el presente recurso.
Al respecto, esta Cámara ha señalado, siguiendo al Alto Tribunal provincial, que una vez configurada la denegación presunta el interesado no
está obligado a concurrir por vía contencioso administrativa dentro de los
plazos fijados para la denegación expresa, posibilidad que no se extiende
sine die, sino que resulta limitada por el juego de otras normas legales,
tales como la prescripción (“Maranghello”, ST, 1-180; “Pacheco”, ST,
2-443).
En este sentido, se interpretó que la “denegación presunta” fue concebida como un beneficio u opción para el administrado, entre insistir y aguardar una decisión en sede administrativa, sin obligación de recurrir hasta
tanto la Administración se pronuncie, o expeditar la vía judicial, garantizando de esa manera que el silencio de la Administración no se convierta
en un valla infranqueable para acceder a la jurisdicción.
En consecuencia, no advierto razones que justifiquen apartarse del auto
obrante a foja 25 (AT, 1-42). Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores De Mattia
y Lisa coincidieron con lo expresado por el señor Juez de Cámara doctor
Palacios, y votaron en igual sentido. A la segunda cuestión el señor Juez
de Cámara doctor Palacios dijo: 5. El actor demanda la anulación del
decreto 228/98, por el cual se dispuso su cesantía, como así también su
reintegro a la función, con sustento en “innumerables irregularidades” que,
según su criterio, nulifican el procedimiento sumarial.
A ello se opone la demandada, argumentando la regularidad del sumario
instruido. Siguiendo al Alto Tribunal nacional, la potestad del Poder Judicial de revisar los actos disciplinarios de la Administración tiene limitada su jurisdicción al control de la legitimidad del procedimiento y del
acto que se acata, lo que no impide verificar si los hechos se encuentran
probados y las sanciones ajustadas al texto legal (Fallos, 303:1335; 304:
1335; 306:1792; 307:1282).
Le asiste razón al recurrente.
Conforme los antecedentes del caso, por resolución n° 803/96, el Intendente municipal ordenó la instrucción de un sumario administrativo al
personal de la Oficina de Rentas, con motivo del “hecho anormal producido con un contribuyente en horario de atención al público, el día
7.8.1996”, a fin de su esclarecimiento y deslindar responsabilidades (f. 6,
expediente administrativo).
Así dispuesto, el sumario ordenado tuvo un objeto preciso, el de deslindar las responsabilidades emergentes del hecho acontecido el día 7.8.1996
(tercer considerando, resolución 803).
Como primera medida, atento a que el sumario se encontraba dirigido al
personal de la Oficina de Rentas, se cita a declarar a distintos agentes de la
misma: las señoras Ramona Angélica Juncos de Tourn, Egle Beatriz Maidana de Torres y María Esther Chávez, y finalmente, al actor (fs. 10/19
vto., expte. adm. citado).
Respecto a éstos, habrá de observarse la imprecisión acerca del carácter
en el que fueron convocados, si en calidad de testigos o imputados.
En el caso de las señoras Juncos de Tourn y Maidana de Torres, tal como se desprende de sus declaraciones, se les leyó el art. 87, anexo I de la
ley 9286, haciéndoles saber que pueden expresarse libremente, que pueden
“ofrecer toda la prueba” que estimen pertinente, y que oportunamente se le
correrá “vista” o “traslado” de las actuaciones, situación que nunca se
definió ni deslindó como hubiese correspondido (fs. 10/13 vto., expte.
adm. cit.).
Lo propio aconteció con el recurrente, al cual solamente se le hizo referencia de los hechos acaecidos, en los términos de la resolución 803 (fs.
17/19 vto., expte. cit.).
No obstante, al elaborar su primer informe, el sumariante categóricamente refiere a la “declaración testimonial” de Tourn, Torres y Chávez, y
simplemente a la declaración de personas “no presentes pero afectadas a la
Oficina de Rentas”, tal el caso del Roberto Giordano (f. 32/vto., expte.
cit.).
En dicho informe, con encuadre en los arts. 111 y 112, anexo I, de la ley
9286, el sumariante dictamina que la conducta del actor viola los deberes y
prohibiciones establecidas en los arts. 13, incs. a), b), e), l) y 14, incs. a),
f), “sin perjuicio de otras configuraciones normativas” que no precisa.
Rosario, viernes 25 de abril de 2008
norma que lo ordena, a toda luces imperativo a los fines que el sumariado
pueda conocer con certeza el estado de la investigación y los derechos que
le asisten en defensa de sus intereses.
En tal sentido, debe también advertirse, no siendo un dato menor, que
hasta ese momento el actor había comparecido sin asistencia letrada.
Seguidamente, se ordena “la recepción de prueba ampliatoria” fundado
en el conocimiento de la “existencia de nuevas pruebas” las que, poco tienen del tal, en tanto refieren a la recepción de testimonios de funcionarios
municipales del área investigada y del contribuyente que de alguna forma
motivó la investigación (f. 35, expte. cit.).
Demás está decir que, previo a todo trámite, el instructor sumariante
debió hacerle saber de la ampliación dispuesta y, una vez producidas, correrle un nuevo traslado para, sobre ellas, formular su descargo y ofrecer la
prueba pertinente, máxime cuando, hasta ese momento, no tenía decaído el
derecho para ejercer su defensa (arts. 106 y 107, anexo I, ley 9286).
Contrariamente, para mayor confusión, el sumariante corre traslado pero para alegar, en los términos del art. 112, cuando tampoco había emitido
el dictamen a que refiere la citada norma, lo que concreta con posterioridad (fs. 51/54).
Por ende, al recurrente se le corrió vista para alegar sin que previamente
el instructor haya emitido su dictamen (art. 112, anexo I, ley 9286).
Por otra parte, el sumariante arriba a la conclusión que motiva la cesantía, en los dichos de los agentes del área investigada, inicialmente sospechados, sin que al respecto hubiese delimitado y deslindado claramente
la situación sumarial de cada uno de ellos, lo que se agrava en el caso del
actor.
En efecto, sin definición alguna, el recurrente resulta finalmente responsable sin que a lo largo del procedimiento se le hayan asegurado las reglas
del debido proceso.
En este sentido, de la declaración obrante a fojas 17/19 vto. del expediente sumarial, no se advierte que el instructor haya dado cumplimento al
art. 84, anexo I, de la ley 9286, limitándose a la mera referencia de los
términos de la resolución n° 803/96, sin que se le hubiese hecho conocer
concretamente la conducta “cuya autoría se le atribuye”, omisión que trae
“aparejada la nulidad de las actuaciones”
Ello a la vez trajo otra grave consecuencia, es que al no habérsele precisado al recurrente la calidad de su declaración, como el hecho y la falta
atribuida, se le impidió, en la primera oportunidad sumarial, de ejercer la
denominada “defensa material”, consistente en rebatir la acusación y responder adecuadamente los cargos formulados.
La situación se agrava si, como en el caso, la responsabilidad funcional
del actor surge de sus propias declaraciones tomadas en las condiciones
aludidas, en la que, ante la falta de conocimiento del hecho imputado, no
pudo ejercer el derecho de negarse a declarar ni servirse de asistencia letrada. Igualmente, respecto a las declaraciones del testigo Massin, las que
refieren a hechos, que si bien conexos, no formaban parte del objeto de la
investigación sumarial, circunscripta al hecho, reitero, acaecido el día
7.8.1999, lo que hubiere merecido, a los fines de asegurar la regularidad
del procedimiento sumarial, la ampliación de la investigación.
En las condiciones descriptas, el recurrente no pudo ejercer en plenitud
su derecho a ser oído, por ende, de hacer valer todos los medios idóneos a
su defensa. En efecto, la Administración instruyó el sumario con inobservancia de las formas substanciales establecidas, viciando gravemente el
trámite y provocando su nulidad.
Con su comportamiento, la demandada ha trastrocado el procedimiento
sumarial, llevando confusión y desconcierto al actor, y colocándolo en un
verdadero estado de indefensión.
El orden jurídico no acepta comportamientos que afectan la regularidad
del proceder administrativo. Siendo que las formas en el derecho administrativo asumen la función de garantía tanto de los derechos de los administrados como de la propia actividad administrativa, la fiel observancia del
procedimiento administrativo adquiere especial relevancia cuando, como
en el caso, refiere a un trámite vinculado con el ejercicio de la potestad
disciplinaria.
En efecto, la invocación a los arts. 111 y 112 del régimen estatutario
municipal supone para el imputado haber superado la etapa para efectuar
su defensa y ofrecer pruebas, que en el caso no había tenido lugar, no obstante las precisas prescripciones contenidas en tal sentido en el art. 106,
anexo I de la ley 9286.
En este mismo sentido, calificada doctrina entiende que el procedimiento administrativo cumple una función de garantía, al proteger tanto al interés público como al particular frente a la ilegitimidad o inconveniencia del
obrar de la Administración Pública, para lo cual debe encuadrarse en un
marco procesal de respeto prioritario al ordenamiento jurídico, comprensivo de todo el sistema normativo (Comadira, Julio Rodolfo, “Procedimientos Administrativos”, Buenos Aires, La Ley, 2002, t. I, págs. 49/51). En
definitiva, a la hora de ponderar los intereses en juego, la debida regularidad del sistema goza de una mayor intensidad, imponiéndole a la Administración actuar en todas las circunstancias con absoluto apego a los
principios de la buena fe y juridicidad.
Más aún, por proveído de foja 34 el instructor pone a disposición del
señor Giordano las actuaciones sumariales “a los fines del traslado ordenado por la ley 9286, por el término de ley”, no precisando su finalidad ni la
En consecuencia, corresponde anular el decreto 228/98 impugnado. Asimismo, en razón de la anulación dispuesta, corresponde reconocer el derecho del actor a ser reincorporado al cargo que ocupaba al momento del
El referido encuadramiento evidencia una notoria confusión acerca del
estado procedimental del sumario.
Rosario, viernes 25 de abril de 2008
cese, como derivación del derecho a la estabilidad expresamente reconocido en los arts. 47, 48 y concs., anexo I de la ley 9286. Así voto.
A la misma cuestión, los jueces de Cámara doctores De Mattia y Lisa
expresaron fundamentos similares a los vertidos por el señor Juez de Cámara doctor Palacios y así votaron.
A la tercera cuestión el doctor Palacios dijo:
Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde
declarar procedente el recurso interpuesto. Anular el acto impugnado y, en
consecuencia, ordenar a la Municipalidad de Villa Ocampo a que proceda
a reincorporar al recurrente, conforme en los términos de los arts. 47, 48 y
concs., anexo I, ley 9286. Costas a la demandada. Así voto.
A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores De Mattia
y Lisa dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta
por el señor Juez de Cámara doctor Palacios y así votaron.
En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Cámara de lo
Contencioso Administrativo Nº 1 resolvió: Declarar procedente el recurso
interpuesto. Anular el acto impugnado y, en consecuencia, ordenar a la
Municipalidad de Villa Ocampo a que proceda a reincorporar al recurrente, conforme a lo dispuesto en los arts. 47, 48 y concs., anexo I, ley 9286.
Costas a la demandada Registrarlo y hacerlo saber. Con lo que concluyó el
acto, firmando los señores Jueces de Cámara por ante mí, doy fe.– Alfredo
G. Palacios.– Luis A. De Mattia.– Federico J. Lisa (Sec.: Barraguirre).
Contratos de Trabajo:
Extinción del contrato: despido arbitrario;
daño moral; procedencia.
1 – Corresponde indemnización por daño moral al empleado despedido,
aún cuando el principal perjuicio haya sido padecido por sus hijos o
su concubina por el hecho del traslado del domicilio familiar a otra
provincia por motivos laborales, teniendo que regresar a la brevedad
por el hecho del despido, puesto que, dicho daño es diferenciado del
que pretende reparar la indemnización tarifada de la ley laboral, por
cuanto no se trata de las consecuencias normales de un despido, sino
la de un daño mayor a partir de una conducta abusiva (arts. 1109,
1078, CC)
2 – El empleador que despide al trabajador al poco tiempo de haberlo
trasladado de ciudad para luego –en razón del despido– tener que regresar al lugar de partida, no ajusta su conducta a lo que es propio de
un buen empleador (principio de buena fe, art. 63 de la LTC), ya que
debe conocer los serios trastornos que en consecuencia, se producen
al trabajador y su familia, provocando con su accionar un daño inusual a los intereses de éste, que no se ve compensado por la indemnización por despido que establece la Ley de Contrato de Trabajo.
87 – CApel. en lo Laboral Rosario, sala III, agosto 31-2007.– Baleta,
Juan Carlos c. Tarjeta Naranja S. A. s/indemnización por daño moral.
En la ciudad de Rosario, provincia de Santa Fe, a los 31 días del mes de
Agosto del año dos mil siete, se reunieron en acuerdo los señores vocales
de la sala tercera de la Excma. Cámara de Apelación en lo Laboral, doctores Angel Félix Angelides, Sara Burde y José Antonio Villar para resolver
en autos caratulados “Baleta, Juan Carlos c. Tarjeta Naranja S.A. s/indemnización por daño moral”- Expte.N° 222 Año 2006, venidos en apelación y
conjunta nulidad del Juzgado de Distrito en lo Laboral de la Quinta Nominación de Rosario. Hecho el estudio del pleito se resolvió plantear las siguientes cuestiones: 1ª¿Es nula la sentencia recurrida? 2ª ¿Es justo el fallo
apelado? 3ª ¿Qué pronunciamiento se ha de dictar?
Practicado el sorteo de ley resultó que la votación debía realizarse en el
siguiente orden: doctores Angelides, Villar y Burde.
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Contra el decisorio se alza en apelación total a fs.273 la demandada.
Concedido el recurso y elevadas las actuaciones, la apelante expresa agravios a fs.290/296, los que contestados a fs.299/332 colocan la causa en
estado de resolver.
AGRAVIOS
Se agravia la demandada en cuanto la sentencia de grado concede indemnización por daño moral en favor del actor.
Sostiene la apelante que el fallo que impugna acoge la acción en virtud
de presuntos perjuicios sufridos por terceros; con falta o arbitrariedad en
la valoración de las pruebas; inexistencia de nexo de causalidad entre el
despido y los inconvenientes familiares invocados como sustento de la
pretensión resarcitoria; presumiendo respecto de la obligatoriedad de
traslado de la familia del actor a Corrientes; sin que se verifique mala fe u
obrar abusivo de la demandada. Subsidiariamente, cuestiona el monto concedido.
1. Expresa el quejoso al fundamentar su primer agravio que el juez de
grado ha dictado una sentencia favorable al actor, con sustento en los perjuicios padecidos por sus hijos y concubina a causa del despido, cuando
entabló un reclamo iure propio y no en representación de terceros, limitando el art. 1078 del CC al afectado y en caso de fallecimiento a sus herederos forzosos, la posibilidad de reclamar indemnización por daño moral.
Al demandar, el actor invocó un perjuicio moral sustentado en los que, en
su postura, y producto del hecho que invoca como causa, sufrieron los
miembros de su familia. El planteo entonces, debió ser articulado en el responde. No tratándose de una cuestión sometida a la decisión del juez de
grado, carece la alzada de facultades para ingresar en su tratamiento.
Obsérvese además que, normalmente, los sufrimientos padecidos por
cualquier integrante de una familia primaria, se trasladan al resto, provocando un propio dolor espiritual. De acuerdo con el responde debe concluirse que así entendió el reclamo la apelante, al no oponer al progreso de
la acción la excepción o defensa pertinente, no correspondiendo que ante
la alzada pretenda variar su postura.
He de rechazar el agravio.
2. En autos, el actor demandó el cobro de una indemnización por el daño moral, que entiende sufrió como consecuencia de una conducta patronal abusiva, esto es el despido sin causa o arbitrario, luego de haber transcurrido sólo cinco meses de que fuera trasladado laboralmente de Rosario
a la ciudad de Corrientes, hecho que implicó la mudanza a ésta de toda su
familia, para luego –en razón del despido– tener que regresar, con los trastornos e inconvenientes –que describe– ocasionados en el grupo familiar.
El tratamiento de los agravios numerados por el quejoso entre el segundo y el quinto, los efectuaré en el orden en que estime metodológicamente
adecuado, dentro de las cuestiones que puntualizo a continuación.
a) El traslado laboral a la ciudad de Corrientes
El actor, en su relación dependiente con la demandada, comenzada en el
mes de octubre de 1996, tenía su asiento en Rosario, viajando también para cumplir su labor, a distintas ciudades.
Durante el mes de Diciembre de 1998 fue destinado “en forma fija” a la
ciudad de Corrientes, para hacerse cargo de la Sucursal, como gerente de
la misma (posición 13ª, fs. 136, testigo Torres López, valorada por la sentencia, fs. 263, sin contradicción).
El cambio definitivo del lugar de trabajo, como también el de categoría,
se encuentra entonces acreditado.
b) Traslado familiar
Sostiene la apelante que no se encuentra probado que la demandada le
hubiere impuesto al trabajador la condición de trasladar todo su núcleo familiar al nuevo asiento de su trabajo.
El recurso de nulidad interpuesto por la demandada a fs.273 no ha sido
mantenido en esta instancia y, no advirtiéndose vicios de procedimiento ni
del pronunciamiento que ameriten su declaración de oficio, corresponde
desestimarlo. Voto en consecuencia por la negativa.
Resulta al respecto claramente indicativo de que el traslado del actor fue
previsto para toda su familia, el contrato de locación de una vivienda en la
ciudad de Corrientes, que la demandada suscribió como co-deudor, pagando los cánones locativos, de un departamento compuesto por living comedor; cocina comedor; tres dormitorios, uno con baño en suite; escritorio,
garage, dos baños, patio parquizado con parrilla, habitación y baño de servicio, con alquiler inicial pactado en u$a 1.000 (fs. 13, posiciones, fs. 136,
décimo cuarta y sig., respuestas dadas y apercibimientos art. 67, CPL).
A la misma cuestión los doctores Villar y Burde dijeron: por las razones
expresadas votamos en el mismo sentido.
No resulta concebible que la empresa sufragase el costo de tal departamento para que viviese sólo el trabajador.
1. A la primera cuestión el doctor Angelides dijo:
2. A la segunda cuestión el doctor Angelides dijo:
La sentencia N° 136 de fecha 28 de Febrero de 2006, obrante a fs.262/
266, a cuyos fundamentos de hechos y de derecho me remito en mérito a la
brevedad, hace lugar a la demanda instaurada por Carlos Alberto Baleta y
condena a Tarjeta Naranja S.A. por absorción de Tarjeta Comfiar S.A. a
abonarle –dentro del término de cinco días– la suma resultante de la planilla a practicarse en autos conforme las pautas e intereses indicados en sus
considerandos; impone las costas a la perdidosa y difiere la regulación de
honorarios profesionales para su oportunidad.
Tampoco por las comodidades del mismo.
Consecuentemente, el traslado del trabajador fue previsto por la empleadora para que lo llevara a cabo con toda su familia.
A partir de lo expuesto, la declaración de Grazul y Ratto resultan en su
caso meramente corroborantes de lo acreditado a partir de la firma del contrato de locación. Este prueba acabadamente las “forma y condiciones” (fs.
293 vta.) del traslado del actor a la ciudad de Corrientes.
El numerado como cuarto agravio debe entonces rechazarse.
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c) Trastornos ocasionados. Valoración de la prueba
En el punto, lo que es de esperar suceda en la normalidad, y las máximas de la experiencia, indican en forma inequívoca que el traslado de una
familia, tenido al partir como definitivo o por tiempo prolongado, a otra
ciudad, y posterior regreso abrupto al poco tiempo, dentro de la primera
mitad del año, laborando ambos cónyuges, y con hijos en edad escolar,
dentro del ciclo anual, ocasiona numerosos trastornos e inconvenientes.
La prueba de éstos surge sin dificultad de los mismos hechos.
En autos, de todas formas se rindió además distinta prueba, de cuya valoración por parte del sentenciante se queja el apelante, sosteniendo que se
prioriza la testimonial de Barale, en cuanto a los inconvenientes y trastornos con la escolaridad de los hijos del actor, ocasionados por el traslado a
la Ciudad de Corrientes, por sobre la documental.
Los informes individualizados por el quejoso hacen a los dos hijos del
actor y Estela Raquel Garrido.
Juan Ignacio cursó en la Escuela “San Jorge” (Rosario) desde Jardín de
4, en 1994 hasta 2do. año (“adeudando lengua”), en 1998, egresando por
traslado a la ciudad de Corrientes (fs.210). En 1999 ingresó en el mes de
agosto a la Escuela “Mariano Moreno” (Rosario) a segundo año (repitiendo el mismo), habiéndolo aprobado (fs. 175).
Nahuel, en su comienzo, cursó en la misma escuela e iguales años,
comenzando en Jardín de 5, hasta 3er. año, egresando por igual motivo (fs.
210), egresó por igual traslado, y en el año 1999 ingresó en el mes de
agosto en la misma escuela que su hermano (fs. 174).
En Corrientes, ambos cursaron en la escuela “Manuel Belgrano” el primer trimestre de 1999, no expresándose la fecha exacta del pase a la
escuela de la Provincia de Santa Fe, por cuanto en la de Corrientes “existieron conflictos docentes que derivaron en huelgas, retención de servicios
y otras medidas de fuerza” (fs. 188).
Por su parte Martín Fabricio Stacanelli, hijo de la mamá de los anteriores e integrante del grupo familiar, también estudió en el colegio “San Jorge”, y en 1999, de regreso de Corrientes, cursó el 2do. Cuatrimestre en el
E.E.M.P.A. “Garacotchea” de Rosario (fs. 170).
Luce entonces de la prueba referenciada un brusco cambio, atento la
estabilidad que en el colegio “San Jorge” tenían los alumnos, no volviendo
ninguno al mismo luego del regreso a la ciudad, con un ingreso, a otro
establecimiento de la ciudad de Rosario, a mitad de año, extremos que no
contradicen en absoluto los inconvenientes referidos por Barale, sino que
por el contrario lucen como corroborantes atento lo que normalmente puede esperarse de los cambios experimentados.
Por otra parte, no corresponde valorar sólo si los alumnos fueron o no
promovidos de año, para concluir si existieron o no trastornos, y si se trataba de alumnos (en los dos primeros casos que menciona el quejoso) que
acarreaban problemas de aprendizaje (al repetir cada uno un año, con anterioridad al traslado) lo ocurrido (en síntesis el desarraigo y posteriores
adaptaciones a otro colegio) pudo obrar como agravante, observándose
que vuelven a repetir en el año 2002.
En relación a la concubina, el quejoso individualiza diversa documental
sólo por su foja (83, 90, 94 y 183) que aparece elegida dentro de otras similares (recibos de sueldo; planillas de remuneraciones) sin que vierta un
razonamiento idóneo susceptible de ser abordado por la alzada.
De todas formas, no se trata en el caso del reclamo de un presunto
perjuicio material de la misma, por baja de los importes percibidos por
comisiones, sino del daño moral –trasladado al grupo familiar– emergente
del traslado laboral y nuevo traslado al lugar de origen a los siete meses
(en el mes de Julio, cuando el actor fue despedido en Mayo) acreditado
conforme la informativa de fs. 198.
Más allá de los lógicos inconvenientes propio de un traslado a otra
ciudad y posterior regreso (solicitarlos, lograrlos, período de adaptación,
regreso, etc.) no puede soslayarse que es dable presumir que quien cobra
una parte importante de su remuneración en base a comisiones (la actora
era “promotora” de una AFJP), tiene mayores y mejores posibilidades en
su ámbito de actuación, que en uno extraño. Barale –que brinda la razón
de sus dichos y conforme las reglas de la sana crítica luce creible su
declaración– expresa que la esposa del actor no tenía vinculaciones ni
amistades en Corrientes, solicitándole le posibilitara entrevistar al personal
de la sucursal de la demandada en Resistencia (donde el declarante trabajaba), para intentar afiliarlos a la AFJP para la que trabajaba. Consecuentemente, el eventual mantenimiento del nivel salarial, puede ser producto
de un mayor esfuerzo laboral.
Le asiste sí la razón al apelante en cuanto no se verifican elementos vinculantes entre el traslado y la pérdida del trabajo de la concubina, producida dieciseis meses después del regreso a Rosario.
De todo lo expuesto, entiendo lucen acreditados los trastornos e inconvenientes ocasionados al grupo familiar por el traslado y posterior y abrupto regreso, ya los que pueden presumirse por el traslado familiar, esto es el
desarraigo, la inserción en otro medio con comienzo de una nueva vida
familiar y de relaciones, para abandonarlo al poco tiempo y regresar al
Rosario, viernes 25 de abril de 2008
lugar de partida; ya los cambios de colegio de los hijos, vuelta sin conservar el anterior, finalización del ciclo del mayor en un E.E.M.P.A.; traslados laborales sucesivos de la mujer; amoblamiento de la nueva vivienda
para al poco tiempo quedar ocioso los muebles adquiridos, etcétera.
He de rechazar el agravio que hace a la valoración de la prueba, numerado como segundo, con excepción de lo expuesto respecto de la posterior extinción del contrato de trabajo de la concubina.
d) Nexo causal entre el despido y los trastornos
Fundamentándose el agravio en la falta de prueba de los inconvenientes
invocados por el actor, debe estarse a lo tratado en el punto precedente, no
expresando el quejoso el motivo por el cual, acreditados los mismos, no
tendrían relación de causalidad con el despido.
De todas formas –conforme fue considerado– el daño (inconvenientes y
trastornos ya aludidos), se produce justamente por la conducta de la empleadora (el despido arbitrario al poco tiempo del traslado, que originó a
su vez otro al lugar de partida), guardando entonces relación causal el primero con el segundo.
He de rechazar el agravio, numerado por el apelante como tercero.
e) Obrar de la empleadora en el despido. Garantía o promesa de estabilidad
Encuentro aquí que el empleador no ajustó su conducta a lo que es propio de un buen empleador (principio de buena fe, art. 63, LCT), al despedir al actor al poco tiempo de haberlo trasladado.
Es que, a través de los mismos hechos, y conforme se da cuenta en lo
tratado supra, debía conocer que ocasionaría serios trastornos al trabajador
y su familia, es decir no sólo los derivados de cualquier extinción de un
contrato de trabajo.
A su vez, contrarió con su conducta expectativas creadas en cuanto a una relativa estabilidad posterior al traslado.
Considero probado dicho extremo, por un lado, a partir de las máximas
de la experiencia, que indican que la importante modificación al contrato
de trabajo de que se trata conlleva una mejora de categoría y/o garantía o
promesa de determinada estabilidad.
Pero también, la acreditación surge del plazo del contrato de locación,
de dos años, y el crédito otorgado por la misma empleadora para la compra
de los muebles y enseres del nuevo hogar familiar (fs. 136 vta., décimonovena, apercibimiento art. 67, CPL). Obviamente, no se concibe dicho alquiler, ni el amoblamiento, si no existe la expectativa de continuidad laboral.
Consecuentemente, el empleador al despedir obró de mala fe, en forma
abusiva, e incumpliendo obligaciones implícitas contraidas con el trabajador al modificar el contrato de trabajo.
Por su parte, verificándose con motivo del despido en las circunstancias
de que se trata, un daño inusual a los intereses del trabajador –es decir–
que no resulta de los que ordinariamente ocasiona la ruptura del contrato
de trabajoresulta claro que no se encuentra abarcada por la indemnización
por despido que establece la ley de contrato de trabajo, debiendo entoces
el empleador resarcir dicho daño, que es diferenciado del que pretende
reparar la indemnización tarifada de la ley laboral, por cuanto no se trata
de las consecuencias normales de un despido, sino la de un daño mayor, a
partir de una conducta abusiva, con paralelo incumplimiento de obligaciones implícitas (arts. 1109 y 1078, CC).
El daño acreditado, en lo que aquí interesa, es también de tipo moral por
los sufrimientos generados en el actor y su famila –repercutiendo los de
ésta en aquél– básicamente por un desarraigo familiar en pos de una expectativa, que al truncarse pronta y arbitrariamente, genera otro desarraigo,
casi inmediato al anterior, con un regreso frustrante al lugar de partida,
acompañado de una necesaria reinserción no prevista, con los inconvenientes ya vistos, que provocan sin duda una mortificación espiritual grave
e injusta.
He de rechazar el agravio numerado como quinto.
3. Monto del resarcimiento.
El monto del resarcimiento debe ser valorado prudencialmente por el
juez.
En el caso, teniendo en cuenta las circunstancias apuntadas a lo largo
del tratamiento precedente, y el dolor espiritual provocado, como asimismo valorando que más allá de los trastornos mencionados –todos ellos
susceptibles de ser inclusive presumidos por las circunstancias del caso–
no se ha acreditado ninguna circunstancia marcadamente especial, v.gr. los
daños invocados en la personalidad del actor (fs. 68), entiendo justo y
razonable fijar el resarcimiento por daño moral en la suma de $ 10.000,
haciendo lugar al agravio.
La citada recepción no incidirá en la imposición de las costas, que deberán ser soportadas íntegramente por la demandada, por cuanto la actora
dejó librada la fijación de la suma al Tribunal.
Rosario, viernes 25 de abril de 2008
Asimismo, y si bien ante la alzada solicitó el rechazo del agravio respectivo, la cuestión depende del arbitrio judicial (art. 102, CPL). Por otra
vertiente, el cuantum del juicio estará dado por el capital fijado en el presente acuerdo. Voto parcialmente por la afirmativa.
A idéntica cuestión los doctores Villar y Burde manifestaron: Compartimos los argumentos expresados por el doctor Angelides, por lo que votamos en su mismo sentido.
3. A la tercera cuestión el doctor Angelides dijo:
Corresponde: Rechazar los recursos de nulidad y apelación interpuestos
por la demandada, salvo en cuanto a este último en relación al monto del
resarcimiento, que se fija en diez mil pesos ($ 10.000), confirmándose en
el resto, en cuanto fue materia de recursos y agravios, la sentencia impugnada. Con Costas a la demandada. Los honorarios de la alzada se establecen en el 50% de los que se regulen en primera instancia.
EL DERECHO Rosario digital | 11 |
A igual cuestión los doctores Villar y Burde dijeron: Nos adherimos al
fallo propuesto por el doctor Angelides por lo que votamos en similar
sentido.
Practicada la votación pertinente, la sala tercera de la Excma. Cámara
de Apelación en lo Laboral; resuelve: Rechazar los recursos de nulidad y
apelación interpuestos por la demandada, salvo en cuanto a este último en
relación al monto del resarcimiento, que se fija en diez mil pesos ($
10.000), confirmándose en el resto, en cuanto fue materia de recursos y agravios, la sentencia impugnada. Con Costas a la demandada. Los honorarios de la alzada se establecen en el 50% de los que se regulen en primera
instancia. Insértese, hágase saber y oportuamente, bajen (autos “Baleta,
Juan Carlos c. Tarjeta Naranja S.A. s/indemnización por daño moral”- Expte.N° 222 Año 2006).– Angel F. Angelides.– José A. Villar.– Sara Burde
(Sec. Subrogante: Cesarin).