SEGURO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA A DMINISTRACIÓN P ÚBLICA Begoña Arquillo Colet CONSEJO EDITOR I A L M ARÍA TERESA DE GISPERT PASTOR JOAN EGEA FERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET FRANCISCO R AMOS M ÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ L ORENZO JESÚS -M ARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN M ANEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA DE LA MUELA R ICARDO ROBLES P LANAS JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ Director de Publicaciones SEGURO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA A DMINISTRACIÓN P ÚBLICA Begoña Arquillo Colet Doctora en Derecho. Abogada Colección: Atelier Civil Director: Joan Egea Fernández (Catedrático de Derecho Civil de la UPF) Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios. © 2008 Begoña Arquillo Colet © 2008 Atelier Via Laietana, 12. 08003 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibros.es Tel. 93 295 45 60 I.S.B.N. (13): 978-84-96758-44-5 Depósito legal: B. 3.166-2008 Fotocomposición: Grafime. Mallorca, 1. 08014 Barcelona Impresión: Novagràfik Per als meus pares, el meu avi, la Yoli i l’Andrés. NOTA PRELIMINAR Durante la fase de publicación de este libro se ha aprobado la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (BOE núm. 261, 31.10.2007), que entrará en vigor en un plazo de seis meses, y que mantiene básicamente el contenido de los preceptos citados del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, así como las conclusiones alcanzadas en este trabajo. Por otro lado, también se han dictado otras normas como la Ley 13/2007, de 2 de julio, por la que se modifica el Texto Refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, en materia de supervisión del reaseguro (BOE núm. 158, 3.7.2007), y la Ley 21/2007, de 11 de julio, por la que se modifica el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, y el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre (BOE núm. 116, 12.7.2007), aunque no contienen modificaciones relevantes en relación con el estudio realizado. SUMARIO N OTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 A GR A DECI MIEN TOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 PR ELI MINA R A BR EV I AT U R A S C A PÍT U LO I. I N T RODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Los problemas del aseguramiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Propósito del trabajo y estructura sistemática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Las razones que justifican el estudio . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. El aumento de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial realizadas por los particulares contra la Administración Pública 2.2. Las Administraciones Públicas pueden verse obligadas a pagar cuantiosas indemnizaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. La contratación de seguros de responsabilidad civil . . . . . . C A PÍT U LO II: ¿E S SOCI A L MEN T E . . 23 . . . . 23 30 . . 30 . . . . 32 33 . . . . . . . 37 . . . . . . . . . . . . . . 37 37 . . . . . . . 41 BEN EFICIOSA L A CON T R ATACIÓN DE SEGU ROS DE R ESPONSA BILIDA D CI V IL POR L A A DMI N IST R ACIÓN PÚ BLIC A ? . 1. El aseguramiento de las Administraciones Públicas: datos empíricos y normativos . . . . . . . . . . . . . . 1.1. La legislación aplicable . . . . . . . . . . . . . . 1.2. La posición de la Dirección General de Seguros: la Resolución de 26 de junio de 1996 . . . . . . . . 11 Begoña Arquillo Colet 1.3. Los seguros de responsabilidad civil contratados por la Administración Pública en España . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.1. Los seguros voluntarios de las Administraciones locales: el seguro de responsabilidad civil general . . . . . . . . . . a) El asegurado y el tomador del seguro . . . . . . . . . . b) El objeto del seguro: la cláusula general sobre el art. 1902 del Código Civil y su alcance . . . . . . . . . . . . . . c) Las coberturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c.1.) La delimitación temporal . . . . . . . . . . . . . . c.2.) La delimitación cuantitativa . . . . . . . . . . . . . c.3.) La delimitación objetiva . . . . . . . . . . . . . . . d) Las exclusiones: ¿están cubiertas las mayores actividades de riesgo de las Adminitaciones locales? . . . . . . . . . d.1.) Los daños causados por el mal estado de conservación de las vías públicas: caídas y accidentes de circulación . . . . . . . . . . d.2.) Los daños causados por los fenómenos meteorológicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Supuestos específicos: los seguros de responsabilidad civil extracontractual del personal de la Administración y los seguros de los contratistas de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.2. Los seguros voluntarios de las Administraciones autonómicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3. Los seguros voluntarios de la Administración general del Estado: cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, Ministerios y grupos de funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.4. Los seguros voluntarios de las Administraciones institucionales . 1.3.5. Los seguros obligatorios. En especial, el seguro de responsabilidad civil en festejos municipales . . . . . . . a) Los textos legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El paralelismo con el seguro obligatorio en el ámbito deportivo . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La justificación del seguro obligatorio en festejos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Las reclamaciones judiciales . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. ¿Las Administraciones Públicas en el Derecho Comparado contratan seguros de responsabilidad civil? . . . . . . . . . . . . 1.4.1. Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.2. Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.3. Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. ¿Es socialmente beneficioso el aseguramiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Una cuestión previa: las funciones de la responsabilidad patrimonial de la Administración y del seguro . . . . . . . . . . . 12 43 45 46 47 52 53 53 54 57 58 61 63 66 67 70 70 71 73 74 75 76 76 80 84 86 87 Seguro y responsabilidad patrimonial de la Administración Pública 2.1.1. Las funciones de la responsabilidad patrimonial . . . . . . . 2.1.2. Las funciones del seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Las ventajas del aseguramiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración. ¿Se materializan en la práctica? . . . . . . . 2.3. Las razones por las que la Administración Pública contrata un seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1. Las actitudes ante el riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2. La estabilidad presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3. Las peticiones de los funcionarios . . . . . . . . . . . . . 2.4. Los problemas en los incentivos para evitar el número de accidentes. El autoseguro como alternativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Un caso concreto: ¿es socialmente beneficioso el aseguramiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública Sanitaria? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C A PÍT U LO III. L OS PROBLEM A S 87 88 91 92 93 93 94 94 96 DE L A A PLIC ACIÓN DE L A LEGISL ACIÓN A SEGU R A DOR A . . 1. Un problema previo: la jurisdicción competente en las reclamaciones contra una Administración Pública asegurada . . . . . . . . . . . . . 1.1. Planteamiento del problema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. La normativa aplicable. En especial, la reforma de la Ley Orgánica 19/2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. El problema y sus soluciones en la jurisprudencia . . . . . . . . . 1.3.1. La jurisprudencia anterior a los Autos de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo de 27.12.2001 y de 21.10.2002 . . . . 1.3.2. Los Autos de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo de 27.12.2001 y de 21.10.2002 . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3. La jurisprudencia posterior a la Ley Orgánica 19/2003 y el Auto de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo de 18.10.2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La defensa jurídica de la Administración Pública asegurada . . . . . . . 2.1. La defensa jurídica en el art. 74 de la Ley de Contrato de Seguro . . 2.1.1. Norma dispositiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2. El asegurador tiene la facultad de asumir la dirección jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.3. El asegurado tiene el deber de colaborar en la defensa . . . 2.1.4. El asegurado puede asumir su defensa jurídica en algunos supuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Conflictos de intereses entre asegurado y asegurador . . . . . . . 2.2.1. Alcance del art. 74.2 de la Ley de Contrato de Seguro . . . . 2.2.2. Conflicto de intereses en sentido amplio: transacción y decisión de recurrir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3. Los gastos de la defensa jurídica . . . . . . . . . . . . . . EN LOS SEGU ROS DE R ESPONSA BILIDA D CI V IL DE L A A DMI N IST R ACIÓN PÚ BLIC A 13 103 103 103 105 109 111 114 115 117 118 118 119 120 121 121 122 123 125 Begoña Arquillo Colet 2.3. La defensa jurídica de la Administración Pública: los problemas y las soluciones en la tramitaciónde los siniestros . . . . . . . . 2.3.1. ¿La dirección jurídica de la Administración debe ser asumida por sus propios abogados? . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2. Los conflictos de intereses: la aceptación de responsabilidad y la negociación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3. Propuestas prácticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La acción directa del perjudicado contra la compañía aseguradora de una Administración Pública . . . . . . . . . . . . . 3.1. El art. 76 de la Ley de Contrato de Seguro y la acción directa . . . 3.2. La validez de la acción directa contra la compañía aseguradora de una Administración Pública. ¿Una excepción al procedimiento administrativo de responsabilidad? . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. El régimen de excepciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1. El concepto de excepción. Su aplicación en sentido amplio 3.3.2. Excepciones no oponibles por el asegurador al perjudicado 3.3.3. Excepciones oponibles por el asegurador al perjudicado . a) Excepciones derivadas de la ausencia de responsabilidad civil del asegurado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Excepciones personales entre el asegurador y el perjudicado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Excepciones objetivas . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. El derecho de repetición de la compañía aseguradora contra la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.1. Planteamiento del problema . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.2. El derecho de repetición entre codeudores solidarios . . . 3.4.3. Supuestos en que la compañía aseguradora puede repetir contra la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . a) Conducta dolosa del asegurado . . . . . . . . . . . . b) Inoponibilidad de excepciones al perjudicado . . . . . c) ¿Contra el funcionario o el personal al servicio de la Administración Pública? . . . . . . . . . . . . . 4. La aplicación del art. 3 de la Ley de Contrato de Seguro en los seguros de responsabilidad civil de la Administración . . . . . . 4.1 Una distinción previa: las cláusulas delimitativas del riesgo y las cláusulas limitativas de derechos . . . . . . . . . . . . . 4.2. Los requisitos para la inclusión de las condiciones generales en el contrato de seguro de responsabilidad civil de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. El pliego de cláusulas administrativas versus las condiciones generales del contrato de seguro . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. La oponibilidad de las cláusulas al tercero perjudicado . . . . . 14 . 127 . 127 . . 128 130 . . 131 131 . . . . . 133 138 140 142 145 . 146 . . 147 148 . . . 151 151 153 . . . 154 154 158 . 1579 . 161 . 162 . 166 . . 168 169 Seguro y responsabilidad patrimonial de la Administración Pública 5. Los intereses moratorios del art. 20 de la Ley de Contrato de Seguro y su aplicación a las compañías aseguradoras de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Introducción: la normativa aplicable y sus problemas en la jurisprudencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Un presupuesto previo: la constitución en mora del asegurador de la Administración. La existencia de causa justificada . . . . . 5.3. La aplicación de los intereses moratorios de la Ley de Contrato de Seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1. ¿Qué tipo de interés debe aplicarse? . . . . . . . . . . . . 5.3.2. El momento inicial del cómputo de los intereses moratorios 5.3.3. El momento final del cómputo de los intereses moratorios. El valor de las consignaciones . . . . . . . . . . . . . . 6. La acción prevista en el art. 43 de la Ley de Contrato de Seguro contra la Administración Pública y su aseguradora . . . . . . . . . . 6.1. Configuración legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. ¿Es socialmente beneficiosa la acción prevista en el art. 43 de la Ley de Contrato de Seguro? . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3. Cuestiones esenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1. Derecho de crédito del asegurado contra el tercero responsable del daño . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2. Pago de la indemnización: presupuesto y límite . . . . . 6.3.3. Prescripción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4. La viabilidad de la acción de regreso contra la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 . 171 . 176 . . . 180 180 183 . 185 . . 187 187 . . 190 191 . . . 191 194 196 . 198 . . . . . . . . . . 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. El objeto del análisis. Estructura sistemática . . . . . . . . . . . . 1.2. Las razones que justifican el concreto estudio del seguro de la Administración Pública Sanitaria . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.1. El elevado número de reclamaciones por responsabilidad civil médica contra la Administración Pública y su justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El paciente tiene unas expectativas altas de conseguir una indemnización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El paciente conoce mejor su situación médica: el derecho de acceso a la historia clínica . . . . . . . . . 1.2.2. La contratación de seguros por las Administraciones Públicas Sanitarias, a pesar de la falta de disponibilidad . . . . . . . 203 203 203 C A PÍT U LO IV. A NÁ LISIS DE U N GRU PO DE C A SOS : SEGU RO Y R ESPONSA BILIDA D PAT R I MON I A L DE L A A DMI N IST R ACIÓN PÚ BLIC A SA N ITA R I A 15 205 205 208 209 212 Begoña Arquillo Colet 2. El aseguramiento de la Administración Pública Sanitaria en España: datos empíricos y normativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Mapa de las Administraciones Públicas Sanitarias y de sus pólizas de seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1. Los Servicios de Salud autonómicos . . . . . . . . . . . . . a) El Servei Català de la Salut . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Los Servicios de Salud de otras Comunidades Autónomas 2.1.2. El INSALUD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.3. Las sociedades o fundaciones que gestionan la asistencia sanitaria. ¿Son Administraciones Públicas? . . . . . . . . . . 2.2. Los seguros de responsabilidad civil de la Administración Pública Sanitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1. El asegurado y el tomador del seguro . . . . . . . . . . . . 2.2.2. La delimitación cuantitativa . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3. La delimitación objetiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4. La delimitación temporal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Los diferentes seguros de responsabilidad civil contratados por los médicos y sus problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1. La determinación de los sujetos que componen el seguro . . 2.3.2. Un médico contrata varios seguros para cubrir un mismo interés y riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Las reclamaciones extrajudiciales y la tramitación de los siniestros de la Administración Pública Sanitaria asegurada . . . . . . . . . . . 3.1. La tramitación conjunta de los siniestros . . . . . . . . . . . . . 3.2. Descripción del procedimiento administrativo previo . . . . . . . 3.2.1. Plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2. Inicio del cómputo. Suspensiones y ampliaciones . . . . . . 3.2.3. Trámite de audiencia, comparecencia de las partes interesadas y finalización del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . 3.3. ¿Por qué el procedimiento administrativo previo obligatorio reduce las ventajas del aseguramiento de la Administración? . . . . . . . . 4. Las reclamaciones judiciales contra la Administración Pública Sanitaria asegurada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Introducción: pluralidad de regímenes y de estándares de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1. La regulación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2. La regulación civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.3. La regulación penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. La jurisprudencia del Tribunal Supremo . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1. ¿Contra quién se reclama? . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2. Los criterios de la Sala 1ª del Tribunal Supremo sobre responsabilidad civil de la Administración Pública Sanitaria . a) La regla general: la negligencia del médico . . . . . . . b) Las infecciones hospitalarias y el daño desproporcionado: la inversión de la carga de la prueba . . . . . . . . . . 16 214 214 215 215 217 219 220 222 222 223 224 225 228 230 231 232 232 233 234 234 235 237 239 239 239 241 243 245 246 250 251 252 Seguro y responsabilidad patrimonial de la Administración Pública 4.2.3. Los criterios de la Sala 3ª del Tribunal Supremo sobre responsabilidad civil de la Administración Pública Sanitaria . a) La regla general: el Tribunal Supremo no aplica el estándar de la responsabilidad objetiva . . . . . . . . . . . . . . b) Las infecciones hospitalarias y el daño desproporcionado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Una reflexión final sobre la coincidencia de criterios entre la Sala 1ª y la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Sus consecuencias para el estudio realizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C A PÍT U LO V. C ONCLUSION ES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A NEXO. TABLAS DE JURISPRUDENCIA CITADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Tablas de jurisprudencia sobre seguro y responsabilidad patrimonial de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Tabla de jurisprudencia sobre responsabilidad patrimonial de la Administración Pública Sanitaria . . . . . . . . . . . . . . . 3. Tabla de jurisprudencia sobre seguro . . . . . . . . . . . . . . . B IBLIOGR A FÍ A 255 256 258 259 261 . . 265 . . 265 . . . . 270 279 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 17