Articulacion Plan Presupuesto NSY

CURSO INTERNACIONAL
PLANIFICACIÓN ESTRÁTEGICA Y POLÍTICAS
PÚBLICAS
Tema: “Modelos para la Construcción de un Proceso de
Planificación articulado al Presupuesto: Experiencias en la
Región de América Latina”
NELSON SHACK
(nelsons@ssconsultoresperu.com)
Montevideo, Mayo 2010
1
¿DE QUÉ CONVERSAREMOS…?
1. Funciones del Plan y del Presupuesto
2. Modelos de Articulación e Integración
4. Experiencias comparadas en América Latina
5. Presupuesto Orientado a Resultados en Perú
6. Transparencia Presupuestaria
7. Participación Ciudadana en el Presupuesto
2
La articulación entre la planificación y
presupuestación
Dilema
Asignación de recursos escasos entre
fines alternativos. Expresión particular del
conflicto general entre lo que queremos y
lo que podemos, entre los deseos de cuál
sería la sociedad en la que nos gustaría
vivir y las posibilidades efectivas, dado los
recursos existentes, de conseguirlo
(Tavares y Beretta, 2006).
3
La articulación entre la planificación y
presupuestación
Funciones del Plan y Presupuesto

Planificación: la prospección y la articulación de perspectivas (escenarios
exploratorios y enfoques normativos) para el conjunto de la sociedad, la
coordinación interna y externa al Estado, y la evaluación y su natural enfoque
al logro de resultados (Martín, 2005).

Presupuesto: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector
público, promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y
asignar los recursos públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales
(Shack, 2002).

En un enfoque más operativo (Shack, 2006), el Presupuesto es: (i) el reflejo
financiero del plan; (ii) la distribución priorizada de los ingresos; y (iii) el espejo
de los procesos y la cultura organizacional del sector público; y que en ese
marco, debe contribuir a que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones
de asignación, distribución y estabilización.
4
Contexto
presupuestario:
lo
público
Contexto presupuestario: lo público
• Hay una sustitución del mercado por el proceso político como
mecanismo de asignación de recursos. Los objetivos de las
acciones públicas no son únicos y específicos sino complejos,
difusos, múltiples y exógenos a la organización.
• El Proceso político se desarrolla tanto al interior del Poder
Ejecutivo como en la interacción con el Poder Legislativo,
identificando objetivos y resultados esperados, en tanto que las
instituciones públicas generan servicios, actividades, programas,
productos. El PP se aprueba generalmente por Instituciones.
• Los planes, presupuestos, sistemas de monitoreo y evaluación y
otros, así como los sistemas administrativos, son los medios por
los cuales se trata de resolver en la Administración Pública el
múltiple problema entre Principal y Agente.
5
DEMANDAS
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Sociedad
OFERTAS
• Políticas
•Programas
•Proyectos
• Actividades
• ….
Sociedad
Proceso Político
(Bienes y
Servicios)
Proceso Técnico
Fuente: Shack (2008)
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y
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G
Ta Per es
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H y
um d
e
an l
o
Gestión
Pública
Problemas
Soluciones
Proceso Mixto
Atención de Demandas Ciudadanas
• Políticas
•Sociales
•Económicas
•Ambientales
• ….
6
Aunque es lamentable, usualmente …
Tanto los planificadores como los presupuestólogos están de acuerdo en términos teóricos
con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan, sin embargo, usualmente los
presupuestólogos no lo toman en cuenta cuando se hacen los presupuestos;
Los planificadores siguen planificando a pesar que reconocen que los presupuestos se
elaboran siguiendo otros criterios y no necesariamente sus planes;
Los gestores tratan de combinar durante la ejecución ambos planos en un escenario
presupuestario en que el resto de sistemas administrativos reduce sustancialmente la
eficacia de su acción;
Las autoridades políticas (Poder Ejecutivo y/o Poder Legislativo) aprueban siempre ambos
instrumentos (plan y presupuesto) de gestión y motivan a la burocracia a seguir
perfeccionándolos;
Los auditores están preocupados sólo por los problemas procedimentales (legalidad de los
actos) y no tanto por estas incoherencias;
La sociedad civil suele concentrar su atención en otros temas urgentes y cercanos, dejando
de reconocer que la base de la acción gubernamental (que probablemente influya de
manera determinante en la satisfacción de sus necesidades y solución de sus problemas)
está ligada a la apropiada articulación entre los procesos de planificación, programación,
presupuestación (gestión) y evaluación.
7
¿ COMO RESOLVEMOS EL PROBLEMA?
No existe un modelo de solución aplicable a cualquier realidad, espacio y
tiempo; pero parece claro :
Es necesario un mínimo convencimiento de los actores que para todos, una adecuada
armonización entre los planes y presupuestos, será mejor que la situación actual de
desarticulación, aunque esto signifique modificar la distribución del poder de negociación
que tiene cada actor actualmente en el proceso; y,
Hace falta un sostenido liderazgo político y capacidades técnicas que orienten un proceso de
cambio gradual con connotaciones culturales que nos lleven de la situación actual a la
deseada.
La articulación entre el plan y presupuesto es el resultado de un proceso técnico y sobre
todo político de iteración e interacción continua.
Se requiere de un apropiado arreglo institucional que vaya más allá de establecer ciertas
reglas formales, roles de los actores y estructuras organizacionales y tenga en cuenta las
relaciones informales y los procesos de trabajo con los que cotidianamente opera la
burocracia.
Es indispensable un mínimo de capacidades técnicas relacionadas no sólo con disponer de
personal calificado en las áreas de planificación, presupuesto y gestión, y contar con
sistemas administrativos que se caractericen por su rigor metodológico y flexibilidad, sino
también con tener sistemas de información que permitan efectivamente un mejor proceso de
toma de decisiones.
8
Entonces, dicho de otro modo …
1.
La articulación al ser efectiva busca el potenciamiento sinérgico
del cumplimiento tanto de las funciones del proceso de
planificación (prospección, coordinación y evaluación [Martin,
2005]) como del proceso de presupuestación (preservar la
solvencia fiscal de mediano plazo del sector público, promover
una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los
recursos públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales
[Shack, 2001]).
2.
La articulación no se produce en un vacío, sino más bien en un
contexto cultural, histórico e institucional determinado y bajo una
dinámica distinta dependiendo el nivel jerárquico organizacional
en el cual se produzca (es decir, una cosa es la articulación del
presupuesto general de la república con el plan nacional de
desarrollo y otra distinta la articulación entre el presupuesto de
una entidad y su plan operativo institucional).
9
Entonces, dicho de otro modo …
3.
4.
5.
La articulación depende de la existencia de un mínimo nivel de densidad
instrumental, difundida y apropiada por la burocracia. La existencia de un
marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado, de un adecuado
proceso de formulación presupuestaria y el uso de una apropiada
clasificación funcional programática del presupuesto son indispensables para
tal articulación.
La articulación contará con un entorno más propicio para la misma, en la
medida que se disponga de costos por actividades, indicadores de
desempeño y mecanismos de monitoreo y evaluación de la gestión, y una
orientación general de la administración (incentivos) hacia el logro de fines y
no sólo la ejecución de medios.
La articulación será más plausible en la medida que la institucionalidad
asegure altos estándares de calidad y estabilidad de la burocracia, en
particular de los mandos intermedios. Al final de cuentas, la integración es
posible gracias al trabajo de personas que conforman un servicio civil flexible
y meritocrático. La rigidez de la burocracia puede ser más perjudicial que la
rigidez presupuestaria.
10
Algunas Hipótesis Generales
sobre la Integración
11
Hipótesis
Hipótesis
1
El nivel de integración
entre el Presupuesto y
el Plan es un continuo,
en el que se dan
distintos procesos de
armonización, en
diferentes niveles y
momentos del ciclo que
caracteriza el diseño e
implementación de las
políticas públicas. Es un
problema más político
que técnico de
interacción e iteración
continua.
1
MACRO
(Global)
MESO
(Sectorial)
MICRO
(Institucional)
ID
ID
ID
ID : Información sobre Desempeño (operacionalización)
12
Esquema de Articulación de Objetivos en el
en el
Proceso Presupuestario
M
E
D
I
A
N
O
Y
L
A
R
G
O
VISION NACIONAL Y OBJETIVOS DE DESARROLLO
DIMENSIÓN SECTORIAL
DIMENSIÓN TERRITORIAL
PLAN ESTRATÉGICO
SECTORIAL MULTIANUAL
(PESEM)
Lineamientos Nacionales
De Política Sectorial
OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS
SECTORIALES
PLANES DE DESARROLLO
CONCERTADOS
REGIONAL Y LOCAL
Lineamientos de Política
Regional y Local
OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS
TERRITORIALES
DIMENSIÓN INSTITUCIONAL
P
L
A
Z
O
PLAN ESTRATÉGICO
INSTITUCIONAL (PEI) O
PLAN DE DESARROLLO
INSTITUCIONAL (PDI)
OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS
INSTITUCIONALES
DIMENSIÓN OPERATIVA
INSTITUCIONAL
C
O
R
T
O
Fuente: Adaptado de MEF
Perú (2006)
P
L
A
Z
O
PLAN OPERATIVO
INSTITUCIONAL
DIMENSIÓN FUNCIONAL
PROGRAMATICA
PRESUPUESTO
INSTITUCIONAL
OBJETIVOS
INSTITUCIONALES
ANUALES
Objetivo General
Objetivo Parcial
Objetivo Específico
TAREAS,
CRONOGRAMAS
13
Esquema de Articulación de Objetivos
en el Proceso Presupuestario
Fuente: Shack (2008)
Países
¿Existe oficialmente
un Plan Nacional de
Desarrollo o
equivalente?
¿Están
definidos con
precisión y
claridad los
principales
objetivos del
gobierno?
¿Se cuantifican
específicamente los
costos de las metas
de gestión?
Contenido del plan
estratégico
¿Dónde se
publica el plan?
Evaluación y
calificación
de resultados
No
Política de Desarrollo
Territorial, Visión
Estratégica, instrumentos
de política, entre otros. /
Lineamientos de
planificación financiera
www.minplan.gov.ar
www.mecon.gov.ar
No
www.planificacion.gov.bo
No
www.planejamento.gov.br
Sí
Período
que
comprende
Organismo que
lo Administra
10 años / 3
años
Ministerio de
Planificación
Federal,
Inversión Pública
y Servicios /
Ministerio de
Economía y
Producción
Si
No
Argentina
No. Pero hay una Polìtica
y Estrategia de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial
y un Presupuesto
Plurianual
Bolivia
Plan General de
Desarrollo Económico y
Social
5 años
Ministerio de
Planificación del
Desarrollo
Brasil
Planes Plurianuales PPA
4 años
Ministerio de
Planificación,
Presupuesto y
Gestión
Sí
Parcial
Chile
No. Pero hay un Sistema
de Evaluación de
Programas y Programa de
Gobierno
1 y 4 años
Comité
Interministerial
Si
Si
No
No
Si
Colombia
Plan Nacional de
Desarrollo
4 años
Dirección
Nacional de
Planeamiento
Si
Parcial
Políticas, Objetivos,
lineamientos, Estrategias
Metas Cuantificadas,
Indicadores
www.dnp.gov.co
Si
Costa Rica
Plan Nacional de
Desarrollo
www.mideplan.go.cr
Si
5 años
Ecuador
Plan Nacional de
Desarrollo:Plan Plurianual
4 años
El Salvador
Plan de Gobierno: Plan
Estratégico Nacional
5 años
Ministerio de
Planificación
Nacional y
Política
Económica
Secretaria
Nacional de
Planificación y
Desarrollo
Secretaría
Técnica de la
Presidencia
Si
Si
Si
Si
No
Si
No
Políticas, Estrategias
Generales, Programas,
Indicadores Sociales,
Sostenibilidad Macro
económica, institucional y
política.
Objetivos, Metas,
Indicadores de Eficacia,
Costo unitario, estimado
de los productos públicos
Acciones estratégicas,
ejes de política
productiva, Metas
sectoriales, Costos.
Bases Programáticas,
Estrategias de Desarrollo,
Objetivos de Desarrollo
Humano.
Visión del País, Áreas de
Acción, Programas, entre
otros.
www.senplades. gov.ec
www.mh.gob.sv
No
No
14
Planes Nacionales de Desarrollo
Fuente: Shack (2008)
¿Se cuantifican
específicamente los
costos de las metas
de gestión?
Contenido del plan
estratégico
¿Dónde se
publica el plan?
Evaluación y
calificación
de resultados
Si
Parcial
Objetivos, Programas
Estratégicos, Metas
cuantificadas,
Indicadores, Costos.
www.segeplan. gob.gt
Si
Si
Si
Objetivos, Estrategias,
Prioridades, Indicadores,
Metas, entre otros
pnd.presidencia. gob.mx
Parcial
Si
No
www.mef.gob.pa
www.concertacion.org.pa
No
www.stp.gov.py
www.presidencia-gov.py
No
www. mef.gob.pe/
Si
Si
Objetivos de organismos,
ministerios, Metas
Cuantificadas, Indicadores de
Eficacia, eficiencia, calidad
(algunos), impacto (algunos)
www.cepre.opp. gub.uy
Parcial
No
Lineamientos
económicos, sociales,
políticos, territoriales,
internacionales
www.mpd.gob.ve
Si
Países
¿Existe oficialmente
un Plan Nacional de
Desarrollo o equivalente?
Guatemala
Plan de Gobierno de la
Esperanza: Sistema de
Metas Presidenciales.
Presupuesto Plurianual
4 años
México
Plan Nacional de Desarrollo
y Programa Nacional de
Financiamiento del
Desarrollo
6 años
Panamá
Acuerdos de la Concertación
Nacional para el Desarrollo
6 años
Paraguay
Plan Estratégico Económico
y Social. Presupuesto
Plurianual
4 años
Secretaria
Técnica de
Planificación
Si
No
Perú
Acuerdo Nacional y Plan
Estratégico Sectorial
Multianual
5 años
Ministerio de
Economía y
Finanzas
Si
Si
5 años
Oficina de
Planeamiento y
Presupuesto de
la Presidencia
6 años
Ministerio de
Planificación y
Desarrollo
Uruguay
Planes Estratégicos de
Gestión-PEG
Venezuela
Plan de Desarrollo
Económico y Social de la
Nación. Marco Plurianual de
Presupuesto
Período
que
comprende
¿Están
definidos con
precisión y
claridad los
principales
objetivos del
gobierno?
Organismo que
lo Administra
Secretaria de
Planificación y
Programación
Presupuestaria
Oficina de la
Presidencia
para la
Innovación
Gubernamental
Secretaría
General del
Gabinete Social
Sí
Si
Objetivos, estrategias de
desarrollo, Indicadores,
metas, entre otros
Misión, Objetivos,
políticas, ejes
estratégicos, ejes de
acción, entre otros.
Lineamientos de Política,
Estrategias, metas,
indicadores de medición
Fuente: Normatividad vigente y documentación relacionada existente en diversos sitios web.
15
Planes Nacionales de Desarrollo
Lo que realmente importa es que sea:
compartida por la mayor parte de actores de manera estable por varios
periodos de gobierno, y por ende las orientaciones estratégicas deben
ser simples y concretas;
un proceso de construcción de confianza diseñado para garantizar que
la colaboración sea el sostén principal de las interacciones entre los
diversos agentes en el marco de un diálogo inclusivo;
operacionalizable al desarrollarse en prioridades y estrategias técnica y
fiscalmente viables, de implementación sucesiva y ordenada, con
objetivos esenciales, reducidos en número y objetivamente verificables
a través de indicadores;
constituya un instrumento central para equilibrar la continua tensión
entre el corto plazo, generalmente asociado al presupuesto y el largo
plazo, normalmente vinculado al plan.
16
Planes Nacionales de Desarrollo
En cuanto al presupuesto, más que la implementación exhaustiva
de técnicas presupuestarias (el presupuesto base cero, el
presupuesto por programas, el presupuesto incremental y otras), lo
relevante es modificar sustantivamente los procesos de trabajo y
alinear los incentivos de los distintos actores para que se enfoquen
en el logro de fines en lugar de únicamente en la ejecución de
medios.
Esto es particularmente difícil pues implica un cambio de paradigma
en la administración pública, en circunstancias en que el
presupuesto es aún marcadamente inercial en buena parte de los
países latinoamericanos.
Es deseable que esta visión (y orientaciones estratégicas) esté
reflejada explícitamente en un documento llamado Plan Nacional de
Desarrollo o similar.
17
Integrando los Procesos Globales en la
Administración Financiera
Transparencia
Comunicación e
Información
1
Evaluación
Retroalimentadora
2
Partici
pac
Ciudad ión
ana
4
Programación
Táctica
Ren
de C dición
uen
ta
Planificación
Estratégica
Presupuestación
Operativa
3
Objetivos Presupuestarios
para el Año Fiscal
Aprendizaje
Colectivo
Fuente: Shack (2008)
Integridad
18
Marco Fiscal de Mediano Plazo
Quizá el vehículo más apropiado para lograr una vinculación
armónica y sinérgica entre los procesos de planeamiento y
presupuestación es justamente la programación multianual, proceso que
se traduce en la construcción de un Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP).
Un MFMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección y
priorización de gasto, a través del cual las decisiones presupuestarias
anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales
intertemporales imperantes como por las prioridades de la política
gubernamental, permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisiones
del presente sobre el futuro próximo e interiorizar los costos explícitos y
de oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar dichos
objetivos trazados (Moreno, 2005).
No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector, función o
cualquier otra categoría presupuestaria por los años venideros, como
pudiera suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual legalmente
aprobado, pues bajo un MFMP se mantiene la anualidad del
presupuesto, aunque, el primer año del marco sí es consistente con el
presupuesto anual para el año que se formula y los siguientes ejercicios
son estimaciones indicativas y referenciales que se convierten en la
línea de base de las siguientes programaciones.
19
Marco Fiscal de Mediano Plazo
De hecho, en la medida que el MFMP sea una restricción fuerte,
creible y estable para los actores (particularmente los defensores de
programas, en el juego que plantea Tavares y Beretta, 2006) y contenga
reglas fiscales (numéricas, de procedimiento y/o de transparencia) aceptadas
por ellos, puede coadyuvar eficazmente a:

Resolver el problema de los comunes, endeudamiento estratégico, ciclo
electoral, corto horizonte temporal de las autoridades políticas, entre
otros, que son inherentes al proceso presupuestario.

Promover la reasignación de gasto sujeta a prioridades de política
pública gubernamental al interiorizar el costo de oportunidad futuro de
decisiones de gasto presentes.

Reducir (al ser de conocimiento público para el ciudadano) la posibilidad
de que el proceso presupuestario anual sea un espacio para satisfacer a
todos aquellos que ejercen presión y gestionan intereses, con el poder
suficiente para bloquear otras iniciativas de gasto que compiten con la
suya.
En general, siguiendo a Martirene (2007) un MFMP cumple las
funciones básicas de: prevenir, asignar, limitar y corregir.
20
Marcos Fiscales de Mediano Plazo
¿Cuándo se
revisa/actualiza?
¿Existe
proyecciones
macro
económicas?
¿Existe
proyecciones de
variables sociales
(educación, salud,
pobreza, otros)
¿Existe indicadores
de desempeño y
metas por políticas
sectoriales?
¿Está
publicado
en la Web?
¿Existe referencia
explicita con el Plan de
Desarrollo Nacional,
Estrategia de Superación
de la Pobreza, Acuerdo
Nacional o equivalente?
3 años
II Trimestre
Si
Parcial
Parcial
Si
Si
Brasil
Existe el Plan Plurianual
que se incluye en el
proyecto de Ley de
presupuesto anual
4 años
III Trimestre
Si
Si
Si
Si
Si
Chile
Existe un Marco Fiscal
que se incluye en el
proyecto de Ley de
presupuesto
4 años
II Trimestre
Si
No
No, pero tiene
Sistema de
Indicadores
Si
N.A.
Colombia
Existe el Marco Fiscal de
Mediano Plazo y un
Marco de Gasto de
Mediano Plazo
10 y 4
años
II Trimestre
Si
No
No
Si
Si
Costa Rica
Existe un marco fiscal de
mediano plazo dentro de
la Exposición de motivos
del Presupuesto Anual
3 años
III Trimestre
Si
No
Parcial
Si
Si
Ecuador
Existe un Marco de
Programación
Macroeconómica
4 años
II Trimestre
Si
No
No
Si
Si
¿Existe Marco Fiscal
de mediano plazo o
similar?
¿Cuál es
el
horizonte
temporal?
Argentina
Existe el Marco
Presupuestal Plurianual
Bolivia
No
País
F: Shack (2008)
21
Marcos Fiscales de Mediano Plazo
País
El Salvador
¿Existe Marco Fiscal
de mediano plazo o
similar?
¿Cuál es
el
horizonte
temporal?
¿Cuándo se
revisa/actualiza?
¿Existe
proyecciones
macro
económicas?
¿Existe
proyecciones de
variables sociales
(educación, salud,
pobreza, otros)
¿Existe indicadores
de desempeño y
metas por políticas
sectoriales?
¿Está
publicado
en la Web?
¿Existe referencia
explicita con el Plan de
Desarrollo Nacional,
Estrategia de Superación
de la Pobreza, Acuerdo
Nacional o equivalente?
No
Guatemala
Existe el Marco
Presupuestal Multianual
3 años
II Trimestre
Si
No
Parcial
Si
Si
México
Existe un Marco
Macroeconómico de
acuerdo a los Criterios
Generales de Política
Económica que forma
parte del proyecto de ley
de egresos
6 años
II Trimestre
Si
Parcial
No
Si
Si
Panamá
Existe un Informe
Económico Anual
3 años
II Trimestre
Si
Parcial
No
Si
Si
Paraguay
Existe el Marco de
Presupuesto Plurianual
3 años
III Trimestre
Si
Parcial
Si
Si
Si
Perú
Existe el Marco
Macroeconómico
Multianual
3 años
III Trimestre
Si
Si
No
Si
No
Uruguay
Existe el Presupuesto
Plurianual
5 años
I Trimestre
Si
No
No
Si
Si
Venezuela
Existe el Marco Plurianual
de Presupuesto
3 años
III Trimestre
Si
No
No
No
Si
Fuente: Normatividad vigente y documentación relacionada existente en diversos sitios web.
Fuente: Shack (2008)
22
Hipótesis 2
El Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan (Shack, 2006) por lo
cual, en última instancia, éste incide significativamente en la asignación de los
recursos en el marco de las restricciones que impone el primero.
Tal como lo plantea Cunill & Ospina (2003), en los países de América Latina,
existen dos grandes modelos de determinación de la orientación programática
del gasto:
•
•
Un modelo Plan, en el cual, las prioridades de política gubernamental están
contenidas explícitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente)
que sirve de guía para la determinación (sobre todo en el mediano plazo) de las
prioridades de gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estratégico están
difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo presupuestario; y,
Un modelo Presupuesto en el cual la elaboración de este instrumento y su desarrollo
a lo largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera
dominante la determinación de las orientaciones del gasto, sin que haya un
condicionamiento o referencia explícita a metas de un PND, con lo cual, dadas las
típicas restricciones presupuestarias y las inercias institucionales e incluso
metodológicas, el carácter incremental del gasto público se perpetúa.
23
Hipótesis 3
La mayor o menor presencia del Plan en la determinación de las prioridades de
gasto en el ciclo presupuestario, dependerá de los arreglos institucionales
vigentes en cada espacio y tiempo, así como de los instrumentos y
mecanismos de articulación disponibles. No hay modelos de réplica
automática.
No es lo mismo hablar de esta interacción, cuando no existe un sistema
administrativo formal de planificación que cuando lo hay; o cuando existiendo
dicho sistema, no es un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la
hacienda pública (para determinar los incentivos que guían el comportamiento
no sólo de la administración financiera en particular, sino de la gestión pública
en general).
Y esto dependerá de los arreglos institucionales y de las capacidades técnicas
en el centro (para simbolizar las altas direcciones del Poder Ejecutivo,
particularmente los Ministerios de Finanzas y de Planificación o equivalentes) y
la periferia (ilustrando a los organismos públicos ejecutores conformantes de la
Administración) respecto de cuán formalizados y eficaces son los procesos de
planeamiento (el de presupuesto, por definición, es el proceso administrativo
más formalizado e institucionalizado en las distintas realidades).
24
Declaraciones e Instrumentos de
Planificación
Imagen Objetivo
Agenda
Estrategica
a LP
Visión Nacional
Políticas de Estado
Plan Nacional
Acuerdo
Nacional
de
Desarrollo a LP
Programa de
Programas
Exposiciones
Gobierno
Proyecciones
Recomendaciones
Macroeconómicas
Planes Sectoriales
PESEM’s
a MP
Política General de Gobierno
Marco Multianual
Lineamientos de Política Sectorial
Plan de Desarrollo Concertado
Nivel Territorial
Escala
Territorial
Rol Institucional
Escala
Institucional
Plan Estratégico Institucional
Institucional
Gestión Operativa
Presupuesto y Plan
Anual
Operativo Anual
Fuente: MEF, Perú (2006)
25
Hipótesis 4
Mientras mayor desarrollo exhiba el SME de la acción gubernativa (en particular
del gasto público), más fácil será el proceso de integración entre el plan y el
presupuesto en cada nivel, dado el mayor volumen de información disponible y la
capacidad de absorberla en el proceso decisional.
Programación
del Gasto
Eficiencia
Insumo
Recursos
Ejecución
del Gasto
Economía
Recursos
Proceso
Oportunidad
Insumo
Proceso
Productividad
Fuente: Shack (2008)
Contexto
Producto
Eficacia
Producto
Resultado
Calidad
Resultado
Efectividad
26
¿ PRESUPUESTOS POR RECURSOS ?
Educación Secundaria Pública, Perú / GR 2008
160
y = 0.9428x + 1.2918
140
R² = 0.9949
Ejecución 2007
120
100
80
60
40
20
0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
Ejecución 2008: Millones de Soles de Recursos Ordinarios del Gobierno Regional
F: Shack (2009)
27
¿ PRESUPUESTOS POR INSUMOS ?
Educación Secundaria Pública, Perú / GR 2008
8.000
y = 50.867x - 9.9448
7.000
R² = 0.9864
Número de Docentes
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
-
20
40
60
80
100
120
140
Millones de Soles de Recursos Ordinarios del Gobierno Regional
F: Shack (2009)
28
¿ PRESUPUESTOS POR PRODUCTOS ?
Educación Secundaria Pública, Perú / GR 2008
140.000
y = 939.84x - 4098.3
R² = 0.9179
Niños y Niñas Matriculados
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
-
-
20
40
60
80
100
120
140
Millones de Soles de Recursos Ordinarios del Gobierno Regional
F: Shack (2009)
29
¿ PRESUPUESTOS POR RESULTADOS ?
Educación Secundaria Pública, Perú / GR 2008
200.000
y = 1280.8x - 3114.2
180.000
R² = 0.8388
Niños y Niñas en Edad Escolar
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
-
20
40
60
80
100
120
140
Millones de Soles de Recursos Ordinarios del Gobierno Regional
F: Shack (2009)
30
Sistemas de Información Financiera
Gubernamental
País
Órgano Rector del Sistema
Presupuestario
Sistema de Información
Presupuestaria y/o Financiera
Base Legal
Argentina
ONP, Oficina Nacional de
Presupuesto (Subsecretaría de
Presupuesto, Secretaría de
Hacienda)
SIDIF
Sistema Integrado de Administración
Financiera
- Ley Nº 24.156 (1993) - Ley Nº
11.672 (1969)
Bolivia
VMPC, Viceministerio de
Presupuesto y Contaduría
(Ministerio de Hacienda)
SIIF-SIGMA
Sistema Integrado de Información
Financiera y Sistema Integrado de
Gestión y Modernización
Administrativa
- Ley Nº 1.178 (1990)
- Decreto Supremo Nº 26455
(2001)
Brasil
SOF, Secretaria de Presupuesto
Federal (Ministerio de
Planificación, Presupuesto y
Gestión)
SIAFI – SIDOR
Sistema Integrado de Administración
Financiera y Sistema Integrado de
Datos Presupuestarios
- Ley N 4.320 (1964)
- Ley Nº 8 (1990)
- Ley Nº 101 (2000)
- Ley Nº 10.180 (2001)
Chile
DIPRES, Dirección de
Presupuestos (Ministerio de
Hacienda)
SIGFE
Sistema de Información para la
Gestión Financiera del Estado
- Decreto Ley Nº 1.263 (1975)
- Ley Nº 18.591 (1986)
Colombia
MHCP, Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y Departamento
Nacional de Planeación
(Inversión)
SIIF
Sistema Integrado de Información
Financiera
-Ley Nº 819 (2003)
- Decreto Nº 111 (1996)
Costa Rica
DGPN, Dirección General de
Presupuesto Nacional (Ministerio
de Hacienda)
SIGAF
Sistema Integrado de Administración
Financiera
- Ley Nº 8.131 (2001)
Ecuador
SP, Subsecretaría de
Presupuestos (Ministerio de
Economía y Finanzas)
SIGEF-SAFI
Sistema Integrado de Gestión
Financiera y Sistema de
Administración Financiera
- Decreto Nº 1429 (1977) - Ley
18 (1992)
- Ley TROLE I (2000)
- Ley RO 337 (2000)
Fuente: Shack (2008)
31
Sistemas de Información Financiera
Gubernamental
País
Órgano Rector del Sistema
Presupuestario
DGP, Dirección General de
Presupuesto (Ministerio de
Hacienda)
Sistema de Información
Presupuestaria y/o Financiera
SAFI
Sistema de Administración
Financiero Integrado
Guatemala
DTP, Dirección Técnica de
Presupuesto (Ministerio de
Finanzas Públicas)
SIAF
Sistema Integrado de Administración
Financiera
- Decreto Nº 101 (1997)
México
SSE, Subsecretaría de Egresos
(Secretaría de Hacienda y
Crédito Público)
SIAFF-SICGP
Sistema Integral de Administración
Financiera Federal y Sistema Integral
de Control de la Gestión
Presupuestaria
- LPCGF (1976)
SIAF
Sistema de Información Financiera
- Ley Nº 20 (2002)
- Ley Nº 61 (2002)
El Salvador
Fuente: Shack (2008)
Panama
DIPRENA, Dirección de
Presupuesto de la Nación
(Ministerio de Economía y
Finanzas)
Base Legal
- Ley AFI Nº 516 (1995)
Paraguay
DGP, Dirección de General e
Presupuesto (Ministerio de
Hacienda)
SIAF
Sistema de Integrado de
Administración Financiera
- Ley Nº 1535 (1999)
Perú
DNPP, Dirección Nacional del
Presupuesto Público (Ministerio
de Economía y Finanzas)
SIAF
Sistema Integrado de Administración
Financiera
- Ley Nº 27.209 (1999)
- Ley Nº 28.112 (2004)
Uruguay
OPP, Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (Ministerio de
Economía y Finanzas) y
Contaduría General de la Nación
SIIF - SIP
Sistema Integrado de Información
Financiera y Sistema de Información
Presupuestaria
- Ley Nº 17.213
- Ley Nº 194 (1997)
Venezuela
ONAPRE, Oficina Nacional de
Presupuesto (Ministerio de
Finanzas)
SIAF
Sistema Integrado de Administración
Financiera del Estado
- LOAFSP G.O. 38.198 (2005)
- Ley Nº 37.029
Fuente: Diversos sitios web.
32
Sistemas de Información sobre Desempeño
Financiero y No Financiero
1.
2.
3.
En la estructura del Estado, las
necesidades de información,
evidentemente por la propia naturaleza del
proceso decisional, no son iguales para el
Presidente de la República que para el
Jefe de una Unidad Ejecutora.
Por tanto, una definición previa al diseño
del proceso operativo de un sistema
presupuestario que integra en el ciclo
efectivamente el uso de la información
sobre desempeño es identificar qué se va
a medir como parte del proceso
presupuestario y a qué nivel.
Un sistema de información sobre el
desempeño gubernamental en función de
los objetivos de desarrollo nacional no
puede ser igual en todos sus extremos al
sistema de información sobre el
desempeño programático e institucional
desde la perspectiva presupuestaria, el
cual está centrado en medir el desempeño
de aquello que está bajo el control de los
gestores.
Sistema de
Evaluación
del Gobierno
Impactos
Ambito Externo a
la Organización
Resultados
Sistema
Haciendario
de
Evaluación
del
Desempeño
Productos
Sistema de
Evaluación
Institucional
Procesos
Ambito Interno a la
Organización
Sistema de
Monitoreo y
Evaluación
del Gasto
Público
Insumos
33
Hipótesis 5
Eva
luar
Elaborar
Elabo
OPAs
Establ
ec
er
La real y permanente
armonización del plan
y presupuesto se da
cuando en cada nivel
se producen cambios
concretos en los
procesos de trabajo
que modifican la rutina
del ciclo
presupuestario y se
verifica una mínima
densidad instrumental.
Ejecutar
34
PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN
PRESUPUESTARIA
Fases sugeridas
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Determinación de Recursos
Fiscales Disponibles: Formulación
en 2 etapas.
Estimación de Gastos Rígidos:
Componentes estructurales e
inerciales del gasto.
Discusión sobre el Desempeño de
lo Existente: Dividendo de
eficiencia.
Análisis de Nuevas Iniciativas de
Gasto: Fondo concursable ligado
a prioridades de política.
Concertación de Estructuras
Programáticas e Indicadores de
Desempeño: Marcos Lógicos.
Determinación de Créditos
Presupuestarios.
Establecimiento de Metas para los
Indicadores de Desempeño.
Confección de un Mapa de
Relaciones Presupuestarias
Fuente: Shack (2007)
Interacciones técnicas
entre Asignadores,
Ejecutores y
Evaluadores
Estimación
de Gastos
Rígidos
Instancia Consultiva y Presencial de
Coordinación Técnica Interinstitucional
Determinación de
Recursos Fiscales
Programables
2
1
Discusión
sobre Desempeño
de lo existente
3
Mapa de
Relaciones
Programáticas,
Institucionales y
de Desempeño
8
4
Programación
y Formulación
Análisis de Nuevas
Iniciativas de Gasto
5
Establecimiento de
Metas para
Indicadores de
Desempeño
Concertación de
Estructuras
Programáticas e
Indicadores de
Desempeño
7
6
Determinación de
Créditos
Presupuestarios
35
Conceptualizando
un POR
CONCEPTUALIZANDO
UN POR
Eva
luar
Elaborar
Información
Elabo
sobre
Desempeño
Establ
ecer
Es un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e
instrumentos que permiten incorporar de manera
sistemática, explícita y transparente la información sobre
desempeño pasado, presente y futuro (pasado, por lo
menos en el año fiscal anterior; presente, en lo que va
del ejercicio fiscal corriente y con una previsión al cierre
del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el año
fiscal para el cual se está formulando el proyecto de
presupuesto) en cada uno de los procesos de toma de
decisiones en cada nivel de las organizaciones públicas
durante cada fase del proceso presupuestario y generar
un cambio en la estructura de incentivos que gobierna el
comportamiento de los actores.
De esta manera, se fortalece la capacidad efectiva del
Estado para generar valor público, a través de acciones
gubernamentales que contribuyan a la solución efectiva
de los problemas que aquejan a la colectividad, a través
de un complejo pero eficiente y transparente proceso de
transformación de insumos en productos y resultados
que impacten positivamente en el bienestar de la
población (Shack, 2007).
Ejecutar
36
CONCEPTUALIZANDO UN POR
Su existencia no sólo deviene de una firme voluntad política de cambiar el estado
actual de cosas en la administración pública sino de que exista además del marco jurídico, un
cambio efectivo en los procesos de trabajo que permita transitar progresivamente de un enfoque
centrado en la ejecución de medios a uno donde el centro de la atención gire en torno al logro
de los fines y objetivos que se expresan en resultados concretos, medibles y verificables, sobre
los cuales los distintos actores del proceso decisional técnico y político que caracteriza el
proceso presupuestario se responsabilizan ante la ciudadanía de los resultados obtenidos por la
gestión…..Conlleva en principio a hacer más (y mejor) con lo mismo …
Esto significa que el POR supone cambios más allá
del sistema administrativo de presupuesto,
Contabilidad
involucrando al sistema de administración
Endeudamiento
financiera en su conjunto (tradicionalmente
Tesorería
compuesta por los sub sistemas de presupuesto,
tesorería, endeudamiento y contabilidad) y al resto
Adquisiciones
de sistemas administrativos que gobiernan la
GESTIÓN
PÚBLICA
gestión pública (control, adquisiciones, personal,
Presupuesto
inversiones y demás). Desde la perspectiva
presupuestaria, implica necesariamente trascender
Personal
Planeamiento
la esfera estrictamente de la programación y
e Inversión
Patrimonio
formulación presupuestaria y contemplar la
perspectiva de (la orientación hacia) los resultados
durante todas las fases del ciclo presupuestario.
Control
37
CONCEPTUALIZANDO UN POR
Esto conlleva a la necesidad de plantearse, del
inmenso total de acciones públicas, ¿dónde se
concentrará nuestro foco de atención (pues también
debiera existir un análisis costo beneficio respecto
de hasta dónde se llega con el enfoque y con el
esfuerzo de tratar de medir todo)?.
Y para ello, la existencia de procesos de
planificación estratégica (para poder incidir en lo
esencial), la concepción integral de la actividad
estatal (las conexiones entre el gasto corriente y de
capital son inseparables a la hora de llevar adelante
los programas y políticas gubernamentales, los
cuales independientemente de qué institución los
ejecute deben responder a una lógica de
intervención articulada e integrada), la claridad que
debe existir en lo que se financiará (qué se hará,
cómo, a qué costo, con qué propósito y cómo se
medirá) a partir de la existencia de marcos lógicos,
sistemas de costeo asociados a bases contables
devengadas y en lo que se espera lograr (a partir de
la contrastación de líneas de base de referencia)
resulta fundamental.
Medios de
Objetivos Indicadores verificación Supuestos
Fin
Propósito
Componentes
Actividades
38
Componentes
delDEL
POR
el PERÚ
Perú
COMPONENTES
PORen
EN EL
1.
2.
3.
Programas Presupuestarios Estratégicos; en los cuales a partir de
la construcción de Marcos Lógicos, vinculan sistemáticamente los
resultados de una acción pública (y por tanto, a sus actores) con
productos, procesos e insumos necesarios para su ejecución,
sustentando cada una de las relaciones de causa efecto sobre la base de
la información y experiencia existente.
Seguimiento de Indicadores; que permite a partir de la construcción de
indicadores de desempeño y líneas de base, disponer de información
oportuna sobre el cumplimiento de metas de gasto, producto y
resultado, tanto para la mejora de la gestión pública como para sostener
procesos de rendición de cuenta a la ciudadanía y fortalecer el control
por parte de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General del Congreso
de la República.
Evaluaciones Independientes; que son valoraciones de una intervención
prevista, concluida o en ejecución, realizadas por especialistas
independientes y que permiten determinar la relevancia, eficiencia,
eficacia, impacto y sostenibilidad de la intervención, coadyuvando a la
incorporación de información sobre resultados en el proceso de toma de
decisiones.
F: MEF, Perú (2008)
39
COMPONENTES DEL POR EN EL PERÚ
4.
5.
6.
Incentivos a la gestión; a fin de reorientar el comportamiento de la
administración y enfocarlo hacia el logro de fines en lugar únicamente de
la ejecución de medios, mediante la aplicación efectiva de estrategias
contractuales en la gestión pública a través de la suscripción de
Convenios de Administración por Resultados, que permitan premiar las
mejoras en desempeño.
Transparencia y Monitoreo Participativo; con el objetivo de promover un
mayor participación y fiscalización de la ciudadanía respecto de las
acciones del Estado, con la finalidad de reducir los riesgos de corrupción
e incentivar el mejor desempeño de las instituciones a través de la
implementación de mecanismos de transparencia y acceso ciudadano a la
información, monitoreo participativo del gasto y el ejercicio mejorado de
presupuestos participativos.
Generación de capacidades; a través de la elaboración y difusión de
metodologías y materiales de capacitación, el establecimiento de
directivas y la provisión de asistencia técnica para el fortalecimiento de
las capacidades de los funcionarios y trabajadores involucrados
pertenecientes a los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local).
Fuente: MEF, Perú (2008)
40
PROGRAMA ARTICULADO DE NUTRICIÓN
F: MEF, Perú (2008)
41
PROGRAMAS ESTRATÉGICOS DISEÑADOS SEGÚN
AÑO FISCAL DE IMPLEMENTACIÓN
2008
2009
2010
1. Programa articulado nutricional
6. Acceso a agua potable y
disposición sanitaria de excretas
para poblaciones rurales
2. Salud materno neonatal
7. Acceso y uso de servicios públicos
esenciales de telecomunicaciones en 11. Accidentes de tránsito
poblaciones rurales.
10. Seguridad ciudadana
2011
16. Enfermedades no transmisibles
17. Tuberculosis y VIH
3. Logros de aprendizaje al finalizar
8. Acceso a energía en localidades
el III ciclo de la Educación Básica
rurales.
Regular
12. Vigencia de los Derechos
Humanos y Fundamentales
18. Enfermedades Metaxénicas y
Zoonosis
4. Acceso de la población a la
identidad
13. Mejora de la sanidad agraria
19. Logros de Aprendizaje en
Educación Primaria
14. Incremento de la
productividad rural de los
pequeños productores agrarios
20. Educación Básica Alternativa
15. Incremento de la
productividad de las MYPES
21. Trabajo infantil
5. Acceso a servicios sociales
básicos y a oportunidades de
mercado
9.Gestión ambiental prioritaria
22. Violencia familiar y sexual
23. Seguridad alimentaría
24. Sostenibilidad del medio
ambiente
25. Ampliación de la base tributaria
26.Mejora en el clima de negocios Competitividad
42
MEJORANDO EL ANÁLISIS CUANTITATIVO DEL
PRESUPUESTO: EL GASTO PÚBLICO UNIVERSITARIO
Programación
del Gasto
Eficiencia
Insumo
Recursos
Ejecución
del Gasto
Economía
Proceso
Oportunidad
Insumo
Recursos
Contexto
Producto
Calidad
Eficacia
Producto
Proceso
Productividad
Presupuesto
A nivel
Agregado
Fuente: En base a Shack (2006)
EQ1:
Resultado
Resultado
Efectividad
GPU
N
GPU
GSE
GSE
GT
GT
PBI
PBI
N
Donde:
- GPU = Gasto Público Universitario
- GSE = Gasto Público en el Sector Educación
- GT = Gasto Total del Sector Público
- PBI = Producto Bruto Interno
- N = Población
43
DESARROLLANDO LAS ECUACIONES Y
RELACIONES CUANTITATIVAS
EQ1:
GPU
N
GPU
GSE
GSE
GT
GT
PBI
PBI
N
Donde:
- GPU = Gasto Público Universitario
Gasto
- GSE = Gasto Público en el Sector Educación
Universitario
GT = Gasto Total del Sector Público
por-Habitante
- PBI = Producto Bruto Interno
- N = Población
EQ2:
PU
A
PU
GBI
GBI
M
M
F
F
A
Riqueza del País
(Ingreso por
Habitante)
Prioridad
Macroeconómica
del Gasto Público
Donde:
Prioridad Fiscal
- PU = Presupuesto Universitario
del Gastoy otros
- GBI = Gasto en Bienes, Servicios, Inversiones
Prioridad Sectorial
Educativo
gastos corrientes y de capital.
del Gasto
- F = Facultades
Universitario
Fuente: En base a Shack (2006)
- M = Profesor@s
- A = Alumn@s
44
DESARROLLANDO LAS ECUACIONES Y
RELACIONES CUANTITATIVAS
EQ2:
GPU
A
GPU
N
N
A
, donde: A = Número de Alumn@s Matriculados
Número de Habitantes
por Alumno
Gasto
Universitario por
Alumno
Gasto Universitario por
Habitante
Gasto Universitario por
Alumno
Gasto
Universitario
por Egresado
Número de Alumnos por
Egresado
EQ3:
GPU
E
GPU
A
A
, donde: E = Número de Alumn@s Egresados
E
45
A NIVEL INSTITUCIONAL …
n
EQ4:
GPU
PU i
i 1
Donde:
PU es el Presupuesto Universitario Ejecutado de cada una
de las (1 …n) Universidades
Capacidad de Ejecución
Institucional
EQ5: PU
DEV
PIM
PIM
Donde:
- DEV = Devengado
- PIM = Presupuesto Institucional Modificado
EQ6:
DEV
PIM
DEVPPD
PIM
DEVGG
PIM
Donde:
- DEVPPD = Devengado de Planillas, Pensiones y Deuda
- DEVGG = Devengado de Gastos Gestionables (el resto)
Taxonomía de Gastos
Institucionales
46
RELACIONANDO LA EJECUCIÓN CON LA
PROGRAMACIÓN LOGÍSTICA Y PRESUPUESTARIA
Monitoreo
Programación
Presupuestaria
Programación
Logística
Contractual
EQ 7 :
DEV
COM
DEV GG
PIM
COM
MPC
MPC
MPG
MPG
CAL
CAL
PTMA
PTMA
PTGS
PTGS
PIA
PIA
PIM
GG
PIM
Donde:
-
COM = Comprometido
-
MPC = Monto de los Procesos Convocados
-
MPG= Monto de los Procesos Gestionados
-
CAL = Calendarizado
-
PTMA= Previsi ón Trimestral de Gasto Mensualizada Autorizada
-
PTGS = PTG Solicitada
-
PIA = Presupuesto Institucional de Apertura
-
DEV
PPD
Factor Exógeno a la
Institución
= Devengado de Planillas, Pensiones y Deuda
47
APLICANDO INSTRUMENTOS: EL NUEVO
CÓDIGO PROCESAL PENAL EN LA FISCALIA
Denuncias Antiguas y Adecuadas por liquidar
Procesos
Comunes; 700;
19%
Procesos
Simplificados;
120; 3%
Al inicio de vigencia del CPP
existían 3,978 denuncias por liquidar
Sobreseimiento
s; 826; 23%
4500
4000
3.978
3500
3000
2.497
2500
Archivo; 1.913;
53%
Salidas
Vias
Alternativas; 90;
2%
Al 31 de marzo del año 2010
Se han liquidado 3,,649 denuncias
Carga
2000
1.293
1500
Quedan pendientes 329.
1000
500
548
0
Al inicio CPP
jun-07
jun-08
jun-09
329
A marzo 2010
48
TIEMPO DE RESPUESTA FISCAL
Tiempo de respuesta Fiscal
(en meses)
14
14
12
10
7,7
8
5,8
6
5,1
4,8
4
2
0
Antes CPP
Jul 06 - Jun 07
Jul 07 - Jun 08
Jul 2008 - Jun
2009
Jul 2009 - Marzo
2010
49
PRODUCTIVIDAD FISCAL INDIVIDUAL
Productividad Fiscal
(casos terminados/Fiscal/mes)
40
35
29,44
30
25,55
25
20
15
32,07
15
11,2
10
5
0
Antes CPP
Jul 06 - Jun 07
Jul 07 - Jun 08
Jul 08 - Jun 09
Jul 2009 - Marzo
2010
50
EFICACIA FISCAL EN EL DJ DE HUAURA
Eficacia Fiscal
(Casos Terminados/Casos Ingresados)
120%
109,62%
100%
80%
95,31%
75%
60%
95,92%
56,92%
40%
20%
0%
Antes CPP
Jul 06 - Jun 07
Jul 07 - Jun 08
Jul 08 - Jun 09 Jul 2009 - Marzo
2010
51
COSTO POR CASO (…. 65% MENOS)
En nuevos soles
6.000,00
5.039,53
5.000,00
4.000,00
3.000,00
1.752,32
2.000,00
1.000,00
1.507,93
1.503,56
Jul 06 - Jun 07
Jul 07 - Jun 08
Jul 08 - Jun 09
Jul 09 - Mar 10
52
Millones de soles
Montos potencialmente ahorrados …
25
20
22
15
10
5
12
Costo Total con CU
antes CPPP
10
Costo Total con
CU CPPP
Ahorro
0
Jul 06
-5Jun 07
Jul 07
Jun 08
Jul 08
Jun 09
-10
53
Algunas Referencias Bibliográficas
BM (1998). Manual para la Gestión del Gasto Público. Washington, Estados Unidos.
BM (2004) y CEPAL e IDEA. Las visiones de país importan: Lecciones de experiencias
exitosas de desarrollo. Debates de un foro de desarrollo del sector público y privado.
Santiago, Chile.
CEPAL/ILPES (2004). Panorama de la Gestión Pública. Segunda Parte: Innovaciones en
materia presupuestaria. Santiago, Chile.
Cunill, Nuria y Sonia Ospina (2003). Evaluación de Resultados para una Gestión Pública
Moderna y Democrática: Experiencias Latinoamericanas. CLAD. Caracas, Venezuela.
Irrazával, Ignacio (2006). Construcción de Indicadores Sociales para la Evaluación y
Seguimiento de los Programas. En el libro: Evaluación para el Desarrollo Social: Aportes
para un Debate Abierto en América Latina. INDES. Ciudad de Guatemala, Guatemala.
Lira, Luis (2006). Revalorización de la Planificación del Desarrollo. Serie Gestión Pública
Nº 59. CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.
Martin, Juan (2005). Funciones Básicas de la Planificación Económica y Social. Serie
Gestión Pública Nº 51. CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.
Martirene, Roberto (2007). Presupuesto Plurianual. Exposición en Taller sobre
Presupuestar en América Latina. CEPAL / GTZ. Santiago, Chile.
54
Algunas Referencias Bibliográficas
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Público para el Año Fiscal 2007. Ministerio de Economía y Finanzas. Dirección Nacional
de Presupuesto Público. Lima, Perú.
Moreno, Francisco (2005). Marco de Gasto de Mediano Plazo. Revisión de la Literatura.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá, Colombia.
Shack, Nelson (2008). Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el
Presupuesto: Experiencias en 15 países de América Latina. Documento de Trabajo.
BID/PRODEV. Washington. Estados Unidos.
Shack, Nelson (2007). Sistema de Monitoreo y Evaluación del Gasto Público a nivel del
Gobierno Nacional en Perú. En el libro: Fortalecimiento de los Sistemas de Monitoreo y
Evaluación en América Latina. Banco Mundial / CLAD. Caracas, Venezuela.
Shack, Nelson (2006). Presupuestar en Perú. Serie Gestión Pública Nº 58. CEPAL /
ILPES. Santiago, Chile.
Shick, Allen (2002). ¿La Presupuestación tiene algún futuro?. Serie Gestión Pública Nº
21. CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.
Tavares, Martus y N. Beretta (2006). Sistemas de Planificación Estratégica e
Innovaciones Presupuestarias. Experiencias en Brasil, Colombia, Guatemala, México y
Uruguay. BID/PRODEV. Washington. Estados Unidos.
55
CURSO INTERNACIONAL
PLANIFICACIÓN ESTRÁTEGICA Y POLÍTICAS
PÚBLICAS
Tema: “Transparencia Presupuestaria y
Participación Ciudadana”
NELSON SHACK
(nelsons@ssconsultoresperu.com)
Montevideo, Mayo 2010
56
Sistemas Administrativos
Transparencia:
Requiere Proceso Comunicacional
El término transparencia, o transparente etimológicamente
proviene de las raíces latinas “trans”, que significa a través, y
“parents”, que aparece; El diccionario de la Real Academia
Española define de la siguiente forma: •Adj. Cuerpo a través del
cual pueden verse los objetos claramente. •Adj. Dicho de un
cuerpo, translúcido •Adj. Que se deja adivinar o vislumbrar sin
declararse o manifestarse •Adj. Claro, evidente, que se
comprende sin ambigüedad.
EMISOR
MENSAJE
RECEPTOR
Información
(desempeño)
57
Transparencia Presupuestaria (TP)
•La transparencia es un recurso clave para que la
ciudadanía pueda desarrollar una influencia de manera
directa en la administración pública, al promover un
reequilibrio en la relación de poder entre gobernantes y
gobernados (al someter al primero a la crítica, escritunio
público y control social) y al compensar las asimetrías de
información.
• La transparencia es el flujo de información económica,
social y política a los ciudadanos. Para que pueda ser
usada en el proceso de Rendición de Cuentas
(accountability) es indispensable que sea: accesible,
exigible, relevante, confiable y de calidad.
58
Transparencia Presupuestaria (TP)
•Transparentar la gestión pública es indispensable para
migrar hacia una administración por resultados y
requiere cambiar la cultura organizacional en las
instituciones públicas.
•Esto ya se está produciendo en América Latina con las
Leyes de Acceso Ciudadano a la Información, pero
adicionalmente a este Medio se requieren Canales
Institucionales (publicidad a la gestión de intereses,
agenda de reuniones conocida, prepublicación de
normas:
forma de tomar decisiones), Políticas de
Información
(ante
creciente
externalización
y
subcontratación fuera del sector público) y “traductores
y guardianes” de la transparencia.
59
Transparencia Presupuestaria (TP)
Si
“transparente”
son los cuerpos
que dejan pasar la
luz
y
permiten
divisar claramente
los objetos a través
de
su
espesor,
entonces TP es
aquella situación en
la que la ciudadanía
puede conocer lo
que se hace en
cada fase del ciclo
presupuestario
e
identificar
con
facilidad
las
desviaciones.
Aprobación
Formulación
Ciclo
Presupuestario
Ejecución
Evaluación
60
Formulación del Presupuesto
1.
Los supuestos macroeconómicos que subyacen a la
elaboración de la proforma presupuestaria sean públicos y
las proyecciones macrofiscales en particular del crecimiento
del PBI y de los ingresos y la atención del servicio de la
deuda pública sean creibles por parte de los actores
informados (académicos y periodistas especializados).
Aprobación
Formulación
Ciclo
Presupuestario
Ejecución
Evaluación
2.
La ciudadanía pueda participar efectivamente del proceso a través de mecanismos
institucionalmente implantados para hacer conocer sus preferencias de gasto.
3.
Los criterios de asignación de los techos presupuestarios son públicos, atienden a
algún algoritmo previamente establecido, reflejan o no las prioridades provenientes
de un proceso de planeamiento plurianual nacional o en su defecto, están muy
marcado por la arbitrariedad de los funcionarios y políticos.
4.
La cobertura institucional de la Ley Anual de Presupuesto respecto al universo de
entidades del sector público, en comparación vis a vis el Programa Económico
Gubernamental es similar.
5.
A qué nivel se elabora y presenta formalmente el proyecto de presupuesto, lo cual
también tiene que ver con las rigideces legales para después efectuar los cambios
durante la ejecución.
61
Aprobación del Presupuesto
1.
2.
El tiempo de discusión parlamentaria del proyecto de
presupuesto y la efectiva capacidad técnica del Congreso
de ser una contraparte real al Poder Ejecutivo.
Si son públicos los cambios que se introducen en cada
nivel de decisión por el que atraviesa el Proyecto de
Presupuesto durante su discusión parlamentaria, tanto a
nivel de comisiones como en el pleno del Parlamento.
Aprobación
Formulación
Ciclo
Presupuestario
Ejecución
Evaluación
3.
La existencia formal de un análisis costo-beneficio que indique en
términos relativos quiénes ganan y quiénes se perjudican con la pro
forma presupuestaria.
4.
Aunque no se note a primera vista su directa vinculación, la
transparencia de esta fase está influida por las características de las
instituciones electorales (es decir, por ejemplo, las reglas de juego para
escoger a los representantes, la preminencia de los partidos políticos
sobre los candidatos, la existencia del voto preferencial y la forma de
transformar los votos en escaños, entre otros).
62
Ejecución del Presupuesto
1. El nivel de transparencia en esta etapa se refiere no
sólo a conocer cómo se está ejecutando el
presupuesto sino a que los actores comprendan los
procesos de ejecución del gasto.
Formulación
2. Qué modificaciones financieras y no financieras al
presupuesto originalmente aprobado por el
Congreso se han efectuado durante el proceso de
ejecución presupuestaria.
Aprobación
Ciclo
Presupuestario
Ejecución
Evaluación
3. Conocer los resultados de los procesos de adquisiciones y
contrataciones que realiza el Estado.
4. Saber no sólo cuánto se ha gastado sino de dónde han
provenido dichos recursos y fundamentalmente qué se ha
logrado su aplicación.
63
Evaluación del Presupuesto
1.
Existen dos tipos de evaluaciones presupuestarias: (i)
aquellas que inciden en los resultados financieros y
económicos de la gestión y (ii) las que verifican la
legalidad de los actos. Las primeras requieren la
identificación de indicadores de desempeño que permitan Formulación
conocer, medir, evaluar, controlar y mejorar la gestión de
las entidades. Las segundas son desarrolladas por la
Contraloría Externa e Interna y su transparencia estará en
directa relación con la credibilidad de los controladores.
Aprobación
Ciclo
Presupuestario
Ejecución
Evaluación
2.
Es necesario que las evaluaciones se estén a cargo de personal técnico
calificado en el servicio a evaluar, y sobretodo que muestren signos creibles de
independencia al momento de evaluar el desempeño institucional.
3.
El Poder Ejecutivo anualmente presente ante el Congreso un Informe de
Rendición de cuentas exhaustivo respecto a los logros e impactos del gasto
realizado.
4.
Los resultados de las evaluaciones deben plasmarse en compromisos políticos
concretos de mejora en la asignación y ejecución del gasto público.
64
Evaluaciones de Presupuesto Abierto
Disponibilidad de Ia Información Presupuestaria
• Difusión de documentos relacionados con el Proyecto de
Presupuesto del Ejecutivo
• Difusión del Presupuesto Promulgado
Proyecto de Presupuesto del Ejecutivo
•
•
•
•
Estimaciones para el año fiscal y años posteriores
Estimaciones para años previos al año fiscal
Exhaustividad y cobertura
Monitoreo de Desempeño
Políticas y Prácticas Presupuestarias
•
•
•
•
Formulación del Presupuesto del Ejecutivo
Aprobación Legislativa del Presupuesto
Ejecución del Presupuesto
Rendición de Cuentas y Control a cargo de la Institución Superior
de Auditoría
10 Áreas Temáticas de Análisis
(Transparencia Presupuestaria, Open Budget Index)
65
¿Qué países abren sus
Presupuestos al Público?. . .
Indice 2008
Transparencia
Presupuestaria
(IPA)
66
66
ILTP: Variables consideradas en los Estudios
VARIABLES
ATRIBUTOS
Participación ciudadana
5
Atribuciones y participación del legislativo en el presupuesto
4
Información sobre criterios macroecomicos del presupuesto
2
Cambios del presupuesto
1
Asignación del presupuesto
5
Fiscalización del presupuesto
5
Evaluación de la contraloría interna
1
Capacidades de los órganos del control externo
3
Rendición de cuentas
7
Control sobre funcionarios públicos (federales)
5
Responsabilidad de los niveles de gobierno
1
Información sobre deuda pública (federal)
4
Calidad de la información y estadísticas en general
4
Oportunidad de la información del presupuesto
4
Ley de transparencia y acceso ciudadano a la información
2
TOTAL
53
67
ILTP 2003/2005/2007
INDICE LATINOAMERICANO DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
70
67
62
60
58
60
54
52 52
50
50
50
49
47
50
50
46
44
44
45
44
42
40
40
40
39
38
40
33
31
31
30
2003
2005
Venez uela
Bolivia
Guatemala
Perú
Nicaragua
México
El Salvador
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Argentina
20
2007
68
Índices sobre los niveles de corrupción en el
mundo
69
Presupuesto y Participación Ciudadana
activa
La Participación Ciudadana es la intervención
y organizada de la sociedad y de la
ciudadanía en general en los procesos de
desarrollo de sus distritos, provincia o región, en
conjunto con sus autoridades públicas, mediante
el ejercicio democrático y en el marco de la
legislación vigente. Está relacionada directamente
con la capacidad de influir en los procesos de
toma de decisiones en el Estado.
laEldistribución
Presupuesto es el reflejo financiero del plan,
priorizada de los ingresos y el
reflejo de la cultura organizacional, procesos y
procedimientos que caracterizan al Estado.
70
El Presupuesto Participativo
deElexperiencias,
Presupuesto Participativo, en la mayor parte
es un espacio de concertación al
cual asisten las autoridades regionales,
autoridades locales y representantes de la
sociedad civil.
cómo
Mediante este proceso se definen en conjunto
y a que se orientarán los recursos de
inversión a nivel regional y local, teniendo en
cuenta la visión del desarrollo de los Planes de
Desarrollo y los objetivos establecidos en los
Planes Estratégicos Institucionales. El enfoque
debiera ser plurianual y territorial.
71
Fases del Proceso Presupuestario
Elaborar
Elabo
OPAs
Ejecutar
Establ
ecer
Eva
luar
Elaborar
II
PROGRAMACION
PROGRAMACION
VI
VI
EVALUACION
EVALUACION
IIII
FORMULACION
FORMULACION
CICLO
PRESUPUESTARIO
VV
CONTROL
CONTROL
IIIIII
APROBACION
APROBACION
IV
IV
EJECUCION
EJECUCION
Ejecutar
72
Fases del Proceso Presupuestario
Planeamiento
Estratégico
Multianual
I
PROGRAMACIÓN
VI
EVALUACIÓN
PARTICIPACIÓN
DIRECTA DE
ACTORES
SOCIALES
EN EL DESTINO
DE LOS RECURSOS
II
FORMULACIÓN
Presupuesto participativo y
descentralizado, que
racionalice funciones y
competencias
interinstitucionales y
promueva una acción
intergubernamental (nacional,
regional y local) coherente
V
CONTROL
III
APROBACIÓN
IV
EJECUCIÓN
73
Presupuesto y Planeamiento Participativo
Mecanismo de asignación de recursos para promover la construcción de un
arreglo institucional que permita a los ciudadanos intervenir en la creación de las
políticas públicas
Es una combinación de democracia representativa con
democracia directa de los ciudadanos
OBJETIVOS
Mejorar la
eficiencia del
gasto público
Permitir a los ciudadanos intervenir en la asignación
de los recursos públicos y en las demás decisiones
de gobierno que tengan importancia para el futuro
de su comunidad
Ha permitido el procesamiento de las demandas de
los distintos sectores de la sociedad, estableciendo
consenso sobre las prioridades de cada lugar y
creando conciencia en la tarea de buscar y generar
nuevos recursos para el desarrollo del país
74
Principios del Presupuesto Participativo
Igualdad
de
Oportunidades en la
Patricipación
Corresponsabilidad
entre la sociedad civil
y el Gobierno Regional
o Local
Solidaridad: asumir los
problemas de otros
como propios
Principios
Preponderantes
Respeto a los
Acuerdos
Participativos y
Efectividad
Tolerancia: reconocimiento
y respeto a la diversidad
de opiniones
Transparencia,
Publicidad y
Control
75
Interacción Jurisdiccional en el
Presupuesto Participativo
• El presupuesto participativo implica necesariamente un Enfoque
Territorial y un Horizonte Plurianual.
Acuerdos
sobre
financiamiento
compartido de
proyectos de
alcance
Regional /
Provincial
en el
marco del Plan
de Desarrollo
Regional
/
Provincial
Concertado
Distrito
Provincia
Región
76
Aspectos a considerar en el Presupuesto
Participativo
1. Se analizan los problemas de manera integral, para
priorizar los más urgentes.
2. La priorización de los proyectos debe buscar la
mayor rentabilidad social y económica.
3. Debe considerar las brechas sociales esenciales.
4. Se prioriza lo que la comunidad necesita, no
necesariamente lo que los agentes piden (consenso
técnico para entender lo que se requiere).
Instructivo del Presupuesto Participativo – MEF, Perú
77
Principales etapas del Proceso
11
PREPARACIÓN
22
33
CONVOCATORIA
IDENTIFICACION
DE AGENTES
PARTICIPANTES
55
VISION
REGIONAL
O LOCAL
IDENTIFICACION
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
CONCERTADOS
CAPACITACION
FASES
44
SOPORTE Y
ASISTENCIA
TECNICA
PROPUESTAS
DE ACCIONES
CAPACITACION
DE AGENTES
PARTICIPANTES
CRITERIOS DE
PRIORIZACION
Planificación
Estratégica
Programación
Táctica
ACCIONES
CONCERTADAS
EVALUACION
TECNICA
66
RESPONSABILIDADES
- ESTADO
- SOCIEDAD
Presupuestación
Operativa
Evaluación
Retroalimentadora
TALLERES
DE TRABAJO
77
FORMALIZACION
DE ACUERDOS
88
EVALUACION
TECNICA
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACION
RENDICION
DE CUENTAS
78
Articulación de los Instrumentos de
Programación a nivel Subnacional
PLAN DE
DESARROLLO
CONCERTADO
SOPORTE Y
ASISTENCIA
TECNICA
PLAN
ESTRATEGICO
INSTITUCIONAL
VISION
REGIONAL
O LOCAL
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
CONCERTADOS
MISION
OBJETIVOS
ESTRATÈGICOS
PROPUESTAS
DE ACCIONES
EVALUACION
TECNICA
CRITERIOS DE
PRIORIZACION
ACCIONES
CONCERTADAS
RESPONSABILIDADES
- ESTADO
- SOCIEDAD
ACTIVIDADES
Y PROYECTOS
INGRESOS
Y EGRESOS
PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
PRESUPUESTO
INSTITUCIONAL
79
Ventajas del Proceso Participativo
Optimización
del uso de los
recursos
públicos
Incrementa la
rentabilidad social
de los proyectos
Fortalecimiento
de la democracia
Fortalecimiento de la
gobernabilidad
PRESUPUESTO
Fortalecimiento de
las instituciones
PARTICIPATIVO
Desarrollo de una
cultura participativa
Control
ciudadano
Sostenibilidad del
planeamiento
80
Aspectos para mejorar a la luz de la
experiencia ...
Algunas
autoridades
adversas al
proceso
Limitada
representatividad de
Agentes
Participantes
Ilusión fiscal y
fragmentación del
gasto
Proceso
Plurianual
Carencia mecanismo
efectivo de vigilancia y
control
Formación de
capacidades técnicas,
de gestión y de
interrelación en las
burocracias
Poca importancia al
análisis técnico:
Efectividad en el
cumplimiento de
compromisos
Limitada
participación de la
sociedad civil en el
seguimiento del
proceso
Limitada interrelación
entre distintos
niveles de gobierno
81
MIRADOR –TAMBOPATA, MADRE DE DIOS
Datos del distrito
Presupuesto ejecutado (2004):
• Presupuesto total: 7 214 997 S/.
• Principales fuentes de gasto:
Personas y otros gastos
sociales: 1 650 584 S/.
Bienes y servicios: 1 845 626
S/.
Inversiones: 1 831 446 S/.
Indicadores Sociales*:
• Población: 70 966 personas
• Nivel de vida:Pobre.
• % viv. sin agua: 64.68
• % viv. sin desague: 68.42
• % viv. sin electricidad: 33.75
• Tasa de analfabetismo: 5.9
• Tasa de mortalidad infantil: 38.5 x
1000
Datos del Proyecto
Costo total: 2 200 000 S/.
82
PROYECTO COMPLEJO ECOTURÍSTICO DE HUANCAVELICA-PISCINAS
Datos de la provincia
Presupuesto ejecutado (2004):
• Presupuesto total: 9 009 299 S/.
• Principales fuentes de financiamiento:
FONCOMUN: 2.2 millones S/.
Canon y sobrecanon: 1 millón S/.
• Principales fuentes de gasto:
Personal y obligaciones sociales: 2 020 944 S/.
(85% pagados por FONCOMUN)
Inversiones: 4 477 048 S/. (80% pagados por
FONCOMUN)
•
•
•
•
•
•
•
Indicadores Sociales*:
Población: 147 966 personas
Nivel de vida: Pobre.
% viv. sin agua: 55.65
% viv. sin desague: 68.06
% viv. sin electricidad: 31.92
Tasa de analfabetismo: 16.7
Tasa de mortalidad infantil: 66.8
Datos del Proyecto
Costo total: 2 100 000 S/.
Costo anual: aproximadamente 570 000 S/ para el 2005
Fuente de financiamiento: FONCOMUN multidistrital
83
http://www.mef.gob.pe/
84
Gracias !
S&S PROYECTISTAS Y CONSULTORES
ASOCIADOS
http://www.ssconsultoresperu.com
NELSON SHACK
(nelson.shack@gmail.com)
85