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01/12: El valor probatorio de las denuncias de los agentes de tráfico.
Categoría: Administrativo
Publicado por: Derecho [Enviar]
María Pilar Batet Jiménez, Juez Sustituta en los Juzgados de Sagunto.
ÍNDICE:
I- LA PRESUNCION DE CERTEZA DE LAS DENUNCIAS EFECTUADAS POR LOS
AGENTES DE
TRÁFICO.
1-Regulación.
2- Justificación de la presunción de certeza.
3- Relación de la presunción de certeza con el derecho a la presunción de
inocencia.
II- REQUISITOS PARA QUE ACTUE LA PRESUNCION DE CERTEZA.
1- Contenido del boletín de denuncia.
2- Apreciación directa de los hechos.
3- Autoridad competente.
4- Ratificación de la denuncia.
5- Deber de los agentes de aportar todos los elementos probatorios que sean
posibles sobre el hecho denunciado.
III- EL VALOR PROBATORIO DE LA DENUNCIA.
1- Prueba de cargo y presunción iuris tantum de veracidad.
2- Inversión de la carga de la prueba.
3-Distinto valor probatorio según la vía en que tenga que surtir efectos.
IV- CONCLUSIONES.
***
I-. LA PRESUNCION DE CERTEZA DE LAS DENUNCIAS EFECTUADAS POR LOS
AGENTES DE
TRÁFICO.
1-Regulación.
La presunción de certeza de las denuncias efectuadas por los agentes de la
autoridad encargados de la vigilancia del tráfico, viene establecida en el
art. 76 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y
Seguridad Vial, aprobada por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de
marzo, modificado por la Ley 19/2001, de 19 de diciembre (en adelante LSV),
al estab lecer: “La s d en u n cias efectu ad as p or los A g en tes d e la A u torid ad
encargados de la vigilancia del tráfico harán fe, salvo prueba en contrario,
respecto de los hechos denunciados, sin perjuicio del deber de aquéllos de
aportar todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho
d en u n ciad o.”.
En parecidos términos se pronuncia el art. 14 del Reglamento de
Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a
Motor y Seguridad Vial, Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero (en adelante
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RSV), así como el derogado artículo 283.II del Código de la Circulación que
también atribuía a la denuncia de los miembros del cuerpo de la Guardia
Civil y los Agentes encargados del servicio de vigilancia del tráfico, una
presunción de veracidad iuris tantum, una vez ratificada la denuncia.
La presunción de certeza aparece en España en el año 1833, con la aprobación
de las Ordenanzas Generales de Montes [1] , si bien, dicha presunción lo era
con carácter absoluto, de manera que no se admitía prueba en contrario sobre
lo dispuesto en las diligencias efectuadas por los guardas. Actualmente, la
presunción de veracidad de las actas aportadas por los agentes de la
autoridad, como veremos, únicamente supone que las actas no son simples
denuncias, sino que tienen valor probatorio.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en
adelante LRJPAC), regula con carácter general la presunción de certeza que
hasta entonces venía siendo regulada por distintas disposiciones sectoriales
(en materia laboral: el art. 52 de la Ley 8/1988, de 7 de abril; en materia
de seguridad ciudadana: art. 37 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero;
en materia de transportes terrestres: art.22 del Real Decreto 1211/1990, de
28 de septiembre; en materia de tributos: art. 145.3 de la Ley 10/1985, de
26 de abril y art. 62 del Real Decreto 939/1986, de 25 de abril; en materia
de turismo: art. 6 de la Orden de 22 de octubre de 1952, etc...).
Establece el artículo 137 LRJPAC que los hechos constatados por funcionarios
a los que se reconoce la condición de autoridad, formalizados en documento
público y observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor
probatorio sin perjuicio de las pruebas que en su defensa puedan aportar los
administrados.
2- Justificación de la presunción de certeza.
El fenómeno circulatorio y el índice de siniestralidad es de tal envergadura
que hace necesaria una eficaz actividad sancionadora por parte de la
Administración. Hay que tener en cuenta que en la comisión de infracciones
de tráfico se dan una serie de factores que hacen muy difícil el castigo de
dichos ilícitos: se producen en un espacio de tiempo muy corto, no suelen
quedar señales de la infracción, etc. [2]
Así, señala el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 23 de marzo de 1988 que
“las in fraccion es d e tráfico, com o reg la g en eral, n o d ejan h u ella, p ero el
riesgo que suelen implicar para el que las comete y para los demás ha
obligado ha invertir la carga de la prueba dotando de una presunción de
verdad a la declaración de la fuerza actuante que es de naturaleza iuris
tan tu m ” [3 ] .
Para Garberí Llobregat [4] , la justificación de la vigencia de las
presunciones de veracidad basada exclusivamente en la eficacia de la acción
administrativa es inadmisible. Los derechos fundamentales de los
administrados no pueden sacrificarse en favor de la eficacia de la acción
administrativa; ésta podría ser el efecto de la vigencia de estas
presunciones de veracidad, pero nunca su fundamento.
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La jurisprudencia también ha encontrado el fundamento de la presunción de
veracidad en otros elementos como el de la especialización de los
funcionarios o el de su imparcialidad, pero para Garberí Llobregat, el
verdadero fundamento está en la dificultad que existe en ciertos casos para
acreditar una infracción administrativa a posteriori, es decir, una vez ya
ha sido cometida y mediante los medios ordinarios de prueba. Es el caso de
la acreditación de hechos fugaces o aquellos cuya demostración únicamente
podrá conseguirse con la declaración del funcionario que ha presenciado su
comisión.
En este punto, Aguado i Cudolà [5] hace un razonamiento muy interesante:
“S i... la razón d e d otar a estos d ocu m en to s con este valor cu alificad o
radica en la dificultad o imposibilidad de prueba que se plantea en
determinados supuestos, la eventual aportación de otros elementos a tener en
cuenta sin que concurran estas circunstancias para la cual está pensada la
presunción de certeza, comportaría, según nuestra opinión, que se hubiera de
cuestionar ésta para aquel caso concreto.”
3- Relación de la presunción de certeza con el derecho a la presunción de
inocencia.
El Tribunal Constitucional ha declarado aplicables las garantías del proceso
penal, aunque con ciertos matices, al procedimiento sancionador. Así lo
estableció en la pionera sentencia de 8 de junio de 1981 y en otras muchas,
como la de 16 de marzo de 1989. La aplicación de las garantías procesales y
penales a la potestad sancionadora se encuentra hoy regulada en el Título IX
de la LRJPAC.
Así pues, el derecho a la presunción de inocencia es un derecho fundamental
aplicable a cualquier resolución sancionatoria y por lo tanto, con plena
vigencia en el procedimiento administrativo sancionador [6] , que ha
desterrado el sistema de valoración legal tasada de todo tipo de
procedimiento para sustituirlo por el principio de libre valoración de la
prueba, en conciencia o según las reglas de la sana crítica.
El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 76/1990, de 26 de abril [7] ha
afirmado reiteradamente que no puede suscitar ninguna duda el que la
presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador,
tanto en la imposición de sanciones penales como administrativas, puesto que
el ejercicio del ius puniendi se halla condicionado por el art. 24 de la
Constitución.
El derecho a la presunción de inocencia implica que la carga de la prueba
corresponde a los acusadores y que toda acusación debe ir acompañada de
probanzas de los hechos en que consiste [8] . Lo esencial para determinar la
no contravención de tal principio lo constituye la existencia de una mínima
actividad probatoria.
Respecto a la cuestión de la posible colisión del principio de presunción de
inocencia con la presunción de veracidad de las actas o denuncias de los
agentes, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse en la
mencionada Sentencia 76/1990, en la que declara constitucional el artículo
145.3 de la Ley General Tributaria, referido a la presunción de certeza
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respecto de los hechos constatados por los funcionarios en el acta de
inspección, si bien establece cómo deberá interpretarse dicho artículo.
En el mismo sentido, se pronunció el Tribunal, en la Sentencia 271/1990, de
2 de julio, relativa al art. 283.II del Código de la Circulación, que
estab lece: “E l artícu lo 2 8 3 .1 1 d el C ó digo de la Circulación dispone que la
ratificación d el d en u n cian te en su d en u n cia “h ará fe, salvo p ru eb a en
con tra rio”, es d ecir, la d en u n cia d el A g en te d e la A u torid ad g oza d e u n a
p resu n ción d e vera cid ad “iu ris tan tu m ” en cu an to a la certeza d e los h ech os
q u e con stan en la m ism a. E llo n o es “p er se” co n trario a la p resu n ción d e
inocencia pues no otorga a la denuncia una veracidad indiscutible y
absoluta, ya que dicha presunción puede ceder frente a otras pruebas que
conduzcan a conclusiones distintas, pues nada impide al denunciado utilizar
frente a ella los medios de prueba oportunos, como expresamente admite el
propio artículo 283.11, lo que no supone tampoco invertir la carga de la
prueba, que, tratándose de una infracción y sanción administrativa, ha de
corresponder en todo caso a la Administración sino actuar contra la prueba
fundamental correctamente aportada por parte contraria y, en su caso, la
carga de recurrir en sede jurisdiccional contencioso-administrativa la
resolución sancionadora de la Administración, pudiendo, obviamente, basarse
la impugnación en la falta de prueba de los hechos atribuidos o de la
culpabilidad necesaria para imponer la sanción.
Solamente podría padecer el derecho fundamental invocado en la medida en que
se llegara a estimar que la presunción de veracidad de que están revestidas
las denuncias de los Agentes de la Autoridad significara la concesión de una
preferencia probatoria que supusiera la quiebra de la formación de la
convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas
de la lógica y la experiencia, afectando al principio de la libre valoración
d e la p ru eb a.”
Por lo tanto, la presunción de certeza de las actas de los funcionarios no
vulnera el derecho a la presunción de inocencia porque dicha acta (la
denuncia del agente), al ser un medio de prueba aportado por la
Administración, no supone una inversión de la carga de la prueba. El valor o
eficacia de estas actas ha de medirse a la luz del principio de la libre
valoración de la prueba [9] .
En relación con las denuncias de tráfico, Romero Arias [10] pone en duda el
respeto al principio de presunción de inocencia, y manifiesta:
“E sp eram o s...q u e se elim in en las facu ltad es sa n cion ad oras q u e ah o ra tien en
determinados funcionarios, concretamente me refiero a la que poseen los
agentes de la circulación, y que en ocasiones pueden producir evidentes
violacion es d el d erech o a la p resu n ción d e in ocen cia ...”.
En mi opinión, la presunción de certeza de las denuncias de los agentes de
tráfico no supone una inversión de la carga de la prueba puesto que el
boletín de denuncia es una primera prueba que se aporta al expediente a
cargo del denunciante, es decir, de la Administración.
II- REQUISITOS PARA QUE ACTUE LA PRESUNCION DE CERTEZA.
1-Contenido del boletín de denuncia.
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Los requisitos de forma en las actas de la Administración es un tema de
especial importancia, puesto que constituyen una garantía del administrado
frente a ésta, y hacen posible su control jurisdiccional [11] .
Los hechos deben ser reflejados documentalmente, con claridad y precisión
[12] . En la denuncia deberá hacerse constar la identificación del vehículo
con el que se hubiese cometido la supuesta infracción, la identidad del
denunciado si fuese conocida, una relación circunstancial del hecho, el
lugar, la fecha, la hora, y el nombre profesión y domicilio del denunciante.
Cuando el denunciante sea un agente de la autoridad podrán sustituirse esos
datos por su número de identificación (artículo 5 RT).
Sobre la sustitución de los datos del denunciante por su número de
identificación hay que hacer notar que podría resultar contrario al derecho
de defensa del administrado en orden, por ejemplo, a poner en tela de juicio
la palabra del agente por enemistad manifiesta. Debería poder ser objeto de
tacha el agente denunciante.
En cuanto a la relación circunstanciada del hecho, dice la STS de 6 de
n oviem b re d e 1 9 8 9 : “...A n alizan d o el con cep to leg al d e “circu n stan cias d el
caso ”, d eb e m arcarse el acen to en la existen cia d e d o s elem en to s
conceptuales perfectamente distinguibles: el caso en sí, y sus
circunstancias. Es más, el caso propiamente no puede identificarse sino a
través de la determinación de sus circunstancias, como elementos fácticos
p ara su p osib le con o cim ien to”.
Hay que recordar que los defectos de procedimiento no darán lugar a la
anulabilidad del acto cuando no produzcan indefensión [13] . La STS de 15 de
diciembre de 1981 señala, tal y como tiene declarado uniforme y reiterada
jurisprudencia de este Tribunal, que no toda infracción procedimental
acarrea la anulación de lo actuado, sino que para que ese efecto se
produzca, es preciso que el acto carezca de los requisitos formales
indispensables para que alcance su fin o que dé lugar a la indefensión del
interesado. A este respecto, hay que decir, que si se infringe el derecho de
defensa del art. 24 de la Constitución en el procedimiento administrativo
sancionador, el resultado no será el de su anulabilidad, sino el de nulidad
de pleno derecho (art.62.1.a LRJPAC).
2- Apreciación directa de los hechos.
Los hechos que se hagan constar en el boletín de denuncia deben ser
apreciados directamente por el agente [14] . Dispone la STS de 13 de
d iciem b re d e 1 9 8 8 q u e: “...E l ap artad o II d el artícu lo 2 8 3 d el C ód ig o d e la
Circulación se ajusta a la peculiaridad de las infracciones que se producen
precisamente ante los Agentes encargados de vigilar y regular
preventivamente el tráfico de vehículos por las vías públicas, de tal modo
que lo que se llama denuncia en estos casos constituye una comprobación
inmediata y directa de los hechos, análoga a la situación que en el terreno
procesal penal se denomina delito flagrante (art. 779.1.º, segundo párrafo
de la Ley de Enjuiciamiento Criminal) y que en el campo de las infracciones
administrativas justifica sobradamente lo ordenado en el artículo 283 del
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Código de la Circulación antes citado y destruye la presunción de inocencia
una vez ratificada cumplidamente por el Agente que presenció los hechos,
an te la au torid ad q u e ejerce la p otestad san cion ad ora.”.
En el supuesto de las denuncias voluntarias formuladas por terceras
personas, los agentes encargados del tráfico tendrán que comprobar
personalmente los hechos para que dichas denuncias tengan valor probatorio;
en caso contrario, dichas denuncias únicamente servirán para incoar un
expediente. En parecidos términos se expresa la STS de 14 de marzo de 1980:
“...Q u e en m ateria d e in fraccion es d e lo d isp u esto en el C . C irc. (R C L
1934\1688 y NDL 5320) corresponde extender a los hechos consignados en los
boletines de formalización por la Guardia Civil de Tráfico de las denuncias
voluntarias la presunción de veracidad aunada a las denuncias de carácter
obligatorio cuando los Agentes de la Autoridad hagan constar en dichos
boletines la nota de comprobación personal a que se refiere el art. 281 ap.
c) del Código referido modificado por Decreto de 26 diciembre 1968 (RCL
1969\71, 198 y NDL 5320 nota), con desplazamiento en tales casos de la
prueba exculpatoria al denunciado; y en el supuesto de que aquella nota
expresase la imposibilidad de comprobación personal por la Guardia Civil
receptora de la denuncia voluntaria, como aquí ocurrió debido a la
separación temporal entre los hechos y su denuncia, el boletín en cuestión
tan sólo acreditará el hecho de aquella denuncia y los términos o
expresiones en que se concretó sin alcanzar efecto presuntivo alguno los
h ech o s y circu n stan cias in teg ran tes d e su con ten id o...” [1 5 ] .
El valor probatorio de las denuncias únicamente se referirá a los hechos
comprobados directamente por los agentes de la autoridad, quedando fuera de
su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples
opiniones (STC 76/1990, de 26 de abril). Su actividad consiste en recoger
los hechos y describirlos, dejando el enjuiciamiento para el órgano
competente [16] .
3- Autoridad competente.
Las denuncias, para que tengan valor probatorio de los hechos en ellas
constatados, deberán efectuarse por los agentes de la autoridad encargados
de la vigilancia del tráfico (art. 16 LSV). Este artículo concreta en
materia de tráfico, el concepto de autoridad definido en el art.137.3
LRJPAC.
Por su p a rte, el art. 4 R T estab lece q u e “Lo s ag en tes d e la au torid ad
encargados del servicio de vigilancia del tráfico deberán denunciar las
infracciones que observen cuando ejerzan funciones de vigilancia y control
d e la circu lación vial”.
De estos artículos podemos extraer dos consecuencias. La primera sería que
el resto de miembros de las fuerzas de seguridad del Estado no tienen esa
condición y por lo tanto sus denuncias tendrán el mismo valor que las
denuncias voluntarias (como notitia criminis); y la segunda, que los agentes
de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico únicamente cuando
estén realizando ese servicio podrán formalizar la denuncia con valor
probatorio. Y ello debe ser así por la especial atención que deben prestar
en el ejercicio de su trabajo, debido a que el iter criminis suele
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producirse en un período muy corto de tiempo y la percepción del agente esta
por lo tanto sujeta a un mayor riesgo de error y también porque las
garantías de imparcialidad vienen referidas al ejercicio de sus funciones.
Con este concepto de autoridad, no se puede atribuir fuerza probatoria a las
denuncias formuladas por los empleados municipales vigilantes de los
estacion am ien tos en las ”zon as azu les” (O R A ), p u esto q u e n o son ag en tes d e
la autoridad [17] . Así se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Sentencia
d e 1 d e octu b re d e 1 9 9 1 , q u e ad vierte: ”La p rim era cu estión n o o frece d u d a,
el controlador del estacionamiento vigilado no tiene la consideración de
agente de la autoridad, y por ello su simple denuncia equivale a la denuncia
de un particular, y al no ser adverada por pruebas posteriores, no tiene
fuerza suficiente para acreditar los hechos denunciados; por ello el acto de
imposición de multa debe ser declarado no ajustado a derecho, por falta de
p ru eb a, y an u lad o” [1 8 ] .
Un caso distinto es el recogido en la Sentencia de 4 de octubre de 1996,
para unificación de la doctrina, en el que se cuestiona la eficacia
probatoria de una denuncia efectuada y ratificada por un controlador del
estacionamiento sin el carácter de agente de la autoridad. El Tribunal
afirma que constituye prueba de cargo tras la valoración efectuada por el
órgano sancionador; por lo tanto, la denuncia del controlador simplemente
tiene valor para incoar un expediente, pero la ratificación en ella en la
instrucción del expediente, constituye prueba testifical que tendrá el valor
que el órgano decisor estime otorgarle.
En el caso de que por necesidad se encargase a otros agentes de la autoridad
la vigilancia del tráfico, nada obstaría a considerar que sus denuncias
gocen de presunción de certeza. Así lo sostiene AGUADO [19] , quien insiste
en que tendría que ser una situación excepcional y justificada por razones
de urgencia.
En este sentido se pronunció el Tribunal Supremo en su sentencia de 10 de
m ayo d e 1 9 8 8 : “La p resu n ción d e certeza d e los h ech o s con sig n ad os en la
denuncia se reconoce en el artículo 283.2 C. Cir., que debe comprender tanto
las formuladas por agentes encargados específicamente de la regulación del
tráfico como por otros agentes de la autoridad que en circunstancias
especiales hayan de asumir tal cometido, correspondiendo al denunciado la
prueba de su inexactitud, sin que, en este caso, los hechos consignados en
la denuncia puedan entenderse desvirtuados por las manifestaciones escritas
de cinco personas que aportó el denunciado, emitidas sin ninguna de las
garantías procesales establecidas para una prueba que, en todo caso,
req u iere u n a p on d erad a valoración ”.
4- Ratificación de la denuncia.
El art. 283 del Código de la Circulación, atribuía presunción de certeza a
lo manifestado en la denuncia una vez ésta era ratificada [20] . Sin
embargo, con la LSV se introduce una novedad al respecto, la denuncia posee
carácter probatorio ab initio. Este matiz que introduce la Ley es muy
importante a la vista de lo perpetuado en el art. 12.2 RT, que establece que
si el denunciado no formula alegaciones, o en ellas no aporta datos nuevos o
distintos de los inicialmente constatados por el denunciante, no se dará
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traslado a éste.
La Sentencia del Tribunal Constitucional nº 341/93 es muy clara en este
p u n to, en relación con el artícu lo 3 7 LO PS C , estab lece: “E l exp ed ien tad o n o
queda – en contra de lo que los recurrentes creen- compelido a probar su
inocencia para evitar ser sancionado; bastará con que niegue los hechos para
dar lugar a la ratificación de los agentes y ni siquiera en tal caso esas
declaraciones policiales se impondrán necesariamente sobre la libre y
racional valoración de la prueba – de toda la prueba practicada- que ha de
llevar a cab o la au torid ad ad m in istrativa”.
Así pues, la interpretación constitucional del precepto supone que en el
caso de que el denunciado niegue los hechos de la denuncia, se hará
necesaria la ratificación del agente, y ni siquiera en tal caso, el
contenido de la denuncia vinculará a la autoridad administrativa.
Por otra parte, en el caso de que la denuncia adoleciese de alguno de los
requisitos legales, por ejemplo, por faltar los hechos objeto de infracción,
la ratificación del agente en la que completase lo dispuesto en el boletín
de denuncia, no podría servir para convalidar la denuncia. Dicha denuncia no
tendría ningún valor probatorio. En este sentido se pronuncia el Tribunal de
Superior de Justicia de Extremadura, en sentencia de 25 de enero de 1999,
que en relación con la escueta denuncia efectuada por los guardas jurados de
la A g en cia d e M ed io am b ien te, señ ala: “las aclaracion es u lteriores n o p u ed en
tener ya la eficacia probatoria atribuidas a las actas dado que ya no se
trata de una actuación de constancia de hechos sino de dar contestación a la
negación de los mismos por el imputado, siendo evidente el conflicto de
in tereses”.
A este respecto, es interesante lo dispuesto en la STS de 26 de junio de
1 9 8 5 : “...com o en el co n ten id o d e d ich o b oletín se ratificó el A g en te
denunciante, ratificación que hace fe, salvo prueba en contrario, a tenor
del art. 283.II del Código de la Circulación, prueba que ni siquiera ha
intentado en este recurso, es obligado desestimar el mismo, no sin dejar
constancia de la temeridad de su planteamiento, pues temerario es un recurso
jurisdiccional en esta materia cuando el actor se limita a negar la versión
de los hechos facilitada por el Agente denunciante y concretamente su
participación en aquéllos sosteniendo que sí hace prueba el ser Agente,
tam b ién d eb e h acerla el ser A b og ad o en ejercicio”.
5- Deber de los agentes de aportar todos los elementos probatorios que sean
posibles sobre el hecho denunciado.
Establecen los arts. 76 LSV y 14 RT, el deber de los denunciantes de aportar
todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado.
A este respecto, Herrero de Egaña [21] considera que en aquellas
infracciones que atendida su naturaleza sea razonablemente posible
acreditarlas con pruebas distintas, la sola denuncia del agente no puede
servir como medio probatorio suficiente si no son aportados aquellos otros
elementos probatorios.
Pero, tal y como están redactados los preceptos mencionados, la aportación
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de otro tipo de pruebas, en la práctica, no añade nada, puesto que en el
caso de que los agentes no utilicen otros medios probatorios y por parte del
denunciado se ponga de manifiesto su posible utilización, bastará que el
denunciante manifieste su no disponibilidad [22] .
En este punto, es interesante la sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid, de 7 de septiembre de 2000, que indica que el testimonio de un
particular como es el controlador de la ORA es una prueba legítima que
aunque no goce de la presunción de veracidad puede tener eficacia
probatoria. Añade que existen infracciones en las que no es posible obtener
otro medio probatorio diferente a la denuncia (por ejemplo un adelantamiento
prohibido) y, por lo tanto, debe bastar como prueba la declaración
testifical o ratificación del agente; pero hay infracciones como los
estacionamientos en zonas en los que existe una señal de prohibición de
estacionamiento en que son perfectamente obtenibles otras pruebas, tales
com o u n a fotog rafía. “E n estos casos, ten ien d o en cu en ta lo estab lecid o en
el art. 1248 del Código Civil, ha de negarse el carácter de prueba plena a
la sola d eclaración testifical”.
La mayoría de las infracciones son de comisión instantánea, por lo que es
muy difícil aportar prueba distinta a la denuncia; sería el caso, p.e., de
saltarse un semáforo en rojo o una señal de stop, o hacer un adelantamiento
indebido. Si en estos supuestos no actuase la presunción de certeza de la
denuncia, quedarían impunes la gran mayoría de infracciones. Lo manifestado
es trasladable al denunciado, de manera que contra la denuncia formulada por
el agente es casi imposible aportar otra prueba que no sea su declaración o
la de un testigo con el que normalmente tendrá un vínculo familiar o de
amistad.
III.- EL VALOR PROBATORIO DE LA DENUNCIA.
1.- Prueba de cargo y presunción iuris tantum de veracidad.
El valor probatorio de las denuncias formuladas por los agentes de la
autoridad, es el de prueba de cargo suficiente para enervar la presunción de
inocencia, si así lo aprecia el órgano competente.
S eñ ala la S T S d e 2 1 d e ab ril d e 1 .9 8 8 q u e:”... el T rib u n al C on stitu cion al
viene a admitir que la denuncia de un funcionario sometida a la posibilidad
de contradicción en el oportuno expediente administrativo adquiere por esta
razón la cualidad precisa para que pueda ser considerada prueba de cargo y
para que, en consecuencia, el órgano al que competa resolver esté en
condiciones de poder entender que la presunción de inocencia del denunciado
h a sid o d esvirtu ad a”.
E n este sen tid o, estab lece la S T S d e 2 6 d e d iciem b re d e 1 .9 8 9 :”... en m od o
alguno cabe la posibilidad de entender producida una situación de
indefensión cuando el administrado, no obstante las alegaciones que formula,
ha desplegado cuanta actividad ha entendido conducente a la defensa de sus
derechos en vía administrativa y judicial, aunque por no haber resultado
desvirtuados los hechos consignados en la denuncia ratificada, ésta debe
prevalecer frente a las hipótesis o subjetivas apreciaciones del
recu rren te”.
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Tal y como mantiene la jurisprudencia, las denuncias de los agentes de
tráfico pueden constituir prueba suficiente para sancionar, pero dicha
prueba siempre podrá ser rebatida practicando prueba en contrario.
La actividad probatoria del denunciado se consideró suficiente para
desvirtuar la presunción de certeza en el supuesto enjuiciado en la STS de
1 5 d e d iciem b re d e 1 9 8 1 : “...n o se trata d e con ced er a las d en u n cias
formuladas por estos Agentes de una patente de posible arbitrariedad, sino
sim p lem en te d e u n a p resu n ción “iu ris tan tu m ” d e veracid ad q u e com o tal d eb e
ced er cu an d o fren te a ella se alce su ficien te y eficaz p ru eb a en con tra rio”
[23] .
N ad a q u ed a p u es, d el efecto “iu ris et d e iu re” atrib u id o an tig u am en te a la
presunción de veracidad, que vulneraría el art. 24.2 de nuestra
Constitución.
2.- Inversión de la carga de la prueba.
A la vista de lo afirmado por el Tribunal Constitucional en las sentencias
ya mencionadas de 26 de abril y 2 de junio de 1990 [24] , no podemos
con sid era r q u e la “p resu n ción d e vera cid ad ” su p on g a u n p rivileg io
injustificado de la Administración, puesto que la carga de la prueba le
sigue correspondiendo a ella. No existe inversión de la carga de la prueba
porque a través de la denuncia se está produciendo un primer acto de prueba
[25] . A partir de ella, el denunciado tendrá que actuar para desvirtuarla.
Mantiene la jurisprudencia que no es suficiente para desvirtuar la
presunción de certeza de las denuncias la mera negación de los hechos por el
in teresad o . E n este sen tid o [2 6 ] , d ice la S T S d e 5 d e m arzo d e 1 .9 7 9 : “...
sin q u e en con tra p u ed a p revalecer com o “p ru eb a en con tra rio” el A cta
Notarial de manifestaciones de 30 junio 1976 aportada al expediente por el
infractor, pues, las Actas Notariales que constatan manifestaciones
unilaterales privadas, carecen de eficacia para probar lo que exceda del
h ech o d e h ab erlas em itid o su s au tores...”.
Tampoco considera el Tribunal Supremo que sea suficiente la prueba
presentada por el recurrente, consistente en cinco manifestaciones escritas
sin cumplir con las garantías exigibles (Sentencia de 10 de mayo de 1988).
En la STS de 3 de marzo de 1989, relativa a las actas de inspección de
trabajo, el Tribunal estimó que las declaraciones de los trabajadores no
podían ser reconocidas como enervantes y excluyentes de la obligación de
cotizar exig id a p or la A d m in istración , “p or cu an to, com o es con n atu ral,
pueden ser de mera complacencia con la empresa en la que prestaron o prestan
su s servicios”.
En relación con el mayor rigor que se le exige al particular para demostrar
que los hechos no han sucedido como relata el denunciante, AGUADO [27]
propone que dicha situación sea atemperada mediante la aplicación del
principio de buena fe en su vertiente procesal, que ha sido aplicada por el
Tribunal Supremo en favor de la Administración [28] , y que también debe ser
aplicada al administrado, para evitar encontrarnos ante una auténtica
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probatio diabólica.
Por último, cabe resaltar que el órgano jurisdiccional, en el estudio
concreto de cada asunto y en la valoración en conjunto de toda la prueba
practicada en vía administrativa, ejerce un control sobre la Administración
que garantiza al administrado el respeto a sus derechos.
3.- Distinto valor probatorio según la vía en que tenga que surtir efectos.
Para el Tribunal Constitucional (S. 76/90, en relación con el artículo 145.3
LGT), el órgano judicial en el proceso contencioso administrativo habrá de
ponderar el contenido de las diligencias y actas en orden a la veracidad o
certeza de los hechos sancionados, teniendo en cuenta que tales actuaciones
administrativas no tienen la consideración de simple denuncia, sino que son
susceptibles de valorarse como prueba, pudiendo servir para desvirtuar la
presunción de inocencia sin necesidad de reiterar en dicha vía la actividad
probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo.
Con respecto a la vía penal, considera el Tribunal Constitucional que no es
admisible que el proceso pueda resultar condicionado por una presunción
previa derivada del procedimiento administrativo. El valor atribuible a las
denuncias es el de noticia criminis suficiente para la apertura de un
proceso penal, en donde podrá ser valorada como prueba documental libremente
por el Juez.
Ante este distinto valor probatorio que el Tribunal asigna a las actas
dependiendo de la vía en que tengan que surtir efectos, administrativa,
contencioso-administrativa o penal, PARADA [29] hace una crítica de lo que
él llam a “tres diversos grados en la intensidad del funcionamiento del
p rin cip io con stitu cion al d e p resu n ción d e in ocen cia”, y q u e va en con tra d e
la tendencia hacia la unificación del ordenamiento punitivo. Señala este
autor que las actas de inspección tienen menor valor probatorio cuanto mayor
es la infracción que constatan, si la defraudación supera los cinco millones
de pesetas, corresponderá su enjuiciamiento al orden penal siendo el valor
de las actas el de mera denuncia.
La misma crítica se puede hacer respecto de las infracciones de tráfico, y
es que en vía administrativa, el principio de inocencia no se aplica con la
misma intensidad que en el procedimiento penal, porque no son trasladables a
aquella vía los principios de inmediación y oralidad que rigen en el proceso
penal.
En este punto conviene recordar que cuando unos mismos hechos puedan ser
calificados tanto en vía penal como administrativa, los hechos declarados
probados en sentencia penal son vinculantes para el órgano administrativo
que enjuicie los h ech os “a p o steriori”, p u esto q u e com o m an tien e el T rib u n al
C on stitu cion al “u n os m ism os h ech os n o p u ed en existir y d eja r d e existir p ara
los órg an os d el E stad o” (S . 7 6 /9 0 ).
IV.- CONCLUSIONES.
La presunción de certeza significa que los hechos constatados por la
autoridad, bajo el cumplimiento de determinados requisitos, tienen valor
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probatorio, pudiendo ser suficiente esta prueba para sancionar.
La denuncia formulada por un agente de la autoridad encargado de la
vigilancia del tráfico constituye un primer medio probatorio aportado por la
Administración, por lo que no se puede considerar que se produzca una
inversión de la carga de la prueba. Así pues, el principio de presunción de
inocencia queda indemne.
La presunción que se establece es iuris tantum, de manera que el
administrado podrá desvirtuarla ejerciendo su derecho a la defensa. En
cualquier caso, será el órgano sancionador quien decidirá, a la luz del
principio de libre valoración de la prueba, según las reglas de la sana
crítica.
Los boletines de denuncia deberán contener todos los requisitos establecidos
en el art. 5 RT. Si la denuncia adoleciese de alguno de los requisitos
legales, la ratificación del agente en la que completase lo dispuesto en
ella, no convalidaría la denuncia, y por lo tanto no tendría valor
probatorio. Los hechos reflejados en la denuncia, para que gocen de valor
probatorio, deberán haber sido apreciados o comprobados por el agente de la
autoridad encargado de la vigilancia del tráfico. En caso contrario, la
denuncia solamente será eficaz para incoar el oportuno expediente
sancionador.
La sustitución de los datos del denunciante por su número de identificación
podría resultar contrario al derecho de defensa del administrado, que al
desconocer la identidad del denunciante no podrá tacharlo como testigo.
La denuncia, según el artículo 283.II del Código de la Circulación, no hacía
fe de los hechos en ella constatados en tanto no fuese ratificada por el
denunciante. En este aspecto se produce un cambio con la Ley de Seguridad
Vial, puesto que la denuncia posee ab initio valor probatorio,
independientemente de que sea sometida a ratificación. Esta únicamente se
producirá, en el trámite de informe, en el caso de que el denunciado formule
alegaciones e introduzca datos distintos de los alegados por aquél.
Tanto la Ley como el Reglamento establecen el deber de los denunciantes de
aportar todos los medios probatorios que sean posibles. Pienso que este
deber es una formalidad carente de utilidad práctica, puesto que el
denunciante siempre puede alegar su no disponibilidad.
La denuncia tiene valor probatorio tanto en vía administrativa como en vía
contencioso administrativa, donde no hará falta reiterar la prueba ya
practicada en el expediente administrativo, aunque el Tribunal debe valorar
la prueba en su conjunto siguiendo los criterios de la lógica.
------------------------------------------------------------------------------[1] Vicenç Aguado i Cudolà, La presunción de certeza en el derecho
administrativo sancionador, Ed. Civitas, S.A., Madrid, 1994, pág. 29 y ss..
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Establece que en las Ordenanzas Generales de Montes se atribuía plena fe a
los hechos que se hicieran constar en las diligencias sumarias firmadas por
los empleados de la Dirección General de Montes o por los guardas. Esta
plenitud de fe suponía la no admisión de prueba en contrario. Con esta
reg u lación se a cog ía el m od elo fran cés “p rocès verb au x” p or el cu al los
hechos de las actas de los funcionarios se consideraban ciertos, si bien,
esta presunción era más suave que la establecida en las Ordenanzas Generales
de Montes puesto que en el derecho francés, las catas podían ser impugnadas
por falsedad mediante un procedimiento específico. La presunción atribuida
en estas Ordenanzas, perdió rigidez con el Real Decreto de 8 de mayo de
1884, al admitir la posibilidad de desvirtuarlos mediante prueba en
contrario.
[2] A este respecto, Miguel María Muñoz Medina, La potestad sancionadora en
la Administración en materia de tráfico, Ed. BOE, Madrid, 1993, pág. 168,
indica que “la p rop ia in stan tan eid ad d el acto circu latorio, h ace q u e sea
imposible aportar pruebas procesalmente válidas de la comisión del acto,
incluso aunque la unidad policial actuante se encuentre dotada de ellas,
porque no siempre será factible poder accionar los dispositivos de retención
de imagen en el instante preciso en el que una tan fugaz conducta tiene
lu g ar”.
Ver también, Eugenio Artetxe Palomar, El deber de identificación del
conductor: análisis del artículo 72.3 del texto articulado de la Ley de
Segurid ad V ial, R V A P n º 4 2 ,1 9 9 5 , p ág .1 0 , com en ta q u e “el ejercicio d e la
potestad sancionadora en materia de seguridad vial, se ve condicionada por
la propia naturaleza de unas infracciones de consumación instantánea y en
tránsito, cuyo elemento material de comisión es un vehículo móvil;
circunstancias que implican la necesidad de recoger todos los elementos
probatorios ab initio, ya que cualquier actividad probatoria posterior puede
resultar baladí. A esta dificultad intrínseca se añade la derivada de la
masividad de los procedimientos incoados, que prácticamente imposibilita a
la A d m in istración p ara ejercer u n a activid ad in stru cto ra com p leja.”
Sobre las bases históricas y constitucionales de la presunción de certeza,
vid. Tomás Cano Campos, El Régimen Jurídico-Administrativo del Tráfico, Ed.
Civitas, 1999.
[3] En idénticos términos se pronuncia la STS de 2 de septiembre de 1988.
Vid., en relación con las actas de inspección, STS de 6 de julio de 1988.
[4] Vid. José Garberí Llobregat, El procedimiento administrativo
sancionador, Ed. Tirant lo Blanch, 1994, pág. 313 y ss.
[5] Aguado i Cudolà, op. cit. pág. 52.
[6] Establece el Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 8 de marzo de
1 9 8 5 , q u e “E l d erech o a la p resu n ción d e in ocen cia n o p u ed e en ten d erse
reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente
delictivas, sino que debe entenderse también que preside la adopción de
cualquier resolución tanto administrativa como jurisdiccional que se base en
la condición o conducta de las personas de cuya apreciación derive un
resu ltad o san cion a torio o lim itativo d e su s d erech os”. V er tam b ién , S T C
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13/1982 de 1 de abril.
[7] Respecto de la STC de 26 de abril de 1990, García de Enterria, Eduardo y
Fernández Rodríguez, Tomás Ramón: Curso de Derecho Administrativo, Tomo II,
Ed. Civitas, 4ª edición, Madrid, 1994, pág. 181 y ss., han manifestado que
esta sentencia ha querido preservar la singularidad esencial de las
sanciones administrativas en que la apreciación de los hechos y su
valoración se hacen en vía administrativa y bajo el eventual y posterior
control de los Tribunales contencioso-administrativos, donde se efectúa una
valoración a posteriori de esa apreciación de lo ya realizado en el
procedimiento sancionatorio. La Administración deberá respetar la presunción
de inocencia del inculpado y en su caso, destruirla con verdaderas pruebas
de cargo.
[8] Ver STC 77/ 1983, de 3 de octubre.
[9] Vid. Tomás Ramón Fernández Rodríguez, Manual de Derecho Urbanístico, 9ª
edición, Editorial Abella, Madrid, 199 2 , p ág . 2 6 7 , “Llam a la aten ción la
categórica atribución de presunción de veracidad en favor de las actas de
inspección que se contiene en el artículo 35 de la Ley madrileña, técnica
ésta que resucita inopinadamente una práctica habitual en el régimen
político anterior que la mejor jurisprudencia había condenado resueltamente
y que hoy resulta radicalmente contraria a la letra y al espíritu del
artículo 24 de la Constitución. En el mismo sentido del artículo 24.3 de la
ya citada Ley asturiana de 8 de abril de 1987, que en éste y otros puntos
sigue los pasos de la Ley de Madrid. En ambos casos habrá que estar a la
interpretación establecida por la Sentencia constitucional de 26 de abril de
1990 a propósito de un precepto análogo contenido en la Ley General
T rib u taria”.
[10] Esteban Romero Arias, La presunción de inocencia, Ed. Aranzadi,
Pamplona, 1985, pág. 70.
[11] En este sentido las SSTS de 15 de marzo de 1988 y de 24 de mayo de
1990.
[12] Al respecto, p.e. SSTS de 23 de diciembre de 1989, 3 de abril de 1990,
8 de junio de 1990 y 25 de marzo de 1992.
[13] Vid. p.e. STS de 22 de junio de 1992.
[14] Vid. p.e., en relación con las actas de inspección, SSTS de 5 de
diciembre de 1989, 5 de octubre de 1990, 20 de diciembre de 1990 y 10 de
octubre de 1990.
[15] En el mismo sentido, la STS de 17 de noviembre de 1987, relativa
igualmente a las sanciones de tráfico.
[16] En este sentido, relativas a las actas de inspección se pronuncian las
SSTS de 18 de noviembre de 1988, 2 de junio de 1989, 24 de enero de 1990, 16
de julio de 1990, 15 de marzo de 1990 y 12 de mayo de 1992.
[17] Vid. J. M. Orenes Bastida y H. Pérez Mateos, Improcedencia de las
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Sanciones d e Tráfico, Bosch, Casa Editorial, S.A., 1996, pág. 144 y ss.
[18] Estos argumentos fueron reproducidos en la STS de 32 de noviembre de
1993. También, por ejemplo, en la STSJ de Cantabria de 15 de marzo de 1999.
[19] Aguado i Cudolà, op. cit. pág. 131.
[2 0 ] D isp on e la S T S d e 2 7 d e feb rero d e 1 9 8 0 , q u e: “... y si la au sen cia d e
la ratificación prevista en el art. 283-II del C. Circ., priva a tal
d en u n cia d e la cu alid ad d e u n a “p ra esu m p tio seu leg is” d e n atu raleza “iu ris
tan tu m ”, n o q u iere d ecir q u e la in fracción ca rezca d e en tid ad real, p u es en
tales circunstancias la denuncia no deja de constituir un elemento a valorar
con los d em ás m ed ios d e p ru eb a.”.
[21] J.M Herrero de Egaña, Ley de seguridad vial, infracciones y sanciones.
Procedimiento sancionador, Ed. Aranzadi, Pamplona, 1992, pág. 102.
[2 2 ] M u ñ oz M ed in a, op . cit. exp on e: “ E n alg u n a oca sión se h a p retendido
pedir que se dote a todos los agentes (...) de medios probatorios adecuados.
Planteamiento inviable por razones obvias que no ha encontrado respuestas
diferentes de la contenida en nuestra legislación, en ningún país del mundo,
ni siquiera en los más desarrollados económica y socialmente, incluso con
tradiciones mucho más dilatadas y consolidadas que las de nuestro país en
m ateria d e resp eto y g a ran tía d e los d erech os h u m an os.”
[23] En relación con las actas de inspección, SSTS de 29 de junio de 1989,
de 4 de junio de 1990 y de 25 de junio de 1991.
[24] El TC también se ha pronunciado en el mismo sentido en la sentencia
341/1993, de 18 de noviembre, a propósito del art. 37 LOPSC.
[25] Sin embargo, en alguna sentencia, como la del Tribunal Superior de
Justicia de Baleares, de 30 de octubre de 1998, si que se considera que el
art. 7 6 LS V su p on e u n a in versión d e la carg a d e la p ru eb a: “...E s d ecir, el
artículo transcrito se limita a alterar la carga de la prueba de tal manera
que es el administrado sujeto al expediente sancionador a quien corresponde
probar la falta de certeza de los hechos que el Agente ha constatado en la
d en u n cia y q u e h an sid o p ercib id os p o r él d e form a d irecta”.
[26] Vid. SSTS de 24 de septiembre de 1990, de 15 de octubre de 1991 y 19 de
abril de 1991.
[27] Aguado i Cudolà, op. cit. pág. 179.
[2 8 ] La S T S d e 2 d e m a rzo d e 1 9 9 1 d ice: “... C on vien e tra er aq u í a colación
la doctrina de la sentencia de este Tribunal de 19 de febrero de 1990 (RJ
1990\1322), sobre atenuación de la carga de la prueba en aplicación del
principio de la buena fe en su vertiente procesal, con el criterio de la
facilidad, en relación con datos cuya prueba resulta fácil para una parte y
difícil para la otra. Es indudable que la posibilidad de demostrar el
concreto contenido de las prestaciones, y su modo de desenvolvimiento, para
justificar así que la cuestionada relación no era laboral, era mucho más
fácil p ara la em p resa exp ed ien tad a q u e p ara el In sp ector d e T rab ajo...”
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[29] Parada Vazquez, op. cit. pág. 518.
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