Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Derecho del Trabajo DIRECTOR Francisco José González de Lena Álvarez SUBDIRECTOR Francisco Javier Andrés González COORDINADOR DE LA SERIE Alfredo Montoya Melgar SECRETARÍA Subdirección General de Información Administrativa y Publicaciones del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Agustín de Bethencourt, 11 28003 Madrid Telf.: 91 363 23 45 Fax: 91 363 23 49 Correo electrónico: sgpublic@mtas.es Internet: http://www.mtas.es La Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales no se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores en la redacción de sus artículos. Se permite la reproducción de los textos siempre que se cite su procedencia. RET: 06-2.147 Catálogo general de publicaciones oficiales http://publicaciones.administracion.es Edita y distribuye: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Subdirección General de Información Administrativa y Publicaciones Agustín de Bethencourt, 11. 28003 Madrid NIPO: 201-06-006-8 ISSN: 1137-5868 Depósito legal: M-12.168-1998 Diseño cubierta: CSP Diseño interior: C & G Imprime: Solana e Hijos, A.G., S.A. Telf. 91 610 90 06 Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Derecho del Trabajo LOS TRABAJADORES INMIGRANTES Y EL DERECHO SUMARIO EDITORIAL, Alfredo Montoya Melgar, 7 ESTUDIOS Inmigración y globalización económica. ¿Un lugar para el Derecho del Trabajo? Margarita Isabel Ramos Quintana, 13 El principio comunitario de igualdad de trato por razón de origen racial o étnico. María Amparo Ballester Pastor, 33 El trabajo de los extranjeros en España: Una lectura desde el Ordenamiento Laboral. Pilar Charro Baena, 67 Las autorizaciones de trabajo por cuenta ajena de los extranjeros no comunitarios: Los efectos de su carencia. Francisco Javier Gómez Abelleira, 101 El acceso de los extranjeros al mercado de trabajo: Régimen general y contingente. Carolina San Martín Mazzucconi, 139 El acceso de los inmigrantes irregulares al mercado de trabajo: Los procesos de regularización extraordinaria y el arraigo social y laboral. Raquel Aguilera Izquierdo, 175 Los derechos de los trabajadores extranjeros: Puntos críticos. Margarita TarabiniCastellani Aznar, 197 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 3 Políticas activas de empleo de los inmigrantes. Rosario Cristóbal Roncero, 229 Derecho a la protección social como factor de integración del inmigrante: La dialéctica universalidad/ciudadanía. Yolanda Sánchez-Urán Azaña, 249 Cuestiones atinentes al derecho a la reagrupación familiar de los extranjeros de terceros países en España como instrumento para su inserción socio-laboral. Cristina Sánchez-Rodas Navarro, 297 4 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 Editorial Editorial ALFREDO MONTOYA MELGAR* L os fenómenos migratorios, de amplia y notoria significación demográfica, económica, social y cultural, son tan antiguos como el mundo. Las migraciones masivas obedecen a presiones producidas por situaciones de necesidad e incluso de sufrimiento difícilmente soportables (ya en la Medea de Eurípides se lee que «ningún otro sufrimiento supera al de estar privado de la tierra patria»). Son las migraciones, pues, movimientos naturales, con independencia de que, según las situaciones, los intereses de los inmigrantes y los países de recepción converjan o, por el contrario, lleguen a contraponerse. El carácter natural, lógico, de las migraciones, y por tanto, su inevitabilidad, fueron puestos de relieve, en una preciosa conferencia sobre «Los trabajadores extranjeros en España» (Centro de Estudios Tributarios, Madrid, 1960), por el maestro del Derecho del Trabajo español, Manuel Alonso Olea. Con su reconocido realismo y sentido de la anticipación, señalaba Alonso Olea cómo las migraciones son «fenómenos sobre los que parece pesar una necesidad que rompe cualquier barrera», que «históricamente ha roto las barreras políticas, aun las definidas enérgicamente por el poderío militar; y desde luego hubiera roto las barreras jurídicas, supuesto que hubieran querido ser interpuestas». Ciertamente, esa ruptura de barreras estaba lejos de producirse en España en la época en que el gran jurista escribía; por eso podía concluir su conferencia afirmando, con toda propiedad, que «el trabajador extranjero trabajando en España es un fenómeno raro e insólito, con normas muy escasas y jurisprudencia prácticamente nula». La evolución operada en los últimos lustros ha dado, sin embargo, un vuelco espectacular a la situación descrita, de manera que España, de su vieja y tradicional condición de país de emigración, ha pasado a la actual de país de fuerte atracción migratoria. Aun siendo las migraciones fenómenos naturales de difícil si no es que imposible contención, la pujanza de los movimientos migratorios no es ni ha sido contemplada con pasividad por los países receptores, incluido el nuestro, que no ignoran la necesidad de equilibrar los intereses de los inmigrantes con los de los nacionales. De este modo, si en épocas pasadas de escasa penetración migratoria no resultaba difícil consagrar escuetamente el principio de igualdad de trato entre extranjeros y españoles (así, el art. 44 del Código del Trabajo de 1926: «los operarios extranjeros gozarán de los beneficios de la presente legislación»), en los períodos en que las cir- * Catedrático de la Universidad Complutense. De la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 7 EDITORIAL cunstancias económicas foráneas incrementaban los movimientos migratorios hacia España resultaba más complicada la aproximación normativa al fenómeno. Así, el RD de 16 de enero de 1931, que intentó regular el trabajo de los extranjeros en España (sólo lo intentó porque su vigencia fue suspendida dos meses más tarde), se hallaba ante una presión migratoria que coincidía con la mala situación económica interna del país (marcado por las crisis laborales y el paro forzoso) y con las restricciones que la emigración española encontraba en los países que tradicionalmente la venían acogiendo. El legislador español se situaba ante la difícil tesitura de no caer ni en un proteccionismo nacionalista insolidario ni, en el lado opuesto, en una actitud de «lenidad ruinosa» para los trabajadores nacionales, según expresión del referido Decreto. Buscando una posición de equilibrio, esta norma pretendía evitar la miseria y explotación de los trabajadores extranjeros, pero también canalizar legalmente su situación en España. A tal efecto, proclamaba la igualdad salarial entre extranjeros y españoles, exigiendo a los primeros el cumplimiento de determinadas formalidades acreditativas de su situación regular en España (tarjetas especiales de identidad, contratos de trabajo visados por la Administración). Esas mismas preocupaciones afloran en el Decreto de 8 de septiembre de 1932, que se hace eco de la «angustiosa crisis» económica que entonces padecía el mundo, y que provocaba el «éxodo de inempleados de otros países que llegan a España» con riesgo de perturbar nuestro mercado interior de trabajo. El Decreto de 1932, buscando de nuevo el equilibrio de intereses, se proponía cohonestar la tradición española de solidaridad con los inmigrantes, consecuente con el «carácter emigrante de nuestro país», con el «ritmo ordenado del trabajo interior». El Gobierno manifestaba no abrigar «ningún propósito xenófobo ni particularista», razón por la que se negaba a implantar sistemas de cuotas o porcentajes; pero ello no le impedía proclamar la defensa del derecho de los españoles al trabajo, lo que le llevaba a prohibir el despido de españoles para sustituirlos por extranjeros. Al igual que el RD de 1931, el Decreto de 1932 reconocía a los trabajadores extranjeros el derecho al mismo salario que los españoles y les exigía el doble requisito de la carta de identidad profesional y el visado y registro administrativos de los contratos laborales. Movido por análogas preocupaciones el «problema del paro forzoso» y la necesidad de protección del «trabajo nacional» por el poder público, el Decreto de 29 de agosto de 1935 (derogatorio del de 1932) mantenía las exigencias formales ya aludidas para la contratación laboral de extranjeros, disponiendo además que las vacantes dejadas por éstos habían de cubrirse en todo caso por españoles. Las mismas exigencias reaparecen, muchos años después, en el Decreto 1870/1968, de 27 de julio, que acoge el principio de igualdad de condiciones de trabajo entre españoles y extranjeros, principio reiterado en la LO 7/1985, de 1 de julio, sin perjuicio de exigir a los últimos los permisos de residencia y trabajo y la existencia de contrato de trabajo previo o compromiso de celebrarlo. En fin, la vigente LO 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por LO 8/2000 y LO 14/2003, y reglamentada por un minucioso RD 2393/2004, de 30 de diciembre, se ocupa de regular dichos derechos y libertades, así como el régimen jurídico de la situación de extranjería (dentro del que se comprende la preceptiva autorización administrativa para trabajar) y las infracciones y sanciones en la materia. La Ley y su Reglamento adoptan ante el fenómeno migratorio la tradicional actitud de exigir determinados requisitos legales al trabajador extranjero («los inmigrantes que quieran desarrollar una actividad laboral [en España] deberán venir en origen con un visado que les habilite para trabajar o para buscar un empleo», se lee en la exposición de motivos del RD 2393/2004) y de combatir la inmigración ilegal (a cuyo efecto «se aumentan las prevenciones para evitar que los instrumentos legales se utilicen en fraude de ley» 8 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 ALFREDO MONTOYA MELGAR y se pretende «potenciar la eficacia de los mecanismos legales de sanción», como también explica la citada exposición de motivos). De las diversas vertientes que presenta el Derecho de extranjería comunitaria europea, constitucional, civil, administrativa, penal, fiscal, laboral el presente número de la Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales ha querido centrarse, como es obligado, en los aspectos jurídico-laborales y de protección social, partiendo de la figura típica del inmigrante-trabajador. Con tal propósito, se ha requerido el esfuerzo indagador y expositivo de un cualificado grupo de profesores de Derecho del Trabajo, fruto del cual es el conjunto de estudios sobre cuestiones fundamentales en la ordenación jurídica del trabajo de los extranjeros en España reunidos en este volumen. Se abre este número de la Revista con el ensayo de la profesora Ramos Quintana que indaga el papel del Derecho del Trabajo en la actual economía mundializada, en la que tan destacada función desempeñan las migraciones. A él siguen dos trabajos, asimismo de amplio planteamiento, el de la profesora Ballester Pastor, sobre el principio comunitario de igualdad de trato por razón de origen racial o étnico, y el de la profesora Charro Baena referido a la coordinación, todavía insuficiente, entre la normativa sobre extranjería y Derecho del Trabajo. Acotando distintos ámbitos del régimen jurídico de incorporación de los trabajadores inmigrantes, el profesor Gómez Abelleira centra su investigación en la figura de la autorización de trabajo y de las consecuencias jurídicas de su falta, la profesora San Martín Mazzucconi aborda las vías de acceso de los inmigrantes al mercado de trabajo, dedicando particular atención a los Sistemas de régimen general y contingente, y la profesora Aguilera Izquierdo estudia las figuras de la regularización extraordinaria y del arraigo como fórmulas de acceso de los inmigrantes irregulares a aquel mercado. Desde la perspectiva de los derechos de los trabajadores inmigrantes, la profesora TarabiniCastellani Aznar aborda el examen y valoración general de dichos derechos, mientras que la profesora Cristóbal Roncero analiza las políticas activas instrumentadas a favor de la inserción y mantenimiento de los inmigrantes en el mercado de trabajo, y la profesora Sánchez-Urán Azaña lleva a cabo un estudio del derecho a la protección social de los inmigrantes enmarcado en el estatuto jurídico del inmigrante y en el derecho de éste a la integración social. En fin, cierra el volumen el trabajo de la profesora Sánchez-Rodas Navarro, que se ocupa de la institución de la reagrupación familiar y las cuestiones que sobre ella plantean los diversos tipos de familia hoy existentes. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 9 Estudios Inmigración y globalización económica ¿Un lugar para el Derecho del Trabajo? MARGARITA ISABEL RAMOS QUINTANA* 1. GLOBALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA Y PROCESOS MIGRATORIOS U no de los interrogantes que más inquietan y siembran dudas en relación con el futuro inmediato y de largo plazo es de qué modo y con qué consecuencias los procesos de integración global, así como de transformación social dejan sentir su influencia en la política de inmigración a comienzos del siglo XXI. No resulta novedoso afirmar que globalización económica y la inmigración internacional constituyen dos realidades paralelas1. La globalización, con serlo, no es sólo un fenómeno puramente económico: la movilidad de capitales, de bienes y de servicios requiere, ineludiblemente, movilidad de ideas, de culturas, en definitiva, de personas. Los objetivos economicistas de liberalización de restricciones a los movimientos de capital determinan que éste se desplace libremente a las zonas geográficas del planeta donde sea posible obtener mayores probabilidades de rentabilización máxima de beneficios. En el ** Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de La Laguna. 1 Idea insistente en CASTLES, S., Ethnicity and Globalization, London, SAGE Publications, 2000, p. 125 y ss. momento actual, esos desplazamientos que comienzan a orientarse de forma incipiente, pero ya visible, hacia el sureste asiático son una consecuencia, seguramente previsible, de unos mercados de trabajo escasamente intervenidos que distan mucho de la comprensión de sistemas de relaciones de trabajo modernos y democráticos. La realidad de los desplazamientos de capital señala como regla inexorable que tras los mismos se inician los desplazamientos de personas; las corrientes migratorias se dirigen allí donde hay crecimiento económico. La integración global, entre otros efectos, ha comportado la quiebra de los pilares básicos y de los rasgos esenciales sobre los que tradicionalmente se ha sustentado la consolidación histórica de los Estados-Nación, ya que comporta cambios profundos en la organización mundial2. La contradicción existente entre mercado y Estado se muestra de forma agudizada en el ámbito específico de las migraciones internacionales3. El mundo deja de ser concebido como un «espacio de lugares» para pasar a ser entendido como un «es- Vid. con carácter general sobre este extremo, PERUA., Diritto del lavoro e globalizzazione, Padova, Cedam, 1999, p. 17 y ss. 3 CASTLES, S., Ethnicity and Globalization, cit, p. 126. 2 LLI, REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 13 ESTUDIOS pacio de flujos»4 donde la inmigración se manifiesta como un proceso dinámico muy difícil de detener una vez desatado. 1.1. La inmigración internacional en el contexto global: nuevas tendencias Las tendencias migratorias han ido variando y revistiéndose de caracteres que podrían resumirse del modo siguiente: En primer lugar, la inmigración ya no se efectúa de Estado a Estado (con vocación de asentamiento en el Estado de acogida como fórmula preferente), sino con carácter transnacional (la movilidad se efectúa hacia «zonas» en las que se está produciendo un intenso, brusco o rápido crecimiento económico; los itinerarios pueden variar en el proyecto migratorio a lo largo de su existencia). En segundo lugar, existe una gran diversidad de corrientes migratorias, tanto por razón de su motivación como por lo que se refiere a su composición: diversas características sociales y culturales que porta el flujo migratorio a lo que se suma la reacción diversa y plural que tiene lugar en los países de acogida. En tercer lugar, frente a corrientes migratorias anteriores con vocación de asentamiento mediante el recurso a estrategias como la «asimilación», aumenta la inmigración temporal, incluso, la cíclica, intermitente y discontinua o circulatoria. En cuarto lugar, aparecen y se desarrollan comunidades transnacionales o «redes» que sirven de soporte y acomodo a proyectos migratorios de diverso signo. Por último, en la configuración de esta diversidad de la inmigración no debe olvidarse la importancia que despliegan los nuevos modos y medios de comunicación al servicio de facilitar una movilidad transnacional antes desconocida, al tiempo que se reduce visiblemente la función del Estado en cuanto a la 4 CASTELLS, M., The Rise of the Network Society, Oxford, Blackwells, 1996, Cap. VI. 14 incorporación de los inmigrantes a la sociedad en la medida en que intervienen otros elementos en la determinación y desarrollo de cada proyecto migratorio5. Existen factores poderosos inherentes a la globalización que, sin duda, están provocando alteraciones de las formas tradicionales de gestión de los flujos migratorios. La integración a escala mundial ejerce una fuerte presión sobre los comportamientos democráticos, económicos, políticos, sociales y, en fin, culturales, e incide de forma muy acentuada en la dinámica y rutas de la movilidad transnacional. Ante esa tesitura, la reacción de los Estados se ha centrado en el control en fronteras, bien por medio del exclusivo esfuerzo nacional o, como ha ocurrido en Europa occidental, aunando estrategias y colaboración a escala supranacional. Sin embargo, dado el perfecto encaje de la inmigración con el contexto económico de la globalización puede aventurarse el fracaso de las estrategias de control de desplazamientos de personas que continúen circunscribiéndose al elemento Estado-Nación. La globalización traerá consigo aún mayores niveles de movilidad social transnacional y los Estados, por sí solos, carecerán de la capacidad y medios para intervenir en las corrientes migratorias tratando de orientarlas o reducirlas. Por consiguiente, la ordenación política y jurídica de la inmigración está invitando a desarrollar actuaciones formadas en contextos más amplios. Aun en el complejo panorama existente, es posible detectar diferentes clases de inmigración, pudiendo establecerse una clara línea de separación entre inmigración cualificada o especializada y la no especializada por carecer de cualificación profesional reconocida. La movilidad de mano de obra cualificada que es ob- 5 Estos factores son señalados y desarrollados por CASTLES, S., «Globalización e inmigración», en AA.VV., AUBARELL, G, y ZAPATA, R. (eds.), Inmigración y procesos de cambio, Barcelona, Icaria-Antraziyt-IEed, 2004 pp. 35-36. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA ISABEL RAMOS QUINTANA jeto de tratamientos y estatutos jurídicos de mayor protección, acompañados, incluso, de mecanismos de atracción en ciertos países fruto de la demanda del mercado de trabajo y la composición de la mano de obra nacional. La caída del crecimiento demográfico en los países desarrollados, especialmente, en el ámbito europeo, ha provocado que la necesidad de población foránea para desarrollar determinadas actividades y servicios cualificados se haya visto incrementada en los últimos años, alcanzando niveles de consideración importante en ciertas actividades profesionales y en determinados países, que no cesan de atraer la importación de profesionales, científicos, técnicos, emprendedores, etc.. En cambio, la inmigración no especializada con baja o escasa cualificación profesional se sitúa en el núcleo duro de las políticas represivas de los procesos migratorios por parte de los países desarrollados, y es destinada a ocupar los empleos desechados por los nacionales, mal retribuidos y, en suma, con peores condiciones de trabajo. La economía dual juega con esta especie de ficción, según la cual no es necesaria esta inmigración para realizar trabajos de escasa importancia socio-laboral, razón por la cual las medidas represivas se dirigen fundamentalmente a este segmento de población inmigrante; añadidamente, se trata de los inmigrantes «pobres» que exteriorizan un efecto visible poco deseado por los sectores más reacios a admitir la naturalidad y necesidad de los flujos migratorios para el mantenimiento de nuestro bienestar social. Y sin embargo desarrollan un papel fundamental en ciertos sectores productivos como la agricultura, la construcción y el turismo, o en ciertas actividades, como el servicio doméstico, sin cuya aportación los países receptores no podrían mantener los niveles de bienestar actualmente existentes. 1.2. La ineficacia del control por parte de los Estados y el acceso a ámbitos superiores de decisión Entre las causas de la inmigración, la idea-fuerza, por llamarla así, reconduce en última instancia a una referencia común en el debate actualmente existente en torno a la realidad de la inmigración: el elemento causal de la movilidad de personas tiene su razón de ser en las diferencias «Norte»- «Sur» existentes6. Las grandes desigualdades existentes entre ambas «zonas» del planeta se manifiestan en aspectos tan básicos y fundamentales para una vida digna como las oportunidades en lo económico (de creación de empleo, de búsqueda de empleo, de incorporación al mercado de trabajo y, por medio de él, al de bienes y servicios), el disfrute de derechos humanos, condiciones de seguridad y, resumidamente, en el nivel de vida en general. Poner un excesivo énfasis en la creencia de que los Estados bajo el presupuesto de la intervención pueden controlar los procesos migratorios podría conducir a la conclusión de que los mismos pueden reducirse siguiendo determinadas estrategias. En el momento actual, nada lo asegura, porque la inmigración es un proceso dinámico muy difícil de detener una vez que se ha desatado7. Este ha sido y es el planteamiento que se encuentra en la base de la regulación legal de la inmigración: intervenir para limitar. En tal sentido, las normas jurídicas sobre inmigración contienen una contradicción en sus términos ya que niegan su propio objeto. Una observación rigurosa de la realidad reciente (y no tanto si se toma en cuenta la dinámica de flujos a partir de los años ochenta a escala mundial) pone de manifiesto que tras iniciarse las corrientes migratorias resultan difícilmente controlables, en la medida en que por sí mismas crean su propia dinámica (si se cierran las fronteras, los flujos Planteamiento que, con carácter general, defienden NAÏR, S. y DE LUCAS, J., Le Déplacement du Monde. Migrations et thématiques identitaires. Paris, Kimé, 1998. 7 CASTLES, S., «Globalización e inmigración» cit., p. 34. 6 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 15 ESTUDIOS se desvían y logran «colarse» bajo otros métodos, si se endurecen los requisitos para obtener documentación, aparecen organizaciones, redes y mafias que trafican con el negocio de «los papeles», si se blindan las zonas limítrofes y los puestos habilitados, se traza otro itinerario para burlar el control fronterizo, sea por tierra, mar o aire, etc.). Desde el discurso sociológico tampoco han faltado voces que ponen énfasis en la gran contribución cultural, social y demográfica de la inmigración por todo lo que comporta de entrecruzamiento de otras realidades y de sus posibilidades8. Sin duda, que el capital cultural se ha hecho más accesible con la globalización y, por otra parte, el capital social se manifiesta por medio de todo el entramado de relaciones que se dan cita para lograr dar vida a cada proyecto migratorio, incluso, entre los propios inmigrantes, al constatarse de manera insistente cómo los que ya se han desplazado con anterioridad abren posibilidades y rutas a otros que acceden a la movilidad posteriormente. La fuerza de los elementos que provocan los flujos migratorios orientados del Sur al Norte se ha manifestado con tal magnitud que ni la creación de una auténtica fortaleza europea, ni la opción de restricción de derechos, ni los reclamos para los retornos obligatorios y expulsiones han conseguido hasta ahora detener esa gran corriente humana que en su composición y estructura se transforma de manera continua, adaptándose a los cambios provocados por los ritmos de crecimiento protagonizados por la economía mundial. Si la globalización significa acotación de áreas, parcelas o zonas de inclusión frente a otras de exclusión, las migraciones continuarán aumentando. Reforzar los controles en 8 Vid. AA.VV. (Eds. CHECA, F., CHECA, J.C., ARJONA, A.), Inmigración y derechos humanos. La integración como participación social. Barcelona. Icaria, 2004. En particular, el ensayo de STOLCKE, V., «Qué entendemos por integración», p. 17 y ss. 16 las áreas fronterizas no tendrá efecto alguno de largo alcance, tan sólo la puesta en marcha de cambios profundos en las estrategias políticas y económicas a escala mundial podrá lograr un reequilibrio entre áreas de emigración y lugares de inmigración. El mantenimiento de amplias zonas geográficas en el planeta sumidas en la pobreza, retraso cultural y conflictos irresponsables no hará más que alimentar el caldo de cultivo de las migraciones masivas y descontroladas. 2. EL DEBATE SOBRE LA CIUDADANÍA: LA VIEJA DISTINCIÓN INCLUSIÓNEXCLUSIÓN. SUPERACIÓN DE CONCEPTOS Una política de inmigración que parta de la admisibilidad de su propio objeto, de la naturalidad y consustancialidad de los procesos migratorios en el contexto de una economía globalizada habrá de tomar en consideración, como una de sus líneas principales de desarrollo, impedir la minoración de los estándares mínimos de condiciones de trabajo, del conjunto de derechos sociales alcanzados, así como su progresiva extensión a los países en desarrollo. El miedo que genera la contemplación de las dimensiones de los movimientos transnacionales de personas ha legitimado políticas represivas y restricción de derechos a los inmigrantes que, en última instancia, han supuesto recortes generalizados para todos. Y, sin embargo, la tradicional fórmula Estado-ciudadano que resultaba adecuada para brindar protección singular y exclusiva no parece el instrumento capaz de ofrecer cobertura a un mundo en el que la movilidad de personas es consustancial el sistema económico imperante. 2.1. La ciudadanía como vínculo con el Estado: concepto clásico, crisis actual y reconsideración Las anteriores reflexiones conducen al planteamiento de otro debate, no menos interesante y decisivo para la delimitación de REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA ISABEL RAMOS QUINTANA modelos de inmigración, como es el alcance de la noción de ciudadanía, estrechamente vinculado a la crisis de la fórmula clásica en que dicha noción era coincidente con la pertenencia a un Estado-Nación. Es preciso poner de manifiesto la gran brecha que se abre entre el mercado internacional y los organismos que tienen atribuida la capacidad decisoria. La fuerza de trabajo inmigrante desarrolla su proyecto migratorio frecuentemente con grandes dificultades, a menudo de forma ilegal y llevando consigo un reducido núcleo de derechos de ciudadanía; por el contrario, el capital transmigra libre de restricciones a los lugares donde se encuentran las mejores condiciones para la optimización de beneficios. Sabido es que el concepto de ciudadanía construido por Marshall (1950)9 se basaba en dos hipótesis centrales. La primera apuntaba que el estatuto legal del ciudadano, la pertenencia a una determinada comunidad política, así como el sometimiento a la jurisdicción de un Estado, permite a los individuos disfrutar de un haz de derechos civiles, políticos y sociales, es decir, la dotación de derechos en esta línea se hace depender de la pertenencia a un determinado Estado. En segundo lugar, se concibe la ciudadanía como condición que permite aliviar las presiones de la inestabilidad económica, así como de las desigualdades económicas originadas por el capitalismo. Dos hipótesis que, sin embargo, han comenzado a mostrar signos de debilitamiento y a generar conflictos políticos a lo que han contribuido decisivamente los procesos migratorios y los contornos con que éstos quedan delimitados, principalmente, en relación con la primera de las hipótesis apuntadas. Y 9 El original, MARSHALL, T. H., Citizenship and Social Class (primera edición 1950), traducc. al castellano en la obra T. MARSHALL y T. BOTTOMORE, Ciudadanía y clase social (Segunda Parte), Versión española de P. LINARES, Madrid, Alianza, 1992. ello porque en la construcción clásica de ciudadanía la titularidad de derechos se hace depender del factor «nacionalidad». Sin embargo, el progreso en los diferentes sistemas constitucionales ha propiciado que ciertos derechos se atribuyan no guardando relación con el vínculo individuo-Estado (así ha sido admitido por nuestro Tribunal Constitucional en su originaria sentencia relativa a los derechos y libertades de los extranjeros en España, la STC 107/84)10. En cuanto a la segunda hipótesis, esto es, la ciudadanía como elemento corrector de desigualdades instaladas en la propia base del sistema económico capitalista, ya se ha advertido que lo que se ha producido es una involución de los términos, de modo que es el actual desarrollo de dicho sistema económico el que viene frenando el acceso a la ciudadanía11. En realidad, la idea de exclusión ha formado parte de la propia noción de ciudadanía en la medida en que ésta se justificó por medio del vínculo establecido con la nacionalidad, lo cual obedecía a razones estratégicas orientadas a la preservación de las fronteras nacionales y la seguridad del propio Estado frente al «extranjero», al tiempo que también por razones ideológicas, se trataba de mantener una clara diferenciación entre propios y ajenos12, de modo que la exclusión se instaló originariamente en la base del concepto en cuestión. En el momento actual, la extensión de derechos de ciudadanía a los inmigrantes encuentra serias e importantes resistencias sobre la base de argumentos muy diferentes y encontrados produciendo, en ocasiones, fases de regresión, pero de lo que no cabe la menor duda POLO SÁNCHEZ, Mª.C. Derechos fundamentales y libertades públicas de los trabajadores extranjeros en España, Madrid, CES, 1994, p. 66y ss. 11 ZINCONE, G., «Procesos migratorios y transformación de los derechos de ciudadanía», en AA.VV., AUBARELL, G, y ZAPATA, R. (eds.), Inmigración y procesos de cambio, cit., p. 238. 12 MEEKAN, «Citizenship and the European Community», Political Quarterly, 1993, nº 64, p. 176. 10 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 17 ESTUDIOS es de que el contexto internacional de las migraciones hace perder peso progresivamente a la idea de ciudadanía como nacionalidad13. En el lenguaje del Derecho Internacional privado el ius sanguinis adquiere caracteres de un derecho a la nacionalidad condicionado por factores hereditarios no siempre debidamente fundamentados; el beneficio de haber vivido regularmente en un país parece afianzarse como razonamiento de consistencia suficiente como para invocar la pertinencia del ius soli, lo que ha provocado cambios significativos en distintos países europeos coincidentes con su transformación en países de emigración en países de inmigración14. Las deficiencias de población en Europa, probablemente, no harán sino alimentar cambios de esta naturaleza para paliar los déficits demográficos y de fuerza de trabajo. Los sistemas de doble nacionalidad es probable que cobren relevancia y, por consiguiente, cambie de forma sustancial la ordenación de la nacionalidad y extranjería15. 2.2. Los argumentos en favor de una «ciudadanía inclusiva» Cualquier noción de ciudadanía en sentido clásico incorpora la idea de pertenencia o la cualidad de miembro de una determinada comunidad política. Los derechos sociales representan, sin duda «el test de inclusión» o la vía de acceso a la «ciudadanía inclusiva»16. 13 Por todos, AÑÓN, Mª J., «El test de la inclusión. Los derechos sociales» en AA.VV. (Antón, A. ed.), Trabajo, derechos sociales y globalización, Barcelona, Icaria, 2000. 14 RODRÍGUEZ-DRINCOURT ALVAREZ, J., Los derechos políticos de los extranjeros, Madrid, Civitas-Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, 1997, p. 115 y ss 15 RODRÍGUEZ-DRINCOURT ÁLVAREZ, J., «La nacionalidad como vía de integración de los inmigrantes extranjeros», REP, 1999, N.º 103, pág. 71 y ss. 16 DE LUCAS, J., «Ciudadanía: la jaula de hierro para la integración de los inmigrantes» en AA.VV., AUBARELL, G, y ZAPATA, R. (eds.), Inmigración y procesos de cambio, cit., p. 218. 18 La extensión de derechos sociales a sus destinatarios, que serían los miembros pertenecientes a una comunidad porque en ella trabajan, pone en entredicho la vieja ecuación ciudadanía-derechos políticos (por identificación entre ciudadanía y nacionalidad) que se remonta, en sus orígenes, a algunos de los postulados ideológicos de que fueron portadoras la revolución americana y francesa17. Esta construcción obviaba los potentes mecanismos de exclusión que el mercado incorpora con sus factores implícitos de desigualdad y frente a los cuales reaccionarán los ciudadanos para construir la ciudadanía social, particularmente, a lo largo del siglo XX. El debate acerca de los contenidos sociales, económicos y culturales ha puesto de manifiesto cómo este conjunto de derechos se convierte en condición indispensable para la extensión y disfrute de los derechos políticos18 o, lo que es lo mismo, el acceso a la ciudadanía política por medio de la ciudadanía social19. Es preciso resaltar que la negativa sin ambajes a la atribución de derechos sociales a los inmigrantes socavará las bases de la propia ciudadanía social al reintroducir elementos de segmentación y segregación entre la población trabajadora. Sin duda, la inmigración suscita el interrogante y pone en cuestión cuáles son aquellos elementos que permiten identificar quiénes están incluidos y quiénes no, quién es ciudadano y quién permanece excluido de esa categoría. De acuerdo con esa distinción 17 Vid. ampliamente, BRUBAKER, W.R., Inmigration and The Politics of Citizenship in Europe and North America, New York, University Press of America, 1989, p. 3 y ss. 18 Exponente por excelencia de esta corriente de opinión, en nuestro país, PECES-BARBA, G., Derechos sociales y positivismo jurídico (Escritos de Filosofía Jurídica y Política), Madrid, Dykinson, 1999, p. 56-57. 19 LYON-CAEN, A., «The Legal Efficacy and Significance of Fundamental Social Rights: Lessons from the European Experience» en AA.VV., (Coord.) HEPPEL, B., Social and Labour Rights in a Global Context, Cambridge University Press, UF, 2002, p. 182 y ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA ISABEL RAMOS QUINTANA podrán ponerse en práctica diferencias y/o discriminaciones que, en cualquier sistema democrático, requieren el deber de justificación. La exclusión es, por sí misma antidemocrática, y la diferencia o discriminación debe quedar justificada. Por ello, se ha indicado con toda razón que la inmigración hoy constituye el «escenario» en el que se está dirimiendo la vieja cuestión de la democracia, el acceso y la distribución del poder20. Las últimas orientaciones propias del debate científico, pero también inspiradas en recientes operaciones de aproximación legislativa (particularmente, en el ámbito de la Comunidad Europea) afirman que tiende a expandirse el concepto de «ciudadanía social», concebida como responsabilidad de los Estados frente a aquellos trabajadores que siendo nacionales de terceros países contribuyen decisivamente a la consolidación del Estado de bienestar por medio de su trabajo21. Crear nuevas reglas no resultará nada fácil. El proceso será polémico y contrastado. Y, sin embargo, la economía globalizada está necesitada de nuevas reglas si se pretende alcanzar mayores niveles de igualdad, cohesión y justicia. Las políticas de inmigración (estatales, supranacionales o internacionales) representan una parte importante para la regulación del mercado22: conceder derechos de ciudadanía a los inmigrantes que trabajan habitualmente en un determinado lugar supone un instrumento fundamental para garantizar y proteger los propios derechos de ciudadanía. 20 DE LUCAS J., «Ciudadanía: la jaula de hierro para la integración de los inmigrantes», cit., p. 219. 21 BERCUSSON, B. y otros, «A Manifesto for Social Europe», European Law Journal, 1997, Vol. 3, nº 2, p. 202. 22 ZINCONE, G., «Procesos migratorios y transformación de los derechos de ciudadanía», cit., p. 256. 3. MIGRACIONES Y DESARROLLO EN EUROPA: NUEVAS ORIENTACIONES Y PERSPECTIVAS 3.1. La construcción del proyecto europeo: supresión de diferencias por razón de la nacionalidad y «ciudadanía de la unión» Europa se ha convertido en foco de recepción de mano de obra inmigrante por razones diversas que guardan relación en unos casos con el propio estado de desarrollo económico y social de los países europeos, pero también con circunstancias de índole política y económica de los países de origen de los flujos migratorios. La inmigración en los términos en que se manifiesta en toda Europa a comienzos del siglo XXI, tanto por su magnitud como por las características con que se presenta, ha pasado a convertirse en factor determinante de una sustancial afectación de la ordenación jurídica de los modernos sistemas de relaciones laborales. Sin duda alguna, la construcción de la Unión Europea gestada a lo largo ya de medio siglo se basa en un elemento esencial y básico para que dicho proyecto haya podido llevarse a cabo, como son los desplazamientos migratorios en el interior del territorio comunitario. A tal fin, desde el Tratado de Roma de 1957 y hasta el día de hoy se ha puesto en marcha un conjunto de medidas, de procedimientos y de garantías, todos ellos encaminados a la consecución de una libertad de circulación de personas real y efectiva en toda Europa. En particular, la libre circulación de trabajadores asalariados ha pasado de ser originariamente un principio inspirador para la consecución de un mercado común (art. 48 TCEE) a convertirse en verdadero y auténtico derecho subjetivo directamente invocable ante los tribunales por los ciudadanos comunitarios (nacionales de los diferentes Estados miembros de la UE (art. 39 TCE). Europa ha ensayado a lo largo de estos casi cincuenta años de historia múltiples fór- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 19 ESTUDIOS mulas para hacer realidad el sueño de una unión en el que la eliminación de barreras y restricciones a los desplazamientos en las fronteras interiores de todos y cada uno de sus Estados miembros se presentaba como uno de los desafíos más importantes para alcanzar dicho objetivo. Ello ha supuesto abrir una línea de actuación muy dilatada ya en el tiempo en la cual los proyectos migratorios, básicamente y por lo que aquí importa, los protagonizados por los trabajadores asalariados, no solamente se han hecho posibles, sino que se han acompañado de procedimientos y prácticas encaminados a facilitar, fomentar y agilizar los desplazamientos intracomunitarios. La construcción de dicho proyecto ha encontrado en el principio de igualdad de trato entre los nacionales de los Estados miembros su eje medular23, en torno al cual y con sus diversas acepciones y significados se ha entrelazado el sistema de ordenación jurídica de las migraciones intracomunitarias y ha permitido configurar una auténtica «ciudadanía de la unión»24 (art. 17 TCE). Pero, mientras que Europa opera de este modo ad intra, es otro el rostro con el que se manifiesta ad extra: los movimientos migratorios que tienen su origen en países no comunitarios para acceder al mercado de trabajo en alguno de los Estados integrantes de la Unión son tratados con una perspectiva completamente diferente, justamente por medio del juego de la aplicación del principio 23 MELLA MÉNDEZ, L., «Libre circulación de trabajadores: principio de igualdad de trato», REDT, 2002, n.º 112, p. 559 y ss. 24 Lo que resulta inherente a una concepción menos economicista de la libre circulación de personas en el interior del espacio comunitario, MONEREO PÉREZ, J. L., «La libre circulación de trabajadores en las Administraciones Públicas de los países comunitarios (A propósito del Proyecto de Ley sobre el acceso a determinados sectores de la función pública de los nacionales de los demás Estados miembros de la Comunidad Económica Europea)», RL, 1994, T. I, p. 440. 20 de desigualdad de trato. Las motivaciones, los fundamentos y los factores ideológicos, económicos y sociales han sido y son de variada índole, de naturaleza diferente, pero siempre tomando como punto de referencia último la obligación de los Estados de velar preferentemente por el bienestar de sus propios nacionales y desde el plano comunitario, la obligación de las instituciones europeas de preservar prioritariamente el bienestar de los ciudadanos de la Unión. Sobre estos presupuestos inamovibles se ha construido toda la ordenación jurídica de la inmigración extracomunitaria que alcanza a finales del siglo XX un volumen lo suficientemente elevado como para levantar ánimos de naturaleza diversa, que van desde la mera tolerancia hasta la intervención estatal y comunitaria más incisiva. 3.2. La comunitarización de la política de inmigración: crisis de los Estados-Nación para afrontar la realidad de la inmigración Sin lugar a dudas, la comunitarización de la política de asilo e inmigración prevista en el Tratado de Ámsterdam para la consecución de un espacio de libertad, seguridad y justicia (T. IV)25 y alumbrada definitivamente en la Cumbre de Tampere en el año 1999 ha supuesto un cambio significativo de amplio alcance, en la medida en que la ordenación de la extranjería, como cuestión de soberanía de los Estados, según principio asentado en el Derecho Internacional clásico, quedará afectada en profundidad por la actuación de las instituciones comunitarias, nada más y nada menos que en cuestiones tan propias de la esfera estatal como las relativas al control de fronteras, expresión máxi- 25 MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., La inmigración y el asilo en la Unión Europea. Hacia un nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia, Madrid, COLEX, 2002, p. 67 y ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA ISABEL RAMOS QUINTANA ma de la quiebra de la soberanía estatal en favor de la consecución del orden supranacional. Esta nueva orientación hacia la comunitarización de las políticas de asilo e inmigración representa el inicio de una nueva orientación política y económica en la que se comprende que el Estado, por sí sólo, carece de la capacidad suficiente para hacer frente a procesos en curso de alcance global. La inmigración ha alcanzado unas dimensiones y despliega una serie de consecuencias transversales tan amplias que requiere de actuaciones conjuntas, no aisladas, bajo parámetros de coordinación y cooperación internacional. Las transformaciones producidas en diversos ámbitos de la vida política, en el desarrollo económico y en la composición social por efecto de las migraciones han provocado la convicción de la necesidad de erigir en ámbitos supranacionales la toma de decisiones y, sin duda, supone haber reconsiderado la crisis del Estado-Nación para afrontar los nuevos desafíos que plantea la mundialización de la economía. Los movimientos migratorios de índole extracomunitaria evidencian desde el punto de vista social la magnitud de los nuevos procesos desatados por la globalización26. Pero la inmigración no es una cuestión meramente social, sino que responde al diseño de nuevas estrategias de la economía y expone a los poderes públicos a novedosas decisiones ante un fenómeno que si bien no es en absoluto nuevo, sí presenta perfiles específicos a comienzos del siglo XXI, pese a su extraordinaria complejidad. Tras el 11-S las incipientes políticas de integración que estaban gestándose en el seno de la Unión Europea y que habían dado lu- 26 ROJO TORRECILA, E., «Trabajo y emigración: ¿viejas respuestas frente a nuevas realidades?» en Nuevos escenarios para el Derecho del Trabajo: familia, inmigración y noción de trabajador (Coord. LÓPEZ LÓPEZ, J.), Madrid, Marcial Pons, 2001, p. 270. gar a los primeros trabajos en tal sentido por parte de la Comisión27, son objeto de paralización con el fin de dar prioridad a otros aspectos relacionados con la lucha frente al terrorismo, la seguridad y el control de fronteras. La política diseñada al respecto (de evidente signo represivo) se vuelve instrumental y defensiva para obtener la adecuación coyuntural de la inmigración a las demandas del mercado de trabajo28. En el contexto español, el período de tiempo que oscila entre 2000 y 2003 está plagado de intervenciones de reforma, modificación y alteración continua que ponen de manifiesto planteamientos cada vez más restrictivos y negativos frente a la realidad de la inmigración. Se asiste a un proceso en el cual, pese a que la composición social y el mercado de trabajo evidencian un progresivo aumento de flujos migratorios, desde el plano de la ordenación jurídica dicha realidad se rechaza por medio de la propia regulación que pretende poner orden sobre ella. Las manifestaciones legislativas continuamente inciden en reprimir la llegada, en obstaculizar los asentamientos, en perseguir la irregularidad y en fortalecer el aparato sancionador con una paralela reducción de las garantías jurídicas anteriormente alcanzadas para la tutela de los derechos de los inmigrantes. 27 Véase Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre inmigración, integración y empleo (COM (2003) 336) y Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una política de inmigración, de 22 de noviembre de 2000 (COM (2000) final). 28 En desarrollo de las propuestas del Consejo europeo de Laeken, el Consejo aprobó el 28 de febrero de 2002 un Plan de control de la inmigración ilegal. En él se hace hincapié en la necesidad de progresar en materia de tránsito de los inmigrantes de un Estado miembro a otro y de retorno de los ilegales a sus países de origen, la mejor identificación de éstos y el establecimiento de normas comunes para los procedimientos de retorno. Con posterioridad, la Comisión cumple el encargo del Consejo presentando el Libro Verde Relativo a una Política Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales (10 de abril de 2002). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 21 ESTUDIOS La última de las intervenciones de hondo calado, como ha sido el Reglamento de Ejecución de la Ley Orgánica 4/2000 (LOE)29, aprobado mediante RD 2393/2004, de 30 de diciembre (BOE de 7 de enero de 2005), trata de suavizar las rigideces de la propia Ley que desarrolla, pero la fundamentación de política legislativa no ha variado sustancialmente. El modelo de inmigración acuñado en la citada disposición reglamentaria continúa vinculando estrechamente la inmigración a las demandas específicas del mercado de trabajo, es decir, instrumentaliza los procesos migratorios hacia la satisfacción de la necesidad de mano de obra que el mercado de trabajo requiere, sin plantear otras alternativas de integración. Este modelo de inmigración no es ajeno, sino que concuerda a la perfección con los recientes planteamientos expuestos en los últimos documentos de trabajo que está manejando la Comisión Europea para afrontar la inmigración por parte de las instituciones comunitarias en un futuro inmediato30. La constatación y publicación de las inquietantes cifras en relación con la caída del crecimiento demográfico combinadas con la necesidad de 29 Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros y de su integración social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre (BOE del 23), por la Ley 11/2003, de de septiembre, de medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros (BOE del 30) y por la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre (BOE del 21), 30 Como documento más significativo, puede verse el Libro Verde sobre el Planteamiento de la UE sobre la Gestión de la Inmigración Económica, presentado el 8 de noviembre de 2004 y elaborado por la Comisión Europea y objeto de debate durante todo el año 2005 (así como múltiples informes en desarrollo del mismo). Obsérvense las nuevas orientaciones (más proclives al discurso de la «integración») de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre un Programa Común para la Integración. Marco para la integración de los nacionales de terceros países en la Unión Europea, (COM, 2005), 389 final. 22 mano de obra extranjera (cualificada y no cualificada) para ciertas actividades y en determinados sectores productivos han conducido, por fin, a la proclamación de algo que ya se había adelantado por los expertos en la materia: Europa necesita inmigración. Esa necesidad comienza a ser atendida mediante la puesta en práctica de medidas en las que puede apreciarse la inquietud que representa asumir que la inmigración es factor e instrumento necesario para el cumplimiento de un determinado fin: el mantenimiento de los actuales ritmos de crecimiento en Europa. Sólo en algún pasaje de algunos de esos documentos se encuentran referencias a la «integración» de los inmigrantes que vienen o, previsiblemente, vendrán a trabajar en Europa pero, en modo alguno, la integración es objetivo central de las medidas apuntadas. No aparece definido aún el modelo de integración por el que se apuesta: se proponen medidas específicas y aisladas unas de otras, pero sin responder a criterios y principios que permitan articular las condiciones de asentamiento de inmigrantes en el entorno comunitario. Toda política de inmigración debiera atender, al menos, tres importantes áreas: a) la gestión de flujos, b) la cooperación o codesarrollo con los países de origen, c) mecanismos de integración política y social, como ya ha sido señalado con un propósito asertivo31. La política europea se ha centrado, básicamente, en el primero de los ámbitos apuntados, pero aún es muy deficiente el esfuerzo realizado en materia de codesarrollo y escaso también el papel con que es representada la idea de integración32. 31 NAÏR, S. y DE LUCAS, J., Le Déplacement du Monde. Migrations et thématiques identitaires.cit., p. 52 y ss. 32 Hay discursos que conciben la integración como «asimilación» de los inmigrantes a nuestra cultura y valores, al entender que son ellos únicamente quienes deben «adaptarse», pues, de lo contrario, entraría en crisis nuestro patrimonio político, social y cultural, cfr. SARTORI, G., La sociedad multiétnica. Pluralismo, multiculturalismo y extranjería, Madrid, Taurus, 2001. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA ISABEL RAMOS QUINTANA Bien es cierto que se ha dado un salto cualitativo importante con la aprobación del «Estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración»33. En realidad, hacía ya mucho tiempo que se venía postulando la extensión de los derechos inherentes a la libre circulación de trabajadores a las migraciones extracomunitarias asentadas regularmente en Europa 34 , pero esa idea cuando fue inicialmente lanzada, si bien parecía razonable, no fue aplaudida con entusiasmo y ha tardado tiempo en tomar forma a través del nuevo Estatuto que consagra el principio de no discriminación en las relaciones laborales, la formación profesional, así como en la protección y asistencia sociales, entre otros aspectos, pero, sin embargo, continúa manteniendo radicales diferencias entre los inmigrantes extracomunitarios, de modo que la expresión «ciudadanos de terceros países» continúa englobando distintas categorías de individuos en razón de su estatuto jurídico ante la Unión35. Las iniciativas más recientes continúan apuntando a un tipo de inmigración fundamentalmente temporal, cíclica, de ida y vuelta. Aún no se asimila un tipo de inmigración estable y continúa enarbolándose el principio de preferencia de la mano de obra comunitaria. El debate sobre qué modelo de inmigración pretende consolidar Europa se encuen- 33 Directiva 2003/109/CE, de 25 de noviembre (DO L 16, 26.01.2004), en la que resulta «sintomático» que se mencione el principio de no discriminación como fundamentación jurídica (ex art. 13 TCE y art. 21 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea) para que los Estados promuevan la aplicación de la misma, vid. RAMOS MARTÍN, N. E., La igualdad de trato en el Derecho Social Comunitario, Tesis Doctoral, Universidad de Salamanca, 2005, p. 74 del original. 34 Así constaba en el conocido Informe publicado en su traducción al castellano como Trabajo y Empleo. Transformaciones del trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa, Informe para la Comisión Europea (Coord. SUPIOT, A.), Valencia, Tirant lo Blanch, 1999. 35 BERGER, N., La Politique DAsile et DImmigration. Enjeux et Perspectives. Bruxelles. Bruylant, 2000, p. 65 y ss. tra todavía en fase incipiente y muchos son los planteamientos que están sobre la mesa, especialmente, en lo que al Derecho social comunitario concierne36; por el momento, ya ha sido importante dar a la luz estos documentos de trabajo en los que se ha iniciado una nueva andadura, alejada ya de los conceptos defensivos de años anteriores. El futuro inminente arrojará más luces sobre el alcance, orientación y significación de la política de inmigración comunitaria. 4. EL DERECHO DEL TRABAJO, ¿UN DERECHO PARA LA INMIGRACIÓN? El objetivo que persiguen los movimientos migratorios es la búsqueda de empleo: por el trabajo se accede al status donde se encuentran los derechos (salario, protección social, educación, vivienda, etc.). Esta finalidad intrínseca a los desplazamientos de personas obliga a reconocer la existencia de una relación muy estrecha entre Derecho del Trabajo y migraciones. Nada nuevo se dice si se recuerda que el Derecho del Trabajo, producto histórico de la intervención del Estado en las relaciones de trabajo, tuvo como origen la juridificación del conflicto inherente a una relación la de trabajo erigida sobre la desigualdad económica y social de las partes de la misma37. En cuanto ordenamiento tutelar de los intereses de la parte jurídicamente más débil de dicha relación y como sistema encaminado a configurar las bases de una protección y tutela que habría de garantizar la supervivencia del modelo económico a cuyo 36 Entre nosotros, R. ZAPATA-BARRERO, «Políticas de inmigración y Unión Europea», Claves de Razón Práctica, 2000, nº 104, p. 28 y ss. Asimismo, PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, F., «Las políticas de inmigración», TS, 2002, nº 133 (monográfico. Un año de vigencia de la Ley 8/2000, de Extranjería), p. 16 y ss. RUIZ CASTILLO, M.ª M. «Marco legal de la inmigración en la Uníón Europea», RDS, 2003, n.º 21, p. 33 y ss. 37 M. C. PALOMEQUE LÓPEZ, Derecho del Trabajo e ideología (6ª edic. revisada), Madrid, Tecnos, 2002, p. 19 y ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 23 ESTUDIOS fin servía, el Derecho del Trabajo ha portado en sí mismo el «código genético (de) la compensación de la desigualdad», lo que le sitúa en una posición privilegiada dentro del ordenamiento jurídico ante los desafíos que plantea la nueva realidad de la inmigración38. 4.1. Desregulación jurídica y economía irregular: la atracción del trabajo irregular prestado por inmigrantes En las últimas décadas del siglo XX se inició y consolidó, como es sabido, una corriente de pensamiento dentro del Derecho del Trabajo tendente a la degradación del orden público laboral, entendido como ordenamiento basado por excelencia en normas imperativas garantes de unos derechos mínimos laborales reconocidos por los Estados e inderogables para la autonomía de la voluntad (colectiva e individual). El discurso de la desregulación encontró cobijo en los diferentes ordenamientos estatales que poco a poco fueron cediendo elementos garantistas y de tutela en aras de una mayor flexibilidad del sistema jurídico para alcanzar, asimismo, mayor grado de flexibilidad en el funcionamiento del mercado de trabajo. Desregulación y flexibilidad son vocablos que lenta, pero progresivamente van encontrando acomodo en un discurso evocador de las bondades de la competitividad de las empresas y de la consecución de mayores niveles de productividad. La desregulación así operada, ya por la retirada de la Ley de «territorios normativos»39 ocupados tradicionalmente por ella, 38 Como ha puesto de relieve GAETA, L., «Derecho del trabajo y alteridad, figuras de la diversidad y modelos culturales» en Nuevos escenarios para el Derecho del Trabajo: familia, inmigración y noción de trabajador, cit., p. 218; la cita entrecomillada en p. 219. 39 PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «El nuevo reparto funcional de territorios normativos entre la ley y el convenio colectivo», RL, 1994, nº 17-18 (monográfico, sobre La reforma del Estatuto de los Trabajadores). 24 entregando a la negociación colectiva (o individual) aspectos de la ordenación jurídica del sistema de relaciones de trabajo, ya por el debilitamiento de las normas imperativas en favor de las dispositivas, arroja resultados verdaderamente comprometedores en relación con la reducción de los niveles de garantía de los derechos de los trabajadores40. Los efectos perversos de la desregulación como forma de alcanzar mayores niveles de flexibilidad se encuentra en entredicho. Si no se fija un límite cogente e imperativo al mercado, el mercado y la competencia económica por su propia naturaleza desbordarán todos los límites41. Al tratarse de un mercado mundial, los Estados no podrán con los instrumentos clásicos abordar una realidad ante la cual se manifiestan, como estructura de poder, insuficientes. En tal sentido, no será válido un Derecho del Trabajo nacional exclusivo y resulta evidente que el alcance global de la competencia no admitirá soluciones nacionales, ni siquiera locales42. La revolución llamada neoliberal ha hecho del Derecho del Trabajo uno de sus objetos privilegiados y condena por principio el proyecto de un orden público social43. El ámbito en que la desregulación encuentra espacios de actuación alcanza, sin duda alguna, a la realidad de la inmigración. Un sistema jurídico en el que se han debilitado los mecanismos de tutela de condiciones de trabajo (crisis de la inderogabilidad del convenio colectivo, emergencia de múltiples 40 RAMOS QUINTANA, M. I., La garantía de los derechos de los trabajadores (inderogabilidad e indisponibilidad), Valladolid, Ed. Lex Nova, 2003, p. 142 y ss. 41 Reproduciendo la advertencia recientemente lanzada por MARIUCCI, L. «Dopo la flessibilità cosa?. Riflessioni sulle politiche del lavoro», RGLPS, 2005, nº 3, p. 519. 42 WEDERBURN, W., «Common law, labour law, global law», DLRI, 2002, 1, y DANTONA, M., «Diritto del lavoro di fine secolo: una crisi di identità», RGLPS, 1998, 1, p. 311 y ss. 43 SUPIOT. A., «Lectures étrangères sur le devenir du droit social», DS, 2005, nº 11, p. 1004. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA ISABEL RAMOS QUINTANA modalidades de contratación y aparición de figuras contractuales por naturaleza precarias, redescubrimiento de la autonomía individual y fortalecimiento de la misma en la determinación de condiciones de trabajo, extensión del ámbito de actuación del poder de dirección empresarial en la relación de trabajo, etc.) resulta especialmente apto para absorber el empleo de una fuerza de trabajo particularmente débil, vulnerable y escasamente reivindicativa, dispuesta a realizar trabajos duros y peligrosos en condiciones de infraprotección, situación extremadamente grave con respecto a trabajadores inmigrantes en situación irregular. En tales casos, la dependencia propia de toda relación de trabajo asalariado se agudiza hasta extremos difícilmente conciliables con modelos democráticos de relaciones de trabajo respetuosos de los derechos fundamentales de la persona en el ámbito de la empresa. La desregulación como opción de política económica y laboral genera una fuerte atracción de economías irregulares44, sustentadas fundamentalmente con gran número de trabajadores poco cualificados, ámbito donde la inmigración encuentra sus iniciales focos de empleo (¿«nichos de empleo»?) como principal vía de entrada al mercado de trabajo. La economía dual de la sociedad global, con una fuerte segmentación de población trabajadora cualificada y no cualificada, necesita de un elevado volumen de mano de obra que realice los trabajos indeseables, mal retribuidos, carentes de condiciones laborales mínimas y de protección social. Son los trabajos comúnmente desempeñados por los trabajadores inmigrantes, al menos, en las fases iniciales de incorporación al mercado de trabajo. Es detectable, por consiguiente, una relación de causa a efecto entre desregulación jurídica y economía sumergida, fuente de atracción de trabajo irregular desempeñado por inmigrantes irregulares. 44 42. CASTLES, S. «Globalización e inmigración», cit, p. 4.2. La construcción del valor «igualdad» en el escenario de la inmigración Estas reflexiones conducen, inexorablemente, a otra de mayor alcance, como es la consideración en torno al valor «igualdad» en los sistemas jurídicos y, particularmente, dentro el ordenamiento jurídico laboral en el Estado social. El propio Tribunal Constitucional ha invocado la construcción progresiva del Estado social a partir de la promoción del valor igualdad y, en particular, sobre el alcance de dicho valor en las relaciones de trabajo, señalando que el Estado es el garante del respeto a tal principio, como también lo es de la corrección de desigualdades sociales. El legislador, según se expresa en la STC 3/1983, al percibir la desigualdad socioeconómica del trabajador en relación con el empresario debe reducirla mediante el establecimiento adecuado de medidas que tiendan a corregirla. De ello deriva el carácter protector del Derecho del Trabajo, el cual transforma categorías y reglas indeterminadas unidas a los principios de libertad e igualdad de las partes en que se funda el derecho contractual, para erigirse en ordenamiento protector y compensador de desigualdades sociales (STC 14/83). Éste, el de la igualdad, es «el tema» que se oculta tras el telón del escenario de la inmigración. Igualdad, acotada al espacio propio en que se desenvuelven las relaciones de trabajo, que puede entenderse tanto en referencia a las diferencias aún existentes en la composición de la fuerza de trabajo debido a la heterogeneidad estructural del «tipo» de trabajador, como, y es éste el sentido que ahora importa resaltar, en el tratamiento de las condiciones de trabajo reconocidas a trabajadores propios y a trabajadores inmigrantes. Un aspecto como éste, la exigencia de la igualdad en las condiciones de trabajo ofrecidas a los trabajadores no nacionales, que permaneció asentado en la tradición legislativa española relativa al trabajo de los extranjeros (incluido hasta la anterior Ley Orgánica REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 25 ESTUDIOS 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España (BOE del 3), hoy no encuentra reflejo en la vigente Ley de Extranjería. Existe, desde luego, una proclamación formal en el cuerpo inicial de dicho texto legal del alcance general del principio de igualdad con los españoles en lo que se refiere a los «derechos y libertades reconocidos en el Título I de la Constitución y en sus leyes de desarrollo», relegándolo a la consideración de «criterio interpretativo general» (art. 3.1 LOE), tras los cambios introducidos en la redacción del citado precepto por la restrictiva Ley Orgánica 8/2000. Ha desaparecido la referencia puntual a la igualdad en las condiciones de trabajo como principio informador de toda relación laboral de la que forme parte un inmigrante. Ese déficit legislativo se compensa, en primer lugar, recurriendo al criterio establecido por el Tribunal Constitucional en la STC 107/84, absolutamente esclarecedor en este punto, según el cual los límites al principio de igualdad con respecto a los extranjeros, sin embargo, desaparecen cuando se trata de las condiciones de trabajo, esto es, una vez producida la contratación, momento en el cual el TC deja a salvo la equiparación en la «titularidad y ejercicio de los derechos laborales». Y, por otra parte, en el momento actual, por la virtualidad desarrollada a través de las dos Directivas comunitarias orientadas a suprimir todo tipo de discriminación, particularmente, en el entorno propio de las relaciones de trabajo y que fueron aprobadas en desarrollo del principio general de no discriminación establecido en el art. 13 TCE. La Directiva 2000/43/CE sobre prohibición de discriminación por causas étnicas o raciales, así como la Directiva 2000/78/CE, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación45, trans- Completadas por la posterior Directiva 2002/73/ CE sobre igualdad de género. Vid. PÉREZ DEL RÍO, T., «La abusiva protección frente a la discriminación en el derecho comunitario. Las Directivas 2000/43/CE, 2000/78/ CE y 2002/73(CE, modificación de la Directiva 76/207/CE», RDS, 2002, nº 19, p. 90 y ss. 45 26 puestas, como es sabido, por medio de lo dispuesto en la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social46. No siendo éste el lugar apropiado para efectuar un análisis del contenido de ambas Directivas47, así como de su raquítica transposición al ordenamiento español (más allá de lo que ha supuesto por medio de ellas la incorporación legal de la distinción entre discriminación directa e indirecta a través de la antedicha Ley)48, baste señalar que, pese a la modificación del tenor literal del art. 17.1 LET, ya con anterioridad se había venido invocando la proscripción de disposiciones y actos que entrañaran discriminación «por razón de origen» contenidos en este precepto49 para contrarrestar el déficit correspondiente de la normativa sobre extranjería e inmigración en relación a la igualdad en las relaciones de trabajo. Sabido es que en nuestro país la regularidad de la situación administrativa del traba- BOE de 31 de diciembre de 2003. Muy crítico se ha mostrado el Informe anual 2004: «Igualdad y no discriminación», emitido por la Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales de la Comisión Europea en mayo de 2004, al revelar falta de transposición o transposición defectuosa de las mencionadas Directivas por parte de varios Estados miembros de la Comunidad Europea. La Comisión, por su parte, ha publicado el Libro Verde sobre la igualdad y la no discriminación en la Unión Europea ampliada expuesto a comentarios sobre alternativas de desarrollo de políticas futuras en este campo. Pero todo este «acervo» reconduce, básicamente, al ámbito subjetivo de los ciudadanos comunitarios, particularmente, a las desigualdades aún persistentes por las causas tasadas en ambas Directivas dentro de la Unión. Vid. RAMOS MARTÍN, N. E., La igualdad de trato en el Derecho Social Comunitario, Tesis Doctoral, Universidad de Salamanca, 2005, p. 460 y ss. del original. 48 Vid. BALLESTER PASTOR, Mª A., «El desarrollo del principio de igualdad en la Ley 62/2003, de medidas fiscales, administrativas y del orden social: el arte de la propaganda», JL, 2003, nº extraordinario, p. 87 y ss. 49 RAMOS QUINTANA, M. I., El trabajo de los extranjeros en España, Madrid, Tecnos, 1989, p. 160 y ss. y POLO SÁNCHEZ, Mª C, Derechos fundamentales y libertades públicas de los trabajadores extranjeros en España, cit., p. 181 y ss. 46 47 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA ISABEL RAMOS QUINTANA jador inmigrante depende en muchos casos de la voluntad del empresario desde luego en todas las solicitudes iniciales de autorización para trabajar (art. 33 L.O. 4/2000). Como ya se señalado, el diseño de estas vías de acceso al mercado de trabajo por parte de los trabajadores inmigrantes responde a un modelo de migración fuertemente laboralizado en el que se trata de asegurar la llegada de inmigrantes con oferta de trabajo efectiva, evitando que sea el propio inmigrante quien por su propia iniciativa desarrolle el proyecto migratorio. En este sentido, ligar tan indisolublemente la regularidad de la situación del inmigrante a la decisión empresarial de contratarlo crea unos lazos de dependencia extremos que conducen a situaciones de auténtica vulnerabilidad del trabajador. Trabajo dócil, trabajo insalubre, trabajo mal retribuido, jornadas de trabajo ilimitadas, etc. pueden ser las consecuencias más directas y penosas de la laboralización en exclusiva del modelo migratorio. A la contratación individual cerrada en unos términos que resultarían inadmisibles por los trabajadores nacionales, se suma el estado en que se encuentran los derechos colectivos en lo que a la titularidad y ejercicio de los mismos se refiere por parte de los trabajadores inmigrantes. La imposibilidad de disfrutar de los derechos de libertad sindical cuando se carece de autorización para residir en el Estado receptor (art. 11.1 LOE) resulta directamente contraria a elementales Tratados Internacionales existentes sobre la materia, en particular, el Convenio n.º 97 de la OIT, ratificado por España y objeto de invocación en la queja formulada a este respecto por UGT ante el Comité de Libertad Sindical y, añadidamente, en oposición frontal a la Constitución española50, que proscribe cualquier 50 ESCUDERO RODRÍGUEZ, R., «Sobre la inconstitucionalidad de la regulación de la libertad de sindicación y de huelga de los extranjeros en la Ley Orgánica 8/2000», RDS, 2000, nº 13, p. 33 y ss. condicionamiento en la titularidad de derechos fundamentales de los extranjeros a la existencia de autorización administrativa previa (STC 115/87). Más grave aún resulta la «amputación» del derecho de huelga de los trabajadores inmigrantes (art. 11.2 LOE), que sólo está permitida para aquéllos que concretamente dispongan de autorización de trabajo, de modo que la caducidad de tal autorización, la falta de renovación o prórroga de la misma o la mera incorporación al empleo sin haber obtenido dicha autorización supone que su participación en huelga o alteración productiva le coloca en una posición proclive a sanciones en el ámbito de la relación de trabajo (despido), así como en el administrativo e incluso, penal (arts. 55 a 58 LOE). Despojados de derechos sindicales y de capacidad de reacción y de representación colectiva, los trabajadores inmigrantes, especialmente aquellos que se encuentran o incurren en situación de irregularidad, están abocados a convertirse en individuos con condiciones de trabajo similares a las que eran sometidos los trabajadores nacionales hace ya más de un siglo, cuando por falta de intervención del Estado en las relaciones de trabajo, quedaban al arbitrio de la voluntad unilateral del empresario. Pero aun en este caso resulta más grave la situación, por cuanto que la sola prestación de trabajo asalariado en situación irregular se considera un ilícito laboral que, en concurrencia con otros elementos, puede llegar a transformarse en ilícito penal. Por consiguiente, es preciso facilitar las vías de acceso a la regularidad, contrariamente a las prácticas legales hasta ahora ensayadas que han venido propiciando la «caída» en la irregularidad debido a varias razones, ente las que destaca de forma sobresaliente, la complejidad de las relaciones existentes entre autorizaciones para entrar y residir en España y la autorización específica para trabajar. Es imprescindible deslindar ambos aspectos por parte de la ordenación jurídica. El control REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 27 ESTUDIOS de la identidad y de la legalidad de las entradas y permanencia en España debe discurrir por cauces administrativos específicos orgánicamente atribuidos a las competencias residenciadas en el Ministerio del Interior. Las condiciones de acceso al mercado de trabajo, por su propia naturaleza, deben ser comprobadas y verificadas por la autoridad laboral (y, con independencia de la legislación estatal que habrá de definir los procedimientos administrativos al respecto, las Comunidades Autónomas, dentro del marco constitucional, y como actividad propia de ejecución (art. 149.1, 7.ª CE) deberían ocuparse de la función habilitante para poner en contacto las ofertas y demandas de trabajo existentes en su propia demarcación autonómica). 4.3. El papel (crucial) de los sindicatos para una progresiva extensión de los derechos sociales de los inmigrantes En cuanto al papel del sindicato ante la actual dinámica de los movimientos migratorios, parece razonable apuntar la conveniencia de diseñar nuevas estrategias y fortalecer la negociación a gran escala. A esos niveles sería posible obtener compromisos empresariales para que se apliquen disposiciones comunes (mínimas) a los trabajadores en todos los centros dependientes de la empresa, con independencia del lugar en que éstos se encuentren. Los acuerdos a gran escala pueden constituir un antídoto a la gran fragmentación de condiciones de trabajo existente entre países desarrollados y países en desarrollo. Las grandes empresas están en condiciones de asumir acuerdos de este tipo, comprometiéndose a establecer jornadas máximas de trabajo, salarios mínimos, medidas de seguridad y protección de la salud en los lugares de trabajo o prohibición del trabajo de los menores. En tal sentido, el sindicato está llamado a jugar un papel relevante en la exten- 28 sión de estándares mínimos de condiciones de trabajo a nivel global. El argumento que nutre y da fuerza a una posición de este signo gira en torno a la idea de una indispensable aproximación y combinación de derechos de ciudadanía con la paralela realidad del crecimiento y desarrollo económico51. Los procesos conducentes a la generación de un mayor nivel de desarrollo han de ir acompañados de una progresiva extensión de derechos sociales. No es de recibo escindir la inversión de capital en nuevas zonas geográficas de igual desarrollo de bienestar social y cultural, pues lo contrario implicaría renunciar a la cohesión indispensable para una convivencia pacífica. Las organizaciones sindicales están llamadas a tomar conciencia de la perversidad que encierra el planteamiento de la protección a ultranza de la mano de obra nacional, posición actualmente desfasada si se observa con rigor el desarrollo, magnitud y tendencias de los movimientos transnacionales de personas. Para los trabajadores inmigrantes, al igual que para los trabajadores en general, la única posibilidad u oportunidad de acceder a la condición de miembro de la comunidad política es la de convertirse en trabajadores, pero no diferentes, sino equiparados a los trabajadores nacionales52. Y éste representa el itinerario más seguro para evitar de forma definitiva la competencia a la baja con la fuerza de trabajo nacional. La atribución de derechos a los inmigrantes constituye uno de los revulsivos más potentes para combatir la competencia a la baja dentro de la composición de la fuerza de trabajo. El camino contrario no hará más que 51 ZINCONE, G., «Procesos migratorios y transformación de los derechos de ciudadanía», cit., p, 255. 52 «Lo que le concedemos al inmigrante como trabajador es lo que hace más de cincuenta años arrancaron los movimientos sindicales» Vid. DE LUCAS J., «Ciudadanía: la jaula de hierro para la integración de los inmigrantes», cit., p. 223. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA ISABEL RAMOS QUINTANA forzar reacciones violentas derivadas de la aplicación del principio del fortalecimiento de la fuerza de trabajo nacional, incapaz en la actualidad de ofrecer una respuesta adecuada al nuevo contexto económico y social. 4.4. El juego de las normas laborales internacionales: la OIT y su contribución para una homogeneización de condiciones de trabajo a nivel mundial Los esfuerzos imprescindibles para una homogeneización de condiciones de trabajo entre trabajadores nacionales e inmigrantes habrán de venir de la mano, sin duda, de una actuación mucho más incisiva en el plano internacional. El impacto de la globalización se ha dejado sentir en un fortalecimiento del Derecho Internacional del Trabajo53. En este sentido y sin descartar la intervención de otros organismos, la labor particular de la OIT en relación con el trabajo realizado por los migrantes ha cristalizado en varios instrumentos internacionales, entre los que cabe traer a colación el Convenio n.º 97, que obliga a los Estados miembros a respetar la igualdad de trato con los nacionales en cuanto a las condiciones de trabajo (en la relación de trabajo) y el Convenio n.º 143, aún no ratificado por España, y que amplía la igualdad hasta el momento del acceso al empleo, por una parte, impidiendo que los inmigrantes entren en situación ilegal o irregular por «el hecho mismo de la pérdida de su empleo» (art. 8.1) y, por otra, exigiendo que puedan beneficiarse «de un trato igual al de los nacionales, especialmente en lo que se refiere a las garantías en materia de seguridad en el empleo, obtención de otro empleo, obras para reabsorber el desempleo y readaptación» (art. 8.2). Este último Convenio viene a poner en tela de juicio la preferencia de la mano de obra nacional, criterio sobre el que se ha erigido la política de extranjería a lo largo del siglo XX, prácticamente, en todos los países del área occidental. Con él, por tanto, se avanza ya una posible vía de comprensión del fenómeno de las migraciones como motor del desarrollo económico a escala mundial. La última manifestación de la actuación de la OIT en relación con la inmigración la representa el Convenio Internacional sobre la protección de los derechos de los trabajadores migratorios [nuevo significante] y sus familiares, en vigor desde el 1 de julio de 2003. Es un instrumento diseñado para mejorar las condiciones de vida de las personas (y de sus familiares) que buscan empleo fuera de sus países. El nuevo Convenio Internacional adoptado por la Organización de Naciones Unidas en 1990 y ratificado por una veintena de Estados, toma en cuenta principios fundamentales sobre las condiciones de los trabajadores migratorios que habían sido incluidos en los dos Convenios antes mencionados de la OIT adoptados hace más de veinticinco años. El nuevo Convenio entró en vigor en los veintidós países que la ratificaron a partir 1993, todos ellos lugar de origen de corrientes migratorias. Otras diez naciones se están preparando para dar ese paso. Sin embargo, hasta ahora, ninguno de los países que reciben la mayor cantidad de inmigrantes ha ratificado este instrumento. De acuerdo con los datos reflejados en el Informe sobre Migración 2002 de Naciones Unidas, pese a la importancia económica y el gran número de personas involucradas, los trabajadores migrantes con frecuencia no están protegidos por la legislación y son considerados como una fuerza laboral barata, dócil y flexible, sin que por ahora haya señales de una disminución en los flujos migratorios. Esta labor convencional desarrollada, así como la confluencia con otros trabajos gestados dentro de la propia organización internacional, está contribuyendo decisivamente a gestar un consenso internacional en torno a la idea según la cual la regulación de la 53 ALSTON, Ph. (ed.), Labour Rights as Human Rights. Oxford University Press, 2005, p. 253 y ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 29 ESTUDIOS migración laboral internacional no puede ser dejada solamente en manos de intereses nacionales y mecanismos de mercado. Y resulta necesario actuar en forma organizada a través de acuerdos bilaterales y multilaterales, mediante el apego a las normas internacionales. Desde el punto de vista de la OIT, la fórmula para alcanzar un régimen migratorio sostenible en el siglo XXI exige reconocer la existencia de una demanda de mano de obra, no sólo en Europa y América del Norte, sino también en otros países en desarrollo en África, Asia y América Latina. Para lograr esa sostenibilidad sería necesario contar con estrategias y estructuras que permitan admi- 30 nistrar y regular las migraciones en forma adecuada, lo cual requiere de un consenso social con la participación de los sectores más afectados por la migración laboral, en particular trabajadores y empleadores. El nuevo Convenio de 1990 es sensible a las condiciones de los trabajadores que migran en forma irregular y considera que son especialmente vulnerables a la explotación y el abuso, debido a que la amenaza de detención y deportación impide cualquier tipo de asociación sindical y los expone a condiciones laborales peligrosas. Por ello, propone adoptar acciones para evitar el retorno de inmigrantes clandestinos y apuesta, contrariamente, por aplicar sanciones para los traficantes y empleadores de personas indocumentadas. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA ISABEL RAMOS QUINTANA RESUMEN La mundialización de la economía ha traído consigo, entre otros efectos, el aumento espectacular de la inmigración. Cualquier intento de prever los posibles cambios que pueda experimentar en el futuro precisa tener en cuenta las profundas transformaciones económicas, políticas y sociales de nuestra época. La combinación de derechos de ciudadanía y crecimiento económico representa una de las variables de mayor relevancia que maneja el debate científico en estos momentos como forma de asumir la nueva realidad de los desplazamientos transnacionales de personas a escala mundial. El Derecho del Trabajo, por su parte, contiene instrumentos y capacidad de ofrecer respuestas eficaces y coherentes a las demandas de la inmigración. Sin duda alguna, no podrá ser ya un Derecho nacional exclusivamente. La extensión de los derechos sociales puede constituir la puerta de entrada a una nueva ciudadanía. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 31 El principio comunitario de igualdad de trato por razón de origen racial o étnico MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR* 1. EVOLUCIÓN Y SIGNIFICADO GENERAL DEL PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACIÓN EN DERECHO COMUNITARIO 1.1. El principio antidiscriminatorio en el Derecho originario: del art. 119 del Tratado de Roma al art. 13 del Tratado de la Comunidad Europea E s sabido que el principio de no discriminación clásico en el ámbito del Derecho comunitario ha tenido su origen y justificación en presupuestos estrictamente económicos. Desde la perspectiva material, y consecuentemente con esta funcionalidad económica, el art. 119 del Tratado de la Comunidad Europea en su redacción originaria Tratado de Roma1 hacía referencia tan solo a la discriminación laboral por razón de sexo y limitaba la protección comunitaria exclusivamente a la vertiente retributiva más elemental (igualdad retributiva por trabajo igual). Las primeras correcciones ** Profesora titular de Universidad. Departamento de Derecho Público. Universitat Illes Balears. 1 En concreto, este artículo 119 del tratado originario fue introducido a iniciativa de Francia, que consideraba que su legislación antidiscriminatoria era más avanzada que la de alguno de los países comunitarios. comunitarias a ámbito aplicativo tan restrictivo se produjeron por medio de las múltiples Directivas comunitarias que inicialmente refirieron la igualdad retributiva a trabajos de igual valor2, como ya había formulado desde antiguo el convenio 100 de la OIT; y, asimismo, ampliaron la virtualidad del principio de no discriminación por razón de sexo a cualquier ámbito de la relación laboral3. De este modo el principio de igualdad de trato laboral entre hombres y mujeres adquiría una trascendencia que desbordaba la finalidad estrictamente económica del art. 119 del Tratado En el art. 1 de la Directiva 75/117 se establecía: El principio de igualdad de retribución entre los trabajadores masculinos y femeninos que figura en el art. 119 del Tratado, y que, en lo sucesivo, se denominará principio de igualdad de retribución, implica para un mismo trabajo o para un trabajo al que se le atribuye un mismo valor, la eliminación, en el conjunto de los elementos y condiciones de retribución, de cualquier discriminación por razón de sexo. 3 La Directiva 76/207, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales, y a las condiciones de trabajo, establecía en su art. 2.1: El principio de igualdad de trato en el sentido de las disposiciones siguientes supone la ausencia de toda discriminación por razón de sexo, bien sea directa o indirectamente, en lo que se refiere en particular, al estado matrimonial o familiar. 2 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 33 ESTUDIOS originario4. En un nivel también económico (aunque formando parte del principio comunitario de libertad de circulación) surgió y se desarrolló simultáneamente el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad intracomunitaria. Durante muchos años, pues, la progresiva consolidación del principio de no discriminación en el ámbito comunitario no superó la bidireccionalidad acotada por sexo y nacionalidad comunitaria. Pese a estos inicios y justificaciones, la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (en adelante TJCE) que aplicó el principio de no discriminación tan limitadamente diseñado en el ámbito comunitario normativo, configuró un marco conceptual muy avanzado, que dio lugar a importantes cambios en los ordenamientos internos y que inspiró la configuración actual de un principio de no discriminación comunitario considerablemente más abierto. Conceptos tan fundamentales como el de discriminación indirecta o acción afirmativa cuyos aspectos más esenciales se pueden encontrar en el actual art. 141 Tratado de la Comunidad Europea en adelante TCE (que sustituyó al antiguo art. 119 del Tratado originario), en la Directiva 2000/43 (sobre el principio de igualdad de trato de las personas por razón de origen racial o étnico), en la doctrina constitucional española en desarrollo del art. 14 de la Constitución española (por todas, STCo 145/1991, de 1 de julio o 253/2004, de 22 de diciembre) e incluso en la actual legislación española sobre la materia (art. 28 de la ley 62/2003, en su capítulo III dedicado a las medidas para la aplicación del principio de igualdad de trato) proceden de esta construcción realizada por el TJCE. Resulta particularmente interesante el modo en que se ha producido la integración en el derecho originario de la Unión del prin- Así lo señalaba, con referencia a la Directiva 76/207 DURAN LÓPEZ, «Igualdad de trato entre hombres y mujeres...», op. cit. pág. 400. 4 34 cipio antidiscriminatorio. En materia de discriminación por razón de sexo, el Tratado de Amsterdam apenas sirvió para adaptar aspectos fundamentales que, desde antiguo, habían sido ya reconocidos por el TJCE5. Desde esta perspectiva, el derecho originario (y particularmente el Tratado de Amsterdam) se ha movido perezosa y lentamente tras estas innovaciones normativas y jurisprudenciales. En cambio, las otras causas de discriminación han pasado repentinamente de la anomia más absoluta a un relativamente comprometido reconocimiento en el Derecho originario. Y curiosamente, las Directivas comunitarias que han surgido de este reconocimiento en el art. 13 TCE (2000/43 y 2000/78) se han anticipado a la reforma de la Directiva 76/207 (antidiscriminatoria por razón de sexo, 2002/73), pese a que la discriminación sexual fue el origen de la doctrina antidiscriminatoria comunitaria actual. Los caracteres más importantes de la reforma operada con el Tratado de Amsterdam en el actual art. 141 TCE podrían sintetizarse del siguiente modo: (i) Definitivamente se ha ampliado el contenido del principio antidiscriminatorio por razón de sexo al hacer referencia no solamente a la discriminación retributiva sino a cualquier otra que, por razón de sexo, se ocasione en el ámbito laboral. Se incorpora así al derecho originario un presupuesto fundamental de la política antidiscriminatoria (la desvinculación del ámbito estrictamente económico) ya integrante del derecho comunitario desde las Directivas comunitarias de la década de los 70 (particularmente Dir. 76/207); (ii) con carácter instrumental, se reconoce la competencia comunitaria en este ámbito, que se articula por medio del procedimiento, actualmente preferente en el desarrollo normativo de la política social, de codecisión parlamentaria (art. 251 TCE); (iii) queda reconocida expresamente la vertiente menos controvertida de la discriminación indirecta, la retributiva relacionada con la valoración de puestos de trabajo y con la igualdad retributiva por trabajos de igual valor, que se había ya configurado normativamente desde antiguo en el derecho comunitario (Dir. 75/117); (iv) se legitima, define y limita la acción afirmativa. Los conceptos originados en la normativa y jurisprudencia comunitaria con relación a la discriminación laboral por razón de sexo serán objeto de desarrollo específico más abajo. 5 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR Con la reforma operada por el Tratado de Ámsterdam, el art 13 TCE6, que incorporó a los principios de la Unión Europea el de la no discriminación por razón del sexo, origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual7, permitió la acción comunitaria por medio de un procedimiento basado en la unanimidad del Consejo, en la previa propuesta de la Comisión y en la consulta al Parlamento. De este modo se incorporó al derecho originario de la Unión el principio de no discriminación con un ámbito general, abarcando las causas prohibidas generalmente recogidas en la mayoría de los Estados miembros (excepción hecha de la orientación sexual, que es más novedosa) 8. El art. 13 TCE supuso por tanto la integración en el ámbito del derecho comunitario de una parte esencial de los derechos fundamentales. Sin que pueda entenderse que de este modo queda compensado el fracaso del derecho comunitario para elaborar un marco constitucional Que literalmente establece: Sin perjuicio de las demás disposiciones del Tratado y dentro de los límites y competencia atribuidas a la Comunidad por el mismo, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión y convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. 7 Para un análisis de las connotaciones del reconocimiento general del principio de no discriminación aplicado a más circunstancias que las estrictamente relacionadas con el sexo, por todos, FLYNN, «The implications of article 13 EC After Amsterdam, will some forms of discrimination be more equal than others?, Common market law review, vol. 36, nº 6, 1999, pág. 1127 ss. 8 Por ejemplo, en el ordenamiento norteamericano, en el que se originaron muchos de los actuales conceptos que forman parte de la teoría antidiscriminatoria, la orientación sexual no se encuentra normativizada como causa de discriminación prohibida en los correspondientes textos legales, lo que ha hecho necesario reconducir la cuestión (no siempre fácilmente) a la discriminación por razón de sexo. Una reflexión al respecto, con referencia a la evolución de la doctrina jurisprudencial en GEOFFREY TROTIER, «Dude looks like a lady: protection based on gender stereotyping discrimination as developed in Nicholas v. Azteca Restaurant Enterprises», Law and inequality, vol XX, nº 2, 2002. 6 integrador de los derechos fundamentales comunes a los Estados miembros9, resulta evidente que el derecho fundamental a la no discriminación por causas tasadas (que es seguramente uno de los de mayor entidad) ha encontrado acomodo en aquel art. 13 TCE, cuya formulación asimismo refleja (al menos formalmente) cierta superación de los tradicionales presupuestos estrictamente económicos10 de la Comunidad Europea. Asimismo, el art. 6 del Tratado de la Unión Europea (en adelante TUE)11, reconoce en su apartado primero el sometimiento de la Unión a los principios de la libertad, la democracia, el respeto a los derechos humanos y el Estado de Derecho. En su apartado segundo se establece que La Comunidad respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las 9 Por todos, destacando la importancia de una regulación unitaria y global de los derechos fundamentales en el ámbito de la Unión Europea, GARCÍA DE ENTERRÍA, «Les droits fondamentaux et la révision du traité sur lUnion Européene», Cahiers de Droit européen, 1996, pág. 612 ss. 10 Destacando la importancia de la regulación de los derechos fundamentales de ámbito comunitario para que la acción de una Comunidad liberal no reemplace en lo económico a los Estados sociales que la componen, BAQUERO CRUZ, «La protección de los derechos sociales en la Comunidad Europea tras el Tratado de Amsterdam», Revista de derecho comunitario europeo, 4, 1998, pág. 647. 11 El TJCE ya había abordado desde antiguo el tema de la relación entre los derechos fundamentales y el derecho comunitario. En su sentencia de 18-06-1991 (C260/89) el Tribunal comunitario reconoció que carecía de competencia para enjuiciar un ordenamiento interno a la luz de un Tratado internacional puesto que dichos Tratados internacionales no son integrantes del Derecho comunitario. Con todo, el TJCE sí puede utilizar una norma internacional para interpretar el sentido de una norma comunitaria cuando se plantea una cuestión prejudicial. Desde esta perspectiva interpretadora la doctrina del TJCE está plenamente consolidada por lo que nada de nuevo queda añadido con las referencias que tras el Tratado de Amsterdam se hacen a los derechos fundamentales y a los Tratados internacionales. . REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 35 ESTUDIOS Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1950, tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario. Por su parte, en el artículo 14 de este Convenio de Roma se establece el principio de no discriminación con un alcance causal más amplio que el del art. 13 TCE: Prohibición de discriminación. El goce de los derechos y libertades reconocidos en el presente convenio ha de ser asegurado sin distinción alguna, especialmente por razones de sexo, raza, color, lengua, religión, opiniones políticas u otras, origen nacional o social, pertenencia a una 12 Fue incorporado al derecho originario por el Tratado de Amsterdam. El rigor en la contundencia disciplinaria del art. 7 TUE fue suavizado posteriormente en la Conferencia Intergubernamental sobre la reforma institucional que dio lugar al Tratado de Niza. Al respecto, GÓMEZ MUÑOZ, «La prohibición de discriminación por causas étnicas o raciales», TL, 59, 2001, pág. 69. Establece literalmente lo siguiente: 1. El Consejo, reunido en su composición de Jefes de Estado o de Gobierno, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de principios contemplados en el apartado 1 del artículo 6, tras invitar al Gobierno del Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones; 2. Cuando se haya efectuado dicha constatación, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación del presente Tratado al estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas. Las obligaciones del Estado miembro de que se trate derivadas del presente Tratado continuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para dicho Estado;3. El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoría cualificada, la modificación o revocación de las medidas adoptadas de conformidad con el apartado 2 como respuesta a cambios en la situación que motivó su imposición; 4. A los efectos del presente artículo, el Consejo decidirá sin tener en cuenta el voto del representante del gobierno del Estado miembro de que se trate. Las abstenciones de miembros presentes o representados no impedirán la adopción de las decisiones contempladas en el 36 minoría nacional, fortuna, nacimiento o cualquier otra situación. La relevancia de estos compromisos comunitarios adquiere una inusitada importancia en el art. 7 TUE12 en el que se establece un procedimiento específico de castigo en el caso de violación grave y persistente por un Estado miembro de tales derechos fundamentales (que puede llegar incluso a la suspensión de importantes prerrogativas comunitarias). Lamentablemente, las referencias que se hacen en el TUE a los anteriores textos internacionales no implican su traslado al ámbito comunitario, lo que impide, por ejemplo, incorporar al mismo el principio de no discriminación por razón del origen nacional. Otro elemento que da cuenta del limitado carácter del principio antidiscriminatorio comunitario es el hecho de que, aunque la protección frente a la discriminación se plantee en el art. 13 TCE con carácter omnicomprensivo, susceptible de referirse a cualquier aspecto incluso extralaboral de las relaciones humanas, dos de las tres directivas comunitarias antidiscriminatorias (2000/78, sobre aplicación del principio de igualdad de trato por motivos de religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual; y 2002/73 sobre el principio de no discriminación por razón de sexo) tuvieron inicialmente su ámbito reducido a la esfera laboral. Más adelante, no con pocos problemas13, la prohibición de discriminación apartado 1. La mayoría cualificada se definirá guardando la misma proporción de los votos ponderados de los miembros del Consejo concernidos que la establecida en el apartado 2 del artículo 205 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. El presente apartado se aplicará asimismo en el supuesto de suspensión de los derechos de voto con arreglo al apartado 2; 5. A los efectos del presenta artículo, el Parlamento Europeo decidirá por mayoría de dos tercios de los votos emitidos, que representen la mayoría de los miembros que lo componen. 13 Las presiones sociales para ampliar el ámbito aplicativo del principio de no discriminación comunitario por razón de sexo a vertientes no laborales fueron muy importantes, pero las reticencias económicas (provenientes sobre todo del sector asegurador) impidieron REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR por razón de sexo se amplió al acceso a bienes y servicios y su suministro por medio de la Directiva 2004/113, de 13 de diciembre de 2004). Tan solo la Directiva 2000/43, sobre el principio de igualdad de trato por razón de origen racial o étnico tuvo desde el principio un alcance, aunque limitado, referido a aspectos no laborales. De cualquier modo, tanto la Directiva 2000/43 como la 2004/113 siguen estableciendo temáticas concretas de protección antidiscriminatoria y carecen por tanto de carácter omnicomprensivo. Tampoco es posible ampliar la eficacia del principio antidiscriminatorio comunitario por medio de la Constitución Europea porque, cuestionado seriamente su proceso de aprobación, resulta necesario referir las alusiones que en su texto se hacían al principio de no discriminación a su antecedente inmediato y actualmente vigente (si se puede calificar de este modo un texto sin eficacia obligatoria), la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea. Su art. 21 establece: 1. Se prohíbe toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual: 2. Se prohíbe toda discriminación por razón de nacionalidad en el ámbito de aplicación del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y del Tratado de la Unión Europea y sin perjuicio de las disposiciones particulares de dichos Tratados. Destaca en esta redacción, primero, que el elenco de causas constitutivas de discrimi- que la Directiva ampliadora se aprobara hasta diciembre de 2004. Con todo, se trata de una norma de ámbito aplicativo reducido, puesto que solo abarca el acceso al suministro de bienes y servicios, dejando fuera otros ámbitos particularmente importantes, como por ejemplo el contenido de los medios de comunicación, la publicidad, la educación y los procesos decisorios. Al respecto, AVILES PEREA, «Comentario a la Directiva 2004/113/CE», Aequalitas, 17, 2005, pág. 7. nación, más amplia de la que se encuentra recogida en el art. 13 TCE, viene precedida de una prohibición general de toda discriminación (Se prohíbe toda discriminación). Difícilmente puede deducirse de esta redacción que fuera voluntad del redactor de las Carta la formulación de un principio general de igualdad de trato. Se formula simplemente el principio de no discriminación multicausal pero con una estructura informada por la mención de ejemplos y por la existencia de una cláusula de cierre abierta, al estilo de la contenida en el art. 14 de la Constitución española. Ciertamente, tras la reforma operada con el Tratado de Amsterdam y después de la aprobación de las tres directives antidiscriminatorias, se ha producido en el ámbito comunitario una elevación del principio de no discriminación, al menos si se tiene en cuenta el rango de las normas en que actualmente se contemplan. Pero existen evidencias de que en el desarrollo del mismo el legislador comunitario ha realizado declaraciones de principios aparentemente muy ambiciosas que luego no han tenido una traslación real en el ámbito del derecho comunitario vinculante (el texto de las Directivas). Piénsese por ejemplo, en el título de la Directiva 2000/78, que se refiere genéricamente al establecimiento de un marco general para la igualdad, con lo que parece estar configurando una prohibición general de discriminación por causa abierta. Resulta necesario descender a su art. 1 para advertir que la Directiva sigue utilizando como punto de referencia el principio de no discriminación por razones puntuales y concretas. Se señala que la Directiva tiene por objeto establecer un marco general para luchar contra la discriminación por motivos de religión o convicciones, de discapacidad, de edad o de orientación sexual en el ámbito del empleo y la ocupación, con el fin de que en los Estados miembros se aplique el principio de igualdad de trato. El ordenamiento comunitario ha optado por cerrar y enumerar taxativamente las causas de dis- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 37 ESTUDIOS criminación prohibida, fraccionando su tratamiento temático en las tres Directivas antidiscriminatorias (cuatro si se incluye la Directiva 20004/113). El ámbito de las Directivas se limita a la especificación de ciertas y concretas diferencias arbitrarias, injustas y no razonables que lo son por la causa o razón de la distinción o por la inclusión de los sujetos entre los colectivos protegidos, con una perspectiva estrictamente causal14 que reproduce las razones enunciadas en el art. 13 TCE, sin que ni en este artículo ni en aquellas Directivas existan siquiera cláusulas de cierre (al estilo del último inciso del art. 14 de la Constitución española o del art. 21 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea) que permitan incorporar causas nuevas de posible trato discriminatorio. Con todo, el enunciado de las discriminaciones prohibidas es lo suficientemente amplio para referirse a las principales causas actuales de tratamiento discriminatorio, sirviendo a la vez para incorporar razones de discriminación que encuentran complicado acomodo en las causas tradicionales (orientación sexual). 1.2. Alcance del principio de no discriminación por causa étnica en derecho comunitario Resulta perfectamente comprensible que la primera de las directivas antidiscriminatorias aprobadas tras la promulgación del art. 13 TCE tuviera como objeto la protección frente a la discriminación por razones de origen racial o étnico. Los múltiples conflictos sociales producidos y el ascenso de las ideolo- CRUZ VILLALON, «La progresiva incorporación de los derechos fundamentales en el acervo normativo comunitario», TL, 59, 2001, pág. 7 señala: En lo que se refiere a la triada de Directivas en materia de trato igual, conviene llamar la atención que las mismas, aunque amplían notablemente los supuestos de trato discriminatorio, establecen un listado limitado y cerrado de causas discriminatorias. 14 38 gías neofascistas durante la década de los 90 explican que las instituciones comunitarias tomaran definitivamente partido por la protección frente a este tipo de discriminación. De hecho, en el TCE no solo el art. 13 refleja esta toma de postura. También el marco de sanciones previsto en el art. 7 TUE para los Estados miembros que infringieran los derechos fundamentales se produjo, en parte, como reacción frente a la colaboración en el gobierno de Austria del partido liberal de Häider, cuyo programa participaba de presupuestos xenófobos. De hecho, las instituciones comunitarias desarrollaron con anterioridad a la Directiva 2000/43 un voluminoso marco de declaraciones y pronunciamientos normativos sobre la materia15. Esta relevancia explica también la amplitud del ámbito objetivo de esta Directiva, que sobrepasa la temática estrictamente laboral para referirse también a otras esferas. La delimitación del ámbito subjetivo de la Directiva se produce en su art. 1 (por motivos de origen racial o étnico) reproduciendo exactamente la redacción del art. 13 TCE. Estos motivos se encuentran ligera pero significativamente ampliados en el art. 21 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea en la que se hace referencia a la raza, color, orígenes étnicos. La mención que tanto la Directiva, como el art. 13 TCE o el art. 21 de la Carta de derechos fundamenta- Por todos, Comunicación de la Comisión sobre el racismo, la xenofobia y el antisemitismo de diciembre de 1995; la decisión del Consejo de 15 de julio de 1996; Acción común 96/443/JAI para la creación del Observatorio del Racismo y la Xenofobia (DOCE de 24 de julio de 1996, conteniendo el compromiso de los Estados miembros de garantizar una cooperación judicial efectiva en la materia); Plan de acción contra el racismo, de 25 de marzo de 1998; Declaración de Graz de 9 de noviembre de 1998. Asimismo, en el Consejo Europeo de Tampere de 15 y 16 de octubre de 1999 el Consejo pidió a la Comisión que tomara cuanto antes medidas para dar cumplimiento a lo previsto en el art. 13 TCE con relación a la prohibición de discriminación por razón de origen racial o étnico. 15 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR les hacen de la raza o el origen racial debe matizarse por lo establecido en el apartado sexto del Preámbulo de la Directiva 2000/43: La Unión Europea rechaza las teorías que tratan de establecer la existencia de las razas humanas. El uso, en la presente Directiva, del término «origen racial» no implica el reconocimiento de dichas teorías. Así pues, la protección de la normativa comunitaria sobre la materia se relaciona más con la mera apariencia y con los estereotipos que, con relación a ella, constituyen la discriminación, y ello aunque desde una óptica consecuente con el reconocimiento de los derechos fundamentales la mera mención del término razas humanas resulte, al menos, anacrónico. De ahí que, delimitado el ámbito de la protección desde la perspectiva de la mera apariencia, tenga cierto sentido la referencia que la Carta de derechos fundamentales hace al color: ciertamente el mestizaje puede también arrastrar dichos estereotipos. La Directiva 2000/43 adquiere un ámbito objetivo sensiblemente mayor al de las otras directivas. Además de las causas estrictamente laborales comunes a la Directiva 2000/78 (art. 3), a la Directiva 2002/73 (art. 3) (acceso al empleo, acceso a la formación profesional, condiciones de empleo y afiliación participación en asociaciones) y a la Directiva 2004/113 (acceso a bienes y servicios) la Directiva contra la discriminación racial hace referencia también en su art. 3 a: e) la protección social, incluida la Seguridad Social y la asistencia sanitaria; f) las ventajas sociales; g) la educación; h) el acceso a bienes y servicios disponibles para el público y la oferta de los mismos, incluida la vivienda. Supera, por tanto, también el ámbito de la protección otorgada en la Directiva 2004/ 113, que se refiere exclusivamente al acceso y suministro de bienes y servicios sin discriminación por razón de sexo. Esta mayor amplitud aplicativa de la Directiva 2000/43 resulta consecuente con los fenómenos sociales concurrentes temporalmente con la reforma operada en el Tratado de Amsterdam (conflictos xenófobos y ascenso de partidos de ideología xenófoba). No deja de resultar paradójico, no obstante, que por medio de esta diferenciación parezca que la Comunidad Europea legitime la diferencia por razón de sexo, religión, convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (las causas de discriminación prohibidas en las otras Directivas) que un ordenamiento interno mantenga, por ejemplo, en la asistencia sanitaria o en la educación. Después de delimitar su ámbito aplicativo, el art. 3.2 de la Directiva 2000/43 establece: La presente Directiva no afectará a la diferencia de trato por motivos de nacionalidad y se entiende sin perjuicio de las disposiciones y condiciones por las que se regulan la entrada y residencia de nacionales de terceros países y de apátridas en el territorio de los Estados miembros y de cualquier tratamiento derivado de la situación jurídica de los nacionales de terceros países y de los apátridas. Por medio de esta redacción excluyente la Directiva comunitaria pretende zanjar los problemas derivados de la conexión entre la discriminación por raza y la discriminación por nacionalidad. La cuestión, con todo, sigue sin quedar exenta de problemas aplicativos. Efectivamente, la discriminación por etnia va generalmente ligada a la discriminación por nacionalidad extracomunitaria, por ello es posible diferenciar múltiples situaciones con relación a las relaciones cruzadas entre ambos factores. a) Discriminación étnica entre ciudadanos comunitarios.- El ámbito aplicativo indiscutible de la Directiva es el de la no discriminación por razón de etnia entre ciudadanos comunitarios o beneficiarios del principio de libertad de circulación. Así pues, la Directiva 2000/43 obliga a que los Estados miembros garanticen que, en el acceso al empleo y en las condiciones de empleo, los ciudadanos comunitarios o equiparados no sean discriminados por razón de su etnia. La Directiva actúa, pues, como un límite a la libertad empresarial (o REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 39 ESTUDIOS convencional colectiva) puesto que cuando el trato desfavorable en el momento de la contratación o una vez contratado encuentra su causa en la etnia del trabajador el comportamiento se encuentra proscrito por el derecho comunitario. La norma comunitaria obliga a los Estados miembros a adoptar las garantías necesarias para que este principio se cumpla. b) Discriminación étnica entre comunitarios y extracomunitarios o entre extracomunitarios: condiciones estatales de acceso al mercado de trabajo.- La inaplicación del principio de no discriminación con relación a las políticas estatales relacionadas con la entrada de extranjeros es indudable. Las normas internas de cada país diferencian entre comunitarios y extracomunitarios puesto que establecen requisitos para el acceso de los extracomunitarios al trabajo (permisos de trabajo). De hecho, el propio art. 3.2 de la Directiva 2000/43 hace referencia a las normas de acceso y residencia de extranjeros, pero aunque no fuera así resulta indudable la exclusiva competencia de cada Estado al respecto para establecer tratos discriminatorios lícitos (permisos y requisitos de acceso) a los extracomunitarios respecto a los nacionales y comunitarios. c) Discriminación étnica entre comunitarios y extracomunitarios: la falta de referencia a las minorías nacionales.En cambio, en el ámbito de las condiciones de trabajo, poco comprensible resulta la teórica posibilidad de trato discriminatorio a los ciudadanos extracomunitarios, derivada del absentismo normativo comunitario al respecto (infra). Efectivamente, no existe ningún precepto en la Comunidad Europea que obligue a la igualdad de trato en el momento de ser contratado (selección) o en materia de condiciones de trabajo entre ciudadanos extracomunitarios y 40 nacionales o comunitarios. Resulta evidente que cuando la pertenencia a determinada nacionalidad implica una alta probabilidad de pertenencia a una determinada etnia que no es la mayoritaria en el ámbito de la Unión se produce una discriminación étnica, pero teóricamente el supuesto queda fuera de la Directiva, a menos que incorporemos el concepto de discriminación indirecta, lo cuales es improbable dada la expresa exclusión de la discriminación por razón de nacionalidad. Con más razón queda fuera, la discriminación en el acceso al empleo sobre nacionales extracomunitarios que no tuvieran rasgos étnicos diferentes de los mayoritarios en el ámbito comunitario. No acaba de comprenderse porqué la normativa comunitaria no ha contemplado la protección antidiscriminatoria para los pertenecientes a minorías nacionales como sí lo ha hecho el art. 21 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión. Decididamente, en su intento por preservar las competencias internas nacionales en la determinación de los sujetos extracomunitarios susceptibles de acceder al mercado laboral la Directiva comunitaria ha dejado pendientes cuestiones conexas importantes. Sin duda para no dejar inoperante el principio de no discriminación racial objeto de la Directiva 2000/43 la protección de las minorías nacionales resulta tan importante como la de las minorías étnicas. d) Discriminación étnica entre comunitarios y extracomunitarios o entre extracomunitarios: las condiciones de empleo.La regulación comunitaria de la extranjería extracomunitaria se limita a la regulación de cuestiones de naturaleza instrumental relacionadas con los flujos migratorios (normas en desarrollo del espacio Schengen), al reconocimiento de la posibilidad de que los Estados REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR miembros establezcan contingentes para la entrada de trabajadores extracomunitarios (en cuyo caso establece la preferencia de los desempleados comunitarios) 16 y al reconocimiento de la adopción de medidas comunes para la lucha contra la inmigración y el empleo ilegales 17 . La posición comunitaria, pues, es sustancialmente defensiva: crea una ciudadanía de la Unión y se defiende frente a la entrada de los nacionales de terceros países18, adoptando excepcionalmente medidas de equiparación a los comunitarios por medio de acuerdos específicos entre la Unión Europea y Estados concretos19. Reconoce, eso sí, los problemas ligados a la inmigración irregular20 y apunta la necesidad de superar esquemas puramente represores21, pero sin entrar en Resolución del Consejo de 20 de junio de 1994. Recomendación del Consejo de 22 de diciembre de 1995; o Recomendación del Consejo de 27 de septiembre de 1996. 18 Los textos referidos en las notas anteriores evidencian esta posición. También es muy significativo el texto del art. 2 TUE, cuando establece entre los objetivos de la Unión:... reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante la creación de una ciudadanía de la Unión... mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia. 19 Por todas, matizando el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad en el caso de Acuerdos de la Unión con terceros países, Asunto Kziber, 31-1-1991, C-18/90; Eddline El- Yassini, 2-3-1999, C- 416/96; Pokrzeptowicz Meyer, 29-1-2003, C162/00; y Wählergruppe, 8-5-2003, C-171/01. 20 Por ejemplo, en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una política de inmigración, de 22 de noviembre de 2000. Com (2000) 757 final. 21 Un comentario al respecto, por RODRÍGUEZ PIÑERO, «Nacionales extracomunitarios y derecho a la igualdad de condiciones de trabajo», TL, 59, 2001, pág. 36 y 37. 16 17 la cuestión de quién tiene derecho a trabajar en Europa y en qué condiciones. Ni siquiera la situación creada por la cobertura de Seguridad Social de los trabajadores extracomunitarios encuentra acomodo en la normativa comunitaria, puesto que el sistema de coordinación de cotizaciones y prestaciones previsto en el reglamento 1408/71 afecta tan solo al trabajo prestado en el ámbito territorial de la Unión Europea22. De hecho, las cuestiones de cobertura respecto al trabajo prestado fuera de las fronteras comunitarias se resuelven exclusivamente por medio de normas nacionales o convenios internacionales, pero la regulación concreta de los derechos de Seguridad Social ligados al trabajo que el extracomunitario presta pertenecen a la esfera competencial de cada Estado miembro. Esta abstención normativa comunitaria en materia de condiciones de trabajo y Seguridad Social de los extranjeros comunitarios podría, por tanto, implicar la posibilidad de que un Estado estableciera o permitiera lícitamente diferentes condiciones de trabajo para los extranjeros extracomunitarios respecto de los nacionales. Aún más, de la propia Directiva 2000/43 sería incluso posible deducir cierta complacencia en dicha posibilidad. Efectivamente, la exclusión de la discriminación por nacionalidad del ámbito aplicativo de la Directiva 2000/43 podría interpretarse en sentido favorable a la existencia de condiciones de trabajo diferenciadas entre nacionales y extracomunitarios (o ciertos extracomunitarios) 23 .Incluso del texto del TCE sería posible deducir cierta complacencia comunitaria res- 22 GONZÁLEZ SANCHO, «La Seguridad Social de los migrantes no comunitarios que trabajen en la CE», RISS, 1993, pág. 155. 23 RODRÍGUEZ PIÑERO, «Nacionales extracomunitarios y derecho a la igualdad...», op. cit. pág. 27. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 41 ESTUDIOS pecto de estas condiciones laborales diferenciadas. Recuérdese que el art. 137 TCE, en su apartado segundo en relación con el primero, establece la competencia comunitaria en los siguientes ámbitos: condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Comunidad. Ciertamente de la primera lectura de esta artículo parece deducirse la posibilidad de discriminaciones en las condiciones de empleo de comunitarios y extracomunitarios. Es cierto que la posibilidad de tratos diferenciados en el ámbito laboral interno entre nacionales-comunitarios y extracomunitarios puede parecer irreal a la vista de las regulaciones constitucionales de cada uno de los Estados miembros, sobre todo porque todos han ratificado los convenios internacionales de los que deriva el principio antidiscriminatorio laboral. Particularmente, el estándar mínimo de derechos contenido en el Convenio Europeo de Roma al que se refiere el art. 6 TUE resulta aplicable a los Estados firmantes del mismo, no solo con independencia de su etnia, sino también de su origen nacional o social, pertenencia a una minoría nacional, fortuna, nacimiento o cualquier otra situación (art. 14). Asimismo, las instituciones comunitarias se han pronunciado acerca de la aplicación universal, incluso a los nacionales de terceros países, de los derechos contemplados en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea24. Cabría, por tanto, deducir un implícito compromiso comunitario por el trato igualitario en las condiciones de empleo de comunitarios y extracomunitarios, aunque sea necesario para ello acudir a textos internacionales (con eficacia interpretadora) y a documentos sin eficacia vinculante, 24 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una política comunitaria de migración, de 22 de noviembre de 2000. Al respecto, RODRÍGUEZ PIÑERO, «Nacionales extracomunitarios y derecho a la igualdad...», op. cit. pág. 20. 42 como la Carta. Asimismo quedaría por descifrar el sentido del art. 137 cuando legitima el trato diferenciado en materia de condiciones de trabajo25, aunque no es difícil concluir en que este artículo está previendo la existencia de normas diferentes aunque no necesariamente peyorativas. Pero sin embargo el escenario de posibles discriminaciones por razón de la nacionalidad es más factible de lo que parece: de hecho, por ejemplo, en la actual normativa española sobre extranjería y contingentes son posibles ofertas nominativas, con lo que pueden terminar por consolidarse las reticencias empresariales a la contratación de extranjeros de ciertas nacionalidades en sectores como el agrícola26. Ciertamente no se explica que la Directiva 2000/43 no haya incluido entre las causas de discriminación prohibida la discriminación por pertenencia a una minoría nacional. 2. LA DIRECTIVA 2000/43, DE 29 DE JUNIO, SOBRE PROHIBICIÓN DE DISCRIMINACIÓN POR RAZONES ÉTNICAS, EN EL CONTEXTO EVOLUTIVO DEL PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACIÓN COMUNITARIO La Directiva 2000/43 en su artículo segundo procede a una conceptualización del principio de igualdad como la ausencia de toda 25 GÓMEZ MUÑOZ, «La prohibición de discriminación por causas étnicas o raciales», op. cit. pág. 76 considera que este artículo se refiere, en realidad, a la posibilidad de que se establezcan medidas de acción afirmativa a favor de los trabajadores extranjeros extracomunitarios. 26 El régimen de contingentes previsto en el art. 39 de la ley orgánica de extranjería y en el art. 65 RD 864/2001 ha sido desarrollado para el año 2003 por medio del Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de Enero de 2003. En su apartado quinto B 1 se prevé la posibilidad de ofertas nominativas de contingentes para los supuestos de trabajadores transnacionales (contratas, multinacionales...) y en le caso de trabajadores extranjeros que hubieran desarrollado previamente un trabajo en nuestro país habiendo retornado a origen cuando legalmente procedía. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR discriminación, tanto directa como indirecta basada en alguna de las causas a las que cada una de las Directivas se refiere. En el apartado segundo del art. 2 se contempla el concepto de discriminación, diferenciando entre discriminación directa, indirecta y acoso. Después de describir el ámbito objeto de aplicación de la Directiva, se establece la validez de las diferencias de trato motivadas por las actividades profesionales y el contexto cuando dicha característica constituya un requisito profesional esencial y determinante, siempre y cuando el objetivo sea legítimo y el requisito proporcionado27. También se reconoce la validez de las medidas de acción positiva para prevenir o compensar las desventajas que afecten a personas en las que recayeran las características objeto de protección. Finalmente, a lo largo de la Directiva se establecen principios y mecanismos de tutela y garantía. La estructura general de la Directiva es la siguiente: a) discriminación indirecta; b) acoso; c) requisito profesional esencial y determinante; d) acción positiva; e) principios y garantías para la tutela. Este esquema informará el análisis de la Directiva 2000/43 que se realiza a continuación 2.1. La discriminación indirecta por razones étnicas 2.1.1. Cuestiones conceptuales previas: La doctrina norteamericana del impacto adverso El concepto de discriminación indirecta se originó en el derecho norteamericano. La primera sentencia de la Corte Suprema americana que recogió el concepto (disparate impact) tuvo que basarse en la genérica formulación antidiscriminatoria que se establecía en el título VII de la Carta de Derechos Civiles (1964), pero supuso una importante ampliación respecto de los conceptos antidis- 27 Art. 4 Directiva 2000/43 . criminatorios tradicionales. En Griggs v. Duke Power Co.28 la Corte Suprema norteamericana se enfrentó a la siguiente situación: La compañía Dan River Steam Station era una central energética radicada en Draper, Carolina del Norte, dedicada fundamentalmente al tratamiento del carbón. La clasificación profesional de todos sus trabajadores se estructuraba en torno a cinco bloques: 1.obreros; 2. manipulado del carbón; 3. operarios; 4. mantenimiento; y 5. laboratorio. El nivel retributivo más bajo era el de los obreros: el salario más alto que un trabajador en este sector podía llegar a cobrar se encontraba muy lejos del salario mínimo al que tuviera derecho cualquier trabajador de las otras categorías. Durante la década de los 50 la compañía abiertamente negó la posibilidad de que los trabajadores de raza negra accedieran (ni por vía externa ni por promoción) a las categorías 2 a 5. En 1964, como consecuencia de las reivindicaciones lideradas por conocidos líderes negros y por una generalizada concienciación social sobre la temática, el parlamento norteamericano aprobó la Carta de Derechos Civiles. En su título VII apartado 703 (a)(2) se declaraba ilegal cualquier práctica empresarial dirigida a limitar, segregar o clasificar a sus trabajadores de modo que se les privara o se tendiera a privárseles de oportunidades de empleo o se afectara adversamente su estatus por causa de su raza, color, religión, sexo u origen nacional. A su vez, el apartado 703 (h) del Acta autorizaba el uso de cualquier test de habilidad siempre y cuando no estuviera diseñado o utilizado para discriminar. Como consecuencia de esta innovación normativa, en 1965 la compañía alteró los criterios de acceso o promoción a las categorías 2 a 5: requirió en todo caso que el candidato tuviera el título de High School y, posteriormente, incluso añadió la necesidad de que los candidatos superaran dos tests de inteligencia general. En el momento en que se presentó la primera recla- 28 401 US 424, 431 (1971). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 43 ESTUDIOS mación judicial, en 1965, la empresa contaba con 95 trabajadores, de los cuales 13 eran trabajadores negros, todos ellos pertenecientes a la categoría de obreros. La aplicación de los nuevos criterios empresariales de acceso y promoción no había alterado en absoluto la estructura de la mano de obra en la empresa, puesto que el nivel educativo general de los trabajadores negros en aquella época era inferior al de los blancos. En consecuencia, la promoción y nueva contratación en las categorías superiores siguió beneficiando casi exclusivamente a los trabajadores de raza blanca. Ante el Tribunal Supremo norteamericano quedaba, pues, planteado el tema de si constituía discriminación prohibida por la Carta de Derechos Civiles el establecimiento de unos requisitos formativos que estadísticamente perjudicaban más a los integrantes de una raza que a los de otra. La empresa alegaba que su intención nunca fue discriminatoria y que su actuación estuvo motivada por el interés en incrementar la calidad de la fuerza de trabajo lo que, a su vez, repercutiría presumiblemente en el nivel de beneficios. La Corte Suprema consideró que la empresa no había alcanzado a probar la justificación empresarial de los requisitos formativos en relación con la actividad a desarrollar, puesto que en las categorías superiores existían trabajadores contratados con anterioridad al requisito formativo de 1965 que desarrollaban perfectamente su trabajo. La diferencia estadística en contra de los trabajadores negros no encontraba justificación objetiva y razonable y por ello hizo prosperar su reclamación. En esta sentencia se establecieron las características fundamentales de la discriminación indirecta: (i) el primer elemento conceptual es la desproporción estadística: una determinada política o actuación (en esta caso empresarial, aunque podría ser también convencional o institucional) provoca de hecho un impacto más negativo en un colectivo que en otro; (ii) la discriminación indirecta solo existe cuando dicho impacto negativo se 44 produce contra alguno de los colectivos protegidos en los textos normativos correspondientes (causas concretas de la Carta americana) y no en general cuando causa perjuicio a un colectivo no protegido29; (iii) la empresa se libera de responsabilidad tan solo si consigue probar que su política o actuación, generadora del impacto adverso, resulta justificada por la naturaleza de la actividad empresarial (business necessity). La doctrina sentada en el asunto Griggs v. Duke Power Co se matizó en otros momentos: en primer lugar, en el asunto Wards Cove Packing Co. V. Atonio30, la Corte Suprema norteamericana concluyó en que la calificación de discriminación indirecta tan solo podía prosperar si los demandantes aportaban una conducta concreta como origen del impacto adverso. Esto es: la discriminación indirecta no existía por el mero hecho de que se aportaran datos estadísticos sobre la peor situación que en el mercado de trabajo pudiera tener un colectivo protegido frente a otro. Resultaba necesario que se aportara como causa concreta de dicha situación peyorativa una determinada actuación o conducta empresarial31. En este caso, asimismo, el tri- 29 Esta apreciación es particularmente interesante porque, a menos que otras causas de discriminación encuentren acomodo en alguna de las contempladas en los textos constitucionales o Cartas correspondientes, no pueden dar lugar a discriminación en ninguna de sus vertientes (directa o indirecta) o derivaciones (acoso). Al respecto resulta particularmente interesante la vinculación del acoso por orientación sexual al acoso por razón de sexo (título VII de la Carta de derechos civiles norteamericana) que dio lugar a sentencias de la Corte Suprema como en Oncale v. Sundowner 2 523 US 75 (1998). Una teorización al respecto, por AMELIA CRAIG, «Musing about sexual orientation discrimination based on sex and sexual orientation as gender role discrimination», California review of Law and women studies, 5, 1995, pág. 105 ss; y DEBORAH ZALESNE, «When men harass men: is it sexual harassment?» Political and Civil Rights law review, 1997, pág. 67 ss. 30 490, US, 642 (1989). 31 El asunto Wards Cove. Packing Co. V. Atonio se refería a una empresa conservera en Alaska. Los puestos REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR bunal norteamericano desarrolló el alcance de la alteración en la carga de la prueba distinguiendo los siguientes niveles32: primero, los demandantes deben aportar pruebas estadísticas de impacto adverso comparando el colectivo perjudicado respecto del colectivo total de personas a las que dicha política o actuación se aplicó33. Debe existir, por tanto, una relación directa e inmediata entre los colectivos comparados34; segundo, debe existir una específica conducta de la que deriva el impacto estadístico inverso, y este aspecto debe ser presentado por los demandantes35; tercero, una vez presentada la prueba estadística derivada de una conducta empresarial concreta (prima facie case) la carga de la prueba recae en el empresario, quien deberá justificar la medida como necesaria para el funcionamiento empresarial (business necessity); cuarto, los demandantes mantienen el derecho de réplica para intentar demostrar menos cualificados y peor retribuidos eran ocupados fundamentalmente por nativos indios y filipinos mientras que los más cualificados y mejor retribuidos eran ocupados por blancos. La diferenciación no afectaba tan solo a cuestiones retributivas, sino también a materias de otra índole relacionadas con el trabajo como la vivienda o determinadas ventajas sociales que quedaban reservadas a los trabajadores más cualificados, mayoritariamente blancos. La Corte Suprema consideró que no podía prosperar la demanda de discriminación indirecta porque no se había conseguido vincular el trato efectivamente peyorativo sufrido mayoritariamente por los integrantes de determinada etnia frente a otra en una concreta conducta empresarial. 32 Sigo en este sumario de la repercusión del caso en la alteración de los mecanismos probatorios a HENRY H. PERRIT, Civil rights in the workplace, Ed. Panel Publisher, Nueva York, 2001, pág. 274 ss. 33 Por ejemplo, comparando los que fueron contratados (integrantes de determinado colectivo) en relación con todos los solicitantes de empleo (si se trata de una conducta de acceso a un trabajo). 34 El Tribunal rechaza así la comparación horizontal, HENRY PERRIT, Civil rights in the workplace, op. cit., pág. 274. 35 No resulta aplicable la doctrina del bottom line (nivel inferior) puesto que no es suficiente con alegar que un colectivo protegido se encuentra en el nivel inferior. Ibidem. que la conducta empresarial no está justificada como necesidad empresarial. En segundo lugar, la Carta de Derechos Civiles se reformó en 1991 por medio de la adición de un nuevo apartado (k) a la sección 703, cuyas principales características fueron: a) se incorporó la doctrina judicial sobre el disparate impact a la Carta de Derechos Civiles (párrafo primero) así como el alcance de la alteración de la carga probatoria36, clarificándose que el empresario debe probar la vinculación de la práctica en cuestión con el concreto puesto de trabajo a desarrollar así como la veracidad de la necesidad empresarial de la misma; b) se admitió la posibilidad de que, en casos excepcionales en que la separación de conductas empresariales resultara imposible y no permitiera probar su vinculación con el impacto adverso provocado, la discriminación indirecta prosperara aunque no pudiera relacionarse con una conducta empresarial concreta37. Desde entonces hasta la fecha, la doctrina de la discriminación indirecta ha dado lugar en Estados Unidos a multitud de pronunciamientos que han matizado su alcance afec- El apartado k de la sección 703 establece: Existe discriminación indirecta constitutiva de práctica empresarial ilícita bajo el presente título solo si: (i) la parte demandante demuestra que la parte demandada usa una práctica empresarial concreta que causa discriminación indirecta por causa de raza, color, religión, sexo u origen nacional y el demandado no consigue demostrar que la conducta cuestionada tiene relación con el puesto de trabajo en concreto y es consistente con las necesidades empresariales. 37 El apartado segundo del apartado (k) de la sección 702 establece: Con relación a la prueba de que una concreta conducta empresarial ocasiona discriminación indirecta en relación con los términos del párrafo anterior, la parte demandante debe demostrar que cada concreta práctica empresarial cuestionada es causa de discriminación indirecta, excepto si la parte demandante puede demostrar al Tribunal que los elementos del proceso de decisión del demandado no son susceptibles de separación para ser analizados, en cuyo caso todo el proceso de decisión empresarial puede ser analizado como una práctica empresarial. 36 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 45 ESTUDIOS tando a cuestiones como la concurrencia de necesidad empresarial justificativa. En tal sentido, por ejemplo, y aunque tras la reforma de la Carta de Derechos Civiles la necesidad empresarial justificativa de la práctica debe referirse estrictamente al puesto de trabajo desarrollado por el trabajador, cierta importancia debe también otorgarse a las cualidades necesarias en caso de promoción 38 . Otros temas planteados afectan a cuestiones tales como la aplicación de la prueba estadística39. 2.1.2. Evolución de la normativa y doctrina jurisprudencial comunitaria sobre la discriminación indirecta (con referencia a la discriminación por razón de sexo) Dos han sido las vertientes principales en la consolidación del concepto de discriminación indirecta por el TJCE, que hasta la fecha se ha referido exclusivamente a la discriminación por razón de sexo (puesto que su formulación comunitaria es mucho más antigua que la correspondiente a las nuevas causas contenidas en el art. 13 TCE): de un lado, la identificación de los trabajos de igual valor ha sido el elemento fundamental en la conceptuación de la discriminación indirecta retributiva; de otro lado, el trato diferenciado y peyorativo a los trabajadores a tiempo parcial ha permitido consolidar jurisprudencialmente el concepto de discriminación indirecta en relación con vertientes no siempre retributivas de la relación laboral. De ellos cabe deducir un concepto unitario de discriminación indirecta: (i) se trata de una discriminación de dimensión colectiva 38 Memorando del representante Hyde, 164 Congressional record H9543-H9547. 39 Dothard v. Rawlinson, 433 US 321, 330 (1977). 40 Constituye manifestación del principio de no discriminación, y no del principio de igualdad, por lo que el impacto producido sobre colectivos no protegidos por el ordenamiento jurídico comunitario (constituido 46 relacionada con colectivos protegidos40 y de identificación estadística41, lo que impide calificar de discriminatorias indirectamente a aquellas medidas normativas que tengan un efecto adverso sobre determinado colectivo no protegido por el ordenamiento en cuestión (ii) se trata de una discriminación por el resultado y no por la intención42; (iii) a diferencia de la discriminación directa, la indirecta admite justificación objetiva y razonable. Ello a su vez supone que en los supuestos de discriminación indirecta la consecuencia nunca puede ser otra que la de la erradicación del trato desigualatorio, en tanto en cuanto en el supuesto de discriminación indirecta, pese al resultado de la prueba estadística sobre determinado colectivo protegido, resultará posible el mantenimiento de la norma, cláusula etc. ..., causa del impacto adverso43 si la misma tiene una justificación objetiva y razonable, tanto en sus objetivos como en la proporcionalidad de sus medios44. Al parecer, la tendencia históricamente expansiva en torno al concepto de discriminación indirecta podría estar dando lugar en la básicamente por mujeres y extranjeros comunitarios no nacionales del país de referencia) resultan irrelevantes. Para un análisis de ésta y las otras notas diferenciales entre el principio de igualdad y de no discriminación, RODRíGUEZ PIÑERO Y FERNÁNDEZ LÓPEZ, Igualdad y discriminación op. cit., pág. 156 ss . 41 Para un análisis de los mecanismos para la identificación del impacto desproporcionado en los integrantes de determinados colectivos (el objeto de la prueba estadística), QUINTANILLA NAVARRO, Discriminación retributiva..., op. cit., pág. 115 ss. 42 Analizando el elemento diferencial de la intencionalidad BARRÉRE UNZUETA, Discriminación, derecho antidiscriminatorio y acción positiva en favor de las mujeres, Madrid, 1997, pág. 58 ss. 43 El concepto de impacto adverso, antecedente inmediato del concepto de discriminación indirecta, proviene del Derecho norteamericano (disparate impact) y se originó en el asunto Griggs v. Duke Power, 1971, 401, US, 424. Ya realicé un comentario al respecto en, BALLESTER PASTOR, «Discriminación por razón de sexo en el acceso al empleo», RL, 3-4, 1993, pág. 37 ss. 44 RODRÍGUEZ PIÑERO, «Discriminación por razón de sexo y embarazo de la trabajadora», RL, 1, 1991, pág. 3. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR actualidad a cierta estabilidad e incluso retroceso del concepto, que debe forzosamente ser tenida en cuenta cuando aparecen nuevas causas, como la étnica, de discriminación prohibida en el ámbito comunitario. Tomando como referencia el trabajo a tiempo parcial, la relación con la concurrencia de discriminación indirecta por razón de sexo ha resultado tradicionalmente más que evidente: las normas, cláusulas o actuaciones que configuran un tratamiento laboral peyorativo para los trabajadores a tiempo parcial constituyen discriminación indirecta por razón de sexo, dada la composición mayoritariamente femenina de esta modalidad contractual (a menos que concurra justificación objetiva y razonable para la medida originaria del impacto adverso). Esta vinculación explica el volumen de sentencias emitidas por el TJCE al respecto45, de cuya evolución es posible deducir una cierta contención en los primeros años de la década de los 90. Hasta el año 1990, el Tribunal comunitario consolidó su doctrina en torno a la discriminación indirecta por razón de sexo en relación con el trabajo a tiempo parcial a partir de la cual no solo la diferencia retributiva entre trabajadores a tiempo completo y parcial era constitutiva de aquel tipo de discriminación46, sino también la diferencia establecida para ambos tipos contractuales en relación al acceso a aumentos salariales47, a pensiones de jubilación48, a ciertos beneficios por incaUn análisis de las más relevantes en CABEZA PEREIAROCHENA, El nuevo régimen legal del trabajo a tiempo parcial, Granada, 1999, pág. 5 ss. 46 Por todos, asunto Jenkins, sentencia de 31 de marzo de 1981, C- 96/80, en el que se establecía: Una diferencia de retribución entre trabajadores a tiempo completo y trabajadores a tiempo parcial no constituye discriminación prohibida por el art. 119 del Tratado de Roma, salvo cuando consiste en realidad en un medio indirecto para reducir el nivel de retribución de los trabajadores a tiempo parcial, debido a la circunstancia de que ese grupo de trabajadores se compone de manera exclusiva o de forma preponderante de personas de sexo femenino. 47 Asunto Nimz, sentencia de 7-2-1991, C-184/89. 48 Asunto Bilka, sentencia de 13-5-1986, C-170/84. 45 RO Y LOUSADA pacidad49 o a indemnizaciones por despido colectivamente negociadas50. Esta tendencia expansiva pareció detenerse con los asuntos Megner Scheffel51 y Nolte52. Estas sentencias podrían enmarcarse en una tendencia de mayor alcance que, a la sombra del concepto de política social, estaría probablemente socavando el ámbito aplicativo de la discriminación indirecta. Desde antiguo, el argumento de la política social como competencia exclusiva de cada Estado había servido para que el TJCE justificara determinadas medidas públicas que ocasionaban un constatado impacto adverso en el colectivo femenino53, si bien la justificación se limitaba a las medidas públicas de carácter asistencial: cuando, al contrario, las medidas establecidas se limitaban o condicionaban ante circunstancias que recaían mayormente en integrantes del colectivo femenino y que se referían a prestaciones o beneficios de carácter contributivo (que dependían de cotizaciones previas) existían más posibilidades de que sí se constatara la existencia de discriminación indirecta54. Por ejemplo, cuando ante el TJCE se planteó la posibilidad que ofrecía a los empresarios una Asunto Rinner Khun, sentencia de 13-7- 1989, C- 171/88. 50 Asunto Kowalska, sentencia de 27-7- 1990, C33/89. 51 Asunto Megner Scheffel, sentencia de 14-121995, C- 444/93. 52 Asunto Nolte, sentencia de 14-12- 1995, C317/93. 53 Así, por ejemplo, en el asunto Teuling, sentencia de 11-6- 1987, C- 30/85 el TJCE consideró acorde al derecho comunitario la normativa que atribuía ciertos beneficios a los trabajadores con familiares a cargo, lo cual tenía un indudable efecto en el colectivo femenino que, pese a cotizar, raramente contaba con ellos (con la definición que de familiares a cargo hacía la normativa interna). 54 Así, por ejemplo, se constató en el asunto Comisión c. Bélgica, sentencia de 7 de mayo de 1991, C229/89. Para un comentario del sentido y alcance de esta sentencia, LANDA ZAPIRAIN, «Presente y futuro de la regulación comunitaria sobre la igualdad de trato por razón de sexo: su significado para el Derecho español de la Seguridad Social», REDT, 55, 1992, pág. 688. 49 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 47 ESTUDIOS legislación interna (la alemana) de excluir a los trabajadores a tiempo parcial de una medida de protección social consistente en el mantenimiento del salario total durante todo el tiempo que durara la situación de enfermedad, el Tribunal comunitario declaró la medida en cuestión constitutiva de discriminación indirecta55. Definitivamente, pues, el criterio de la proporcionalidad y necesidad de la medida en cuestión, puesta en conexión con otros instrumentos similarmente efectivos y menos perjudiciales56, puede sintetizarse del siguiente modo: cuando el impacto adverso tiene una manifestación retributiva57 o prestacional estrictamente contributiva, el TJCE ha mostrado cierta tendencia a admitir la existencia de discriminación indirecta. Sin embargo, cuando la prestación en cuestión se difumina en el concepto de política social, desapareciendo o desvaneciéndose sus elementos contributivos, el TJCE suele entender justificado el impacto adverso y por tanto no constitutivo de discriminación indirecta. Recientemente, se ha abierto otra vertiente nueva de la esfera pública como justificante del impacto adverso. La última manifestación de este repliegue del concepto de discri- 55 Asunto Rinner Khun, sentencia de 13-7-1989, C171/88. 56 Una reflexión al respecto por PÉREZ DEL RÍO, «Introducción. Principios de discriminación indirecta y acción positiva. Estructura y articulación de la negociación colectiva», en VVAA, La discriminación por razón de sexo en la negociación colectiva, Madrid, 1997, pág. 31. Asimismo, RODRÍGUEZ PIÑERO, «Discriminación por razón de sexo y embarazo de la trabajadora», RL, 1, 1991, pág. 3. 57 Aplicando un concepto amplio de retribución que comprende también los beneficios ligados a aportaciones a regímenes profesionales de Seguridad Social (o Seguridad Social complementaria en terminología española). Así se reconoció desde antiguo en el asunto Barber, sentencia de 17-5-1990, C- 262/1988. En similar sentido, asunto Ten Oever, sentencia de 6-10-1993, C-109/1991, asunto Moroni, sentencia de 14-12-1993, C-110/1991, asunto Menauer, sentencia de 9-10-2001, C-379/1999, asunto Niemi, sentencia de 12-9-2002, C-351/2000. 48 minación indirecta se ha producido a partir de la sentencia de 22-6-200458, que no consideró constitutivo de discriminación indirecta el que a efectos de indemnización por extinción de contrato se computara el periodo de excedencia por servicio militar pero no la excedencia por cuidado de hijos. Pese al claro impacto masculino y femenino de cada una de las excedencias, el carácter obligatorio y de servicio público del servicio militar sirvió para justificar la legalidad comunitaria de la diferencia de trato. El caso recuerda, desde otra perspectiva, las argumentaciones del TJCE para entender acomodada al derecho comunitario la prohibición para el acceso a ciertos institutos de las Fuerzas Armadas59, relacionado con la competencia exclusiva de los Estados miembros en el modo de establecer los mecanismos de defensa nacional (aunque ciertamente el argumento no era, en la sentencia de 2004, propiamente tal defensa nacional sino el carácter obligatorio del servicio militar). En todo caso, política social, política defensiva y, en definitiva, ejercicio de poderes públicos de competencia exclusivamente interna, terminan por justificar el impacto adverso y por reducir el ámbito aplicativo de la discriminación indirecta por razón de sexo en el ámbito jurisprudencial comunitario. Sin duda esta perspectiva debe ser tenida en cuenta a la hora de determinar el alcance de la discriminación indirecta por causa étnica o racial. Pese a que en la jurisprudencia comunitaria el concepto de discriminación indirecta (en el ámbito de la discriminación por razón de sexo) ha dado lugar a una voluminosa doctrina, la incorporación normativa de la definición es relativamente reciente. En Derecho originario, ni siquiera la reforma operada por el Tratado de Amsterdam, que configuró el C-220/2002. Asunto Johnston, sentencia de 15-5-1986, C222/84, asunto Sirdar, sentencia de 26-9-1999, C273/1997, y asunto Dory, sentencia de 11-3-2003, C186/2001, entre otros. 58 59 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR actual art. 141 TCE, recoge los presupuestos esenciales de dicho concepto. Tan solo cuando este artículo hace referencia a la igualdad retributiva para un mismo trabajo o para un trabajo de igual valor pone las bases para que se pueda proceder a una valoración de los puestos de trabajo que garantice la inexistencia de discriminación indirecta puesto que para la valoración de eventuales discriminaciones retributivas por infravaloración de trabajos feminizados de igual valor resulta imprescindible identificar la utilización de criterios retributivos teóricamente neutros pero que implican una diferencia de trato de hecho para los integrantes de las categorías feminizadas e infravaloradas. Resulta particularmente interesante que la primera formulación normativa del concepto de discriminación indirecta apareciera en una Directiva de carácter procesal, la Directiva 97/80, relativa a la carga de la prueba en los casos de discriminación por razón de sexo. Su art. 2 establece lo siguiente: A efectos del principio de igualdad de trato contemplado en el apartado 1, existirá discriminación indirecta cuando una disposición, criterio o práctica aparentemente neutro afecte a una proporción sustancialmente mayor de miembros de un mismo sexo salvo que dicha disposición, criterio o práctica no resulte adecuado y necesario y pueda justificarse con criterios objetivos que no estén relacionados con el sexo. Con anterioridad, el TJCE realizó una importante labor consolidando los caracteres de la discriminación indirecta60, que fueron matizándose inicialmente en torno a la discriminación por razón de la nacionalidad61 para pasar posteriormente a la discrimina- Desarrollé la evolución jurisprudencial del concepto en mi trabajo BALLESTER PASTOR, Diferencia y discriminación normativa por razón de sexo, Valencia, 1994, pág. 42 ss. 61 Uno de los primeros casos en los que se planteó el concepto de discriminación indirecta en relación a la nacionalidad fue el Asunto Sotgiu c. Deutsche Bundespost, sentencia de 12-2- 1974, C- 152/73. 60 ción por razón de sexo. Pese a la reciente definición normativa del concepto, el mismo se encontraba en el Derecho comunitario derivado desde la década de los 7062, e incluso con anterioridad ya formaba parte de las declaraciones de intención de los Estados miembros63. Actualmente el concepto de discriminación directa e indirecta aparece en cada una de las tres directivas antidiscriminatorias con un alcance muy similar64. 2.1.3. La discriminación indirecta por razón de etnia en la Directiva 2000/43 El art. 2.1.b de la Directiva 2000/43 establece el concepto de discriminación indirecta del siguiente modo: existirá discriminación indirecta cuando una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros sitúe a personas de un origen racial o étnico concreto en desventaja particular con respecto a otras personas, salvo que dicha disposición, criterio o práctica pueda justificarse objetivamente con una finalidad legítima y salvo que los medios para la consecución de esta finalidad sean adecuados y necesarios. La definición recoge los elementos clásicos del concepto de discriminación indirecta, tal y como se formuló inicialmente en la doctrina norteamericana del impacto adverso, y como pasó al Derecho comunitario. Destaca en la definición de la Directiva 2000/43 que, a diferencia de las Directivas 2000/78 y 2002/73, la discriminación indirecta concurre cuando la persona haya sido, sea o vaya a ser tratada de manera menos favorable que otra comparable. Sin 62 En el art. 2 de la Directiva 76/207 se establecía: El principio de igualdad de trato en el sentido de las disposiciones siguientes, supone la ausencia de toda discriminación por razón de sexo, bien sea directa o indirectamente, en lo que se refiere, en particular, al estado matrimonial o familiar. 63 Se hacía referencia al concepto de discriminación indirecta, por ejemplo, en la Resolución de la Conferencia de los Estados miembros de 30 de diciembre de 1961. 64 Supra, 1.1. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 49 ESTUDIOS embargo, en las otras directivas antidiscriminatorias se hace referencia a que la persona haya sido, sea o pudiera ser tratada de manera menos favorable. Sin duda esta diferencia no implica que los conceptos sean diferentes, puesto que ciertamente resulta difícil pensar que la potencial víctima de una discriminación pueda conocer con toda seguridad que la conducta prohibida se va a producir65. Parece más bien una incorrección gramatical que se ha corregido en las Directivas posteriores y que permite concluir, en los tres casos, que pueden ponerse en marcha los procedimientos de tutela correspondientes cuando la posibilidad de ofensa real (y no su plena certeza futura) sea razonable. Hay otra diferencia importante en el concepto histórico de discriminación indirecta, cuando se comparan el texto de la Directiva 97/80 (primera que estableció el concepto) y el de la Directiva 2000/43. En la primera, la discriminación indirecta por razón de sexo se producía cuando existía una proporción sustancialmente mayor de miembros del colectivo protegido que resultaban afectados peyorativamente por la medida en cuestión. Sin embargo, en la Directivas 2000/43 la existencia de discriminación indirecta se produce sencillamente cuando las personas del colectivo protegido resulten perjudicadas. Difícilmente puede derivarse de esta nueva redacción que el requisito de mayor afectación estadística haya desaparecido, pero sin duda la alteración terminológica supone una ampliación del concepto de discriminación indirecta porque es razonable considerar existente una discriminación de este tipo cuando el porcentaje de pertenecientes a una etnia minoritaria que resulte perjudicada por una medida neutra sencillamente supere al de la mayoría étnica (o al de otras minorías). 65 Por ello esta redacción ha sido criticada por parte de la doctrina. Así, GÓMEZ MUÑOZ, «La prohibición de discriminación por causas étnicas o raciales», op. cit., pág. 78. 50 La Directiva 2000/43 legitima la medida que causa un impacto estadístico adverso en un determinado colectivo por razón de su origen racial o étnico cuando la disposición, criterio o práctica pueda justificarse objetivamente con una finalidad legítima y salvo que los medios para la consecución de esta finalidad sean adecuados y necesarios (art. 2.2.). Esta posibilidad de justificación objetiva y razonable coincide con el concepto de business necessity que más arriba se exponía. La cuestión es entonces determinar el alcance de aquella justificación objetiva y razonable: efectivamente, la tenencia de una titulación no necesaria, en un primer momento, puede ser constitutiva de discriminación indirecta si afecta más a un colectivo que a otro; pero las perspectivas laborales en la empresa no pueden obviarse, particularmente si las posibilidades de promoción son realmente evidentes y si el nuevo puesto requiere la titulación objeto de controversia. Por ello aunque, en principio, los requisitos de acceso deben ligarse estrictamente al puesto de trabajo a ocupar, otras circunstancias no pueden dejar de tenerse en cuenta. Sentido diferente tiene la diferencia de trato justificada por tratarse de un requisito profesional esencial y determinante (art. 4.1 de la Directiva 2000/43). La exclusión de un colectivo étnico de un determinado empleo, por ser ciertas características étnicas un requisito esencial y determinante para el desempeño de la actividad, debe interpretarse en sentido absolutamente restrictivo. Apenas situaciones ligadas a espectáculos públicos o a representaciones podrían justificar la exclusión. Resulta evidente de la formulación utilizada en la Directiva que la justificación objetiva y razonable integrada en el concepto de discriminación indirecta es más suave (al poder quedar vinculada a beneficios empresariales) que la justificación por requisito profesional esencial y determinante, que por sí misma implica un carácter totalmente imprescindible para llevar a cabo la actividad. Así pues, razones empresariales podrían justificar que una REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR determinada medida de formulación neutra causara un efecto más perjudicial en ciertos colectivos (por ejemplo, una determinada altura mínima puede dejar fuera mayoritariamente a los integrantes de ciertas etnias, pero puede quedar justificado por ser razonable para el ejercicio de la actividad, como por ejemplo en ciertas tareas agrícolas en que el recurso a elementos auxiliares para el acceso a los árboles puede ralentizar o encarecer excesivamente la actividad). En cambio, la exclusión directa de tales etnias para el desarrollo de dicha actividad resultaría totalmente contraria a la Directiva 2000/43, puesto que ciertamente la pertenencia a cierta etnia no constituye requisito profesional esencial y determinante. Asimismo, tampoco es susceptible de justificar la exclusión de acceso a cierta profesión de una determinada etnia, a partir del concepto de requisito profesional esencial y determinante, por el eventual rechazo de la clientela o por la mayor simpatía/antipatía que ésta pueda tener hacia cierto colectivo étnico. 2.2. El acoso por razón de etnia Los primeros conceptos de acoso han ido ligados históricamente al contenido sexual de la conducta implicada (acoso sexual). Junto a este concepto tradicional apareció en la Directiva 2002/73 66 un nuevo concepto de acoso, que constituye una conducta discriminatoria pero que carece de contenido sexual 66 Es particularmente significativa la diferencia conceptual que se constata en el art. 2.2. de la Directiva 76/207 (tras la Directiva 2002/73) entre acoso y acoso sexual: «acoso»: la situación en que se produce un comportamiento no deseado relacionado con el sexo de una persona con el propósito o el efecto de atentar contra la dignidad de la persona y de crear un entorno intimidatorio, hostil, degradante, humillante u ofensivo; «acoso sexual»: la situación en que se produce cualquier comportamiento verbal, no verbal o físico no deseado de índole sexual con el propósito o el efecto de atentar contra la dignidad de una persona, en particular cuando se crea un entorno intimidatorio, hostil, degradante, humillante u ofensivo. (creación de un ambiente hostil contra las mujeres por el hecho de serlo). Adviértase cómo, de este modo, el concepto de acoso general (o, si se quiere, por género) no es propiamente una conducta específica y diferenciada respecto al comportamiento discriminatorio. Lo mismo sucede con el acoso por razón de etnia, recogido en la Directiva 2000/43. Constituiría, así, un grado o manifestación concreta de la discriminación racial, que enlazaría con comportamientos generalmente colectivos (no desde la perspectiva del ofensor sino de la víctima, cuya denigración se produce por su integración en cierto colectivo). La Directiva 2000/43 define el concepto de acoso en su art. 2.3 de la siguiente manera: El acoso constituirá discriminación a efectos de lo dispuesto en el apartado 1 cuando se produzca un comportamiento no deseado relacionado con el origen racial o étnico que tenga como objetivo o consecuencia atentar contra la dignidad de la persona y crear un entorno intimidatorio, hostil, degradante, humillante u ofensivo. A este respecto podrá definirse el concepto de acoso de conformidad con las normativas y prácticas nacionales de cada Estado miembro. El modo general con que se describe la conducta constitutiva de acoso y la posibilidad de que pueda ser redefinida por la normativa interna suaviza notablemente la eficacia real de este precepto y al mismo tiempo genera dudas acerca de la efectividad de la normativa comunitaria, que podría quedar reducida a una mera recomendación. Pretendidamente el rechazo comunitario frente a las conductas constitutivas de acoso étnico aparecería en el dato de su consideración como conducta discriminatoria en todo caso. Sin embargo, esta precisión tiene escaso sentido para esta causa de acoso, puesto que su componente discriminatorio resulta fuera de toda duda. Más sentido podía tener en el caso del acoso sexual, pero para ello hubiera bastado que se hubiera referido exclusivamente en la Directiva 2002/73. De hecho, el que la Directiva 2000/43 comience señalando que el acoso constituirá discriminación cuando se REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 51 ESTUDIOS produzcan los comportamientos que se describen induce a pensar que pudiera existir algún tipo de acoso que no fuera constitutivo de discriminación por las causas a las que aquellas se refieren67. No parece, con todo, que ésta sea la interpretación aplicable. Resulta evidente que la configuración de un clima intimidatorio u hostil por causa racial o étnica sería constitutivo de tratamiento discriminatorio. Resulta particularmente interesante que el concepto de acoso utilizado tenga carácter inicialmente subjetivo68: el comportamiento constitutivo de acoso racial gravita en torno al carácter no deseado del mismo. Puesto que este carácter constituye un elemento esencial del concepto de acoso, será necesario que siempre conste que la víctima no deseaba dicho comportamiento, lo que finalmente implica que resultará necesario evidenciar su oposición. Este requiusito introduce un elemento de escasa justificación. El carácter no deseado de la conducta puede ser relevante para identificar la existencia de acoso sexual, dadas las características de esta modalidad de acoso y dado el interés razonable por respetar la posibilidad de relaciones sentimentales que surjan y se manifiesten lícitamente en el lugar de trabajo. Pero el carácter no deseado de la conducta discriminatoria constitutiva de acoso racial resulta escasamente comprensible, puesto que existen unos parámetros objetivos para la identificación del 67 Con GOMEZ MUÑOZ, «La prohibición de discriminación por causas étnicas o raciales», op. cit., pág. 78. 68 A diferencia del concepto de acoso en el derecho norteamericano, que acepta parámetros objetivos relacionados con la percepción social mayoritaria. En el asunto Harris v. Forklift Systems, Inc. (510 US, 17, 1993, la Corte Suprema de los Estados Unidos estableció que la víctima debe percibir el ambiente como abusivo y una persona razonable y objetiva debe también encontrar el ambiente hostil y ofensivo. Al respecto, DEBORAH ZALESNE, «Sexual harassment law in the United States and South Africa: facilitating the transition from legal standards to social norms», Harvard´s women´s law journal, vol 25, 2002, pág. 171. 52 acoso por causa étnica (lo que cualquier persona en la misma situación consideraría ofensivo) que lo configuran independientemente de la posible oposición de la víctima. Resulta difícil encontrar fuera de ámbitos estrictamente masoquistas una conducta constitutiva de acoso racial que agrade a la víctima. De hecho, el propio concepto comunitario hace referencia a que debe tener como objetivo o consecuencia el atentado a la dignidad y la creación de un clima hostil, lo cual permite la identificación de cierto parámetro objetivo. Por la misma razón resulta indiferente para la calificación lo que el sujeto ofensor aprecie con relación a su conducta. 2.3. La etnia como requisito profesional esencial y determinante En un análisis comparativo de las Directivas 2000/43, 2000/78 y 2002/73, el nivel más restrictivo de requisito profesional esencial y determinante aparece en la Directiva 2000/ 43. En su art. 4 se establece: No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 2, los Estados miembros podrán disponer que una diferencia de trato basada en una característica relacionada con el origen racial o étnico no tendrá carácter discriminatorio cuando, debido a la naturaleza de las actividades profesionales concretas o al contexto en que se lleven a cabo, dicha característica constituya un requisito profesional esencial y determinante, siempre y cuando el objetivo sea legítimo y el requisito, proporcionado. En el preámbulo de la directiva 2000/43 expresamente se advierte del carácter restrictivo con el que debe interpretarse el requisito profesional esencial y determinante (apartado 18): En muy contadas circunstancias, una diferencia de trato puede estar justificada cuando una característica vinculada al origen racial o étnico constituya un requisito profesional esencial y determinante. Dichas circunstancias deberán figurar en la información que facilitarán los Estados miembros a la Comisión. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR Hasta ese momento, aplicando el anterior art. 2.2 de la Directiva 76/207 con relación a la discriminación por razón de sexo, la doctrina del TJCE elaboró su doctrina acerca de las legítimas exclusiones por aplicación del requisito profesional esencial y determinante. Son paradigmáticas las sentencias Johnston, Sirdar y Kreil. En ellas el TJCE ha admitido muy generosamente la exclusión por parte de los Estados miembros de las mujeres de ciertas profesiones, sobre todo cuando la actividad de referencia guardaba relación con la seguridad pública69. Debe resaltarse que en 69 (i)En el asunto Johnston (Sentencia de 15-5-86, C224/84), después de enunciar por primera vez aquellos presupuestos de adecuación, necesidad y proporcionalidad para la consecución del objetivo de seguridad pública perseguido (se trataba de una actividad que implicaba portar armas de fuego en un momento y lugar particularmente conflictivo, como era el Ulster), el TJCE consideró que la exclusión resultaba justificada básicamente por la especial alarma social que, como alegaba el Reino Unido, hubiera generado el fallecimiento en tales circunstancias de agentes femeninas. Así las cosas, el aparentemente sólido entramado causal y proporcional que elaboró el Tribunal en sus fundamentos de derecho se desmontó apenas con el roce que supuso a sus planteamientos la alegación británica de alarma social; (ii) También en el asunto Sirdar(Sentencia de 26-19-99, C- 273/97) se concluyó en la validez de la exclusión, después de reiterar los mismos presupuestos que ya se enunciaron en el asunto Johnston. Se trataba en este caso del acceso a un puesto como cocinero dentro de los Royal Marines británicos, unas unidades de combate de dimensiones reducidas en las que sus integrantes debían llevar a cabo funciones intercambiables y no específicas (de hecho a los contratados como cocineros se les exigía la superación de ciertos cursos de capacitación para actuación en el frente de tales unidades de combate). (iii) El tercero de los asuntos paradigmáticos dio lugar a la sentencia dictada en el asunto Kreil (Sentencia de 11 de enero de 2000, C- 285/98). En este caso, el TJCE consideró que sí resultaba contrario a la Directiva comunitaria que se prohibiera genéricamente el acceso de la mujer a las Fuerzas Armadas, a excepción de las unidades de asistencia sanitaria y las formaciones de música militar. El argumento básico que condujo a este pronunciamiento de diferente signo que los anteriores fue el carácter general y no específico de la prohibición, lo cual difícilmente resultaba cohonestable con la necesidad y adecuación de las medidas prohibitivas a este planteamiento del TJCE no tiene cabida en ningún momento una supuesta protección del colectivo femenino. De hecho, en el párrafo 30 de la sentencia dictada en el asunto Kreil puede leerse:... dicha disposición no permite excluir a las mujeres de un empleo basándose en que deberían estar más protegidas que los hombres contra riesgos que son distintos de unas necesidades de protección específicas de la mujer como las expresamente mencionadas. La argumentación del TJCE en aquellas sentencias gravita total y exclusivamente, pues, en la naturaleza de la actividad, y en el alcance de aquella condición determinante, tomando como referencia fundamentalmente el concepto de seguridad pública, y aplicando una interpretación considerablemente generosa con la opción que al respecto deseara adoptar cada uno de los Estados miembros. La siguiente cuestión pasa por determinar si cabe aplicar la misma interpretación jurisprudencial al requisito profesional al que se refiere la Directiva 2000/43 con relación a la discriminación por razón de origen racial o étnico. Y la respuesta debe ser forzosamente negativa. Ciertamente la redacción del art. 4 de la Directiva 2000/43 es muy similar a la del art. 2.6 Dir. 76/2007 (redacción dada por 2002/73), pero en el preámbulo de aquella no hay referencia alguna a la interpretación aportada por el TJCE (que sí aparece, con referencia expresa a las sentencias dictadas en los asuntos Johnston, Sirdar y Kreil en el preámbulo de la Directiva 2002/73). Es más, expresamente se señala en el preámbulo de la Directiva 2000/43 que el requisito profesional esencial y determinante puede estar justificado en muy contadas circunstancias. De hecho, efectos de la consecución del objetivo de seguridad pública: así como en los supuestos anteriores las exclusiones hacían referencia a cuerpos concretos en cuya actuación concurrían circunstancias que los Estados vinculaban a la seguridad pública para aplicar las exclusiones femeninas, en el asunto Kreil el carácter específico de la prohibición desaparece. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 53 ESTUDIOS la doctrina jurisprudencial acerca de la seguridad pública en relación al principio de no discriminación por razón de sexo se ha centrado fundamentalmente en el acceso a las Fuerzas Armadas. Y cuando para algunos otros supuestos de potencial discriminación, contenidos en la Directiva 2000/78 (discapacidad y edad), se ha planteado la posibilidad de acceso restringido a ciertas profesiones se ha especificado expresa y literalmente que es posible que la Directiva no se aplique a las Fuerzas Armadas70. Así pues, resulta evidente que tanto la Directiva 76/207 (y Dir. 2002/73) como la Directiva 2000/78 admiten la inaplicación de la Directiva a las Fuerzas Armadas por razón de las características físicas que vinculadas al sexo femenino, a una determinada edad o a una discapacidad, pueden tener repercusión en el modo en que cada Estado miembro entiende el concepto de seguridad pública. Pero con referencia a la etnia (Dir. 2000/43) y al resto de causas de la Directiva 2000/78 (religión, convicciones y orientación sexual), la referencia a la seguridad pública resulta inaceptable. La esencialidad cuando la exclusión se produce por etnia, religión, convicciones y orientación sexual resulta mucho más estricta, hasta el punto de ser verdaderamente excepcional. 2.4. La acción positiva dirigida a grupos étnicos La igualdad de oportunidades es un concepto que trasciende la mera igualdad de trato y que se enmarca en el concepto material y no meramente formal de la igualdad. Implica que para restablecer la igualdad real no resulta suficiente la mera equiparación, sino que resulta también necesaria la desigualación igualadora. Este es el principal sentido 70 Art. 3.4 Dir. 2000/78: Los Estados miembros podrán prever la posibilidad de que la presente Directiva no se aplique a las Fuerzas Armadas por lo que respecta a la discriminación basada en la discapacidad y en la edad. 54 del concepto de acción positiva o acción afirmativa que, desde esta perspectiva no sería una excepción de la igualdad sino una manifestación de la misma. Históricamente la normativa comunitaria en materia antidiscriminatoria por razón de sexo ha tendido fundamentalmente a la paridad de trato71, de modo que las medidas desigualatorias para la igualdad han sido en principio consideradas excepcionales72. De hecho la primera formulación comunitaria de las medidas de acción afirmativa, contenida en el art. 2.4. de la Directiva 76/207, establecía que la presente Directiva no obstará las medidas encaminadas a promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, en particular para corregir las desigualdades de hecho que afecten a las oportunidades de las mujeres... La incorporación al art. 141.4 TCE del reconocimiento de la acción afirmativa como mecanismo para la igualdad, más que como excepción a la igualdad, supone un cambio de perspectiva importante, si bien la formulación de este precepto en el TCE no supera los criterios clásicos establecidos tiempo atrás por el TJCE sino que mayoritariamente los incorpora. La misma perspectiva normalizadora de la acción afirmativa han adoptado las tres directivas antidiscriminatorias y entre ellas, la 2000/43, que en su art. 5 establece: Con el fin de garantizar la plena igualdad en la práctica, el principio de igualdad de trato no impedirá que un Estado miembro mantenga o adopte medidas específicas para prevenir o 71 Así lo destacaban RODRíGUEZ PIÑERO Y FERNÁNDEZ LÓPEZ, Igualdad y discriminación..., op. cit., pág. 153. 72 Señala PÉREZ DEL RÍO, «Introducción. Principios de discriminación indirecta y acción positiva. Estructura y articulación de la negociación colectiva», en VVAA, La discriminación por razón de sexo en la negociación colectiva, Madrid, 1997, pág. 35 que el fundamento de la acción positiva en Derecho comunitario no es especialmente fuerte; las normas con eficacia vinculante que contemplan la acción positiva, y que no exigen su adopción, simplemente la permiten, lo hacen como una excepción al principio de igualdad de trato y no discriminación por razón de sexo, es decir, desde el principio de igualdad formal... REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR compensar las desventajas que afecten a personas de un origen racial o étnico concreto. El TJCE, antes de estas formulaciones normativas de la acción positiva, ya había consolidado, en torno a la compensación de la discriminación por razón de sexo, su propia doctrina acerca del alcance comunitario de aquella. La primera de las sentencias al respecto fue la dictada en el asunto Kalanke73. Como contrapunto, la sentencia dictada en el asunto Marschall74 sirvió para delimitar más claramente el alcance de la acción afirmativa legítima para el derecho comunitario e informó directamente el contenido del art. 141.4 TCE (principio de no discriminación por razón de sexo). Más adelante sus presupuestos fueron reiterados y matizados por las sentencias dictadas por el TJCE en los asuntos Badeck75 y Abrahamsson76. Dentro de la confusión que supone el hecho de que ante situaciones muy similares (cuotas para el acceso al empleo en la Administración alemana77) el TJCE haya llegado a conclusiones diferentes, de la interpretación conjunta de las sentencias dictadas en los asuntos Kalanke y Marschall78 es posi- Sentencia de 17-10-1995, C- 450/93. Sentencia de 11-11- 1997, C- 409/95. 75 Sentencia de 28-3-2000, C-158/97. 76 Sentencia de 6-7-2000, C- 407/98. 77 En el asunto Kalanke la norma del Estado de Bremen establecía la preferencia en la contratación de candidatas femeninas, cuando la participación de mujeres fuera inferior al 50% en el puesto en cuestión y cuando concurriera idéntica capacitación en los candidatos, teniendo en cuenta que para determinar la capacitación solo se tendrán en cuenta las exigencias de la profesión, del puesto de trabajo que deba proveerse o del cuerpo. En la normativa del asunto Marschall también se establecía la misma preferencia en supuestos de infrarrepresentación femenina de la siguiente manera: Cuando, en el sector del organismo competente en el que deba producirse la promoción, haya menos mujeres que hombres en el nivel del correspondiente puesto de la carrera, se concederá preferencia en la promoción a las mujeres, a igualdad de aptitud, competencia y prestaciones profesionales, salvo que concurran en la persona de un candidato motivos que «inclinen la balanza a su favor» (el entrecomillado es mío). 78 Que han sido objeto de múltiples estudios. Por todos, RODRíGUEZ PIÑERO, «Igualdad de oportunidades y 73 74 ble un acercamiento al sentido de lo que el TJCE considera como acción afirmativa lícita con respecto al derecho comunitario: (i) El TJCE toma como punto de partida para el análisis de la legitimidad comunitaria de los asuntos planteados un concepto de acción afirmativa que no se formula en negativo sino en positivo, esto es, que no se articula como excepción de la igualdad sino como manifestación de su vertiente real79; (ii) De entre todas las modalidades posibles de acción afirmativa, el establecimiento de cuotas a la contratación es uno de los procedimientos más cuestionados por cuanto el perjuicio80 ocasionado a los integrantes del colectivo excluido del beneficio resulta más evidente. Es por eso por lo que, así como el TJCE ha interpretado y filtrado el alcance de las medidas de acción afir- prioridad de la mujer en los ascensos en la sentencia Marshall del TJCE», RL, 24, 1997; LÓPEZ ANODÓN, «La discriminación positiva femenina (Comentarios sobre la discriminación positiva femenina surgidos a raíz de la sentencia del Tribunal de Justicia europeo de 11 de noviembre de 1997, caso Marshall contra Nordrhein Westfalen), Actualidad jurídica Aranzadi, 323, 1997; BALLESTER PASTOR, «Reserva de puestos de trabajo, acción afirmativa y discriminación inversa (Un análisis conceptual y de legalidad tras la sentencia Marschall)», RL 18, 1998; MORE, «Case 409/95, Helmut Marschall v. Land Nordrhein Westfalen», Common market law review, vol 36, 2, 1999. 79 De hecho, uno de los puntos más característicos de la sentencia dictada en el asunto Kalanke es que, después de defender y legitimar las medidas de acción afirmativa en la práctica totalidad de los numerosos fundamentos de la sentencia, en el párrafo 22 considera la norma del Estado de Bremen contraria al derecho comunitario por establecer una preferencia para la contratación de mujeres de carácter absoluto e incondicional. 80 Para un comentario acerca de las connotaciones que supone la utilización del concepto de «perjuicio para los hombres» en lugar de «no obtención de beneficio», en el asunto Kalanke, BARRÉRE UNZUETA, Discriminación, derecho antidiscriminatorio y acción positiva a favor de las mujeres, Madrid, 1997, pág. 112 ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 55 ESTUDIOS mativa de resultado (cuotas), ha admitido con carácter general, sin siquiera cuestionarlas, las medidas de objetivos o promocionales81; (iii) No todas las acciones afirmativas de resultado son contrarias al derecho comunitario, sino tan solo aquellas que sobrepasan el concepto de acción afirmativa para configurarse en medidas de discriminación inversa82. El supuesto más evidente de cuota ilícita conforme al derecho comunitario es aquella que no sirve a la finalidad promocional por no existir diferencia fáctica entre hombres y mujeres en la composición de la estructura laboral en cuestión (inexistencia de infrarrepresentación femenina). De ahí que, desde esta perspectiva, las cuotas no pueden resultar mecánicamente aplicables al colectivo femenino, sino que podrían resultar aplicables al colectivo masculino en el supuesto de que la integración o promoción masculina constituyera un objetivo para la consecución de la igualdad de oportunidades entre sexos. Lo mismo podría predicarse en relación con la discriminación por razones étnicas, religiosas, de edad etc, sobre todo porque en estos casos no hay bipolaridad, sino multipolaridad: el eventual apoyo que se prestara a una religión o etnia tendría 81 Un análisis acerca del alcance conceptual de las medidas de objetivos y de resultados por PÉREZ DEL RÍO, «Introducción. Principios de discriminación indirecta..», op. cit., pág. 33 ss. 82 Utilizo el término «discriminación inversa» para calificar la diferencia normativa entre sexos que no está legitimada por no constituir un supuesto de acción afirmativa. Debe constatarse que parte de la doctrina no lo utiliza con este sentido, sino que utiliza el término de «discriminación a la inversa» como sinónimo de acción afirmativa (no necesariamente ilícita). En este sentido, GARCÍA FERNÁNDEZ, «Autonomía individual y principio de igualdad en la colocación y ascenso en la empresa», AL, 4, 1996, pág. 43. 56 que estar plenamente justificada por la diferencia de partida, y no tendría que constituir discriminación inversa, no solo con relación a la etnia o religión mayoritaria, sino tampoco con relación a otras etnias o religiones minoritarias. La única diferencia entre las normas que dieron lugar al asunto Kalanke y al asunto Marschall es lo que se ha llamado la cláusula de salvaguarda (saving clause). En el asunto Marschall la preferencia femenina quedaba enervada cuando recaían en el candidato masculino condiciones que inclinaban la balanza a su favor, de ahí derivó el TJCE que no existía atentado al derecho individual de otros candidatos, puesto que la cuota se aplicaba tan solo en el caso de igualdad total de méritos. En cambio, en el asunto Kalanke no existía esta garantía, porque la candidata femenina tenía preferencia en la contratación siempre que pasara los requisitos mínimos para llevar a cabo la actividad. Con todo, la lógica aplicativa del TJCE era idéntica en los asuntos Kalanke y Marschall por cuanto en ámbos se preferenciaban los derechos individuales frente a los colectivos83. En otras palabras, el TJCE admitió la legitimidad comunitaria de las cuotas femeninas a la contratación siempre y cuando se respetara la vertiente indi- 83 VOGEL POLSKY, (Declaraciones en la reunión de expertos organizada por el Comité sobre derechos de las mujeres del Parlamento Europeo), recogido en «Equality law: two important laws adopted», Quarterly magazine of the medium term Community action programme on equal opportunities for women an men (1996 2000), 4, 1998, pág. 11; en sentido similar, considerando que la formal apariencia de preferencia por la vertiente colectiva del derecho a la igualdad se encontraba profundamente condicionado por el alcance de la cláusula de salvaguarda, MORE, «Case C- 409/95, Hellmut Marschall v. Land Nordrhein Westfalen»,... op. cit., pág. 450. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR vidual de los excluidos de la preferencia, sin plantear siquiera la posibilidad de un tratamiento específico y diferente para la discriminación grupal, que sigue careciendo de una teorización razonable84. Esta conclusión resulta perfectamente aplicable a la relación entre minorías y mayoría derivada de la aplicación de la acción afirmativa que prevé la Directiva 2000/43. En tal sentido, una eventual cuota a la contratación de miembros de ciertas minorías étnicas no puede contrariar el derecho individual (derivado del mayor mérito) correspondiente a los miembros de la mayoría o de otras minorías. (iv) No toda cláusula de acción positiva sirve a tales efectos, sino tan solo aquella que no implique por sí misma la concurrencia de discriminación indirecta. De este modo, si el criterio enlazado a la cláusula de salvaguarda hace referencia a criterios de contratación o promoción que, aun sin ser directamente contrarios a las mujeres (o al colectivo protegido), sí que implican que un menor número de ellas accederá a los puestos (discriminación indirecta) sin que esté justificado por la propia actividad empresarial, aquella cláusula no resultará suficiente para imprimir legalidad comunitaria a la cuota por ser constitutiva en sí misma de discriminación indirecta. Dicho de otro modo, tan solo las cláusulas de salvaguarda que guardaran directa relación con la capacidad necesaria para la realización de la actividad empresarial (además de los mayores méritos, mayor antigüedad, mayor formación o mayor disponibilidad horaria85) serían 84 Al respecto, B ARRÉRE UNZUETA, Discriminación, derecho antidiscriminatorio..., op. cit., pág. 119. 85 Estos fueron los criterios considerados por el TJCE como no constitutivos de discriminación indirecta para aceptables como tales cláusulas. Se trata de una cautela frente a la discriminación indirecta innecesaria, primero, por inoperante (si no hay obligación de establecer medidas de acción afirmativa y aun así se establecen, no parece muy probable que las mismas contengan elementos de discriminación indirecta); y, segundo, porque no es una limitación que provenga del mismo concepto de acción afirmativa o de cuota a la contratación, sino que tiene su origen en la norma comunitaria por lo que resulta de aplicación independientemente de que lo mencione en su fallo el TJCE. La cuestión más compleja que el traslado de la doctrina del TJCE plantea guarda relación con el carácter multipolar de la discriminación étnica contenida en la Directiva 2000/43. Los derechos de los integrantes de minorías protegidas no se enfrentan tan solo a los derechos reconocidos a la/s mayoría/s, sino también a los derechos que pudieran tener otras minorías. Probablemente hay que entender que, el privilegio a una minoría protegida, que genera un tratamiento peyorativo injustificado respecto a otra minoría entra en el espacio ilícito de la discriminación inversa: así pues, el derecho comunitario no obliga a la introducción por parte de los Estados de medidas de acción positiva, pero sí requiere que, cuando se establezcan, ello no genere una discriminación inversa, ni de contenido individual respecto al grupo mayoritario (presupuestos de Kalanke y Marschall) ni, probablemente, de contenido minoritario colectivo (otra minoría). 2.5. Principios y garantías del principio de no discriminación por razones étnicas Sin duda el punto de mayor interés de las Directivas antidiscriminatorias es la concepjustificar una diferencia retributiva, en el asunto Danfoss, sentencia de 17 de octubre de 1989, C- 109/88. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 57 ESTUDIOS tualización y descripción de las causas, conductas, modalidades y excepciones de discriminación. El alcance de los mecanismos aplicativos y de garantía de dichos principios teóricamente sería el instrumentos imprescindible para que el principio antidiscriminatorio fuera efectivo, pero su relevancia real queda difuminada en el ámbito competencial de cada uno de los Estados miembros. Por ello las referencias que se hacen a estos mecanismos de garantía en la Directiva 2000/43 son matizados, limitados y susceptibles de filtros internos. Como quiera que forman parte de la Directiva, su alcance, siquiera de modo sucinto, se expone a continuación. a) Las Directivas antidiscriminatorias se constituyen en normas de garantía mínimas. Resultan válidos por ello los preceptos que, en el ámbito de cada Estado miembro, resulten más favorables. Asimismo, la entrada en vigor de las Directivas no puede ser motivo para reducir el nivel de protección que ya se tuviera a nivel interno (art. 6 Dir. 2000/43). De cualquier modo, en el caso de la discriminación por causa étnica, una eventual mejora en la protección dispensada a ciertas minorías étnicas con relación a lo dispuesto en la Directiva debe tener en cuenta la situación comparativa en la que quedarían los integrantes de otras minorías. b) La Directiva comunitaria establece la obligación de que los Estados miembros configuren procedimientos judiciales y/o administrativos (incluidos conciliatorios) para la defensa de las víctimas de discriminación étnica. Este derecho puede ejercitarse incluso tras la terminación del contrato con la sola precisión de los plazos de prescripción aplicables en cada Estado con relación al principio de igualdad de trato. Se establece la obligación de que los Estados miembros velen para que las asociaciones con interés legítimo puedan iniciar en nombre del demandante o en su apoyo, y con su autorización, el correspondiente procedimiento judicial o administrativo. Definitivamente, por esta vía, las instituciones comunitarias han optado por la actua- 58 ción menos comprometida de las organizaciones defensoras de los derechos humanos puesto que, pese a tener interés legítimo, éstas no pueden iniciar los procedimientos correspondientes sin la autorización de la víctima86 (art. 7 Dir. 2000/43). c) La Directiva configura el principio de reparto de la carga de la prueba: frente a la presentación de indicios de discriminación, la carga de la prueba se traslada al demandado. La única excepción que se prevé es la instancia penal (art. 8 Dir. 2000/43). d) Los Estados miembros adquieren la obligación de tomar las medidas necesarias para proteger a los trabajadores de las represalias. (art. 9 Dir. 2000/43). e) Los Estados miembros adquieren la obligación de velar porque las disposiciones de las Directivas sean puestas en conocimiento de las personas a las que sean aplicables (art. 10 de la Dir. 2000/43). f) Los Estados miembros adquieren la obligación de fomentar el diálogo social entre los interlocutores sociales en materia antidiscriminatoria en los siguientes ámbitos: prácticas desarrolladas en el lugar de trabajo, convenios colectivos, códigos de conducta, investigación, intercambio de experiencias y buenas prácticas. El fomento se refiere específicamente a la elaboración de normas convencionales de contenido antidiscriminatorio (art. art. 11 Dir. 2000/43). g) Los Estados miembros adquieren el compromiso de fomentar el diálogo con las correspondientes organizaciones no gubernamentales (art. 12 Dir. 2000/43). 86 Comenté el alcance de las posibilidades de intervención judicial de las organizaciones de derechos humanos en el proyecto anterior a la redacción actual en BALLESTER PASTOR, «La propuesta de reforma de la directiva 76/207: evolución y adaptación del principio de no discriminación por razón de sexo en el Derecho comunitario», TL, 59, 2001, pág. 241. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR h) Se establece que cada Estado miembro designará uno o varios organismos responsables de la promoción, análisis, seguimiento y apoyo de las actuaciones antidiscriminatorias por razones étnicas. Entre sus competencias figuran la asistencia para entablar reclamaciones; la realización de estudios independientes; la publicación de informes; y la formulación de recomendaciones (art. 13 Dir. 2000/43). i) Los Estados miembros adquieren la obligación de que se derogue cualquier disposición contraria al principio de igualdad de trato por las causas de cada Directiva (sea cual sea su origen: legal, reglamentario, administrativo, convencional, contractual, reglamentos internos, estatutos profesionales, estatutos sindicales o de organizaciones empresariales) (art. 14 Dir. 2000/43). j) Los Estados miembros se obligan a establecer un régimen de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias. Se configura un plazo específico para que se comunique a la Comisión el alcance de dichas sanciones (en el art. 15 Dir. 2000/43, se establece el 19 de julio de 2003). k) Los Estados miembros se obligan a comunicar a la Comisión cada cinco años toda la información necesaria para que ésta elabore un informe sobre la aplicación de la Directiva dirigido al Parlamento Europeo y al Consejo (art. 17 Dir. 2000/43). l) La Directiva establece la posibilidad de que el desarrollo de las mismas se produzca directamente por parte de los Estados miembros o por medio de los interlocutores sociales (posibilidad de desarrollo incorporado al capítulo social del TCE por medio del Tratado de Ámsterdam), señalando como plazo máximo el 19 de julio de 2003. Algo después de este plazo se promulgó en España la ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en cuyo capítulo III, sección segunda, se reproduce prácticamente el texto de la Directiva 2000/43 con relación a la discriminación por razón étnica. 3. LA CARENCIA DE UN PRINCIPIO COMUNITARIO DE NO DISCRIMINACIÓN POR RAZÓN DE LA NACIONALIDAD Resulta claro que una de las principales líneas de actuación de la Unión Europea en los últimos años ha ido dirigida a luchar contra ciertas tendencias xenófobas, lo que explica tanto la incorporación del art. 13 al TCE por medio del Tratado de Ámsterdam, como la propia Directiva 2000/43. De otro lado, el acceso a la residencia y al trabajo en cada uno de los Estados miembros es una competencia exclusivamente interna, a la que difícilmente se desea renunciar a favor de una política comunitaria unificada. Finalmente, la configuración del espacio único europeo y la eliminación fáctica de fronteras obligaba a una serie de criterios mínimos en relación con la entrada de nacionales de terceros países, al menos en lo referente a la identificación y control de los extranjeros con su situación regularizada. Todo ello hace que la normativa de extranjería de naturaleza comunitaria constituya una extraña mezcla entre reconocimientos generales de principios antidiscriminatorios por razones étnicas, matizados por la no aplicación de un principio de no discriminación por razón de la nacionalidad; y reconocimiento de competencias internas exclusivas matizada por obligaciones, al menos formales, en el ámbito de la libre circulación de personas en el ámbito territorial del espacio único europeo. El contenido del TCE es ciertamente desconcertante en materia de extranjería: de un lado, no está reconocido el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad en el art. 13 TCE87; de otro, en el art. 137 TCE se 87 Art. 13 TCE: Sin perjuicio de las demás disposiciones del presente Tratado y dentro de los límites de las REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 59 ESTUDIOS configura una competencia comunitaria en materia de extranjería que puede ser interpretada tanto como un compromiso de las instituciones comunitarias en adoptar una postura más decidida en materia de inmigración, como por todo lo contrario. Resulta particularmente interesante que ninguna referencia se haga en el art. 13 TCE a la no discriminación por razón de la nacionalidad. Sin duda la razón es el interés de los Estados miembros por no ofrecer duda alguna acerca de su derecho a mantener como competencia exclusiva interna la determinación de los criterios y procedimientos para el acceso de nacionales de terceros países. Un principio general de no discriminación por razón de la nacionalidad de ámbito comunitario podría alterar no solo la preferencia otorgada a los nacionales, sino también las preferencias que, en el orden internacional, cada Estado tiene atribuidas a los nacionales de ciertos terceros países frente a otros. Partiendo de este principio, que podía haber sido perfectamente clarificado, preocupa no obstante que el criterio de la no discriminación por razón de la nacionalidad ni siquiera aparezca en el momento en que el acceso ya se ha producido y el trabajador extranjero se encuentra desarrollando en la plena legalidad su prestación de servicios. El principal problema al respecto lo plantea el art. 137 TCE que, en su apartado segundo en relación con el primero, establece la competencia comunitaria en los siguientes ámbitos: condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Comunidad. Parece deducirse de este precepto la posibilidad de discriminaciones en las condiciones de competencias atribuidas a la Comunidad por el mismo, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. 60 empleo de los extracomunitarios. En todo caso, la posibilidad de tratos diferenciados en el ámbito laboral interno entre nacionales comunitarios y extracomunitarios puede parecer irreal a la vista de las regulaciones constitucionales de cada uno de los Estados miembros, sobre todo, porque todos han ratificado los convenios internacionales de los que deriva el principio antidiscriminatorio laboral. Particularmente, el estándar mínimo de derechos contenido en el Convenio Europeo de Roma al que se refiere el art. 6 TUE resulta aplicable a los Estados firmantes del mismo, no solo con independencia de su etnia, sino también de su origen nacional o social, pertenencia a una minoría nacional, fortuna, nacimiento o cualquier otra situación (art. 14). Asimismo, las instituciones comunitarias se han pronunciado acerca de la aplicación universal, incluso a los nacionales de terceros países, de los derechos contemplados en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea88, en cuyo art. 21, por cierto, se establece la prohibición de toda discriminación por razón de la nacionalidad89. Por ello la referencia a normas internacionales extracomunitarias sigue resultando inevitable. Entre esta normativa destaca la de la OIT90 en cuyo convenio 9791 se establece el Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una política comunitaria de migración, de 22 de noviembre de 2000. Al respecto, R ODRÍGUEZ P IÑERO, «Nacionales extracomunitarios y derecho a la igualdad de condiciones de trabajo», Temas Laborales, 59, 2001, pág. 20. 89 Art. 21 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea: 1. Se prohibe toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual. 90 Sobre la normativa de la OIT en materia de trabajo de extranjeros, por todos, G. VON POTOBSKY, «Los trabajadores migrantes y las normas de la OIT», REDT, 19, 1984, pág. 233 ss. 91 Convenio de 1 de julio de 1947. La ratificación española se produjo el 23 de febrero de 1967 (BOE 7-71967). 88 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR principio general de no discriminación por razón de la nacionalidad en las condiciones de trabajo de nacionales y extranjeros. Cabría, por tanto, deducir un implícito compromiso comunitario por el trato igualitario en las condiciones de empleo de comunitarios y extracomunitarios, aunque sea necesario para ello acudir a textos internacionales (con eficacia interpretadora) y a documentos sin eficacia vinculante, como la Carta. Asimismo, queda por descifrar el sentido del art. 137 cuando legitima el trato diferenciado en materia de condiciones de trabajo92, aunque tal vez cabría una interpretación generosa, a partir de la cual la posibilidad de diferencias legitimaría la existencia de normas diferentes pero no necesariamente peyorativas. Efectivamente, la existencia de mano de obra extranjera justifica el establecimiento de normas específicas no necesariamente discriminatorias, como la regulación de permisos de trabajo, las limitaciones funcionales y/o geográficas ligadas al mismo, la normativa sobre vivienda o reagrupación, etc. A ellas y no a eventuales tratamientos peyorativos quedaría, pues, referida la posibilidad de tratamiento diferenciado para los extranjeros extracomunitarios que prevé el art. 137 TCE. La cuestión que surge es si la cobertura abarca también el momento del acceso al empleo, puesto que la protección frente a la discriminación por razón de la nacionalidad en los textos arriba referidos se refiere exclusivamente a las condiciones de empleo, después de que se ha producido la contratación. La problemática queda planteada respecto a eventuales tratos discriminatorios contenidos explícita o implícitamente en ofertas de empleo o procesos de selección en los que se excluya a los pertenecientes a cierta naciona- 92 GÓMEZ MUÑOZ, «La prohibición de discriminación por causas étnicas o raciales», Temas Laborales, 59, 2001, pág. 76 considera que este artículo se refiere, en realidad, a la posibilidad de que se establezcan medidas de acción afirmativa a favor de los trabajadores extranjeros extracomunitarios. lidad, aunque dispongan de la correspondiente autorización de residencia y trabajo. La ruptura entre el derecho de residencia y el permiso de trabajo, que anteriormente hacía decaer el derecho de permanencia en España cuando caducaba la causa laboral, puede plantear este tipo de cuestiones en la actualidad. De una parte, el Convenio n.º 143 de la OIT93 establece el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad refiriéndolo al momento del acceso al empleo: expresamente exige un trato igual al de los nacionales, especialmente en lo que se refiere a las garantías en materia de seguridad en el empleo, obtención de otro empleo, obras para reabsorber el desempleo y readaptación (art. 8.2) 94 . Lamentablemente, este convenio, aprobado con carácter complementario al convenio 97, no ha sido ratificado por muchos Estados, entre ellos España. Por ello su eficacia como criterio interpretativo de la normativa comunitaria resulta dudosa. Pero en todo caso, la falta de acuerdo unánime internacional en torno al convenio 143 OIT, no parece que sea obstáculo para interpretar que las condiciones de empleo que deben estar libres de contenido discriminatorio por razón de la nacionalidad, quedan referidas también al momento del acceso al empleo puesto que la inclusión del momento del acceso en el ámbito de la protección dispensada por la normativa comunitaria europea resulta indudable. Cuando se ha desarrollado por medio de Directiva el principio de no discriminación por alguna de las causas contenidas en el art. 13 TCE se ha incluido expresamente la protección en el momento del acceso al empleo95, Convenio de 24 de julio de 1975. Sobre el alcance del convenio 143 OIT en relación con el convenio 97, JEAMMAUD, A., «Sur lapplicabilité en France des conventions internationales du travail», Droit Social, 5, 1986, pág. 399 ss. 95 Art. 3 Directiva 2000/78 (establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación; art. 3 Directiva 2000/43 (aplicación del principio de igualdad de trato entre las personas independientemente de su origen racial o étnico); y art. 3 Direc93 94 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 61 ESTUDIOS por lo que no es difícil concluir en que este momento forma parte de las condiciones de trabajo relevantes para el derecho comunitario. En todo caso, para llegar a esta conclusión resulta necesario hacer un esfuerzo interpretativo considerable, que no hubiera resultado necesario si definitivamente el derecho comunitario hubiera reconocido el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad en el art. 13 TCE y en el derecho derivado. Existe siempre la duda de si la falta de reconocimiento expreso obedece realmente a aquel interés por garantizar que el acceso al territorio de los nacionales de terceros países es una competencia intransferible a las instituciones europeas, o si existe verdaderamente un interés de los Estados miembros por mantener la libertad de establecer tratos peyorativos a los extranjeros. De hecho, de la propia Directiva 2000/43 sería incluso posible deducir cierta complacencia en dicha posibilidad96, puesto que la expresa exclusión de la discriminación por nacionalidad de su ámbito aplicativo podría interpretarse en sentido favorable a la existencia de condiciones de trabajo diferenciadas entre nacionales y extracomunitarios (o ciertos extracomunitarios) 97. En este contexto, la protección frente a conductas discriminatorias por razón de la nacionalidad, incluido el momento del acceso al empleo, se mantiene estrictamente en la zona normativa marcada por los convenios internacionales a los que más arriba se ha hecho referencia. Tan solo con carácter tangencial, indirecto e impreciso tiva 76/2007 (relativa al principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la promoción y a la formación profesional, y a las condiciones de trabajo), después de la reforma operada por la Directiva 2002/73. 96 Establece el art. 3.2 de la Directiva 2000/43: La presente Directiva no afecta a la diferencia de trato por motivos de nacionalidad y se entiende sin perjuicio de las disposiciones y condiciones por las que se regulan la entrada y residencia de nacionales de terceros países y de apátridas en el territorio de los Estados miembros y de cualquier tratamiento derivado de la situación jurídica de los nacionales de terceros países y de los apátridas. 97 RODRÍGUEZ PIÑERO, «Nacionales extracomunitarios y derecho a la igualdad...», op. cit., pág. 27. 62 es posible incluir dicha protección en el ámbito del derecho comunitario. Al final, la política antidiscriminatoria por razón de la nacionalidad queda reducida a multitud de documentos sin fuerza vinculante en los que se reafirma la postura contraria a los actos xenófobos de los países de la Unión98. Sin embargo, existe cierta unificación en los criterios de actuación frente a los extranjeros extracomunitarios, centrada fundamentalmente en el voluminoso acervo Schengen. Después de la aprobación del Tratado de Amsterdam, y del art. 63 TCE se anticipaba la configuración de un amplio margen de actuación de las instituciones comunitarias en el ámbito de la política migratoria99. El art. 63 TCE establecía la competencia del Consejo para que en el plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam se establecieran determinadas medidas en materia de asilo, personas refugiadas y personas desplazadas, medidas sobre política de inmigración y medidas que definieran las condiciones bajo las que extracomunitarios residentes en un Estado miembro podían residir en otro. El desarrollo de este precepto ha dado lugar a dos tipos de normas: de un lado, se han seguido elaborando preceptos de contenido instrumental y/o virtualidad formal que, con el mismo espíritu de los textos clásicos en desarrollo del espacio Schengen, han establecido requisitos docu- 98 Entre otros, Acción Común 96/443 JAI relativa a la acción contra el racismo y la xenofobia; el Consejo Europeo de Tampere de 1999; el Acuerdo de 1999 entre la Comunidad Europea y el Consejo de Europa con el fin de establecer una estrecha cooperación entre el Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia y el Consejo de Europa; o Decisión Marco del Consejo relativa a la lucha contra la trata de seres humanos. 99 SEMPERE NAVARRO, «Los permisos para trabajo de extranjeros », op. cit., pág. 2, señalaba que con este precepto se otorgaban importantísimas facultades al Consejo respecto de la política de inmigración. RUIZ CASTILLO, «Marco legal de la inmigración en España », op. cit., consideraba que existe una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros en lo que se refiere a la ordenación de flujos migratorios. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR mentales formales para la simplificación de la identificación de residentes legales a efectos de control100, han establecido garantías mínimas y unificación de criterios de acceso para asilados, refugiados y desplazados101 y han establecido criterios generales en evitación del fraude102. A excepción de la normati100 Reglamento 334/2002 de 18 de febrero de 2002, que modifica el Reglamento 1683/95 por el que se establece un modelo uniforme de visado; Reglamento 539/2001 de 15 de marzo de 2001, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos ; Reglamento 2414/2001, de 7 de diciembre de 2001, que modifica el Reglamento 539/2001 por el que se establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación; Reglamento 333/2002 de 18 de febrero de 2002, sobre un modelo uniforme de impreso para la colocación del visado expedido por los Estados miembros a titulares de un documento de viaje no reconocido por el Estado miembro que expide el impreso; Reglamento 1030/2002 de 13 de junio de 2002, por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros países. 101 Decisión del Consejo (96/198/JAI), de 4 de marzo de 1996, sobre un procedimiento de alerta y urgencia para el reparto de cargas en relación con la acogida y la estancia, con carácter temporal, de las personas desplazadas. Decisión del Consejo (2000/596/CE), de 28 de septiembre de 2000, por la que se crea el Fondo Europeo para los Refugiados. Reglamento 407/2002 de 28 de febrero de 2002, por el que se establecen determinadas normas de desarrollo del Reglamento 2725/2000 relativo a la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de Dublín. Reglamento 2725/2000 de 11 de diciembre de 2000, relativo a la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del convenio de Dublín. Resolución del 25/4/2002 sobre las normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros, en base al Informe Hernández Mollar (A5-0112/2002); Reglamento 1560/ 2003 de 2 de septiembre de 2003 por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento 343/2003 por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país. 102 Decisión del Consejo (96/749/JAI), de 16 de diciembre de 1996, relativa al seguimiento de actos ya va sobre refugiados, asilados y desplazados (que tiene un contenido mixto, instrumental y sustantivo)103 las normas referidas no establecen derechos para los extranjeros extracomunitarios. En cambio existen tres recientes Directivas comunitarias en las que se produce un cierto desarrollo, siquiera mínimo, de los derechos correspondientes a ciudadanos extracomunitarios, con lo cual se ha superado ligeramente la barrera hasta ahora infranqueable de la competencia exclusiva de los Estados miembros. Las tres Directivas son la Directiva 2003/86 de 22 de septiembre de 2003 sobre el derecho a la reagrupación familiar; la Directiva 2003/109 de 25 de noviembre de 2003, relativa al Estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración; y la Directiva 2004/114 de 13 de diciembre, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado. Antes de la formulación de estas Directivas la Unión Europea había adquirido una posición secundaria, en la que la competencia total acerca de quien tenía derecho a acceder a un país comunitario con adoptados en materia de inmigración ilegal, readmisión, empleo ilícito de nacionales de terceros países y cooperación en la ejecución de órdenes de expulsión. Resolución del Consejo, de 4 de diciembre de 1997, sobre las medidas que deberán adoptarse en materia de lucha contra los matrimonios fraudulentos. Directiva 2001/40 de 28 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países Decisión del Consejo, de 13 de junio de 2002, por la que se adopta un programa de acción relativo a la cooperación administrativa en los ámbitos de las fronteras exteriores, visados, asilo e inmigración (programa ARGO). 103 El establecimiento de una política de inmigración homogénea con relación al derecho de asilo ha sido una constante en la actuación comunitaria pero no puede decirse que se haya producido, pese a la profusión normativa, la perseguida política común de asilo e inmigración que se propugnó en Tampere. VILA LOZANO, «La nueva regulación de extranjería: tratamiento legislativo, cuestiones sustantivo-procesales y propuestas de futuro», Actualidad Jurídica Aranzadi, 538, 2002, pág- 3. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 63 ESTUDIOS la finalidad de trabajar era enteramente una competencia interna de los Estados miembros. La regulación fundamental de la Unión Europea era estrictamente defensiva frente a la inmigración104, lo cual ciertamente influyó en el endurecimiento de las políticas migratorias nacionales105, pero no determinó en absoluto su concreto contenido. Si embargo, las tres Directivas comunitarias que se acaban de referir tienen contenido sustantivo y establecen un marco de derechos mínimos. Resulta de particular interés destacar en este momento que, excepción hecha de la Directiva de acceso de estudiantes, las otras dos Directivas tienen un contenido integrador, por venir referidas a la consolidación familiar del extranjero y al establecimiento de un marco de derechos mínimos al residente de larga duración. Evitan el tratamiento de los derechos de los extranjeros ligados a los primeros momentos de estancia en el país de acogida (que constituye sin duda el momento más problemático) pero sin duda tienen interés por incorporar cierta tendencia integradora en la actuación de las instituciones europeas. Su virtualidad real debe, con todo, quedar matizada, por la tibieza de su contenido y por el mantenimiento, e incluso incremento, de las normas comunitarias defensivas frente a la inmigración. 104 Destacando el incremento de los controles exteriores que supuso la desaparición de las fronteras interiores, por todos, MANCINI, G. F., «Política comunitaria e nazionale delle migrazioni nella prospectiva europea», Rivista de diritto europeo, 2, 1989, pág. 310; PÉREZ VERA, «Entradas de los nacionales no comunitarios», en VVAA Alternativas a una política de inmigración, Madrid, 1996, pág. 99. 105 Destacando que la normativa española reglamentaria en la década de los 90 ha acentuado el rigor en la aceptación de nacionales de terceros países como consecuencia directa del derecho comunitario, RODRÍGUEZ PIÑERO, «El derecho del trabajo y los inmigrantes extracomunitarios..», op. cit., pág. 18. 64 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARÍA AMPARO BALLESTER PASTOR RESUMEN El artículo presenta un análisis del tratamiento comunitario de la discriminación por razón de etnia desde una perspectiva que pone en conexión la Directiva 2000/43 con las otras Directivas antidiscriminatorias, en desarrollo del art. 13 TCE y con la consolidada doctrina del TJCE sobre la discriminación indirecta, la acción positiva y el requisito profesional esencial y determinante. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 65 El trabajo de los extranjeros en España: Una lectura desde el Ordenamiento Laboral PILAR CHARRO BAENA* 1. INTRODUCCIÓN P ocos países de la UE pueden exhibir un historial semejante al de España en materia de política de inmigración: tres cambios legislativos (y de Ley Orgánica) en apenas tres años. Primero fue la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, aprobada por todos los grupos parlamentarios, excepto el grupo parlamentario que apoyaba al Gobierno Popular. Once meses después, tras los comicios de marzo de 2000 y la victoria del PP por mayoría absoluta, y como se había anunciado, se procede a reformar profundamente la Ley mediante la LO 8/2000, de 22 de diciembre. Más adelante, en julio de 2001 se aprobaba el reglamento de ejecución de la LO 4/2000, reformada por la LO 8/2000, mediante el RD 864/2001, de 20 de julio. La LO 14/2003 es el siguiente paso en ese recorrido y modifica no sólo la LO 4/2000 sino también la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local y la Ley 3/1991, de Competencia Desleal. Su dis- ** Profesora TEU de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Rey Juan Carlos. posición adicional 3.ª estableció un plazo de seis meses para la aprobación del nuevo Reglamento, lo que constituía una necesidad imperiosa a la vista de las sucesivas modificaciones operadas. Sin embargo, el cambio de gobierno, como resultado de las elecciones generales celebradas el 14 de marzo de 2004, retrasó en más de un año su elaboración aprobándose finalmente por RD 2393/2004, de 30 de diciembre (en lo sucesivo, RELOEx). Este panorama legislativo ha provocado, amén de un clima de inseguridad jurídica y de desconcierto, el que los estudios sobre los aspectos relativos al trabajo de los extranjeros se centrasen en comentarios en ocasiones, urgentes de los sucesivos diseños legales entorno a las autorizaciones de residencia y trabajo. Una cierta apariencia de estabilidad legislativa nos lleva a considerar oportuno realizar en este momento una lectura más pausada del vigente régimen a la luz del ordenamiento laboral. Como se comprobará, la ausencia de una política integral de inmigración ha generado que dos parcelas del ordenamiento jurídico que han de ir necesariamente acompasadas, discurran, en muchos casos, por caminos diferentes. En las páginas siguientes resaltaremos las cuestiones, a nuestro entender más relevantes, en las que se aprecian dichas distorsiones. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 67 ESTUDIOS 2. LIBERTAD DE EMPRESA Y CONTRATACIÓN DE EXTRANJEROS La contratación de trabajadores extranjeros no comunitarios, como concreta expresión de la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 del texto constitucional, una vez cumplidas las exigencias derivadas del especial régimen de acceso al mercado de trabajo que impone la normativa reguladora de la extranjería, no puede estar condicionada o supeditada a límites distintos a los legales o convencionales que operan con carácter general en el ámbito laboral interno1. Pese a ello, tanto el RELOEx como los sucesivos Acuerdos del Consejo de Ministros por los que se determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario han introducido algunas previsiones que podrían alterar lo anteriormente manifestado. En primer lugar, hemos de referirnos a los distintos Acuerdos de determinación de cupos de trabajadores extranjeros que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 39 LOEx, se han adoptado anualmente desde 2002. Pues bien, en el correspondiente a 20022 la asignación del contingente provincial para trabajadores estables debía efectuarse por organizaciones empresariales que cumpliesen determinados requisitos3. Poste- Véase, al respecto, SEMPERE NAVARRO, A.V.: «Contratación laboral y libertad de empresa» en AAVV: Libertad de empresa y relaciones laborales en España, Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 2005, pág. 70 y ss. 2 Resolución de la Subsecretaría (Ministerio de la Presidencia), de 11 de enero de 2002, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, por el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros no comunitario para el año 2002 (BOE del 12 de enero de 2001) 3 Según establecía el apartado 2 de la señalada Resolución de 21 de diciembre de 2001: «1. Podrán solicitar la asignación de contingente provincial para trabajadores estables las organizaciones empresariales que cumplan las siguientes condiciones: a. Estar legalmente constituidas y legitimadas para actuar en el ámbito provincial. b. Representar en el ámbito provincial a un 10 % o más de las empresas o trabajadores de alguno de los sectores recogidos en el anexo I. 1 68 riormente, en los contingentes correspondientes a los años 20034, 20045 y 20056 se admitió que las ofertas fuesen canalizadas por organizaciones empresariales de ámbito provincial que, para estos supuestos, ostentarían la representación legal empresarial, o directamente, a su elección, por las empresas que pretendiesen contratar «un número no inferior a cinco trabajadores extranjeros». En consecuencia, las empresas que pretendiesen contratar menos de cinco trabajadores necesariamente tenían que servirse de las correspondientes organizaciones empresariales. Ha sido la Resolución de 30 de diciembre de 2005, de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros por el que se regula el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario en España para el año 2006 la que ha suprimido esa limitación añadida permitiendo que la gestión de los ofertas pueda llevarse a cabo, a su elección, tanto por las organizaciones empresariales de ámbito provincial que, para estos supuestos, ostentarán la representación legal empresarial como directamente por las empresas. En segundo lugar, el artículo 50 b) RELOEx exige como uno de los requisitos para la con- c. Contar con ofertas de empresas legalmente constituidas que se comprometan a contratar a trabajadores extranjeros y que no canalicen dichas ofertas a través de otras organizaciones». 4 Resolución de la Subsecretaría (Ministerio de la Presidencia), de 14 de enero de 2002, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2002, que fija el contingente de trabajadores extranjeros para 2003 (BOE de 16 de enero de 2003). 5 Resolución de la Subsecretaría (Ministerio de la Presidencia), de 29 de diciembre de 2003, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de diciembre de 2003, en el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros para 2004 (BOE de 31 de diciembre de 2003). 6 Resolución de la Subsecretaría (Ministerio de la Presidencia), de 4 de febrero de 2005, por la que prorroga el contingente establecido para 2005 al año 2005 (BOE de 5 de febrero de 2005). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA cesión de la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena que se «garantice al trabajador una actividad continuada durante el período de vigencia de la autorización para residir y trabajar»7. Su incumplimiento acarrea, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 f) del RELOEx, la denegación de la correspondiente autorización de residencia y trabajo. Podría considerarse que una previsión de este tipo limita la libertad de empresa más allá de los que operan con carácter general en el ámbito laboral interno8. Ya adelantamos que creemos que la exigencia legal significa que el contrato de trabajo que sustente la solicitud de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena ha de tener en los términos que examinaremos posteriormenteuna duración mínima coincidente con la de la propia autorización, esto es, un año, según dispone el artículo 49.2 RELOEx, y no que asista al trabajador extranjero el derecho a instar judicialmente el mantenimiento del vínculo laboral durante al menos ese plazo9. 7 Con similar redacción, el número 1 de la letra A) del punto 2 del Acuerdo del contingente para el presente año 2006 establece respecto a las ofertas genéricas, que «garantizarán al trabajador contratado una actividad continuada durante todo el período de vigencia de la autorización para trabajar y residir». Por su parte, en desarrollo de la D.T. 3.ª RELOEx, que ordenaba la realización de un proceso de normalización, esto es, de regularización extraordinaria, se publicó la Orden Pre/140/2005, del Ministerio de la Presidencia, de 2 de febrero, en su apartado segundo, exigía que los empleadores que pretendiesen contratar a trabajadores extranjeros acogiéndose al proceso de normalización, habría de aportar un contrato de trabajo, en el que se incorporaría «un compromiso del empleador de mantener la prestación laboral por un período mínimo de seis meses» (aunque, con salvedades para los sectores agrario, de la construcción y hostelería). 8 En este sentido, PÉREZ OLLER, A.: «Garantía de la relación continuada durante la vigencia del permiso de trabajo. Comentario a la STSJ de Cataluña, de 28 de septiembre de 2004 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5.ª), Aranzadi Social núm. 20, 2004, www.westlaw.es, ref. BIB 2005, 491. 9 En contra, SAIZ DE MARCO, I.: «El nuevo estatus laboral de los inmigrantes». Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 10, 2005, pág. 290. Tanto es así, que el propio legislador admite la posibilidad de que el trabajador extranjero no desarrolle su actividad laboral ni con el mismo empresario ni durante la totalidad de la vigencia de la autorización inicial y sin que dicha situación acarree consecuencias ni para el trabajador ni para el empresario10. En el supuesto de pérdida de empleo cualquiera que fuese su causa y, por ende, también en los casos en que la extinción se produce por voluntad del empresario, estando vigente la autorización administrativa correspondiente, el trabajador extranjero pueda acudir a los mecanismos que el propio ordenamiento laboral le brinda para encontrar empleo, siempre teniendo presentes los límites de ocupación y ámbito geográfico consustanciales a la autorización inicial. La actual regulación de la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo viene a confirmar las consideraciones anteriores. El número 3 del artículo 54 LOEx señala que procederá la renovación en cuanto el trabajador acredite la realización habitual de la actividad para la que se le concedió la autorización «durante un mínimo de seis meses por año», lo que contrasta con la duración de la autorización inicial que es de un año. Pero es que el número 4 del mismo precepto autoriza la renovación de la autorización del trabajador que haya tenido un período de actividad «de al menos tres meses por año», siempre y cuado acredite «la interrupción de la relación laboral origen de la autorización por causa ajena a su voluntad» y la búsqueda activa de empleo mediante la participación en las acciones que se determinen por el Servicio Público de Empleo o en programas de inser- 10 El número 1 del artículo 54 RELOEx impone la renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena cuando el extranjero haya suscrito un contrato de trabajo con un nuevo empleador acorde con las características de su autorización para trabajar, y figure en situación de alta o asimilada al alta en el momento de solicitar la renovación, lo que implica que durante la vigencia de la autorización es posible la suscripción de otro contrato. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 69 ESTUDIOS ción sociolaboral y cuente en el momento de solicitar la autorización con un contrato de trabajo en vigor. Sobre la base de las anteriores reflexiones podemos concluir que el repetido artículo 50 b) RELOEx no puede limitar las facultades de organización y dirección del empresario, especialmente las relativas a la extinción del contrato. No existe, en consecuencia, obligación alguna a su cargo que con la finalidad de garantizar la continuidad de la actividad laboral del trabajador extranjero durante la vigencia de la autorización inicial pueda restringirlas, más allá de su ejercicio regular, es decir, del ámbito y de los contornos de la relación que la justifica, que es la relación laboral. A nuestro juicio, y como hemos adelantado, el precepto ha de interpretarse a partir de la finalidad pretendida, que no es otra que garantizar que el contrato de trabajo tenga una duración no inferior a la de la autorización inicial para trabajar, salvadas las facultades empresariales respecto a su extinción cuando exista causa para ello. De esta manera, se hace efectiva la vocación de estabilidad que se procura con la autorización inicial como primer estadio del camino hacia la integración plena en el mercado de trabajo que, por eso, se constituye en el presupuesto para su renovación. A mayor abundamiento, el artículo 51.14, in fine RELOEx, autoriza a la autoridad competente a requerir al empresario o empleador, una vez que se haya probado que la relación laboral no se ha iniciado, a fin de que acredite las razones que justifican esa falta de actividad. Tan sólo si el empleador no contesta o las razones aludidas se consideran insuficientes, podrán denegarse ulteriores solicitudes de autorización que presente por considerar «que no se garantiza la actividad continuada de los trabajadores». De acuerdo con la interpretación que proponemos, el precepto discutido adquiere todo 70 su sentido ya que, en definitiva, procura que no se efectúen contrataciones que tengan por exclusiva finalidad proporcionar el acceso al mercado de trabajo, sea porque la actividad laboral efectivamente no se inicia, sea porque el carácter temporal del contrato permite presumir que el trabajador extranjero no va a permanecer de manera regular y estable en el mercado de trabajo. En tercer y último lugar, otra de las limitaciones añadidas al ejercicio de la libertad de empresa es la que consagra el artículo 51.c) del RELOEx. En efecto, dentro del procedimiento establecido para la concesión la autorización inicial, y como parte de la documentación que es exigible al empresario o empleador, la autoridad competente puede requerir, si así lo considera necesario, que se presenten los documentos que acrediten que cuenta con los medios económicos, materiales o personales para hacer frente a su proyecto empresarial y a las obligaciones dimanantes del contrato de trabajo. Como en el supuesto anterior, y de acuerdo con lo establecido en el apartado f) del artículo 53 RELOEx, la falta de acreditación suficiente de ambos extremos podrá determinar la denegación de la autorización solicitada. Una defectuosa técnica legislativa hace desmerecer la loable finalidad del legislador de proteger la estabilidad laboral del trabajador extranjero, y ello por las razones siguientes: a) Es evidente que el empleador que ha sido requerido a presentar esa documentación no ha cometido infracción alguna tipificada en nuestro ordenamiento sancionador. Existe simplemente una presunción iuris tantum de que, por los datos con los que cuenta la Administración o por comprobación posterior, una vez iniciada la relación laboral, hay fundadas razones para considerar que las condiciones en que se desarrolla su actividad empresarial no son las más idóneas para garantizar el inicio normalizado y con vocación de continuidad, de la actividad laboral REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA del trabajador extranjero o, en su caso, la permanencia estable en el mercado de trabajo. b) Por otra parte, a nuestro entender carece de sentido que se exija al empresario que acredite, sea ab initio o de manera sobrevenida, que cuenta con los medios económicos, materiales y personales suficientes para hacer frente a su proyecto empresarial, en suma, una declaración de solvencia que, en alguna medida, recuerda a la que se le exige al trabajador extranjero que pretende obtener una autorización por cuenta propia11. No existe en nuestro ordenamiento jurídico ninguna previsión al respecto referida al empresario que contrata a trabajadores españoles, por lo que reclamarla teniendo como único criterio de referencia la condición de extranjero no comunitario del trabajador que se pretende contratar, supondría no sólo una injerencia inadmisible en ese ámbito de organización y dirección del que es titular, sino una discriminación para el trabajador extranjero que vería así limitadas sus posibilidades de contratación. c) Por el contrario, sí resulta razonable en aras al cumplimiento de aquel objetivo de estabilidad, exigir que el empresario cuente con aquellos medios para asegurar el cumplimiento de las obligaciones dimanantes del contrato de trabajo, siempre y cuando existan probadas razones que lo justifiquen. Cuestión distinta es precisar cuáles de aquellas obligaciones son las que, en mejor medida, proveen al objetivo de estabilidad pretendido. Tanto la apreciación de la necesidad del requerimiento como su motivación han de ser espe- 11 El artículo 58 RELOEx exige como requisitos para la concesión de una autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia, por un lado, que se acredite que «la inversión prevista para la implantación del proyecto sea suficiente »; por otro, que se efectúe una «previsión de que en el ejercicio de la actividad producirá desde el primer año recursos económicos suficientes al menos para la manutención y alojamiento del interesado, una vez deducidos los necesarios para el mantenimiento de la actividad». cialmente rigurosas; así se deduce de la redacción del precepto que estamos comentando y ello no sólo en aras a la consecución de aquella finalidad tuitiva sino por la inmisión que se está efectuando en un ámbito de actuación en el que el empresario está protegido constitucionalmente. 3. FORMA DEL CONTRATO DE TRABAJO Como se sabe, el artículo 8.1 ET acoge el principio de libertad de forma que rige genéricamente en nuestro Derecho (artículo 1278 CC), prescribiendo que el contrato de trabajo podrá celebrarse «por escrito o de palabra». En principio, habría de seguirse lo preceptuado por la norma estatutaria, al no contenerse ninguna excepción referente a los extranjeros. Sin embargo, entendemos que tratándose de trabajadores extranjeros se exigirá en todo caso un contrato de trabajo escrito que, además, es el que se presentará junto a la solicitud de cualquier autorización para trabajar, ya sea inicial o renovada. El artículo 51.2 b) RELOEx, al establecer la documentación que debe acompañarse con la solicitud de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena en el llamado régimen general, alude al «contrato de trabajo o la oferta de empleo en el modelo oficial establecido», lo que parece que se acompasa con el principio de libertad de forma antes citado. Pero, como en otras muchas ocasiones, el texto reglamentario adolece de falta de rigor técnico, pues en otros pasajes que regulan la solicitud inicial de otras autorizaciones de trabajo utiliza expresiones distintas. Sirvan de ejemplo los siguientes preceptos: El artículo 50.d) RELOEx impone que la concesión de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena quedará supeditada a que las condiciones fijadas en la «oferta de trabajo» se ajusten a las establecidas por la normativa vigente para la misma actividad, REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 71 ESTUDIOS categoría profesional y localidad. Y el artículo 53 RELOEx reitera la misma circunstancia como causa de denegación de la referida autorización. Tratándose de autorizaciones de residencia y trabajo temporales por cuenta ajena de duración determinada, el artículo 57.2 RELOEx habla de las «ofertas de empleo» y en párrafo 6 del mismo artículo se refiere a los «contratos firmados». El artículo 65.b).6 RELOEx, que regula la autorización de residencia y trabajo en el marco de prestaciones transnacionales de servicios, impone que a la solicitud de autorización se acompañe «el contrato de trabajo» del trabajador extranjero con la empresa que le desplaza. En el contingente de trabajadores se prevé la posibilidad de fijar un número de visados para búsqueda de empleo para determinados sectores de actividad y ocupación, y el artículo 83.4 RELOEx, exige que el empresario que pretenda la contratación del extranjero presentará «un contrato de trabajo-solicitud de autorización», firmado por ambas partes. La renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena procede cuando, entre otras circunstancias, el trabajador extranjero «disponga de una nueva oferta de trabajo» (artículo 54.3 b) RELOEx). Según reza el artículo 99.2 RELOEx, podrá modificarse una autorización por cuenta propia a otra por cuenta ajena, a solicitud del interesado, si el trabajador extranjero hubiera suscrito un contrato de trabajo que justifique la nueva actividad laboral del trabajador, siempre que se tenga constancia del cumplimiento de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social de su anterior actividad profesional. En fin, respecto al denominado arraigo «social», el artículo 45.2b) RELOEx permite acceder a una situación de residencia por cir- 72 cunstancias excepcionales a los extranjeros que acrediten la permanencia continuada en España durante un período mínimo de tres años, siempre que carezcan de antecedentes penales en España y en su país de origen, y «cuenten con un contrato de trabajo» firmado por el trabajador y el empresario en el momento de la solicitud cuya duración no sea inferior a un año; dicho contrato ha de acompañarse a la solicitud de autorización (artículo 46.1.b) RELOEx). Dicho lo anterior, se plantea la duda de si como requisito en el procedimiento de concesión de la autorización de trabajo ha de presentarse en todo caso un contrato de trabajo o se admiten otros documentos de distinta naturaleza y alcance12. Entendemos que a excepción de las ofertas genéricas a que se refiere el artículo 57.2 RELOEx -presentadas ante los Servicios Públicos de Empleo como trámite previo para la solicitud de autorizaciones de trabajo y residencia para actividades de temporada- en los demás casos, cualquiera que sea la denominación que se dé, nos encontramos ante un auténtico contrato de trabajo y no ante una oferta de empleo genérica ni un precontrato13, en el que se exige la forma escrita14 y, en algunos casos, un modelo oficial preestablecido. Para justificar esta afirmación hemos de remontarnos al Decreto de 27 de julio de 1968, antecesor de la LO 7/1985, que estable- 12 Muy gráfico se muestra el profesor Alonso Olea, cuando en referencia a la renovación del permiso de trabajo afirma que se renueva «si el contrato (` u oferta´[¿?]) persiste o se cuenta con una oferta nueva» (Apuntes sobre las leyes de extranjería del año 2000. Civitas, Madrid, 2001, pág. 38). 13 En contra, BENEITO CALABUIG, D.: Los trabajadores extranjeros. Análisis y comentario del nuevo Reglamento de Extranjería de 30 de diciembre de 2004. CISS, Madrid, 2005, pág. 18. 14 Ya durante la vigencia de la LO 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, así lo intuía POLO SÁNCHEZ, M.C.: Derechos Fundamentales y Libertades Públicas de los Trabajadores Extranjeros en España. CES, Madrid, 1994, pág. 146. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA cía la obligación de aportar a la solicitud de concesión del permiso de trabajo un contrato visado por la Dirección Provincial de Trabajo. La LO 7/1985, de 1 de julio, eliminó la exigencia de este visado, y su artículo 17 condicionó la concesión del permiso de trabajo a que el extranjero presentase «contrato de trabajo por escrito» o justificase «documentalmente el compromiso formal de colocación». Dicha previsión de alguna forma venía a sembrar dudas acerca de si era suficiente presentar un precontrato de trabajo o compromiso de colocación, apartándose con ello de lo que había sido la tradición legislativa de exigir la aportación de un contrato de trabajo. La razón de la inclusión del «compromiso formal de colocación» era más social que jurídica. La regulación de la inmigración laboral arbitraba un mecanismo que imponía al trabajador extranjero que pretendiese trabajar en España contar con un puesto de trabajo concreto y suficientemente perfilado so pena que viese denegado el referido permiso invocando la Administración la situación nacional de empleo; pero ello resultaba sumamente difícil si ese extranjero no se encontraba en España, por lo que dicha exigencia se convertiría en un círculo vicioso del que era imposible salir. Para solventar esta dificultad se pensó en admitir la presentación del señalado «compromiso formal de colocación», aunque en la práctica no consiguió los efectos esperados (¿qué fuerza tenía el extranjero para compeler al empleador a formalizar el contrato de trabajo y respetar las condiciones laborales reflejadas en aquél, si el mantenimiento de la legalidad de la situación dependía de la participación de ese empleador?). Dada la inoperancia que en la realidad había tenido el compromiso formal de colocación, el Reglamento de 1996, en su artículo 85.2 b), no hizo sino volver a la exigencia de presentar un contrato de trabajo previo a la concesión inicial del permiso de trabajo, mediante la llamada «oferta de empleo». Esta exigencia se ha mantenido en los dos Reglamentos de desarrollo de la LOEx. A pesar de la inexactitud reglamentaria, lo cierto es que el documento que se acompaña a las solicitudes (iniciales o renovadas) nominativas de autorización administrativa es un contrato de trabajo y en él concurren sus elementos esenciales, esto es, consentimiento, objeto y causa. En ocasiones, lo que ocurre es que se confunde la formalización del contrato con su consumación; de otro modo, carecería de sentido prescribir, por una parte, que cuando se haya notificado la resolución favorable sobre la autorización correspondiente, el extranjero podrá iniciar la actividad laboral sin que sea necesario concertar, verbalmente o por escrito, contrato de trabajo posterior; y, por otra, que si transcurrido un mes desde su entrada en España, no existiera constancia de que el trabajador autorizado inicialmente a residir y trabajar hubiese sido afiliado y/o dado de alta en la Seguridad Social, la autoridad competente podrá resolver la extinción de la autorización, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 75 RELOEx. En este sentido, quizá la expresión que mejor refleja la realidad sea la que emplea el artículo 83.4 RELOEx, al hilo de la regulación del visado para búsqueda de empleo que es, como antes se adelantó, la de «contrato de trabajo-solicitud de autorización». En conclusión, entendemos que nos encontramos ante un supuesto de excepción al régimen de libertad de forma del artículo 8.1 ET. El cumplimiento de los trámites administrativos que habilitan a los extranjeros extracomunitarios a residir legalmente en España requiere en la mayoría de los casos la demostración de recursos económicos suficientes (residencia no laboral) o de la posibilidad de adquirirlos mediante la presentación de un contrato de trabajo (residencia laboral por cuenta ajena). Tras la entrada en vigor de la modificación operada por la LO 14/2003, y teniendo en cuenta la doble función que tiene el visado a partir de la misma, el procedimiento de concesión de las autorizaciones consta de dos fases: una, en la que se resuelve REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 73 ESTUDIOS en España la solicitud de autorización presentada, y que es común cualquiera que sea el lugar de residencia del trabajador extranjero; otra, reservada para el trabajador que reside en su país de origen, en la que el extranjero solicita allí el visado, aunque no se tramitará hasta tanto no conste la resolución favorable de la solicitud de la autorización. Es en la primera fase en la que el empleador ha de presentar el contrato de trabajo, si bien, sometido a la condición suspensiva de que sea concedido el visado que le habilitará para entrar, residir y trabajar y para solicitar en el plazo de un mes la tarjeta de identidad de extranjero a la que se incorporará la autorización inicial concedida. 4. AUTORIZACIÓN DE TRABAJO Y CONTRATO DE TRABAJO Hemos señalado anteriormente que la normativa de extranjería exige que el acceso al trabajo de los extranjeros en España quede indefectiblemente supeditado a la presentación de un contrato de trabajo. Esta ordenación jurídica reproduce el esquema clásico de dependencia del modelo de inmigración al de extranjería, cuya traducción más inmediata es la «perturbadora vinculación» entre la residencia legal en nuestro país y la realización de una actividad laboral15 y se enmarca en lo que en su momento denominamos16 la «lógica básica de la extranjería»: entrada (con visado como elemento básico de control), permanencia (mediante autorización) y trabajo (mediante autorización). 15 RAMOS QUINTANA, M.I.: «El trabajo de los extranjeros extracomunitarios: situaciones administrativas y posición jurídica», en AA.VV.: Derechos y Libertades de los Extranjeros en España. XII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Tomo I. Gobierno de Cantabria, Madrid, 2003, pág. 515. 16 CHARRO BAENA, P. y RUÍZ DE HUIDOBRO, J.M.: «La mal llamada `Ley de Extranjería´: ¿un paso hacia la integración de los inmigrantes?. La Ley núm. 5063, de 29 de mayo de 2000, pág. 2. 74 Pero ello no significa ni que la autorización administrativa para trabajo de extranjero tampoco la inicial se encuentre necesariamente vinculada a un contrato de trabajo determinado, ni que corran idéntica suerte. Durante tiempo, se ha venido confundiendo la temporalidad de la autorización de trabajo con la del contrato de trabajo suscrito por el trabajador extranjero, hasta el punto de que se admitiera sin más la contratación temporal per se cuando se trataba de extranjeros17. Bien es verdad que tanto la regulación del trabajo de los extranjeros en España, caracterizada por establecer una sucesión escalonada de permisos de vigencia limitada, como que el permiso de trabajo inicial durante la vigencia de la LO 7/1985 se limitase a una profesión, actividad y ámbito geográfico determinado y su duración fuese coincidente con la del contrato18, podían inducir a tal conclusión. Así lo calificaban nuestros tribuna- 17 Como ejemplo de ello, la STCT de 15 junio 1988 (RTCT 1988, 4257), señalaba que no puede «surgir de un contrato que nace precisamente condicionado a la existencia del permiso, con la temporalidad que ello supone, una relación de carácter fija e indefinida». LÓPEZ GANDÍA, J.: «El acceso al empleo de los extranjeros en España», en pág. 256, afirmaba que «la tentación de calificar el contrato de temporal es grande y el legislador suele deslizarse implícitamente hacia esa caracterización». 18 Así se establecía en el artículo 36 del RD 1119/1986, de 26 de mayo, por el que se aprobó el primer Reglamento de ejecución de la LO 7/1985. Esa vinculación de la autorización para trabajar con un concreto contrato de trabajo no se diluía hasta que se obtuviese un permiso de trabajo tipo C (artículo 39 RD 1119/1986), al que accedía el titular de uno o varios permisos de trabajo, cuya duración acumulada, fuese, al menos de cinco años. Por su parte, en el RD 155/1996, segundo Reglamento de desarrollo de la LO 7/1985, el permiso de trabajo, en sus estadios iniciales, seguía vinculado a un contrato de trabajo, pues el tipo b (inicial), habilitante para trabajar en una profesión, actividad y ámbito geográfico determinados, tenía una vigencia coincidente con la establecida en aquél, con el límite de un año y podía limitarse a una empresa determinada. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA les; por ejemplo, la STS de 23 de marzo de 1988 señala que «no se está en presencia de un contrato ordinario laboral referente a ciudadanos españoles, sino de un contrato temporal [ ] al requerir los trabajadores de la exigencia de permisos de trabajo, durables en su concesión»19. Y lo confirmaba la Sentencia del mismo Tribunal de 27 de noviembre de 1989, en la que puede leerse que «el contrato de trabajo de los trabajadores extranjeros queda así sometido a una duración esencialmente temporal, la de la vigencia de los permisos de trabajo, confiados a la Administración»20. Sin embargo, la contratación temporal es una excepción a la regla general de la duración indefinida de la relación de trabajo, por lo que los contratos de trabajo para extranjeros carecerían de toda virtualidad y eficacia como contratos temporales si no contuvieran una adecuada remisión a cualquiera de las modalidades y fórmulas de contratación temporal21. La doctrina judicial avanzó en esta línea, y así, la STSJ Cataluña de 7 de febrero de 1996, afirma que «no existen términos hábiles para considerar que la contratación laboral de extranjeros de carácter temporal está exenta de toda causalidad respecto a dicha temporalidad, que ha de ser contemplada como excepción en nuestro Derecho, regido por el principio de la contratación indefinida»22. De hecho, tanto el Reglamento de 2001 como el vigente de 2004, han desvinculado la RJ 1988, 2364. RJ 1989, 8227. 21 Así lo defendían, BALLESTER PASTOR, M.A.: El trabajo de los extranjeros no comunitarios en España. Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, pág. 65 y ss y CÁRDONA TORRES, J.: El trabajador extranjero en España. Bosch, Casa Editorial, Barcelona, 1989, pág. 51. 22 AS 1996, 411. En el mismo sentido, SSTSJ Cataluña de 5 de mayo de 1994 (AS 1994, 2041); 26 de mayo de 1994 (AS 1994, 2095), 21 de abril de 1995 (AS 1995, 600); 3 de octubre de 1995 (AS 1995, 3954) y 9 de noviembre de 1995 (AS 1995, 4446). 19 20 vigencia de la autorización inicial de residencia y trabajo de la duración del contrato de trabajo que sirve de soporte a su solicitud, ya que el artículo 49.2 RELOEx prescribe que dicha autorización tendrá en todo caso una duración de un año, con independencia de la de aquél. Y si no hay razón para sostener que, por definición, la contratación de extranjeros haya de ser necesariamente temporal y acausal, ésta se regirá por las reglas generales que en orden a la duración del contrato de trabajo establece la normativa laboral. Por consiguiente, aquél será indefinido o temporal por la naturaleza del puesto de trabajo de que se trate, no por el carácter permanente o temporal de la autorización administrativa a la que está sometida la contratación. Por eso, en principio, no habría inconveniente en que a la solicitud de la correspondiente autorización inicial se acompañase cualquier contrato de trabajo, aunque fuese de duración determinada, siempre y cuando su duración inicialmente prevista fuese igual o superior al año -recuérdese que sí es exigencia para la concesión de la misma que el empresario garantice la actividad continuada durante la vigencia (artículo 50.b RELOEx), en los términos antes señalados- a excepción de los contratos de inserción y para el fomento de la contratación indefinida que, entendemos que al requerir del trabajador la condición de «desempleado, inscrito en la oficina de empleo» (artículo 15.1 d) ET y Disposición Adicional 1.ª Ley 12/2001), «representaría un obstáculo importante a efectos de obtener una autorización que, necesariamente, ha de superar el filtro de la situación nacional de empleo»23. Por descontado, nada impide que encontrándose vigente la inicial autorización admi- 23 ROQUETA BUJ, R.: «Las condiciones de trabajo y de Seguridad Social de los extranjeros en España», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 10, 2005, págs. 70-71. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 75 ESTUDIOS nistrativa para trabajar si, por cualquier causa se extinguiese el contrato de trabajo, el trabajador extranjero suscriba otro contrato de trabajo de cualquier modalidad. Dicho lo anterior, lo cierto es que la LOEx establece, entre otras, y a los efectos que ahora nos interesan, las pautas básicas de una autorización de trabajo por cuenta ajena (artículo 38) y un régimen especial para los trabajadores de temporada (artículo 42). De esta forma, superando la limitación que contenía su antecesora, apuesta por la diferenciación de dos tipos de inmigración laboral: una, con vocación de estabilidad, en la que la sucesión de las distintas autorizaciones para trabajar abocará en la autorización de residencia permanente, que colocará al trabajador extranjero en las mismas condiciones que un español24; otra, coyuntural, que sirve de cauce para hacer frente a necesidades de mano de obra concretas y acotadas temporalmente25. Ocurre, sin embargo, que el artículo 55 RELOEx contempla hasta cuatro supuestos en los que procede la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada, y aunque se trata de relaciones laborales para las que el ordenamiento laboral admite contratos temporales, el Reglamento de Extranjería «ha escapado a los condicionantes explícitos e implícitos de la Ley que desarrolla»26. Además, se observa una discordancia entre las previsiones de la norma reglamentaria sobre determinados contratos y su configuración en las normas laborales. 24 Dispone el artículo 32 LOEx que «tendrán derecho a residencia permanente los que hayan tenido residencia temporal durante cinco años de forma continuada» (párrafo 2) y que ésta «autoriza a residir en España indefinidamente y trabajar en igualdad de condiciones que los españoles» (párrafo 1). 25 CARDENAL CARRO, M.: «Permiso de trabajo y modalidades contractuales». Aranzadi Social núm. 6, 2005, www.westlaw.es, BIB 2005/1168, pág. 1. 26 CARDENAL CARRO, M.: «Permiso de trabajo », cit., pág. 3. 76 4.1. Trabajos de temporada o campaña Ya la originaria redacción de la LO 4/2000 (art. 41) había independizado la regulación del trabajo de temporada del régimen general de permisos de trabajo. Esta opción legislativa se valoraba de forma positiva, pues resultaba absolutamente necesario acometer la regulación de la inmigración temporal, con problemática e implicaciones distintas a la laboral con vocación de permanencia en el país de acogida, como uno de los elementos clave para el control de los flujos migratorios27. Esa regulación independiente del trabajo de temporada provocaba que su autorización no formara parte del sistema de incorporación progresiva al mercado laboral propio de la regulación del trabajo de los extranjeros ni relevante para la adquisición de la residencia o de la nacionalidad española. En desarrollo del precepto legal, el Reglamento de 2001 reguló el denominado permiso de trabajo tipo T (artículo 78.2), por el que se autorizaba la realización de actividades o servicios de temporada o campaña, siendo posible su limitación a una actividad y ámbito geográfico concretos. Su duración habría de coincidir con la del contrato de trabajo, no pudiendo exceder de nueves meses, dentro de un período de doce meses consecutivos. La LO 14/2003, incorporó dos nuevos párrafos al artículo 42 de la LOEx, que sin alterar este régimen especial, mejoraban y completaban su diseño legal. El número 4, asumiría lo que es un hecho en la realidad (fomentado por la articulación que de las ofertas de temporada ha venido realizando el sistema de contingentes en los dos últimos años), advirtiendo la orientación preferente 27 CHARRO BAENA, P.: Las autorizaciones para trabajo de extranjeros. Aranzadi, Pamplona, 2000, pág. 104. Dicho precepto fue renumerado por la LO 8/2000, pasando al actual artículo 42, modificando su redacción para reforzar el papel de las CC AA en esta modalidad. La LO 14/2003, introdujo dos nuevos apartados al precepto en esa misma línea. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA de dichas ofertas hacia los países con los que España ha firmado Acuerdos sobre regulación de flujos migratorios. El nuevo número 5 pedirá la colaboración a las Comunidades Autónomas y a los Ayuntamientos en la programación estatal de las campañas de temporada. El vigente RELOEx impone que las actividades de temporada o campaña se incardinen a través de una autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada (artículo 55.2.a). Reproduciendo el diseño efectuado por su antecesor, la norma reglamentaria establece que la duración de la referida autorización coincidirá con la del contrato o contratos de trabajo, con el límite máximo de nueve meses, dentro de un período de doce meses consecutivos. La discordancia que observamos se produce respecto de la normativa laboral es que, como se sabe, cuando los trabajos se reiteran en los mismos tiempos de cada anualidad, conforme a lo previsto en el artículo 15.8 ET, en la reforma operada por el RDLey 5/2001, el contrato será indefinido a tiempo parcial, posibilidad que no es contemplada en el Reglamento de Extranjería. 4.2. Obra o servicio determinados La inclusión de una autorización administrativa para la realización de obra y servicio determinados no se produce, y restrictivamente, hasta la aprobación del Reglamento de 1996, por RD 155/1996, al establecer que el permiso de trabajo Tipo A se concedería «para realizar actividades de temporada o de trabajos de duración limitada, tales como montaje, reparación o revisión de de maquinaria, instalaciones y equipos». Esta ampliación se encontraba justificada por el reconocimiento, unos años antes, del sistema de contingentes como vía de acceso al mercado de trabajo nacional, dirigido en ese tiempo fundamentalmente al sector agrícola, donde era clave la actividad estacional, lo que provocaba que el permiso de trabajo Tipo A quedase prácticamente vacío de contenido28. Sin embargo, al resultar idéntico el régimen jurídico aplicable a ambas actividades aunque en puridad estaba arbitrado en atención a trabajos de temporada, cíclicos o de campaña, se producían importantes disfunciones, en particular, en lo relativo a su duración máxima, que no podía exceder de nueve meses, incluida la eventual prórroga del contrato de trabajo, ni admitía la renovación (artículo 75.I.1 RD 155/1996). La LO 4/2000, en su versión originaria, tan sólo se refería a que no era necesario contemplar la disponibilidad en el contingente cuando el contrato de trabajo u oferta de empleo fuese dirigido a «los trabajadores necesarios para el montaje por renovación de una instalación o equipos productivos»; renumerado como artículo 40 por la LO 8/2000, el precepto en su apartado d) torna lo que era excepción al acudimiento a la vía del cupo de trabajadores extranjeros en una circunstancia en la que, en la concesión de la autorización, no se tendría en cuenta la situación nacional de empleo; esta redacción hoy todavía permanece vigente. Por su parte, y como acabamos de señalar, la LOEx encomienda al «Gobierno regular reglamentariamente la autorización de trabajo para los trabajadores extranjeros en actividades de temporada y campaña» (artículo 42). Pues bien, el primer Reglamento de desarrollo de la LOEx, RD 864/2001, definió y reguló en su artículo 78, y en desarrollo del citado artículo 42 LOEx, dos permisos de trabajo Tipo A y tipo T. Como al segundo de ellos nos hemos referido anteriormente, baste señalar aquí que el permiso de trabajo Tipo A se articulaba para la realización de trabajos de duración limitada (a título ejemplificativo, la norma enumeraba alguno de ellos: montaje, reparación o revisión de maquinaria, ins- 28 BALLESTER PASTOR, M.A.: El trabajo de los extranjeros cit., pág. 92. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 77 ESTUDIOS talaciones y equipos). Aunque ambos permisos de trabajo tenían como característica esencial común la temporalidad de las actividades para las que eran otorgados, y era comprensible el deseo de individualizar la regulación de algunas actividades de duración determinada respecto del otorgado al trabajo de temporada o campaña la experiencia anterior había demostrado la inoportunidad de disciplinar con idéntico régimen jurídico, lo cierto es que el Reglamento no había sido especialmente cuidadoso en su relación con la Ley que desarrollaba, haciendo una interpretación muy amplia del alcance de la expresión «actividades de temporada», incluyendo también las de duración determinada. En este estado de cosas, el vigente Reglamento, al dedicar la Sección 2.ª del Capítulo II a la «Residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada», incluye entre las actividades cuyo desarrollo permite, entre otros, la «de obras o servicios para el montaje de plantas industriales o eléctricas, construcción de infraestructuras, edificaciones y redes de suministro eléctrico, gas, ferrocarriles y telefónicos y mantenimiento de equipos productivos, así como su puesta en marcha y reparaciones» (artículo 55.2.b RELOEx). Mayor celo se observa por parte del ejecutivo en el desarrollo de la LOEx cuando advierte que este tipo de autorizaciones administrativas se tramitarán por el procedimiento previsto para las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena, aunque con ciertas especialidades que menciona posteriormente. En concreto, dispone que podrá limitarse a una actividad y ámbito geográfico concretos y que su duración coincidirá con la del contrato de trabajo, con el límite de un año, aunque admite prórroga en función de la duración de actividad que motivó el contrato. Aunque el RELOEx no exige que el contrato de trabajo deba acomodarse necesariamente a un contrato de obra o servicio determinado, la naturaleza de la prestación laboral a la que da cobertura lo impone. En la legislación 78 laboral para esta modalidad contractual29 no se prevé ni duración máxima ni prórrogas en sentido estricto30, de forma tal que si el contrato fijase una duración o un término, éstos deberán considerarse tan sólo de carácter orientativo31 (artículo 2.2 in fine RD 2720/ 1998, de 18 diciembre). En el caso de que proceda la prórroga del contrato cuya duración coincidirá con la finalización de la obra, servicio o actividad con el límite de un año, el empleador deberá acreditar que ésta se solicita para continuar con la realización de la misma obra, servicio o actividad especificados en el contrato. La cuestión pone de manifiesto una vez más el desacuerdo entre la legislación laboral y la de extranjería, de tal forma que si la obra se extendiese más de un año, el contrato debería extinguirse aunque aquélla no hubiese finalizado32. Es cierto que el RELOEx no impide que se solicite una nueva autorización recuérdese que para su concesión no se tendrá en cuenta la situación nacional de empleo, pero esta posibilidad puede quedar en la práctica empañada si se advierte que para obtener una autorización de este tipo, el 29 Artículo 2.1.b) del RD 2720/1998, de 18 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 15 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, en materia de contratos de duración determinada. 30 El artículo 8.2 RD 2720/1998, de 18 de diciembre, antes citado, permite la concertación de una prórroga para todas las modalidades contractuales reguladas en el artículo 15 ET que «tengan establecida legal o convencionalmente una duración máxima y que se hubiesen concertado por una duración inferior a la misma», circunstancia que no es aplicable en el contrato de trabajo para obra o servicio determinado, en la medida en que se caracteriza por ser de duración incierta. 31 Con ello, el legislador «relativiza (e incluso desnaturaliza) el alcance extintivo del término final», como mantiene MONTOYA MELGAR, A., en MONTOYA MELGAR, A., GALIANA MORENO, J.M., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y RÍOS SALMERÓN, B.: Comentarios al Estatuto de los Trabajadores. 6ª ed. Thomson/Aranzadi, Cizur Menor, 2005, pág. 118. 32 CARDENAL CARRO, M.: «Permiso de trabajo », cit., pág. 4. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA trabajador extranjero ha de comprometerse a retornar al país de origen, una vez concluida la relación laboral (artículo 56.1c) RELOEx), y que el incumplimiento de este compromiso podrá ser causa de denegación de ulteriores solicitudes de autorización para trabajar, durante los tres años siguientes al término de la autorización concedida33. Así pues, si la obra se extendiera más allá de un año, no queda más remedio que admitir que el empresario debería solicitar inicialmente una autorización de residencia y trabajo ordinaria34, en el entendimiento, como venimos defendiendo, que este tipo de autorizaciones no precisa necesariamente la aportación de un contrato de trabajo de carácter indefinido, sino que tan sólo exige que el empresario garantice la continuidad de la actividad laboral durante el período de vigencia de la autorización para residir y trabajar, y precisamente partimos de que el trabajo va a durar más de un año, plazo de vigencia de la autorización inicial. Por descontado, y como adelantábamos al comienzo de este epígrafe, nada impide que obtenida una autorización de residencia y trabajo ordinaria sobre la base de un contrato de trabajo, extinguido éste, pero vigente la referida autorización, el trabajador extranjero suscriba un contrato para obra o servicio determinado, consecuencia de su efectiva incorporación al mercado de trabajo y, por tanto, con un régimen jurídico distinto al de las autorizaciones de duración determinada que estamos comentando. 33 En relación a esta cuestión, confirma la posibilidad de solicitar una nueva autorización concluida la relación laboral el hecho de que se prevea que el cumplimiento por parte del trabajador debidamente acreditado- de su obligación de retorno, le facultará para cubrir otras posibles ofertas de empleo que se generen en la misma actividad (artículo 56.1c in fine). 34 CARDENAL CARRO, M.: «Permiso de trabajo », cit., pág. 4. 4.3. Actividades temporales realizadas en el marco de determinadas relaciones laborales de carácter especial Con carácter innovador, el RELOEx incluye, entre las actividades cuya ejecución es susceptible de ser autorizadas mediante un permiso de duración determinada, las «de carácter temporal realizadas por personal de alta dirección, deportistas profesionales, artistas en espectáculos públicos, así como otros colectivos que se determinen mediante orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales a los exclusivos efectos de posibilitar la concesión de este tipo de autorización» (apartado c) del artículo 55). Puede extrañar que en este elenco de relaciones laborales especiales no se aluda a una genuinamente temporal, como es la del servicio del hogar familiar35. Lo cierto es que al tratarse de un listado abierto, nada impide que en un futuro se arbitre también para este tipo de relaciones idéntico procedimiento. Probablemente, la omisión obedezca a que en los últimos años las autorizaciones administrativas para trabajo en el servicio doméstico se han incardinado a través del procedimiento de contingentes36, en el que los Servicios El artículo 4.2 RD 1424/1985, de 1 de agosto, por el que se regula la relación laboral de carácter especial del servicio del hogar familiar, dispone que «el contrato de trabajo en este ámbito se presumirá concertado por tiempo determinado de un año, prorrogable tácitamente por períodos igualmente anuales, de no mediar denuncia con anterioridad a su vencimiento, que deberá notificarse al trabajador con una antelación de al menos siete días». Tratándose de un trabajador extranjeros, las especialidades más relevantes de su relación jurídico-laboral pueden consultarse en GETE CASTRILLO, P.: «Extranjeros contratados para el servicio doméstico: algunas cuestiones contractuales de carácter laboral y de Seguridad Social», Relaciones Laborales 2000, II, pág. 1325 y ss. 36 Pueden consultarse las Resoluciones de la Subsecretaría (Ministerio de la Presidencia), de 11 de enero de 2002, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, por el que se determina el contingente de trabajadores 35 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 79 ESTUDIOS Públicos de Empleo asumen y ponen en marcha un programa específico de intermediación laboral dirigidos a facilitar la contratación de puestos de trabajo estables en esta actividad. Esta opción de política de empleo, se ha visto confirmada recientemente por la Resolución de 30 de diciembre de 2005, de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros, por la que se regula el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario en España para 200637. En efecto, la LO 14/2003 introdujo una modificación en el artículo 39 LOEx, incorporando al sistema de contingentes el denominado «visado para búsqueda de empleo» dirigido a determinados sectores de actividad y ocupaciones38. El visado para búsqueda de empleo permite desplazarse al territorio español con la finalidad de buscar trabajo durante un período de tres meses, en los que podrá inscribirse en los servicios públicos de empleo correspondientes. El pre- extranjeros no comunitario para el año 2002 (BOE del 12 de enero de 2001), de 14 de enero de 2002, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2002, que fija el contingente de trabajadores extranjeros para 2003 (BOE de 16 de enero de 2003), de 29 de diciembre de 2003, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de diciembre de 2003, en el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros para 2004 (BOE de 31 de diciembre de 2003) y de 4 de febrero de 2005, por la que prorroga el contingente establecido para 2005 al año 2005 (BOE de 5 de febrero de 2005). 37 BOE de 17 de enero de 2006. 38 El artículo 39.3 LOEx también prevé el establecimiento de un número de visados de búsqueda de empleo «dirigidos a hijos y nietos de españoles de origen». Ya en su momento, mantuvimos que las circunstancias de orden subjetivo o cualesquiera otras derivadas de la cooperación y solidaridad internacional deberían incardinarse a través del sistema de acceso directo al mercado de trabajo, y no mediante el sistema de contingentes, que ha de basarse en la capacidad de absorción del país de acogida y las concretas ofertas de empleo (CHARRO BAENA, P.: «Incidencia del Proyecto de Reforma de la Ley de Extranjería en materia de trabajo de los extranjeros», Revista de Derecho Migratorio y de Extranjería núm. 4, 2003, pág. 119). 80 cepto legal es desarrollado por el artículo 83 RELOEx, especificando que procederá en «un sector de la actividad donde existan puestos de trabajo de difícil cobertura y las circunstancias específicas del mercado laboral concernido determinen que los puestos puedan cubrirse de manera más adecuada a través de este sistema». Aunque no se relacionen los sectores de actividad y ocupaciones a los que irá dirigido este novedoso visado, era muy probable que incluyera el servicio doméstico pues la contratación en origen no es factible dadas las peculiares características de esta actividad, que se fundamenta en la mutua confianza entre las partes. Así ha hecho la Resolución de 30 de diciembre de 2005 antes señalada39. Volviendo a la cuestión que nos ocupa, la norma reglamentaria establece que la duración de la autorización para actividades temporales realizadas por personal de alta dirección y artistas en espectáculos públicos coincidirá con la del contrato de trabajo, con el límite máximo de un año y no será susceptible de renovación, sin perjuicio de las posibilidades de prórroga previstas en la legislación laboral. En esta remisión, debemos tener en cuenta el artículo 6 del RD 1006/1985, de 26 de junio, por el que se regula la relación laboral especial de los deportistas profesionales, que establece que la duración será siempre determinada y que «podrán producirse prórrogas del contrato, igualmente para una duración determinada, mediante sucesivos acuerdos al vencimiento del término originalmente pac- 39 Asimismo, la Resolución establece un número concreto para camareros y cocineros (Almería) y para albañil y cocinero en general (Burgos), y tampoco sorprende, pues durante el proceso de elaboración de la norma reglamentaria se intuía que las actividades que se incluirían en esta vía especial de acceso al mercado de trabajo serían las del servicio doméstico y las propias del sector de hostelería, donde predominan las pequeñas empresas en las que el contacto directo entre empleador y trabajador es un elemento clave en la decisión de contratar. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA tado. En ese sentido, se trata de un tipo de relación laboral que en nuestro ordenamiento se excepciona la regla general de la estabilidad; sin embargo, el límite máximo anual fijado para la autorización administrativa se nos antoja excesivamente breve, cuando la legislación laboral admite y es bastante frecuente-contratos de duración superior a un año40. Al quedar vinculada la autorización al contrato de trabajo, éste se extinguirá irremisiblemente al vencimiento de la vigencia de aquélla. Dicho de otro modo, el RELOEx estaría impidiendo la concertación de contratos de duración superior a la anual. Así las cosas, el pasado 22 de agosto de 2005 se publicaba en el BOE la Resolución de 12 del mismo mes, de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 15 de julio de 2005, por la que se aprueban las instrucciones por las que se determina el procedimiento para autorizar la residencia y el desarrollo de actividades laborales deportivas profesionales por extranjeros, sobre la base de la habilitación contenida en la DA1.ª RELOEx41. Dichas instrucciones se aplican a los clubes deportivos, asociaciones deportivas, sociedades anónimas deportivas o restantes entidades, que deseen contratar, en calidad de deportistas profesionales, a los trabajadores extranjeros que estén en posesión de una licencia deportiva que habilite para participar en competiciones deportivas oficiales o actividades deportivas cuya orga- 40 CARDENAL CARRO, M.: «Permiso de trabajo », cit., pág. 2. 41 «Cuando circunstancias de naturaleza económica, social o laboral lo aconsejen y en supuestos no regulados de especial relevancia, a propuesta del Secretario de Estado de Inmigración y Emigración, previo informe del Secretario de Estado de Seguridad, el Consejo de Ministros podrá dictar instrucciones que determinen la concesión de autorizaciones de residencia temporal y/o trabajo, que podrán quedar vinculadas temporal, sectorial o territorialmente en los términos que se fijen en aquéllas». nización corresponda a federaciones deportivas y/o Ligas profesionales o entidades asimiladas; remite, en cuanto a los requisitos y procedimiento aplicables a las solicitudes de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena que tenga por objeto el desarrollo de una actividad como deportista profesional de duración superior a un año (Instrucción segunda.4, sensu contrario), a lo dispuesto en los artículos 50 a 53 RELOEx, esto es, a las autorizaciones ordinarias o estables 42. En suma, deja en papel mojado el restrictivo régimen especial previsto en la norma reglamentaria. Respecto a los artistas en espectáculos públicos43, el artículo 5 del RD 1435/1985, de 1 de agosto, tras declarar que el contrato pueda celebrarse para una duración indefinida o determinada, permite que en este último caso se acuerden prórrogas sucesivas de los contratos, salvo que se incurriese en fraude de ley. No debe olvidarse que el artículo 41.g) LOEx, desarrollado por el artículo 68 g) del RD 2393/2004, declara que quedan exceptuados de proveerse de la correspondiente autorización para trabajo los artistas que vengan a España a realizar actuaciones concretas que no supongan una actividad continuada, esto es, que no superen los cinco días continuados de actuación o veinte días en un periodo inferior a seis meses. Fuera de estos supuestos, la suscripción de contratos de trabajo con artistas extranjeros debería canalizarse a través de esta autorización de residencia y trabajo de duración determinada, en el bien entendido de que el contrato de trabajo tendría una duración máxima de un año. Pero como el Reglamento que estamos anali- 42 Véase, CARDENAL CARRO, M.: «El permiso de trabajo de los deportistas profesionales», Revista Jurídica del Deporte núm. 15, 2005. 43 Una somera descripción sobre los aspectos más relevantes de esta actividad en GONZÁLEZ SÁNCHEZ, J.J.: «La actividad laboral en España de los artistas no comunitarios en espectáculos públicos», en AA.VV.: Derechos y Libertades de los Extranjeros en España , cit., págs. 795 a 808. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 81 ESTUDIOS zando no se encuentra habilitado para modificar las previsiones sobre contratación de la legislación laboral interna, sólo queda concluir que admitida la contratación indefinida no siendo además un trabajo, el de los artistas en espectáculos públicos, de suyo coyuntural, de optarse por concertar un contrato con una duración superior a doce meses, las partes habrán de acudir al trámite ordinario de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena ordinaria. En cuanto al alto directivo, y al margen de otras consideraciones, parece que el ejecutivo ha olvidado que la vigente LOEx declara que no se tendrá en cuenta la situación nacional de empleo cuando el contrato de trabajo vaya dirigido a «la cobertura de puestos de confianza en las condiciones fijadas reglamentariamente», y que en la propia DA 12.ª RELOEx, señala que, a esos efectos, se considera que ocupan puestos de confianza «aquellos trabajadores que desempeñen únicamente actividades propias de alta dirección por cuenta de la empresa que los contrate, basadas en la recíproca confianza y que ejerzan legalmente la representación de la empresa o tengan extendido a su favor un poder general44»; por ello, debe considerarse ilegal, por ser contrario a la norma que desarrolla, el inciso contenido en el artículo 56.2 RELOEx, en lo concerniente a que para obtener la autorización en el supuesto de actividades de carácter temporal realizadas por el personal 44 Como también lo hiciera el RD 864/2001, el precepto reglamentario dispone que también tienen tal consideración, y a los mismos efectos, «los trabajadores altamente cualificados que tengan conocimiento esencial para la realización de la inversión y sean especialistas o desempeñen funciones relacionadas con la dirección, gestión y administración necesarias para el establecimiento, desarrollo o liquidación de la citada inversión. Estos trabajadores deben poseer acreditada experiencia en la realización de dichas funciones o haber realizado trabajo en supuestos similares en la empresa inversora o en el grupo puestos similares en la empresa inversora o en el grupo de empresas en que puede estar integrada esta última». 82 de alta dirección, se han de cumplir las condiciones del artículo 50 del mismo texto y, en particular, la señalada en el apartado a), esto es, «que la situación nacional de empleo permita la contratación del trabajador extranjero». Por otra parte, no parece razonable que si el legislador ha marcado ya una pauta la no consideración de la situación nacional de empleo- para singularizar el acceso al mercado de trabajo de los altos directivos, éste se articule a través de la vía destinada a trabajos coyunturales. Pero es que, además, de nuevo debemos manifestar la colisión con la normativa laboral, pues el artículo 6 del RD 1382/1985, de 1 de agosto, por el que se regula la relación laboral de carácter especial del personal de alta dirección dispone que el contrato de trabajo tendrá la duración que las partes acuerden; a falta de pacto escrito, se presume celebrado por tiempo indefinido. Por ello, consideramos, como en el supuesto anterior, que las partes habrán de acudir al trámite ordinario de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena ordinaria cuando deseen concertar un contrato de trabajo de duración superior al año. 4.4. Contrato en prácticas y para la formación En fin, otras de las actividades que permite desarrollar la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada son, según establece el apartado d) del artículo 55.2 RELOEx, «para la formación y realización de prácticas profesionales»; para su concesión se exige «que se formalicen contratos en prácticas y para la formación, en los términos establecidos en la normativa española que regula estas modalidades contractuales» (artículo 56.3 a) RELOEx)45. Con carácter general, ha de advertirse que tratándose de trabajadores extranjeros, la Además, es necesario cumplir las condiciones del artículo 50, a excepción de la recogida en el párrafo b) esto es, que se garantice al trabajador una actividad 45 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA normativa laboral interna contiene algunas especificaciones que han de tenerse en cuenta en el momento de celebrarse el contrato. Respecto al contrato de trabajo en prácticas, en el supuesto de que la titulación se hubiese obtenido en el extranjero, el período habilitante en el que se puede concertar este contrato la titulación exigida y objeto de puesta en práctica deberá haberse obtenido en los cuatro años anteriores a la celebración del contrato, o de seis si el trabajador contratado tiene reconocida la condición la condición de minusválido (artículo 11.1 ET)- se computará desde que la misma se haya convalidado, homologado o reconocido en España siempre que tal requisito sea exigido para el ejercicio profesional (artículo 1.2 RD 488/1998, de 27 de marzo). Por su parte, y en relación al contrato para la formación, el legislador excluye expresamente de su ámbito subjetivo a los extranjeros de veintiún años o más que acrediten la formación y experiencia necesarias para el desempeño del puesto de trabajo46. La aplicación conjunta de ambas previsiones significa que en tanto el extranjero no obtenga la correspondiente homologación podrá suscribir un contrato para la formación, salvo que continuada durante el período de vigencia de la autorización para residir y trabajar y «que el trabajador extranjero se comprometa a regresar a su país de origen, una vez finalizado el contrato de trabajo», pues el incumplimiento de esta obligación podrá ser causa de denegación de ulteriores solicitudes de autorizaciones para trabajar, durante los tres años siguientes al término de la autorización concedida. 46 Esto no debe confundirse con la posibilidad prevista en el art. 11.2.e ET de que se entienda cumplido el requisito de la formación teórica cuando el trabajador acredite que ha realizado un curso de formación profesional ocupacional adecuado al oficio o puesto de trabajo objeto del contrato. El contratado, en este caso, cuenta con los conocimientos teóricos necesarios y el contrato para la formación se orienta a proporcionarle la práctica que los complemente y que sin duda forma parte del aprendizaje, mientras que en lo ahora planteado, el trabajador está totalmente formado, teórica y prácticamente, con lo cual el proceso de aprendizaje ya está agotado y no hay margen para la contratación para la formación. posea, y acredite, el bagaje teórico y práctico vinculado al aprendizaje del oficio de que se trate. Dicho lo anterior, entendemos que en la regulación de la autorización de residencia y trabajo de duración determinada para el ejercicio de prácticas y formación, se produce, de nuevo, una distorsión respecto a lo establecido en la legislación laboral interna, en concreto, la difícil o, mejor dicho, imposible coordinación entre la duración máxima de estos contratos y la de la vigencia máxima de las autorizaciones que habilitan su realización. En efecto, como también se prevé en otros supuestos que dan lugar a una autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena de duración determinada, la norma reglamentaria impone que la duración de la autorización coincida con la del contrato de trabajo, con un máximo de un año, e impide la renovación de estas autorizaciones, aunque deja a salvo «las posibilidades de prórroga previstas en la legislación laboral» (párrafo 3 del artículo 55 RELOEx). Por el contrario, en ambas modalidades, conforme a lo previsto en el ET, el contrato de trabajo tendrá una duración mínima de seis meses y máxima de dos años, si bien, por convenio colectivo de sector estatal o, en su defecto, sectorial de ámbito territorial inferior, se podrán establecer vigencias mínimas superiores a esos meses y/o máximas inferiores a los dos años, en atención a las características del sector y de las prácticas a desarrollar (artículo 11.1.b ET para el contrato en prácticas), ni superar, en atención a las características del oficio o puesto de trabajo a desempeñar y a los requerimientos formativos del mismo, los tres años o los cuatro años, cuando el contrato se concierte con una persona minusválida teniendo en cuenta el tipo o grado de minusvalía y las características del proceso formativo a realizar (artículo 11.2.c ET, para el contrato para la formación). Por otra parte, el artículo 19.1 del RD 488/1998, de 27 de marzo, por el que se desarrolla el artículo 11 del ET en materia de contratos REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 83 ESTUDIOS formativos, permite en los contratos que se hubieran concertado por una duración inferior a la máxima establecida legalmente realizar hasta dos prórrogas ninguna de ellas podrá ser inferior a seis meses o a la duración mínima convencional sin que la duración total del contrato pueda superar la máxima legal o convencional establecida. El engarce de las previsiones contenidas en la normativa laboral y la de extranjería permiten concluir lo siguiente:1) La duración de la autorización de residencia y trabajo coincidirá con la del contrato de trabajo formativo que será, como mínimo, de seis meses. 2) En todo caso, y con independencia de lo pactado en convenio colectivo, la duración máxima del contrato concertado con un trabajador extranjero y, por ende, de la autorización para trabajar, será de un año, aunque el pacto colectivo fijara una duración mínima inferior a un año47. 3) Sólo si se hubiera concertado por la duración mínima legal, esto es, seis meses, el contrato de trabajo admitiría una única prórroga, y por idéntica duración; en el supuesto de que el convenio colectivo ampliase la duración mínima, no cabría suscribir prórroga alguna, puesto que la suma del período inicial del contrato más la prórroga excedería del máximo anual, que opera de modo absoluto. Como podrá comprobarse, tratándose de un extranjero que pretenda solicitar una autorización para trabajar vinculada a un contrato formativo, el régimen jurídico aplicable al mismo se verá intensamente modulado por la normativa de extranjería. Además, la regulación que proporciona el RELOEx para las autorizaciones de residencia y trabajo de duración determinada supeditadas a un contrato de trabajo para la formación frustra la finalidad perseguida con esta modalidad contractual, en la que el 47 CARDENAL CARRO, M.: «Permiso de trabajo », cit., pág. 3. 84 aspecto formativo es el dominante en este contrato, desempeñando el laboral una función instrumental48. El establecimiento de una duración máxima de vigencia de la autorización para trabajar ligada necesariamente a un contrato de trabajo y la imposibilidad de renovarla implica el desconocimiento absoluto de su insito propósito formativo para el desempeño adecuado de un puesto de trabajo que requiera un determinado nivel de cualificación. Si la pretensión final es que el trabajador obtenga el correspondiente certificado de profesionalidad de la Administración competente o, en su caso, acreditación ocupacional, respecto de una, varias o todas las unidades de competencia que constituyen el perfil profesional de la ocupación objeto de formación, según la prestación que se haya pactado y una vez superadas, en su caso, las pruebas que se establezcan a tal fin49, la limitación anual de la correspondiente autorización para trabajar impide, en la mayoría de los casos, completar tanto el itinerario formativo correspondiente como la experiencia laboral mínima que se exige en cada uno de los certificado de profesionalidad. Si las partes desearan convenir una duración contractual superior a la anualidad a fin de completar el itinerario formativo correspondiente al perfil profesional de la ocupación, habríamos de plantearnos si el trabajador extranjero podría solicitar una nueva autorización, pues como hemos mencionado anteriormente, no cabe la renovación. La respuesta afirmativa a este interrogante encontraría el escollo insalvable del compromiso de retorno que establece como requisito de obtención de la correspondiente autorización el artículo 56.3 b) RELOEx, que se traduce en 48 MONTOYA MELGAR, A: Derecho del Trabajo. 26.ª ed. Tecnos, Madrid, 2005, pág. 584. 49 Véanse, el RD 1506/2003, de 28 de noviembre, por el que se establecen las directrices de los certificados de profesionalidad (BOE del 18 de diciembre), que sustituye al RD 797/1995, de 19 de mayo, y las normas dictadas en su ejecución respecto a los distintos módulos formativos y profesiones. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA la obligatoriedad de que el trabajador extranjero regrese a su país una vez transcurrido el plazo de su vigencia y que, de incumplirse, puede suponer la denegación de ulteriores solicitudes, durante los tres años siguientes a la fecha en que concluya la autorización. Lo anterior nos lleva a plantear otra cuestión de indudable calado: la conexión entre la previsión contenida en el apartado 2.a) del artículo 11 ET y la regulación reglamentaria antes reseñada con incidencia en el contrato de trabajo para la formación, que establece un cauce específico de acceso al mercado de trabajo de los extranjeros no comunitarios. Desde que la Reforma Laboral de 2001modificara tal precepto estatutario aludiendo a los trabajadores extranjeros desempleados como colectivo susceptible de ser contratado para la formación al margen de su edad, «durante los dos primeros años de vigencia de su permiso de trabajo, salvo que se acrediten la formación y experiencia necesarias para el desempeño del puesto de trabajo». Al exigirse que el extranjero sea desempleado50 y que no haya agotado los dos primeros años de vigencia de su permiso de trabajo, generaba dudas acerca del alcance de dicha previsión. Por una parte, podía interpretarse que el extranjero había de contar con un permiso de trabajo, excluyendo a quienes no estuviesen en posesión de dicha autorización administrativa; por otra, y en atención a la finalidad del precepto legal -la inserción laboral del colectivo de los extranjeros desempleados- se abogaba por una interpretación más flexible, que incluiría también a quienes estuviesen en condiciones de obtenerlo como consecuencia de la contratación para la formación. De ambas interpretaciones, una lectura más ajustada a la letra de la norma nos 50 El desempleo sólo se exige formalmente como requisito sine qua non a quienes superen la edad máxima de veintiún años prevista con carácter general para el contrato de trabajo para la formación, incluidos los extranjeros. conduciría a restringir esta modalidad contractual únicamente para extranjeros que ya hubieran prestado servicios antes en nuestro país, o que hubieran desarrollado algún tipo de actividad productiva; en suma, para los extranjeros que ya están autorizados a trabajar. La nueva regulación reglamentaria hace estéril esta discusión. A través del cauce de la autorización de residencia y trabajo de duración determinada va a resultar imposible que se den las condiciones que permitan la aplicación de referido precepto estatutario porque no se podrá acceder a la misma desde una situación de residencia legal previa que le habilite para trabajar. Dicho lo anterior, y a fin de dotar de contenido al precepto estatutario, cabría defender una nueva interpretación que admitiera que durante la vigencia de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena ordinarias51, extinguido el contrato de trabajo por cualquier causa, y encontrándose el trabajador extranjero desempleado pudiera suscribir un contrato para la formación, siempre que se encontrara durante los dos primeros años de su incorporación formal al mercado de trabajo, esto es, durante la vigencia de la autorización inicial o de la primera renovación (uno y dos años, respectivamente, artículos 49.2 y 54.7 RELOEx). Esta interpretación reabre, entonces, el debate acerca de si durante el transcurso de dicho período se permite la suscripción del contrato para la formación de extranjeros o que el contrato para la formación de éstos tendrá como máximo una duración de dos años, que ha de coincidir con los dos primeros años en los que está autorizado para trabajar. Ante el silencio del legislador, consideramos que el referido plazo limita sólo el momento de la celebración del contrato, con independencia de su duración, que se regirá por la regla general del art. 11.2.c ET. Así se deduce 51 La inicial y la primera renovación. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 85 ESTUDIOS de la propia la letra de la ley52, según la cual «se podrá celebrar» el contrato para la formación con «trabajadores extranjeros, durante los dos primeros años de vigencia de su permiso de trabajo»; en tal sentido, según el momento en el que se concierte el contrato, bien puede exceder en su duración de esa primera etapa de dos años de la autorización53. pia, para lo cual, el extranjero, además de cumplir los requisitos generales establecidos para la obtención de cada una de las autorizaciones, deberá acreditar la compatibilidad del ejercicio de ambas actividades lucrativas, en relación con su objeto y características, duración y «jornada laboral» (artículo 97.1 RELOEx), última expresión que indirectamente alude a la posibilidad de que el contrato de trabajo se concierte a tiempo parcial. 4.5. Contrato de trabajo a tiempo parcial En principio, no habría ninguna especialidad respecto a lo establecido en la normativa laboral interna para la celebración de contratos de trabajo a tiempo parcial; ahora bien, ha de tenerse en cuenta que el citado artículo 53.1. c) RELOEx establece como causa de denegación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena cuando «por la duración de la prestación de servicios, la retribución sea inferior al salario mínimo interprofesional, en cómputo anual, en proporción al tiempo de trabajo efectivo». Con una redacción defectuosa, parece indicar que la autorización de trabajo sólo se concederá cuando el solicitante de una autorización de residencia laboral pueda garantizar la obtención de unos ingresos mínimos, que se identifican con el salario mínimo interprofesional en cómputo anual en proporción al tiempo de trabajo efectivo56. En la actual regulación del trabajo a tiempo parcial no se precisan límites en cuanto a la minoración de la jornada, por lo que cabe realizar contratos a tiempo parcial cualquiera que sea la cuantía de la reducción del tiempo de prestación que se pretenda, en relación con la jornada habitual que se tome de comparación, y aunque en ningún momento la norma reglamentaria imponga el establecimiento de un trabajo a tiempo parcial mínimo, lo cierto es que la suerte de la solicitud de autorización presentada dependerá, entre otras causas, de que el tiempo de prestación minorado sea tal que permita alcanzar En fin, el contrato de trabajo con un trabajador extranjero podrá celebrarse a tiempo completo o a tiempo parcial. Algunos preceptos del RELOEx aluden directa o indirectamente a la concertación de un contrato de trabajo a tiempo parcial. Así, el artículo 53.1. c) RELOEx establece una causa de denegación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena cuando la contratación sea a tiempo parcial, en los términos que comentaremos a continuación54. Por su parte, y como ya estableciera el Reglamento de 200155, se admite la compatibilidad de situaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena y pro- Esta afirmación se encontraría, además, en consonancia con lo previsto en el mismo artículo respecto al plazo para la formalización del contrato en prácticas, que establece como plazo habilitante los cuatro años siguientes a la obtención de la titulación, o seis cuando el contrato se celebre con un trabajador minusválido. 53 En este sentido, TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M.: «Algunas notas y reflexiones sobre el nuevo contrato para la formación para extranjeros», en AA.VV.: Derechos y Libertades de los Extranjeros en España , cit., pág. 1057. 54 Con un marcado carácter coyuntural, también se refería a la contratación a tiempo parcial la Orden Pre/140/2005, de 2 de febrero, por la que se desarrolla el procedimiento aplicable al proceso de normalización previsto en la disposición transitoria tercera del RELOEx (BOE de 3 de febrero de 2005) estableciendo un período mínimo de mantenimiento de la prestación laboral que, cuando los contratos fuesen a tiempo parcial, se incrementarían proporcionalmente a la reducción sobre la jornada ordinaria pactada en dicho contrato. 55 Artículo 88. 52 86 56 ROQUETA BUJ, R.: «Las condiciones de trabajo y de Seguridad Social de los extranjeros », cit., pág. 71. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA la cuantía retributiva establecida; rechazando, por tanto, los trabajos marginales57. Todo lo contrario se establece respecto a las excepcionales autorizaciones para estudiantes y familiares reagrupados. Los estudiantes extranjeros no están, en principio, autorizados para ejercer una actividad retribuida, sea por cuenta propia o ajena (artículo 32.4 LOEx); sin embargo, excepcionalmente, y siempre que con ello no limite la prosecución de sus estudios, podrán ejercer actividades lucrativas laborales. Los parámetros para aquella excepcional autorización vienen establecidos en el artículo 90 RELOEx y, por lo que ahora interesa, en el trabajo de los estudiantes o investigadores la regla general es la prestación de servicios mediante la modalidad de contrato de trabajo a tiempo parcial, aunque cabe la prestación a jornada completa siempre que su duración no supere los tres meses ni coincida con los períodos lectivos (artículo 90.2 RELOEx). La razón de esta limitación estiba en que la actividad retribuida que pueda desarrollar el estudiante o investigador se considera como supletoria o subalterna de la relevante y por la cual se ha autorizado la estancia del ciudadano extranjero en España: cursar o ampliar estudios o realizar trabajos de investigación o formación58. Refuerza esta idea el hecho de No se utiliza aquí el término en un sentido técnico sino sociológico. Como se recordará, al trabajo a tiempo parcial de escasa duración menos de doce horas a la semana o cuarenta y ocho horas al mes- las Exposiciones de Motivos del RDLey 18/1993 y de la Ley 10/1994 atribuyeron la consideración de «marginal», proporcionándole un régimen de Seguridad Social especial caracterizado por su menor cotización y, correlativamente, su menor protección, más allá de la proporcionalidad aritmética al tiempo de prestación. Esta regulación fue derogada por el RDLey 8/1997 y la Ley 63/1997. 58 No obstante lo anterior, lo cierto es que tras la reforma operada por el RDL 5/2001, de 2 de marzo, de Medidas urgentes de Reforma del Mercado de Trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, confirmada por la Ley 12/2001, de 9 de julio, eliminan57 que la norma imponga, asimismo, que los ingresos obtenidos no pueden tener el carácter de «recurso necesario» para el sustento o estancia; la expresión es ciertamente ambigua59, aunque considerando que esos «ingresos» se configuran como salario pues estamos ante un verdadero contrato de trabajo y que deberá respetarse, en todo caso, la cuantía del salario mínimo interprofesional o salario de convenio60 en proporción al trabajo realizado, sólo puede tener el sentido de reiterar el carácter marginal de las actividades realizadas por el estudiante o investigador. En cuanto a la reagrupación familiar, el RELOEx regula esta cuestión en el capítulo destinado a la residencia temporal61, pues la primera autorización de residencia por reagrupación familiar sólo da derecho a una autorización de este carácter, incluso en los do la exigencia de que el contrato a tiempo parcial se concertara para prestar servicios por un número de horas al día, a la semana, al mes o al año inferior al 77 por 100 de la jornada a tiempo completo, como así establecía el artículo 12.1 ET, según redacción dada por el RDLey 15/1998, de 27 de noviembre, bastando tan sólo que se acuerde prestar servicios durante los mismos parámetros temporales inferior a la jornada de trabajo de un trabajador a tiempo completo comparable, la limitación establecida para los estudiantes o investigadores extranjeros pude resultar en ocasiones cuando se concierte un contrato a tiempo parcial con una jornada escasamente inferior a la ordinaria- inútil para cumplir la finalidad que se persigue. 59 Aunque en consonancia con uno de los requisitos exigidos para la obtención del visado de estudios, como es el «tener garantizados los medios económicos necesarios para sufragar el coste de sus estudios, así como los gastos de estancia y regreso a su país y, en su caso, los de sus familiares» (artículo 86. d) RELOEx). 60 BOLTAINA BOSCH, X.: «El trabajo de los estudiantes en España», en, pág. 144, se inclina por considerar que «cifras en torno al salario mínimo interprofesional o incluso inferiores [ ] podrían ser módulos objetivos a considerar. 61 El procedimiento para la autorización de residencia temporal por reagrupación familiar se regula en la sección 2ª del Título IV del Capítulo I del RELOEX (en concreto, artículos 38 a 44), que dan desarrollo reglamentario a lo ordenado en los artículos 16 a 19 de la LOEx. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 87 ESTUDIOS casos en que el reagrupante disfrute de una autorización de residencia permanente. En cualquier caso, se trata de una autorización dependiente y vinculada a la residencia legal del familiar reagrupante62, por lo que no se encontrarían autorizados para trabajar. No obstante lo anterior, los familiares reagrupados, el cónyuge no separado de hecho o de derecho de residente legal y los hijos en edad laboral, previamente reagrupados, podrán obtener una autorización para trabajar «sin que ello comporte la obtención de una autorización de residencia independiente», cuando las condiciones fijadas en el contrato de trabajo sea a tiempo parcial o por la duración de la prestación de servicios den lugar a una retribución inferior al salario mínimo interprofesional a tiempo completo en cómputo anual (artículo 41.6 RELOEx). Ello significa, como en el supuesto anteriormente señalado, que el legislador tan sólo permite el trabajo de estos familiares en tanto acceden a la residencia independiente, con carácter excepcional y supletorio respecto a la finalidad de su permanencia en España protección de intereses familiares. Esta finalidad supletoria queda salvaguardada imponiendo límites al trabajo autorizado, esto es, cuando por tratarse de un contrato a tiempo parcial o por la duración de la prestación de servicios, los ingresos obtenidos por el familiar reagrupado complementen los ingresos del reagrupante, de ahí no puedan superar la cuantía establecida. La limitación se encuentra en armonía con la exigencia de que a la solicitud de reagrupación familiar deba acompañarse los documentos que acrediten el empleo y/o los recursos económicos suficientes para atender las necesidades de la familia (artículo 42..2.d RELOEx), cuya falta puede conllevar la resolución denegatoria de la solicitud de reagrupación familiar. 62 Por ello sólo cuando los extranjeros que hubieran adquirido la residencia temporal por reagrupación familiar obtuvieran una autorización de residencia y trabajo independiente de la autorización del reagrupante pueden, a su vez, ejercer el derecho a la reagrupación respecto de sus propios familiares (artículo 40.1 RELOEx). 88 Salvo en el caso de los deportistas profesionales, en la que la temporalidad es un elemento esencial o, al menos natural, del contrato de trabajo del deportista profesional, fundamentalmente porque la actividad deportiva se puede desarrollar durante muy pocos años, habida cuenta de sus especiales exigencias de forma física, destreza, habilidad. 5. LA EXTINCIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO DE TRABAJADOR EXTRANJERO EN SITUACIÓN IRREGULAR Durante la vigencia de la LO 7/1985 y sus Reglamentos de desarrollo, y ante la ausencia de pronunciamiento expreso en la normativa de extranjería sobre las consecuencias que acarreaba la falta de permiso de trabajo sobre la relación contractual, ha sido lugar común declarar, con frecuencia acríticamente, la nulidad del contrato de trabajo así suscrito. En otro momento63 ya mantuvimos la validez del contrato de trabajo en estas circunstancias, al reunir los elementos y requisitos esenciales preceptivos, si bien el ordenamiento jurídico anudaba la eficacia del contrato de trabajo a la obtención del permiso de trabajo, de modo que las consecuencias derivadas del mismo serían jurídicamente exigibles cuando así se dispusiera de modo expreso (en materia de retribución, en este sentido se pronuncia el artículo 9.2 ET). La primigenia versión de la LO 4/2000, en el artículo 33, tras imponer que «los empleadores que contraten a un extranjero deberán solicitar y obtener autorización previa del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales», mantenía que «la carencia de la correspondiente autorización por parte del empleador, sin perjuicio de las responsabilidades a que dé lugar, no invalidará el contrato de trabajo 63 CHARRO BAENA, P.: Las autorizaciones para trabajo de extranjeros , cit., pág. 140. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA respecto a los derechos del trabajador extranjero». Se trataba de un precepto ciertamente confuso al introducir la duda acerca de la creación de una nueva autorización, la de los empleadores que quisieran contratar a extranjeros llevaran a cabo actividades laborales lucrativas. Por su parte, la LO 8/2000, modificó la primera parte de dicho artículo que pasa a renumerarse el 36, disipando la duda acerca de la eventual necesidad de una autorización por parte del empleador, pero manteniendo la previsión referida a que la carencia de autorización no invalida el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero. Ello permitió a cierto sector doctrinal laboral enfatizar que el tratamiento de la ineficacia/eficacia del contrato de trabajo concertado sin la correspondiente autorización, había supuesto un «giro radical»64 que permitía reconocer en toda su plenitud los derechos laborales del trabajador extranjero que careciera de permiso de trabajo y, en consecuencia, poder exigir al empresario infractor los derechos laborales que nacen de cualquier relación laboral conforme a lo que dispone el ET, incluida la obligación de cotizar a la Seguridad Social65. 64 TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M.: Reforma y contrarreforma de la Ley de Extranjería (Análisis especial del trabajo de los extranjeros en España). Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, pág. 259. 65 ASENJO PINILLA, J.L.: «Derecho Internacional Privado. Trabajadores extranjeros». Aspectos sindicales, laborales y de Seguridad Social, en AA.VV. Cuadernos de Derecho Judicial IX, Madrid, 2001, pág. 246 y ss, afirma que con esa previsión la ley «cierra el círculo de la validez contractual de la relación laboral con el extranjero sin permiso al referir exclusivamente los efectos de la relación contractual al ámbito de la Seguridad Social»; NICOLÁS BERNAD, J.A.: «Supuestos y efectos jurídicos de las autorizaciones administrativas para el trabajo de los extranjeros», Revista de Trabajo y Seguridad Social-CEF núm. 11, 2003, pág. 144 y CAMÓS VICTORIA, I.: «Los efectos jurídicos de la falta de reconocimiento pleno de la relación laboral suscrita por trabajadores inmigrantes sin autorización para trabajar», Relaciones Laborales núm. 12, 2004, pág. 59. Sin embargo, del texto del entonces nuevo precepto no se deducía de manera clara e inequívoca una interpretación de tal signo. Si en ese momento resultaba incuestionable que era necesaria una única autorización (el permiso de trabajo) y que el precepto legal exclusivamente se refería a la obligación empresarial previa antes del comienzo de la prestación laboral de solicitar dicho permiso, ¿qué alcance debía darse a la expresión «la carencia de la correspondiente autorización por parte del empresario»? La interpretación más lógica llevaba a considerar que el precepto sólo podría referirse al supuesto en que el empresario estaba legitimado y obligado a solicitar el permiso de trabajo, esto es, a la autorización de trabajo inicial por cuenta ajena. De ahí, que la previsión legal tuviera un alcance limitado o parcial, pues no se pronunciaba acerca de las consecuencias que acarrearía la ausencia de autorización por falta de renovación del permiso de trabajo. Por otra parte, quedaría por determinar a qué derechos se refería el precepto: ¿todos?, ¿los básicos enumerados en el art. 4 ET?, probablemente habría que limitarlos a los derechos derivados de la relación de trabajo. La LO 14/2003 incorpora una nueva redacción al párrafo 3 del artículo 36 LOEx, que queda redactado de esta manera: «La carencia de la correspondiente autorización por parte del empresario, sin perjuicio de las responsabilidades a que dé lugar incluidas aquéllas en materia de Seguridad Social, no invalidará el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero, ni será obstáculo para la obtención de las prestaciones que pudieran corresponderle». La trascendencia de estas previsiones es evidente y, en particular, por novedosa, la relativa a la garantía del reconocimiento a las prestaciones de Seguridad Social que, en principio, ya no habrán de limitarse a las derivadas de un accidente de trabajo66. No 66 Para completar esta previsión, ha de tenerse en cuenta el Real Decreto 1041/2005, de 5 de septiembre, por el que se modifican, entre otros, el artículo 42 del REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 89 ESTUDIOS obstante, ahora sólo nos vamos a detener en las implicaciones que sobre los efectos del despido67 acarrea el precepto legal, pues el alcance en materia de Seguridad Social habrá de ser abordado en otro estudio de esta Revista. Es común aludir a la STSJ Cataluña de 14 mayo 2002 como punto de inflexión en aquella interpretación judicial, al establecer la doctrina de que en aplicación del ya reseñado artículo 36.3 LOEx procede «conceder plena eficacia jurídica a la relación laboral existente entre la empresa y los trabajadores extranjeros», aunque no cuenten con la preceptiva autorización para trabajar. La mencionada Sentencia basa su posición no sólo en el tenor del citado artículo 36.3 sino también en su interpretación gramatical, sistemática, histórica y contextual68. Declarando, en consecuencia, el cese acausal de trabajadores extranjeros que carecían de la correspondien- RD 84/1996, de 26 de enero, aprobatorio del Reglamento general sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social, y 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social. 67 Como bien afirma GÓMEZ ABELLEIRA, («Validez y efectos del contrato de trabajo del trabajador extranjero sin autorización para trabajar», Relaciones Laborales núm. 12, 2004, pág. 21), «la validez del contrato de trabajo se pone paradigmáticamente a prueba en los procesos de despido, que junto con los de accidente de trabajo, vienen constituyendo en el orden laboral el grueso de la litigiosidad de los extranjeros en situación irregular». 68 Sobre esta sentencia, véanse, los completos comentarios, en SEMPERE NAVARRO, A.: «Trabajo irregular de los extranjeros y validez del contrato de trabajo. Comentario a la STSJ de Cataluña de 14 mayo 2002», Actualidad Jurídica Aranzadi núm. 545, 2002; TARABINICASTELLANI AZNAR, M.: «Las consecuencias contractuales de la falta de permiso de trabajo tras la nueva Ley de Extranjería. A propósito de la STS Cataluña de 14 de mayo de 2002», Actualidad Laboral 2003, ref. IX (www.laley.net) y BALLESTER PASTOR, M.A.: «Las consecuencias del despido de trabajadores sin permiso de trabajo: SSTSJ Cataluña 14 y 30 de mayo de 2002», Actualidad Laboral 2003, ref. XXVI (www.laley.net). 90 te autorización para trabajar, como despido improcedente, limitó la condena del empresario al pago de la indemnización (además de los salarios de tramitación), «sin conceder a la empresa la posibilidad de optar por una readmisión que deviene jurídicamente inviable en el momento actual respecto a unos trabajadores que carecen de permiso de trabajo y a salvo de que alguno de ellos pueda haberlo obtenido al hacerse efectiva una eventual readmisión». Esta limitación de la condena al pago de la indemnización por despido parece ser la posición mayoritaria entre los tribunales del orden social69. Ha de advertirse, como señaló en su momento Sempere Navarro, que la limitación de la condena del despido improcedente al pago de la indemnización, sin opción a la readmisión, no es doctrina insólita, puesto que concuerda con la jurisprudencia sobre efectos del despido improcedente del trabajador temporal cuyo contrato ha expirado en el momento de recaer sentencia70. No faltan, sin embargo, otros pronunciamientos que entienden que no cabe hacer distinción respecto de la declaración de improcedencia y condenan a la readmisión o a la indemnización, a elección de la empresa71. 69 Por todas, SSTSJ Comunidad Valenciana de 11 de mayo de 2004 (AS 2004, 3336), que revoca el pronunciamiento de instancia que había condenado a las «consecuencias legales» inherentes a la declaración de despido improcedente, por considerar que la única opción posible es la indemnización (no la readmisión) y Castilla y León/Burgos de 21 de noviembre de 2003 (AS 2004, 1946). 70 SEMPERE NAVARRO, A.: «Trabajo irregular de los extranjeros », cit., pág. 3. BALLESTER PASTOR, M.A.: «Las consecuencias del despido de trabajadores extracomunitarios sin permiso de trabajo: SSTSJ Cataluña 14 y 30 de mayo de 2002», Actualidad Laboral 2003, ref. XXVI, www.laley.net, pág. 5, recuerda, también, que en el ordenamiento español no se aplica obligatoriamente la indemnización ni en el caso de fallecimiento del trabajador durante la tramitación del proceso de despido, ni el supuesto de incapacidad o jubilación. 71 SSTSJ Madrid de 30 de septiembre de 2002 (JUR 2002, 286425), 10 de mayo de 2005 (AS 2005, 1533) y Andalucía/Granada de 20 mayo 2002 (rec. núm. 745/2002), en las que se confirma la sentencia de ins- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA Por su parte, la STS de 29 de septiembre de 200372, resolvió el cese laboral acordado verbalmente por el empresario de una trabajadora embarazada que prestaba servicios sin contar con autorización para trabajar ni permiso de residencia en nuestro país. Declaró el despido nulo por lesivo de los derechos fundamentales, condenando a la readmisión obligatoria de la trabajadora. Sin embargo, creemos que no se puede extrapolar dicha doctrina a todo despido, pues en ese caso entendió el Alto Tribunal que la readmisión era posible porque la trabajadora había solicitado el permiso y éste no había sido expresamente denegado, pero deja sin resolver qué hubiera sucedido si no hubiese lo solicitado. Sin embargo, aunque lo anterior pueda considerarse una cuestión de justicia material -la extinción de dicha relación de facto merecería las mismas consecuencias que las aparejadas a cualquier extinción sin causa realizada sobre la persona de un trabajador español-, lo cierto es que la legislación vigente no permite alcanzar idéntica solución. Ante una sentencia firme de despido nulo o improcedente con opción empresarial por la readmisión, el juzgado o tribunal que la dictó no puede adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento en sus propios términos dicha resolución judicial. El artículo 284 LPL establece la posibilidad de que se sustituya la condena a la readmisión correspondiente al despido nulo por la indemnización correspondiente al despido improcedente cuando se acredite la imposibilidad de readmitir al trabajador por cese o cierre de la empresa obligada; pero hasta el momento, tanto la doctrina como la jurisprudencia mantienen que la mención expresa en dicho precepto a dos supuestos concretos impide extenderlo a tancia y condenan al empresario por despido improcedente, en los términos legales ordinarios de opción entre readmisión e indemnización, con abono de los salarios de tramitación. 72 Rec. unificación de doctrina núm. 3003/2002. otros73, como por ejemplo el del trabajador extranjero carente de autorización para trabajar y residir en nuestro país. Pero es que, además, todo derecho que suponga otorgar de hecho al trabajador una «pseudo-autorización para trabajar» no puede estimarse atribuible por el artículo 36.3 de la Ley de Extranjería74, y esto ocurriría si admitiésemos la condena a la readmisión por despido nulo o improcedente, en su caso. Una excepción a lo anterior sería el supuesto en que el extranjero solicitara una autorización de residencia por arraigo laboral (artículo 45.2.a RELOEX), pues como se sabe, ha de demostrar mediante resolución judicial (también por resolución administrativa confirmatoria del acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social) la existencia de relaciones laborales cuya duración no sea inferior a un año. Su concesión llevará aparejada una autorización de trabajo en España durante la vigencia de aquélla (apartado 7 del mismo artículo reglamentario). Pero su alcance, a nadie se le escapa, es muy limitado. En suma, admitida la validez de las relaciones laborales suscritas entre extranjeros carentes de autorización de residencia y trabajo inicial y su empleador con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Extranjería del año 2000, la interpretación sistemática de los apartados 1 y 3 LOEx nos lleva a la conclusión de que entre los derechos del trabajador a que se refiere el apartado 3 no puede incluirse el derecho a la readmisión en despidos porque ello supondría alterar el sistema Sobre el alcance de dicho precepto, véase, MARTÍy BUENDÍA JIMÉNEZ, J.A.: «Aspectos procesales del despido. Una visión jurisprudencial», en AA.VV.: El Despido: Aspectos Sustantivos y Procesales. (SEMPERE NAVARRO, A.V., Dir. y MARTÍN JIMÉNEZ, R., Coord.). Thomson/Aranzadi, Cizur Menor, 2004, pág. 882 y ss. 74 TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M.: Reforma y contrarreforma , pág. 265. GÓMEZ ABELLEIRA, F.: «Validez y efectos del contrato de trabajo del trabajador extranjero sin autorización », pág. 25. 73 NEZ MOYA, J. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 91 ESTUDIOS legal basado en la obligatoriedad de autorización administrativa para que el trabajador extranjero extracomunitario pueda prestar servicios laborales. Seguramente, queramos o no, el alcance del todavía conflictivo artículo 36.3 deba limitarse a la garantía material de derechos ya perfeccionados (salarios, indemnización y salarios de trámite). Supuesto distinto sería si la autorización de trabajo pierde vigencia por revocación, caducidad por el transcurso del período de tiempo para el que fue concedido o denegación de su renovación75, circunstancia que impediría al trabajador extranjero seguir prestando sus servicios, aunque su contrato siguiera en vigor76. La cuestión ha sido abordada por la STSJ Cataluña de 11 de enero de 200577, entendiendo que no nos encontramos ante una «nulidad retroactiva» del contrato de trabajo sino de una imposibilidad jurídica sobrevenida de continuar la relación laboral. En consecuencia, la extinción contractual debería encauzarse por la vía del artículo 52.a) ET, esto es, cese objetivo por ineptitud sobrevenida, y, por tanto, con los presupuestos formales del artículo 53 de dicho texto legal, incluida la puesta a disposición del trabajador extranjero de una indemnización de veinte días de salario por año de servicio. No obstante lo anterior, creemos que la solución idónea a este problema sería que los contratantes prevean esta eventualidad en el propio contrato de trabajo, pactando que la concurrencia de esta situación actúe a modo de condición resolutoria ex artículo 49.1 b) ET78, 75 Ya hemos señalado anteriormente que entendíamos que el artículo 36.3 LOEx tendría un ámbito de aplicación limitado al supuesto en que el empresario está legitimado y obligado a solicitar el permiso de trabajo, esto es, a la autorización de trabajo inicial por cuenta ajena. Por el contrario, el legitimado para solicitar la renovación de la autorización de residencia y trabajo es el propio trabajador extranjero (artículo 54 RELOEx). 76 ROQUETA BUJ, R.: «Las condiciones de trabajo y de Seguridad Social de los extranjeros » cit., pág. 71. 77 JUR 2005, 64861. 78 ROQUETA BUJ, R.: «Las condiciones de trabajo y de Seguridad Social de los extranjeros », cit., pág. 71. 92 como vienen admitiendo nuestros tribunales79. 6. LAS INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE TRABAJO DE LOS EXTRANJEROS EN ESPAÑA El régimen sancionador en materia de extranjería ha sido tanto uno de sus principales soportes como uno de los mejores exponentes de la falta de lógica inspiradora en la cambiante regulación de la inmigración en España. Como se sabe, actualmente son dos las infracciones recogidas en la LOEx que se refieren a la falta de autorización para trabajar y que son imputables al trabajador extranjero. Por un lado, la infracción leve recogida en el artículo 52 c), esto es, «encontrarse trabajando en España sin haber solicitado autorización administrativa para trabajar por cuenta propia cuando se cuente con autorización de residencia temporal» y, por otro, la grave del artículo 53 b), que sanciona el «encontrarse trabajando en España sin haber obtenido autorización de trabajo o autorización administrativa previa para trabajar». Junto a las infracciones referidas al trabajador extranjero, el artículo 54.1d) considera como infracción muy grave imputable al empresario «la contratación de trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo la correspondiente autorización de trabajo, incurriéndose en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros ocupados». Las infracciones leves se sancionan con multa de hasta 300 euros de acuerdo con lo establecido en el artículo 55 a), mientras que las muy graves pueden ser sancionadas con multa de 6.001 a 60.000 euros, si bien, el artículo 57.1 autoriza a sustituir la multa por la expulsión del territorio español, lo que SSTSJAndalucía/Málaga de 10 de octubre de 1989 (AS 1989, 486) y Madrid de 15 de junio 2004 (AS 2004, 2479). 79 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA aplicado al trabajo de los extranjeros con ausencia total de autorización constituye una novedad en nuestro Derecho. Pese a que desde la LO 7/1985, el estatuto sancionador ha sufrido hasta tres modificaciones legislativas (LO 4/2000, 8/2000 y 14/2000), a día de hoy no se ha dado solución a los innumerables problemas que ha suscitado. Esas dificultades tienen su origen, como se ha puesto de manifiesto80, en su falta de coherencia y en su defectuosa técnica legislativa, que aunque ha mejorado por mor de las sucesivas modificaciones, no lo suficiente para resolver inconvenientes interpretativos importantes; a todo ello hay que añadir los que se han generado por su ineficacia. En contraste con la LO 4/2000, la LO 8/2000, inspiradora del actual sistema, ha sido unánimemente calificada como mucho más restrictiva al retornar en la práctica a la situación que presentaba la LO 7/1985 y haciendo de la expulsión la pieza clave del sistema81. Esta opción legislativa, además de inadecuada a la realidad social de la inmigración, se revela contraria al principio de proporcionalidad que, sin embargo, aparece expresamente recogido en la propia LOEx82. Por otra parte, pertenece al territorio de los lugares comunes la evidencia de que el principal problema de orden sistemático que presenta la actual regulación es su compatibilidad con el que se recoge en la normativa de infracciones y sanciones de orden social. Como en su momento apuntamos83, desde la 80 MOLINA NAVARRETE, C.: «Garantías de efectividad del estatuto jurídico de los trabajadores extranjeros: las técnicas del derecho sancionador», Ponencia Temática I, en AA.VV.: Derechos y Libertades de los Extranjeros en España , cit., pág. 295. 81 TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M.: «Las infracciones y sanciones en materia laboral en la nueva Ley de Extranjería: el trabajo sin permiso o autorización y la contratación de trabajadores extranjeros sin permiso» en Tribuna Social, núm.133, enero 2002, pág. 76. 82 MOLINA NAVARRETE, C.: «Garantías de efectividad del estatuto jurídico..», cit., pág. 294. 83 CHARRO BAENA, P.: Las autorizaciones para trabajo de extranjeros, cit., pág. 145. LO 7/1985 han sido varias las oportunidades que el legislador ha perdido para establecer un régimen sancionador único en este ámbito que abarcara todos los aspectos, incluido el laboral. Sin duda, la coyuntura ha sido favorable en ambas parcelas del ordenamiento jurídico para acometer esa necesaria tarea: las sucesivas Leyes Orgánicas en extranjería señaladamente la LO 4/2000 y la aprobación del texto refundido de la LISOS por Real Decreto Legislativo 5/2000. Las opciones para acabar con ese estado de dispersión normativa y, por lo mismo, de falta de certeza sobre el alcance de las normas vigentes han sido también varias84. Al panorama expuesto se une el hecho de que en el año 2000 se abrió un nuevo frente con la ampliación de la intervención penal en la lucha contra los incumplimientos de los derechos laborales de los trabajadores extranjeros85. Esta incursión, tan extendida como inefectiva, ha provocado continuos llamamientos a una mejora de la coordinación entre Ministerio Fiscal e Inspección de Trabajo 86 . Al mismo tiempo, y siguiendo esa práctica normativa dispersora, tradicional no sólo en este ámbito sino en la globalidad de la regulación de la inmigración laboral, el legislador ha introducido modificaciones de indudable calado en normas que eran ajenas al ámbito de la extranjería o al sancionador laboral. Es el caso, de la Ley 62/2003 de medidas fiscales, administrativas, fiscales y de orden social, que introduce en su artículo 48 una nueva sanción para el empresario en caso de contratación irregular de trabajado- 84 Así, DÍAZ RODRÍGUEZ, J.M. («La actuación de la inspección de trabajo en materia de extranjería», en AA.VV.: Derechos y libertades de los Extranjeros en España, cit., pág. 386) quien pone de manifiesto que lo recomendable hubiese sido que la LOEx se hubiese remitido a las infracciones previstas en la LISOS o que las hubiese modificado y, en cualquier caso, establecer las peculiaridades necesarias en materia de sanciones respecto a lo previsto en la LISOS. 85 Titulo XV del Libro II del Código Penal. 86 MOLINA NAVARRETE, C.: «Garantías de efectividad del estatuto », cit., pág.295. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 93 ESTUDIOS res extranjeros, complementaria a la que en su caso pudiera imponerse por aplicación de la normativa de extranjería, consistente en multa de la misma cuantía que hubiese correspondido a las cuotas de la seguridad social y demás conceptos de recaudación conjunta con aquellas calculadas en función del empleo irregular del trabajador extranjero87. Esa dispersión normativa y su falta de coordinación han suscitado un gran número de interrogantes. Es cierto que el concurso planteado entre las infracciones laborales de carácter muy grave en el artículo 37 de la LISOS y las anteriormente citadas de los artículos 52 c), 53 b) y 54 1. d) de la LOEx se ha resuelto a favor de esta última conforme a los principios de lex posterior y de especialidad, si bien no han faltado opiniones que han matizado esa derogación tácita de la normativa específicamente laboral88 o que, por el contrario, han considerado compatibles la imposición conjunta de ambas sanciones por no afectar a la prohibición non bis idem en aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional, según la cual este principio no se infringe cuando las sanciones de imponen en virtud de normas diferentes y la normativa que la impone puede justificarse por contemplar los mismos hechos desde la perspectiva de un interés jurídicamente protegido que la primera sanción intenta salvaguardar89. Como señalábamos con anterioridad, la mejora técnica en la determinación de los 87 Sobre el tema puede consultarse CHARRO BAENA, P. y BENLLOCH SANZ, P.: «Los derechos de los trabajadores contratados irregularmente: una modificación «con freno y marcha atrás» en Revista de Derecho Migratorio y Extranjería, núm.5, marzo 2004, págs. 267 y ss. 88 CAMAS RODAS, F.: «El régimen de infracciones y sanciones relativas al trabajo de los extranjeros en la normativa de extranjería», en AA.VV.: Derechos y Libertades de los Extranjeros en España , cit., pág. 640. 89 MERCADER UGUINA J. R. y TOLOSA TRIBIÑO, C.: «Problemas y lagunas del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social». Relaciones Laborales 2001-II, pág. 948. 94 tipos ha sido igualmente reconocida de manera generalizada, si bien ello no ha solventado de manera definitiva todas las dudas que se habían suscitado. Así, si nos detenemos en el análisis de la infracción leve recogida en el artículo 52 c) LOEx, cuya finalidad es la de prevenir las «irregularidades sobrevenidas como consecuencia de un proceso anterior plenamente regular»90, han sido varias las dificultades que entrañaba la redacción tras la LO 8/2000. De entrada, y como ya advertimos91, la distinta denominación en aquel momento «permiso de trabajo» y «autorización para trabajar», hoy «autorización para trabajar por cuenta propia» podía plantear dudas sobre su alcance, cuestión que hoy ha de entenderse definitivamente resuelta desde que la D.A. única de la Ley 14/2003 sustituyese todas las referencias al termino «permiso» incluidas en la LO 4/2000 por el término «autorización». Al margen de ello, el precepto dejaba abiertos algunos interrogantes, en la mayor parte de los casos resueltos en la actualidad. Así, podemos citar el referido a la impunidad del trabajador por cuenta ajena sin autorización si cuenta con la de residencia; la disyuntiva sobre si el precepto se estaba refiriendo a la simple solicitud de la autorización o, por el contrario, exigía la concesión; el tratamiento de la realización de actividades distintas a la tipología de la autorización o traspasando los límites geográficos o de actividad impuestos en la inicial; por último, su incoherencia con los instrumentos de regularización singular permanente, ya que en definitiva se trata de un extranjero que evidencia arraigo social y laboral. Por lo demás, su concurrencia con el artículo 37 LISOS ha sido resuelta, como diji- 90 DORADO NOGUERAS, F.M. Y RODRIGUEZ CANDELA J. L.: «Las infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador» en AA.VV, M OYA E SCUDERO, M., (coord.), Comentario sistemático a la Le de Extranjería. Ed. Comares, Granada, 2001, pág. 844. 91 CHARRO BAENA, P.: Las autorizaciones para trabajo de extranjeros, cit.., pág. 146. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA mos, a favor de la aplicabilidad del artículo 52 c) LOEx. El artículo 53 b) LOEx califica como infracción grave el encontrarse trabajando sin autorización para trabajar cuando no se cuente con autorización de residencia válida. Su propósito está claro, sancionar al extranjero que esté trabajando, tanto por cuenta ajena como propia, si autorización alguna. Algunos autores92 lo han considerado innecesario para aquellos extranjeros que se encuentren en situación irregular ya que podía ser de aplicación el recogido en la letra a) del propio artículo 5393. Al margen de ello, y como en el supuesto en el supuesto del artículo 52 c) LOEx, en la actualidad no resulta adecuada la utilización de la expresión «autorización de trabajo» como distinta a la de «autorización administrativa previa para trabajar»94. Por el contrario, sí que ha suscitado algún comentario95, por su ambigüedad, la calificación de «válida» referida a la autorización de residencia. Parece que no hay inconveniente en considerar que el citado adjetivo no debe limitar el alcance del precepto a las autorizaciones que habiliten para trabajar sino a cualquier autorización de residencia; dicho en otras palabras, lo que se sanciona es la carencia de la misma, no el no estar en posesión de la que autorice a trabajar. Mayo- DORADO NOGUERAS, F. M. Y RODRÍGUEZ CANDELA J. L.: «Las infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador» en AA.VV, M OYA E SCUDERO, M., (coord.), Comentario sistemático a la Le de Extranjería. Ed. Comares, Granada, 2001, pág. 846. 93 El artículo 53 a) LOEx considera como infracción el «Encontrarse irregularmente en territorio español por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada por más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiese solicitado la renovación de la misma previsto reglamentariamente». 94 Sin duda, la utilización de esa segunda expresión pretendía referirse a la desaparecida autorización empresarial. 95 TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M.: «Las infracciones y sanciones en materia laboral en la nueva Ley de Extranjería » cit., pág. 79. 92 res dudas plantea el hecho de si el precepto resulta aplicable a los casos en que se realiza la prestación sin autorización de residencia estando el trabajador extranjero incluido en alguno de las circunstancias aludidas en el artículo 41 LOEx, es decir, cuando se encuentre exceptuado de obtener la autorización para trabajar96. Por último, al igual que ocurría con el artículo 52 c) LOEx, es general la opinión de que esta infracción vacía de contenido el artículo 37.2 LISOS. Ello ha permitido concluir que el precepto incluye también los supuestos de denegación de la autorización inicial, caducidad de la solicitada o falta de renovación. Se ha considerado, por ello, que resulta de aplicación la jurisprudencia sobre el citado artículo 37.2 LISOS97, que viene a confirmar la doctrina del Tribunal Constitucional que, si bien refiriéndose a la expulsión, señaló que la Administración no puede expulsar al extranjero que careciendo de la documentación preceptiva ha instado su concesión y no ha obtenido respuesta sobre su derecho a obtenerla98. Respecto a las infracciones del empleador, el artículo 54 d) LOEx califica como muy grave la contratación de trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo la 96 En sentido afirmativo se pronuncia TARABINI-CAS- TELLANI AZNAR, M.: «Las infracciones y sanciones en mate- ria laboral en la nueva Ley de Extranjería » cit., pág. 80. 97 Véase, CAMAS RODAS, F.: «La dispersión de las infracciones laborales relativas al trabajo de los extranjeros: análisis de la compatibilidad entre las sanciones derivadas de la comisión de las infracciones previstas en la Ley de Infracciones y Sanciones de Orden Social y en la Ley Orgánica de Extranjería» en Revista Española de Trabajo y Seguridad Social núm. 116, 2003, pág. 210, quien considera que no se integran del tipo legal la realización de actividades por cuenta propia en un ámbito geográfico distinto al inicialmente determinado o bajo el amparo de una autorización para trabajar por cuenta ajena o por, fin los supuestos en que el trabajador se encontrase tramitando la autorización. 98 STC de 22 de marzo de 1994 [RTC 1994, 93]. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 95 ESTUDIOS correspondiente autorización de trabajo, incurriéndose en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros ocupados. La redacción actual ha supuesto una mejora respecto al derogado artículo 50 e)99, clarificando su alcance que se extiende a todo tipo de trabajo por cuenta ajena, siempre que técnicamente pueda ser calificado como tal100 y reconociendo de manera formal que pese a la inexistencia de autorización para trabajar, el vínculo contractual laboral existe, lo que resulta plenamente consecuente con el artículo 36.3 LOEx101. Al mismo tiempo se dan solución a algunos de los problemas que la redacción anterior suscitaba y especialmente el relativo a la confusa distinción entre contratación y utilización habitual, lo que no impide constatar que todavía subsisten otros, especialmente los relativos a su individualización. En efecto, si bien es común la opinión102 de que el precepto de la LOEx deroga el artículo 37.1 de la LISOS103 no acaban ahí los problemas de colisión entre las dos normas. Como acertadamente se ha señalado104 99 El anterior artículo 50 e) tipificaba la infracción haciendo referencia a la «contratación o utilización habitual de trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo la correspondiente autorización para contratarlos». 100 En este sentido, TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M.: «Las infracciones y sanciones en materia laboral en la nueva Ley de Extranjería » cit., pág. 82 y MOLINA NAVARRETE, C.: «Garantías de efectividad del estatuto jurídico..», cit., pág. 308. 101 CAMAS RODAS, F.: «La dispersión de las infracciones laborales relativas al trabajo de los extranjeros », cit., pág. 215. 102 En contra, sin embargo C AMPO C ABAL, J.M.: Comentarios a la Ley de Extranjería, Madrid, 2001, pág. 287 y PALOMAR OLMEDA, A.: «La potestad sancionadora pública en materia de extranjería» en AA.VV. Tratado de extranjería, cit., pág.416. 103 En ese sentido se ha puesto de relieve (DORADO NOGUERAS, F. M. y RODRIGUEZ CANDELA J. L.: «Las infracciones en materia de extranjería » cit, pág. 846) que el beneficio que ello supondría de optarse por la sanción económica, ya que la prevista en la LISOS es superior a la que establece el artículo 54 d) que estamos comentando. 104 TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M.: «Las infracciones y sanciones en materia laboral en la nueva Ley de Extranjería » cit., págs. 83 y 84. 96 son tres las cuestiones que pueden plantearse: la relación del artículo 54 d) LOEx con el artículo 37.3 LISOS relativo a la promoción, mediación y amparo de trabajadores extranjeros sin permiso, la posibilidad de que la Inspección de Trabajo levante más de un acta infractora, una por la contratación de trabajadores sin autorización y otra por infracciones de seguridad social; por último, también es cuestionable la posibilidad de levantar acta de liquidación por las faltas de cotización por los trabajadores extranjeros. Por otra parte, del tipo legal se desprende, en principio, su dimensión eminentemente objetiva, es decir, se conforma con la simple inadecuación de la realidad contractual a la exigencia de autorización previa. Sin embargo, tanto la jurisprudencia105 como la doctrina106, en este último caso con distinto alcance, han hecho valer los elementos subjetivos a la hora de aplicar la sanción. Por último, no faltan voces que han advertido de la posible colisión del precepto que comentamos con el artículo 312.2 del Código Penal107, si bien en general se considera que 105 Véase por todas y en este sentido la STS de 9 de mayo de 2000 [RJ 2000, 4304] que considera, si bien estando vigente la LO 7/1985, que aun teniendo en cuenta que las circunstancias concurrentes de la empresa y su comportamiento transparente y de buena fe no son razones suficientes para considerar que la infracción no se ha cometido, sí las considera adecuadas para revisar la sanción impuesta por la Administración e imponerla en su grado mínimo. 106 Mientras que TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M.: «Las infracciones y sanciones en materia laboral en la nueva Ley de Extranjería » cit., pág. 83, entiende que la apreciación de dichos factores subjetivos debería llevar a la aplicación de la sanción en su grado mínimo, MOLINA NAVARRETE, C.: «Garantías de efectividad del estatuto jurídico », cit., pág. 311 considera, por el contrario, que la concurrencia de la buena fe en el empleador contratante deberá tener un efecto eximente en un buen número de situaciones constatadas y constatables en la práctica. 107 Así, entre otros, DORADO NOGUERAS, F. M. y RODRÍGUEZ C ANDELA J.L.: «Las infracciones en materia de extranjería », cit., pág . 846 y T ARABINI -C ASTELLANI AZNAR, M.: «Las infracciones y sanciones en materia laboral en la nueva Ley de Extranjería » cit., pág. 83. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA no se produce ya que, a diferencia de lo que ocurre en el precepto de la LOEX en el que basta que se acredite la ausencia de autorización, la norma penal exige que la contratación se efectúe en condiciones que restrinjan, supriman o perjudiquen los derechos laborales del trabajador contratado108. Señalábamos con anterioridad que una parte de las dificultades que se han generado respecto al régimen sancionador en extranjería tenía su origen en su falta de eficacia, por lo demás suficientemente contrastada por el ingente número de extranjeros en situación irregular109 y también, reconocida en última instancia por el propio legislador110. Para paliar esa situación, con carácter excepcional y en la mayoría de los casos obli- 108 En este sentido, puede verse, entre otros, a DORADO NOGUERAS, F. M. y RODRÍGUEZ CANDELA J.L.: «Las infracciones en materia de extranjería », cit., pág. 852. 109 Para confirmar que el problema no se ha acabado, bastaría tener en cuenta, que el número total de extranjeros regularizados en el último proceso (según datos oficiales del total de expedientes tramitados 688.319 se han resuelto favorablemente 533.094) no coincide con los que antes de iniciarse el mismo se encontraban en situación irregular, que según los datos que se manejaban en aquel momento rondaban el millón. Si a ello añadimos, los que han entrado en nuestro país de manera irregular, una vez finalizado aquel proceso, no sería arriesgado pensar que, en la actualidad, puede haber en España alrededor de 400.000 personas en dicha situación. 110 La Exposición de Motivos de la LO 8/2000 es una gráfica muestra de lo que decimos cuando señala que «Por otra parte, partiendo de que en un Estado de derecho es necesario establecer los instrumentos que permitan hacer efectivo el cumplimiento de las normas, en este caso, de aquéllas que rigen la entrada y permanencia en territorio español, se ha introducido como infracción sancionable con expulsión la permanencia de forma ilegal en el territorio español, pretendiéndose, con ello, incrementar la capacidad de actuación del Estado en cuanto al control de la inmigración ilegal, al nivel de otros Estados miembros de la Unión Europea, que cuentan en sus ordenamientos jurídicos con la posibilidad de expulsar a los extranjeros que se encuentran en esta situación, un criterio que se refleja en las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere». gados por la presión social que suponía esa gran bolsa de irregularidad se han llevado a cabo desde el año 1986 cinco procesos de regularización extraordinaria. Excedería del propósito del presente estudio, examinar pormenorizadamente las indudables dificultades que dicho procesos han generado sobre el régimen de infracciones y sanciones que hemos examinado. Bastaría en este momento dejar constancia de que, con independencia de que resulta una evidencia que dichos procesos han supuesto una «amnistía»111, lo cierto es que tampoco han cumplido su objetivo. Así lo demuestra el hecho de que el propio legislador ha previsto un mecanismo de regularización singular permanente112, sin duda contando con que en el futuro se volverán a provocar situaciones de irregularidad. El recurso a esa normalización permanente, mal rotulada en el artículo 45 RELOEx como «residencia por circunstancias excepcionales», se articula sobre una evidente contradicción: hacer valer períodos de residencia y trabajo en los que el trabajador extranjero se encuentra en situación irregular y en los que, el empresario conocedor de dicha circunstancia ha procedi- 111 Como muestra, el último de ellos, mal llamado «proceso de normalización», que se ha construido sobre dos premisas: dar la oportunidad a los empresarios de legalizar situaciones de trabajo marginal, sin coste alguno tanto en lo que atañe a la multa que le correspondería por tener a su servicio un extranjero carente de la documentación necesaria para la formalización de un contrato de trabajo a las cotizaciones que debería haber abonado por el trabajador extranjero desde que éste inicio la actividad y, una vez concedida la autorización, el archivo de los expedientes de expulsión pendientes de resolución como la revocación de oficio de las ordenes de expulsión, siempre y cuando el citado expediente o la orden estén basados en alguna de las causas establecidas en el artículo 53 a) y b) de la LOEx. (D.T. 3.ª RD 2393/2004). Más en extenso, véase, BENLLOCH SANZ, P. y RUIZ DE HUDOBRO DE CARLOS, J.M.: «El nuevo reglamento de extranjería español. El proceso de normalización» (sic), en Migraciones núm. 17, 2005, págs. 252 a 269. 112 Previsto en el artículo 31.3 LOEx y desarrollado en los artículos 45 a., del RELOEx. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 97 ESTUDIOS do a contratarle. Esas conductas serían perfectamente subsumibles en los tipos legales que hemos analizado y por tanto susceptibles de sanción. Pese a ello, el objetivo regularizador determina que acreditado el arraigo en las condiciones reglamentariamente previstas, aparentemente se exime de responsabilidad al empresario y al trabajador. Sin embar- 98 go, tras la entrada en vigor del RELOEx se genera una nueva incertidumbre: la norma guarda silencio sobre las consecuencias multa y cotizaciones no abonadas que conllevará para el empresario la concesión al trabajador de esta autorización de residencia por circunstancias excepcionales. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 PILAR CHARRO BAENA RESUMEN Una vez que el panorama legislativo en materia de extranjería se ha estabilizado, se hacía necesario un análisis más reposado que reflejase las distorsiones que se producen en la regulación del trabajo de los extranjeros en España entre la normativa de extranjería y la laboral. El presente estudio aborda cuestiones relativas a la libertad de empresa, la forma del contrato, las modalidades contractuales, la extinción del contrato de trabajo y, finalmente, el régimen de infracciones y sanciones. La conclusión que se alcanza es que la insuficiente coordinación entre ambas parcelas del ordenamiento jurídico interno provoca que, de hecho, se altere, injustificadamente, el régimen jurídico de ciertas condiciones laborales cuando quien concierta el contrato de trabajo es un extranjero no comunitario. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 99 Las autorizaciones de trabajo por cuenta ajena de los extranjeros no comunitarios: Los efectos de su carencia* FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA** 1. INTRODUCCIÓN L a inmigración es hoy un tema central. El incremento del interés por los temas de inmigración, y más en concreto el de los juristas por la legislación y jurisprudencia acerca de la inmigración y de los derechos de los extranjeros en España, viene de la mano del hecho crucial del espectacular aumento de la población extranjera, y también de la situación de esa legislación en el centro de un debate político que ha tenido como inmediata consecuencia una sucesión de rápidos cambios normativos en los últimos cinco años. Al Derecho del Trabajo le corresponde un papel protagonista en este escenario: el «inmigrante» es el «trabajador inmigrante», expresión ésta que constituye un ** Abreviaturas: CN-12 (Derechos y Libertades de los Extranjeros en España. XII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Edita Gobierno de Cantabria, 2003), ET (Estatuto de los Trabajadores), LGSS (Ley General de la Seguridad Social), LISOS (Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social), LOEx (Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, modificada), REx (Reglamento de la LOEx, RD 2393/2004, de 30 diciembre). ** Profesor Titular de Derecho del Trabajo. Universidad Carlos III de Madrid. auténtico pleonasmo, a partir de la distinción doctrinal entre «extranjero» e «inmigrante»1. Desde este punto de vista laboral, el análisis de su situación jurídica no puede obviar la trascendental diferencia entre el llamado «inmigrante irregular» y el «regular»: como se ha dicho y escrito, «es imposible justificar que los derechos de los extranjeros en situación irregular deban ser los mismos que los derechos de los extranjeros en situación regular»2. De este modo, por mucho que la tendencia natural, genética, del Derecho del Trabajo sea proteger la posición jurídica del inmigrante irregular en cuanto trabaja en los términos definidos por el artículo 1.1 del ET3, la colisión de principios con el Derecho Inmigra- 1 La distinción entre «inmigrante» y «extranjero» fue precisada hace décadas por G. L YON -C AEN , como recuerda M. I. RAMOS QUINTANA, «El trabajo de los inmigrantes extracomunitarios: situaciones administrativas y posición jurídica», en CN-12, pg. 493. 2 L. E. DE LA VILLA GIL, «Inmigración y Gobierno», en CN-12, pg. 274. 3 Como afirma M. R ODRÍGUEZ -P IÑERO, «desde el momento en que esos inmigrantes [irregulares] realizan efectivamente prestaciones de trabajo no pueden dejar de ser objeto de atención por el Derecho del Trabajo» («El Derecho del Trabajo y los inmigrantes extracomunitarios», en CN-12, pg. 90). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 101 ESTUDIOS torio resulta, en último extremo, inevitable, como paradigmáticamente se puso de manifiesto, en el Derecho Comparado, en la importante decisión del Tribunal Supremo de Estados Unidos de 27 de marzo de 2002 en el caso Hoffman Plastic Compounds, Inc., v. NLRB4, cuya drástica y polémica solución, por cierto, viene siendo ampliamente contestada, con uno u otro argumento, por tribunales de distintas jurisdicciones norteamericanas5. Por razones que principalmente atañen al empleo, pero también por razones más generales de orden político, económico y social, constituye un principio muy asentado en las legislaciones nacionales occidentales el establecimiento de «controles» legales y administrativos respecto de la entrada y salida, la estancia o la residencia y finalmente el trabajo por cuenta propia o ajena de los no nacionales. El incumplimiento de alguno de tales controles, sin entrar por ahora en mayores matizaciones, determina la «irregularidad» de la situación del extranjero: objetivamente, éste ha vulnerado la ley en algún punto de la serie de controles (de ahí que se utilice la terminología de «ilegal», muy extendida, por ejemplo en Estados Unidos), y por ello mismo carece de los documentos en que se plasman las autorizaciones que su estancia o actividad requieren (de ahí la expresión «indocumentado» o la menos frecuente «no autorizado», también utilizadas en otras lenguas: vgr., undocumented, unauthorized). En lo que aquí interesa el trabajo por cuenta ajena, la limitación legal de las posibilidades de los extranjeros de emplearse y 535 U.S. 137 (2002). Véase un comentario a esta sentencia en F. J. GÓMEZ ABELLEIRA, «¿El Derecho del Trabajo cotiza a la baja?: una importante decisión norteamericana sobre Derecho del Trabajo e inmigración ilegal», Relaciones Laborales, 2002-II, pgs. 1189-1194. 5 Para un par de muestras, entre otras muchas, Madeira v. Affordable Housing Foundation, Inc., 315 F. Supp. 2d 504 (S.D.N.Y., Apr 22, 2004), y Galaviz-Zamora v. Brady Farms, Inc., 230 F.R.D. 499, W.D. Mich. 2005 (Sep 23, 2005). 4 102 trabajar es un rasgo esencialmente caracterizador de la política inmigratoria contemporánea, en España y en otras naciones europeas. En nuestro país, en sucesivas normas desde los años treinta del siglo pasado6, esta limitación se ha venido concretando, principalmente, en la exigencia de una autorización administrativa específica de trabajo, conocida tradicionalmente como «permiso de trabajo»7. Se trata de una orientación política cuya plasmación jurídica más significativa es, entre nosotros, el artículo 35.1 de la Constitución, que al reconocer el derecho al trabajo, lo predica exclusivamente de los españoles8 de ahí la perfecta constitucionalidad de la ley que exige autorización administrativa para trabajar (STC 107/1984, de 23 noviembre 9), aunque esto haya sido superado por obra del Derecho Comunitario (artículo 39 TCE), y deba más bien hablarse de un principio de «preferencia comunitaria»10. Por lo demás, el sistema de autorizaciones de trabajo diseñado por la normativa española no se diferencia de la generalidad de los europeos en cuanto a Para un análisis de las normas históricas españolas, M. C. POLO SÁNCHEZ, Derechos fundamentales y libertades públicas de los trabajadores extranjeros en España, CES, Madrid, 1994, pgs. 45-50. Un magistral análisis del régimen jurídico de esta cuestión a la altura de los años sesenta del pasado siglo, puede verse en M. ALONSO OLEA, «Los trabajadores extranjeros en España», en Las inversiones de capital extranjero en España, Centro de Estudios Tributarios, Madrid, 1960, en especial pgs. 628630. 7 La D.A. única de la L.O. 14/2003, de 20 de noviembre, estableció que las referencias al término «permiso» incluidas en la L.O. 4/2000, modificada por la 8/2000, serían sustituidas por el término «autorización». 8 Sobre el derecho al trabajo de los extranjeros, véase M. C. POLO SÁNCHEZ, Derechos fundamentales y libertades públicas , cit., pgs. 115-118. 9 Esta sentencia contiene una doctrina de valor general de «importancia extremada», como advirtió en su momento M. ALONSO OLEA en su comentario a la misma en su Jurisprudencia Constitucional sobre Trabajo y Seguridad Social, t. II, Civitas, Madrid, 1985, pg. 206. 10 Reconocido como principio rector para admitir trabajadores de terceros países de manera específica en la Resolución del Consejo de 20 de junio de 1994. 6 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA sus objetivos básicos: «proporcionar vías de entrada para colmar las necesidades del mercado laboral, protegiendo al mismo tiempo los intereses de la mano de obra nacional»11. Parece existir consenso en que «la magnitud de la inmigración ilegal es considerable», y no sólo en España: la frase entrecomillada es de la Comisión Europea en un reciente Estudio sobre los vínculos entre la migración legal e ilegal12. Pero si miramos al otro lado del Atlántico, la conclusión no es muy distinta: en un estudio recientemente publicado en Harvard Law Review se afirma que los inmigrantes indocumentados constituyen un componente muy importante (major component) de los mercados de trabajo de Estados Unidos 13 . En España, con toda seguridad, el incumplimiento de la normativa de inmigración por parte de los extranjeros y de los empleadores tiene una entidad cuantitativa nada despreciable, y pese a las sucesivas reformas legales y reglamentarias, pese a las «regularizaciones extraordinarias» y «ordinarias», el inmigrante irregular parece enrocarse como una figura estructural de nuestra sociedad, quizá con más intensidad en aquellas que, como la española, suelen liderar en casi todos los estudios las clasificaciones de índices de economía sumergida14. 11 Comunicación de 4.6.2004, de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Estudio sobre los vínculos entre la migración legal e ilegal, COM (2004) 412 final, pg. 4. 12 Comunicación de 4.6.2004, de la Comisión europea, citada, COM (2004) 412 final, pg. 12. 13 Véase Harvard Law Review, núm. 118 (2005), pg. 2224. El estudio añade en nota que según algunas investigaciones, el número de inmigrantes irregulares en Estados Unidos puede llegar a 15 millones en 2004, aportando el dato de contraste de que los trabajadores asalariados de raza negra en ese mismo año están por debajo de la cifra de 15 millones. No obstante, cualquier aproximación al número de inmigrantes irregulares es extremadamente arriesgada y difícil. 14 Los datos sobre inmigrantes irregulares presentes en España son muy desiguales y, en general, poco fiables. Quizá el más significativo últimamente sea el obte- El presente estudio tiene por objeto analizar las consecuencias jurídicas de la falta de la autorización de trabajo por cuenta ajena en aquellos supuestos en que es preceptiva. Por ello, en primer lugar, recordaremos de manera muy esquemática los supuestos en que la normativa vigente exige al extranjero autorización de trabajo por cuenta ajena. Por supuesto, la enorme complejidad misma de la normativa de inmigración propicia que puedan darse situaciones de irregularidad de muy variado tipo, que es necesario distinguir para evitar dar soluciones jurídicamente groseras o inmatizadas: al tratar del carácter heterogéneo del concepto de irregularidad intentaremos ofrecer algunas claves. A continuación, nos enfrentaremos con la cuestión nuclear: los efectos de la carencia de la preceptiva autorización de trabajo por cuenta ajena. Tras exponer la regulación legal actual y los antecedentes que la hacen comprensible, abordaremos el análisis de los derechos laborales individuales y colectivos que encuentran su origen en la prestación de servicios. Atención especial merece el análisis de la terminación de la relación laboral, sobre todo por despido. Además de los derechos estrictamente laborales, plantea numerosos y agudos problemas todo lo relativo a la protección de seguridad social del trabajador extranjero no autorizado, que aquí abordaremos sucintamente en sus cuestiones más fundamentales. Tras el estudio de los dere- nido del proceso extraordinario de regularización que se cerró en la primavera de 2005, y que en cualquier caso lógicamente no alcanza, ni mucho menos, al 100 por 100 de irregulares en España a día de cierre del proceso. El dato ofrecido por el MTAS es que el último proceso «extraordinario» de normalización de trabajadores extranjeros se cerró con un total de 690.679 solicitudes (Balance del Proceso de Normalización de Trabajadores Extranjeros, Comparecencia del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales ante la Comisión homónima del Congreso de los Diputados, 7 de junio de 2005; el texto puede consultarse en Internet: http://www.tt.mtas.es / periodico/inmigracion/200506/Comparecencia%20ministro%20balance.pdf; puede consultarse, además, el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Comisiones, núm. 305, 7-6-2005). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 103 ESTUDIOS chos laborales y de Seguridad Social, nos referiremos muy sucintamente a los derechos fundamentales «inespecíficos», con particular mención del derecho a la tutela judicial efectiva. Naturalmente, la carencia de la autorización de trabajo genera importantes responsabilidades sancionadoras de derecho público, que es necesario examinar. Terminaremos con un breve apunte que pretende ofrecer un balance, ligeramente crítico, como se comprobará. 2. LA EXIGENCIA LEGAL DE AUTORIZACIÓN DE TRABAJO POR CUENTA AJENA Este estudio contempla tan sólo la situación de los extranjeros que no se benefician del llamado «régimen comunitario»15, y que no se hallan excluidos en virtud del artículo 2 LOEx (agentes diplomáticos, funcionarios consulares, etc.)16. Para tales extranjeros, es un principio fundamental de nuestro Derecho de Inmigración la limitación del derecho al trabajo: el derecho a ejercer una actividad remunerada por cuenta propia o ajena se supedita al cumplimiento de una serie de requisitos específicos17. La concreción de este principio es la exigencia precisa de proveerse de la «correspondiente autorización administrativa previa para trabajar»18, cuya concesión permite obtener, a su vez, la autorización de residencia19 y el correspondiente visado de trabajo y residencia20, a salvo las prohibiciones de entrada21. No necesitan proveerse de la autorización de trabajo por cuenta aje- Vid. artículo 1 LOEx. Puede verse E. CANO BAZAGA, «El ámbito de aplicación personal de la LO 4/2000, de 11 de enero, modificada por la LO 8/2000, de 22 de diciembre», en C. SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO (Coord.), Extranjeros en España Régimen jurídico, Laborum, Murcia, 2001, pgs. 17-37. 17 Vid. artículo 10.1 LOEx. 18 Vid. artículo 36.1 LOEx. 19 Vid. artículo 31.2 LOEx. 20 Vid. artículo 25bis LOEx. 21 Vid. artículo 10 REx. 15 16 104 na: ni quienes disfruten de la residencia permanente22, ni los españoles de origen que hubieran perdido la nacionalidad española23. Tampoco se exige autorización de trabajo por cuenta ajena para el ejercicio de las actividades listadas en el artículo 41.1 LOEx24, aunque sí se exige obtener el reconocimiento administrativo de la excepción25. La contratación laboral de un extranjero no exceptuado o para una actividad no exceptuada requiere que el empleador solicite la correspondiente autorización de trabajo por cuenta ajena26. Esta autorización puede ser la ordinaria inicial (artículo 38 LOEx), la de duración determinada (artículo 55 REx), la de trabajadores transfronterizos (artículo 43.1 LOEx), o la de prestación transnacional de servicios (artículo 43.2 LOEx), aparte el régimen especial de los estudiantes. A continuación, muy brevemente, exponemos los rasgos básicos de cada autorización, teniendo lógicamente en cuenta su regulación en el Reglamento de 200427. La concesión de la autorización ordinaria inicial, o de régimen general, está básicamente supeditada a la situación nacional de empleo28, salvo los supuestos específicos listados en el artículo 40 LOEx (vgr., puestos de confianza en la empresa). Su duración es necesariamente temporal (actualmente, es Vid. artículos 32 y 41.3 LOEx. Vid. artículo 41.1.j) LOEx. 24 Vgr., profesores extranjeros contratados o invitados por una universidad española, corresponsales de prensa extranjera, artistas para actuaciones concretas, etc. Vid. el desarrollo reglamentario en los artículos 6870 REx. 25 Vid. artículo 69 REx para el procedimiento de reconocimiento de la excepción. 26 Vid. artículo 36.3, párrafo primero, LOEx. 27 Para una exposición más amplia, siempre posterior al Reglamento de 2004, puede verse M. I. RAMOS QUINTANA, «Trabajadores extranjeros y mercado de trabajo: Nuevas vías y modalidades de contratación», Justicia Laboral, núm. 23 (2005), pgs. 13-40; y F. CAVAS MARTÍNEZ y M. B. FERNÁNDEZ COLLADOS, en M. A. SÁNCHEZ JIMÉNEZ (Coord.), Derecho de Extranjería, Diego Marín, Murcia, 2005, pgs. 471 y ss. 28 Vid. artículos 38.1 LOEx y 50 REx. 22 23 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA de un año29) y posiblemente limitada en cuanto al territorio o a la actividad o sector30. Puede ser renovada a su expiración, si se dan ciertas condiciones31, entre las que no se halla la situación nacional de empleo32, lo que permitirá al extranjero trabajar al menos dos años más y sin limitaciones geográficas o funcionales33. El requisito relativo a la situación nacional de empleo, que es la clave de las autorizaciones iniciales, debe acreditarse en cada procedimiento de autorización; a tal efecto, puede ser de utilidad el catálogo de ocupaciones de difícil cobertura34. Yendo un poco más allá, el contingente de trabajadores extranjeros, de aprobación anual por el gobierno, supone para el solicitante de la autorización asumir una pre-valoración genérica de la situación nacional de empleo, que exime de acreditaciones individuales, ello además de otras características del cupo (como el visado para búsqueda de empleo) en las que no corresponde entrar aquí35. La autorización de trabajo por cuenta ajena de duración determinada admite diversas modalidades (temporada o campaña / obras o servicios de construcción, mantenimiento, etc. / servicios temporales de altos directivos, deportistas profesionales, etc. / formación y realización de prácticas profesionales)36, y su concesión viene supeditada, entre otros requisitos, a la situación nacional de empleo, aunque también habrá que tener en cuenta Vid. artículo 49.2 REx. Vid. el artículo 38.2 LOEx. 31 Vid. artículo 38.3 LOEx. 32 Vid. artículo 40.c) LOEx. 33 Vid. artículo 54 REx. 34 Vid. artículo 50.a) REx. Vid. E. ROJO TORRECILLA e I. CAMÓS VICTORIA, «La laboralización de la inmigración en España. Estudio del Real Decreto 2394/2004, de 30 de diciembre, y de su impacto sobre la problemática laboral de la inmigración», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería, núm. 8 (2005), pgs. 92-93. 35 Vid. artículos 39 LOEx y 77 a 83 REx. Vid. E. ROJO TORRECILLA e I. CAMÓS VICTORIA, «La laboralización...», cit., pgs. 97-100. 36 Vid. artículo 55 REx. 29 30 los supuestos específicos del artículo 40 LOEx. La autorización para trabajar en el marco de una prestación de servicios transnacional es exigible no tanto por razón de la extranjería del empleado, que también, cuanto por el Estado en que radique la empresa prestadora del servicio transnacional. Concretamente, si la empresa radica en un Estado de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo, no es exigible la autorización de trabajo, cualquiera que sea la nacionalidad del desplazado37. Por el contrario, si éste es extranjero, en la acepción del presente estudio, y la empresa que lo desplaza radica fuera de la Unión o del citado Espacio, el empleador debe obtener la autorización de trabajo correspondiente, uno de cuyos requisitos fundamentales es que la actividad profesional del trabajador en el país en el que radica la empresa que lo desplaza tenga carácter habitual, y que se haya dedicado a ella como mínimo durante un año y haya estado al servicio de la empresa, al menos, nueve meses38. No se toma en consideración, en cambio, la situación nacional de empleo. La autorización permite el trabajo del extranjero en España sólo en la actividad y en el territorio definidos en la misma, siendo necesariamente de duración temporal39. La autorización para trabajo transfronterizo, que permite la prestación de servicios por cuenta ajena en España de personas extranjeras que regresan diariamente a su lugar de residencia, se supedita en su concesión a idénticos requisitos que la autorización ordinaria o de régimen general40. La autori- 37 Puede verse M.E. CASAS BAAMONDE, «Libre prestación de servicios y desplazamientos temporales de trabajadores en Europa en la era global: objetivos y significación de la Ley», en M.E CASAS y S. DEL REY GUANTER (Dirs.), Desplazamientos de trabajadores y prestaciones de servicios transnacionales, CES, Madrid, 2002, pgs. 14-24. 38 Vid. los artículos 63 a 67 del REx. 39 Vid. artículo 64.3 REx. 40 Vid. artículo 43.1 LOEx. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 105 ESTUDIOS zación permite tan sólo el trabajo en un ámbito territorial muy limitado, y necesariamente es de duración temporal, aunque renovable41. Finalmente, conviene hacer mención de una categoría muy particular, como es la de los estudiantes. Su situación administrativa en España es técnicamente la de estancia, con duración igual a la del curso para el que esté matriculado. En principio, su situación no les autoriza a trabajar, pero la ley contempla la posibilidad de que realicen trabajos a tiempo parcial o de duración determinada que no sean incompatibles con sus estudios, todo ello sin perjuicio del sistema internacionalmente regulado de au pair42. Para realizar tales trabajos, el estudiante extranjero necesita autorización de trabajo, que deberá ser solicitada por el empleador, estando sujeta en su concesión a los requisitos de la ordinaria inicial, salvo el relativo a la situación nacional de empleo43. 3. LA IRREGULARIDAD DEL TRABAJADOR EXTRANJERO, UN CONCEPTO HETEROGÉNEO En principio, el incumplimiento de cualquiera de las numerosas y complejas exigencias de la normativa de inmigración o extranjería daría teóricamente lugar a calificar de irregular la situación jurídica del extranjero que trabaja o pretende trabajar en España. Sin embargo, la irregularidad dista de ser un concepto unívoco, y aquí radica una de las primeras dificultades. La expresión «inmigrante irregular», o «extranjero irregular», o la quizá más coloquial «sin papeles», o la menos aceptada de inmigrante o extranjero «ilegal»44, aluden todas a realidades que pueden ser Vid. artículo 84 REx. Vid. artículo 33 LOEx. 43 Vid. artículo 90 REx. 44 «Repugna afirmar que un hombre pueda ser ilegal» (L.E. DE LA VILLA GIL, «Inmigración y Gobierno», cit., pg. 273). muy distintas entre sí. En doctrina clarificadora45: junto a un grupo de situaciones que cabe englobar bajo la denominación de «irregularidad administrativa», puede también hablarse de otra serie de situaciones que llamaríamos de «irregularidad laboral». Desde la perspectiva de atención al fenómeno laboral que adoptamos en este estudio, nuestro objetivo se focaliza en la realidad del trabajo que por cuenta de un empleador realiza el inmigrante. A partir de la toma en consideración de esa realidad esencial para nosotros, podemos analizar retrospectivamente la sucesión de actos que conducen al inmigrante a entrar en España, establecerse al menos por algún tiempo, por breve que sea, y prestar servicios con los requisitos que el artículo 1.1 del ET exige para que el propio Estatuto sea de aplicación. En términos jurídicos, ello se traduce en una serie de procedimientos y de actos administrativos que pueden culminar en alguna de las autorizaciones de trabajo que permiten al inmigrante prestar sus servicios personales. La genéricamente llamada «autorización de trabajo por cuenta ajena» se presenta en la realidad bajo múltiples especies, como hemos visto ya. A resultas de todo ello, la que hemos convenido en llamar «irregularidad laboral» puede responder a múltiples situaciones concretas: desde la falta absoluta de autorización de trabajo cuando esta es exigible, hasta la ausencia de constatación administrativa del encaje en las «excepciones» a la necesidad de autorización del artículo 41 LOEx, pasando por la inadecuación del trabajo realmente desempeñado a los términos en que la autorización se hubiera expedido (trabajar por cuenta ajena, por ejemplo, quien viene autorizado a trabajar sólo por cuenta propia, o trabajar en lugar distinto al autorizado), entre otras. El intérprete de la legislación de 41 42 106 45 M. D. VALDUEZA BLANCO, «Las situaciones administrativas de los extranjeros en España como condicionantes de los derechos socio-laborales», Relaciones Laborales, 2003-II, pg. 181. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA inmigración no puede dejar de tomar en consideración esta heterogeneidad de la irregularidad laboral, al efecto de encontrar la solución más justa a cada caso, sea en el plano del contrato de trabajo, sea en el plano de la seguridad social, sea en el plano administrativo sancionador. Además, no puede olvidarse que, como ya ha denunciado la doctrina, la «lentitud y falta de claridad en el procedimiento de gestión» de las autorizaciones vienen frustrando las expectativas de empleadores y trabajadores que, con voluntad de conducirse reglamentariamente y cumpliendo los requisitos de la norma, acaban siendo conducidos a situaciones que se ha dado en denominar de «irregularidad técnica»46. En suma, en el presente trabajo, tomamos como hipótesis modelo la situación del extranjero que carece absolutamente de autorización de trabajo, aunque podrá haber referencias específicas a la falta de renovación de la autorización (por ejemplo, en el tema de la terminación del contrato). Pero desde luego hay más hipótesis que se dan frecuentemente en la realidad: para estas otras, las soluciones que ofrecemos para la hipótesis modelo podrán ser adecuadas en muchas ocasiones, pero no en otras. Los criterios de proporcionalidad y de razonabilidad servirán para adaptar la solución a cada caso de los innumerables que pueden acontecer en la realidad, y que pueden denominarse genéricamente de «irregularidad laboral»: desde el supuesto de falta absoluta y radical de autorización de trabajo, con o sin autorización de residencia, a meros incumplimientos de la limitación funcional o geográfica de actividad, o de extralimitación en la jornada del estudiante autorizado a trabajar a tiempo parcial. Naturalmente, los diversos supuestos que entran en la variada gama de «irregularidad laboral» no pueden recibir un tratamiento mecánicamente homogéneo, aunque sí es cierto que el 46 F. CAVAS MARTÍNEZ y M. B. FERNÁNDEZ COLLADOS, en M. A. SÁNCHEZ JIMÉNEZ (Coord.), Derecho de Extranjería, Ed. Diego Marín, Murcia, 2005, pg. 505. punto legal de partida es la exigencia de la «correspondiente» autorización de trabajo, no otra, y a la que los hechos materiales deben ajustarse: el estudiante autorizado como tal a trabajar que realiza jornada completa durante un tiempo muy superior a los tres meses no carece absolutamente de autorización de trabajo, pero sí carece de la «correspondiente» a los hechos, carece, por tanto, de la «preceptiva» al caso real: en suma su situación es de irregularidad laboral. 4. LA REGULACIÓN LEGAL DE LOS EFECTOS DE LA CARENCIA DE LA PRECEPTIVA AUTORIZACIÓN DE TRABAJO POR CUENTA AJENA La respuesta a la cuestión esencial de qué efectos legales deba producir el contrato de trabajo con un inmigrante en situación irregular aparece hoy condicionada fundamentalmente por el artículo 36.3 LOEx, que en su párrafo segundo dice: «La carencia de la correspondiente autorización por parte del empresario, sin perjuicio de las responsabilidades a que dé lugar, incluidas aquellas en materia de Seguridad Social, no invalidará el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero, ni será obstáculo para la obtención de las prestaciones que pudieran corresponderle». Se trata, sin embargo, de una cuestión permanentemente planteada en las últimas décadas y nunca del todo bien resuelta. Los equívocos en este tema vienen de lejos, y es importante referirse a ellos, brevemente, para comprender la situación actual. Remontémonos al año 1980 y tomemos como punto inicial de nuestra discusión el texto del primer Estatuto de los Trabajadores. En la Ley 8/1980, de 10 de marzo, se establecía en el artículo 7, en precepto idéntico al hoy vigente, una regulación de la en él llamada «capacidad para contratar». En él se decía: «Podrán contratar la prestación de su trabajo: [ ] c) Los extranjeros, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación específica sobre la materia». REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 107 ESTUDIOS Para la inmensa mayoría de la doctrina laboralista, era ésta una remisión en bloque a la normativa sobre extranjería47. Pero en opinión de otros intérpretes, la mención a la «legislación específica sobre la materia» del artículo 7.c) de la Ley 8/1980, hacía referencia a las normas del Código Civil sobre la capacidad del extranjero, que a su vez remiten a la ley personal correspondiente a su nacionalidad48. Es cierto que la normativa específica de extranjería a la que supuestamente remitía el artículo 7.c) de la Ley 8/1980 no contenía propiamente una regulación de la capacidad de obrar (o para contratar) del extranjero, pero de alguna forma sí contenía las condiciones (administrativas) bajo las cuales el extranjero podía lícitamente «contratar la prestación de su trabajo» en España. Repárese en que, para el laboralista, no hay gran diferencia entre la contratación del trabajo y su efectiva prestación, ya que el contrato existe entre quien presta su trabajo en los términos del artículo 1.1 ET y quien lo recibe a cambio de una remuneración (artículo 8.1 ET), mientras que, a la inversa, el contrato de trabajo sin efectiva prestación laboral quizá esté civilmente «perfeccionado» pero laboralmente se encuentra «devaluado»: no genera ninguna de las acciones típicas de un contrato de trabajo consumado49. No era ni mucho menos incorrecto, por ello, como no lo es hoy, interpretar la remisión del 7.c) como referida a la legislación de extranjería, en la que se determinan los términos para que el extranjero pueda realizar lícitamente la contratación (prestación) de su trabajo por cuenta ajena. 47 Por todos, M. ALONSO OLEA, Derecho del Trabajo, 7ª ed., FDUM, Madrid, 1981, pg. 89. 48 Véase, por ejemplo, J. CARDONA TORRES, Régimen jurídico laboral de los extranjeros en España, Bosch, Barcelona, 1985, pg. 153; o M. MOYA ESCUDERO, «La capacidad del trabajador extranjero en derecho internacional privado español», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 10 (1982), pg. 229. 49 Sobre esta interesante distinción, J. MARTÍNEZ GIRÓN et al., Derecho del Trabajo, Netbiblo, A Coruña, 2004, pg. 158. 108 Sea ello como fuere, la interferencia entre el permiso de trabajo y la capacidad contractual laboral del extranjero realmente precedía al propio Estatuto de 1980, y se mantuvo en la jurisprudencia durante muchos años, bien entrados ya los noventa, aunque a lo largo de todo este tiempo, de manera paulatina, la tesis de la nulidad del contrato de trabajo del extranjero no autorizado por contravención de norma prohibitiva (artículo 6.3 CC) iba desplazando la que venía anclando la nulidad en la falta de capacidad del extranjero50. A día de hoy, la interpretación dominante del artículo 7.c) ET, al menos por parte de la doctrina laboralista, sigue insistiendo en que la remisión es a la legislación sobre extranjería y a los requisitos administrativos que en ella se establezcan para la contratación o prestación del trabajo por cuenta ajena51. Plantearse problemas de genuina capacidad de obrar del extranjero en atención a la legislación del Estado de su nacionalidad parece un ejercicio algo teórico, y en cualquier caso alejado del tema que nos ocupa. Y todo ello, sin perjuicio de que técnicamente a todos nos parezca inadecuado abordar la posibilidad de prestación de trabajo por extranjero en el contexto del artículo 7 ET52. 50 Para una exposición detallada, a finales de los ochenta, véase M. I. RAMOS QUINTANA, El trabajo de los extranjeros en España, Tecnos, Madrid, 1989, pgs. 8492. Para una síntesis más reciente, F. J. HIERRO HIERRO, «La eficacia del contrato de trabajo celebrado por trabajador extranjero no comunitario sin permiso de trabajo a través de la jurisprudencia», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 116 (2003), pgs. 303-314. 51 Vid. por todos A. MONTOYA MELGAR, Comentarios al Estatuto de los Trabajadores, 6ª ed., Aranzadi, Cizur Menor, 2005, pg. 59. No obstante, entre los laboralistas, defendiendo la tesis de que la remisión del artículo 7.c) ET es a «la norma en la que se regula la capacidad de obrar de cada extranjero», P. MENÉNDEZ SEBASTIÁN, Aptitud legal y capacidad en el contrato de trabajo, CES, Madrid, 2003, pg. 64. 52 Véase por todos F. SUÁREZ GONZÁLEZ, «Capacidad para contratar», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 100 (2000), pg. 328. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA Dejemos a un lado esta lamentable interferencia entre capacidad de obrar y autorización administrativa para trabajar, y pasemos a otra cuestión más próxima en el tiempo. A principios del año 2000, momento en que se promulga la L.O. 4/2000, de 11 de enero, era jurisprudencia social consolidada la que sostenía la nulidad del contrato de trabajo del extranjero sin permiso de trabajo. Siendo una cuestión tan central en la jurisprudencia española en materia de trabajo de extranjeros, hubiera sido poco presentable un silencio del legislador en este punto. Como era exigible a una nueva y ambiciosa legislación de extranjería, la L.O. 4/2000 pasa a ocuparse del tema, concretamente en su artículo 33.3: «Los empleadores que contraten a un trabajador extranjero deberán solicitar y obtener autorización previa del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. La carencia de la correspondiente autorización para contratos por parte del empleador, sin perjuicio de las responsabilidades a que dé lugar, no invalidará el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero». De este modo, a diferencia de la legislación precedente, que callaba acerca de cuestión tan esencial, la nueva intentaba regular los efectos del contrato de trabajo con inmigrante irregular, pero ciertamente lo hacía, por tomar la expresión de Alonso Olea y Casas Baamonde, con una «confusa regla»53. Una vez más la doctrina debía lamentarse por un precepto legal que no aportaba claridad alguna a tema tan esencial y sí trasladaba inseguridad a los destinatarios de la norma54. Concretamente, la norma dio pábulo a la especulación doctrinal acerca del significado de la desafortunada expresión «autorización para contratos». En la interpretación más 53 Véase, de estos autores, su Derecho del Trabajo, 20ª ed., Civitas, Madrid, 2002, pg. 146. 54 Como subrayó M. T. IGARTUA MIRÓ, «la diversidad de posiciones doctrinales tras el texto de reforma es casi mayor que con anterioridad a la misma» («Los extranjeros y el acceso al trabajo en la L.O. 4/2000», en C. SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO [Coord.], Extranjeros en España Régimen jurídico, Laborum, Murcia, 2001, pg. 410). extendida, perfectamente razonable, se entendía que la norma generaba la obligatoriedad para el empresario de proveerse de una autorización distinta y simultánea al permiso de trabajo, lo que suponía en buena lógica que se llegara a la conclusión de que el segundo inciso del precepto no se refería a los efectos de la carencia del permiso de trabajo, sino a los de la falta de esa nueva autorización55. Pocos meses después, sin embargo, la reforma de la L.O. 4/2000 llevada a cabo por la L.O. 8/2000, clarificó la cuestión dando nueva redacción al artículo 33.3, que pasaba a numerarse artículo 36.3. A partir de la nueva redacción no cabía duda de que la autorización para trabajar que el empleador debía obtener era la misma que la que se preveía en el apartado 1 del propio artículo56, por lo que con esta perspectiva podía afirmarse retrospectivamente que «la Ley 4/2000 nunca estableció una autorización para trabajar diferente del permiso de trabajo: siempre se trató de un error terminológico»57, y en este sentido finalmente acabó sentenciando el Tribunal Supremo en decisión de unificación de 9 de junio de 200358. Los efectos de la falta de esta única autorización de trabajo se mantenían en los mismos términos que en la primigenia redacción: « no invalidará el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero»59. 55 Véase J. LUJÁN ALCARAZ, «El trabajo de los extranjeros en España en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero», Aranzadi Social, 1999-V, pg. 321; P. CHARRO BAENA, Las autorizaciones para trabajo de extranjeros, Aranzadi, Pamplona, 2000, pg. 128; M. T ARABINI -C ASTELLANI AZNAR, «Las consecuencias contractuales de la falta de permiso de trabajo tras la nueva Ley de Extranjería. A propósito de la STSJ Cataluña de 14 de mayo de 2002», Actualidad Laboral, 2003-1, pgs. 162-163. 56 Esta conclusión fue la sostenida por M. ALONSO OLEA y M. E. CASAS BAAMONDE, Derecho del Trabajo, 18.ª ed., Civitas, Madrid, 2000, pg. 144. 57 M. A. BALLESTER PASTOR, «Las consecuencias del despido de trabajadores extracomunitarios sin permiso de trabajo: SSTSJ Cataluña 14 y 30 de mayo de 2002», Actualidad Laboral, 2003-2, pg. 499. 58 RJ 2003/3936. 59 Sobre el tema, F. J. GÓMEZ ABELLEIRA, «Notas sobre la nulidad relativa del contrato de trabajo de trabajador REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 109 ESTUDIOS Al terminar el año 2000, concluido por aquel momento el agitado proceso político de reforma y contrarreforma de la legislación de inmigración, era ya posible formular tajantes afirmaciones, compartidas por la mayoría de la doctrina, en el sentido de que el artículo 36.3 LOEx constituía «una muy importante e innovadora norma, que modifica la legislación precedente y la jurisprudencia establecida sobre ella»60, «una norma revolucionaria como pocas en nuestro Derecho de Extranjería»61, «una de las novedades más destacables de la [LOEx]»62, que marca «una diferencia notable respecto a los efectos de la nulidad que establece el art. 9.2 [ET]»63. Más allá de este consenso básico sobre la trascendencia del precepto, comenzaban las divergencias interpretativas acerca del concreto alcance que hubiera de darse a la expresión legal «derechos del trabajador extranjero». Si había entonces algunas dudas acerca del mantenimiento de ciertos derechos estrictamente laborales, más oscura se tornaba la cuestión en cuanto nos internábamos un poco más allá e indagábamos en los derechos de Seguridad Social, ya no estrictamente laborales, pero extranjero sin permiso de trabajo y sobre su no invalidación respecto a los derechos del trabajador», en CN-12, pgs. 783-793; M. T. IGARTUA MIRÓ, «Extranjeros, autorización para trabajar y contrato de trabajo. ¿Cambios sustanciales tras la L.O. 8/2000 de reforma de la L.O. 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social?», en CN-12, en especial pgs. 835-839; D. M. CAIRÓS BARRETO, «La eficacia del contrato de trabajo celebrado con un extranjero no autorizado para trabajar por cuenta ajena en España», en CN-12, en especial pgs. 628-630. 60 A. MARTÍN VALVERDE, «Aspectos laborales de la Ley (reformada) de extranjería», Tribuna Social, núm. 126 (2001), pg. 19. 61 M. TARABINI-CASTELLANI AZNAR, Reforma y contrarreforma de la Ley de Extranjería, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, pg. 259. 62 M. D. VALDUEZA BLANCO, «Las situaciones administrativas », cit., pg. 184. 63 M. N. MORENO VIDA, en J. L. MONEREO PÉREZ y C. MOLINA NAVARRETE (Dirs.), Comentario a la Ley y al Reglamento de Extranjería e Integración Social, Comares, Granada, 2001, pg. 582. 110 que también tienen su base última, respecto de los trabajadores por cuenta ajena, en la existencia de una relación laboral. En este punto, aunque el artículo 36.3 en la redacción dada por L.O. 8/2000 podía pugnar por una lectura no formalista de los derechos de protección social, no cabía dejar de reconocer que, por un lado, se trataba de un precepto nada claro en cuanto a su proyección en la Seguridad Social, y por otro lado, muchos más preceptos, algunos de la propia Ley, hacían inclinar la balanza en sentido contrario, de tal manera que lo más razonable era sostener entonces, «la insoslayable exigencia de permiso de trabajo como presupuesto de la afiliación»64 y la imposibilidad de exigir cotización al empresario por el trabajo «de hecho» de un inmigrante irregular65, todo lo cual a la postre, sobrevenida una contingencia profesional o común, complicaba enormemente las posibilidades de acceso a prestaciones contributivas por parte de inmigrantes irregulares66. En suma, el artículo 36.3 en la redacción dada por la L.O. 8/2000 no podía vencer el tenor de lo que resultaba de los artículos 10 y 14 de la LOEx: del juego de los tres preceptos era muy razonable concluir que «el acceso al Sistema de Seguridad Social se reserva para el extranjero que desarrolla una actividad lucrativa por cuenta propia o ajena y tiene su situación regularizada»67. Este equilibrio en lo relativo a la Seguridad Social va a alterarse, sin embargo, en una nueva redacción, la tercera en menos de cuatro años, que la L.O. 14/2003, de 20 de noviembre, va a dar al tan citado artículo 36.3. Conforme a esta nueva redacción, que es la hoy vigente, el párrafo segundo del artí- 64 J. R. MERCADER UGUINA, «La protección social de los trabajadores extranjeros», en CN-12, pg. 1141. 65 J.R. MERCADER UGUINA, «La protección social », cit., pg. 1152. 66 Véase la exposición de J. R. MERCADER UGUINA, «La protección social », cit., pgs. 1154 ss. 67 M. RUIZ CUESTA y A. B. MUÑOZ RUIZ, «Contrato de trabajo nulo y prestaciones de Seguridad Social», en CN12, pg. 1377. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA culo 36.3 LOEx dice: «La carencia de la correspondiente autorización por parte del empresario, sin perjuicio de las responsabilidades a que dé lugar, incluidas aquellas en materia de Seguridad Social, no invalidará el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero, ni será obstáculo para la obtención de las prestaciones que pudieran corresponderle». Como puede comprobarse del cotejo entre la versión de L.O. 8/2000 y la de L.O. 14/2003, las modificaciones introducidas por esta última tienen que ver con la Seguridad Social: por un lado, con las responsabilidades empresariales, respecto de las que ahora se dice expresamente que incluyen las de Seguridad Social; por otro lado, con los derechos de los inmigrantes irregulares en cuanto solicitantes de prestaciones, respecto de las que ahora se dice expresamente que la falta de la autorización no será obstáculo para la obtención de las que pudieran corresponderle. No obstante, más que clarificar la cuestión, la reforma introducida por la L.O. 14/2003 plantea, como expresamos en otro lugar68, numerosos interrogantes, que intentaremos abordar en estas páginas. Comprender el artículo 36.3 LOEx exige tener en cuenta que en el momento en que se aprueba su primera versión el artículo 33.3 L.O. 4/2000, el contrato de trabajo del inmigrante irregular era calificado casi unánimemente de nulo69. La redacción del artículo 33.3 L.O. 4/2000, del hoy 36.3 LOEx, parte de la toma en consideración de esa doctrina, y constituye una reacción frente a ella, aunque no una reacción absoluta porque no se niega absolutamente la nulidad del contrato, sino relativa porque se niega la nulidad del con- 68 F. J. GÓMEZ ABELLEIRA, «Validez y efectos del contrato de trabajo del trabajador extranjero sin autorización para trabajar», Relaciones Laborales, 2004-I, pg. 532. 69 Por todos, A. MONTOYA MELGAR, Derecho del Trabajo, 20ª ed., Tecnos, Madrid, 1999, pg. 593. Para un análisis detallado de la cuestión en los momentos inmediatamente anteriores a la L.O. 4/2000, véase M. MOYA ESCUDERO, Los derechos de los trabajadores no comunitarios en España, Comares, Granada, 1999, pgs. 73-88. trato relativamente, es decir en relación con los derechos del trabajador extranjero. Con el artículo 36.3 LOEx en la mano, la calificación del contrato de trabajo con inmigrante irregular escapa probablemente a una clasificación categórica. Por un lado, es claro que no se puede hablar ya de un contrato nulo, si por tal se entiende «aquel que por causa de un defecto no es apto para producir ningún tipo de consecuencias jurídicas»70: según el artículo 36.3 LOEx, el contrato sí produce algunas. Por otro lado, no puede decirse que el contrato del inmigrante irregular sea plenamente válido, porque no puede producir todos los efectos que son propios de una relación laboral: el artículo 36.3 LOEx no autoriza a afirmar la plena validez del contrato de trabajo. En teoría general de contratos, sin embargo, las categorías básicas de eficacia e ineficacia pueden complicarse y dar lugar a calificaciones más finas. Por lo que hace en particular al tema que nos ocupa, y aun tratando de evitar excesos dogmáticos71, puede asumirse la distinción entre «ineficacia absoluta» e «ineficacia relativa»: «es posible que el contrato sea eficaz para algunos de sus autores y que en cambio no lo sea para otros»72. Que el contrato de trabajo con inmigrante irregular no es un contrato nulo es algo ya reconocido con reiteración por la jurisprudencia social del Tribunal Supremo73, que en cambio se cuida prudentemente de hacer calificaciones categóricas acerca de su eficacia. Ésta, sin duda alguna para nosotros, es una «eficacia relativa», y lo importante del asunto no es tanto la etiqueta cuanto calibrar qué efectos sí y qué L. DÍEZ-PICAZO, Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial, Vol. 1.º, 5.ª ed., Civitas, Madrid, pág. 472. 71 Como advirtiera con gran autoridad L. DÍEZ-PICAZO, «el legislador no se encuentra vinculado por ninguna de las posibles categorías dogmáticas y puede dotar a la disciplina normativa que establezca del contenido que estime más conveniente; y es un grave error pensar lo contrario» (Fundamentos del Derecho..., cit., pg. 458. 72 L. DÍEZ-PICAZO, Fundamentos del Derecho , cit., pg. 461. 73 STS 9 junio 2003 (RJ 2003/3936), STS 29 septiembre 2003 (RJ 2003/7446), STS 7 octubre 2003 (RJ 2003 6497). 70 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 111 ESTUDIOS efectos no se siguen de un contrato de trabajo con inmigrante irregular. Esta aproximación menos dogmática es la que permitirá, además, a los tribunales que enjuicien los casos que se planteen valorar la solución más razonable y justa en atención también al tipo de irregularidad ante la que nos hallemos, como ya argumentamos supra. En la tarea de asignar derechos al trabajador extranjero sin autorización válida de trabajo, el párrafo segundo del artículo 36.3 LOEx ostenta un innegable papel central, decisivo. Ahora bien, suscribimos la opinión doctrinal acerca de que la consecuencia jurídica contemplada en aquel párrafo («no invalidará el contrato de trabajo ») adolece de «insuficiente precisión»74, y ello será fuente segura de problemas a la hora de argumentar el derecho del inmigrante irregular a, pongamos, la readmisión por despido nulo, o a una prestación de desempleo. La finalidad del párrafo segundo del artículo 36.3 LOEx parece, sin embargo, clara: que la falta de autorización de trabajo tenga la menor repercusión posible en los derechos sociales del inmigrante. Este telos habrá de presidir la interpretación en cada caso, con efectos prácticos expansivos de los derechos sociales; con el límite, eso sí, de la obligada sistematización con otras normas legales (de inmigración y de Seguridad Social, sobre todo) con las que deba cohonestarse. 5. LOS DERECHOS LABORALES INDIVIDUALES Y COLECTIVOS DEL INMIGRANTE IRREGULAR POR LA PRESTACIÓN DE SUS SERVICIOS Un contrato de trabajo plenamente eficaz genera para el trabajador un conjunto muy I. GARCÍA-PERROTE ESCARTÍN, «Obligaciones y responsabilidades de la empresa en materia de inmigración: puntos críticos al hilo de la reciente jurisprudencia en materia de accidente de trabajo y despido», en E. BORRAJO DACRUZ (Dir.), Nueva Sociedad y Derecho del Trabajo, MTAS / La Ley, Madrid, 2004, pg. 508. 74 112 amplio de derechos, provenientes habitualmente de la ley y del convenio colectivo. Entre ellos sobresalen los derechos económicos, los derechos de seguridad y salud, los derechos profesionales (ocupación efectiva, promoción, formación profesional), los derechos relativos al tiempo de trabajo (descansos, conciliación de la vida laboral y familiar) y los derechos colectivos. Por supuesto, otro tipo de derechos que no nacen estrictamente del contrato de trabajo encuentran en el ámbito de la relación laboral un terreno propicio al surgimiento de ciertos problemas. Es el caso de los derechos fundamentales: el derecho a no ser discriminado, el derecho a la intimidad, el derecho a la libre expresión, etc., son derechos constitucionales que toda persona ostenta, también el inmigrante irregular y también en la relación laboral irregular. Ahora nos centraremos en los derechos más propiamente laborales, individuales y colectivos, que se generan, normalmente de la ley o de convenios colectivos, a partir de la existencia de un contrato de trabajo. 5.1. Derechos económicos Por la prestación de sus servicios, el inmigrante irregular tiene derecho a todas las percepciones económicas establecidas legal o convencionalmente y correspondientes a las funciones desempeñadas. Este derecho, que incluye no sólo todas las partidas salariales, sino también las percepciones de naturaleza extrasalarial, puede hacerse valer desde luego frente al empleador, en los mismos términos y con arreglo a idénticos procedimientos que los aplicables a los trabajadores con contrato plenamente válido. Este derecho de crédito viene revestido, sin duda también para los inmigrantes irregulares, de las garantías contempladas en el artículo 32 y en la Ley Concursal, por lo que el inmigrante irregular puede hacer valer en el proceso correspondiente los privilegios establecidos en el artículo 32 ET, así como exigir en el concurso que sus créditos laborales reciban el mismo trato que el que reciben los créditos de los trabajadores regulares. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA Igualmente, la responsabilidad subsidiaria del Fondo de Garantía Salarial por salarios pendientes de pago (artículo 33.1 ET) alcanza a proteger a los inmigrantes irregulares, por mucho que por ellos su empleador no hubiera cotizado al Fondo, ya que no cabe trasladar a este ámbito la lógica normativa de la responsabilidad de las entidades gestoras de la Seguridad Social, según doctrina judicial reiterada75. El derecho a obtener del Fondo los salarios adeudados por el empleador insolvente (artículo 33.6 ET), dentro de los límites cuantitativos previstos (artículo 33.1 ET), es un derecho laboral que establece la ley a partir de la existencia de un contrato de trabajo y de una deuda salarial a causa de insolvencia, no exigiéndose como requisito para el acceso a la garantía del Fondo ni alta en la Seguridad Social ni mucho menos que el empleador se halle al corriente en el pago de sus aportaciones al Fondo. Tratándose de un derecho laboral de los trabajadores por cuenta ajena, no es posible negárselo al inmigrante irregular que reúne esta condición, al no poder reputarse inválido su contrato de trabajo justamente respecto a sus derechos (artículo 36.3 LOEx). En este sentido se han pronunciado ya algunas resoluciones judiciales76. 5.2. Derechos de seguridad y salud en el trabajo No puede haber ninguna duda de que la irregularidad del inmigrante carece de rele- Véase, vgr., STSJ Comunidad Valenciana 10 mayo 2000 (JUR 2000/292606). 76 Véase STSJ Cataluña 10 julio 2002 (AS 2002/2875). Véase también STSJ Castilla y León / Burgos 25 noviembre 2003 (AS 2004/1946), en un caso de responsabilidad por indemnización de despido y salarios de tramitación (estos últimos denegados, contra lo que se deduce del artículo 33.1 ET). Ya con anterioridad a la L.O. 4/2000, los pronunciamientos judiciales iban más bien en sentido favorable al derecho salarial del inmigrante irregular frente al Fondo: véase, vgr., STSJ Andalucía / Sevilla 3 julio 1998 (AS 1998/3498) y STSJ Canarias / Tenerife 12 julio 1994 (AS 1994/2913); en contra de la responsabilidad del Fondo por ser el contrato de trabajo nulo, STSJ Cataluña 16 junio 1994 (AS 1994/2578). 75 vancia alguna en orden al cumplimiento de las obligaciones que impone la normativa de prevención de riesgos laborales. Sin reservas, por tanto, los inmigrantes irregulares tienen «derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo» (artículo 14.1 LPRL), y el empleador tiene el deber de protegerlos frente a los riesgos laborales (artículo 14.1 LPRL) y de «cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevención de riesgos laborales» (artículo 14.3 LPRL), normativa que, como es bien sabido, incluye no sólo la propia Ley de Prevención, sino todas «sus disposiciones de desarrollo o complementarias y cuantas otras normas, legales o convencionales, contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptibles de producirlas en dicho ámbito» (artículo 1 LPRL). El incumplimiento de obligaciones empresariales en esta materia respecto de trabajadores extranjeros en situación irregular podrá dar lugar a la exigencia de todo tipo de responsabilidades contra el empleador o eventualmente contra otros sujetos: responsabilidades sancionadoras (criminales y administrativas) y resarcitorias, que desde luego podrán ser activadas por las propias víctimas, o sus causahabientes, a través de los procedimientos oportunos. La irregularidad del inmigrante no cambia nada, por consiguiente, en cuanto a obligaciones y responsabilidades en materia de seguridad y salud en el trabajo. En particular y dado que el irregular cuenta con protección social por accidentes de trabajo, su derecho a un hipotético recargo debería es-tar fuera de duda. 5.3. Derechos profesionales El primer derecho profesional es el derecho a la ocupación efectiva (artículo 4.2.a/ ET). Aunque este derecho es atribuible, en principio, al inmigrante irregular, es difícil pensar en una instrumentación efectiva del REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 113 ESTUDIOS mismo en la práctica para este sujeto. Es más, incluso podría llegar a argumentarse que no es un derecho del que pueda efectivamente disfrutar quien se encuentra en una situación de prohibición de trabajar no levantada por ninguna autorización de trabajo. El derecho a la ocupación efectiva es, ciertamente, una manifestación del derecho al trabajo, derecho que ya sabemos que no ostenta quien siendo extranjero no ha sido debidamente autorizado para trabajar. Difícilmente, en suma, podría hacer valer el extranjero este derecho a la ocupación, a no ser, lo que no es poco, en el contexto de un eventual ejercicio de la acción de extinción del contrato al amparo del artículo 50 ET. Y todo ello sin perjuicio de que la falta de ocupación pudiera llegar a entenderse, según las circunstancias del caso, como un despido tácito contra el que el inmigrante debiera accionar en tiempo y forma. Más interés podrían presentar los derechos de promoción y formación profesional. Nos parece obvio, a este respecto, que en términos estrictamente jurídicos no cabe negar al inmigrante irregular los derechos laborales reconocidos en el artículo 23.1 ET, o los que en este ámbito se establezcan en la negociación colectiva, o los relativos a la promoción profesional (artículo 24 ET) o económica (artículo 25 ET), incluidos sus respectivos desarrollos convencionales. Ahora bien, no se puede dejar de reconocer la dificultad práctica que el inmigrante irregular puede encontrarse a la hora de intentar disfrutar derechos formalmente establecidos en la normativa laboral pero que, en gran medida, caen en el ámbito del poder fáctico de concesión del empleador, no siendo de esperar que ningún inmigrante irregular, al menos no el típico «indocumentado», plantee queja alguna por el disfrute de derechos tan relativamente «sofisticados», al menos desde su perspectiva. Cosa distinta es que la conculcación sistemática de derechos laborales que sí formalmente ostenta el inmigrante irregular tenga consecuencias para la calificación penal de ciertas conductas (especialmente, a la vista del artí- 114 culo 312.2 del Código Penal), o en el ámbito administrativo sancionador. 5.4. Derechos relativos al tiempo de trabajo Del artículo 36.3 LOEx se desprende que el inmigrante irregular tiene, al menos formalmente, los mismos derechos que un trabajador regular en lo relativo al tiempo de trabajo. Sin duda es así por lo que hace a las limitaciones de jornada y a los descansos, estrechamente relacionados con la seguridad y salud en el trabajo, pero también podría hacerse extensible, siempre en términos estrictamente jurídicos, a las disposiciones sobre licencias, permisos, suspensiones y reducciones de jornada principalmente por razones familiares. Claro que, como también comentamos supra respecto de otros derechos, a nadie escapa la dificultad en la práctica para el disfrute efectivo de todos estos derechos por parte de un tipo de trabajador que sólo en los casos más extremos planteará algún tipo de queja. Seguramente, el incumplimiento de disposiciones relativas a jornada y descansos podría derivar, si acaso, en reclamaciones de cantidad, por ejemplo, en compensación por horas extraordinarias o por no disfrute de vacaciones. Todo ello sin perjuicio, insistimos, de las consecuencias administrativas, o incluso penales, a que pueda dar lugar la conducta empresarial, en especial por lo previsto en el artículo 312.2 del Código Penal, que tipifica la conducta de quien emplea a extranjeros «sin permiso de trabajo en condiciones que perjudiquen, supriman o restrinjan los derechos que tuviesen reconocidos por disposiciones legales, convenios colectivos o contrato individual». 5.5. Derechos colectivos Aunque es cierto que de los derechos colectivos reconocidos en nuestro ordenamiento jurídico, básicamente en la Constitución (libertad sindical, huelga, negociación colecti- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA va, planteamiento de conflictos colectivos), pero también en la ley (derecho de representación unitaria en empresas y centros de trabajo), algunas facultades importantes pueden ejercerse fuera del marco de una relación laboral en vigor (piénsese en la afiliación a un sindicato), la mayor parte de las facultades que dan contenido a todos estos derechos se ejercitan principalmente en el marco de una relación laboral: es claramente el caso del derecho de huelga, al menos de su facultad nuclear y definitoria la cesación en la prestación del trabajo, del derecho de representación unitaria en empresas y centros de trabajo y de algún modo también de los derechos de negociación colectiva y de planteamiento de conflictos colectivos, sin dejar de reconocer que puedan encontrarse manifestaciones del ejercicio de este último más allá de la relación laboral estricta. Por lo que respecta al derecho nuclear dentro de este apartado, el derecho de libertad sindical, tras la polémica L.O. 8/2000, el artículo 11.1 LOEx establece una disociación artificial entre titularidad y ejercicio de este derecho: si bien sus titulares son todos los extranjeros, sólo podrán ejercerlo los que cuenten con autorización de estancia o residencia en España. Nótese que el precepto tan sólo exige la regularidad administrativa para el ejercicio del derecho de libertad sindical, con independencia, por tanto, de si se cuenta o no con la autorización de trabajo correspondiente. En cualquier caso, la privación del «ejercicio» a los inmigrantes irregulares en los términos que se acaba de describir es una clara muestra de uso simbólico de la legislación, al haber primado más el elemento político o propagandístico, que la faceta técnica: se echa en falta un mayor rigor jurídico y, también, un mayor realismo legislativo. Sin entrar en algo que ha sido debatido y tratado suficientemente por la doctrina77, y que se 77 Vid. M. RODRÍGUEZ-PIÑERO «El Derecho del Trabajo y los inmigrantes », cit., pgs. 62-70; M. TARABINI-CASTELLANI AZNAR, Reforma y Contrarreforma , cit., pgs. 84 encuentra sub judicem, como es la constitucionalidad del artículo 11.1 LOEx, lo cierto es que no parece que su texto tenga la más mínima repercusión práctica a la hora de limitar la acción sindical de aquellos trabajadores irregulares que se «atreven» a ello, incluso con pertenencia a sindicatos. Para estos últimos, sin duda alguna, el artículo 11.1 LOEx resulta un precepto completamente irrelevante, como no podía ser de otra manera, a la hora de formular planteamientos sindicales de amparo, defensa y asesoramiento de los inmigrantes irregulares que se encuentran en España. Del mismo modo, la participación de inmigrantes irregulares en la negociación colectiva no está del todo excluida. Por un lado, el trabajador extranjero sin autorización de trabajo viene afectado por los convenios colectivos: o mejor dicho, los empresarios están sujetos a la fuerza vinculante de los convenios ex artículo 37.1 CE también en relación con los trabajadores extranjeros sin autorización de trabajo, porque los derechos a que se refiere el artículo 36.3 LOEx son no sólo los reconocidos en las fuentes heterónomas, sino también los reconocidos en convenios colectivos. Por otro lado, y como enseguida se verá, es muy probable que el trabajador extranjero irregular disfrute de los derechos de sufragio activo y pasivo en las «elecciones sindicales», a través de las que se eligen los representantes unitarios que están en la base del reconocimiento de la representatividad sindical y de la legitimación para negociar convenios colectivos en nuestra legislación. y ss., en especial 96-103; M. T. VELASCO PORTERO, «El derecho de sindicación de los trabajadores extranjeros», en CN-12, pgs. 227 ss.; y T. GÓMEZ ÁLVAREZ, «Los derechos fundamentales de los inmigrantes extranjeros, al a luz de las obligaciones internacionales asumidas por España», en CN-12, pgs. 209 ss. En la doctrina constitucionalista, J. TAJADURA TEJADA, «Constitución y extranjería: los derechos de los extranjeros no comunitarios en España», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería, núm. 7 (2004), pgs. 9-52. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 115 ESTUDIOS Por lo que toca al derecho de huelga, es un derecho reconocido en el artículo 28.2 CE a los «trabajadores». Presupone, por tanto, la existencia de una relación laboral que confiera tal condición profesional sin entrar aquí y ahora en su extensión a otros sujetos, como los funcionarios públicos, lógicamente una relación laboral válida, y ya sabemos que, al amparo del artículo 36.3 LOEx, la relación laboral con una inmigrante irregular lo es al efecto de producir los derechos que le son propios para el trabajador. Ahora bien, en la misma LOEx el artículo 11.2 dice que el derecho de huelga podrá ejercerse por los extranjeros «cuando estén autorizados a trabajar». Una obligada interpretación sistemática de ambos preceptos del mismo cuerpo normativo conduce a la conclusión de que, siendo el artículo 11.2 un precepto especialmente dedicado al derecho de huelga, debe desplazar aplicativamente, en este específico terreno, al precepto general que atribuye derechos laborales al trabajador extranjero no autorizado. Cuestión distinta, y quizá más importante, es si el artículo 11.2 es constitucional, lo que, como se sabe, se halla sub judice. Probablemente no lo sea, y a buenas argumentaciones ya formuladas podemos remitirnos 78 . Pero yendo más allá de todo esto, en términos prácticos, ¿qué efectividad puede tener la negación del derecho de huelga al inmigrante irregular? Como ha apuntado la doctrina, por un lado esa negación parece tener ciertamente escasa efectividad cuando el conflicto acaba en huelga, y por otro lado, tratándose de un derecho colectivo, «es complicado que los trabajadores extranjeros irregulares queden fuera del ejercicio colectivo de ese derecho»79. 78 Vid. M. RODRÍGUEZ-PIÑERO «El Derecho del Trabajo y los inmigrantes », cit., pgs. 62-70; y M. TARABINI-CASTELLANI AZNAR, Reforma y Contrarreforma , cit., pgs. 84 y ss., en especial 104-106. También, J. TAJADURA TEJADA, «Constitución y extranjería...», pgs. 46-47. 79 El entrecomillado y el resto del apunte doctrinal, F. CAVAS MARTÍNEZ y M. B. FERNÁNDEZ COLLADOS, op. cit., pg. 469. 116 No se acaba de ver qué interés pueda tener un empresario que ha contratado a inmigrantes irregulares en deducir efectos jurídicos de la «ilegal» participación en la huelga de trabajadores en situación de irregularidad o clandestinidad laboral: difícilmente puede tener un adecuado tratamiento jurídico, por parte de la empresa, lo que de raíz está viciado de ilegalidad. En suma, y sin perjuicio de que el debate teórico acerca de la titularidad del derecho de huelga sin duda revista interés, parece una torpeza (política y jurídica) del legislador sostener que sólo el autorizado para trabajar puede ejercer el derecho de huelga: poco, en definitiva, gana en la realidad, quien tal sostiene sobre el papel. Por lo que respecta al derecho de representación unitaria en las empresas y centros de trabajo, se trata de un tema de legalidad ordinaria, aunque la representación cuente con cierto sustento constitucional, básicamente programático, en el artículo 129.2 CE. El derecho a elegir y a ser elegido representante de los trabajadores en los órganos de representación unitaria (comités de empresa y delegados de personal) se encuentra regulado en los artículos 61 y siguientes del ET. Según su artículo 69.2, pueden ser electores y elegibles los «trabajadores extranjeros», con las mismas condiciones relativas a edad y a antigüedad que los nacionales. Por su parte, la LOEx no contempla específicamente el derecho a elegir y ser elegido representante unitario, por lo que, puestos en consonancia el artículo 69.2 ET y el 36.3 LOEx, la conclusión formalmente más correcta es entender que el derecho reconocido en el artículo 69.2 ET no resulta perjudicado por la falta de autorización de trabajo80. A nadie escapa, sin embargo, que esta conclusión formal encontrará dificultades aplicativas de cierta consideración. Piénsese, por ejemplo, en la hipótesis de inmigrante irregular miembro de comité de empresa, en el alcance que pueda darse a la 80 De otra opinión, F. CAVAS MARTÍNEZ y M. B. FERcit., pg. 467. NÁNDEZ COLLADOS, op. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA garantía de permanencia, o al derecho de opción en los despidos improcedentes. Estos problemas aplicativos deben resolverse jurídicamente de la forma más razonable, pero no pueden llegar a alterar la conclusión principal: por retomar el ejemplo, probablemente no quepa sostener el derecho de opción en el despido improcedente para el inmigrante irregular, básicamente porque, como argumentaremos más adelante, no debe caber su readmisión. Pero estas adaptaciones y modalizaciones, razonables dado el estatus irregular del inmigrante, no deben llevar a negarle el derecho básico a la representación unitaria, así como a la participación activa o pasiva en el proceso electoral. Lo mismo cabe predicar de su participación en asambleas, conforme a los artículos 77 a 80 del ET81. Otra cuestión interesante es la relativa a si el trabajador no autorizado computa a los importantes efectos de establecer el número de trabajadores del centro de trabajo, que a su vez determina la forma y la composición del órgano de representación unitaria. A este respecto, el artículo 72 ET establece reglas especiales para el cómputo de los trabajadores fijos-discontinuos y los trabajadores con contrato de duración determinada, pero, como era de esperar, nada dice de los extranjeros. Por consiguiente, la conclusión no puede diferir de la sostenida con anterioridad: el inmigrante irregular que presta servicios en un centro de trabajo con los requisitos del artículo 1.1 ET debe computarse a todos los efectos para determinar si corresponde elegir delegado o delegados de personal, o comité de empresa, así como en su caso el número de representantes que integrará este comité, o, por el contrario, si no corresponde elegir representación unitaria alguna. Nuevamente el apoyo jurídico para esta conclusión se encuentra en el artículo 36.3 LOEx, cuya 81 Véase, en similar sentido, J. F. LOUSADA AROCHENA y J. CABEZA PEREIRO, «Los derechos de los trabajadores extranjeros irregulares», Aranzadi Social, 2004-V, pgs. 804-805. interpretación debe tender a darle el mayor alcance jurídicamente posible a la garantía de derechos laborales que en él se contiene. 6. LOS DERECHOS LABORALES DEL INMIGRANTE IRREGULAR AL TÉRMINO DE LA RELACIÓN LABORAL: EN PARTICULAR, EL DESPIDO La terminación de la relación laboral abre un delicado período que es de hecho más propicio para el planteamiento de reclamaciones por parte del trabajador que el transcurrido durante la existencia de aquélla. Esto es cierto en general en el mundo laboral, pero se ajusta todavía más a la realidad de las cosas cuando tratamos de colectivos laborales débiles, marginales, irregulares o clandestinos, como son los inmigrantes irregulares. De hecho, la inmensa mayoría, sino la totalidad, de sus reclamaciones judiciales se plantea tras la extinción del contrato, y fundamentalmente, dejando ahora al margen los temas de seguridad social y accidente de trabajo, con dos tipos de pretensiones: cantidad y despido. De los derechos económicos que nacen de la prestación de servicios ya hemos tratado aquí. Nos corresponde analizar ahora la difícil y trascendental cuestión del despido del inmigrante irregular. Conviene despejar, sin embargo, una cuestión previa: si puede el empleador fundar lícitamente la extinción del contrato en la falta de autorización de trabajo. Repárese en que hablamos de extinguir un contrato que ha dado lugar a prestación de servicios, no de resolver el típico precontrato cuya eficacia se condiciona a la obtención de la autorización. La respuesta a aquella pregunta exige distinguir dos situaciones. Si de lo que se carece es de la autorización inicial, la respuesta es claramente negativa. El responsable de no contar con la autorización inicial es exclusivamente el empleador, por lo que si permite el comienzo de facto de la prestación de servi- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 117 ESTUDIOS cios, no puede luego pretender una extinción procedente al amparo de una falta de autorización que ya era conocida al inicio de la prestación: aunque luego profundizaremos en esto, adelantemos que tal extinción, a la que paradójicamente el empleador viene obligado por la normativa de inmigración, es un auténtico despido y, cuando menos, improcedente. Por el contrario, si lo que acaba faltando es la autorización renovada supuesto más bien raro y excepcional si el trabajador es diligente, ya no es que el empleador pueda, sino que debe inmediatamente extinguirlo, sin dilación, haya o no previsión contractual expresa al respecto82. Esta situación merece algún comentario adicional. Algún TSJ se ha manifestado en sentido contrario a lo que se acaba de sostener83, con el argumento de que la obligación de solicitar la renovación recae sobre el empleador. Es cierto que el vigente REx no establece quién puede solicitar la renovación, a diferencia de lo que hacía el derogado Reglamento de 200184, cuyo artículo 80 establecía que el propio extranjero podía solicitarla. A partir de este silencio, cabe interpretar que la responsabilidad por la no renovación de la autorización debe hacerse recaer sobre el empleador, quizá con el argumento general que cabe deducir de la exigencia legal de que el empleador solicite la autorización de trabajo (artículo 36.3, párr. 1.º, LOEx). Sin embargo, parece más adecuado entender, dada la naturaleza y las causas de la renovación (artículo 38.2 LOEx) y dado el tenor literal del artículo 40.c) LOEx («Los titulares de una autorización previa de trabajo que pretendan su renovación»), que la responsabilidad inmediata de la no renovación la lleva el propio trabajador La hay, por ejemplo, en el caso que resuelve la STSJ Madrid 15 junio 2004 (AS 2004/2479), caso en el que no parece que el empleador actuase diligente y tempestivamente, pese a lo cual el TSJ falla a su favor. 83 Véase STSJ Comunidad Valenciana 16 junio 2005 (AS 2005/2163). 84 RD 864/2001, de 20 julio. 82 118 titular de la autorización no renovada, sin perjuicio de los efectos reflejos que ello tiene para su empleador actual (vgr., el empleador que no extingue el contrato incurre en infracción administrativa) o para un empleador potencial (que no puede contratar a ese extranjero si no media nueva solicitud de autorización de trabajo). La extinción del contrato del extranjero cuya autorización no ha sido renovada debe hacerse tan pronto como se sepa el hecho de la no renovación, sin duda esperando la firmeza en vía administrativa, pero no probablemente la firmeza en vía judicial para el caso de que se impugnara ante lo contencioso-administrativo la no renovación, aunque desde luego el tema no está nada claro, y en muchos casos de inmigrantes irregulares los tribunales acaban aplicando directamente criterios de justicia material85, a la vista de una complejidad administrativa y jurisdiccional que puede dar lugar a flagrantes injusticias86. En cualquier caso, firme la decisión administrativa de no renovar el contrato, el empleador debe extinguirlo en tiempo razonable, fundándose en la no renovación de la autorización, no siendo de recibo admitir que pueda hacerlo más adelante por este mismo motivo: más adelante, la extinción debería calificarse de auténtico despido, con los efectos que más abajo exponemos. A estos efectos, el empleador deberá tener en cuenta los plazos establecidos en el artículo 54.1 REx, en la medida en que si la solicitud de renovación se presenta dentro de ellos, la autorización inicial se entiende prorrogada hasta la resolución del procedimiento (en el que, además, el silencio administrativo tiene valor positivo), por lo que no habría, por este lado y por el momento, causa para la extinción87. 85 Véase, p. ej., STSJ Cataluña 6 mayo 2005 (AS 2005/1736). 86 Sobre la «descoordinación jurisdiccional» en este tema, puede verse J. MARÍN MARÍN y F. GALLEGO MOYA, El trabajo de los inmigrantes irregulares. Un estudio jurisprudencial, Bomarzo, Albacete, 2005, pgs. 52-57. 87 En tal sentido, STSJ Castilla-La Mancha 31 marzo 2004 (AS 2004/1863). Un comentario a esta sentencia, REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA La extinción decretada por el empresario fundada en la no renovación de la autorización de trabajo, o en la anulación de la ya concedida, no puede, en nuestra opinión, considerarse un despido objetivo, básicamente porque no encaja en ninguna de las causas legales listadas en el artículo 52 ET88, además de que no exista analogía entre tales causas y la no renovación o anulación de la autorización de trabajo. No se ve el fundamento material o de justicia en virtud del cual deba el empleador soportar el coste indemnizatorio de una terminación de contrato que es obligada por norma jurídica. A lo que más se parece esta terminación es a la extinción del contrato por cumplimiento de una condición resolutoria, vía extintiva contemplada en el artículo 49.1.c) ET. Es altamente recomendable, en la práctica, que en todos los contratos con trabajador extranjero se inserte una condición expresa en este sentido, de manera que por la no renovación o anulación de la autorización se otorgue al empleador la facultad contractual de extinguir el contrato. Pero aun si tal condición no se insertase en el clausulado contractual, no puede haber duda de que el empleador ha de poder extinguir el contrato, para a su vez poder cumplir un deber legal, por lo que cabría incluso hablar de una condición tácita de origen legal. Como conclusión de lo que se acaba de exponer, salvo la extinción decretada por el empleador a renglón seguido de una denegación de renovación de autorización, o a renglón seguido de una anulación de la autorización de trabajo, cualquier otra extinción decretada por el empleador por carecer el trabajador de autorización de trabajo debe rotundamente calificarse de despido. No es M. B. FERNÁNDEZ COLLADOS, «La prórroga de la autorización para trabajar de los extranjeros extracomunitarios una vez caducada dentro de los tres meses previstos para solicitar su renovación», Aranzadi Social, 11/2004. 88 En contra, STSJ Cataluña 11 enero 2005 (JUR 2005/64861). de recibo sostener, por tanto, que no cabe hablar de despido cuando el empresario pone fin a la prestación de servicios del inmigrante irregular89. La finalidad última del proceso de despido es reparar el daño causado al trabajador por la extinción injustificada de su contrato de trabajo, previendo a tal efecto la ley dos tipos de reparación: readmisión o indemnización. Por definición, el extranjero irregular no autorizado para trabajar en España tiene prohibida la realización de una actividad laboral por cuenta ajena. Por ello, aunque la readmisión pueda ser un derecho laboral del trabajador en determinados casos fundamentalmente, despido nulo, su contenido no casa en absoluto con la prohibición legal de partida: es directamente un sinsentido establecer la readmisión obligatoria de alguien a quien está prohibido admitir de entrada, y ello salvo que la situación del inmigrante hubiera sido regularizada, o estuviera en vías de serlo, a través de los cauces que contempla la normativa de inmigración. Además del sinsentido del que hablamos, el sistema entero de control de la inmigración laboral, que bascula sobre la autorización de trabajo, quedaría seriamente tocado por la existencia de una vía absolutamente espuria e incontrolable de acceso al mercado de trabajo. La regularización del inmigrante que ha prestado servicios y ha terminado su relación laboral no debe producirse por esta vía, sino, en su caso, a través de las que el ordenamiento jurídico establece: por arraigo, principalmente, en los términos de los artículos 31.3 LOEx y 45.2.a) y b) REx. Piénsese en que si el inmigrante no ha regularizado su situación de cara al trabajo por cuenta ajena, la readmisión realizada por el empleador supone para éste incurrir, de nuevo, en el empleo de un inmigrante no autorizado para trabajar, con las consiguientes responsabilidades sancio- Las sentencias que sostienen tal cosa son ya francamente insólitas: STSJ Cantabria 10 junio 2003 (AS 2003/3881). 89 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 119 ESTUDIOS nadoras. La readmisión obligatoria sin regularización previa a través de la normativa de inmigración es sencillamente un completo absurdo jurídico. Lo que está por explorar y desde luego puede ser una vía de conciliación del principio laboral de readmisión y del principio inmigratorio de regularidad administrativa y laboral, es el alcance que en esta cuestión de la readmisión pueda llegar a tener la regularización del inmigrante por arraigo laboral. Sin embargo, la limitación de los documentos que pueden acreditar la existencia de una relación laboral en el artículo 46.2.b) REx90 puede suponer, en la práctica, que sólo tras la sentencia judicial de despido el inmigrante pueda iniciar el procedimiento de regularización por arraigo laboral: ¿sería exigible mantener mientras tanto la opción de readmisión, hasta conocer el resultado del expediente de regularización? Podría ser una solución judicial innovadora, aunque carece de una clara base normativa. A día de hoy, son ya numerosos los pronunciamientos judiciales en procesos de despido de inmigrantes irregulares, entre los que destaca la STS de 29 septiembre 200391. De este conjunto de resoluciones judiciales cabe llegar a una primera conclusión, en la línea de lo expuesto más arriba: la extinción del contrato de trabajo de un inmigrante irregular decidida unilateralmente por el empleador puede llegar a calificarse de despido, y más en particular de despido improcedente o nulo. Justamente este último es el caso de la STS citada: en la instancia el despido se 90 Hubiera sido muy conveniente, por ejemplo, haber permitido la iniciación del expediente de arraigo laboral en virtud de acta de conciliación administrativa, como al parecer se contemplaba inicialmente en algún Borrador del Reglamento (véase M. L. TRINIDAD GARCÍA, «Residencia temporal por circunstancias excepcionales: el arraigo laboral y social», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería, núm. 9, 2005, pg. 140), lo que hubiera dado mayor margen temporal para resolver dicho expediente antes de plantearse el problema de la readmisión. 91 RJ 2003/7446. 120 declaró nulo, con condena a la parte empleadora a la readmisión de la actora en su puesto de trabajo; tanto el TSJ como el TS confirmaron el fallo, razonando este último acerca de la cuestión de la válida existencia de contrato de trabajo. Sin embargo, no se ocupa el TS en esta sentencia de la problemática consecuencia de la readmisión en el despido nulo. En los despidos improcedentes de inmigrantes irregulares, la mayor parte de los fallos judiciales mantiene invariada su habitual estructura de condena al empleador a optar entre readmitir o indemnizar, con abono en cualquiera de los casos de los salarios de tramitación92. Empezando por esta última cuestión, no parece discutible que los salarios de tramitación deben ser reconocidos al inmigrante irregular, al tratarse de un derecho laboral al que no se opone principio alguno del Derecho de Inmigración. Es cierto que en algún caso se ha formulado por la parte empresarial la alegación de que «[no] se devengan salarios de tramitación, al carecer de permiso de trabajo, de manera que durante la tramitación del procedimiento no ha podido trabajar»93, pero tal alegación no es convincente, al no venir respaldada por un principio jurídico lo suficientemente importante como para desplazar la aplicación del artículo 36.3 LOEx y su expreso reconocimiento de los derechos laborales, sin exclusiones, del trabajador extranjero. En realidad, de la misma forma que hoy ya no es discutible que el inmigrante irregular tiene derecho a indemnización por el despido improcedente, no debiera serlo su derecho a un concepto que tiene igualmente naturaleza indemnizatoria, como los salarios de tramitación. 92 Entre las últimas sentencias, vid., p. ej., STSJ Comunidad Valenciana 16 junio 2005 (AS 2005/2163), STSJ Madrid 15 mayo 2005 (AS 2005/1533), STSJ Canarias / Las Palmas 30 marzo 2005 (AS 2005/993). Es excepcional, por ejemplo, el fallo de instancia de la STSJ Cataluña 11 mayo 2004 (JUR 2004/193800). 93 STSJ Madrid 10 mayo 2005 (AS 2005/1533). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA Pero el gran problema del despido improcedente del inmigrante irregular no es el reconocimiento de su derecho a indemnización, o a salarios de tramitación, sino la posibilidad de reconocerle derecho a ser readmitido. Lógicamente, este problema se agrava en los despidos nulos, porque si en los improcedentes al menos queda la opción entre readmitir e indemnizar, en los nulos el efecto es exclusivamente la readmisión obligatoria. Ya hemos argumentado que no nos parece que, en general, la readmisión pueda mantenerse como remedio válido frente al despido injusto de los inmigrantes irregulares que no pueden regularizar su situación conforme a la LOEx. Frente al derecho laboral a la readmisión protegido por el artículo 36.3 LOEx- se halla el poderoso principio, básico, del Derecho de Inmigración: prohibición general, salvo excepciones, de trabajo por cuenta ajena para los extranjeros no autorizados. Alguna sentencia ha planteado que la readmisión sí procede en estos casos, porque «la carencia de la correspondiente autorización para trabajar es imputable al empresario, y, no pueden repercutir en el empleado los efectos negativos derivados de su conducta omisiva y antisocial, pudiendo perfectamente la empresa haber readmitido al trabajador solicitando para él el permiso de trabajo y residencia»94. Se trata de un argumento muy discutible. Sin duda, el empresario es responsable de emplear a un trabajador sin haber obtenido la preceptiva autorización, pero no es responsable de la falta de autorización en sí, fundamentalmente porque su concesión no depende íntegramente de la actuación empresarial, sino básicamente de la valoración (discrecional), en su caso, de la situación nacional de empleo. A todo lo más que la obligación de readmitir podría llevar sería a obligar al empleador a solicitar la autorización, pero no a readmitir sin haberla obtenido previamente. Por todo ello, no nos parece la mejor solución imponer la readmisión en estos casos, y 94 STSJ Madrid 10 mayo 2005 (AS 2005/1533). sí, en cambio, reconocer los derechos económicos por indemnización legal de despido improcedente y por salarios de tramitación a favor del inmigrante irregular95, pero dejando a salvo el hipotético caso en el que la autorización de trabajo se hubiera concedido sobrevenidamente al despido, antes de la sentencia: en este hipotético caso, puesto que la readmisión sí es legalmente posible, debería el fallo mantenerse en los términos habituales de condena a optar entre readmisión e indemnización96. Lo que lógicamente no es nunca admisible es que ante la imposibilidad de readmitir, en los despidos improcedentes, el empleador eluda el pago de la indemnización con el argumento de que esta es imposible: la solución justa es condenarle al abono de la indemnización, como en todo supuesto en que la readmisión deviene imposible97. Además de todo ello, en los casos de despido nulo sin posibilidad de readmisión, a la indemnización legal de despido improcedente y a los salarios dejados de percibir, debería la parte actora poder sumar una indemnización adicional por vulneración de derechos fundamentales o de la prohibición de discriminación, acogiéndose, para sustentar tal solicitud, a la jurisprudencia que con carácter general permite la acumulación de la pretensión de despido nulo y la de indemnización adicional por vulneración de derechos fundamentales98. 7. LOS DERECHOS DE SEGURIDAD SOCIAL DEL INMIGRANTE IRREGULAR Hasta la reforma de noviembre de 2003, el artículo 36.3 LOEx declaraba la no invalida- 95 Así ocurre en el fallo de instancia de la STSJ Cataluña 11 mayo 2004 (JUR 2004/193800). 96 Así ocurre en STSJ Castilla y León / Burgos 28 enero 2004 (JUR 2004/186302). 97 Vid. SSTSJ Comunidad Valenciana 24 junio 2004 (JUR 2005/10150) y 11 mayo 2004 (AS 2004 3336). Véase A. V. SEMPERE NAVARRO, «Trabajo irregular de los extranjeros y validez del contrato de trabajo. Comentario a la STSJ de Cataluña de 14 mayo 2002», Actualidad Jurídica Aranzadi, núm. 545/2002. 98 Vid. STS 12 junio 2001 (RJ 2001/5931). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 121 ESTUDIOS ción del «contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero». La inclusión de los derechos de Seguridad Social no acababa de quedar clara, especialmente el ejercicio de estos derechos frente a terceros, ajenos a la relación contractual, como el INSS, el antiguo INEM o las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. Es dudoso que en la reforma del artículo 36.3 LOEx por parte de la L.O. 14/2003, de 20 de noviembre, el legislador tuviera una mínima claridad en lo relativo a cómo resolver lo que decía pretender resolver99. De ahí que no extrañe el resultado deficiente con el que hoy nos encontramos. La L.O. 14/2003 introdujo, en efecto, dos incisos en el párrafo segundo del artículo 36.3 LOEx: uno relativo a las responsabilidades empresariales en materia de Seguridad Social, otro relativo a los derechos del trabajador extranjero a obtener las prestaciones correspondientes. Pese a las declaradas bue- 99 La redacción actual del artículo 36.3 LOEx proviene de una enmienda socialista (núm. 140) al Proyecto de Ley, aceptada por el Grupo Popular, con la siguiente motivación inicial: «Se introduce un inciso donde se hace mención expresa a las responsabilidades del empresario que adquirirá en materia de Seguridad Social tanto con el Estado como con el trabajador, por cuanto que el redactado actual del artículo 36.3 si bien al hablar de «derechos del trabajador» indirectamente reconoce los derechos en materia de Seguridad Social, existen reticencias a su reconocimiento» (BOCG, Congreso de los Diputados, 17 septiembre 2003, Serie A, núm. 160-5, pg. 84). En la defensa de esta enmienda, el diputado señor Pedret i Grenzner afirmó lo siguiente: «establecemos que el empresario que contrate irregularmente a un trabajador extranjero va a quedar sometido a todas las consecuencias del contrato de trabajo, es decir, no sólo a las laborales tales como la obligación del pago de salarios, indemnización, etcétera, sino también a las relacionadas con la Seguridad Social, como la obligación de cotización, mas la multa, mas los incrementos por demora y la adquisición del trabajador en situación administrativa irregular de las prestaciones a las que estas cotizaciones a la Seguridad Social obligatorias a partir de la entrada en vigor de esta ley le den derecho» (Cortes Generales, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Comisiones, núm. 817, de 23 septiembre 2003, pg. 25722). 122 nas intenciones de la reforma, lo cierto es que el nuevo texto no aborda los problemas fundamentales que ya se planteaban con anterioridad, por lo que los interrogantes siguen siendo numerosos. La deficiencia técnica de la L.O. 14/2003 en el concreto asunto que nos ocupa es evidente100 con sólo reparar en que los preceptos concordantes de la propia LOEx y de otras leyes, particularmente la LGSS, han quedado inmodificados, resultando de este modo un conjunto de preceptos con superposiciones y contradicciones entre ellos nada fáciles de resolver por el intérprete. En efecto, si por un lado tenemos lo que el artículo 36.3 LOEx dice en materia de Seguridad Social, por otro, su artículo 10.1 prescribe que los extranjeros «que reúnan los requisitos previstos en esta Ley Orgánica y en las disposiciones que la desarrollen» tienen derecho a trabajar y a acceder «al Sistema de la Seguridad Social, de conformidad con la legislación vigente». Por si ello no complicara suficientemente, su artículo 14.1 añade que son los extranjeros «residentes» los que «tendrán derecho a acceder a las prestaciones y servicios de la Seguridad Social en las mismas condiciones que los españoles». Antes de la LOEx, la LGSS establecía ya que en el campo de aplicación del Sistema de la Seguridad Social quedan comprendidos «los extranjeros que residan o se encuentren legalmente en España» (artículo 7.1). La primera y fundamental cuestión es, por tanto, si el inmigrante irregular que trabaja por cuenta ajena sin la correspondiente autorización de trabajo se halla legalmente comprendido en el campo de aplicación de la Seguridad Social en su modalidad contributi- 100 Se ha dicho, con razón, que en esto «el legislador deja de lado la coherencia sistemática» (M. D. VALDUEZA BLANCO, «Visión general de las principales modificaciones efectuadas por la LO 14/2003, sobre los derechos socio-laborales de los extranjeros», en E. BORRAJO DACRUZ [Dir.], Nueva Sociedad y Derecho del Trabajo, MTAS / La Ley, Madrid, 2004, pg. 538). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA va. El artículo 10.1 LOEx parece exigir la regularidad laboral y remite la cuestión del «acceso al sistema» a lo establecido en la «legislación vigente»: del artículo 7.1 LGSS se desprende que el acceso al Sistema se reserva a los extranjeros residentes o que se encuentren legalmente en España. El requisito parece ser, por tanto, la sola regularidad administrativa -no la laboral-, razón por la cual, se tenga o no autorización de trabajo, el Sistema parece acoger en su campo de aplicación básicamente a quien sea residente, es decir quien sea titular de una autorización para residir (artículo 30bis.1 LOEx), aunque también a otros extranjeros en situación de estancia legal, como los estudiantes. La pregunta clave tras la L.O. 14/2003 es si la nueva redacción del artículo 36.3 LOEx (lex posterior) permite alterar esta conclusión. Por un lado, la definición del campo de aplicación del Sistema se ajusta a estrictas reglas formales de inclusión / exclusión que deben ser expresas; por otro lado, cuando el artículo 36.3 LOEx afirma que la irregularidad laboral del inmigrante no obstaculizará la obtención de las prestaciones que pudieran corresponderle, implícitamente admite la inclusión en el Sistema que otorga tales prestaciones, salvo que se opte por una interpretación minimalista del precepto inaceptable, a nuestro entender y se le dé a la palabra «prestaciones» un extraño sentido iusprivatista, al margen del Sistema público. Lo que no se puede negar es que el contrato de trabajo del inmigrante no autorizado para trabajar tiene efectos de Seguridad Social: así lo ha querido el legislador al mencionar responsabilidades empresariales y prestaciones en el artículo 36.3 LOEx101. Al final, la cuestión de la inclusión en el campo de aplicación se relativiza, al admitirse doctrinal y jurisprudencialmente que la inclusión puede ser relativa: a ciertos efectos tan sólo. Esto es algo que patentemente aca- En este sentido, I. G ARCÍA -P ERROTE E SCARTÍN, «Obligaciones y responsabilidades de la empresa en materia de inmigración », cit., pgs. 508-509. ba de reconocer el RD 1041/2005, de 5 de septiembre, al dar nueva redacción al artículo 42 del Reglamento General de Afiliación, Altas y Bajas, cuyo apartado segundo expresamente considera ahora incluidos en el Sistema y en alta a los efectos de protección frente a las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, a los extranjeros que trabajen en España sin la correspondiente autorización de trabajo. Lo relevante es, por todo ello, calibrar los efectos que el trabajo del extranjero no autorizado produce en el ámbito de la Seguridad Social. Por evidentes limitaciones de espacio, nos centraremos en las cuestiones fundamentales que la falta de autorización de trabajo del inmigrante suscita desde la perspectiva de Seguridad Social, tanto por lo que afecta al empleador (sus obligaciones de dar de alta y de cotizar, así como sus responsabilidades, en especial en orden a las prestaciones), como por lo que afecta al trabajador (obligación de cotizar y, sobre todo, derechos de prestaciones). A continuación tratamos de estos cuatro asuntos básicos: el alta, la cotización, las prestaciones y las responsabilidades empresariales en la materia. 7.1. El problema del alta La primera cuestión concreta que suscita el comienzo de la prestación de servicios en el ámbito de la Seguridad Social es el alta del trabajador. ¿Es obligatorio dar de alta al inmigrante no autorizado para trabajar? El nuevo102 artículo 42 del Reglamento General sobre Inscripción, Altas y Bajas103 establece dos requisitos para el alta de los extranjeros: que «residan o se encuentren legalmente en España» y que «hayan obtenido una autorización administrativa previa para trabajar», ello naturalmente en los supuestos en que legal o reglamentariamente sea exigible. Se trata de un precepto reglamentario que se 101 102 103 Redactado por RD 1041/2005, de 5 septiembre. Aprobado por RD 84/1996, de 26 de enero. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 123 ESTUDIOS encuentra en sintonía con los artículos 7.1 LGSS (que exige legalidad en la residencia o estancia para la inclusión en el campo de aplicación), 14.1 LOEx (que exige la autorización de residencia para reconocer el acceso a las prestaciones de la Seguridad Social), y 10.1 LOEx (que sí parece requerir regularidad laboral). La respuesta negativa de la Administración de la Seguridad Social a la solicitud de alta del trabajador extranjero no autorizado puede darse por descontada. En el fondo, la Administración rechazará el alta del inmigrante no autorizado para trabajar porque no puede amparar que una situación que la legislación califica de infracción muy grave por parte empresarial persista en el tiempo: antes al contrario, la Seguridad Social debe rechazar el alta, dar cuenta de los hechos a la Inspección de Trabajo y poner con ello en marcha las actuaciones administrativas conducentes a sancionar al empleador por infracción muy grave de la normativa de inmigración. En suma, quien incurre nada menos que en una infracción muy grave por emplear a un trabajador no autorizado para trabajar se sitúa ya, de por sí, en una posición de ilegalidad que no se puede pretender sanar con el alta en la Seguridad Social, la solicite el propio empleador o el trabajador irregular: se pone de manifiesto la profunda veracidad de la afirmación doctrinal acerca de lo «insoslayable» de la exigencia de autorización de trabajo «como presupuesto de la afiliación»104. contempla para estos casos. No puede sostenerse que el empleador no incurre en infracción administrativa por falta de alta porque el alta sea imposible: quien ha hecho imposible el alta es el propio empleador que utiliza los servicios de un extranjero no autorizado para trabajar. Su conducta es merecedora de reproche no sólo en el plano inmigratorio (infracción administrativa muy grave, conforme a la LOEx), sino también en el plano de la Seguridad Social (infracción administrativa grave, conforme a la LISOS), sin que el principio non bis in idem impida imponer dos sanciones por una conducta cuando los fundamentos de cada sanción son diferentes, como aquí ocurre, porque diferentes son los bienes jurídicos lesionados, tutelados respectivamente por el ordenamiento de inmigración y por el de Seguridad Social. 7.2. La cotización a la Seguridad Social Ahora bien, nada de esto impide afirmar la obligatoriedad jurídica del alta de todo trabajador por cuenta ajena, incluido también, porque lo es, el extranjero no autorizado para trabajar: en realidad, tal reconocimiento implica en términos prácticos la afirmación de que el empleador tiene responsabilidad por la falta de alta, con los efectos que la legislación social, en particular la sancionadora, En cuanto a la obligación de cotizar, es obvio que si la Administración de la Seguridad Social no admite el alta del extranjero no autorizado para trabajar, el cumplimiento de esa supuesta obligación de cotización resulta imposible de hecho. Lo que acabamos de argumentar acerca de la obligación de alta podría extenderse a la obligación empresarial de cotizar. Sin embargo, una norma relativamente reciente el artículo 48 Ley 62/2003 altera esta conclusión. Es significativa de la imposibilidad de cotizar que el legislador previera, pocos días después de la L.O 14/2003, en una «suerte de enmienda aclaratoria»105, el incremento de la multa a imponer a quien emplee a un trabajador extranjero sin la preceptiva autorización de trabajo: el artículo 48 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, establece dicho incremento en «la cuantía que resulte de calcular lo que hubiera correspondido ingresar por cuotas de Seguridad Social y demás conceptos de recaudación conjunta, 104 J. R. MERCADER UGUINA, «La protección social de los trabajadores extranjeros», cit., pg. 1141. 105 J. MARÍN MARÍN y F. GALLEGO MOYA, El trabajo , cit., pg. 63. 124 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA desde el comienzo de la prestación del trabajo del trabajador extranjero hasta el último día en que se constate dicha prestación de servicios». La naturaleza de este incremento es puramente sancionadora: la cuantía se ingresa en concepto de sanción, no de cotización a la Seguridad Social, aunque el apartado tercero del referido artículo 48 establezca que el importe «se hará efectivo en la Tesorería General de la Seguridad Social», tras el procedimiento sancionador oportuno. Sin entrar ahora en la faceta sancionadora de este precepto -que abordaremos más abajo-, sí corresponde destacar la finalidad de esta previsión legislativa. Principal y muy claramente, el artículo 48 Ley 62/2003 trata de eliminar el incentivo que al empleo de inmigrantes ilegales suponía el ahorro de las cotizaciones sociales, pero en realidad puede bien sostenerse que la finalidad no se logra con este precepto: como más abajo veremos, resulta más económica la aplicación del artículo 48 Ley 62/2003 que la aplicación del procedimiento de liquidación de cuotas, con su recargo, intereses y costas, y de la sanción administrativa por no cotizar. Un segundo sentido que cabría dar al artículo 48 tiene que ver con las hipotéticas prestaciones de seguridad social del inmigrante: la previsión de que el importe del incremento de la sanción se deba ingresar en la Tesorería General es un argumento «económico-financiero» para defender cierta responsabilidad de la Administración de la Seguridad Social en orden a dichas hipotéticas prestaciones: si la Tesorería ingresa estas cantidades por estos conceptos, sería lógico pensar que asume ciertas responsabilidades de pago de prestaciones. 7.3. El derecho a prestaciones Aunque la carencia de autorización de trabajo impide realmente el alta y la cotización a la Seguridad Social, el artículo 36.3 LOEx afirma que dicha carencia no «será obstáculo para la obtención de las prestaciones que pudieran corresponder [al trabajador extranjero]». Este inciso, introducido por la L.O. 14/2003, vino a terciar en el debate acerca de si la expresión originaria «derechos del trabajador extranjero» comprendía o no los derechos a prestaciones de Seguridad Social106. Claramente hoy la respuesta debe ser afirmativa, para todas las prestaciones contributivas del Sistema107, dado que el precepto referido no hace exclusión de tipo alguno. Ahora bien, ¿cuál es el alcance de estos derechos a prestaciones?, ¿pueden hacerse valer frente a la Administración de la Seguridad Social y entidades colaboradoras? Estas dudas no las resuelve el legislador. Parece que la L.O. 14/2003 habría sido inútil, en este extremo, si de lo que tratara es de una mera responsabilidad empresarial en orden al pago de las prestaciones que hubieran podido corresponder al trabajador de haber sido regular su situación: esta responsabilidad empresarial de tipo cuasiprivado ya podía deducirse con anterioridad del propio artículo 36.3 LOEx. La cosa, por tanto, debe ir más allá. Debe entenderse que el derecho a prestaciones se reconoce en favor del trabajador extranjero no autorizado como si el contrato de trabajo fuese válido, como si hubiese habido autorización de trabajo. Este es el sentido de la ficción jurídica establecida en el artículo 36.3 LOEx: la carencia de la autorización de trabajo no es obstáculo para obtener las prestaciones, por lo que debemos actuar, ante 106 Véase M. TARABINI-CASTELLANI AZNAR, Reforma y Contrarreforma , cit., pg. 266; M. RUIZ CUESTA y A. B. MUÑOZ RUIZ, «Contrato de trabajo nulo », cit., pg. 1376-1378. 107 Como afirman J. F. LOUSADA AROCHENA y J. CABEZA PEREIRO, la cuestión de cuáles sean las prestaciones que pudieran corresponder al extranjero «no encuentra otra plausible respuesta, máxime si se analiza sintácticamente todo el apartado segundo del art. 36.3 de la LO 4/2000 en su redacción vigente, que las contributivas del Sistema de Seguridad Social, ya sean por contingencias comunes, ya por profesionales» («Los derechos de los trabajadores extranjeros », cit., pg. 811). En palabras de P. CHARRO BAENA, a partir de la L.O. 14/2003 las prestaciones de Seguridad Social «ya no habrán de limitarse a las derivadas de un accidente de trabajo» («Incidencia del Proyecto de Reforma de la Ley de Extranjería en materia de trabajo de los extranjeros», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería, núm. 4, 2003, pg. 122). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 125 ESTUDIOS una solicitud de prestación, como si tal autorización existiese. Todo ello conduce a reconocer las prestaciones de la Seguridad Social en favor del extranjero no autorizado para trabajar, en las mismas condiciones en que hubiera podido lucrarlas de haber contado con válida autorización de trabajo. Ahora bien, faltando alta y cotización a la Seguridad Social, el trabajador extranjero no autorizado no cumple las condiciones básicas del derecho a las prestaciones, de acuerdo con lo establecido por el artículo 124 LGSS. Sin embargo, la propia LGSS relativiza estas condiciones, contemplando el alta de pleno derecho a efectos de accidentes de trabajo, enfermedades profesionales y desempleo, así como asistencia sanitaria por enfermedad común, maternidad y accidente no laboral108. Por lo que respecta a las cotizaciones, allí donde la concesión o cuantía de la prestación está subordinada al cumplimiento de determinados períodos de cotización, no pueden considerarse asimiladas a aquéllas las cantidades por las que el empleador responderá, a título de sanción administrativa, conforme al ya mencionado artículo 48 Ley 62/2003 109 . Sin embargo, no se exigen períodos previos de cotización para el derecho a las prestaciones por accidente o por enfermedad profesional110. Es claro, por lo que se acaba de ver, que en materia de accidente de trabajo o enfermedad profesional, no debe hay dificultades para reconocer el derecho a las prestaciones tanto las sanitarias como las económicas 111 correspondientes cuando las cause un trabajador extranjero irregular: se encuentra en alta de pleno derecho y no se le exige período previo de cotización. Su tratamiento debe ser, por tanto, el que recibiría cualquier otro trabajador, nacional o extranjero con autoriza- Artículo 125.3 LGSS. Vid. artículo 124.2 LGSS. 110 Artículo 124.4 LGSS. 111 G. R ODRÍGUEZ INIESTA, en A. M ONTOYA MELGAR (Dir.), Curso de Seguridad Social, 3ª ed., Civitas, Madrid, 2005, pg. 90, n. 6. 108 109 126 ción de trabajo, que no hubiera sido dado de alta y por el que no se hubiera cotizado. Así lo ha acabado por reconocer el TS112, y así se viene aplicando en un buen número de sentencias de suplicación113. Mayores dificultades pueden suscitar otras prestaciones. Al respecto, cabe sostener la responsabilidad empresarial en orden a ellas, en los términos del artículo 126.2 LGSS, ya que, como se vio, el empleador sí incumple las obligaciones de alta y cotización, por haber incumplido previamente la de obtener la correspondiente autorización de trabajo: al emplear a un trabajador no autorizado, el empresario incurre en dos incumplimientos, uno en materia de inmigración, otro en materia de Seguridad Social. Su responsabilidad no debe suscitar mayores dudas, especialmente vista la nueva redacción del artículo 36.3 LOEx desde la L.O. 14/2003, que recuerda expresamente las responsabilidades empresariales en materia de Seguridad Social. Más allá de esta responsabilidad empresarial en orden a las prestaciones, tiene gran interés plantearse si la Administración de Seguridad Social y las entidades colaboradoras tendrían algún tipo de responsabilidad aquí. Ya se sabe que en este tema nuestra normativa actual resulta harto defectuosa, entendiéndose doctrinal y jurisprudencialmente que siguen en vigor, con valor reglamentario, y en «desarrollo» del artículo 126.3 LGSS, los artículos 94 a Son sus conocidas sentencias de 9 junio y 7 octubre 2003 (RJ 2003/3936 y RJ 2003/6497). Véase I. GARCÍA-PERROTE ESCARTÍN y J. MERCADER UGUINA, «Extranjeros en situación irregular y responsabilidades empresariales en materia de Seguridad Social. Cambios jurisprudenciales, cambios legales», Justicia Laboral, núm. 16 (2003), pgs. 5-9; y A. V. SEMPERE NAVARRO, «Accidente laboral de extranjero sin permiso», Aranzadi. Repertorio de Jurisprudencia, 2003-VII, pgs. 207-213. 113 Por citar algunas recientes: STSJ Madrid 14 marzo 2005 (AS 2005/1213), STSJ Madrid 11 octubre 2004 (AS 2004/2915), STSJ Castilla y León / Burgos 30 julio 2004 (AS 2004/2194), STSJ Castilla-La Mancha 30 julio 2004 (AS 2004/2544), STSJ Aragón 1 abril 2004 (AS 2004/3076). 112 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA 96 de la Ley de la Seguridad Social de 1966. Una de las exigencias más importantes de estas normas, en general, es la relativa al alta del trabajador solicitante de prestación. Aunque este requisito puede relativizarse para el desempleo y para la asistencia sanitaria, dado el tenor del artículo 125.3 LGSS, resulta menos sencillo hacerlo cuando se trata de incapacidad temporal por contingencia común, o de pensiones de jubilación, o de incapacidad permanente o muerte y supervivencia también por contingencias comunes. La falta de alta supone una importante merma en los derechos reconocidos en aquellas normas, y no parece que el artículo 36.3 LOEx presente la debida claridad y rotundidad para apoyar en él una argumentación contradictoria con la que se desprende de la legislación de Seguridad Social. A la postre, seguimos donde estábamos hace años: sigue quedando «pendiente», como denunciaba la doctrina en 2001, «el tema de la protección social de los inmigrantes irregulares y de sus familiares siendo su desprotección un factor que acentúa su situación de exclusión social y pone en peligro su propia dignidad»114. 7.4. Las responsabilidades del empleador en materia de Seguridad Social En suma, es indudable la responsabilidad empresarial en materia de Seguridad Social por empleo de trabajadores extranjeros sin autorización de trabajo: tal responsabilidad se plasma tanto en el ámbito sancionador (por falta de alta, principalmente), cuanto en el prestacional, como se acaba de razonar. No parece, sin embargo, que la falta de cotización vaya a dar lugar al expediente habitual de exigir las cotizaciones, con sus correspon- 114 M. RODRÍGUEZ-PIÑERO, «La Seguridad Social y los inmigrantes extracomunitarios», Relaciones Laborales, 2001-II, pg. 16. dientes recargos e intereses de demora, y ello porque el artículo 48 de la Ley 62/2003, al establecer el aumento de la sanción administrativa por contratación de inmigrante irregular en la cuantía de las cotizaciones no ingresadas parece dar a entender que, en el ámbito de la inmigración irregular, el efecto jurídico por no cotización es sui generis: curiosamente, este aumento de la sanción comporta una cuantía menor que la que correspondería de levantarse un acta de liquidación por cuotas conforme al artículo 31.1.a) LGSS, ya que en este último supuesto, además del principal de la deuda cotizatoria, el empleador debe responder del recargo, de los intereses de demora y de las costas del procedimiento. En la misma línea, surge la duda de si la no cotización por el inmigrante irregular es una infracción muy grave del artículo 23.1.b) LISOS, o si incluso podría dar lugar a la aplicación del delito de defraudación a la Seguridad Social tipificado en el artículo 307 CP. Aplicando un principio de coherencia con lo que se acaba de exponer, la respuesta habría de ser negativa, aunque esto nos conduce a una solución seguramente inadmisible: el empleador de trabajadores extranjeros sin autorización de trabajo, por los que no cotiza, obtiene mejor trato que aquel otro que emplea a trabajadores autorizados y por los que tampoco cotiza. Todo esto no hace sino confirmar la impresión de que, en este ámbito, nuestra normativa sigue necesitada de una nueva mano del legislador, que afronte con rigor los problemas denunciados y que, con uno u otro criterio político, ofrezca al intérprete y al aplicador las soluciones que se consideren justas y eficientes. 8. BREVE APUNTE SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES «INESPECÍFICOS» DEL INMIGRANTE IRREGULAR. EN PARTICULAR, LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA En su condición de trabajador, el inmigrante irregular debe poder disfrutar de la REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 127 ESTUDIOS protección que otorgan los llamados derechos fundamentales «inespecíficos». Por un lado, es evidente que derechos como la intimidad, la inviolabilidad del domicilio, el honor, la libertad de expresión y de información, entre otros, integran el patrimonio jurídico del trabajador extranjero no autorizado. En términos prácticos y jurídicos, ello comporta que el extranjero podrá recabar la tutela de estos derechos frente a cualquier vulneración empresarial de los mismos, y que podrá hacerlo a través de los cauces procesales a disposición de cualquier trabajador, lo que en particular incluye el proceso laboral especial de tutela de los derechos fundamentales, con derecho a obtener, en su caso, las reparaciones establecidas en el artículo 180 de la Ley de Procedimiento Laboral. El mismo diagnóstico debe formularse respecto de la tutela antidiscriminatoria y frente a conductas constitutivas de acoso. El inmigrante irregular cuenta con la protección que se deriva de los artículos 14 de la Constitución y 17 del Estatuto de los Trabajadores, por lo que al empleador le está vedado discriminar por razón de sexo o género, por razón de origen racial o étnico, por razón de ideología o pensamiento o creencias religiosas, por citar algunos de los motivos más típicos en este ámbito. El trabajador que sufra acoso o discriminación podrá recabar la tutela judicial a través de los mismos cauces disponibles para el resto de trabajadores, particularmente el ya referido proceso laboral especial de tutela de derechos fundamentales. Y todo ello, sin perjuicio de otras responsabilidades, de tipo administrativo o incluso penal, que puedan deducirse contra el autor de las vulneraciones aquí sucintamente descritas. Particular atención merece el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, por sus importantes proyecciones prácticas auténticamente transversales. Es indudable que el pleno reconocimiento de los «derechos (laborales) del trabajador extranjero» contenido en el párrafo segundo del artículo 36.3 LOEx se vaciaría de contenido si no viniera 128 acompañado de la posibilidad de recabar la tutela jurisdiccional frente a sus vulneraciones. El derecho a obtener la tutela judicial de los órganos de cualquiera de los órdenes jurisdiccionales es un derecho fundamental del inmigrante, que debe quedar garantizado con independencia de la situación administrativa, regular o irregular, de la persona. Así se deduce de los textos internacionales sobre derechos humanos115, de nuestra Constitución116 y de la jurisprudencia constitucional117. Y así se reconoce, a nivel legal, en el artículo 20.1 LOEx, que no exige ningún estatus administrativo o jurídico al extranjero titular del derecho a la tutela judicial efectiva, como en cambio sí se exige, es bien sabido, respecto de otros derechos fundamentales. Junto al derecho a la tutela judicial, la LOEx reconoce también la igual posición jurídica de los extranjeros, con independencia de la regularidad de su situación, en relación con los procedimientos administrativos en que puedan ser interesados, prescribiéndose que tales procedimientos deberán respetar «las garantías previstas en la legislación general sobre procedimiento administrativo, especialmente en lo relativo a la publicidad de las normas, contradicción, audiencia del interesado y 115 Vid. artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (Nueva York, 1948), artículo 6 del Convenio europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas Fundamentales (Roma, 1950) y artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Nueva York, 1966). 116 «Todas las personas », artículo 24.1. 117 La jurisprudencia constitucional ha reconocido a los extranjeros, con independencia de su situación jurídica o administrativa, la titularidad del derecho a la tutela judicial efectiva. Así, en la ya clásica STC 99/1985, de 30 de septiembre, se afirma que este derecho es uno de aquellos derechos fundamentales «que pertenecen a la persona en cuanto tal y no como ciudadano», o, también, uno de «aquéllos que son imprescindibles para la garantía de la dignidad humana que conforme al artículo 10.1 de nuestra Constitución constituye fundamento del orden político español» (FJ 2º). La vigencia de esta incontrovertible doctrina ha sido recordada recientemente en la STC 95/2003, de 22 de mayo. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA motivación de las resoluciones», salvo en materia de expedición del visado, aunque para la denegación del visado para trabajo por cuenta ajena se exija específicamente la exigencia de motivación (artículo 27.6 LOEx). Estrechamente vinculado al efectivo disfrute de este derecho constitucional se encuentra el derecho a la asistencia jurídica gratuita para quien acredite insuficiencia de recursos para litigar (artículo 119 CE): tan es así que para la jurisprudencia constitucional118, este último derecho presenta un carácter instrumental respecto del reconocido en el artículo 24.1 CE. Sin embargo, el derecho a la asistencia gratuita es un derecho prestacional, y como tal sujeto a disponibilidades presupuestarias, por lo que su concreta configuración, fijando su contenido y las condiciones para su ejercicio, corresponde al legislador ordinario. La Ley de Asistencia Jurídica Gratuita119 determinaba hasta hace poco tiempo, en su artículo 2, que el derecho a la asistencia jurídica gratuita correspondía además de a los ciudadanos españoles y a los nacionales de la Unión Europea, a los «extranjeros que residan legalmente en España». En sintonía con este precepto, el artículo 22.2 LOEx dice todavía hoy que el derecho a la asistencia jurídica gratuita «en iguales condiciones que los españoles» se atribuye a los «extranjeros residentes que acrediten insuficiencia de recursos par litigar»120. Como ya comentamos en otro trabajo121, la STC 95/2003, de 22 de mayo, «salió al paso» de esta cuestión, sosteniendo que «toda persona física que sea titular del derecho a la tutela judicial efectiva habrá de gozar del derecho a la gratuidad de la justicia si carece de los recursos suficien- Vid. la STC 183/2001, de 17 de septiembre. Ley 1/1996, de 10 de enero. 120 Como se ha escrito, «el concepto de residencia en el marco de la LOE[x] no equivale a otra cosa que a residencia legal» (A. LARA AGUADO, en M. A. SÁNCHEZ JIMÉNEZ (Coord.), Derecho de Extranjería, cit., pg. 299). 121 Véase F. J. GÓMEZ ABELLEIRA, «Validez y efectos del contrato de trabajo », cit., pg. 535. tes»122. Ha sido precisamente como efecto de esta Sentencia que el legislador ha reaccionado, reformando el citado artículo 2 de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita, que desde 20 de julio de 2005123, atribuye el derecho a la asistencia además de a los ciudadanos españoles y nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea, a «los extranjeros que se encuentren en España», ya no sólo a los que residan legalmente. En conclusión, todo extranjero, con independencia de la regularidad administrativa o laboral de su situación, tiene derecho a acceder al conjunto de prestaciones establecidas en la ley como contenido del derecho a la asistencia jurídica gratuita. 9. RESPONSABILIDADES PENALES Y ADMINISTRATIVAS DERIVADAS DEL TRABAJO POR CUENTA AJENA DEL INMIGRANTE IRREGULAR Si uno de los pilares de nuestro vigente Derecho de la Inmigración es el deber de obtener autorización administrativa previa de trabajo para el extranjero que pretenda ejercer en España cualquier actividad lucrativa, particularmente laboral, es totalmente comprensible que el Estado reaccione frente al incumplimiento de este importante deber con la fuerza de su ius puniendi. Por un lado, el máximo instrumento normativo punitivo el Código Penal (CP) recoge en su catálogo de delitos el empleo de «extranjeros sin permiso de trabajo» (artículo 312.2 CP). Por otro lado, la segunda manifestación de aquel ius la sanción administrativa se contempla para diversas conductas que guardan relación con el trabajo de inmigrantes irregulares. 118 119 122 Vid. el comentario de R. Y. QUINTANILLA NAVARRO, en M. ALONSO OLEA y A. MONTOYA MELGAR, Jurisprudencia Constitucional sobre Trabajo y Seguridad Social, t. XXI, Civitas, Madrid, 2004, pgs. 187-201. 123 Fecha de entrada en vigor de la Ley 16/2005, de 18 de julio, de modificación de la Ley 1/1996. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 129 ESTUDIOS Mientras que la responsabilidad penal se encuentra acotada en el citado artículo 312.2 CP, la responsabilidad administrativa en esta materia se encuentra legislativamente dispersa, como desde hace tiempo viene denunciando la doctrina124. De este modo, por una parte, el Título III de la LOEx regula las infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador, y por otra, el Capítulo IV del Texto Refundido de la LISOS regula las infracciones en materia de emigración, movimientos migratorios y trabajo de extranjeros. Como ahora mismo veremos, una de las mayores dificultades en este ámbito viene precisamente causada por esta duplicidad de tipos. Para un análisis detallado de todo esto conviene separar las responsabilidades del trabajador de las más importantes del empleador. 9.1. Responsabilidades del inmigrante irregular Lógicamente, la simple conducta del inmigrante de emplearse por cuenta ajena sin autorización de trabajo carece de relevancia penal alguna, pero la tiene en el orden administrativo sancionador. Conforme a la LOEx, es infracción grave del inmigrante «encontrarse trabajando en España sin haber obtenido permiso de trabajo o autorización administrativa previa para trabajar, cuando no cuente con autorización de residencia válida»125. La LISOS, en cambio, en relación con esta misma conducta, hace gala de su carácter literalmente «social», e imputa responsa- 124 Véase F. CAMAS RODA, «La dispersión de las infracciones laborales relativas al trabajo de extranjeros: análisis de la compatibilidad entre las sanciones derivadas de la comisión de las infracciones previstas en la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social y en la Ley Orgánica de Extranjería», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 116 (2003); Y. MANEIRO VÁZQUEZ, «Infracciones y sanciones en materia de permiso de trabajo de extranjeros. Posible concurrencia y solapamiento entre la Ley de Extranjería y la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social», CN-12, pgs. 863-875. 125 Artículo 53 b). 130 bilidad a prácticamente cualquier sujeto excepto al propio inmigrante, como se desprende de la lectura de su artículo 37. La tipificación contenida en la LOEx exige la concurrencia de dos requisitos fundamentales: falta de autorización de trabajo por cuenta ajena y falta también de autorización de residencia válida. En cuanto al primero, el precepto literalmente exige que el inmigrante se encuentre trabajando en España «sin haber obtenido permiso de trabajo o autorización administrativa previa para trabajar». El texto no es afortunado. Primero, porque la alusión a permiso de trabajo y autorización administrativa previa para trabajar puede introducir cierta confusión. Parece que el permiso hoy autorización se refiere al trabajo por cuenta ajena, mientras que la autorización administrativa previa para trabajar, se refiere al por cuenta propia, pero hay destacados autores que han postulado que el precepto se refiere tan sólo a los por cuenta propia, siendo atípica la conducta del trabajador por cuenta ajena, «por cuanto la obligación de solicitar permisos en estos casos recae sobre el empresario»126. El texto no es afortunado, en segundo lugar, porque no deja clara la conducta típica. Por plantear dos ejemplos: ¿comprende el tipo la caducidad de la autorización y su no renovación?, ¿y la situación de quien trabaja más allá de los límites geográficos o funcionales establecidos en la autorización inicial? El principio de tipicidad parece impedir sancionar estas conductas 127. Cuando menos, la diversidad de situaciones deberá ser tomada en consideración en la ponderación de la sanción. Además de la falta de la autorización de trabajo, el tipo exige carencia de autorización 126 J. R. MERCADER UGUINA, Derecho Administrativo Laboral, 2ª ed., Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, pg. 770. 127 En este sentido, respecto del segundo ejemplo, J. M. CAMPO CABAL, Comentarios a la Ley de Extranjería, Civitas, Madrid, 2001, pg. 377. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA de residencia válida. De autorización de residencia válida carece tanto quien la tiene caducada y no ha solicitado su renovación dentro de los tres meses posteriores a la fecha en que hubiera finalizado su vigencia, cuanto quien se halla en España en situación de estancia, además, por descontado, de quien carece de título alguno para encontrarse en España. Naturalmente, estos tres grandes supuestos son muy diferentes entre sí desde la perspectiva puramente administrativa (piénsese en la distancia que separa al estudiante con su correspondiente visado de estudios, del inmigrante de la «patera»), lo que habrá de ser tenido en cuenta, nuevamente, a la hora de concretar la sanción. Las sanciones que la LOEx prevé para esta infracción grave son, alternativamente, la multa de 301 a 6000 euros o la expulsión del territorio nacional. La sanción pecuniaria es manifiestamente inadecuada para esta infracción, no sólo porque en la inmensa mayoría de los casos concurra escasez de recursos económicos por parte del infractor, sino también porque resulta sumamente difícil determinar la capacidad económica del infractor, criterio legal principal para ponderar la cuantía de la sanción (artículo 55.4 LOEx). Otros criterios legales de graduación de las sanciones poquísimas veces serán de aplicación aquí: daño producido, riesgo derivado de la infracción y su trascendencia (artículo 55.3 LOEx). En cuanto a la culpabilidad, a menudo habremos de concluir sobre todo en situaciones de inmigración puramente económica, de huida de la pobreza en el nulo grado de culpabilidad del ser humano que busca, mediante el trabajo, su progreso material y moral. Todo esto no viene sino a probar la inadecuación, con carácter general, de la sanción pecuniaria para esta concreta infracción. Por lo que respecta a la sanción alternativa de expulsión, a simple vista se antoja desproporcionada en buen número de supuestos. No resiste comparación la conducta de quien sencillamente trabaja pacíficamente por cuenta ajena, aunque sea sin autorización alguna, con la del extranjero que participa «en la realización de actividades contrarias al orden público» del artículo 53.f) LOEx. Además de esta idea de justicia, la sanción de expulsión es criticable por su enorme coste procedimental y burocrático, por sobrecargar el funcionamiento de nuestras Administraciones y de nuestros juzgados y tribunales, que en este ámbito debieran poder ocuparse de asuntos mucho más graves y ofensivos, y sobre todo, por «fomentar el silencio del propio trabajador»128 y su indefensión laboral. Sin embargo, ante una situación de hecho como la que presenta el empleo de un trabajador extranjero no autorizado parece haber tan sólo dos alternativas: o se regulariza su situación, lo que no siempre será posible conforma a la normativa de inmigración, o se le expulsa. Lógicamente, el tiempo juega a favor del inmigrante, y eso lo reconoce la normativa cuando admite la regularización por arraigo laboral, exigiendo un período mínimo de dos años de permanencia continuada en España y uno de empleo129. Sin perjuicio de todo ello, el tipo del artículo 53.b) LOEx, muy criticado por la doctrina130, debería ser suprimido, cuando menos replanteado. No tiene sentido, y lo que es peor, es clamorosamente injusto, sancionar por trabajar al inmigrante de la patera, que es quien encaja en el tipo, y no al extranjero residente que cuenta con medios económicos suficientes para obtener la autorización conforme al artículo 31.2 LOEx. El trabajo no autorizado de este último no se sanciona administrativamente, pero sí se castiga el de quien carece de medios de vida distintos de su propia actividad. Naturalmente, no sostenemos con esto la supresión del sistema de autorizaciones de 128 J. MARÍN MARÍN y F. GALLEGO MOYA, El trabajo , cit., pg. 17. 129 Vid. el artículo 45.2.a) REx. 130 Véase el alegato muy bien razonado de J. M. DÍAZ RODRÍGUEZ, «La actuación de la Inspección de Trabajo en materia de extranjería», CN-12, pgs. 395-400. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 131 ESTUDIOS trabajo, pero sí que la responsabilidad sancionadora por infringirlo debe recaer en el empleador, además de en otras personas, físicas o jurídicas, que, como dice la LISOS, promuevan, medien o amparen el trabajo de los extranjeros en España sin el preceptivo permiso de trabajo. A continuación, abordamos estas responsabilidades empresariales y de otros sujetos. culo 55.6 LOEx). En cambio, la sanción que se establece para la infracción tipificada en el artículo 37.1 LISOS es una multa de 3.005 a 90.151 euros (artículo 40.1 LISOS). A cualquiera de estas multas habrá que sumar el importe por un concepto muy singular al que nos referimos enseguida. Antes, sin embargo, se impone ya la necesidad de aclarar qué relación guardan entre sí los tipos del artículo 54.1.d) LOEx y del artículo 37.1 LISOS. 9.2. Responsabilidades del empleador Es imposible justificar la imposición de dos sanciones, una al amparo de la LOEx y otra de la LISOS, por la sola conducta de emplear a un trabajador extranjero sin autorización de trabajo. Las descripciones contenidas en los artículo 54.1.d) LOEx y 37.1 LISOS apuntan a la misma conducta, son en definitiva el mismo tipo. Y el fundamento sancionador es el mismo en ambos preceptos: la vulneración del orden público de inmigración en el control de la admisión de extranjeros a nuestro mercado de trabajo. En realidad, por mucho que el artículo 37.1 LISOS se encuentre en una «ley social», no protege los derechos mínimos del trabajador extranjero, ni su dignidad humana. Estos bienes jurídicos estrictamente sociales son protegidos, en este caso, no por el Derecho Administrativo Sancionador, sino directamente por el Derecho Penal: justamente este es el sentido diferenciador del delito tipificado en la parte final del artículo 312.2 CP, al que volveremos a referirnos infra. En suma, el articulo 54.1.d) LOEx, norma posterior al 37.1 LISOS, deroga tácitamente este último131, con lo que la conducta empresarial de emplear trabajadores extranjeros sin la preceptiva autorización de trabajo sólo puede ser sancionada con arreglo a la LOEx. Implícitamente, esta es la conclusión que sostiene el legislador cuando menciona la LOEx en el artículo 48 de la Ley 62/2003, de Emplear a un trabajador sin autorización de trabajo atenta directamente contra uno de los pilares del Derecho de Inmigración vigente, que es la exigencia, en general, de autorización para el extranjero que pretenda realizar actividades lucrativas en España. De ahí la calificación de muy grave que realiza el artículo 54.1.d) LOEx para la «contratación de trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo el correspondiente permiso de trabajo», máxima gravedad que concurre con la contratación de un solo trabajador extranjero, puesto que se incurre en una infracción «por cada uno de los trabajadores extranjeros ocupados». Por su parte, la LISOS contiene un tipo infractor casi idéntico: se considera igualmente infracción muy grave en su artículo 37.1 la conducta de «los empresarios que utilicen trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo el preceptivo permiso de trabajo, o su renovación, incurriendo en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros que hayan ocupado». La sanción que se prevé para la infracción del artículo 54.1.d) LOEx es una multa de 6.001 a 60.000 euros (artículo 55.1.c/ LOEx), que podrá ser sustituida, cuando el infractor sea persona física extranjera, por la sanción de expulsión del territorio nacional (artículo 57.1 LOEx). Además, se contempla la posibilidad de adoptar «la clausura del establecimiento o local desde seis meses a cinco años» (artí- 132 131 En este sentido, F. M. DORADO NOGUERAS y J. L. RODRÍGUEZ CANDELA, «Las infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador», en M. MOYA ESCUDERO (Coord.), Comentario sistemático a la Ley de Extranjería, Comares, Granada, 2001, pg. 852. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA 30 de diciembre, al contemplar el supuesto de que un empleador sea sancionado por utilizar un trabajador extranjero sin la preceptiva autorización de trabajo. La multa establecida en la LOEx tiene un tope inferior, como es fácil constatar, al estipulado en la LISOS: frente a los algo más de 90.000 euros de ésta, aquélla fija el tope en 60.000 euros. Sin embargo, aparte la sanción de cierre o clausura del establecimiento o local de empleo del inmigrante -cuya imposición queda reducida en la práctica a supuestos extremos de centros de trabajo de utilización masiva o explotación descarnada de mano de obra extranjera irregular-, el recién citado artículo 48.1 de la Ley 62/2003 ordena incrementar el importe de la multa «en la cuantía que resulte de calcular lo que hubiera correspondido ingresar por cuotas de Seguridad Social y demás conceptos de recaudación conjunta, desde el comienzo de la prestación del trabajo [ ] hasta el último día en que se constate dicha prestación de servicios». Hay que descartar que se trate de una segunda sanción por un mismo hecho. Más bien, el artículo 48.1 establece un mero factor de cálculo de una parte de la cuantía de la sanción. El resto, de 6.001 a 60.000 euros, deberá graduarse tomando en consideración los criterios del artículo 55, apartados 3 y 4, especialmente la capacidad económica del infractor. De otro lado, la idea de fondo del artículo 48.1 Ley 62/2003 es probablemente acertada, aunque no su concreción técnica: se trata de que el importe de la sanción sea lo suficientemente alto como para disuadir económicamente del empleo de inmigrantes irregulares, y que en particular comprenda siempre el importe ahorrado ilegalmente por no ingresar las cotizaciones de Seguridad Social y otros conceptos de recaudación conjunta; pero, como ya vimos supra, ese importe ahorrado es, en realidad, mayor que el determinado por el propio artículo 48.1. El tipo de la infracción administrativa por contratación de inmigrantes irregulares se ciñe al supuesto de no obtención de la autori- zación de trabajo. Ello plantea varios problemas acerca del alcance del tipo. Básicamente, si incluye los supuestos de falta de renovación de la autorización, y si comprende el empleo en actividades o zonas geográficas para las que la autorización inicial no da cobertura. Parece que la respuesta ha de ser afirmativa en los dos casos. Respecto de la falta de renovación, llegado el vencimiento de la autorización concedida y denegada su renovación, la situación debe ser asimilada a la falta de autorización «correspondiente». Además, el artículo 37.1 LISOS alude expresamente a esta falta de renovación, por lo que de no quedar ésta comprendida en el tipo de la LOEx, no debería entenderse que en este punto el artículo 37.1 LISOS se halle tácitamente derogado 132 . En cuanto al segundo supuesto, la extralimitación abierta y clara en la realización de trabajos no cubiertos por la autorización debe considerarse igualmente un supuesto de infracción administrativa, dado que en tales casos el empleo del trabajador cuenta con autorización de trabajo, pero no con la «correspondiente» autorización de trabajo, como literalmente pide el precepto. Como se ha visto, ni el artículo 37.1 LISOS ni el 54.1.d) LOEx tienen como bien jurídico protegido los derechos mínimos del trabajador extranjero. Aparte naturalmente de todas las conductas de vulneración de derechos laborales que constituyen el tema de prácticamente toda la LISOS, un tipo específico de vulneración grave de derechos laborales de los trabajadores extranjeros cuando concurre, además, la circunstancia de falta de autorización de trabajo, se encuentra en el Código Penal. La segunda parte del artículo 312.2 CP considera delito castigado con pena de prisión de dos a cinco años y multa de seis a doce meses emplear a «súbditos extranjeros sin permiso de trabajo en condiciones que perjudiquen, supriman o restrinjan los derechos 132 En este sentido, J. R. MERCADER UGUINA, Derecho Administrativo Laboral, cit., pg. 771. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 133 ESTUDIOS que tuviesen reconocidos por disposiciones legales, convenios colectivos o contrato individual». Aparte la mención a derechos contractuales como integrante del tipo lo que suena algo extravagante en este contexto, la conducta castigada penalmente aquí exige dos requisitos: por un lado, la falta de autorización de trabajo y, por otro, la imposición de condiciones de trabajo, sobre todo de retribución, tiempo de trabajo y seguridad y salud, que se encuentren muy por debajo de lo estipulado en la norma legal o convencional aplicable. Por tanto, no basta el mero hecho de carecer de autorización de trabajo lo que ya vimos es una simple aunque muy grave infracción administrativa, ni la merma de derechos que esa carencia de autorización acarrea legalmente para el trabajador piénsese en sus muy discutibles derechos de Seguridad Social, o en su también dudoso derecho a la readmisión en despidos nulos, sino que debe concurrir el establecimiento por parte del empleador de un conjunto de condiciones de trabajo que se encuentren muy por debajo de lo exigible legal y convencionalmente. El principio de ultima ratio del Derecho Penal lleva a interpretar, en efecto, que no es suficiente con que las condiciones de trabajo se encuentren por debajo de las normativas (lo que podría constituir infracción administrativa de la LISOS), sino que el gravamen debe ser considerable, aunque quizá no haya que esperar a llegar al extremo de que se trate de «condiciones de indignidad», como se ha apuntado en la doctrina penalista133, y deba imponerse pena cuando hay, ahora en palabras de otro penalista, «quebranto de las condiciones mínimas de trabajo»134. La elevación de la penalidad del artículo 312.2 CP en relación con el tipo hermano del artículo 311.1.º CP no debe llevar a exigir un mayor quebranto de condiciones en el primero respecto del segundo, porque el tipo del 312.2 CP comprende la ofensa a dos bienes jurídicos: el del trabajador «explotado» y el del orden socio-económico violentado por carecer de la preceptiva y correspondiente autorización de trabajo. Repárese, en fin, en otro orden de cosas, en el hecho de que el artículo 312.2 CP no menciona el quebranto de los derechos de Seguridad Social del trabajador extranjero no autorizado, a diferencia de su tipo hermano del artículo 311.1.º, que expresamente menciona a la Seguridad Social. De ello, sin embargo, no creo que puedan extraerse conclusiones acerca de los derechos de Seguridad Social del trabajador extranjero irregular, entre otros motivos porque la importante reforma del artículo 36.3 LOEx por la L.O. 14/2003, afectante a la materia de Seguridad Social, es posterior a la norma penal, pero sí confirma la opinión aquí sostenida acerca de que el tipo delictivo que comentamos exige un menoscabo de derechos adicional al que ya de por sí (sobre todo Seguridad Social) padece el trabajador extranjero no autorizado para trabajar. Esta es la doctrina que parece empezar a confirmar la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo135, después de numerosas contradicciones en la interpretación de este tipo en las Audiencias Provinciales136. 133 Véase J. M. VALLE MUÑIZ y C. VILLACAMPA ESTIARTE, en G. QUINTERO OLIVARES (Dir.), Comentarios a la Parte Especial del Derecho Penal, 5.ª ed., Aranzadi, Cizur Menor, 2005, pg. 1078. 134 C. MARTÍNEZ-BUJÁN PÉREZ, Derecho Penal Económico y de la Empresa. Parte Especial, 2ª ed., Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, pg. 736. 135 Vid. su Sentencia de 22 noviembre 2004 (RJ 2004/8019). 136 Véase J. M. LÓPEZ CERVILLA, «El delito de explotación laboral del extranjero. Comentario a la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1390/2004, de 22 de noviembre», Actualidad Jurídica Aranzadi, núm. 670 (2005). 134 9.3. Responsabilidades de otros sujetos Del trabajo no autorizado del inmigrante pueden derivarse responsabilidades adminis- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA trativas para terceras personas, físicas o jurídicas. Según el artículo 37.3 LISOS, incurren en infracción muy grave quienes «promuevan, medien o amparen el trabajo de los extranjeros en España sin el preceptivo permiso de trabajo». El sujeto activo de esta infracción ya no es el empleador del trabajador extranjero, sino terceros. Cabría entender comprendidas aquí conductas de promoción o mediación como la de actuar de hecho como agencia de colocación de inmigrantes irregulares, o conductas de amparo como la del empresario principal que es conocedor de la situación de irregularidad laboral de trabajadores de contratistas o subcontratistas, máxime cuando sean de la propia actividad. A menudo, podrá haber solapamientos con el tipo descrito en el artículo 54.1.b) LOEx, aunque este último no necesariamente tiene un contenido laboral, sino que parece más centrado en los aspectos de entrada o permanencia de inmigrantes irregulares en España. 10. CONCLUSIÓN Y BALANCE FINAL Lo ocurrido en España en los últimos cinco años en materia de inmigración irregular, y más en particular en materia de trabajo no autorizado de los extranjeros, es una historia sumamente reveladora en múltiples aspectos. Resulta muy evidente, por ejemplo, que el legislador en ningún momento ha sabido qué hacer con el extranjero no autorizado para trabajar. El legislador nos ha ofrecido en estos pocos años hasta tres versiones de la norma que incide nuclearmente en esta cuestión. Con cada retoque, quizá algún aspecto se clarificaba, pero además de que otros permanecían oscuros, surgían a cada paso nuevos interrogantes. Quizá una de las causas de los problemas con que se encuentra el legislador en este tema radique en el carácter auténticamente multidisciplinar del mismo: en el trabajo por cuenta ajena del inmigrante no autorizado se dan cita algunos de los pilares normativos del Derecho del Trabajo, del Derecho de la Seguridad Social y del Derecho de Inmigración. Como recordábamos al principio de este estudio, el encuentro entre Derecho del Trabajo y Derecho de Inmigración no suele ser, precisamente, suave, en ningún país (citamos el caso de Estados Unidos). Ambos ordenamientos, laboral e inmigratorio, cada uno por su lado con sus principios y objetivos propios, irrumpen en escena con gran fuerza, con la inercia de sus propios «dogmas»: para el Derecho del Trabajo, toda persona que presta servicios materialmente en las condiciones del artículo 1.1 del Estatuto de los Trabajadores cruza un umbral decisivo, casi trascendental para el laboralista: se convierte en trabajador, el contrato existe, todos los derechos laborales surgen, también los efectos en materia de Seguridad Social se derivan de ahí, etc.; para el Derecho de Inmigración, el trabajo está prohibido, en general, para el extranjero si no cuenta con autorización para ello, y puesto que la problemática de la inmigración es fundamentalmente el acceso al «mercado de trabajo», el gran pilar de este ordenamiento, que es afirmar y reforzar la prohibición de trabajar, o afirmar y reforzar la exigencia de autorización administrativa para ello, colisiona con los principios del Derecho del Trabajo. Decíamos que la dificultad de la legislación es aquí resolver este encuentro. Resolverlo exige, al menos, dos cosas. Primero, saber qué se quiere dar concretamente y qué se quiere negar concretamente a los protagonistas de estas historias, fundamentalmente al empleador y al trabajador, y ello no sólo en la relación inter partes, sino también en su efecto de seguridad social, por citar el más importante. Segundo, conocer el entorno normativo no sólo de inmigración, sino especialmente el complejo entorno laboral y de Seguridad Social. Desgraciadamente, en ocasiones ha dado la impresión de que el legislador o bien no sabía qué quería dar, qué quería negar, o bien, si lo sabía, no conocía el entorno normativo y por tanto sus «intenciones» se frustraban por el defecto de su técnica. Por muchos esfuerzos que los autores hagan en la construcción doc- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 135 ESTUDIOS trinal y no han sido pocos en este tema, sobre el que se ha escrito mucho ya, por muchos esfuerzos que los tribunales hagan en la resolución de casos, difícilmente podremos tener claro qué corresponde a empleador y a trabajador extranjero en estos casos de empleo no autorizado con la vigente legislación. El tema que nos ocupa merece, por parte del legislador, algo más que un párrafo parcheado en dos ocasiones en menos de cinco años, y al que se acaba por añadir un sui generis artículo en una ley completamente extravagante, la llamada Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social el ya conocido artículo 48 de la Ley 62/2003 con una argumentación parlamentaria sorprendente y desorientadora137 . Es lamentable comprobar que obras científicas de gran valía, publicadas hace ahora más de quince años, abordasen este tema, en una época en que la inmigración en España era casi anecdótica, y planteasen muchos de los problemas con los que hoy, tanto tiempo después, todavía andamos a vueltas138. El espejismo de la «legalidad» no puede cegar al legislador por más tiempo: no siempre la ley se cumple, y sólo una ley es buena cuando contempla con precisión y equilibrio también los efectos del incumplimiento. Ahora mismo, ni en el plano del contrato de trabajo, ni en materia de Seguridad Social, ni en el tema de las responsabilidades administrativas y penales, podemos decir que tengamos precisión y equilibrio en lo que el legislador nos ofrece. Naturalmente, el jurista no puede simplemente quedarse en clamar por una reforma legislativa. Esta puede llegar en poco tiempo, o no llegar en décadas. Otros episodios en 137 Véase M. B. FERNÁNDEZ COLLADOS, «Novedades introducidas por la LO 14/2003, de reforma de la LO 4/2000, de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, reformada por la LO 8/2000», Aranzadi Social, 2003-V, pg. 1600. 138 Nos referimos a M. I. RAMOS QUINTANA, El trabajo de los extranjeros en España, Tecnos, Madrid, 1989, en cuyas páginas 89-92 pueden leerse las apreciaciones críticas sobre el tema. 136 muchos otros temas jurídicos lo prueban. Para el «mientras tanto», cumplimos con articular un discurso coherente con los materiales normativos con que contamos. Los principios que inspiran ese discurso podrían servir asimismo para el legislador. No está de más reflexionar acerca de los principios que han inspirado soluciones a problemas concretos, en la doctrina o en los tribunales. Esos principios, sobre los que creemos debe asentarse la construcción jurídica de este tema, partirían, en primer lugar, de aceptar la exigencia legal de la autorización administrativa como requisito previo para trabajar en España. Aunque estamos de acuerdo en que la humanidad debe tender a la «utopía», que en este tema es reconocer el derecho al trabajo como derecho universal de cualquier ser humano en cualquier parte del mundo, el estado actual de las cosas justifica la afirmación acerca de que «la apertura indiscriminada del mercado nacional de trabajo a todos es inasumible en las actuales circunstancias, especialmente si ello se hace en un único país o área geográfica»139. A partir de este primer principio exigencia de autorización para trabajar, hay que afrontar la realidad terca de la existencia, probablemente endémica hoy por hoy, de extranjeros que están ya empleados y van a seguir accediendo al empleo de manera irregular. O dicho de otro modo, hay que afrontar la realidad terca de la existencia de empleadores que emplean trabajadores extranjeros no autorizados. Remover el espejismo de la legalidad es el primer paso para preguntarse 1) cómo reducir a su mínima expresión la incidencia cuantitativa del empleo ilegal de extranjeros y 2) sobre quién hay que hacer recaer las consecuencias negativas de esa realidad. Empezando por esto último, unánimemente se sostiene que las consecuencias negativas deben recaer principalmente sobre el empresario, así como sobre todos aquellos que promueven, fomen- 139 I. GARCÍA-PERROTE ESCARTÍN, «Obligaciones y responsabilidades de la empresa », cit., pgs. 495-496. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 FRANCISCO JAVIER GÓMEZ ABELLEIRA Retomando la primera pregunta que nos formulábamos, reducir a su mínima expresión el empleo ilegal de extranjeros exige anular completamente el ahorro de costes que para el empresario supone el empleo de inmigrantes no autorizados, una conducta que al legislador no ha escapado que puede suponer competencia desleal frente a otras empresas, por lo que la ha tipificado como tal en la Ley de Competencia Desleal 140 . En atención a este principio de evitar el ahorro ilegal de costes, resulta correcto reconocer al trabajador tendencialmente todos sus derechos, salvo aquellos que se muestren manifiestamente incompatibles con el principio de partida: la exigencia de autorización de trabajo. Y en atención a ese mismo principio, resulta en cambio incorrecto contemplar como responsabilidad de Seguridad Social, tan sólo, el pago de las cotizaciones a través del incremento de la multa, tal y como prevé el artículo 48 Ley 62/2003, lo que ni siquiera comprende lo que comprendería para cualquier empleador que no cotiza por un trabajador suyo: recargo, intereses de demora, costes del procedimiento y sanción administrativa. Por este principio rector de que el empleo ilegal de extranjeros no compense a los empleadores, hemos sostenido que debe responderse de la falta de alta en la Seguridad Social: que aunque el alta sea imposible cursarla para la Tesorería, el empleador no evite la responsabilidad administrativa sancionadora cuando menos por no dar de alta, posiblemente también por no cotizar. En esta misma línea, hemos sostenido la plena responsabilidad empresarial en orden a las prestaciones de seguridad social, respecto de las cuales también hemos afirmado los derechos del extranjero. De este modo, al tiempo que se desincentiva el empleo ilegal de extranjeros, se puede proteger al trabajador inmigrante irregular, reconociéndole, como hemos dicho, tendencialmente todos sus derechos laborales y de seguridad social por el tiempo de su prestación de servicios. Ahora bien, esta protección al final encuentra un límite importante: el inmigrante no está autorizado para trabajar, por lo que mientras no regularice su situación administrativa de inmigración, el Derecho del Trabajo no puede otorgarle derechos que violenten el principio de partida: el Derecho del Trabajo, en fin, no puede otorgar el derecho a ser readmitido a quien no puede ser empleado legalmente, pues ello equivaldría a que sería el Derecho del Trabajo, no las leyes de inmigración, el que otorgaría autorizaciones de trabajo o regularizaciones encubiertas, al margen de la propia normativa inmigratoria. Este es el límite del Derecho del Trabajo. Al final, volvemos a suscribir la opinión transcrita al comienzo de este artículo, acerca de la imposibilidad de justificar «que los derechos de los extranjeros en situación irregular deban ser los mismos que los derechos de los extranjeros en situación regular»141. Aunque la ley laboral tienda a tratar al inmigrante irregular como un trabajador más, a la propia ley laboral no le corresponde ni autorizar el empleo de extranjeros ni regularizar la situación administrativa de los trabajadores extranjeros. 140 El artículo 15 de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal, en su apartado tercero, añadido por la L.O. 14/2003, reputa desleal «la contratación de extranjeros sin autorización para trabajar». 141 L. E. DE LA VILLA GIL, «Inmigración y Gobierno», en CN-12, pg. 274. tan y colaboran en la inmigración ilegal de las personas, desde sus países de origen, en los países por los que viajan y en el país de destino y de empleo ilegal. Centrándonos, como laboralistas, en la figura del empleador, sin duda deben existir sanciones administrativas e incluso penales en los casos más extremos de abuso y lesión de derechos del trabajador. Pero eso no basta. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 137 ESTUDIOS RESUMEN 138 En este artículo se aborda la problemática que suscita el hecho del trabajo por cuenta ajena de extranjeros extracomunitarios que no cuentan con la preceptiva autorización de trabajo. La cuestión fundamental es si el contrato de trabajo es eficaz. La respuesta es que lo es «relativamente», en cuanto a los derechos del trabajador extranjero; aunque algunos de tales derechos (vgr., el derecho a readmisión en despidos nulos) parecen entrar en conflicto con un principio básico de la normativa de inmigración: la exigencia de autorizaciones administrativas para la estancia, residencia y trabajo en España. Por lo demás, el hecho de partida de este artículo presenta otros efectos, como los muy polémicos en el ámbito de la Seguridad Social, o como los de orden sancionador, ya que emplear a trabajadores extranjeros sin la preceptiva autorización constituye infracción administrativa, cuando no penal. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 El acceso de los extranjeros al mercado de trabajo: Régimen general y contingente CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI* 1. IDEAS PREVIAS T oda política de inmigración viene sustentada en tres pilares esenciales, identificados como tales para la política comunitaria pero perfectamente trasladables al ámbito nacional: el control de flujos migratorios, la integración social de los inmigrantes, y la cooperación al desarrollo de los Estados emisores de migrantes. El contexto social, económico, político, e incluso cultural, de cada momento determina que se acentúe o intensifique alguno de estos tres elementos por encima de los otros dos, normalmente basculando entre los dos primeros: control de fronteras y requisitos de entrada y permanencia, por un lado, e integración de inmigrantes por otro; relegando a un segundo plano la óptica preventiva1. Con independencia del grado de intensidad que, según el momento, gane cada uno de los elementos citados como presentes en todo conjunto estratégico de medidas en torno a la extranjería, de lo que no hay duda es de que el * Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universidad Rey Juan Carlos. 1 Al respecto, véase SEMPERE NAVARRO y otros, La inmigración en España: marco jurídico e implicaciones prácticas, Universidad Rey Juan Carlos, Documento de Trabajo 2005/33, noviembre 2005. control de flujos forma parte esencial de la política de inmigración, y de que, con un carácter más o menos restrictivo, nuestras normas de extranjería siempre han tenido un contenido importante referido a esta materia. La integración social del inmigrante hace su aparición, de modo rotundo, con la LO 4/2000, de 11 de enero, pero ello no significa en ningún momento que el control de flujos se haya dejado de lado. Las sucesivas normas sobre extranjería han incidido, con mayor o menor intensidad y precisión en el tema de la entrada y permanencia en el territorio nacional. Por otra parte, es lógico que sea así, teniendo en cuenta el volumen de entrada de inmigrantes que viene experimentando nuestro país en los últimos años. Una parte muy importante de la normativa sobre extranjería es la dedicada a regular el acceso al mercado de trabajo, ya que mediante la misma se incide en las dos cuestiones apuntadas. Por un lado, el control de flujos tiene en los mecanismos de inserción laboral un aliado y protegido; aliado porque las restricciones para el empleo contribuyen o pueden contribuir a restringir también las condiciones de entrada y permanencia en el país, y protegido porque el grado de apertura de fronteras ha de atender y acompasarse necesariamente con la capacidad de absorción del mercado de trabajo. Por otro lado, el REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 139 ESTUDIOS empleo es una vía esencial para la integración de los inmigrantes en nuestra sociedad, lo que constituye igualmente un objetivo principal de la política de extranjería en general y de nuestra Ley de Extranjería en particular. La inserción laboral permite hacer efectiva la inserción social de los extranjeros. Pues bien, en las páginas que siguen se estudiarán las diversas vías de acceso de los inmigrantes al mercado de trabajo, centrando la atención en el contingente de trabajadores extranjeros y en los mecanismos denominados «ordinarios» o de régimen general, por oposición a otros cauces especiales como las regularizaciones extraordinarias y el llamado «arraigo» laboral, que son objeto de análisis en otros estudios de este número. La distinción que acaba de hacerse no es pacífica entre la doctrina científica, seguramente porque la vigente LO 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (en adelante LOEx) sólo define expresamente como régimen especial el de los trabajadores de temporada (art. 42), guardando silencio respecto de la naturaleza del procedimiento en el resto de los casos. Es más, la legislación de extranjería no alude a un «régimen general» más que en el art. 43.1 LOEx, al remitir a los trabajadores transfronterizos al cumplimiento de los requisitos y condiciones con que se conceden las autorizaciones de dicho régimen. Como pauta interpretativa, seguramente sirva el RD 864/2001, de 20 de julio, que desarrollaba la LOEx hasta su derogación por el nuevo reglamento aprobado por RD 2393/2004, de 30 de diciembre. La Sección 4.ª del Capítulo III de la norma derogada comprendía, bajo la rúbrica de «regímenes especiales», los procedimientos de autorización de trabajadores transfronterizos, transnacionales, de temporada, y supuestos en los que no se tiene en cuenta la situación nacional de empleo. No obstante, el RD 2393/2004 actual- 140 mente vigente (en adelante RDLOEx) no ha mantenido esta identificación expresa, y ello permite múltiples interpretaciones, todas igualmente defendibles. En este estudio se opta por seguir el criterio mantenido por el Consejo Económico y Social en su Informe 2/2004, sobre La inmigración y el mercado de trabajo en España, según el cual el régimen general se define por contraposición al régimen comunitario y otros regímenes y situaciones consideradas excepcionales o específicas: el contingente, las regularizaciones extraordinarias, y los procedimientos especiales de los trabajadores transfronterizos, transnacionales, residentes temporales por circunstancias excepcionales, estudiantes, de prácticas y formación, nacionales de países para los que por Acuerdo internacional no se contempla la situación de empleo y residentes legales en España. Ahora bien, a pesar de que se consideran regímenes especiales, en este trabajo se abordará también el análisis de las autorizaciones para trabajadores de temporada y para prácticas y formación, debido a que el RDLOEx los contempla y regula junto con otras figuras propias del régimen general. Lo anterior nos da pie para una apreciación inicial: los procedimientos para la solicitud y obtención de las diversas autorizaciones de residencia y trabajo existentes se encuentran dispersos y, en cierta medida, mezclados, a lo largo del articulado y disposiciones adicionales del RDLOEx, lo que dificulta enormemente su estudio y comprensión sistemática. Y una advertencia más: la mejor doctrina se ha ocupado ya de estudiar y exponer el régimen jurídico de acceso al mercado laboral por parte de los extranjeros. Por tanto, en el presente trabajo se renuncia a la exposición pormenorizada de regímenes jurídicos, para detenerse sobre todo en aquellos puntos especialmente conflictivos o no resueltos, así como en la reflexión general y particular sobre determinados aspectos del Sistema. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI 2. CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LAS VÍAS DE ACCESO AL MERCADO DE TRABAJO flicto de intereses prevalece claramente el primero de ellos, para lo que se articula el criterio de la situación nacional de empleo2. 2.1. Principios informadores de la política de inmigración y de acceso al mercado de trabajo Desde nuestra primera Ley de Extranjería (LO 7/1985, de 1 de julio), la política inmigratoria se ha venido vinculando a la capacidad de absorción de nueva mano de obra por parte del mercado de trabajo español; es decir, a la denominada «situación nacional de empleo». Consiste en una valoración de las necesidades de mano de obra no cubiertas por españoles, comunitarios o residentes autorizados para trabajar y que, por tanto, pueden ofertarse a extranjeros no residentes en nuestro país sin temor a que su contratación desplace o impida la de los nacionales, comunitarios o residentes con autorización para trabajar. Es de todos conocido el tortuoso camino que ha seguido la política española de extranjería en los últimos años, experimentando un número de reformas poco habitual que supusieron importantes cambios de orientación y, en concreto, modificaciones en los mecanismos de acceso al mercado de trabajo por parte de los inmigrantes. Sin embargo, por muchas reformas normativas y correcciones de rumbo que hayan tenido lugar, ciertos principios informadores han permanecido en todo momento, bien que acentuados con distinta intensidad, constituyendo el eje de la política de inmigración en lo que se refiere al acceso al mercado de trabajo. Señalados expresamente por el Consejo Económico y Social en el citado Informe 2/2004, se trata de la consideración de la situación nacional de empleo en el caso del trabajo por cuenta ajena y el principio de contratación en el país de origen. Adicionalmente, en el último período comienza a despuntar también como idea inspiradora de la política de inmigración, la preferencia por Estados con los que se ha firmado Acuerdo de regulación y ordenación de flujos migratorios. 2.1.1. La capacidad de absorción del mercado español: la situación nacional de empleo A) Noción de situación nacional de empleo Se ha dicho, de modo inmejorable, que la regulación de la inmigración laboral gravita sobre una confluencia de intereses: la protección de mano de obra española, la libertad de empresa y el reconocimiento legal del derecho al trabajo de los extranjeros. Y en este con- Aquí conviene introducir una precisión importante respecto de los trabajadores comunitarios: téngase en cuenta que en el Tratado de adhesión a la Unión Europea que supuso la última ampliación3, España se acogió al establecimiento de un régimen transitorio que restringe parcialmente la libre circulación de los trabajadores nacionales de los «nuevos Estados»4, según el cual, como máximo hasta el año 2011, se sigue exigiendo a estos últimos que cuenten con autorizaciones de residencia y trabajo, si bien con ciertas particularidades que, en algunos casos, relajan el procedimiento para su obtención5. 2 CHARRO BAENA, P., «Las autorizaciones para trabajo de extranjeros tras la LO 8/2000, de 22 de diciembre», Tribuna Social núm. 133, 2002, pág. 51. 3 Tratado relativo a la adhesión a la Unión Europea 2003, firmado en Atenas el 16 de abril de 2003. 4 Salvo los de Malta y Chipre. Es decir: Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia y República Checa. 5 Así, por ejemplo, los nuevos comunitarios ya residentes en territorio español o que se conviertan en residentes durante el período transitorio, pueden luego solicitar una autorización para trabajar por cuenta ajena por los procedimientos generales sin que para su concesión se tenga en cuenta la situación nacional de empleo. No cuentan con este privilegio, con carácter general, quienes no residan en España. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 141 ESTUDIOS B) Valoración de la situación nacional de empleo La situación nacional de empleo se tiene en cuenta para elaborar el contingente de trabajadores extranjeros (mediante un informe al efecto que eleva el Consejo Superior de Política de Inmigración), y también a la hora de conceder o no una autorización individualizada de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena. Para este último caso, los tribunales del orden jurisdiccional contenciosoadministrativo han tenido ocasión de pronunciarse en reiteradas oportunidades sobre la necesidad de ajustar la valoración de la situación nacional de empleo en función de diversos aspectos: a) Para justificar la denegación de autorizaciones con base en la situación nacional de empleo, no es suficiente la mera alegación genérica de esta última6. b) Es necesario que haya españoles que opten a la concreta ocupación para la que se pide autorización. No basta, por tanto, que existan españoles o residentes en paro, sino que es preciso que los mismos pretendan encontrar empleo en el sector de actividad en que vaya a emplearse al extranjero7. Se presume esta pretensión en los desempleados en el sector de actividad en cuestión, siempre que el puesto de que se trate no exija especializaciones o conocimientos particulares.8 c) No resulta suficiente la constatación de disponibilidad de mano de obra nacional, comunitaria o residente legal, sino que debe demostrarse que esa mano de obra cuenta con las cualificaciones y competencias necesarias 6 SSTS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 27 enero 2003 (RJ 2003, 2003); de 3 julio 1998 (RJ 1998, 6093); de 14 enero 1998 (RJ 1998, 597); de 7 julio 1990 (RJ 1990, 5815). 7 STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 11 diciembre 2002 (RJ 2003, 180). 8 SSTS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 1 abril 2003 (RJ 2003, 4161) y de 25 marzo 2003 (RJ 2003, 3012). 142 y requeridas para el desempeño de la ocupación de que se trata. Así, por ejemplo, el conocimiento del idioma chino para trabajar como recepcionista en una asesoría laboral china9, o el del idioma checo para ocupar un puesto de auxiliar administrativo en una empresa de consignaciones con múltiples relaciones comerciales con empresas y particulares de la antigua Checoslovaquia10; la especialidad A.V.E.L. para ocupar un puesto de especialista en fonoaudiología11; el conocimiento de idiomas árabe y francés, así como de la geografía de Marruecos, para trabajar como jefe de compras de productos marroquíes en un comercio al por menor12; el conocimiento de la cocina paquistaní para un puesto de cocinero en restaurante especializado en aquélla13 y lo mismo para casos de restaurantes chinos14 e indios15. Esta interpretación ha dado lugar, inevitablemente, a una práctica empresarial reprochable, que consiste en definir un perfil para el puesto de trabajo ofertado que coincida con el del trabajador extranjero que se desea contratar, pero que realmente resulta injustificable o innecesario, incurriendo así en situaciones de fraude de ley16. 9 STSJ Madrid (Sala de lo Contencioso Administrativo) de 7 julio 2005 (JUR 2005, 221092). 10 STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 10 junio 2003 (JUR 2003, 4211). 11 STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 18 julio 2003 (RJ 2003, 6313). 12 STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 30 octubre 2002 (RJ 2002, 10001). 13 STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 8 julio 2003 (RJ 2003, 5940). 14 SSTS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 13 febrero 2003 (RJ 2003, 2234) y de 18 junio 2003 (RJ 2003, 5692). 15 STS (Sala de lo Contencioso Administrativo) de 20 marzo 2003 (RJ 2003, 2422). 16 SSTS (Sala de lo Contencioso Administrativo) de 8 octubre 1996 (RJ 1996, 7521), para un caso de exigencia de idioma árabe en un puesto de técnico agrícola no titulado; de 5 mayo 1987 (RJ 1987, 3933), sobre conocimiento de varios idiomas, entre ellos el hindú, para agente de ventas; de 16 mayo 1995 (RJ 1995, 4138), referida al conocimiento de diversos idiomas para desempeñar tareas de jefe charcutero-cocinero. Estos y otros casos, véanse en CHARRO BAENA, P., Las autorizaciones para trabajo de extranjeros, Aranzadi, 2000, págs. 86 y sig. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI Por otro lado, debe evitarse caer en el error de anudar a la nacionalidad unos determinados conocimientos. Tomando como ejemplo alguno de los casos que acaban de exponerse, sería contrario al art. 14 CE el afirmar categóricamente que cualquier ciudadano chino conoce la cocina china y está en condiciones de prepararla, y que, por el contrario, cualquier ciudadano español carece de estos conocimientos 17 . En este sentido, se exige al extranjero que acredite la capacitación exigida para el puesto de trabajo, en coherencia con lo dispuesto en el art. 50 RDLOEx que así lo requiere expresamente. En orden a introducir mayores dosis de objetividad en la valoración de la situación nacional de empleo, el art. 50 RDLOEx incorpora como novedad lo que, en términos de la Exposición de Motivos de la norma, es una reformulación de la figura para convertirla en un diagnóstico más cercano a la realidad del mercado de trabajo. Se trata de la elaboración, con periodicidad trimestral, de un Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura. La inclusión de una ocupación en este catálogo, supone que ya se ha valorado la situación nacional de empleo, y se ha concluido que la misma permite su cobertura por extranjeros18. Según se indica en el citado precepto reglamentario, el encargado de elaborar el mencionado Catálogo es el Servicio Público de Empleo Estatal, previa consulta de la Comi- 17 CAMÓS VICTORIA, I., «El contingente de trabajadores extranjeros y la suficiencia de trabajadores o la situación nacional de empleo como límites para la concesión de permisos de trabajo», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 5, 2004, pág. 94, citando una STSJ Comunidad Valenciana de 4 abril 1998. 18 SERRANO VILLAMANTA, J.: «El trabajo de los extranjeros: el Derecho sustantivo», Master de Derecho de Extranjería, ICADE, 2005, advierte que los dilatados plazos que en la práctica se emplean para la tramitación de las solicitudes, probablemente provoquen una disfunción entre la realidad del mercado de trabajo en el momento de la publicación del catálogo (cada trimestre) y el momento de hacer efectiva la autorización. sión Laboral Tripartita de Inmigración, basándose para ello en la información disponible sobre la gestión de las ofertas presentadas por los empleadores en los Servicios Públicos de Empleo. El Catálogo se elabora para cada provincia así como para Ceuta y Melilla, excepto en las provincias insulares, donde se establece por cada isla o agrupación de ellas, de acuerdo con la información suministrada por Servicios Públicos de Empleo autonómicos. El concreto procedimiento para la elaboración del Catálogo se reguló inicialmente por Resolución de 8 de febrero de 2005, del Servicio Público de Empleo Estatal19, y en su virtud se fijaron los Catálogos correspondientes a los dos últimos trimestres de 2005 2 0 . Recientemente se ha revisado el procedimiento, por Resolución de 14 de noviembre de 200521, aunque en lo sustancial sigue siendo el mismo: teniendo en cuenta una serie de datos sobre la gestión de las ofertas de empleo22, se aplican unos indicadores que BOE de 24 de febrero de 2005. En el BOE de 27 de diciembre de 2005 se publica la Resolución de 28 de septiembre de 2005, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se hace público el Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura para el cuarto trimestre de 2005. 21 BOE de 7 de diciembre de 2005. En su en cuya Exposición de Motivos se expresa que el cambio se debe, por un lado, a sugerencias de los agentes sociales en el seno de la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración, y por otro a la implantación de un nuevo Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo. 22 Tomando como referencia los últimos cuatro trimestres, se recaba: a) La media del número de personas que se encuentran solicitando una determinada ocupación a final de cada mes (una misma persona puede solicitar hasta seis ocupaciones); b) el número de puestos ofertados por los empleadores; c) el número de contratos que se han comunicado a los Servicios Públicos de Empleo; d) el número de colocaciones de demandantes de empleo que se han producido; e) el número de contratos en una provincia de trabajadores de otra provincia; f) el número de contratos de trabajadores de una provincia en otra provincia; g) el número de contratos de trabajadores de una provincia en dicha provincia. 19 20 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 143 ESTUDIOS permiten relacionar y medir dichos datos23, y en función de los resultados de esta medición, se detectan las ocupaciones que han de incluirse en el Catálogo24. No obstante, entre la primera Resolución y esta última, se aprecian ciertos ajustes técnicos que hacen el procedimiento más riguroso, se incorporan más datos y de mayor precisión a tener en cuenta para la construcción de los indicadores, se aumenta el número de indicadores, y se establece un mayor control del Servicio Público de Empleo Estatal sobre los Servicios autonómicos. 23 a) Indicador del grado de penetración en el mercado de trabajo (relaciona el número de puestos ofertados con los contratos comunicados para una misma ocupación): se considera que el grado de penetración es aceptable cuando su valor sea superior al valor medio nacional para todas las ocupaciones; b) Indicador de escasez de demandantes (relaciona la media de demandas existentes para una ocupación con el número de puestos ofertados): se considera que hay escasez de demandantes cuando su valor sea inferior al valor medio nacional para todas las ocupaciones; c) Indicador de dificultad de acceso al empleo (relaciona demandantes que se colocan en una ocupación y demandantes que solicitan ocuparse en la misma, y expresa así la probabilidad de que se cumplan las expectativas de empleo de los demandantes que solicitan colocarse en una ocupación): hay escasez de demandantes cuando su valor sea superior al medio nacional para todas las ocupaciones; d) Indicador de movilidad geográfica real (relaciona el número de trabajadores que se colocan fuera de la provincia donde están inscritos como demandantes de empleo con los que se colocan en la provincia de inscripción; mide la dinamicidad del mercado de trabajo): siendo el valor 0 equivalente a mercado de trabajo cerrado o estático y el valor 1 equivalente a mercado de trabajo con máxima dinamicidad, se considera que el mercado es suficientemente dinámico y que no requiere mano de obra extranjera con valores iguales o superiores a 0,30. 24 Son aquellas en las que se cumplen simultáneamente las siguientes condiciones: a) el indicador del grado de penetración en el mercado de trabajo provincial es superior a la media nacional; b) el indicador de escasez de demandantes provincial es inferior a la media nacional; c) el indicador de dificultad de acceso al empleo provincial es superior a la media nacional; d) el indicador de movilidad geográfica provincial es inferior a 0,30. 144 La falta de inclusión de una ocupación en este Catálogo no significa que la situación nacional de empleo impida su cobertura por extranjeros, sino, sencillamente, que el empleador no puede contar con el Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura, de modo que recae sobre él la carga de acreditar que, presentada la oferta de trabajo para su gestión en el Servicio Público de Empleo, la misma ha concluido sin éxito. A tal efecto, si bien la competencia para la gestión de las ofertas de empleo corresponde a las Comunidades Autónomas, la Orden TAS/1745/2005, de 3 de junio, establece unas pautas mínimas de homogeneización sobre el procedimiento a seguir por el empleador, así como los datos básicos que debe contener la certificación que se emita por el Servicio Público de Empleo como conclusión de la gestión de la oferta. 1.º) Los empleadores que expresen su voluntad de contratar trabajadores extranjeros para cubrir vacantes de puestos de trabajo en ocupaciones no incluidas en el Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura, deberán presentar la correspondiente oferta de empleo ante los Servicios Públicos de Empleo, que habrá de estar «formulada de manera precisa y ajustada a los requerimientos del puesto de trabajo y, por tanto, no contendrá requisitos que no tengan relación directa con su desempeño». 2.º) El Servicio Público de Empleo gestionará dicha oferta con el fin de promover el contacto con el empleador de los demandantes de empleo que se adecuen a los requerimientos de la misma. 3.º) El empleador comunicará al Servicio Público de Empleo el resultado de la selección efectuada entre los demandantes de empleo en cuanto a su adecuación y disponibilidad para aceptar la oferta y solicitará, en su caso, de los Servicios Públicos de Empleo la emisión de una certificación de insuficiencia de demandantes de empleo adecuados y disponibles para aceptar la oferta. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI 4.º) El Servicio Público de Empleo emitirá, para el empleador, si procede, dicha certificación, en el plazo máximo de los quince días siguientes al de la comunicación del empleador con el resultado de la selección25. En la misma deberá constar expresamente la insuficiencia de demandantes de empleo adecuados y disponibles para aceptar la oferta como consecuencia de la gestión de la misma y contendrá como mínimo, entre otros datos, los correspondientes a la identificación de la oferta de empleo26. Resulta elogiable la voluntad de coordinar, en la medida de lo posible, la labor de los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas en este extremo, aunque seguramente no sea suficiente (ni parece que pueda serlo, siendo autonómicas las competencias para la gestión de ofertas de empleo) para evitar ciertas disfunciones apreciadas en el sistema ya antes de su renovación parcial por el RDLOEx: en concreto, que lo que debería ser una evaluación de ámbito nacional (situación «nacional» de empleo), se limite, en la práctica, al territorio de influencia de la concreta oficina de empleo en la que se tramita la demanda, de modo que en una provincia pueda obtenerse la certificación de inexistencia de mano de obra disponible, mientras que en otras sucedería lo contrario27. La no emisión por el Servicio Público de Empleo de la certificación de insuficiencia en el citado plazo, implica la existencia de demandantes de empleo adecuados y disponibles, suficientes para aceptar la oferta. 26 En concreto, la citada Orden contempla, como información mínima, la siguiente: a) Servicio Público de Empleo que emite la certificación; b) Identificación del responsable del Servicio Público de Empleo que la emite; c) Identificación de la empresa; d) Datos de la oferta de empleo (identificador de la oferta; fecha de presentación; número de puestos de trabajo; localidad del puesto de trabajo; ocupación); e) Documentación que acompaña a la certificación (copia de la oferta de empleo; copia de la comunicación del empleador sobre el resultado de la selección si la hubiere). 27 Llama la atención sobre este extremo SERRANO VILLAMANTA, J.: «El trabajo de los extranjeros: el Derecho sustantivo», Master de Derecho de Extranjería, ICADE, 2005. En cualquier caso, y dejando al margen los flecos del sistema, puede decirse que el ordenamiento de extranjería apuesta por una valoración de la situación nacional de empleo con carácter previo a la solicitud de autorización, tanto en el caso del contingente de trabajadores extranjeros como, ahora también, en el procedimiento para obtener una autorización temporal de residencia y trabajo por cuenta ajena. Y en la medida en que ello contribuye a dotar de mayor objetividad al sistema, ha de saludarse el cambio y la tendencia que el mismo refleja. Por último, téngase en cuenta que el art. 40 LOEx introduce una amplia serie de supuestos en los que no se considera la situación nacional de empleo a la hora de conceder autorizaciones, dando así lugar a un régimen preferente o privilegiado de acceso al empleo28. Entre ellos se encuentra la solicitud de renovación de una autorización de residencia y trabajo (apartado c), facilitándose de este modo la conservación de esta última y evitando situaciones de irregularidad sobrevenida. El RDLOEx añade en otros preceptos de su articulado algunos supuestos más en los que no opera el criterio de la situación nacional de empleo, como, por ejemplo, para los nacionales de Estados con los que se hayan suscrito convenios internacionales a tal efecto (art. 50 RDLOEx). 25 2.1.2. La contratación en origen Los mecanismos ordinarios de acceso al mercado de trabajo español contemplan, como regla general, la contratación desde el país de residencia del extranjero. Mediante esta fórmula se busca contener su entrada a España hasta que sea posible su acceso regular al mercado de trabajo, intentando evitar, de tal modo, situaciones de irregularidad. 28 CHARRO BAENA, P., «Las autorizaciones para trabajo de extranjeros tras la LO 8/2000, de 22 de diciembre», Tribuna Social núm. 133, 2002, pág. 51. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 145 ESTUDIOS Esta práctica se desvela como la adecuada, siempre que no se convierta en un principio absoluto. Porque si ello fuera así sería necesario volver a poner en marcha experiencias que ya se demostraron ineficaces, en concreto costosos viajes de ida y vuelta por parte de los extranjeros con residencia legal en nuestro país que quisieran acceder al mercado laboral español. Además, ningún sistema garantiza la ausencia de inmigración irregular, y establecer vías que, de modo totalmente excepcional, permitan el acceso a la regularidad en nuestro propio territorio (procesos de regularización extraordinaria, arraigo), parece acertado. El cerrar estas puertas u otras análogas que pudieran establecerse, supondría esperar, ingenuamente, que los extranjeros en situación irregular decidieran volver a sus países de origen para reiniciar el procedimiento de entrada en nuestro país, ahora sí de acuerdo con la normativa, o incluso costear dichos regresos, que nunca acabarían. Es verdad que toda vía de contratación en destino produce un efecto llamada. Eso nadie puede negarlo. Pero después de múltiples reformas de nuestra Ley de Extranjería y de observar lo que ocurre en los países de nuestro entorno, podría decirse que el verdadero efecto llamada es el producido por la desigualdad de desarrollo económico y la posibilidad de encontrar trabajo en España, aunque sea en situación irregular 29. Mientras siga existiendo ese desequilibrio, nada podrá impedir la inmigración, y el máximo aliciente es saber que en nuestro país, aún sin las pertinentes autorizaciones, sigue siendo posible acceder a un empleo en la economía sumergida. Frente a esta situación, el deshabilitar la contratación en destino de modo absoluto 29 Así lo indica, rotundamente, APARICIO WILHELMI, M., «La última reforma de la Ley de Extranjería (Ley Orgánica 14/2003). Un análisis crítico a la luz de su falta de eficacia y de eficiencia», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 6, 2004, pág. 38. 146 supondría condenar a un número cada vez mayor de inmigrantes a la permanencia en dicho submercado de trabajo, con las consecuencias que de ahí se derivan no sólo para ellos sino también para la economía nacional. Pues bien, como decimos, nuestra legislación de extranjería se inspira claramente, como objetivo prioritario, en la contratación en origen, sin perjuicio de que incorpore fórmulas alternativas, algunas de ellas de claro corte excepcional. Más allá de los mecanismos de regularización extraordinaria y de arraigo, puede pensarse en la posibilidad de acceder a una autorización de trabajo desde una situación de residencia, o en la vía que se abre con los visados para la búsqueda de empleo30. 2.1.3. La orientación preferente de las ofertas de empleo hacia los Estados con los que se ha firmado acuerdo de regulación de flujos migratorios España tiene formalizados acuerdos de regulación y ordenación de flujos migratorios con países desde los que la afluencia de inmigrantes es especialmente significativa o bien que poseen lazos históricos, políticos o geográficos con nuestro país. En concreto, se trata de Ecuador, Colombia, Marruecos, República Dominicana, Polonia, Rumania y Bulgaria. En estos acuerdos se prevén, entre otros extremos, mecanismos de información y conocimiento de ofertas de empleo así como sistemas de selección de los trabajadores en sus países de origen. Inicialmente presentados como una vía alternativa para el acceso flexible y diferenciado al mercado de trabajo español, terminaron canalizándose, en la práctica, exclusiva- 30 El Tribunal Supremo, en su sentencia de 6 de abril de 2004 (RJ 2004, 3382), califica a los visados para búsqueda de empleo como una excepción a la regla general de la contratación en origen. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI mente a través del contingente de trabajadores extranjeros, lo que introdujo en este último mecanismo general de autorización para trabajar, una especie de trato preferente criticado por la doctrina especializada31. Pues bien, la LO 14/2003, de 20 de noviembre, dio cobertura legal a esta práctica, incorporando tanto en la regulación del contingente de trabajadores extranjeros (art. 39.6 LOEx) como en la de las actividades de temporada o campaña (art. 42.4 LOEx), una orientación prioritaria de las ofertas de empleo a los Estados implicados en estos acuerdos. 2.2. Régimen general y contingente: complementariedad En el marco de las coordenadas marcadas por las tres ideas básicas que acaban de apuntarse, la legislación ha venido contemplando diversas vías de acceso de los inmigrantes al mercado de trabajo, que componen un sistema mixto32: por un lado, solicitudes individualizadas de autorización para trabajar, por cuenta propia o ajena, y por otro, el contingente de trabajadores extranjeros. Las diferencias básicas entre ambos son muy conocidas: a) mientras las ofertas de empleo contenidas en el contingente se han elaborado teniendo previamente en cuenta la situación nacional de empleo, en las solicitudes individualizadas esta tiene que contemplarse al momento de valorar la propia solicitud si bien se vale para ello, en su caso, del previo análisis realizado en el Catálogo de Ocupa- 31 CHARRO BAENA, P., «Política en materia de inmigración», en A. V. SEMPERE y otros: Políticas Sociolaborales, 3ª ed., Tecnos, 2005. 32 AGUELO NAVARRO, P. y CHARRO BAENA, P., «El contingente de trabajadores extranjeros para el año 2003», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 2, 2003, pág. 70; CHARRO BAENA, P., Las autorizaciones para trabajo de extranjeros, Aranzadi, 2000, pág. 80; BALLESTER PASTOR, M. A., El trabajo de los extranjeros no comunitarios en España, Tirant lo Blanch, 1996, pág. 88. ciones de Difícil Cobertura; y b) el contingente es un mecanismo de acceso al mercado de trabajo español para quienes no se hallen ni residan en España, y, en cambio, el régimen general admite la posibilidad de que quienes residan legalmente en nuestro país puedan obtener una autorización individualizada para trabajar. Como se dirá más adelante, no hay duda hoy de que ambas vías son plenamente válidas y deben coexistir en nuestra política de inmigración, porque así lo ha querido el legislador de la LOEx y se ha confirmado por los Tribunales. No obstante, persiste un interrogante: ¿cabe señalar un mecanismo prioritario para el acceso de los extranjeros al mercado de trabajo español? Desde luego, el contingente permite la planificación de la política laboral migratoria, y, por ello, lo lógico y deseable sería que esta fuera la vía principal de incorporación a nuestro mercado de trabajo33. Sin embargo, a día de hoy no puede decirse que exista esta preferencia reflejada en la legislación de extranjería. Es más, conjurando expresamente excesos de otros años, los acuerdos de contingente para los años 2003 y 2004 configuran a este último como una más de las «diversas alternativas que ofrece la normativa vigente» para otorgar autorizacio- SERRANO VILLAMANTA, J.: «El trabajo de los extranjeros: el Derecho sustantivo», Master de Derecho de Extranjería, ICADE, 2005, se refiere al contingente como el «eje fundamental de la política laboral migratoria». Apoyan el papel prioritario del contingente frente a las autorizaciones individualizadas: TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M., Reforma y contrarreforma de la Ley de Extranjería (análisis especial del trabajo de los extranjeros en España), Tirant lo Blanch, 2002, pág. 255; BALLESTER PASTOR, M. A., El trabajo de los extranjeros no comunitarios en España, Tirant lo Blanch, 1996, pág. 88; AA.VV. La nueva regulación de la inmigración en España, Tirant lo Blanch, 2000, pág. 126; CHARRO BAENA, P., «Las autorizaciones para trabajo de extranjeros tras la LO 8/2000, de 22 de diciembre», Tribuna Social núm. 133, 2002, pág. 53. 33 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 147 ESTUDIOS nes de trabajo34. Por otro lado, la denominación de «régimen general» que se predica respecto de las solicitudes individualizadas de autorización parece sugerir, quizá, que éstas son la vía ordinaria, a la que ha de sumarse, complementariamente, el contingente determinado en cada momento. Un último dato que apunta en el mismo sentido es la propia concepción potestativa de la fijación de un contingente para cada año, frente al carácter permanentemente abierto de las autorizaciones individualizadas. 3. RÉGIMEN GENERAL: LAS AUTORIZACIONES DE RESIDENCIA Y TRABAJO En desarrollo del Capítulo III del Título II de la LOEx, el RDLOEx dedica un capítulo (el II del Título IV) a regular la «Residencia temporal y trabajo». Su estructura comprende diversas secciones según que se trate, entre otros, del procedimiento para solicitar y obtener o renovar una autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de carácter estable (sección 1.ª), de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada (sección 2.ª), de residencia temporal y trabajo por cuenta propia (sección 3.ª). En Título separado (el V) se regula el contingente de trabajadores extranjeros. Conviene hacer un previo apunte sobre cuestiones terminológicas: En primer lugar, el RDLOEx ya no distingue, como hacía su antecesor y la propia LOEx antes de su reforma por la LO 14/2003, de 20 de noviembre-, entre permisos de trabajo y autorizaciones para trabajar35, dando lugar a ricas interpretaciones doctrinales acerca de una relación de género y especie destinada a albergar diversos regímenes jurídicos36. Por el contrario, se opta ahora por la denominación única de autorizaciones, bajo la cual quedan agrupadas todas aquellas fórmulas que habilitan para ejercer actividades lucrativas laborales o profesionales. La doctrina, en general, ha criticado esta opción del Reglamento, por entender que propicia la confusión entre diversas situaciones con regímenes jurídicos diversos 3 7 . Sin embargo, podría mantenerse justamente lo contrario: la unificación terminológica contribuye a aglutinar el abanico de documentos habilitantes para el trabajo, desplazando las diferencias jurídicas desde la denominación formal al concreto procedimiento para su solicitud y obtención. En un paisaje tan complejo, disperso y heterogéneo como el que actualmente se presenta para la regulación del acceso de los extranjeros al mercado laboral, toda tendencia simplificadora y unificadora debe ser bienvenida38. La Disposición Adicional Única de la LO 14/2003, de 20 de noviembre, establece que «todas las referencias al término «permiso» incluidas en la Ley Orgánica 4/2000, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, serán sustituidas por el término «autorización»». 36 CHARRO BAENA, P., «Las autorizaciones para trabajo de extranjeros tras la LO 8/2000, de 22 de diciembre», Tribuna Social núm. 133, 2002, pág. 41. 37 Incluso se ha observado en este cambio terminológico una cierta indecisión por parte del legislador, que, en realidad, «no sabe muy bien cómo denominar esta técnica autorizatoria» (MOLINA NAVARRETE, C., «Las reformas en el régimen jurídico-laboral de los extranjeros: empleo, trabajo y protección social», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 6, 2004, pág. 143). 38 Además, nos recuerda CHARRO BAENA, P. («Las autorizaciones para trabajo de extranjeros tras la LO 35 Resolución de 14 de enero de 2003, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2002, por el que se regulan los procedimientos de contratación y se fija el número y las características de las ofertas de empleo que se ofrecen para el año 2003 a extranjeros residentes legales en España y a extranjeros que no se hallen ni sean residentes en ella (BOE de 16 de enero de 2003); Resolución de 29 de diciembre de 2003, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 19 de diciembre de 2003, por el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario en España para el año 2004 (BOE de 31de diciembre de 2003). 34 148 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI Por otra parte, no está de más recordar que cuando la LO 4/2000, de 11 de enero, adoptó la doble nomenclatura de autorizaciones y permisos, también fue criticada por cierto sector doctrinal, por entender que no queda del todo claro si cuando la Ley trata de «permisos» está refiriéndose exclusivamente a las figuras así denominadas, o también incluye las llamadas autorizaciones, y viceversa. Es más, el Reglamento de desarrollo de esta Ley aprobado por RD 864/2001 utilizaba indistintamente ambos términos, lo que da idea del escaso éxito de la relación de género a especie que se pretendía39. En segundo lugar, respecto de las que hemos denominado autorizaciones de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena «de carácter estable», debe advertirse que, en realidad, el RDLOEx rubrica la sección 1.ª en la que se regulan como dedicada a «residencia temporal y trabajo por cuenta ajena», sin aludir expresamente al carácter estable del servicio. No obstante, éste se extrae claramente del contenido del art. 57 RDLOEx, que al regular la tramitación de la solicitud de residencia y trabajo de duración determinada, se remite expresamente al procedimiento previsto «para las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena de carácter estable», con ciertas especialidades. De todos modos, hay que reconocer que los términos elegidos por la norma reglamentaria para distinguir entre estas dos modalidades de autorización de residencia y trabajo, no son los más afortunados, ya que presentan un desajuste respecto del contenido que a los 8/2000, de 22 de diciembre», Tribuna Social núm. 133, 2002, pág. 41) que cuando la LO 4/2000 adoptó la doble nomenclatura de autorizaciones y permisos, recibió también críticas por esta opción legislativa. 39 Esta crítica a la doble nomenclatura utilizada en la LO 4/2000, y la observación del uso indistinto que el RD 864/2001 hacía de la misma, puede verse en TARABINICASTELLANI AZNAR, M., Reforma y contrarreforma de la Ley de Extranjería (análisis especial del trabajo de los extranjeros en España), Tirant lo Blanch, 2002, págs. 208 y sig. mismos confieren las normas laborales y, por ello, podrían inducir a cierta confusión. En una lectura superficial, cabría pensar que las autorizaciones de carácter estable se otorgan para contratos por tiempo indefinido, mientras que las de duración determinada lo son para contratos temporales. Y ello no es necesariamente así. Tal como veremos más adelante, las autorizaciones de duración determinada se prevén para ciertas necesidades coyunturales y limitadas en el tiempo, mientras que las autorizaciones de carácter estable comprenden no sólo necesidades permanentes sino también aquellas otras que no cumplan los presupuestos y condicionantes de las primeras (aunque sean temporales). Seguramente, la denominación más ajustada a la realidad sea la que distingue entre autorizaciones ordinarias y especiales, porque eso es lo que son realmente en virtud de su ámbito de aplicación40. No obstante, en este estudio se ha preferido mantener la nomenclatura reglamentaria (con las debidas precisiones en cuanto al ámbito de aplicación de cada autorización), al objeto de no introducir elementos adicionales que pudieran hacer aún más compleja la comprensión de la normativa. 3.1. Residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de carácter estable El art. 49 RDLOEx contempla una autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena, con una duración de un año y limitable geográfica y funcionalmente, para aquellos extranjeros que residan fuera del territorio español y obtengan el correspondiente visado. El procedimiento previsto para solicitar y obtener esta autorización actúa en buena 40 Por su parte, CARDENAL CARRO, M., «Permiso de trabajo y modalidades contractuales», Aranzadi Social núm. 6, 2005, distingue entre autorizaciones «ordinarias» y «de duración determinada». REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 149 ESTUDIOS medida como modelo para otras autorizaciones contempladas en la normativa de extranjería, por lo que puede mantenerse que estamos ante «la autorización administrativa por excelencia en el régimen de extranjería»41. A esta misma conclusión se llega teniendo en cuenta que opera como cajón de sastre respecto de las otras modalidades para trabajo por cuenta ajena, recogiendo todas las actividades que no puedan ser incluidas en algún otro tipo más específico42. Como se adelantó en páginas previas, uno de los principios inspiradores de la política de extranjería es la contratación en origen. En este sentido, la norma reglamentaria configura la solicitud individualizada de autorización para trabajar por cuenta ajena, fundamentalmente, para extranjeros que residan fuera de España. Desde luego, la LOEx es lo suficientemente amplia en este punto como para admitir esta opción restrictiva, al no pronunciarse sobre la situación territorial del extranjero en el momento de la solicitud de autorización. Y es justamente dicha amplitud la que permite también que el RDLOEx mantenga, a modo de excepción a la regla general, la posibilidad de que en ciertos casos se pueda solicitar la autorización encontrándose el extranjero residiendo ya en nuestro país, tal como hacían los reglamentos precedentes. En efecto, el art. 49.3 RDLOEx permite que los extranjeros residentes o lo que se hallan en situación de estancia por estudios, accedan a la correspondiente autorización de residencia La afirmación pertenece a CHARRO BAENA, P., Las autorizaciones para trabajo de extranjeros, Aranzadi, 2000, pág. 46, si bien referida, en general, al «permiso de trabajo» por cuenta ajena, dado que en el momento de publicación de su estudio no contábamos con la distinción que ahora hace el RDLOEx entre autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena de carácter estable y de duración determinada. Hoy la afirmación de esta autora es perfectamente trasladable a lo que se mantiene en el texto. 42 Véase al respecto lo mantenido en relación con el ámbito de aplicación de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena de duración determinada. 41 150 temporal y trabajo por cuenta ajena43, introduciendo ciertas especialidades para estos casos que, nuevamente, excepcionan la regla general: no se exige visado, y la duración de la autorización está en función del tiempo que se haya residido previamente en España. Ahora bien, el RDLOEx hereda de normas reglamentarias previas no sólo esta cierta dosis de flexibilidad insoslayable, impuesta por la lógica de la realidad en la que vivimos, sino igualmente las lagunas procedimentales respecto de estas situaciones excepcionales. Llama la atención, frente a la pormenorizada descripción del procedimiento y requisitos para solicitar autorización en el caso de que el extranjero no resida en España, la escasez de referencias a los supuestos en los que el extranjero ya es titular de un derecho de residencia en el territorio44. En cuanto al procedimiento para la obtención de la autorización y para que ésta despliegue plenamente sus efectos y sin mayor pretensión que exponer la dinámica básica de la tramitación éste puede resumirse al máximo a través de la siguiente sucesión de hechos: 1.º) El empleador solicita la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena (art. 51.1 y 2 RDLOEx). 2.º) Admitida a trámite la solicitud por la autoridad competente y, en su caso, estimada resolución favorable45 , ésta se notifica al 43 El tránsito de una estancia por estudios a la situación de residencia y trabajo, que no estaba previsto en el RD 864/2001, es observado con cierta reserva por parte de VALDUEZA BLANCO, M.D., «Aspectos laborales del nuevo Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros y su Integración Social», Relaciones Laborales núm. 4, 2005, pág. 122, quien considera que esta vía puede agravar el problema de la descapitalización humana en los países emisores. 44 SERRANO VILLAMANTA, J.: «El trabajo de los extranjeros: normas de procedimiento», Master de Derecho de Extranjería, ICADE, 2005. 45 Sobre causas y procedimiento en caso de denegación de la solicitud, véase el art. 53 RDLOEx. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI empleador (art. 51.3, 4 y 5 RDLOEx). Los requisitos para la concesión de la autorización pueden clasificarse según que se refieran al empleador, al extranjero o a la actividad para la que se lo pretende contratar. Respecto del empleador, debe garantizar al extranjero una actividad continuada durante el período de vigencia de la autorización, así como encontrarse al corriente en sus obligaciones tributarias y de Seguridad Social. Por su parte, el extranjero ha de poseer la titulación, en su caso, debidamente homologada o acreditar la capacitación exigida para el ejercicio de la profesión, carecer de antecedentes penales por delitos tipificados en el ordenamiento español, y no encontrarse irregularmente en España. Aunque, en un silencio heredado del Reglamento de 2001, el RDLOEx no contempla el requisito de la colegiación, el art. 36.2 LOEx lo demanda siempre que las leyes así lo exijan46. En cuanto a la actividad, es necesario que la situación nacional de empleo permita la contratación del trabajador extranjero (con las salvedades ya expuestas), y que las condiciones fijadas en la oferta de empleo se ajusten a las establecidas por la normativa vigente para la misma actividad, categoría profesional y localidad (art. 50 RDLOEx). 46 Como indica T ARABINI -C ASTELLANI A ZNAR, M., Reforma y contrarreforma de la Ley de Extranjería (análisis especial del trabajo de los extranjeros en España), Tirant lo Blanch, 2002, págs. 213 y sig., la exigencia de colegiación previa a la concesión de la autorización de trabajo provocó muchos problemas durante la vigencia de la LO 7/1985, porque numerosos colegios profesionales de odontólogos y estomatólogos negaron la colegiación a quienes no acreditaran estar ya en posesión de una autorización para trabajar. Finalmente, el Tribunal Supremo fijó el criterio de que la colegiación era un acto previo a la solicitud de la autorización y que funcionaba con independencia de esta última, y su negación suponía una vulneración del principio de igualdad al que los titulados tenían derecho una vez homologado su título. Al respecto, véase la jurisprudencia citada por TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M., Reforma y contrarreforma de la Ley de Extranjería (análisis especial del trabajo de los extranjeros en España), Tirant lo Blanch, 2002, págs. 213 y sigs. 3.º) En el plazo de un mes desde la notificación de la resolución favorable al empleador, el extranjero debe solicitar, en su caso47, el correspondiente visado48 (art. 51.6, 7, 8, 9 y 10 RDLOEx). 4.º) Tras la obtención del visado y en el plazo de vigencia del mismo, el extranjero entra en territorio español, momento en el cual la autorización previamente concedida adquiere eficacia y el extranjero puede ya comenzar su actividad49, debiendo producirse su afiliación, alta y cotización en el Régimen pertinente de la Seguridad Social (art. 51.11 y 12 RDLOEx). En este sentido, el visado incorpora una doble autorización: la tradicional que permite entrar en territorio español, y la que habilita para iniciar la actividad laboral, que comienza a surtir efectos tras la entrada en España. 5.º) En el plazo de un mes desde su entrada en España, el extranjero debe solicitar la tarjeta de identidad de extranjero50, procediéndose entonces a controlar que, en efecto, 47 Siempre que no se halle ya en España en situación de residencia legal o de estancia por estudios. 48 Entre los documentos que el extranjero ha de acompañar a la solicitud de visado presentada en misión diplomática u oficina consular española correspondiente al lugar de residencia del trabajador, el art. 51.7.d) RDLOEx cita la «copia de la autorización de residencia y trabajo condicionada», de modo que el empleador ha debido remitírsela previamente a tal efecto. De todos modos, la representación española tiene constancia de la misma, ya que la autoridad que resolvió la concesión debió habérsela comunicado por medios telemáticos simultáneamente a la notificación al solicitante (art. 51.5 RDLOEx). 49 En realidad, el carácter potestativo de este comienzo de la prestación de servicios lo es sólo de modo relativo, ya que, si transcurrido un mes desde la entrada en España del extranjero no existiera constancia de su afiliación y/o alta en la Seguridad Social, la autoridad competente podrá resolver la extinción de la autorización. En otras palabras, desde que el extranjero entra en territorio nacional es posible dar comienzo a la relación laboral, lo que en todo caso debe producirse a lo largo del primer mes tras su llegada. 50 Sobre la misma, véase el art. 105 RDLOEx. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 151 ESTUDIOS se ha iniciado la prestación de servicios y el trabajador se encuentra afiliado y dado de alta en la Seguridad Social. La ausencia de afiliación y alta podrá dar lugar a la extinción de la autorización51, y la falta de inicio de relación laboral que no se justifique debidamente por el empleador, podrá motivar la denegación de ulteriores solicitudes de autorización presentadas por este último (art. 51.13 y 14 RDLOEx). Evidentemente, esta sintética exposición a trazos gruesos de los pasos procedimentales deja por el camino numerosas cuestiones, algunas de ellas no suficientemente resueltas por la normativa aplicable. Así, por ejemplo, una primera cuestión reseñable como dudosa hace referencia al plazo para la presentación de la solicitud, que no se establece ni por la LOEx ni por el RDLOEx. En principio, el sentido común nos permitiría suplir, sin más, el silencio normativo respecto de este extremo, ya que parece evidente que la solicitud ha de cursarse antes del inicio de la actividad laboral. Sin embargo, la Disposición Adicional 4.ª LOEx contempla expresamente, como causa para la inadmisión a trámite de la solicitud, su presentación «fuera del plazo legalmente establecido». La cuestión es, entonces, si cabe inadmitir a trámite una solicitud de autorización por el incumplimiento de un plazo que la norma legal realmente no contempla. Otras causas de inadmisión a trámite de la solicitud de autorización previstas en la citada Disposición Adicional 4.ª LOEx, son, por un lado, que sobre «el solicitante» haya recaído una orden de expulsión, judicial o administrativa, o cuando conste contra él un pro- 51 Como indica TRINIDAD GARCÍA, M. L., «Documentación de los extranjeros», en M. L. TRINIDAD GARCÍA y J. MARTÍN MARTÍN: Una nueva forma de ordenar la inmigración en España (Estudio de la Ley Orgánica 14/2003 y su desarrollo reglamentario), Lex Nova, 2005, pág. 55, la extinción de la autorización en estos casos tiene su «efecto más perverso» para el trabajador, «que se ve afectado en su situación administrativa y laboral por una causa de la que no es responsable». 152 cedimiento administrativo sancionador del que pueda derivarse su expulsión del territorio nacional; por otro, que «el solicitante» tenga prohibida su entrada en España. Pero nótese que según los arts. 36.3 LOEx y 51.1 RDLOEx el sujeto letigimado para solicitar la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena inicial no es el extranjero sino el empleador o empresario que pretenda su contratación laboral. Aunque, por el tipo de situaciones aludidas, es más que probable que el legislador haya querido aludir, en realidad, al trabajador y no al empresario, lo cierto es que la interpretación literal es clara y no admite lugar a dudas, y por ello sería recomendable la urgente incursión del legislador para revertir esta lectura. En cuanto a la renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena (ya sin límite geográfico y funcional y por un período de dos años -salvo que corresponda una autorización de residencia permanente-), se reseñan a continuación los requisitos y pasos procedimentales básicos para su solicitud y obtención52: 1.º) La solicitud habrá de presentarse durante los sesenta días naturales previos a la fecha de expiración de la autorización inicial, aunque se admite, sin perjuicio de la sanción correspondiente, la presentación durante los tres meses posteriores a dicha fecha (art. 54.1 RDLOEx). 2.º) La concesión de la renovación depende de la continuidad de la relación laboral, o al menos de que se hayan prestado servicios un número mínimo de meses a lo largo del año53. En este segundo caso, si el trabajador La concesión de la renovación es «reglada y automática», gracias a la reforma operada en la LOEx por la LO 8/2000, de 22 de diciembre (SEMPERE NAVARRO, A.V., «Los permisos para trabajo de extranjeros», Aranzadi Social núm. 11, 2000, pág. 7). 53 Lo que, en casos de incumplimiento empresarial de la obligación de mantener al trabajador en alta en la Seguridad Social, se convierte en un problema de prue52 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI ha tenido un período mínimo de actividad de seis meses en el año, se le concederá la renovación siempre que en el momento de la solicitud esté en situación de alta o asimilada al alta en la Seguridad Social por virtud de un contrato laboral suscrito con un nuevo empleador de acuerdo con las características de la autorización inicial, o bien si dispone de una nueva oferta de empleo. Igualmente, si el período de prestación de servicios por año es de al menos tres meses, se procederá a la renovación siempre que el trabajador acredite la existencia de un contrato de trabajo en vigor, o bien que la relación laboral que dio lugar a la autorización inicial se rompió por causas ajenas a su voluntad, o, finalmente, que ha buscado activamente empleo. Por último, el otorgamiento de una prestación contributiva de desempleo o de una prestación económica asistencial para la inserción social o laboral54, da lugar, durante el tipo de su percepción, a la renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena (art. 54.2, 3, 4, 5 y 6 RDLOEx). ba y exige a este último iniciar un procedimiento al efecto mediante la oportuna denuncia ante la Inspección de Trabajo. Así lo subraya TOLOSA TRIBIÑO, C., «Problemas actuales en la jurisprudencia en materia de regulación de la situación de los extranjeros en España», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 5, 2004, pág. 149. En el mismo sentido, subrayando que los descubiertos de cotización no obstan a la renovación de las autorizaciones, TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M., Reforma y contrarreforma de la Ley de Extranjería (análisis especial del trabajo de los extranjeros en España), Tirant lo Blanch, 2002, pág. 270. 54 Varios autores coinciden en afirmar que en este último grupo cabe incluir, además de las rentas de inserción nacionales («renta activa de inserción») y autonómicas («rentas mínimas de inserción» o «salarios sociales»), las prestaciones asistenciales de desempleo. Es el caso de SEMPERE NAVARRO, A.V., «Los permisos para trabajo de extranjeros», Aranzadi Social núm. 11, 2000, pág. 7; AA.VV. Comentarios a la Ley de Extranjería (Ley Orgánica 4/2000 reformada por la Ley Orgánica 8/2000), (J.M. Campo Cabal, coord.), Civitas, 2001, pág. 38; TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M., Reforma y contrarreforma de la Ley de Extranjería (análisis especial del trabajo de los extranjeros en España), Tirant lo Blanch, 2002, págs. 272 y sig. 3.º) Notificada la resolución favorable55, el extranjero debe volver a solicitar, en el plazo de un mes, la tarjeta de identidad de extranjero (art. 54.8 RDLOEx). Al igual que se expuso en relación con el procedimiento de solicitud inicial de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena, el procedimiento para su renovación adolece de alguna imprecisión que conviene destacar: No se establecen, ni en la LOEx ni en el RDLOEx, quiénes son los sujetos legitimados para solicitar la renovación. Este silencio ha sido interpretado por la doctrina en un sentido amplio, entendiendo que la solicitud puede ser presentada tanto por el trabajador extranjero como por el empleador para el que presta o va a prestar servicios (en el caso de que existiese)56. Lo que aquí se mantenga debería extenderse igualmente al sujeto legitimado para recibir la notificación de resolución favorable o denegación de la solicitud, respecto del que la normativa también guarda absoluto silencio57. Por otro lado, es posible igualmente la renovación de la autorización, si bien con cambio de modalidad, pasando de una autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena a otra por cuenta propia. En una clara muestra del carácter disperso de los procedimientos previstos en el RDLOEx, el aplicable a este supuesto se encuentra en el art. 99, integrado en el Título IX de la norma reglamentaria, bajo la rúbrica de «modificación de las situaciones de los extranjeros en España»58. La 55 Sobre causas de denegación de la renovación, véase el art. 54.9 RDLOEx. 56 SERRANO VILLAMANTA, J.: «El trabajo de los extranjeros: normas de procedimiento», Master de Derecho de Extranjería, ICADE, 2005. 57 Sin embargo, algún autor considera que el sujeto legitimado para recibir la notificación de denegación de la solicitud de renovación es exclusivamente el empleador o empresario (SERRANO VILLAMANTA, J.: «El trabajo de los extranjeros: normas de procedimiento», Master de Derecho de Extranjería, ICADE, 2005). 58 Critica la confusión reglamentaria entre «modificación» y «renovación», SERRANO VILLAMANTA, J.: «El tra- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 153 ESTUDIOS parquedad del precepto sólo nos permite señalar algunas cuestiones básicas: además de la evidente necesidad de acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos para optar a una autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta propia, el trabajador extranjero deberá haber realizado su actividad laboral durante el período de vigencia de la autorización inicial por un período igual al que correspondería si pretendiera su renovación. La duración de la nueva autorización será la misma que la que hubiera correspondido en el caso de renovación sin cambio de modalidad. 3.2. Residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada Los arts. 55 y siguientes del RDLOEx regulan una modalidad específica de autorización orientada a cubrir prestaciones de servicios que se presumen de carácter coyuntural, y entre ellas, las actividades de temporada o campaña. De este modo, la norma reglamentaria hace coincidir en un mismo precepto y procedimiento (con las debidas peculiaridades), el régimen especial de los trabajadores de temporada (art. 42 LOEx) y el régimen general de autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena (art. 38 LOEx) para ciertas actividades definidas por su temporalidad. Seguramente el motivo de esta opción sea el pretender reunir en un mismo procedimiento aquellas fórmulas de acceso al mercado de trabajo que se caracterizan por no tener visos de continuidad, ya que en ninguno de estos casos las autorizaciones son renovables59. bajo de los extranjeros: el Derecho sustantivo», Master de Derecho de Extranjería, ICADE, 2005. 59 En efecto, tal como indica CHARRO BAENA, P., «Política en materia de inmigración», en A.V. SEMPERE y otros: Políticas Sociolaborales, 3ª ed., Tecnos, 2005, al normar la inmigración laboral de temporada los poderes públicos pretenden conseguir un doble objetivo: por una parte, «solucionar el problema de escasez de mano de obra 154 Esta unificación propicia la confusión entre trabajo de temporada y trabajo temporal, cuando son dos realidades distintas que pueden o no yuxtaponerse, tal como se explica unos pocos párrafos más adelante. La actividad que se articula en campañas tiene una singularidad propia que recomienda mantener su regulación separada, tal como hace la LOEx y como sugiere el propio RDLOEx en el art. 78.4 al aludir al contenido del contingente. Integrándolas en las previsiones para trabajos temporales, se hace más difícil respetar sus peculiaridades y se corre el riesgo de reducirlas a una mera actividad de duración determinada60. Hecha esta apreciación, volvemos al art. 55 RDLOEx, en el que, como decíamos, se establece una modalidad específica de autorización para prestaciones de servicios respecto de las que se presume su falta de continuidad: a) actividades de temporada o campaña; b) obras o servicios para el montaje de plantas industriales o eléctricas, construcción de infraestructuras, edificaciones y redes de suministro eléctrico, gas, ferrocarriles y telefónicos, instalaciones y mantenimiento de equipos productivos, así como su puesta en marcha y reparaciones 61, entre que se produce en determinadas zonas y actividades (en especial, agrícolas) durante las diferentes campañas y, por otra, afrontar un modelo de inmigración en la que el trabajador no se asienta en nuestro territorio y retorna, una vez finalizada la campaña, a su país de origen (es lo que se denomina inmigración de ida y vuelta)». 60 Véase, en este sentido, lo que se explica en la nota a pie de página que cierra este estudio. 61 Esta redacción recuerda la que contiene el art. 40 LOEx, en el que se exonera de la consideración de la situación nacional de empleo, entre otros colectivos, a «los trabajadores necesarios para el montaje por renovación de una instalación o equipos productivos». Parece, entonces, que quien desee contratar a un trabajador extranjero para realizar instalaciones o montajes de este tipo deberá solicitar para él una autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada, y si posteriormente es necesaria la renovación de las instalaciones o equipos, la subsiguiente autorización podrá obtenerse sin necesidad de tener en cuenta la situación nacional de empleo. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI otros 62 ; c) contratación temporal de altos directivos, deportistas profesionales, artistas en espectáculos públicos; y c) para la formación y realización de prácticas profesionales (art. 55.2 RDLOEx). La duración de la autorización coincide con la del contrato de trabajo, con el límite máximo de un año, para todos los supuestos salvo el de actividades de temporada o campaña (que cuenta con el límite máximo de nueve meses dentro de un período de doce consecutivos), y no es susceptible de ser renovada, si bien es posible articular las prórrogas que en su caso se prevean en la legislación laboral para la modalidad contractual utilizada (art. 55.3 RDLOEx). Aquí conviene detenerse nuevamente un momento para señalar que no siempre será factible encontrar un contrato de trabajo que se adapte al ámbito de aplicación de la autorización así definido63. Por poner dos ejemplos evidentes: piénsese que, según las normas laborales, las actividades de temporada que se desarrollan dentro del volumen normal de la empresa deben cubrirse con contratos de trabajo fijo discontinuo64 y no temporales, y que los contratos para obra o servicio determinado prolongan su duración por el tiempo exigido para la realización de aquélla65, extinguiéndose una vez llevada a cabo la actividad contratada 66 y no cuando se alcanza una duración máxima. Pues bien, si la contratación de un extranjero para realizar actividades de temporada debe en todo caso limitarse a nueve meses, la norma reglamen- 62 Esta fórmula abierta causa desconcierto; habría sido deseable que se precisara un poco más qué otras obras y servicios se han de considerar igualmente incluidas en el inciso, o bien que se suministrara un criterio claro para poder identificarlas. 63 Sobre este tema, véase CARDENAL CARRO, M., «Permiso de trabajo y modalidades contractuales», Aranzadi Social núm. 6, 2005. 64 Arts. 12.3 y 15.8 ET. 65 Art. 2.2 RD 2720/1998, de 18 diciembre. 66 Art. 49.1.c ET. taria estaría creando un nuevo tipo de contrato temporal no previsto por el legislador laboral. Por lo que se refiere a la fijación de una fecha máxima para la duración de un contrato de obra o servicio, en los casos en los que esta última se prolongara más allá de tal tope estaría operando una causa extintiva distinta de las previstas numerus clausus en el art. 49 ET. Estas disfunciones entre el RDLOEx y las normas laborales, abordadas en profundidad en otro estudio de este número, nos sugieren que, sin necesidad de ir más lejos que atender al principio de jerarquía normativa, es claro que el RDLOEx no está habilitado para alterar el régimen laboral de contratación contenido en el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, que aprueba el Estatuto de los Trabajadores. A partir de esta premisa básica, la única solución parece ser aplicar las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena de duración determinada a los casos en los que la combinación de actividad y duración permitan acudir a una modalidad específica de contrato de trabajo, y en caso contrario, remitirse a las autorizaciones de carácter estable67. Por tanto, estas últimas comprenderán, además de las actividades permanentes, también aquellas otras que tengan una duración temporal pero que no puedan articularse por la vía de la autorización de duración determinada, bien por no cumplir el requisito de la naturaleza de la actividad, bien por no ajustarse a la duración máxima exigida en la norma reglamentaria. Los requisitos para obtener esta autorización son los mismos que los exigidos para una autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena de carácter estable, más el compromiso del trabajador de regresar a su país de procedencia una vez finalizado el contrato, y la constancia en este último, entre otros Esta viene a ser la conclusión que mantiene CARCARRO, M., «Permiso de trabajo y modalidades contractuales», Aranzadi Social núm. 6, 2005. 67 DENAL REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 155 ESTUDIOS datos, de una previsión del salario neto que percibirá el trabajador. A partir de aquí, existen requisitos específicos según el tipo de prestación para la que se solicite la autorización, lo que es lógico teniendo en cuenta la multiplicidad de situaciones distintas que se agrupan bajo esta modalidad. En el caso de las prácticas profesionales y contratos de formación, habrán de cumplirse los requisitos que el ordenamiento español contempla para estos tipos contractuales. Si se trata de una autorización para actividades temporales de altos directivos, deportistas profesionales o artistas en espectáculos públicos, debe contarse con las licencias administrativas pertinentes para el desarrollo profesional. Por último, en el supuesto de autorización para la realización de actividades de temporada o campaña, o para las obras o servicios determinados, el empresario debe facilitar al trabajador alojamiento adecuado, y organizar los viajes de llegada a España y retorno, asumiendo como mínimo el coste del de llegada y de los traslados entre el puesto de entrada al país y el lugar de alojamiento. El procedimiento para solicitar y obtener una autorización de residencia y trabajo y por cuenta ajena de duración determinada es el mismo que el de las autorizaciones de carácter estable, si bien con una serie de especialidades que, según el propio RDLOEx, sólo se aplican a los supuestos de actividades de campaña o temporada y las obras o servicios determinados (arts. 55.1 y 57.1 RDLOEx). Sin embargo, más adelante en la norma reglamentaria puede observarse alguna peculiaridad extensible también al resto de los casos (contratación de altos directivos, deportistas profesionales o artistas en espectáculos públicos, y para la formación y realización de prácticas profesionales). Con todo esto, puede trazarse el siguiente paisaje de peculiaridades: a) Para todos los supuestos de residencia y trabajo por cuenta ajena de duración determinada: 156 duración limitada de la autorización, en los términos ya expuestos. Si la autorización es por un tiempo inferior a seis meses, el extranjero, tras su entrada en España, no tiene la obligación de solicitar la tarjeta de de identidad de extranjero. b) Para actividades de campaña o temporada, y para obras o servicios determinados: Las ofertas de empleo deberán ponerse a disposición del Servicio Público de Empleo estatal y autonómicos para que puedan ser publicadas durante quince días. De este modo, podrán concurrir a la cobertura de estos puestos los trabajadores que ya se encuentren residiendo en España, y las ofertas que finalmente permanezcan desiertas serán susceptibles de dar lugar a la correspondiente solicitud de autorización de residencia y trabajo de extranjeros (art. 57.2 RDLOEx). La solicitud se presenta por la empresa u organización empresarial con una antelación de tres meses al comienzo de la actividad laboral (art. 57.3 RDLOEx). La resolución adoptada en relación con esta solicitud se traslada a las organizaciones empresariales y sindicales del ámbito provincial, para que aleguen lo que consideren oportuno (art. 57.4 RDLOEx). Concedida la autorización, la autoridad competente hace constar en el contrato firmado por la empresa la diligencia aprobatoria de la autorización de residencia y trabajo, indicando sector de actividad, ámbito territorial y duración autorizados. El contrato se remite nuevamente a la empresa para su firma por el extranjero en la representación española en el país de origen. Si la autorización es por tiempo inferior a seis meses, el trabajador extranjero no REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI tiene obligación de solicitar la tarjeta de identidad de extranjero. En el régimen jurídico así diseñado cabe señalar algunas imprecisiones, como por ejemplo, que en la norma reglamentaria parece mantenerse que sólo se procederá a solicitar autorización en el caso de que no se cubra la oferta de trabajo con un trabajador residente en territorio nacional (art. 57.2 y 3 RDLOEx), y, sin embargo, respecto de este último no se exige que sea nacional o esté ya en posesión de una autorización de trabajo vigente, de modo que sería perfectamente posible que en esta primera llamada acudiera a la oferta de trabajo un extranjero residente sin autorización para trabajar, y que tuviera prioridad respecto de extranjeros no residentes en España. Es necesario hacer una lectura sistemática de la norma y considerar que, también en este caso, deberá activarse el procedimiento de solicitud de autorización. Por otro lado, aunque se trata de autorizaciones no renovables, el art. 55.3 RDLOEx admite su posible prórroga. Pero falta en la norma la regulación del procedimiento a seguir en orden a solicitar y obtener dicha prórroga. Lo único que encontramos es, en el art. 57.8 RDLOEx, una escueta referencia a algún requisito para solicitarla y a su número y duración. 3.3. Residencia temporal y trabajo por cuenta propia La LOEx es especialmente escueta en la regulación de las autorizaciones de trabajo por cuenta propia68, relegando a este colectivo a una posición un tanto marginal que depende del desarrollo reglamentario. 68 De la lectura del RDLOEx se observa claramente que el procedimiento para la solicitud y obtención de una autorización de residencia temporal por cuenta ajena opera como modelo, debidamente adaptado, para la solicitud por cuenta propia. En dicha medida, los pasos básicos procedimentales son los mismos, y también se reiteran, lógicamente, las lagunas y los extremos poco precisos. Los arts. 58 a 62 RDLOEx contemplan una autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia, con una duración de un año, para aquellos extranjeros que residan fuera del territorio español y obtengan el correspondiente visado. A diferencia de lo que ocurre con las autorizaciones por cuenta ajena, en este caso no se prevé la evidente posibilidad de que el extranjero sea ya titular de un derecho de residencia en España. De modo sintético y esquemático, el procedimiento comprende los siguientes pasos o fases: 1.º) El extranjero no residente que pretende realizar en nuestro país una actividad lucrativa por cuenta propia solicita la autorización en la oficina consular española en su país de origen69 (art. 59.1 RDLOEx). 2.º) Admitida a trámite la solicitud por la autoridad competente y, en su caso, estimada resolución favorable70 , ésta se notifica al extranjero (art. 59.7 RDLOEx). Algunos de los requisitos exigidos para la concesión de la autorización (previstos en el art. 37 LOEx y en el art. 58 RDLOEx) coinciden con una parte de los estipulados para la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena; en concreto, se refieren a la persona del extranjero: carecer de antecedentes penales por delitos tipificados en el ordenamiento español, no Llaman la atención sobre ello, entre otros: CHA- RRO BAENA, P., Las autorizaciones para trabajo de extranje- ros, Aranzadi, 2000, pág. 106; T ARABINI-C ASTELLANI AZNAR, M., Reforma y contrarreforma de la Ley de Extranjería (análisis especial del trabajo de los extranjeros en España), Tirant lo Blanch, 2002, pág. 219. La solicitud debe hacerse personalmente por el extranjero, salvo situaciones excepcionales previstas en la Disposición Adicional 3ª LOEx. 70 Sobre causas para la denegación de la solicitud, véase el art. 61 RDLOEx. 69 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 157 ESTUDIOS encontrarse en España en situación irregular, y poseer la cualificación o experiencia suficientes en el ejercicio de la actividad profesional, así como la titulación necesaria, debidamente homologada. Adicionalmente, se le exige también su colegiación, si es necesaria para el ejercicio de la actividad profesional. El resto de requisitos aluden a la esta última: han de cumplirse las exigencias que la legislación vigente establece para los nacionales en orden a la apertura y funcionamiento de la actividad proyectada; debe acreditarse que la inversión prevista para la implantación del proyecto es suficiente, así como su incidencia en la creación de empleo71; y, por último, se requiere la «previsión» de que el ejercicio de la actividad producirá desde el primer año recursos económicos suficientes al menos para la manutención y alojamiento del interesado, una vez deducidos los necesarios para el mantenimiento de la actividad. 3.º) En el plazo de un mes desde la notificación de la resolución favorable, el extranjero debe solicitar el correspondiente visado72 (art. 59.8, 9 y 10 RDLOEx). 71 Sobre los requisitos de suficiencia de la inversión y potencial creación de empleo en relación con solicitudes de autorización de residencia y trabajo por cuenta propia para el desarrollo de la actividad de venta ambulante, puede marcarse un cambio jurisprudencial: originalmente entendida en todo caso como actividad residual sin incidencia favorable en la economía nacional [STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 27 mayo 1997 (RJ 1997, 4069)], desde hace algunos años se mantiene que, si permite al extranjero ganarse la vida y obtener medios para residir en España, puede considerarse una actividad comercial para la que es factible presentar un proyecto permanente y viable de actividad por cuenta propia [SSTS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 29 junio 1999 (RJ 1999, 6333); de 30 septiembre 1999 (RJ 1999, 7936); de 20 diciembre 2002 (RJ 2003, 1972)]. Sobre esta evolución, véase TOLOSA TRIBIÑO, C., «Problemas actuales en la jurisprudencia en materia de regulación de la situación de los extranjeros en España», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 5, 2004, págs. 146 y sig. 72 El art. 59.8 RDLOEx exige que la solicitud de visado se acompañe de copia de la autorización de residencia y trabajo por cuenta propia, aunque la representación española tiene constancia de la misma, ya que la 158 4.º) Tras la obtención del visado y en el plazo de vigencia del mismo, el extranjero entra en territorio español, momento en el cual la autorización previamente concedida adquiere eficacia y el extranjero puede ya comenzar su actividad, debiendo producirse su afiliación, alta y cotización en el Régimen pertinente de la Seguridad Social (art. 59.11 RDLOEx). 5.º) En el plazo de un mes desde su entrada en España, el extranjero debe solicitar la tarjeta de identidad de extranjero73, procediéndose entonces a controlar que se encuentra afiliado y dado de alta en la Seguridad Social. La falta de afiliación y alta podrá dar lugar a la extinción de la autorización (art. 59.12 RDLOEx). En paralelo al análisis realizado respecto de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena, procede ahora señalar, como cuestión poco clara del régimen jurídico de las autorizaciones por cuenta propia, que tampoco para estas últimas se expresa en la norma legal ni en la reglamentaria un plazo para la presentación de la solicitud, mientras que el incumplimiento de dicho plazo se contempla como causa de inadmisión a trámite de la misma (Disposición Adicional 4.ª LOEx). Por tanto, procede reiterar en este punto el comentario hecho en relación con las autorizaciones por cuenta ajena, sobre la inseguridad jurídica que provoca que se deriven consecuencias negativas para los administrados a raíz del incumplimiento de una obligación no suficientemente precisada. Respecto de la renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta propia, la norma reglamentaria es especialmente escueta, dejando múltiples cuestiones sin resolver. Llama la atención esta parquedad, sobre todo si se compara con el procedimien- autoridad que resolvió la concesión debió habérsela comunicado por medios telemáticos simultáneamente a la notificación al solicitante (art. 59.7 RDLOEx). 73 Sobre la misma, véase el art. 105 RDLOEx. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI to, mucho más pormenorizado, que se contempla para la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena. Sólo se establece que debe solicitarse por el extranjero durante los sesenta días naturales previos a la fecha de expiración de la autorización inicial, o, sin perjuicio de la sanción que corresponda, durante los tres meses siguientes a dicha fecha (art. 62.2 RDLOEx). Se concederá por un período de dos años -salvo que corresponda una autorización de residencia permanente-, siempre que se acredite el cumplimiento de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social, así como la continuidad de la actividad que dio lugar a la autorización inicial (art. 62.1 RDLOEx). Nada se dice en el Reglamento sobre las causas de denegación, ni sobre la obligación o no de volver a solicitar la tarjeta de identidad de extranjero. Nuevamente, en este punto debe destacarse la posibilidad de que la renovación de la autorización incluya un cambio en su modalidad; es decir, pasar de una autorización de residencia y trabajo por cuenta propia a otra por cuenta ajena. Este tránsito es posible si se hubiera suscrito un contrato de trabajo que justifique la nueva actividad laboral del trabajador, constando además el cumplimiento de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social de su anterior actividad profesional. La duración de la nueva autorización será la misma que la que hubiera correspondido en el caso de renovación sin cambio de modalidad (art. 99 RDLOEx). 4. EL CONTINGENTE DE TRABAJADORES EXTRANJEROS 4.1. Origen y evolución El sistema de contingentes es una vía de acceso al mercado de trabajo para prestar servicios por cuenta ajena que consiste en detectar las necesidades de mano de obra de nuestro país y ofertarlas para su cobertura a trabajadores extranjeros. Por este mecanismo es posible conjugar, por un lado, el control efectivo de la inmigración en su acceso al mercado laboral, y por otro, la escasez de mano de obra disponible para cubrir determinados puestos de trabajo con perfiles de especialización muy concretos o con condiciones económicas o laborales excesivamente duras74. El marco normativo del sistema de contingentes se contuvo inicialmente en el RD 155/1996, de 2 de febrero, de ejecución de la LO 7/1985, pero, sin embargo, la figura había comenzado a utilizarse antes. El origen del sistema puede encontrarse en una Proposición no de Ley relativa a la situación de los extranjeros en España, aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados el 9 de abril de 1991, mediante la que se instaba al Gobierno a organizar la canalización de flujos sobre la base de dos criterios básicos: las necesidades de mano de obra de nuestro país, y la capacidad de absorción de la sociedad española. A raíz de esta Proposición, el Consejo de Ministros acordó por primera vez un contingente de trabajadores extranjeros extracomunitarios en el año 199375, repitiéndose la práctica en 199476 y en CAMÓS VICTORIA, I., «La no consideración del contingente de trabajadores extranjeros como mecanismo único y general de acceso a la autorización (permiso) de trabajo para los extranjeros (Comentario a la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 6 de abril de 2004 [RJ 2004, 3382]), Aranzadi Social núm. 9, 2004. 75 Resolución de 14 de junio de 1993, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se dictan instrucciones generales sobre determinación de un contingente de autorizaciones para trabajadores extranjeros para 1993, conjunta de los Directores Generales de Asuntos Consulares, de la Policía, de Política Interior y de Migraciones (BOE de 17 de junio de 1993). 76 Resolución de 23 de septiembre de 1994, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicación de la de 21 de septiembre de 1994, por la que se dictan instrucciones generales sobre determinación de un contingente de autorizaciones para trabajadores extranjeros no comunitarios y el procedimiento para su cobertura conjunta, de los Directores Generales de Asuntos Consulares, de la Poli74 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 159 ESTUDIOS 199577, hasta que por fin en 1996 se positivizó esta vía de acceso al mercado laboral español78. cía, de Procesos electorales, extranjería y Asilo y de Migraciones. 77 Resolución de 9 de junio de 1995, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 1995, por la que se fija el contingente de autorizaciones para el empleo de trabajadores extranjeros no comunitarios en el año 1995. (BOE de 14 de junio de 1995). 78 Desde entonces hasta ahora, véanse los siguientes Acuerdos de contingente: Resolución de 31 de enero de 1997, de la Subsecretaria del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de enero de 1997, por el que se fija el contingente de autorizaciones para el empleo de ciudadanos extranjeros no comunitarios en el año 1997 (BOE de 5 de febrero de 1997); Resolución de 13 de marzo de 1998, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros del día 13 de marzo de 1998 por el que se fija el contingente de autorizaciones para el empleo de trabajadores extranjeros del régimen no comunitario para el año 1998 (BOE de 14 de marzo de 1998); Resolución de 11 de enero de 1999, de la Subsecretaria del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros del día 23 de diciembre de 1998, por el que se fija el contingente de autorizaciones para el empleo de ciudadanos extranjeros del régimen no comunitario para el año 1999 (BOE de 16 de enero de 1999); Resolución de 11 de enero de 2002 de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, por el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002 (BOE de 12 de enero de 2002); Resolución de 14 de enero de 2003, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2002, por el que se regulan los procedimientos de contratación y se fija el número y las características de las ofertas de empleo que se ofrecen para el año 2003 a extranjeros residentes legales en España y a extranjeros que no se hallen ni sean residentes en ella (BOE de 16 de enero de 2003); Resolución de 29 de diciembre de 2003, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 19 de diciembre de 2003, por el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no 160 En realidad, el citado reglamento plasmaba básicamente, en su art. 70 («Establecimiento de contingente»), una escueta autorización al gobierno para que estableciera un cupo de trabajadores extranjeros no comunitarios y, en su caso, regulara un procedimiento específico para su gestión. Por su parte, la LO 4/2000, de 11 de enero, elevó el rango normativo del contingente al contemplarlo en su art. 37 y transformó el carácter potestativo de su establecimiento por el gobierno en obligatorio, con periodicidad anual. La reforma operada sobre la citada Ley Orgánica por la LO 8/2000, de 22 de diciembre, si bien mantuvo esta obligatoriedad, vino a condicionarla expresamente a la situación nacional de empleo y la efectiva necesidad de mano de obra, al tiempo que introdujo, como dato a tener en cuenta en la elaboración del contingente, las propuestas elevadas por las Comunidades Autónomas. Finalmente, la LO 14/2003, de 20 de noviembre, devolvió al establecimiento del contingente su carácter potestativo 79 , lo orientó preferentemente hacia los países con los que España tiene firmados acuerdos sobre regulación de flujos migratorios80, e incorporó como novedad la comunitario en España para el año 2004 (BOE de 31 de diciembre de 2003); Resolución de 4 de febrero de 2005, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 30 de diciembre de 2004, por el que se prorroga la vigencia del Acuerdo de 19 de diciembre de 2003, por el que se determinó el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario en España para el año 2004 (BOE de 5 de febrero de 2005). 79 Señala MOLINA NAVARRETE, C., «Las reformas en el régimen jurídico-laboral de los extranjeros: empleo, trabajo y protección social», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 6, 2004, pág. 148, que este vaivén normativo entre el carácter obligatorio o potestativo del establecimiento del contingente resulta baladí, desde el momento en que, aún siendo obligatorio, el Gobierno siempre habría podido aprobar un «cupo 0» si las necesidades del mercado hubieran estado cubiertas. 80 Lo que, como ya se dijo, se venía haciendo, sobre todo desde 2002, en virtud de la regulación gubernamental de los contingentes. En este sentido, MOLINA NAVARRETE, C., «Las reformas en el régimen jurídico-labo- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI posibilidad de ofrecer un número de visados para la búsqueda de empleo. Es un dato comúnmente asumido que el contingente de trabajadores extranjeros, en su concepción inicial y durante muchos años, constituyó un mecanismo encubierto de regularización para el elevado número de extranjeros que se encontraban ya en nuestro país, dado que, a diferencia de lo que ocurre actualmente, no exigía que el trabajador se hallara fuera del territorio español. Esta última restricción se incorporó recién con la promulgación de la LO 8/2000, de 22 de diciembre81, y se reforzó con la redacción introducida por la Ley 14/2003, de 20 de noviembre. Las valoraciones generales que la doctrina especializada efectúa sobre este cauce para la canalización de la inmigración no son demasiado halagüeñas, en la medida en que el porcentaje de ofertas cubiertas es relativamente reducido. En concreto, se ha calificado directamente como negativo el resultado de los acuerdos de contingente para los años 2002 y 200382, e incluso hay quien extiende la crítica al de 200483. Piénsese que en los citados años, ral de los extranjeros: empleo, trabajo y protección social», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 6, 2004, pág. 148. 81 Y desde 1993 hasta entonces, se calcula que el 90% de los solicitantes de empleo vía contingente se encontraban ya en territorio español, y en su mayoría en situación irregular [MERCADER UGUINA, J.R. y TOLOSA TRIBIÑO, C., «El contingente de trabajadores extranjeros, balance de una sinuosa experiencia (consideraciones sobre el contingente para el 2003)», Relaciones Laborales núm. 1, 2003]. 82 TRINIDAD GARCÍA, M.L. «Modalidades del sistema español para la contratación de extranjeros», en M.L. Trinidad García y J. Martín Martín: Una nueva forma de ordenar la inmigración en España (Estudio de la Ley Orgánica 14/2003 y su reglamento de desarrollo), Lex Nova, 2005, págs. 179 y sigs.; CAMÓS VICTORIA, I., «El contingente de trabajadores extranjeros y la suficiencia de trabajadores o la situación nacional de empleo como límites para la concesión de permisos de trabajo», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 5, 2004, págs. 85 y sigs. 83 CAMÓS VICTORIA, I., «El contingente de trabajadores extranjeros y la suficiencia de trabajadores o la situa- la relación entre puestos estables ofrecidos y extranjeros realmente incorporados el mercado de trabajo en virtud de los mismos demuestra que sólo se ha cubierto aproximadamente un 30% de los primeros; y en buena medida ello ha sido así por el reducido número de solicitudes empresariales, lo que desvela que el procedimiento del contingente se considera demasiado rígido, a pesar de los intentos de simplificarlo y flexibilizarlo de los últimos años. 4.2. Procedimiento de elaboración Según se establece en el art. 39 LOEx, la aprobación del contingente de trabajadores extranjeros, que será anual, corresponde al gobierno y es potestativa («teniendo en cuenta la situación nacional de empleo»)84. Eso significa que no todos los años se aprueba un contingente sino sólo cuando se detectan necesidades de mano de obra que no pueden ser cubiertas con nacionales, comunitarios o residentes. Por ello, no lo ha habido en los años en los que se han producido regularizaciones extraordinarias (1996, 2000 y 2001) -y, por tanto, incorporación masiva de extranjeros a situaciones autorizadas de residencia-, salvo en el 2005, cuando tuvo lugar un proceso de «normalización» además de la prórroga del contingente previsto para el año 2004, que no se había agotado. En la elaboración del contingente participan las distintas Administraciones públicas y organizaciones empresariales y sindicales. El procedimiento, muy resumido, es el siguiente: Las Comunidades Autónomas, sobre la base de las solicitudes de las organizaciones empresariales de ámbito provincial y las con- ción nacional de empleo como límites para la concesión de permisos de trabajo», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 5, 2004, págs. 85 y sigs. 84 Según indica el art. 39.1 LOEx, «El gobierno podrá aprobar un contingente anual de trabajadores extranjeros teniendo en cuenta la situación nacional de empleo». REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 161 ESTUDIOS sideraciones de las organizaciones sindicales del mismo ámbito, elevan sus propuestas a la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración85. Teniendo en cuenta estas propuestas, más un informe del Servicio Público de Empleo sobre la situación nacional de empleo, más, por último, un informe del Consejo Superior de Política de Inmigración86 sobre la situación nacional de empleo e integración social de los inmigrantes, la Secretaría de Estado elabora una propuesta de contingente que, previo informe de la Comisión Interministerial de Extranjería, se eleva al Gobierno. En su caso, se aprueba en Consejo de Ministros. 4.3. Naturaleza jurídica del Acuerdo La naturaleza jurídica de este Acuerdo ha sido analizada y discutida ampliamente por la doctrina científica, a raíz del que fijó el contingente para el año 2002. En el mismo, sobre la base de considerar que ya se habían tenido en cuenta las necesidades de mano de obra extranjera al establecer el número de puestos de trabajo ofrecidos en el cupo, se canalizó a través de este último la totalidad de autorizaciones que se concederían (salvo para los supuestos en los que no se tiene en cuenta la situación nacional de empleo). Ello supuso la desaparición de la gestión de las ofertas nominativas de empleo y de las solicitudes individualizadas de autorización para trabajar. En las instrucciones dictadas por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales sobre este contingente y el procedimiento para su cobertura, se acogía claramente esta interpretación: si la situación nacional de Previa consulta a la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración (órgano en el que participan la Administración y las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el ámbito estatal). Sobre su composición, competencias y régimen de funcionamiento, véase Orden TAS/1713/2005, de 3 de junio. 86 Órgano en el que participan las administraciones estatal, autonómica y local (art. 68 LOEx). 85 162 empleo se había tenido en cuenta a la hora de elaborar el contingente, ello significaba que para los puestos no incluidos en éste se contaba ya con suficiente mano de obra en territorio español y, por tanto, la situación nacional de empleo impedía conceder autorizaciones individualizadas para su cobertura; y en cuanto a las solicitudes de autorización para puestos que pudieran cubrirse a través del contingente (acordes, pues, con la situación nacional de empleo), habían de inadmitirse a trámite por inadecuación de procedimiento87. En la práctica, mediante esta unificación del sistema de canalización de flujos a través del contingente, se impedía el acceso al mercado de trabajo para los extranjeros residentes en nuestro país, lo que sólo es posible a través del régimen general. Así, las oficinas de extranjeros denegaron sistemáticamente a lo largo del año 2002 todas las solicitudes individualizadas, basándose para ello en la situación nacional de empleo y con independencia de que el solicitante presentara el correspondiente certificado de la oficina de 87 Circular 1/2002, de 16 de enero, de la Dirección General de Ordenación de las Migraciones: «Instrucciones generales sobre el contingente de trabajadores extranjeros del régimen no comunitario para el año 2002 y el procedimiento para su cobertura»: En aplicación de lo establecido en el art. 70.1.1.a) del Reglamento, las solicitudes de permisos de trabajo y residencia del denominado régimen general presentadas a partir del día 14 de enero de 2002, que no puedan cubrirse a través del contingente 2002 ni a través del mecanismo previsto para complementar el mismo, podrán ser denegadas durante su vigencia, por considerar que existe suficiencia de trabajadores en todo el territorio nacional capacitados para atender las ofertas de empleo, ya que el Acuerdo del contingente 2002 al fijar el número de trabajadores extranjeros ya ha tenido en cuenta tanto las necesidades de mano de obra expresadas como la situación nacional de empleo ( ). Las solicitudes de permisos de trabajo y residencia del denominado régimen general, presentadas a partir del día 14 de enero de 2002, relativas a ofertas de empleo que puedan cubrirse a través del contingente anual o a través del mecanismo previsto para complementar el mismo, serán inadmitidas a trámite por considerar que se presentan según un procedimiento inadecuado.» REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI empleo para acreditar la inexistencia de mano de obra disponible para cubrir el puesto en cuestión88. Se planteó entonces hasta qué punto no se vulneraba con ello el contenido de la LOEx y su Reglamento de desarrollo, ya que ambas normas contemplan diversas vías de acceso al mercado de trabajo. Por fin, ciertos pronunciamientos judiciales del orden jurisdiccional contencioso declararon nulas y sin efecto las resoluciones de inadmisión a trámite de las solicitudes de autorización para trabajar89 y consideraron procedente entrar en el examen de las ofertas nominativas de empleo correspondientes al período de vigencia del Acuerdo impugnado, bien por ausencia de contingente asignado para la zona, bien reconsiderando la situación nacional de empleo de acuerdo con el resultado de la gestión de la oferta por los servicios públicos de empleo90. En una conocida sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana91, se razonó que la inadmisión de las ofertas nominativas arrancaba de la regulación introducida por el Acuerdo, apreciando la nulidad de este último en los aspectos controvertidos, y en abril Así lo indican AGUELO NAVARRO, P. y CHARRO BAENA, P., «El contingente de trabajadores extranjeros para el año 2003», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 2, 2003, pág. 74. 89 SJC núm. 2 de Valencia, de 18 noviembre 2002; SJC de Alicante, de 26 noviembre 2002; STSJ Navarra (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 18 julio 2003 (JUR 2003, 219832); SSTSJ País Vasco (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 7 febrero 2003 (2) (JUR 2003, 115892 y 115891), de 2 mayo 2003 (JUR 2003, 181698), de 13 junio 2003 (JUR 2003, 190392); SSTSJ Cantabria (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 21 febrero 2003 (JUR 2003, 122744), de 21 marzo 2003 (JUR 2003, 137127), de 6 junio 2003 (JUR 2003, 194889). 90 SSTSJ Castilla y León/Burgos (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 30 mayo 2003 (2) (JUR 2003, 153936 y 153938), de 6 junio 2003 (2) (JUR 2003, 146006 y 146005), y de 13 junio 2003 (JUR 2004, 165). 91 STSJ Comunidad Valenciana (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 15 abril de 2003 (RJCA 2003, 718). 88 de 2004 el Tribunal Supremo acabó dictando al respecto una amplia e ilustrativa sentencia92, de sobra conocida y comentada por la doctrina científica, cuyos criterios fundamentales se exponen a continuación. * El Acuerdo por el que se aprueba el contingente es un acto administrativo que afecta a una pluralidad indeterminada de personas y que agota sus efectos con la finalización del año para el que está prevista su vigencia. Tiene, al mismo tiempo, un contenido normativo que desarrolla su eficacia en el ámbito de aspectos accesorios de procedimiento cuya concreción es necesaria para la gestión de las solicitudes y ofertas relativas al contingente. Por tanto, los aspectos normativos tienen carácter dependiente y accesorio respecto del contenido esencial del acto y subordinado a las determinaciones del Reglamento, no pudiendo considerarse suficientes por sí mismos para transformar el acto en una disposición general. * El Acuerdo, al carecer de naturaleza normativa, no está sujeto al principio de jerarquía normativa, pero esto no impide que deba ser compatible y respetuoso con el Reglamento de desarrollo de la LOEx. Por tanto, no puede modificar las normas comunes de procedimiento más allá del ámbito de la autorización conferida, que es lo que, sin embargo, hizo el Acuerdo de contingente para el año 2002, al asimilar la modalidad general a la modalidad del contingente anual en un único procedimiento que recoge las particularidades propias de ésta última y excluye en la práctica la aplicación de aquélla. * Al no ajustarse el Acuerdo a los preceptos reglamentarios pertinentes, incurre en nulidad por infracción del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. Como conclusión, puede decirse que el diseño legal de acceso de los extranjeros al merca92 STS de la Sala de lo Contencioso Administrativo, de 6 abril 2004 (RJ 2004, 3382). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 163 ESTUDIOS do de trabajo español comprende el régimen general y el contingente, como vías complementarias y en ningún caso excluyentes93. Por tanto, con independencia de que una de ellas pueda verse potenciada especialmente, no significa que de ahí pueda derivarse la supresión de la otra. Contingente y solicitudes individualizadas son dos sistemas diferentes de acceso al empleo, con distintas finalidades y ámbitos subjetivos, de modo que el reconducir uno al otro supone mezclarlos, saltándose esa diversidad. Así, nótese que los parámetros para la fijación del contingente se orientan a regular los flujos migratorios de entrada, y no reparan en la existencia de trabajadores en situación regular en España, a quienes se dirigen las ofertas nominativas y para quienes se abre la posibilidad de obtener autorizaciones individualizadas de residencia y trabajo94. 93 AGUELO NAVARRO, P. y CHARRO BAENA, P., «El contingente de trabajadores extranjeros para el año 2003», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 2, 2003, pág. 73. En este sentido se pronuncia, de modo muy claro, la STSJ Madrid (Sala de lo ContenciosoAdministrativo) de 6 de julio de 2005 (JUR 2005, 213657): «La coexistencia legal de las dos vías citadas permite en cambio deducir que si ciertamente se podría sostener una presunción de suficiencia ante las previsiones contenidas en el contingente, tal presunción debe poder destruirse mediante prueba en contrario, en base a que la gestión de la oferta presentada ante el servicio público de empleo resulte negativa, ya que éste es el requisito que se exige en el art. 70.1.1.b) del Reglamento de Extranjería. El criterio de la compatibilidad entre ambos sistemas se mantiene por la STS de Justicia de Canarias de 15-7-2001, siendo también el criterio expresado en diversas resoluciones del TSJ de Madrid. En consecuencia, se estima que la compatibilidad entre el procedimiento ordinario y el de contingente resulta de la propia regulación de la legislación de extranjería, que los contempla como sistemas complementarios, de la existencia de colectivos de trabajadores cuyas solicitudes no pueden ser canalizadas a través del contingente, e incluso de supuestos que se sitúan extramuros del concepto de situación nacional de empleo». 94 CAMÓS VICTORIA, I., «El contingente de trabajadores extranjeros y la suficiencia de trabajadores o la situación nacional de empleo como límites para la concesión de permisos de trabajo», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 5, 2004, pág. 96. 164 En fin, los fallos observados en el contingente para el año 2002 se procuraron subsanar en los de los años subsiguientes, corrigiendo la interpretación restrictiva que suprime la posibilidad de obtener autorizaciones fuera del contingente. Así, los Acuerdos para 2003 y 2004 incorporan la expresa referencia a diversas vías de acceso al mercado de trabajo, y configuran al contingente tan sólo como una de las alternativas reglamentariamente previstas95. 4.4. Contenido 4.4.1. Principio general de empleo estable Tradicionalmente, el acuerdo de contingente ha venido dando cobertura a sectores de actividad en los que predomina la actividad estacional (ganadería, agricultura)96, incorporando así ofertas de empleo tanto de carácter permanente como de temporada. Y podía hacerlo porque la regulación legal y reglamentaria de la figura no restringía en este sentido 95 En el Acuerdo de contingente para el año 2003 (BOE de 16 de enero de 2003) se admite que la LOEx y el RDLOEx «establecen la posibilidad de otorgar permisos de trabajo a extranjeros residentes legales en España y a extranjeros que no se hallen ni residan aquí, a través de distintos procedimientos, tomando en cuenta las distintas circunstancias de estas personas, las características del trabajo a realizar, la situación nacional de empleo, etcétera. ( ) Dentro de esas diversas alternativas que ofrece la normativa vigente, el artículo 39 de la Ley establece la posibilidad de convocatoria de un contingente de trabajadores extranjeros. ( ) El mecanismo del contingente puede permitir, previo análisis de la situación nacional de empleo, la contratación de los trabajadores en sus lugares de origen, en términos de legalidad y con todas las garantías, sin perjuicio de que existan otras vías para documentar con permisos de trabajo a los extranjeros residentes legales en España o en el extranjero, o que se hallen en España en los supuestos previstos en el citado Reglamento». 96 AA.VV. Comentarios a la Ley de Extranjería (Ley Orgánica 4/2000 reformada por la Ley Orgánica 8/2000), (J. M. CAMPO CABAL, coord.), Civitas, 2001, pág. 286. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI el tipo de puestos de trabajo que cabía ofrecer a través del contingente. Con la aprobación del RDLOEx, la situación ha cambiado: el art. 77 de la norma reglamentaria predica de los empleos incluidos en el contingente una «vocación de estabilidad», y en el art. 78.1 se señala que el acuerdo que apruebe el contingente comprenderá una cifra de ofertas de empleo de carácter estable que puedan ser cubiertas a través de este procedimiento. De este modo, parece que el vigente Reglamento de desarrollo de la LOEx ha convertido el contingente en una vía para el acceso de extranjeros al mercado de trabajo a puestos de carácter estable. Ha de seguirse en este punto un criterio de interpretación sistemática, y otorgar a los términos «estable» y «de temporada» el mismo significado y contenido jurídico que el propio RDLOEx les confiere, respectivamente, en los arts. 57.1 y 55.2.a), y según lo que en este estudio se razonó respecto de las autorizaciones para trabajo de duración determinada. Sin reiterar aquí los argumentos ya expuestos, puede decirse, en definitiva, que el empleo estable se define por oposición al que cumple simultáneamente con los dos requisitos que marcan el ámbito de aplicación del art. 55 RDLOEx: a) para «actividades de temporada o campaña», «obras o servicios para el montaje de plantas industriales o eléctricas, construcción de infraestructuras, edificaciones y redes de suministro eléctrico, gas, ferrocarriles y telefónicos, instalaciones y mantenimientos de equipos productivos, así como su puesta en marcha y reparaciones, entre otros», actividades «de carácter temporal realizadas por personal de alta dirección, deportistas profesionales, artistas en espectáculos públicos, así como otros colectivos», o «para la formación y realización de prácticas profesionales»; y b) con una duración máxima de un año, salvo en el caso de actividades de temporada, para las que se establece una duración máxima de nueve meses dentro de un período de doce. Cualquier prestación que no se ajuste a las dos exigencias mencionadas (actividad y duración), quedará encuadrada en la noción de empleo estable. De lo anterior se extrae una conclusión (sin duda polémica) que seguramente resulta contraria al espíritu de los sucesivos acuerdos de contingente: la actual configuración del mencionado precepto reglamentario obliga a considerar incluida en la noción de empleo estable una actividad de temporada que supere la duración de nueve meses, o también cuando forma parte de la actividad normal de la empresa y, por tanto, debe atenderse a través de un contrato de trabajo fijo discontinuo. Pero volviendo a la necesaria vocación de estabilidad de las ofertas de empleo incluidas en el contingente, nótese que en el art. 78.3 se prevé la posibilidad de que «el Consejo de Ministros que apruebe el contingente, regule, de manera diferenciada respecto de las ofertas estables a las que se refiere, particularidades en el procedimiento de contratación de trabajadores de temporada», lo que supone, al menos en principio, una contradicción con lo que previamente se ha sostenido por la misma norma reglamentaria. Así, por un lado, se afirma la vocación de estabilidad de los empleos ofrecidos en el contingente, y por otro, se admite la regulación, separada pero dentro del mismo acuerdo, de peculiaridades procedimentales para la contratación de temporada (es decir, aquella que tiene una duración máxima de nueve meses dentro de un período de doce). ¿Por qué iba a sugerirse esta última posibilidad si el contingente fuera a contener exclusivamente ofertas de empleo de carácter estable? Este confuso y contradictorio conjunto de datos parece sugerir que el próximo acuerdo de contingente que se apruebe97 deberá estar El último acuerdo de contingente aprobado lo fue antes de la entrada en vigor del vigente RDLOEx, aunque luego se prorrogó durante 2005. 97 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 165 ESTUDIOS enfocado primordialmente al empleo de carácter estable, incorporando necesariamente una cifra provisional de ofertas de trabajo de este tipo, sin perjuicio de que el gobierno, de modo excepcional, pueda incluir también una previsión de puestos de trabajo de temporada que podrán ser cubiertos mediante el procedimiento establecido en el art. 57 RDLOEx para autorizaciones de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada con las peculiaridades que en el propio acuerdo se establezcan específicamente98. 4.4.2. Ofertas de empleo genéricas y nominativas El acuerdo del contingente determina el número de ofertas de empleo de carácter estable que se ofrecen para un año natural, así como también para qué actividades u ocupaciones y con qué distribución provincial. En orden a paliar los desajustes entre las previsiones sobre necesidades de mano de obra y la real situación nacional de empleo, el RDLOEx contempla expresamente, a modo de elemento corrector, la posibilidad de revisar a lo largo del año la cifra de ofertas de empleo incluidas en el cupo, así como también su distribución geográfica. De este modo, la oferta inicial se califica como «provisional», pudiendo adecuarse posteriormente a la evolución del mercado de trabajo español si así se considera necesario (art. 78.4 RDLOEx)99. 98 No obstante, véase lo que se explica en nota a pie de página en el último epígrafe de este estudio, dedicado a lo que parece que será el contenido del contingente para 2006. 99 La práctica no es novedosa. Obsérvese la variación de cifras en el contingente para el año 1997: Acordada en Consejo de Ministros de 24 de enero la cifra de 15.000 autorizaciones (BOE de 5 de febrero de 1997), por Acuerdo de 7 de noviembre del mismo año se modificó dicho número, ampliándolo a 24.690, motivándolo del siguiente modo: «Del estudio de las ofertas presen- 166 De acuerdo con lo dispuesto en el art. 39 LOEx, las ofertas de empleo, que podrán ser genéricas o nominativas, se orientarán preferentemente hacia los países con los que España haya firmado acuerdos sobre regulación y ordenación de flujos migratorios (Colombia, Ecuador, Marruecos, República Dominicana, Rumanía, Polonia y Bulgaria), sin perjuicio de que se realicen ofertas de empleo nominativas a nacionales de cualquier Estado. El criterio para materializar el reparto del contingente entre los citados Estados, parece dejarse en manos de los empleadores, ya que si se observan los modelos oficiales para la presentación de ofertas de empleo genéricas, se notará que es el empleador o empresario quien «propone» el país para la contratación. Seguramente, éste sea uno de los múltiples factores que ocasionan la gran desproporción existente entre las nacionalidades de los extranjeros contratados a través del contingente (por ejemplo, los 14.780 rumanos autorizados durante el año 2004, frente a los 230 de Ecuador en el mismo período)100. Además de suponer una obligación para el empleador, que debe escoger una nacionalidad sin tener opción a que la misma resulte indiferente, la práctica ya ha empezado a cuestionarse desde el punto de vista del principio de igualdad de trato y no tadas y de los datos existentes sobre la evolución del mercado de trabajo, se deduce que el número de autorizaciones previsto para 1997 resulta insuficiente si se pretende continuar mediante esta vía con la canalización progresiva de las ofertas de empleo insatisfechas fundamentalmente en el sector del servicio doméstico y en menor medida en el agrícola y ganadero, garantizando sin embargo la preferencia de la mano de obra española, comunitaria y extranjera residente en España. Asimismo, conviene adecuar el contingente asignado inicialmente por el citado Acuerdo, a la situación actual del mercado laboral derivada del buen momento que atraviesa la economía nacional» (BOE de 15 de noviembre de 1997). 100 Durante el año 2004, el número de autorizados provenientes de los Estados con los que España tiene firmado acuerdo, fue el siguiente: Colombia, 959; Ecuador, 230; Marruecos, 1060; República Dominicana, 389; Rumanía, 14780; Polonia, 8969; Bulgaria, 883. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI discriminación, proponiéndose otros criterios más lógicos y neutros, como por ejemplo distribuir los puestos en proporción al número de solicitudes presentadas en cada país.101 4.4.3. Visados para búsqueda de empleo Según se establece en el art. 39.3 y 4 LOEx, además de las ofertas genéricas y nominativas de trabajo, el contingente podrá incluir un número de «visados para búsqueda de empleo» dirigidos a hijos o nietos de español de origen, o a determinados sectores de actividad u ocupaciones. Los arts. 39.5 LOEx y 81 a 83 RDLOEx articulan la figura del visado para la búsqueda de empleo como autorización de entrada y estancia en territorio español con la finalidad de buscar trabajo. Esta posibilidad se suele señalar como una novedad introducida por la LOEx en la redacción dada por la LO 14/2003, de 20 de noviembre, si bien, como se verá luego, se trata de una fórmula ya ensayada en los últimos años102. Está tomada en sus trazos básicos del ordenamiento italiano que más tarde la suprimió103 e impulsada por la 101 ÁLVAREZ CUVILLO, A., «La selección del país de origen de los trabajadores en las ofertas genéricas para cubrir el contingente de trabajadores extranjeros», Revista de Derecho Social núm. 23, 2003. 102 Además, el Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida había ya intentado introducir una enmienda en la tramitación parlamentaria de la LO 8/2000, orientando el contingente a «permisos de residencia para extranjeros en búsqueda de empleo» (BOCG, Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 12-5, de 18 octubre 2000. 103 Como explica TRINIDAD GARCÍA, M. L. [«Documentación de los extranjeros», en M. L. TRINIDAD GARCÍA y J. MARTÍN MARTÍN: Una nueva forma de ordenar la inmigración en España (Estudio de la Ley Orgánica 14/2003 y su reglamento de desarrollo), Lex Nova, 2005, pág. 60], la Ley 40/1998 recogía el visado para buscar empleo (con duración anual), si bien condicionado a que un italiano o extranjero residente legal en Italia se comprometiera a garantizar al extranjero el alojamiento, manutención y asistencia sanitaria durante el período de vigencia del visado. Finalmente, la Ley 289/2002 suprimió la figu- Comisión europea, que en su Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una Política Comunitaria de Migración plantea considerar la utilidad del visado de entrada para búsqueda de empleo en orden a canalizar la inmigración legal por motivos laborales104. La estancia es de tres meses, durante los cuales el extranjero podrá inscribirse en los Servicios Públicos de Empleo. Tras el transcurso de dicho plazo, el extranjero que no hubiera encontrado empleo deberá salir de España, y si así no lo hiciere incurrirá en infracción grave (art. 53.a LOEx) merecedora de multa y sin que pueda obtener nueva autorización para trabajar en el plazo de dos años. A efectos de verificar la efectiva salida de territorio español, el art. 81.2 RDLOEx contempla la obligación del extranjero de presentarse ante los responsables del control fronterizo por el que se efectuase la salida, para que se estampe en su pasaporte un sello de salida, lo que habrá de anotarse en el Registro Central de Extranjeros y será comunicado al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Evidentemente, la compulsión para encontrar empleo en el plazo de tres meses si no se quiere abandonar el territorio o quedar expuesto a las consecuencias de la permanencia en España de modo irregular, hará que ra, e introdujo en cambio un «título de prelación» que se obtiene mediante la participación en actividades de instrucción y formación profesional en los países de origen. 104 El Comité Económico y Social, en su Dictamen sobre la citada Comunicación (2001/C 260/19, DOCE de 17 de septiembre de 2001), indica que «la experiencia parece demostrar que la pretensión de que el inmigrante laboral entre sólo si previamente ha obtenido una oferta de empleo conduce inevitablemente a las vías irregulares a buena parte de la inmigración. Ello es debido a que muchos empleadores sólo contratarán a personas a las que han podido entrevistar previamente, y, por tanto, hay muchos empleos a los que sólo se podrá acceder después de que el inmigrante haya traspasado nuestras fronteras. El visado de entrada para búsqueda de empleo es la opción más acertada para solventar este escollo, y debe ser defendida de forma más clara por la Comisión». REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 167 ESTUDIOS muchos extranjeros rebajen sensiblemente sus expectativas en cuanto al empleo al que aspiran, de modo directamente proporcional al transcurso del tiempo de vigencia del visado105. El número de visados para la búsqueda de empleo dirigidos a hijos o nietos de español de origen se determina en el correspondiente acuerdo de contingente. Llama la atención la ausencia de reglas sobre estos visados en el RDLOEx, que sólo les dedica un precepto para remitirse a lo que establezca el mencionado acuerdo de contingente respecto de los mecanismos de selección de los destinatarios y las fórmulas de presentación de las solicitudes. Una de las críticas más reiteradas entre la doctrina especializada respecto de estos visados dirigidos a hijos o nietos de españoles es la inclusión de los mismos en el contingente, ya que aquéllos constituyen uno de los colectivos para cuya contratación no se tiene en cuenta la situación nacional de empleo (art. 40 LOEx). No se comprende porqué se los integra en un sistema de acceso caracterizado, justamente, por su vinculación a una evaluación previa de las necesidades de mano de obra no cubiertas por nacionales o residentes autorizados para trabajar106. Si lo que se quería era extender a este grupo las facilidades propias del visado para búsqueda de empleo, lo lógico habría sido contemplar la figura fuera de la regulación del contingente de trabajadores extranjeros. La otra modalidad de visado para la búsqueda de empleo es la dirigida a determina- 105 En este sentido, SERRANO VILLAMANTA, J.: «El trabajo de los extranjeros: el Derecho sustantivo», Master de Derecho de Extranjería, ICADE, 2005. 106 Véanse, por todos, AGUELO NAVARRO, P. y CHARRO BAENA, P., «El contingente de trabajadores extranjeros para el año 2003», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 2, 2003; V ALDUEZA B LANCO, M.D., «Repercusión de la reforma de los derechos socio-laborales de los extranjeros», Temas Laborales núm. 73, 2004, pág. 140. 168 dos sectores de actividad y ámbitos territoriales donde existan puestos de trabajo de difícil cobertura y las circunstancias específicas del mercado laboral concernido (funcional y territorialmente) determinen que los puestos puedan cubrirse de manera más adecuada a través de este sistema. Su número se establece en el acuerdo del contingente. La figura resulta especialmente idónea para puestos de trabajo basados en una relación de confianza, lo que desaconseja y desincentiva la contratación «a distancia» a través del contingente (señaladamente, sectores de hostelería y servicio doméstico)107. De hecho, los acuerdos de contingente para los años 2003 y 2004 (prorrogado a 2005), preveían, específicamente en el caso de ofertas genéricas para puestos de trabajo estables en el servicio doméstico, la posibilidad de entrada y permanencia durante tres meses al objeto de buscar empleo108, lo que demuestra que, al Tal como indican ROJO TORRECILLA, E., y CAMÓS VICTORIA, I., «La laboralización de la inmigración en España. Estudio del Real Decreto 2394/2004, de 30 de diciembre, y de su impacto sobre la problemática laboral de la inmigración», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 8, 2005, págs. 99 y sig., se trata de sectores donde predominan las pequeñas y medianas empresas y los empleadores individuales. El propio Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, en la nota hecha pública sobre los principales elementos de reforma del Reglamento de Extranjería, indica que «el contacto directo entre empleador y trabajador es un elemento clave en la decisión de contratar». 108 Según el punto sexto A.c del Acuerdo de la Resolución de 14 enero 2003, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2002, por el que se regulan los procedimientos de contratación y se fija el número y las características de las ofertas de empleo que se ofrecen para el año 2003 a extranjeros residentes legales en España y a extranjeros que no se hallen ni sean residentes en ella, «El visado que se expida a estos trabajadores documentará su permanencia en España durante tres meses si cumplen las condiciones del programa de inserción del Servicio Público de Empleo al que sean asignados. Al efecto, a su llegada deberán inscribirse como demandantes de empleo en el correspondiente Servicio Público de Empleo». Por su parte, el punto sexto 6 de la Resolución de 29 diciembre 2003, de la Sub107 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI menos como fórmula y con las debidas particularidades, no estamos ante una absoluta novedad. En la regulación del visado para búsqueda de empleo en actividades determinadas, se observa cierto exceso reglamentista, ya que el RDLOEx lo circunscribe a los nacionales de Estados con los que España tiene firmado un acuerdo regulador de flujos migratorios. No puede darse otra interpretación a la exigencia reglamentaria de que sea, «en cada país, el organismo de selección previsto en el acuerdo de regulación de flujos correspondiente» quien realice la selección de los extranjeros para optar al visado, lo que excluye a otros Estados en los que dicho organismo no esté señalado al no contar con el mencionado acuerdo. Es verdad que la LOEx otorga preferencia a los nacionales de los países con los que tenemos firmado este tipo de acuerdos, pero también lo es que se trata sólo, al menos formalmente, de una preferencia. No resulta excluyente, tal como se deriva de la consideración expresa de que se integren en el contingente ofertas nominativas dirigidas a nacionales de cualquier Estado, con independencia de que exista acuerdo con él o no. Pues bien, el reglamento da un paso más, e indirectamente restringe los visados para la búsqueda de empleo en determinados sectores o actividades con puestos de trabajo de difícil cobertura, exclusivamente a los nacionales de Colombia, Ecuador, Marruecos, República Dominicana, Rumanía, Polonia y secretaría, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 19 de diciembre de 2003, por el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario en España para el año 2004, dispone que «A los efectos de la solicitud de visado, se presentará en la oficina consular la documentación, en su caso de forma agrupada, al objeto de que la autoridad consular resuelva sobre la concesión del visado, que documentará la permanencia en España durante tres meses de los trabajadores. El período de tres meses de búsqueda de empleo empezará a contar desde la fecha en que se efectúe la entrada en España». Bulgaria, lo que desde luego la LOEx no hace. Un aspecto no contemplado en el RDLOEx pero de singular importancia es qué sucede durante la vigencia del visado con el alojamiento y sustento de los extranjeros. Se les franquea la entrada sin exigirles los requisitos propios de los visados ordinarios (que se orientan a garantizar la cobertura de estas necesidades), y sin embargo nada se establece sobre los mecanismos para solventar sus requerimientos básicos. Ante este llamativo silencio de la norma, en la práctica se está integrando a los extranjeros en programas subvencionados por el Estado, aunque ello no deja de despertar recelos doctrinales sobre la cuestionable razonabilidad de que se asuma con dinero público este coste109. 4.5. Procedimiento de contratación a través del contingente El sistema de contingentes constituye un mecanismo de acceso al mercado de trabajo español que funciona, en principio y como regla general, a través de la contratación en origen. En este sentido, el art. 39 LOEx es claro al establecer que «sólo tendrán acceso» al contingente de trabajadores extranjeros «aquellos que no se hallen o residan en España». Ahora bien, este requisito precisa de dos matizaciones importantes: Ha de cumplirse en el momento de la contratación, de modo que nada impide que el extranjero hubiera permanecido antes en nuestro país110. De hecho, en los últimos años se ha venido incorporando en el acuerdo de contingente la 109 SERRANO VILLAMANTA, J.: «El trabajo de los extranjeros: el Derecho sustantivo», Master de Derecho de Extranjería, ICADE, 2005. 110 Así lo advierten AGUELO NAVARRO, P. y CHARRO BAENA, P., «El contingente de trabajadores extranjeros para el año 2003», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 2, 2003, pág. 71. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 169 ESTUDIOS posibilidad de ofertas nominativas para trabajadores que «han sido titulares de un permiso o autorización de trabajo en España y han retornado posteriormente a su país de origen en el que se encuentran»111. La LO 14/2003, de 20 de noviembre, posibilita que se incluya en el contingente un número determinado de visados para la búsqueda de empleo, lo que introduce una excepción a la regla general de contratación en origen, sustituyéndola por la selección en origen. Así, como se verá más adelante, en el Acuerdo de contingente para el año 2006 (primera vez que se pondrá en práctica esta figura) la regulación de los visados para búsqueda de empleo incorpora un proceso de selección de los trabajadores en sus países de origen en función de las ofertas presentadas por los empleadores en España, y sólo tras superar esta selección el trabajador extranjero podría entrar en nuestro país al objeto de encontrar empleo. El procedimiento de contratación a través del contingente, para la cobertura de ofertas de empleo genéricas o nominativas, se regula, principalmente, en el propio acuerdo, aunque el RDLOEx establece una serie de pautas esenciales, exclusivamente referidas a la cobertura de ofertas de empleo genéricas: 1.º) La solicitud de contratación a través del contingente deberá presentarse por el empresario interesado en contratar, personalmente o representado por organizaciones empresariales (art. 80.2 RDLOEx)112. 2.º) La selección del trabajador se llevará a cabo en el país de origen, conforme, en su caso, con el procedimiento previsto en los acuerdos de regulación de flujos migratorios113. Los empresarios que así lo soliciten podrán participar del proceso selectivo. Y, según las características del puesto de trabajo que se vaya a desempeñar, será posible desarrollar cursos de formación en España o en los países de origen para aquellos trabajadores que hubieran sido seleccionados o preseleccionados (art. 80.3 y 4 RDLOEx). 3.º) Una vez seleccionado, el extranjero deberá solicitar el visado. En orden a dotar de mayor celeridad al procedimiento, el organismo de selección podrá canalizar la presentación de la solicitud de visado del conjunto de los trabajadores cuya contratación se pretende para el mismo período (art. 80.5 RDLOEx). 4.º) Concedido el visado por la autoridad consular, éste incorporará la autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta ajena, limitada territorial y funcionalmente. La vigencia de la autorización es de un año, contado a partir de la entrada en España, momento en el cual el extranjero puede ya comenzar Respecto del momento en el que deba presentarse la solicitud, desde el Acuerdo de contingente para el año 2003 se admite, como elemento flexibilizador, que se haga a lo largo de todo el año de vigencia del Acuerdo. 113 En los Acuerdos de contingente para 2003 y para 2004, se indica que el procedimiento de selección para las ofertas genéricas se llevará a cabo conforme a lo dispuesto en los acuerdos sobre ordenación y regulación de flujos migratorios, lo que parece sugerir que la aplicación del contingente, respecto de estas ofertas, quedaría circunscrita a los países con los que se tiene dichos acuerdos. Se trata de una restricción censurable, en la medida en que no se contempla en la LOEx ni en el RDLOEx. 112 Esta previsión se encuentra en los Acuerdos de contingente para los años 2003 y 2004 (prorrogado a 2005). Sobre la misma, AGUELO NAVARRO, P. y CHARRO BAENA, P., consideran que es «poco operativa por desconocer la realidad migratoria, pues tratándose de empleos estables que no de temporada- parece improbable que el retorno voluntario se produzca salvo que se deba bien a que el extranjero ha visto frustrado su proyecto de inmigración, bien que haya alcanzado sus expectativas, y en ambos casos con escasos visos de regresar a España» («El contingente de trabajadores extranjeros para el año 2003», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería núm. 2, 2003, pág. 86). 111 170 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI su actividad así como su afiliación y/o alta en la Seguridad Social (art. 80.6 RDLOEx). 5.º) En el plazo de un mes desde su entrada en España, el trabajador debe solicitar la tarjeta de identidad de extranjero 114 (art. 80.7 RDLOEx). Nada se dice respecto a las consecuencias de la falta de afiliación y alta o si no se inicia la relación laboral. Seguramente, a falta de previsiones específicas en el acuerdo de contingente, cabrá aplicar en este punto, por analogía, lo establecido para las solicitudes individualizadas de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena. En cuanto al procedimiento para la contratación de un extranjero que se encuentre en España con visado para la búsqueda de empleo, el RDLOEx sólo regula el relativo al visado para actividades u ocupaciones determinadas (ya hemos visto que en relación con los hijos y nietos de español de origen, el procedimiento se remite a lo dispuesto en el acuerdo de contingente de cada año). El procedimiento previsto se asemeja, con las necesarias particularidades, al de solicitud de autorización temporal de residencia y trabajo por cuenta ajena de carácter estable, si bien es más escueto, dejando muchas cuestiones sin precisar. 1.º) El empleador cuya actividad coincida funcional y territorialmente con los términos del visado del extranjero y que pretenda contratarlo, deberá presentar ante el órgano competente un contrato de trabajo-solicitud de autorización, en modelo oficial y firmado por ambas partes, así como la documentación que se exige a los solicitantes de autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de carácter estable (art. 83.4 RDLOEx). cesión de la solicitud, notificándose al solicitante la resolución «de manera inmediata» (art. 83.5 RDLOEx). 3.º) En el mes siguiente a la notificación de la concesión de la solicitud, debe procederse a la afiliación y/o alta del trabajador en la Seguridad Social. Producido este encuadramiento del trabajador en el sistema, la autorización adquiere vigencia y eficacia, y tiene la consideración de autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta ajena (art. 83.6 RDLOEx). 4.º) En el plazo de un mes desde la entrada en vigor de la autorización, el extranjero debe solicitar la tarjeta de identidad de extranjero115. Al igual que ya se señaló con respecto al procedimiento para la contratación a través de las ofertas genéricas del contingente, la parquedad reglamentaria deja sin resolver numerosas cuestiones, tales como las consecuencias de la falta de afiliación y alta o qué sucede en el caso de que no se inicie la relación laboral. En caso de ausencia de soluciones contenidas en el acuerdo de contingente, cabe pensar en suplir las lagunas con lo dispuesto para las solicitudes individualizadas de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena. 4.6. El acuerdo de contingente para 2006 En la fecha de cierre del presente estudio se encuentra ya aprobado el contingente para el año 2006116, si bien aún no ha sido publicado. No obstante, en notas informativas del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, se destacan sus aspectos más importantes y llamativos y aquí se exponen, con las debidas cautelas: 2.º) En un plazo máximo de diez días, la autoridad competente resolverá sobre la conSobre la misma, véase el art. 105 RDLOEx. Aprobado en Consejo de Ministros de 23 de diciembre de 2005. 115 116 114 Sobre la misma, véase el art. 105 RDLOEx. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 171 ESTUDIOS * Se contempla una cifra provisional de 16.878 empleos estables117. * Se establece el compromiso de agilizar la tramitación de las solicitudes empresariales, de modo que en el plazo máximo de un mes puedan contar ya con los trabajadores. * Se incorporan visados para la búsqueda de empleo, tanto los dirigidos a hijos y nietos de español de origen como los limitados a determinados sectores de actividad y ocupaciones. A tal efecto, se procederá a la selección de los trabajadores en los países de origen, tras estudiar las ofertas de los empresarios en España. Posteriormente, una vez que los seleccionados lleguen a territorio español y se inscriban en el Servicio Público de Empleo, participarán en un programa de intermediación con el objetivo de conseguir su inserción laboral. En definitiva, hasta ahora el sistema del contingente no ha cumplido las expectativas, fundamentalmente porque, a pesar de los elementos flexibilizadores que poco a poco han ido integrándose en su régimen jurídico, no se consideran suficientes para neutralizar su excesiva burocratización y rigidez. Según los datos de que disponemos, parece que para el año 2006 se continúa en la línea de agilizar los trámites y procedimientos anudados al contingente, aunque sólo una vez publicado el texto íntegro estaremos en condiciones de analizar hasta qué punto ello contribuye a que esta vía de acceso al mercado de trabajo cumpla una función primordial y efectiva en la planificación de la política de inmigración, a la que sin duda está llamado. Habrá que esperar a que se publique el texto del Acuerdo para saber qué sucede respecto de los trabajadores de temporada, puesto que las notas oficiosas que circulan resultan bastante contradictorias y confusas al respecto118. 117 En el contingente para 2004 (prorrogado para 2005), se previeron 10.908 puestos estables. 118 En la nota publicada en la página web del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (http://www.tt. mtas.es/periodico/inmigracion/200512/INM20051223. htm), se indica que el Acuerdo contempla, como procedimiento aparte, especificaciones para la tramitación de contratos de temporada. Por el contrario, el documento publicado por el Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, con membrete de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración (http://www.icam.es/docs/ficheros/ 200505250002_6_41.doc), mantiene que «las ofertas de empleo de carácter temporal, cuyo procedimiento de tramitación será el mismo que el previsto para las de carácter estable, podrán formularse para atender actividades de temporada o campaña, con una duración máxima de nueve meses dentro de un período de doce meses consecutivos; o de obra o servicio, cuando su duración prevista no exceda de un año, para el montaje de plantas industriales o eléctricas, construcción de infraestructuras, edificaciones y redes de suministro eléctrico y gas, entre otras actividades». Según esta 172 segunda versión, parece que no habrá particularidades procedimentales para los trabajos de temporada, y que el contingente incluirá la posibilidad de contratar trabajadores no ya sólo para actividades estables o de temporada, sino también para otros servicios de duración determinada. Si ello es finalmente así, habría que plantearse hasta qué punto esta opción se corresponde con lo previsto en el art. 78 RDLOEx respecto del contenido que ha de tener el contingente. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 CAROLINA SAN MARTÍN MAZZUCCONI RESUMEN Se analizan las diversas vías de acceso de los inmigrantes al mercado de trabajo, centrando la atención en el contingente de trabajadores extranjeros y en los mecanismos denominados «ordinarios» o de Régimen General. La óptica del estudio huye de la tradicional exposición pormenorizada de regímenes jurídicos, para detenerse sobre todo en aquellos puntos especialmente conflictivos o no resueltos, así como en la reflexión general y particular sobre determinados aspectos del Sistema. Como marco imprescindible para comprender la dinámica y espíritu de los regímenes de acceso al mercado de trabajo español, se aborda primero una caracterización general de los mismos en su conjunto, al hilo de la cual se identifican los principios informadores de la política de inmigración laboral, que son la consideración de la situación nacional de empleo en el caso del trabajo por cuenta ajena, la contratación en origen y la orientación preferente de las ofertas de empleo hacia los Estados con los que se ha firmado Acuerdo de regulación y ordenación de flujos migratorios. Seguidamente, se examina la relación de complementariedad que existe entre el régimen general de autorizaciones y el sistema de contingente de trabajadores extranjeros. Pasando ya al estudio del régimen general de autorizaciones temporales de residencia y trabajo, se acoge la distinción propuesta por el vigente Reglamento de extranjería según que se trate de autorizaciones para trabajo por cuenta ajena de carácter estable u ordinarias, o bien para trabajos de duración determinada, si bien introduciendo una reflexión sobre el tipo de actividades que se incluyen en el ámbito de aplicación de cada una. Se apuntan y comentan los extremos poco claros o imprecisos de su régimen jurídico, al igual que se hace, posteriormente, en relación con las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta propia. A continuación, se examina el sistema de contingentes, repasando su origen y evolución, los procedimientos establecidos para su elaboración y para la contratación a través del mismo, y la naturaleza jurídica del Acuerdo por el que se aprueba. Las cuestiones más interesantes a día de hoy tienen que ver con su contenido, y en tal sentido se analizan, entre otros temas, la incidencia del principio general de empleo estable que lo preside, así como la configuración jurídica de los visados para búsqueda de empleo que es posible que prevea. Se cierra el estudio con un avance de los puntos esenciales del Acuerdo de contingente para el año 2006. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 173 El acceso de los inmigrantes irregulares al mercado de trabajo: Los procesos de regularización extraordinaria y el arraigo social y laboral RAQUEL AGUILERA IZQUIERDO* LA INMIGRACIÓN IRREGULAR L a inmigración irregular se ha convertido en un fenómeno común en todos los países de la Unión Europea, si bien su presencia es muy variable de unos a otros. Las políticas nacionales de inmigración establecen regulaciones legales específicas para que los extranjeros accedan al mercado de trabajo. En general, el objetivo de estas políticas es proporcionar vías de entrada para colmar las necesidades del mercado laboral, pero teniendo en cuenta la situación de la mano de obra nacional. En definitiva, se trata de cubrir con trabajadores extranjeros aquellos puestos de trabajo para los que no existen trabajadores nacionales. Sin embargo, en la práctica son muchos los extranjeros que entran y permanecen irregularmente en los territorios de los distintos Estados sin cumplir los trámites legalmente establecidos. Aun cuando es difícil conocer con exactitud el número de inmigrantes ilegales existentes, * Profesora Titular de Derecho de Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Complutense de Madrid. es un hecho constatado que su magnitud es considerable, por lo que su reducción se ha convertido en una prioridad política tanto a nivel estatal como de la Unión Europea1. La existencia de un gran número de trabajadores inmigrantes que acceden al mercado laboral sin seguir los cauces legalmente establecidos al efecto, pone de manifiesto el fracaso práctico de las políticas nacionales de inmigración. Por lo que se refiere a nuestro país, el acceso de los extranjeros al empleo está basado, fundamentalmente, como señala la Exposición de Motivos del RD 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre En este sentido, a nivel europeo, y a la vista de la evolución de la inmigración en los últimos tres años, se ha abierto un proceso de debate, sobre las normas comunitarias más adecuadas para regular la admisión de inmigrantes económicos. Se trata de desarrollar una política común de inmigración destinada a garantizar la gestión eficaz de los flujos migratorios. Ver, Libro Verde de la Comisión sobre El planteamiento de la Unión Europea sobre la gestión de la inmigración económica, Bruselas, 11 de enero de 2005, COM (2004) 811 final. 1 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 175 ESTUDIOS derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, «en la necesidad de cobertura de puestos de trabajo y, salvo en los supuestos previstos por circunstancias excepcionales y por el paso desde una situación de residencia o de estancia por investigación o estudios a una autorización de residencia y trabajo, los inmigrantes que quieran desarrollar una actividad laboral deberán venir en origen con un visado que les habilite para trabajar o para buscar un empleo». En efecto, para que los extranjeros puedan obtener una autorización de trabajo en España la situación nacional de empleo debe permitir la contratación de trabajadores extranjeros. Así, son dos los sistemas de acceso de los extranjeros al mercado de trabajo, el régimen general y el contingente, pero en ambos se tiene en cuenta la situación nacional de empleo. El régimen general supone la existencia de una oferta concreta de trabajo dirigida a un trabajador extranjero previa constatación de que no hay demandantes de empleo en España para cubrir dicha oferta. A los efectos de determinar la situación nacional de empleo se tendrá en cuenta el catálogo de ocupaciones de difícil cobertura elaborado por el Servicio Público de Empleo Estatal. La calificación de la ocupación como de difícil cobertura implica la posibilidad de tramitar la autorización para residir y trabajar dirigida al extranjero. Asimismo, aunque una ocupación no haya sido calificada como de difícil cobertura, se entiende que la situación nacional de empleo permite la contratación de un trabajador extranjero cuando el empresario acredite la insuficiencia de trabajadores en todo el territorio nacional capacitados para el desempeño de la profesión o puesto de trabajo ofertado. Para ello deberá probar que ha gestionado la oferta de empleo a través del Servicio Público de Empleo y que la gestión ha concluido con resultado negativo. Acreditadas las circunstancias señaladas se podrá tramitar la autorización para residir y trabajar dirigida a un extranjero no residente en España. Por su parte, el sistema del contingente es «un mecanismo de canalización de 176 flujos laborales, por el que los poderes públicos se responsabilizan de la orientación y dirección de dichos flujos en lugar de dejar esta iniciativa exclusivamente en manos del empleador individual o de las leyes del mercado»2. El contingente permite la contratación programada de trabajadores que no se hallan ni residen en España, llamados a desempeñar empleos con vocación de estabilidad y que serán seleccionados en sus países de origen a partir de las ofertas genéricas presentadas por los empresarios (art. 77.2 RD 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social). El acuerdo del Consejo de Ministros por el que se apruebe el contingente comprenderá una cifra provisional, así como las características de las ofertas de empleo de carácter estable para un año natural que puedan ser cubiertas a través de este procedimiento por trabajadores extranjeros que no se hallen ni residan en España. Las ofertas de empleo genéricas presentadas a través del contingente se orientarán preferentemente hacia los países con los que España haya firmado acuerdos sobre regulación y ordenación de flujos migratorios. En cualquier caso, en ambos sistemas los extranjeros que quieran trabajar en España deberán recibir una oferta de empleo en su país de residencia. En ese caso el trabajador extranjero deberá solicitar el visado de residencia para trabajar en la misión diplomática u oficina consular de su lugar de residencia. Sin embargo, la dificultad práctica de este procedimiento que obliga al empresario a contratar a trabajadores extranjeros en su país de residencia y, por tanto, sin un previo contacto personal salvo que el empresario se desplace a dicho país ha hecho que el siste- 2 M. D. VALDUEZA BLANCO: «Aspectos laborales del nuevo Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros y su Integración Social», Relaciones Laborales, nº 4, 2005, pág. 112. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 RAQUEL AGUILERA IZQUIERDO ma no sea eficaz. Prueba de ello, es la existencia de un gran número de trabajadores extranjeros en nuestro país que prestan servicios sin contar con la correspondiente autorización de trabajo. En efecto, son muchos los inmigrantes que entran ilegalmente sin las autorizaciones administrativas necesarias. Una gran parte de los inmigrantes ilegales entran con un visado válido o bajo un régimen que no exige visado, pero permanecen pasado el plazo legal o modifican el propósito de la estancia sin contar con la aprobación de las autoridades. En este sentido, debe tenerse en cuenta que la expresión «trabajadores inmigrantes irregulares» abarca situaciones muy diferentes, todas ellas caracterizadas por la ausencia de autorización para trabajar. Así, de conformidad con la normativa legalmente vigente, se encuentran en esta situación: de origen y comienzan a prestar servicios para otro empresario sin contar, en consecuencia, con la correspondiente autorización; los trabajadores extranjeros que acceden al territorio español con un visado para búsqueda de empleo y que, transcurrido el plazo de estancia de tres meses sin haber obtenido un contrato de trabajo, permanecen en territorio nacional; los extranjeros que entran en territorio español con un visado de estudios y que finalizado o no el curso para el que se matricularon o, en su caso, el trabajo de investigación correspondiente, permanecen en territorio español prestando servicios para un empresario. los trabajadores extranjeros que no obtengan la renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena inicialmente concedida; Los extranjeros irregulares encuentran normalmente trabajo en la economía sumergida, por ello no hay ninguna duda de que si los Estados quieren controlar la inmigración irregular deberán al mismo tiempo establecer medidas para combatir la contratación ilegal. Los inmigrantes ilegales, debido a la falta de documentación, prestan sus servicios, mayoritariamente en puestos de trabajo poco cualificados en el sector de la construcción, la agricultura, la restauración, la limpieza y el servicio doméstico. Como se ha puesto de manifiesto, «siempre existirá un cierto nivel de migración ilegal cualesquiera que sean las vías legales que se instauren, por lo que la lucha contra la migración ilegal debe seguir siendo una parte esencial de la gestión de la inmigración»3. Sin embargo, aun siendo esto cierto, a los Estados no les interesa mantener un número muy elevado de inmigrantes irregulares como consecuencia de las repercusiones negativas que la inmigración irregular acarrea a largo plazo; de ahí que, en la práctica, se vean obligados a adop- los trabajadores extranjeros que cuentan con una autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada y que concluida la relación laboral no retornan a su país 3 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre los vínculos entre la migración legal e ilegal, COM (2004) 412 final. los trabajadores extranjeros que ejercen una actividad laboral sin contar con la correspondiente autorización de trabajo porque han entrado en territorio español con una mera finalidad de estancia o residencia (por ejemplo, han entrado con un visado de tránsito o un visado de estancia o con una autorización de residencia temporal) y, en consecuencia, no han iniciado los trámites administrativos fijados legalmente en su país de origen; los trabajadores extranjeros que hayan obtenido autorización de trabajo para un determinado sector geográfico o una concreta actividad y prestan servicios en un lugar o actividad diferente del autorizado; REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 177 ESTUDIOS tar medidas para legalizar a los inmigrantes que se encuentran de hecho en su territorio. En este sentido, dos son los procedimientos establecidos en nuestro ordenamiento jurídico para proceder a la legalización de trabajadores extranjeros que se encuentran en España sin las autorizaciones administrativas correspondientes: el primer procedimiento, de carácter extraordinario, al que se le conoce con el nombre de «regularización» o «normalización», consiste en la concesión de las autorizaciones administrativas legalmente exigidas a los extranjeros que cumplan los requisitos exigidos por la norma que en cada momento apruebe el correspondiente proceso de regularización. Se trata de procedimientos extraordinarios, por cuanto tienen un período determinado de caducidad fuera del cual, aun cuando se cumplan los requisitos exigidos, no es posible optar a dicha regularización; el segundo procedimiento, de carácter ordinario, fue una novedad de la LO 4/2000 (art. 31), y consiste en la concesión de una autorización de residencia temporal y, en su caso de trabajo, tras un período de estancia irregular en España, cuando se acredite una situación de arraigo. Al estudio de estos dos procedimientos, que tienen por finalidad resolver la irregularidad en la prestación de servicios de trabajadores extranjeros, se dedica este trabajo. LA UNIÓN EUROPEA Y LOS PROCESOS DE REGULARIZACIÓN característica de la política de inmigración en la Unión Europea. La frecuencia de las operaciones de regularización ha sido creciente, especialmente desde mediados de los años noventa. El hecho de que sea necesario realizar tales regularizaciones pone de manifiesto la existencia de una economía sumergida, de manera que, en gran medida, las regularizaciones tienen una motivación económica. Especialmente a partir del año 2001 las regularizaciones extraordinarias se han convertido en un fenómeno común en los países del sur de Europa. Así, se han desarrollado procesos de regularización extraordinarios de carácter masivo en España (6 procesos), Italia (5 procesos), Portugal (3 procesos), Grecia (2 procesos), Francia (2 procesos) y Bélgica (1 proceso), cuya eficacia ha sido cuestionada por la Unión Europea. En este sentido, la Comisión Europea considera que estos procesos son un factor favorable al proceso de integración de los inmigrantes pero también pueden generar más inmigración ilegal4. En efecto, los procesos de regularización permiten a los Estados tener un panorama más claro de quién está presente en su territorio, así como aumentar los ingresos públicos mediante el pago de impuestos y Seguridad Social, al traer a los trabajadores ilegales al mercado laboral regular siempre y cuando las personas afectadas logren mantener u obtener un empleo. Sin embargo, por otro lado, las regularizaciones ofrecen un cierto estímulo a la inmigración ilegal. Esto se ha experimentado en los Estados miembros que han aplicado programas de regularización de carácter masivo, pues a menudo se requiere de procesos de regularización a gran escala algunos Ver Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre inmigración, integración y empleo, COM (2003) 336 final; Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre los vínculos entre la migración legal e ilegal COM (2004) 412 final. 4 La inmigración ilegal es una realidad en Europa; prueba de ello es que algunos Estados miembros han creado programas para regularizar a los inmigrantes irregulares existentes en su territorio, de manera que las regularizaciones se han convertido en una 178 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 RAQUEL AGUILERA IZQUIERDO años más tarde. La Comisión ha estimado que los procesos de regularización tienen lugar por término medio cada 6,5 años, lo que indica que persiste la inmigración y que se cubren unas ciertas reservas de inmigrantes ilegales. En concreto, la Comisión ha analizado los resultados del proceso de regularización masiva llevado a cabo en Bélgica en el año 1999. Este proceso permitió al gobierno belga regularizar a aquellos inmigrantes cuya condición médica les impedía repatriarse, a los que habían estado residiendo ilegalmente en Bélgica durante mucho tiempo y estaban bien integrados, y también a los que habían estado esperando una decisión sobre una solicitud de asilo durante más de tres años. Se presentaron más de 37.146 solicitudes de regularización, que implicaban un total de más de 50.000 individuos, y de ellas se aceptaron el 80 por 100. Las primeras evaluaciones del programa de regularización señalaron que los flujos de inmigrantes ilegales aumentaron a raíz de la medida, pues se considera que la medida envió un mensaje erróneo a los potenciales inmigrantes ilegales, en el sentido de que su estancia acabaría tolerándose. El posterior aumento de las solicitudes de reunificación familiar se consideró una consecuencia de la regularización (las solicitudes aumentaron de 2.122 en 1999 a 4.500 en 2003). De este modo, para la Comisión Europea los programas de regularización no tienen un efecto a largo plazo en la reducción de los niveles de inmigrantes ilegales, sino que pueden servir como factor adicional de incentivo para los mismos, como lo demuestra el caso belga. Además estas medidas a gran escala también tienen implicaciones para otros estados miembros de la Unión Europea debido a la supresión de los controles en las fronteras interiores. Por ello, la Comisión considera necesario desarrollar una política común de regularización basada en el principio de que las medidas de regularización a gran escala deberían evitarse o limitarse a situaciones muy excepcionales. En cualquier caso, se estima conveniente que, teniendo en cuenta las posibles consecuencias de las regularizaciones en otros Estados miembros, en caso de que un Estado miembro decidiera llevar a cabo un programa de regularización a gran escala, los demás deberían ser informados con mucha antelación. También debería consultarse a los Estados miembros sobre la magnitud de la medida prevista, el número de personas afectadas, los criterios que se utilizarán y el posible impacto en otros Estados miembros. Con esta información mutua y con transparencia, podrían establecerse criterios comunes. Junto a la posibilidad de establecer regularizaciones en situaciones excepcionales que no se menciona cuáles pueden ser, la Comisión propone como medida para luchar contra la inmigración ilegal, el desarrollo de una política comunitaria de repatriación. A su entender, en el contexto de una política de inmigración gestionada, el único enfoque coherente para abordar el problema de los residentes ilegales es garantizar la vuelta a su país de origen. Sin embargo, esta postura de la Comisión Europea no es compartida por el Comité Económico y Social Europeo que considera un error plantear que el retorno obligatorio puede ser la respuesta principal a los residentes sin papeles que se encuentran en la Unión Europea. En este sentido, considera que es necesaria una política global que incluya tanto actuaciones de retorno como de regularización, pues si la política de retorno no viene acompañada de medidas de regularización, seguirá manteniéndose la dimensión actual de la población que se encuentra en situación irregular, con lo que supone de fomento de la economía sumergida, la explotación laboral y la exclusión social5. 5 Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones al «Estudio sobre los vínculos entre la migración legal e ilegal», DOUE Serie C nº 157 de 28 de junio de 2005. Esta opinión ya había sido mantenida por el Comité Económico y Social Europeo en su «Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una política común de inmigración ilegal», DOUE Serie C nº 149 de 21 de junio de 2002. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 179 ESTUDIOS Para el Comité Económico y Social Europeo es conveniente regularizar a los inmigrantes irregulares, pero bajo determinadas condiciones de arraigo social y laboral6. En efecto, se habla de regularización en general para hacer referencia a los procedimientos extraordinarios aprobados por los Estados para que los inmigrantes que han entrado de un modo irregular en el país y que carecen, por tanto, de las correspondientes autorizaciones de residencia y trabajo, legalicen su situación mediante la concesión, en la mayoría de los casos, de permisos temporales renovables si se cumplen determinadas condiciones, lo que significa que podrán volver a encontrarse en situación irregular si dejan de cumplir las condiciones del permiso. Sin embargo, los requisitos exigidos por los gobiernos para proceder a la regularización extraordinaria de inmigrantes irregulares varían de unos procesos a otros. Así, en unos casos basta con acreditar la residencia en el país que aprueba el correspondiente proceso de regularización con anterioridad a una determinada fecha, mientras que en otros se exige una cierta integración en el país, que se debe acreditar a través de diferentes elementos como por ejemplo, el hecho de tener una oferta de trabajo o incluso estar trabajando, pues no debemos olvidar que muchas de las personas afectadas por el empleo irregular o no declarado son los inmigrantes irregulares. La práctica ha demostrado que cuanto más conectados estén los requisitos exigidos a la situación de arraigo, especialmente laboral, del trabajador, mayor éxito tendrá el proceso de regularización, de ahí que el Comité Económico y Social Europeo vincule la regularización a dichas situaciones. Como ha afirmado el Comité Económico y Social de España, siguiendo la postura man- 6 Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una política común de inmigración ilegal, DOUE Serie C n.º 149 de 21 de junio de 2002. 180 tenida por la OCDE, «el potencial efecto de atracción de nuevos flujos que pueden tener las regularizaciones no depende tanto de este mecanismo en sí como de la manera en que se lleve a cabo. En este sentido, cuanto menos relacionados estén los requisitos de la regularización con la realidad del mercado de trabajo mayor es el riesgo de incurrir en el futuro en la exclusión de los beneficiarios de estos procesos»7. La concesión de permisos temporales de residencia y trabajo en los procesos de regularización obliga a sus beneficiarios a renovarlos transcurrido el período de concesión. Su renovación suele estar vinculada a la existencia de un contrato de trabajo, lo que dificulta esta renovación y produce la vuelta a la irregularidad de gran parte de sus beneficiarios. Por el contrario, si para la concesión inicial de ese permiso temporal se exige la existencia de un contrato de trabajo es más fácil que una vez que llegue el momento de la renovación, y se exija de nuevo este requisito, los trabajadores estén en condiciones de acreditarlo. Además el vincular la concesión de los permisos en los procesos de regularización a la existencia de un contrato de trabajo permite alejar a los inmigrantes de una situación de exclusión social. En conclusión, puede afirmarse que aun cuando no existe un pronunciamiento expreso de la Unión Europea acerca de los procesos de regularización, la idea general que parece dominar entre las distintas instituciones de la Unión es la de que los procesos de regularización extraordinaria de trabajadores inmigrantes ilegales son necesarios en muchos casos, pues no es aceptable que los Estados permitan la residencia ilegal indefinida de un gran número de nacionales de países terceros. Ahora bien, y dado que los procesos de regularización que se realicen en un Estado miembro van a afectar al resto debido a la supresión de los controles en las fronteras interiores, sería beneficioso que la Unión 7 Informe 2/2004, de 28 de abril, La inmigración y el mercado de trabajo en España. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 RAQUEL AGUILERA IZQUIERDO Europea fijara unas reglas comunes acerca de las condiciones y requisitos a exigir a los posibles beneficiarios. Entre las condiciones a exigir para proceder a la regularización, debería requerirse un cierto arraigo social y, sobre todo, laboral de los inmigrantes irregulares. LOS PROCESOS DE REGULARIZACIÓN EN ESPAÑA En nuestro país, desde la entrada en vigor de la LO 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, han tenido lugar seis procesos de regularización extraordinaria, el último de ellos en el año 2005. Este último proceso, por sus diferencias con los procesos de regularización anteriores y por su mayor proximidad será objeto de estudio específico en el siguiente apartado. La disposición transitoria 2.ª de la LO 7/1985, estableció la posibilidad de que los extranjeros que se encontraran en España «insuficientemente documentados», en la fecha de entrada en vigor de la Ley, regularizaran su situación siempre que los extranjeros o los empleadores, en su caso, así lo solicitaran presentando la documentación necesaria dentro del plazo de tres meses a contar desde la indicada fecha. La Orden de 30 de enero de 1986 amplió, hasta el 31 de marzo de 1986, el plazo de presentación de solicitudes. Según datos del Ministerio del Interior, 38.181 extranjeros regularizaron su situación en este proceso. En diciembre de 1990 el Gobierno presentó al Congreso de los Diputados una Comunicación sobre «La situación de los extranjeros en España. Líneas básicas de la política española de extranjería». En esta Comunicación el gobierno manifestaba su decisión de «buscar soluciones eficaces para que aflore a la superficie la bolsa de marginación constituida por los extranjeros ilegales, articulando cuando sea posible medidas que propicien la legalización de determinados colectivos de inmigrantes en situación ilegal que puedan justificar su inserción en la comunidad nacional». Asimismo, el Congreso de los Diputados, en la proposición no de ley adoptada el 9 de abril de 1991, instó al gobierno a «adoptar las medidas necesarias para completar el proceso de regularización realizado en 1985 al tiempo que se propicia la afloración y legalización de los colectivos de extranjeros que trabajan en situación irregular llegados con posterioridad a nuestro país y que puedan demostrar su inserción y arraigo». Con estos antecedentes, el gobierno aprueba por Resolución de 7 de junio de 1991 (BOE 8 junio 1991) un nuevo proceso de regularización. A este proceso de regularización pudieron acceder los trabajadores extranjeros que acreditaran su presencia en España antes del 24 de julio de 1985 y permanencia habitual desde dicha fecha, o que acreditaran su presencia en España antes del 15 de mayo de 1991 y permanencia habitual desde entonces, concurriendo alguna de las siguientes circunstancias: haber sido en el pasado titular de un permiso de trabajo y residencia, realizar o haber realizado en España una actividad lucrativa continuada, o contar con una oferta firme de empleo regular y estable, o con proyecto permanente y viable de explotación o desarrollo de actividad por cuenta propia. Los extranjeros irregulares que pudieran acreditar alguna de las circunstancias señaladas obtuvieron los correspondientes permisos de trabajo y residencia. Las solicitudes pudieron presentarse entre el 10 de junio y el 10 de diciembre de 1991. Fueron presentadas 135.393 solicitudes, que dieron lugar a 109.068 permisos de trabajo y residencia (datos facilitados por la Dirección General de Ordenación de las Migraciones, MTAS). La entrada en vigor del RD 155/1996, de 2 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la LO 7/1985, supuso la aprobación de un nuevo proceso de regularización. El proceso de documentación de extranjeros en situación irregular previsto en REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 181 ESTUDIOS la disposición transitoria tercera del RD 155/1996, fue desarrollado por Resolución de 15 de abril de 1996 (BOE 17 abril 1996). Este proceso de regularización afectó a los extranjeros en situación irregular que se encontraran en España antes de 1 de enero de 1996 y hubieran sido titulares de un permiso de trabajo y residencia o un permiso de residencia con posterioridad a la entrada en vigor del RD 1119/1986, de 26 de mayo, por el que se aprobó el anterior Reglamento de ejecución de la LO 7/1985. También pudieron beneficiarse de este procedimiento los familiares de los extranjeros que reunieron los dos requisitos señalados. El solicitante de un permiso de trabajo y residencia a través de este proceso de regularización debía presentar una oferta de trabajo o declaración de actividad o actividades en las que tenía previsto trabajar. El solicitante de un permiso de residencia únicamente debía acreditar medios de vida suficientes para el período de residencia solicitado y tener cubierta la asistencia sanitaria. Las solicitudes pudieron presentarse entre el 23 de abril de 1996 y el 23 de agosto de 1996. Se tramitaron 25.388 solicitudes (datos facilitados por la Dirección General de Ordenación de las Migraciones, MTAS). La aprobación de un nuevo régimen de la extranjería en España con la publicación de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tiene como consecuencia la aprobación de un nuevo procedimiento de regularización. La disposición transitoria primera de dicha Ley determina que el gobierno establecerá, mediante Real Decreto, el procedimiento para la regularización de los extranjeros que se encuentren en territorio español antes del día 1 de junio de 1999 y que acrediten haber solicitado en alguna ocasión permiso de residencia o trabajo o que lo hayan tenido en los tres últimos años. Mediante el RD 239/2000, de 18 de febrero, se da cumplimiento al mandato derivado de la referida disposición transitoria y se amplía el procedimiento de regularización a otros grupos de extranje- 182 ros, tales como solicitantes de asilo hasta el 1 de febrero de 2000 cuya petición haya sido desestimada, o familiares de otros extranjeros que también se acogen al proceso de regularización, y familiares de residentes extranjeros o españoles. En este proceso, para obtener el permiso de trabajo y residencia bastaba con presentar copia del permiso de trabajo y residencia o copia del permiso de residencia del que, en algún momento anterior al 31 de marzo de 2000, los extranjeros en situación irregular hubieran sido titulares, o copia de la solicitud de permiso de trabajo y residencia o copia de la solicitud de permiso de residencia presentada antes del 31 de marzo de 2000 y que les fue denegada. No era necesario, por tanto, contar con una oferta de trabajo en el momento de la solicitud para obtener el permiso de trabajo y de residencia inicial sin ningún tipo de restricciones de tipo geográfico, sectorial o profesional. Este proceso de regularización extraordinaria tuvo lugar entre el 21 de marzo y el 31 de julio de 2000. Se presentaron 247.598 solicitudes y se concedieron 153.465 permisos de trabajo y residencia (datos facilitados por la Dirección General de Ordenación de las Migraciones, MTAS). La reforma de la LO 4/2000, de 11 de enero, por la LO 8/2000, de 22 de diciembre, supone el inicio de un nuevo proceso de regularización. En efecto, según la disposición transitoria cuarta de la LO 8/2000, el gobierno establecerá mediante Real Decreto los requisitos que permitan, sin necesidad de presentar nueva documentación, la regularización de los extranjeros que se encuentren en España y que habiendo presentado solicitud de regularización, al amparo de lo previsto en el RD 239/2000, hayan visto denegada la misma exclusivamente por no cumplir el requisito de encontrarse en España antes del 1 de junio de 1999. En cumplimiento de este mandato se dicta el RD 142/2001, de 16 de febrero (BOE 20 febrero 2001), que regula un procedimiento de reexamen de las solicitudes denegadas. De este modo, pudieron ser documentados con un permiso de trabajo y resi- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 RAQUEL AGUILERA IZQUIERDO dencia los extranjeros que cumplieran los siguientes requisitos: Haber presentado solicitud de regularización en aplicación del procedimiento establecido mediante el RD 239/2000, de 18 de febrero, por el que se establece el procedimiento para la regularización de extranjeros previsto en la disposición transitoria primera de la LO 4/2000. Haber sido objeto, en el procedimiento incoado en virtud de dicha solicitud, de denegación por el motivo exclusivo de no haber acreditado el requisito de encontrarse en España antes del 1 de junio de 1999. Encontrarse en España a la entrada en vigor del RD 142/2001, de 16 de febrero, es decir, el 2 de marzo de 2001. Acreditar el cumplimiento de los demás requisitos exigidos en el RD 239/2000, a saber, haber solicitado en alguna ocasión permiso de residencia o trabajo o haber sido titular de un permiso de residencia o trabajo en los tres último años. En este caso, los trabajadores extranjeros no tuvieron que presentar ninguna documentación sino que los órganos administrativos competentes procedieron de oficio a reexaminar todas las solicitudes denegadas, en el anterior proceso de regularización, por incumplir el requisito de encontrarse en España antes del 1 de junio de 1999. Como puede comprobarse, en los procedimientos de regularización llevados a cabo en España entre los años 1985 y 2001 ha existido una clara desconexión entre los requisitos exigidos y la situación laboral del extranjero irregular. Así, en todos ellos, con la excepción del proceso de regularización de 1996, se ha procedido a la concesión del permiso de trabajo correspondiente con independencia de si el extranjero irregular contaba con una oferta de trabajo. En el proceso de regularización de 1996 se exigió dicha oferta para la concesión del permiso de trabajo, sin embargo la oferta de trabajo podía no llegar a materializarse en un contrato de trabajo pues no se exigía ninguna prueba posterior de su existencia; bastaba con acreditar que en el momento de la solicitud se contaba con una oferta firme de empleo sin ningún otro requisito adicional, de manera que la oferta de empleo no era vinculante para los empresarios. Junto a los procesos de regularización señalados, debe tenerse en cuenta que el sistema del contingente hasta el año 2000 fue utilizado como procedimiento encubierto de regularización. En este sentido, no sólo la doctrina8, sino el propio Consejo Económico y Social ha señalado que durante los años 1993 y 1999, «la fijación de un cupo de trabajadores extranjeros para cubrir las demandas no atendidas por el mercado nacional, acreditadas mediante ofertas de empleo no vinculantes, representó en la práctica una vía para la normalización de relaciones laborales preexistentes, objetivo reconocido incluso explícitamente en los Acuerdos que aprobaban el contingente anual, que facilitaban su cumplimiento mediante diversas disposiciones, conteniendo mecanismos para la exención de visado o la posibilidad de solicitarlo desde el país de origen mediante representante legal» 9 . De este modo, fueron muchas las situaciones de irregularidad que pudieron acceder a autorizaciones administrativas por esta vía. A partir de la entrada en vigor de la LO 4/2000, de 11 de enero, y del RD 864/2001, las características del sistema del contingente cambian. El contingente pasa a basarse en la oferta de puestos de trabajo concretos y vinculados a la firma de un contrato de traba- Ver, M. ALONSO OLEA: Apuntes sobre las leyes de extranjería del año 2000, Cuadernos Civitas, Madrid, 2001, pág. 41; M. T. IGARTUA MIRÓ: «Los extranjeros y el acceso al trabajo en la LO 4/2000», en Extranjeros en España. Régimen jurídico, Ed. Laborum, Murcia, 2001, pág. 414. 9 Informe CES 2/2004, de 28 de abril, La inmigración y el mercado del trabajo, pág. 94. 8 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 183 ESTUDIOS jo en el país de origen, de manera que se trata de garantizar la contratación de trabajadores extranjeros que no se hallen en España. En esta misma línea, el RD 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la LO 4/2000, de 11 de enero, ha tratado, como señala en su Exposición de Motivos, de aumentar las prevenciones para evitar que los instrumentos legales se utilicen en fraude de ley, «de manera que los procedimientos destinados a la canalización de la inmigración legal, como el régimen de autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta ajena o el contingente, no puedan ser utilizados como mecanismo de regularización encubierta de personas que se hallan en España en situación irregular». EL PROCESO DE REGULARIZACIÓN DEL AÑO 2005 Ante la elevada cifra de extranjeros que se hallan en territorio español en situación irregular y coincidiendo, como en anteriores ocasiones, con la aprobación de una nueva reforma en materia de extranjería, en el año 2005 ha tenido lugar el último, hasta la fecha, proceso de regularización extraordinaria en nuestro país. En efecto, la disposición transitoria tercera del RD 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, ha aprobado un nuevo proceso, al que se le ha denominado en esta ocasión de normalización en lugar de regularización, que se caracteriza por vincular la concesión de las autorizaciones de residencia y trabajo a la existencia de una futura relación laboral. Así, para garantizar que este proceso se ciñe a quienes tengan vinculación real y comprobable con el mercado de trabajo, se ha exigido, como regla general, que sean los propios empresarios, y no los trabajadores extranjeros en situación irregular como ha sucedido en los anteriores procesos de regularización, los que presenten la solici- 184 tud de autorización y los que presenten el contrato de trabajo que les vinculará con el extranjero cuya regularización se pretende. El planteamiento es, por tanto, completamente diferente a los procesos de regularización anteriores donde, como hemos señalado, la existencia o no de una futura relación laboral no fue un requisito necesario para la concesión de los correspondientes permisos de trabajo. De este modo, se ha pretendido que exista una clara vinculación entre este proceso de regularización y la situación del mercado de trabajo, de tal manera que no se busca una solución temporal que probablemente supondrá la vuelta a la irregularidad en el momento de solicitar la renovación de las autorizaciones concedidas, sino que lo que se pretende es conseguir una situación lo más similar posible a la de los trabajadores extranjeros que entran de un modo regular en territorio español, al exigir la existencia de un contrato de trabajo. Durante un período de tres meses, entre el 7 de febrero y el 7 de mayo de 2005, los empresarios que pretendan contratar a trabajadores extranjeros que se encuentran en situación irregular en nuestro país han podido solicitar que se les otorgue una autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta ajena siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones (ver, Orden PRE 140/2005, de 2 de febrero, por la que se desarrolla el procedimiento aplicable al proceso de normalización previsto en la disposición transitoria tercera del RD 2393/2004, de 30 de diciembre): Que el trabajador figure empadronado en un municipio español antes del 7 de agosto de 2004 y se encuentre en España en el momento de realizar la solicitud. El legislador ha optado por el sistema de empadronamiento para dar fe de la entrada y permanencia de inmigrantes en España. Este requisito se ha convertido al finalizar este proceso de regularización en uno de los más polémicos. En este sentido, debe recordarse que la LO 14/2003, de 20 de noviembre, de REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 RAQUEL AGUILERA IZQUIERDO reforma de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, permitió el acceso de la Dirección General de la Policía a los datos de inscripción padronal de los extranjeros existentes en España. Con esta medida, lógicamente, se desincentivó el empadronamiento, y la exigencia de este requisito para acreditar la estancia en España antes del 7 de agosto de 2004 ha provocado que muchos extranjeros no pudieran acceder al proceso de regularización. Por este motivo, poco antes de su finalización el gobierno modificó este requisito y admitió junto al empadronamiento el denominado empadronamiento por omisión. En virtud de esta figura, se trata de que los trabajadores extranjeros que no estuvieran empadronados en ningún municipio español con anterioridad al 7 de agosto de 2004, puedan acreditar que se encontraban en España antes de dicha fecha pero que no solicitaron su empadronamiento. Para ello los trabajadores extranjeros han debido aportar algún documento que justifique su residencia en España antes de dicha fecha y solicitar del Ayuntamiento correspondiente que les empadrone con efectos retroactivos, a los solos efectos del proceso de normalización, en una fecha anterior al 7 de agosto de 200410. 10 Según Resolución de 15 de abril de 2005, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación de la Resolución de 14 de abril de 2005, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos para la expedición de certificaciones padronales acreditativas de la residencia anterior al 8 de agosto de 2004, de los extranjeros afectados por el procedimiento de normalización inscritos con posterioridad (BOE de 16 de abril de 2005), los documentos públicos que se tendrán en cuenta para acreditar la estancia en España con anterioridad al 8 de agosto de 2004 serán los siguientes: copia de la solicitud de empadronamiento no resuelta o denegada, debidamente registrada en el municipio; tarjeta de asistencia Que el empresario haya firmado con el trabajador un contrato de trabajo cuyos efectos estarán condicionados a la entrada en vigor de la autorización de residencia y trabajo solicitada. La duración del contrato debe ser como mínimo de seis meses, salvo en el sector agrario en el que el período mínimo será de tres meses. En los sectores de la construcción y la hostelería la duración mínima de seis meses podrá llevarse a cabo dentro de un período máximo de doce meses. Quedan, por tanto, al margen de este procedimiento los trabajadores por cuenta propia en situación irregular. Por su parte, los extranjeros que pretendan desarrollar su actividad en el ámbito del servicio doméstico, trabajando parcialmente y de manera simultánea para más de un titular de hogar familiar han podido también solicitar la concesión de una autorización inicial de residencia y trabajo siempre y cuando presten servicios exclusivamente domésticos para más de un cabeza de familia, titular de hogar familiar, o grupo de personas que, sin constituir familia, convivan en el mismo hogar familiar, con carácter parcial o discontinuo, y cuya duración no sea inferior a 30 horas de trabajo efectivo a la semana, en cómputo global, realizadas durante, al menos, 12 días en el mes. Que las empresas solicitantes estén inscritas en el correspondiente régimen del sanitaria de un servicio público de salud en la que conste la fecha del alta, o en su caso, certificación en la que conste la fecha de antigüedad del alta; copia de la solicitud de escolarización de menores, debidamente registrada; copia de la solicitud debidamente registrada, certificación del informe de los Servicios Sociales o notificación de la resolución de percepción de ayudas sociales; documento de alta laboral o certificación de la misma expedida por la Seguridad Social; copia de la solicitud de asilo debidamente registrada; notificación de resoluciones derivadas de la normativa de extranjería emitidas por el Ministerio del Interior. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 185 ESTUDIOS Sistema de Seguridad Social y se encuentren al corriente del cumplimiento de sus obligaciones tributarias y de las cuotas exigibles por la Seguridad Social. Que las condiciones del contrato de trabajo se ajusten a las establecidas por la normativa vigente para la misma actividad, categoría profesional y localidad. Que se posea la titulación, en su caso, debidamente homologada o que se acredite la capacitación exigida para el ejercicio de la profesión. Que el trabajador extranjero carezca de antecedente penales tanto en España como en los países en los que hubiera residido en los últimos cinco años anteriores, por delitos tipificados en el ordenamiento jurídico español. Que el trabajador extranjero no tenga prohibida su entrada en España. Presentada la documentación correspondiente por el empresario, los Delegados del gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, o, en su caso, los Subdelegados del gobierno en las provincias, han resuelto las solicitudes. Al vincularse la concesión de la autorización de residencia y trabajo a la existencia de un contrato de trabajo, si la solicitud se resuelve favorablemente dicha autorización queda condicionada a que en el plazo de un mes desde que tiene lugar la notificación, se produzca la afiliación y/o alta del trabajador en la Seguridad Social. Una vez cumplida la condición de afiliación y/o alta del trabajador extranjero en la Seguridad Social, la autorización de residencia y trabajo comenzará su período de vigencia, que será de un año. Si transcurrido el plazo de un mes desde la notificación el empresario no ha dado de alta en la Seguridad Social al trabajador extranjero, la autorización quedará sin efecto. De este modo, el alta en la Seguridad Social se convierte en el medio probato- 186 rio de que el contrato de trabajo efectivamente se ha celebrado cumpliendo los requisitos legalmente exigidos. Para aquello supuestos en los que resuelta favorablemente la solicitud el empresario no procede a dar de alta al trabajador en el plazo de un mes, la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración ha previsto la posibilidad de que el trabajador extranjero aporte en el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente al que ha quedado agotado el período para dar de alta, un nuevo contrato de trabajo. Así, aportado al expediente el desistimiento formal de la empresa o empleador, o constatada la imposibilidad de que el alta se materialice por desaparición del solicitante o causas de fuerza mayor, el trabajador interesado podrá solicitar la continuación del expediente aportando un nuevo contrato de trabajo con empresa o empleador distinto. En el mismo sentido, cuando el expediente hubiera sido denegado exclusivamente por la existencia de deudas de la empresa o empleador con la Seguridad Social o Hacienda, la aportación de nuevo contrato de trabajo con empresa o empleador distinto podrá realizarse por el trabajador interesado en fase de recurso. El total de solicitudes presentadas en este proceso de regularización ha sido de 691.655, lo que pone de manifiesto el elevado número de trabajadores extranjeros irregulares que existen en nuestro territorio. Según los últimos datos presentados por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales sobre el balance del proceso de normalización de trabajadores extranjeros, con fecha 30 de diciembre de 2005 se habían resuelto 688.419 solicitudes. De ellas el 83,27 por 100, es decir, 575.941 solicitudes han sido resueltas favorablemente. En esa misma fecha el número de extranjeros con autorización concedida y alta posterior en la Seguridad Social era de 550.136. Hay un desfase, por tanto, de 25.805 trabajadores extranjeros a los que se les ha notificado la resolución favorable de su expediente pero que no han sido dados de alta en la Segu- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 RAQUEL AGUILERA IZQUIERDO ridad Social. Por provincias el mayor número de solicitudes se ha presentado en Madrid (171.321), seguida de Barcelona (101.504), Valencia (46.965), Murcia (43.732), Alicante (43.710) y Almería (30.396). Por sectores de actividad el mayor número de solicitudes se ha presentado en el servicio doméstico, seguido del sector de la construcción, la agricultura y la hostelería. Así, del total de trabajadores extranjeros con autorización concedida y posterior alta en el Régimen correspondiente de la Seguridad Social, el 33,42% pertenecen al servicio doméstico, el 21,19% al sector de la construcción, el 14,16% al sector agrícola y el 10,77% al sector de la hostelería. De los 550.136 trabajadores que a fecha 30 de diciembre de 2005 habían sido dados de alta en la Seguridad Social, 122.636 proceden de Ecuador, 95.993 de Rumania, 64.697 de Marruecos y 48.355 de Colombia. El reparto de las autorizaciones concedidas por nacionalidades responde al reparto por sectores de actividad, pues una gran mayoría de los extranjeros procedentes de Ecuador prestan servicio en el sector doméstico, mientras que los extranjeros procedentes de Rumania lo hacen en el sector de la construcción. Como puede comprobarse, las diferencias entre este proceso de regularización y los desarrollados hasta la fecha en España son significativas al exigirse la existencia de un contrato de trabajo y el alta en la Seguridad Social. Ahora bien, transcurrido un año desde la finalización de este proceso de regularización podrá hablarse del éxito o no del mismo, pues en ese momento podrá comprobarse cuántas de las autorizaciones de residencia y trabajo concedidas vuelven a ser renovadas. Cuanto mayor sea el número de autorizaciones no renovadas mayor será el número de extranjeros que vuelven a la situación de irregularidad, lo que demostrará, o bien que sus servicios ya no son necesarios para las empresas que en su momento les contrataron o para otras del mismo sector, o bien que las empresas no quieren cumplir con sus obligaciones legales y prefieren ahorrarse los costes labo- rales y de Seguridad Social acudiendo de nuevo a la contratación irregular. Si, por el contrario, la gran mayoría obtienen la renovación de sus autorizaciones, el proceso de regularización habrá cumplido en gran medida su finalidad, que no es otra que la de disminuir el número de inmigrantes irregulares dotándoles de las autorizaciones administrativas legalmente necesarias para residir y trabajar en España. Finalizado el proceso de regularización, sólo una utilización correcta de los procedimientos establecidos legalmente para canalizar los flujos migratorios y una política gubernamental que trate de sacar a la luz la economía sumergida existente podrá evitar que el número de trabajadores irregulares continúe en aumento. Por lo que se refiere al denominado «efecto llamada» que tienen los procesos de regularización, a nuestro juicio, no hay duda de que todos ellos lo tienen, independientemente de los requisitos que se exijan, pues los trabajadores extranjeros que no se encuentran en nuestro país desconocen los requisitos exactos exigidos por la normativa correspondiente y únicamente tienen noticia de los datos más llamativos de la norma o del simple hecho de que se está procediendo a la legalización de extranjeros irregulares. Este es un aspecto difícil de controlar y que debe ser valorado a la hora de abrirse un nuevo proceso de regularización. EL ARRAIGO LABORAL Y SOCIAL Junto a los procesos de regularización extraordinaria, el legislador ha considerado necesario articular un procedimiento permanente que permita dar respuesta a situaciones individuales de irregularidad. En este sentido, el art. 31 de la LO 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la LO 4/2000, de 11 de enero, estableció la posibilidad de otorgar un permiso de residencia temporal a los extranjeros que acrediten su situación de arraigo en España. Este precepto, en sus REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 187 ESTUDIOS apartados 3 y 4, contempló la posibilidad de otorgar un permiso de residencia temporal: a los extranjeros que en su momento hubieran obtenido tal permiso y no lo hubieran podido renovar; a los extranjeros que acrediten una permanencia en territorio español durante un período mínimo de cinco años; y, a los extranjeros en los que concurran razones humanitarias o circunstancias excepcionales y a los que acrediten una situación de arraigo, en los supuestos previstos reglamentariamente. Era, por tanto, necesario un desarrollo reglamentario para determinar qué requisitos debían cumplirse para que los extranjeros que se encontraran en España en situación irregular pudieran obtener un permiso de residencia temporal por arraigo. Por ello, hasta que se aprobó el Reglamento correspondiente, por RD 864/2001, de 20 de julio, se entendió que acreditaban una situación de arraigo aquellos extranjeros que se encontraran en España antes del 23 de enero de 2001 y probaran su incorporación al mercado de trabajo o la existencia de vínculos familiares con extranjeros residentes o con españoles. Se produjo así, en realidad, un nuevo proceso de regularización al margen de la ley, o de documentación por arraigo, fruto de los denominados «acuerdos de regularización» entre la Delegación o Subdelegación del Gobierno respectiva, y Asociaciones, ONG y coordinadoras de asociaciones de inmigrantes en Barcelona, Murcia, Almería, Huelva y Valencia, que tuvieron como finalidad acabar con la fuerte presión social de diversos colectivos de inmigrantes que reclamaban la extensión del proceso de regularización del año 2000 a todas aquellas personas que se encontraran en España en el momento de la entrada en vigor de la LO 4/2000. Estos «acuerdos de regularización» provocaron manifiestas discriminaciones entre los extranjeros en situación irregular dependiendo de la provincia en la que estuvieran residiendo, de ahí que el 188 Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, comunicara, a instancia del Delegado del gobierno para la Extranjería y la Inmigración, a los Delegados y Subdelegados del gobierno, «Instrucciones respecto a la posibilidad de otorgar un permiso de residencia temporal a un extranjero cuando acreditara una situación de arraigo en España a tenor de lo previsto en el art. 31.4 de la LO 4/2000, reformada»11. Sobre la base de estas Instrucciones se admitieron a trámite las peticiones de los extranjeros que se encontraran en España y cumplieran los requisitos anteriormente señalados12. A través de este procedimiento fueron concedidas 184.016 autorizaciones de residencia y trabajo (datos facilitados por la Dirección General de Ordenación de las Migraciones, MTAS). El RD 864/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la LO 4/2000, de 11 de enero, precisó los requisitos para la concesión del permiso de residencia temporal por arraigo (art. 41.2): permanencia continuada en España durante un período mínimo de tres años; incorporación real al mercado de trabajo (que debía acreditarse, según Instrucciones de la Delegación del Gobierno para la extranjería, mediante la presentación de una oferta de empleo, que debía ser contrastada en cuanto a su veracidad y efectividad por la Áreas o Dependencias de Trabajo y Asuntos Sociales) o existencia de vínculos familiares con extranjeros residentes o con españoles. 11 Ver, P. CHARRO BAENA: «Las autorizaciones para trabajo de extranjeros tras la LO 8/2000, de 22 de diciembre», Tribuna Social, nº 133, 2002, pág. 40. 12 Ver, Ministerio del Interior, Delegación del Gobierno para la extranjería y la inmigración: Nota informativa sobre el permiso de residencia temporal a un extranjero cuando se acredite una situación de arraigo en España, Madrid, junio, 2001. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 RAQUEL AGUILERA IZQUIERDO Asimismo, siguiendo lo dispuesto en el art. 31.3 de la LO 4/2000, el RD 864/2001 reconoció la posibilidad de obtener un permiso de residencia temporal a los extranjeros que hubieran tenido tal permiso y no lo hubieran podido renovar habiendo permanecido de forma continuada en territorio español sin permiso de residencia durante los dos años anteriores y a los que acreditaran un permanencia continuada, sin permiso de residencia, en territorio español durante un período mínimo de cinco años. Sin embargo, la LO 14/2003, de 20 de noviembre, por la que se modifica la LO 4/2000, de 11 de enero, ha suprimido estos dos supuestos, pero ha mantenido la posibilidad de obtener un permiso de residencia temporal por razones de arraigo en los términos que se determinen reglamentariamente. Esos términos, hasta la aprobación del nuevo Reglamento de la LO 4/2000, se ha entendido que eran los fijados en el RD 864/2001. pues para evitar distorsiones en el proceso de regularización o normalización extraordinaria la disposición transitoria tercera del Reglamento ha previsto su entrada en vigor seis meses después de la entrada en vigor del propio Reglamento. La aprobación del nuevo Reglamento de la LO 4/2000, por RD 2393/2004, ha supuesto la introducción de importantes cambios en esta materia, fundamentalmente en lo que se refiere a los requisitos exigidos para acreditar la incorporación real del extranjero que se encuentra en España al mercado de trabajo. El segundo supuesto ha sido calificado en la práctica como de arraigo social. Así, se podrá conceder una autorización de residencia temporal a los extranjeros que acrediten la permanencia continuada en España durante un período mínimo de tres años, siempre que carezcan de antecedentes penales en España y en su país de origen, cuenten con un contrato de trabajo firmado por el trabajador y el empresario en el momento de la solicitud cuya duración no sea inferior a un año y bien acrediten vínculos familiares con otros extranjeros residentes, bien presenten un informe que acredite su inserción social emitido por el Ayuntamiento en el que tengan su domicilio habitual. A estos efectos, los vínculos familiares se entenderán referidos exclusivamente a los cónyuges, ascendientes y descendientes en línea directa. En efecto, de conformidad con el art. 45 del RD 2393/2004, de 30 de diciembre, son tres los supuestos en los que se podrá conceder, previa solicitud por parte del extranjero inmigrante, una autorización de residencia temporal por razones de arraigo: El tercer y último supuesto puede ser calificado como de arraigo familiar, pues se podrá conceder una autorización de residencia temporal cuando se trate de hijos de padre o madre que originariamente hubieran sido españoles. El primer supuesto es calificado, por el propio Reglamento, como de arraigo laboral. Así, podrán obtener una autorización los extranjeros que acrediten la permanencia continuada en España durante un período mínimo de dos años siempre que carezcan de antecedentes penales en España y en su país de origen, y que demuestren la existencia de relaciones laborales cuya duración no sea inferior a un año. Esta figura ha entrado en vigor el 7 de agosto de 2005, La concesión de la autorización de residencia temporal por razones de arraigo, en los tres supuestos señalados, lleva aparejada una autorización de trabajo durante la vigencia de aquélla (art. 45.7 RD 2393/2004). En el supuesto de arraigo social la concesión de la autorización de trabajo es coherente, a nuestro juicio, con los requisitos exigidos por la norma pues, como hemos señalado, es necesario contar con un contrato de trabajo con una duración mínima de un año, cuyos efectos estarán condicionados a la entrada en REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 189 ESTUDIOS vigor de la autorización de residencia y trabajo solicitada. Dado que este requisito es imprescindible, el art. 46.7 del RD 2393/2004, señala que la eficacia de la autorización concedida en el supuesto de arraigo social estará condicionada a la posterior afiliación y alta del trabajador en la Seguridad Social en el plazo de un mes desde la notificación realizada al solicitante. No basta, por tanto, la existencia de una mera oferta de trabajo que podrá o no hacerse efectiva, sino que es necesaria la prueba de que el contrato se ha celebrado efectivamente y de conformidad con la legalidad vigente, y esa prueba no es otra que la afiliación y alta en la Seguridad Social. Sin embargo, en el supuesto de arraigo laboral y de arraigo familiar no es necesaria la existencia de un contrato de trabajo y, a pesar de ello, si se cumplen los requisitos señalados anteriormente, se otorgará la autorización de trabajo correspondiente. La concesión de la autorización de trabajo en estos supuestos no parece responder al espíritu del nuevo Reglamento de Extranjería, que no es otro que el de vincular la concesión de la autorización de trabajo a la existencia efectiva de un contrato de trabajo que se acredita a través de la afiliación y alta en la Seguridad Social. Así, en el arraigo laboral el extranjero tendrá que acreditar que ha tenido relaciones laborales en España de duración superior a un año, pero no es requisito obligatorio el tener una relación laboral en el momento de la solicitud. Por su parte, en el arraigo familiar no se exige otro requisito que el de ser hijo de padre o madre originariamente español independientemente de si el extranjero cuenta con una oferta efectiva de trabajo. El arraigo laboral y el arraigo social plantean en la práctica el problema de cómo acreditar los requisitos exigidos por la norma. En el supuesto de arraigo laboral, el art. 46.2 del RD 2393/2004, señala cuáles son los medios a través de los cuáles se puede acreditar la relación o relaciones laborales mantenidas y su duración. Debe tenerse en cuenta que en el 190 arraigo laboral «no se está pensando en una relación laboral de futuro sino de pasado, es decir, lo que posibilita la concesión de una autorización de residencia temporal es que el inmigrante haya trabajado de forma irregular durante un tiempo (un año) y que dicha irregularidad pueda ser probada» 13 . Los medios de prueba son dos: Resolución judicial que reconozca la relación laboral (no se admite la conciliación administrativa o judicial que podría dar lugar a fraudes). Aunque la norma no lo especifica, entendemos que dicha resolución debe ser firme. Para contar con una resolución judicial será necesario que el trabajador demande a su empresario, bien por despido, o bien por salarios debidos. En este sentido, debe tenerse en cuenta que la relación laboral entre un empresario y un trabajador extranjero en situación irregular es válida14 y, en consecuencia, el inmigrante irregular podrá acceder a la jurisdicción en reclamación de sus derechos laborales o de Seguridad Social. Como la norma habla en plural de relaciones laborales de duración no inferior a un año, será necesario presentar, en el caso de que hayan existido varias, una resolución judicial por cada una de las relaciones mantenidas, de manera que la suma de todas ellas sea al menos igual a un año. Resolución administrativa confirmatoria del acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que acredite la relación laboral. De conformidad con el RD 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Regla- 13 M. D. VALDUEZA BLANCO: «Aspectos laborales del nuevo Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros y su Integración Social», op.cit, pág. 128. 14 Ver, por todos, J. MARÍN MARÍN y F. GALLEGO MOYA: El trabajo de los inmigrantes irregulares. Un estudio jurisprudencial, Ed. Bomarzo, Albacete, 2005. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 RAQUEL AGUILERA IZQUIERDO mento General sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones del orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, el procedimiento sancionador se inicia, de oficio o por denuncia del trabajador, por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en la que se hará constar, entre otros datos, la infracción o infracciones presuntamente cometidas y la propuesta de sanción. El acta de infracción será notificada al presunto sujeto o sujetos responsables, que podrán formular las alegaciones que estimen oportunas en el plazo de quince días desde su notificación. Si no se formaliza escrito de alegaciones, continuará la tramitación del procedimiento hasta dictar la resolución que corresponda, cumplimentándose, con carácter previo, el trámite de audiencia a favor del presunto responsable. Si se formulan alegaciones en plazo contra el acta de infracción, el órgano competente podrá recabar informe ampliatorio del inspector o subinspector que practicó el acta. Terminada la instrucción y antes de dictar resolución, si se hubiesen formulado alegaciones el órgano competente para resolver el expediente (Subdelegado del Gobierno o Delegado del Gobierno en la Comunidades Autónomas uniprovinciales) dará audiencia al supuesto responsable. Finalizada la tramitación del expediente el órgano competente dictará la resolución motivada que proceda. Es esta resolución administrativa la que debe aportar el trabajador extranjero en situación irregular para acreditar la relación laboral que ha mantenido, o mantiene, en España. Esta resolución pone fin a la vía administrativa tal y como establece la disposición adicional décima del RD 2393/2004. Al exigirse la presentación de una resolución judicial o una resolución administrativa confirmatoria del acta de infracción de la Ins- pección de Trabajo y Seguridad Social para acreditar la existencia de relaciones laborales en España de duración no inferior a un año, será necesario que el trabajador extranjero irregular denuncie a su empresario por trabajar o haber estado trabajando de forma ilegal o le demande judicialmente por despido o falta de abono de salarios. De este modo, puede afirmarse que el arraigo laboral quiere ser utilizado por el legislador «como punto de apoyo a la sujeción de la bolsa de irregulares existentes y como medio para aflorar la economía sumergida»15. Ahora bien, el problema práctico que esta figura plantea, una vez vencido el temor que los trabajadores extranjeros irregulares tengan a denunciar a su empresario por la posible pérdida de su empleo o el miedo a ser expulsados del territorio español, es la prueba de la duración de la relación laboral. En efecto, no sólo es necesario acreditar que ha existido o existe una relación laboral, sino la duración de la misma. Como ha señalado la doctrina, «no hay que olvidar que estamos hablando de trabajadores extranjeros sin papeles, y, por tanto, sin documento oficial alguno firmado por el empresario (contrato escrito, nóminas de salarios, alta en la Seguridad Social, etc.), de los que pueda valerse el trabajador para demostrar no sólo la existencia de relación laboral sino también que esa relación laboral se ha prolongado en el tiempo». De esta manera, «sólo le queda la prueba testifical, prueba débil y muy devaluada tanto ante los Tribunales del Orden Social como ante la Administración Laboral»16. Por lo que se refiere al denominado arraigo social, en los supuestos en los que dicho arraigo se acredite mediante informe municipal de 15 M. L. RODRÍGUEZ COPÉ: «Aspectos socio-laborales del nuevo Reglamento de extranjería», Tribuna Social, nº 170, pág. 25. 16 D. BENEYTO CALABUIG: Los trabajadores extranjeros. Análisis y comentario del nuevo Reglamento de extranjería de 30 de diciembre de 2004, CISS, Valencia, 2005, pág. 35. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 191 ESTUDIOS inserción social, dicho informe será emitido por el Ayuntamiento en el que el extranjero interesado tenga su domicilio habitual, y en él deberán constar los siguientes datos según Instrucciones aprobadas por la Dirección General de Inmigración: el tiempo de permanencia del trabajador extranjero en España y en el correspondiente municipio; los medios de vida con los que cuente (lo que se puede acreditar con el compromiso de contratación firmado por el empresario y el solicitante, la certificación o documentación bancaria, las ayudas sociales que perciba, etc.) su grado de conocimiento de la lengua o lenguas oficiales en la Comunidad Autónoma en la que esté ubicada el municipio; la inserción del trabajador extranjero en las redes sociales de su entorno; los programas educativos o de formación laboral en instituciones públicas o privadas en lo que haya participado o participe el trabajador extranjero o sus familiares directos; y, cuantos otros extremos puedan servir para determinar su grado de arraigo, incluyendo, siempre que sea posible, los referidos a la vivienda en la que tiene su domicilio (superficie y número de personas empadronadas en la vivienda que habita, etc). Si el informe emitido por el Ayuntamiento tiene carácter positivo, podrá recomendar que se exima al extranjero del requisito de contar con un contrato de trabajo, siempre que éste haya acreditado que cuenta con medios de vida suficientes (art. 46.2 RD 2393/2004). Cuando se cumplan los requisitos establecidos en el art. 58 del RD 2393/2004 para la concesión de la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia (con la excepción del requisito establecido en el apartado f), no hallarse irregularmente en 192 España)17, el extranjero podrá alegar que los medios de vida derivan de una actividad laboral a desarrollar por cuenta propia. En este caso, se concederá una autorización de residencia y trabajo por cuenta propia inicial que comenzará su período de vigencia cuando conste la afiliación y alta en el régimen correspondiente de la Seguridad Social. En los casos en que se conceda una autorización de residencia por razones de arraigo al acreditar otros medios de vida, sin necesidad de acreditar la afiliación y alta en la Seguridad Social, las Instrucciones aprobadas por la Dirección General de Inmigración sobre arraigo social, señalan que, en este caso, dicha autorización de residencia no llevará aparejada una autorización de trabajo. No obstante, quien obtenga una autorización de residencia por esta vía podrá presentar una solicitud de autorización de trabajo si acreditase, durante el período de vigencia de dicha autorización de residencia, que cuenta con una oferta firme de empleo. La autorización de trabajo que lleva aparejada la autorización de residencia por razones 17 Los requisitos exigidos por el art. 58 RD 2393/2004 para la concesión de la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia son: a) cumplir los requisitos que la legislación vigente exige a los nacionales para la apertura y funcionamiento de la actividad proyectada; b) poseer la cualificación profesional exigible o experiencia acreditada suficiente en el ejercicio de la actividad profesional, así como la titulación necesaria para las profesiones cuyo ejercicio exija homologación específica y, en su caso, la colegiación cuando así se requiera; c) acreditar que la inversión prevista para la implantación del proyecto sea suficiente y la incidencia, en su caso, en la creación de empleo, en los términos que se establezcan mediante orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales; d)la certificación que demuestre la colegiación, en el caso del ejercicio de actividades profesionales independientes que la exijan; e) la previsión de que el ejercicio de la actividad producirá desde el primer año recursos económicos suficientes al menos para la manutención y alojamiento del interesado, una vez deducidos los necesarios para el mantenimiento de la actividad; f) carecer de antecedentes penales en España y en sus países anteriores de residencia por delitos existentes en el ordenamiento español. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 RAQUEL AGUILERA IZQUIERDO de arraigo social no exigirá la consideración del requisito del art. 50 a) del RD 2393/2004, en relación con la situación nacional de empleo, y con carácter general estará limitada al ámbito geográfico y sector de actividad a que se refiera el contrato de trabajo que aporte el solicitante, salvo que la autoridad competente para su concesión estime la existencia de razones para eliminar esta limitación. Por el contrario, la autorización de trabajo que lleva aparejada la autorización de residencia por razones de arraigo laboral no estará limitada a ámbito geográfico ni a sector de actividad alguno, dado que, como hemos señalado, no se exige la existencia de un contrato de trabajo en el momento de su concesión. La autorización de residencia y trabajo concedida por razones de arraigo tiene una duración de un año (art. 45.6 RD 2393/2004). Transcurrido ese año podrá solicitarse una modificación en el tipo de autorización, de una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales podrá accederse a una autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia. En efecto, cuando la concesión de la autorización de residencia por circunstancias excepcionales se basa en los supuestos de arraigo, los titulares de la autorización no podrán solicitar su renovación sino que podrán solicitar una autorización de residencia y trabajo, según establece el art. 47.3 RD 2393/2004, siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos para su obtención. El art. 98 RD 2393/2004 regula esta situación. Así, en los supuestos de arraigo, en los que, como hemos señalado, el extranjero es autorizado a residir en España y habilitado para trabajar por cuenta ajena, el extranjero deberá presentar por sí mismo la solicitud de autorización de residencia y trabajo, que será concedida si cumple los requisitos previstos en el art. 54 RD 2393/2004. Estos requisitos son los exigidos con carácter general para la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena. A nuestro juicio, estos requisitos son plenamen- te aplicables en los supuestos de arraigo social, en los que se exige la existencia de un contrato de trabajo en el momento de la concesión. Sin embargo, en los supuestos de arraigo laboral y familiar, en los que no se exige contrato de trabajo, resulta necesario adaptar los requisitos señalados en dicho artículo a las características específicas de estos supuestos. Así, al extranjero titular de una autorización de residencia por razones de arraigo social y familiar le será concedida la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena si cuenta con un contrato de trabajo en el momento de la solicitud independientemente de si durante el año de vigencia de la autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales ha disfrutado de alguna relación laboral. Por el contrario, el extranjero titular de una autorización de residencia por razones de arraigo social podrá obtener una autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena si se encuentra en alguna de las siguientes situaciones: acredita la continuidad en la relación laboral que dio lugar a la concesión de la autorización de residencia por circunstancias excepcionales; acredita la realización habitual de la actividad para la que se le concedió la autorización de residencia por circunstancias excepcionales durante un mínimo de seis meses por año, ha suscrito un contrato de trabajo con un nuevo empresario dentro del ámbito geográfico y sectorial para el que le fue concedida la anterior autorización y figura en situación de alta o asimilada al alta en el momento de la solicitud o dispone de una nueva oferta de trabajo; acredita un período de actividad de al menos tres meses por año, la relación laboral que dio lugar a la autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales se interrumpió por causas ajenas a su voluntad, ha buscado activamente empleo y en el momento de REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 193 ESTUDIOS la solicitud tiene un contrato de trabajo en vigor. La duración de la autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena será de dos años, pues según establece el art. 98.4 RD 2393/2004, la duración estará en función del tiempo que hayan residido (se entiende legalmente, es decir, un año) previamente en España. Dado que el legislador trata de equiparar este tránsito de la situación de residencia por circunstancias excepcionales a la situación de residencia y trabajo por cuenta ajena a los supuestos de renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena, habrá que entender, siguiendo lo dispuesto en el art. 54.7 RD 2393/2004, que la autorización que se conceda permitirá el ejercicio de cualquier actividad en cualquier parte del territorio nacional. Por último, el trabajador extranjero titular de una autorización de residencia por razones de arraigo también podrá solicitar, transcurrido su plazo de validez, una autorización de residencia y trabajo por cuenta propia siempre y cuando cumpla los requisitos señalados en el art. 58 RD 2393/200418. 18 194 Ver nota anterior. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 RAQUEL AGUILERA IZQUIERDO RESUMEN El presente trabajo analiza los procedimientos establecidos en nuestro ordenamiento jurídico para proceder a la legalización de trabajadores extranjeros que se encuentran en España sin las autorizaciones administrativas correspondientes. Tras analizar cuál es la opinión de las instituciones de la Unión Europea acerca de los procesos de regularización de trabajadores inmigrantes irregulares, se describen los distintos procesos de regularización extraordinaria de extranjeros que se han llevado a cabo en nuestro país, con especial atención al proceso de regularización del año 2005, tanto por su proximidad en el tiempo como por sus diferencias con los procesos anteriores. Junto a los procesos de regularización extraordinaria, el estudio se centra en el análisis del procedimiento de arraigo laboral y social, articulado por el legislador como un procedimiento permanente que permite dar respuesta a situaciones individuales de irregularidad. Este procedimiento introducido por el art. 31 de la LO 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la LO 4/2000, de 11 de enero, ha sufrido importantes modificaciones con la entrada en vigor del nuevo Reglamento de la Ley de Extranjería, modificaciones que son analizadas con detenimiento en este trabajo. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 195 Los derechos de los trabajadores extranjeros: Puntos críticos MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR* 1. INTRODUCCIÓN. ¿LA TIERRA ES DE TODO EL QUE LA PISA? ALGUNAS PREMISAS NECESARIAS E l tema de los derechos de los extranjeros, considerando como tales a los nacionales de terceros Estados a la Comunidad Europea 1 , puede dar lugar a grandes proclamas, como «la tierra es de todo el que la pisa», que amparan más deseos que realidades y quien sabe si pura demagogia. Una simple hojeada a los periódicos nos lleva a afirmar lo contrario. La organización política mundial de Estados-nación impide pronunciar dicha frase, al menos si con ella se pretende describir una realidad2. Es más, hay un derecho reconocido internacionalmente a salir de la propia tierra pero no a entrar en tierra extraña como lo evidencian los arts. 12 y 13 del Pacto Internacional de Derechos * Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de las Islas Baleares. 1 Aunque desde la perspectiva estrictamente jurídica los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea son extranjeros, la instauración de la ciudadanía europea lleva consigo que su estatuto jurídico se acerque más al del ciudadano que al del extranjero, de ahí la exclusión de los mismos. 2 Una interesantísima reflexión sobre la relación entre los Estados nación y los derechos de los extranjeros en GARCÍA AMADO, J. A., «¿Por qué no tienen los inmigrantes los mismos derechos que los nacionales?», Revista de Derecho Migratorio y Extranjería, nº 3, 2003, sobre todo págs. 13 y ss. Civiles y Políticos3. El Tribunal Constitucional se ha manifestado en este sentido en su STC 72/2005, de 4 de abril, señalando que en modo alguno puede hablarse de un derecho a entrar en nuestro país por parte de un extranjero que no ha residido en él y que no cumple las condiciones del derecho de asilo o de reagrupación familiar. De este modo, en el plano jurídico tenemos los elementos para afirmar que la tierra no es de todo el que la pisa. Y sólo desde este plano, sin confundirlo con otros, es desde donde debemos partir para analizar los derechos de los extranjeros. Si la tierra fuera de todo el que la pisa, sería inútil hablar de ellos. Vista esta realidad jurídica, podremos considerarla inhumana, injusta, cínica, incluso desfasada para los tiempos que corren, pero las normas son las que son, dicen lo que dicen4. Únicamente a la luz del contexto actual es posible variar levemente la interpretación de algunas de ellas, como veremos. Pero que quede claro, para llegar a afirmaciones como la que encabeza este estudio sería necesaria una organización mundial bien distinta. En esta línea, si antes se partía de la necesidad de situarnos en el estricto marco jurídi- 3 Aprobado por la AG. de la ONU el 19 de Diciembre de 1966, y ratificado por España el 27 de abril de 1977 (BOE 30 de abril). 4 Véase GARCÍA AMADO, J. A., «¿Por qué no tienen los inmigrantes...», op. cit., págs. 10 y ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 197 ESTUDIOS co, en un segundo momento habrá de partirse de, si se quiere, una ficción, cual es la coherencia del ordenamiento jurídico, de suerte que las contradicciones, en la materia que nos ocupa en particular, deben reconducirse por vía exegética a un sistema jurídico medianamente ordenado. La literalidad de algunos derechos puede chocar con otros y, sobre todo, con principios en los que se basa el orden jurídico imperante. Suavizar este choque depende de la interpretación que se de a los mismos y, en esta línea, no habrían de aceptarse las que traben la racionalidad del diseño de los derechos de los extranjeros. Por ejemplo, ha de cohonestarse la afirmación del art. 10 LO 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y de su integración social (LOEx)5, que reconoce los derechos derivados de la Seguridad Social a los extranjeros residentes, como sinónimo de autorizados, con el art. 36. 3 LOEx, según el cual la carencia de la autorización para trabajar no será obstáculo para la obtención de las prestaciones que pudieran corresponderle. Habrá que considerar que dichas prestaciones no pueden ser las mismas que aquellas a las que tendría derecho si estuviera autorizado, pues interpretar lo contrario convertiría en inútil al art. 10 LOEx y contradiría un principio latente en la LOEx, el de vincular la plenitud de los derechos en el mundo laboral a la regularidad de la situación administrativa. Ha de admitirse que esta coherencia interna puede no ser unívoca, sino que, precisamente porque se mueve en el terreno hermenéutico, el mismo se sustenta en una opción ideológica. En mi opinión, el Derecho implica Esta ley ha sufrido importantes modificaciones por la Ley Orgánica (LO) 8/2000, de 23 de diciembre, la LO 11/2003 y la LO 14/2003, de 20 de noviembre. Ha de tenerse en cuenta también a la Ley 62/2003, de acompañamiento a los presupuestos generales del Estado de 2003, que, si bien no modifica expresamente la LOEx, introdujo una novedad en la sanción a imponer al empleador que contratase a trabajadores extranjeros desprovistos de la correspondiente autorización para trabajar. ejercicio de prudencia, «juris-prudencia», y la interpretación más adecuada de una norma será la que evite mayores contradicciones con otras. Creo que es requisito de eficacia. Ello no impedirá señalar el ámbito que aquélla no cubre, esto es, las carencias del ordenamiento, las necesidades de reforma, pero si por vía interpretativa tratamos de extender el campo de aplicación normativo a terrenos dudosos, no permitiremos que los agujeros del sistema jurídico se vean con claridad y estaremos siempre sometidos a que una interpretación más congruente deje sin cubrir dichas tierras de penumbra. A mi juicio, es preferible detectar las quiebras del sistema que creer que nuestras normas abarcan todos los supuestos de hecho y abonar, así, el terreno de la inseguridad jurídica. Visto esto, mi pretensión es estudiar algunos derechos de los extranjeros que reúnen tres características, su incidencia en el marco socio-laboral, el ser especialmente representativos de los distintos grupos de derechos en los que se divide el estatuto jurídico del foráneo, y reflejar algunas de las afirmaciones vertidas en este trabajo. Antes de ello he considerado necesario partir de una reflexión sobre el marco contradictorio en el que aquellos se desarrollan, para después centrarme en el art. 13 de la Constitución Española (CE), que trata de determinar la base jurídica sobre la que se asientan. Posteriormente estudiaré su configuración en la actual legislación de extranjería, para luego tratar sobre el derecho a la asistencia jurídica gratuita, la libertad sindical y el derecho de huelga, el derecho al trabajo y, por último, el derecho a la Seguridad Social. 5 198 2. LAS CONTRADICCIONES EN LAS QUE SE MUEVEN LOS DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS El marco jurídico en el que se desarrollan los derechos de los extranjeros se rige por ideas-fuerzas contrapuestas. Su inspiración REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR en premisas antagónicas genera innumerables tensiones que lo convierten en contradictorio. Veamos cuáles son algunas de éstas. La primera tensión se produce entre la concepción universalista de los derechos humanos a nivel internacional y el derecho básico de los Estados a la soberanía nacional. Tensión que lleva aparejadas hasta tres consecuencias. De un lado, algo que ya se ha señalado, la inexistencia, en los Tratados sobre derechos humanos, del derecho a entrar en un país distinto del que se es nacional. De otro, los Pactos, Tratados o Convenios de derechos humanos no tienen vigencia en los Estados hasta que éstos a través de un acto soberano los ratifican. Nada impediría, en consecuencia, un diseño autárquico del conjunto de derechos aplicables en un Estado, tanto de los que corresponden a los ciudadanos como a los extranjeros. Y por último, los derechos reconocidos en los Tratados se refieren, en su mayoría, a los extranjeros que han respetado la soberanía nacional y han entrado en el Estado cumpliendo sus preceptos, esto es, aquellos que están en situación regular. Prueba evidente de ello es la existencia del llamado estándar mínimo internacional, que constituye el grupo de derechos que se reconocen a toda persona en cuanto a tal por ser los imprescindibles para la garantía de la dignidad humana, sin condicionarlos a la situación administrativa regular. No obstante, el cambio de contexto que estamos viviendo, del que se habla seguidamente, ha venido a cambiar esta tendencia. La segunda tensión refleja la relación entre el principio de soberanía nacional con el fenómeno de la globalización y tiene dos manifestaciones. Por una parte, la apertura de fronteras genera nuevas alianzas entre los Estados que pueden acabar, como en el caso de la Unión Europea, en la creación de nuevas ciudadanías y, por tanto, de nuevas extranjerías. Por otra parte, aunque los movimientos migratorios han acompañado a toda la historia de la humanidad, actualmente la inmigración adquiere las mismas dimensio- nes y caracteres que el «macrofenómeno» en el que se sitúa, es «global», y choca, ahora más que nunca, con el Derecho como sistema asentado sobre una base nacional6. Este choque tiene, como sucede con otras ramas del ordenamiento jurídico, cariz desregulador pues su manifestación más evidente es la existencia de una creciente inmigración de carácter irregular que las normas nacionales son incapaces de prever y de absorber, lo que las convierte en ocasiones en inútiles7. Ello ha dado lugar a que tanto desde el ámbito internacional como interno se comience a considerar a los extranjeros sin papeles sujetos de derechos. La tercera tensión inaugura las que se observan en la normativa interna y parte de la propia razón de ser del Derecho de Extranjería, que constituye el conjunto de normas aplicable a los extranjeros en un ordenamiento jurídico que, por definición, ha sido concebido fundamentalmente por y para los nacionales. En efecto, en el marco de los Estadosnación sólo los ciudadanos son los sujetos plenos de derechos. La ciudadanía presupone entonces la extranjería que, por lógica, implica la no plenitud de derechos. Pero es que, además, el Derecho de Extranjería va a distorsionar la aplicación de la normativa interna a los extranjeros, sobre todo en materia laboral y de Seguridad Social. Finalmente, la cuarta se refleja en la paradoja que supone que la normativa de extranjería imponga unos estrictos requisitos de entrada y residencia en nuestro país y, en paralelo, considere sujeto de derechos a aque- Véase sobre ello, Por una globalización justa: el papel de la OIT. Informe de la Comisión Mundial sobre la dimensión social de la globalización, Ginebra, 2004, pág. 43; En busca de un compromiso efectivo para los trabajadores migrantes en la economía global, Informe VI 92ª Conferencia Internacional de Trabajo, Ginebra, 2004, págs. 3 y ss. 7 No en vano estamos ante un fenómeno que requiere de soluciones a escala internacional, véase, Por una globalización justa..., cit., pág. 43. 6 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 199 ESTUDIOS llos que han incumplido los mismos8. Con ello la LOEx y el RD 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la LOEx (REx) evidencian la ingobernabilidad de la inmigración, al menos a escala nacional, y optan por poner a la luz jurídica la inmigración irregular procurando a sus protagonistas un estatuto jurídico, si bien incompleto, que les rescata, en parte, del limbo jurídico en el que hasta entonces se encontraban. 3. LOS DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS EN LA CONSTITUCIÓN Y LA RELEVANCIA DE LOS TRATADOS SOBRE DERECHOS HUMANOS Vistas estas contradicciones, algunas de las cuales se reflejarán en los derechos objeto de estudio, se hace necesario analizar el estatuto constitucional de los extranjeros. Según el art. 13.1 CE éstos «gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título en los términos que establezcan los Tratados y la ley»9. Texto que, como señalé en su momento, no brilla por su claridad10. 8 En esta misma línea, aunque no entra a formar parte de este estudio, arbitra mecanismos para que éstos regularicen su situación a través de las vías de regularización por arraigo. 9 Los restantes párrafos no hacen sino efectuar concreciones al criterio general establecido en el nº 1. Así, el párrafo 2 limita la titularidad de los derechos del art. 23 CE a los españoles, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales. Este artículo establece que «1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente, o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. 2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.» Por su parte, el párrafo 3 del art. 13 CE se refiere a la institución de la extradición; y el párrafo 4 establece un mandato al legislador para regular el derecho de asilo. 10 TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M., Reforma y Contrarreforma..., cit., pág. 36. 200 El Tribunal Constitucional tuvo ocasión tempranamente de interpretarlo en la STC 107/1984, de 23 de noviembre, única que define el estatuto constitucional de los extranjeros, limitándose las demás a matizar las afirmaciones realizadas por ésta11. A su tenor dicho estatuto está compuesto por tres grupos de derechos, un primer grupo formado por los derechos que se reconocen a los extranjeros según dispongan los Tratados, ratificados por España, y las leyes; otro formado por los derechos que nunca les corresponderán, salvo que bajo régimen de reciprocidad con otro Estado se disponga otra cosa (el derecho de sufragio activo y pasivo y el acceso en condiciones de igualdad a la función pública) y, por último, un tercer grupo formado por los derechos que pertenecerán a los extranjeros en toda circunstancia por su vinculación con la dignidad humana. El paso de los años y, sobre todo, la conclusión de determinadas normas a nivel comunitario e internacional, operaron algunas transformaciones en esta tríada. En este sentido, la Constitución fue objeto de modificación con el fin de permitir que los ciudadanos comunitarios fueran elegibles en las elecciones municipales 12 y, por su parte, la Ley 17/1993, de 23 de diciembre13 permite a los nacionales de los Estados miembros de la Comunidad europea acceder a determinados sectores de la función pública. Puede afirmarse por ello que el estatuto constitucional de los extranjeros pasa a constituirse por dos tipos de derechos: aquellos cuyo reconocimiento depende de los Tratados y las leyes y 11 Véanse fundamentalmente, STC 99/1985, de 30 de septiembre; STC 94/1993, de 22 de marzo; STC 116/1993, de 29 de marzo, STC 95/2000, de 10 de abril, STC 95/2003, de 22 de mayo y STC 72/2005, de 4 de abril. 12 El 27 de agosto de 1992 ( BOE del 28). La CE se acomodaba así al art. G.C del Tratado de la Unión Europea (TUE) que proponía una nueva redacción al art. 8.B ap. 1 del TCEE, y que pasa a ser el art. 19 tras el Tratado de Amsterdam. 13 BOE de 24 de diciembre. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR otros de los que siempre serán titulares14. Parece que la STC 72/2005, de 4 de abril, en su F.J. 5 se pronuncia indirectamente en este sentido cuando señala que el art. 13. 1 CE se refiere a los derechos fundamentales que «previstos para los españoles los de los arts. 19, 23, etc. (...) extiende a los extranjeros en España, pues buena parte de los demás derecho a la vida, libertad religiosa, tutela judicial efectiva, etc.corresponden a aquellos sin necesidad de la extensión que opera el art. 13. 1 CE, es decir, sin necesidad de tratado o ley que lo establezca». 3.1. Los derechos que corresponden a los extranjeros según dispongan los tratados y las leyes En cuanto al primer grupo de derechos, los que corresponden a los extranjeros según dispongan los Tratados y las leyes, han de contemplarse dos cuestiones, su contenido y sus titulares. Respecto del contenido, el Tribunal Constitucional parte de la base de que la mayoría de los derechos constitucionales «pertenecerán o no a los extranjeros según dispongan los Tratados y las leyes, siendo (...) admisible la diferencia de trato con los españoles en cuanto a su ejercicio» (STC 107/1984). Ello se traduce en que dentro de los márgenes trazados por los Tratados y de conformidad con la Constitución, el legislador es libre de ampliarlos o restringirlos, respetando en todo caso su contenido esencial, tal como exige la STC 115/1987, de 7 de julio; exigencia que, no obstante, puede resultar discutible15. Serán los Tratados y las leyes 14 En este sentido, RAMOS QUINTANA, M. I., «Trabajadores extranjeros e integración social». TL nº 54, 2000, pág. 19. 15 En efecto, existen derechos cuyo contenido esencial no se respeta a la hora de atribuirlos a los extranjeros, como el derecho de residencia, derecho del que son titulares los extranjeros según la STC 94/1993 y la STC 116/1993. El contenido esencial de esta libertad está formada por tres derechos, el derecho a la entrada en el territorio de un país, la libertad de circulación y residen- los que determinarán en qué medida los derechos se reconocen a los extranjeros y, sobre todo, si van dirigidos a todos ellos o sólo a los que se encuentran legalmente en nuestro país. Dentro de este grupo de derechos se incluyen el derecho a acceder a funciones y cargos públicos y el derecho de sufragio, activo y pasivo, tradicionalmente negados a los extranjeros, previstos en el art. 23 CE16. A la vista de la matización que ha sufrido este último cuando se ha reconocido parte de su contenido a los ciudadanos europeos, no parece que dicha negación pueda sostenerse ac-tualmente17. Por tanto, estos derechos también se reconocen a los extranjeros en los términos previstos en los Tratados y las leyes. En cuanto a los titulares de estos derechos, los Tratados suelen considerar como tales a los extranjeros en situación regular, conciliando así universalidad de los derechos humanos y soberanía nacional. Sólo quien entra en un país respetando las condiciones para ello puede ser titular de determinados derechos. Lo contrario, el reconocimiento de un derecho a los extranjeros con independencia de su situación administrativa, acostum- cia en dicho territorio y el derecho a la salida del mismo. Pues bien, en tanto los ciudadanos son titulares del derecho a la entrada en España, los extranjeros no. La reciente STC 75/2004 insiste en ello. Esta limitación está internacionalmente admitida, pero lo cierto es que va más allá del contenido esencial de la libertad de residencia. ¿Cuál es entonces el contenido mínimo garantizado a los derechos de los extranjeros? ¿Se puede seguir hablando de necesario respeto al contenido esencial cuando, por ejemplo, es acorde con la normativa internacional la limitación del derecho de entrada de los extranjeros? Lo mismo podríamos decir del derecho al trabajo. Seguramente habrá que concluir que el contenido esencial de determinados derechos podrá quedar afectado en función de lo que establecen los Tratados suscritos por nuestro país. 16 Como se ha dicho, el art. 13.2 CE, determina que los derechos previstos en el art. 23 CE no pertenecen a los extranjeros salvo que, bajo régimen de reciprocidad con otro Estado, se disponga otra cosa. 17 En este sentido, RAMOS QUINTANA, M. I., «Trabajadores extranjeros...» op. cit., pág. 19. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 201 ESTUDIOS bra a contemplarse expresamente 18 . Esta tendencia de los Tratados no impide, por ejemplo a España, optar, en ejercicio de su soberanía, por reconocer estos derechos a los extranjeros «sin papeles», opción que no tiene cabida, en cambio, cuando se trata de reconocer estos mismos derechos a los que están regularizados. Sólo en el caso de que los Tratados ratificados por España previeran que los derechos corresponden a los extranjeros independientemente de su situación administrativa, nuestro país quedaría obligado a reconocerlos en los mismos términos. 3.2. Los derechos que corresponden a todo extranjero Hay un segundo grupo de derechos que corresponde a los extranjeros con independencia de que su residencia sea o no regular. Se trata de los derechos que son imprescindibles para la garantía de la dignidad humana (STC 107/1984). El Tribunal acoge aquí el principio de estándar mínimo internacional y considera que la regulación de estos derechos ha de ser igual para españoles y extranjeros Por ejemplo, un Convenio ratificado por España que reconoce determinados derechos a los inmigrantes irregulares en materia de Accidentes de Trabajo es el Convenio 19 de la OIT, de 1925, que se verá inmediatamente. Otro Convenio que prevé derechos para los extranjeros en la anterior situación, aunque no firmado ni ratificado por España, es el Convenio de la OIT 143, de 1975, sobre las migraciones en condiciones abusivas y la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores migrantes, que en materia de trabajo reserva a estos extranjeros una igualdad de trato. Por su parte, el Convenio sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y sus familias, de 18 de diciembre de 1990, adoptado por la Asamblea General (AG) de la ONU, es hasta ahora el instrumento internacional que más derechos contempla para los inmigrantes irregulares, como, por citar algún ejemplo, el derecho a la asistencia médica urgente (art. 28), el derecho a la igualdad retributiva (art. 26), junto a los derechos que conforman el estándar mínimo internacional del que se trata enseguida y que son desarrollados en el Convenio. 18 202 porque, a diferencia de los del otro grupo, la nacionalidad o ciudadanía del titular no puede tomarse como dato relevante para modular su ejercicio (STC 107/1984). Entre éstos se incluyen tradicionalmente, el derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la libertad religiosa, a la libertad y seguridad personales, a la intimidad, a la libre expresión, a la legalidad penal, a la defensa, a la presunción de inocencia y todos los derechos integrantes de una protección judicial adecuada19. Ello sin perjuicio de que los Tratados en los que sea parte España y la legislación interna les reconozcan otros. 3.3. Los tratados sobre derechos humanos más relevantes en la materia De cuanto queda dicho se observa que en esta materia, aparte de lo previsto en la LOEx, los Tratados van a tener un papel preponderante. El art. 13.1 CE los considera fuente normativa de los derechos de los extranjeros y ex art. 10.2 CE, «las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España». Por ello, junto a la DUDH, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, los principales Tratados que deben ser tomados en consideración cuando se trata de los derechos de los extranjeros son los siguientes: Véase BORRAJO INIESTA, I., «El status constitucional de los extranjeros», en Estudios sobre la Constitución española. (Homenaje al profesor García de Enterría). Ed. Civitas, Madrid, 1991, pág. 766. En sentido similar, DÍEZ DE VELASCO, M., Instituciones de Derecho Internacional Público. Vol. I. Ed. Tecnos, Madrid, 2003, decimocuarta edición, pág. 553; SERRANO ALBERCA, J. M., Comentario al art. 13 CE en AA. VV., GARRIDO FALLA (dir.) Comentarios a la Constitución. Ed. Civitas, Madrid, segunda edición, 1985, pág. 216. 19 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR a) En el ámbito internacional, el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)20. Especial relevancia tiene también el Convenio sobre los Derechos del Niño21. b) En el ámbito regional, habrá de contarse con los Convenios celebrados en el seno del Consejo de Europa. En primer lugar, el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades fundamentales (CEDH)22. En segundo lugar, dentro de este 20 Y el Protocolo facultativo de éste último, aprobados por la AG. de la ONU el 19 de Diciembre de 1966, y ratificados por España el 27 de abril de 1977 (BOE 30 de abril). Especial mención merece en este punto, el ya mencionado Convenio Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y sus familias, a pesar de no haber sido ratificado por España. Y ello porque supone, en muchos aspectos, la superación de la exigencia de estancia regularizada del extranjero en el Estado en cuestión para el ejercicio de determinados derechos. Del mismo modo, constituye la respuesta más completa y elaborada de la Comunidad Internacional al fenómeno migratorio. 21 Adoptado por la AG. el 20 de noviembre de 1989 y ratificado por España el 30 de noviembre de 1990, BOE de 31 de diciembre de 1990. 22 Realizado en Roma en 1950, y siete de sus doce Protocolos adicionales firmados y ratificados por España en distintas fechas. España ratificó el Convenio y los Protocolos Adicionales nº 3 y nº 5 el 4 de octubre de 1979 (BOE del 10). El Protocolo nº 2 fue ratificado el 6 de abril de 1982 (BOE del 10 de mayo y 2 de junio ). El nº6 fue firmado el 28 de abril de 1983 y ratificado el 20 de diciembre de 1984 (BOE de 17 de abril de 1985). El Protocolo nº 8 se firmó el 19 de marzo de 1985 y su ratificación se encuentra publicada en el BOE de 11 de noviembre de 1989. El instrumento de ratificación del Protocolo adicional nº 1 se publicó en el BOE de 12 de enero de 1991. El Protocolo nº 11 también ha sido ratificado el 16 de diciembre de 1996 y ha entrado en vigor el 1 de noviembre de 1998. Los Protocolos nº 4 y nº 7 han sido firmados pero no ratificados el 23 de febrero de 1978 y el 22 de noviembre de 1984, respectivamente. El Protocolo nº 9 y el Protocolo nº 10 no fueron firmados, pero los mismos fueron revocados o carecían de sentido, respectivamente, tras la entrada en vigor del Protocolo nº 11. Por su parte, los Protocolos nº 12, nº 13 y nº 14, ha sido firmados, por este orden, el 7 de marzo de 2001, el 3 de mayo de 2002 y el 10 de mayo de 2005, pero no ratificados. mismo ámbito, se debería atender a la Carta Social Europea23 y, por último, al Convenio Europeo relativo al estatuto jurídico del trabajador migrante24. Estos dos últimos Tratados tienen, sin embargo, un ámbito de aplicación reducido, ya que se aplican sólo a los extranjeros ciudadanos de una de las partes contratantes que se hallen legalmente en el territorio de otra de las partes contratantes (Disposición I del Anexo de la Carta y art. 1.1 del Convenio). c) En el ámbito de la OIT, España ha firmado y ratificado numerosos Convenios. Entre ellos destacan el Convenio 19 de 1925, de igualdad de trato entre trabajadores extranjeros y nacionales en materia de indemnización por accidentes de trabajo25 y el Convenio 97 de 1949, relativo a trabajadores migrantes26. Igualmente, existen preceptos en diversos Convenios que afectan a trabajadores migrantes, especialmente en materia de Seguridad Social27. 4. LOS DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS EN LA LEY DE EXTRANJERÍA 4.1. La igualdad como criterio interpretativo Clarificado el estatuto constitucional y visto el papel de los Tratados, queda analizar la 23 Realizada en Turín en 1961, ratificada por España mediante instrumento de 29 de abril de 1980, (BOE de 26 de junio). 24 Realizado en Estrasburgo el 24 de noviembre de 1977, (BOE de 18 de junio de 1983). 25 Ratificado por España el 24 de mayo de 1928, Gaceta de 26 de mayo. 26 Ratificado el 23 de febrero de 1967 (BOE del 7 de junio). 27 Sobre los Convenios especialmente dedicados a trabajadores migrantes, véase VON POTOBSKI, G., «Los trabajadores migrantes y las normas de la OIT», REDT, nº 19, 1984; pág. 333 y ss., y VALTICOS, N. y VON POTOBSKI, G., «International labour law». Segunda edición revisada. Ed. Kluver. Deventer, Holanda 1995, pág. 246 y ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 203 ESTUDIOS configuración de los derechos de los extranjeros en la LOEx. Su art. 3. encabeza el Título Primero relativo a los «Derechos y libertades de los extranjeros en España» cuyo párrafo primero advierte, de un modo parecido al art. 13. 1 CE, que «los extranjeros gozarán en España de los derechos y libertades reconocidos en el Título I de la Constitución, en los términos establecidos en los Tratados internacionales, en esta ley y en las que regulen el ejercicio de cada uno de ellos», a lo que añade un canon interpretativo por el que «como criterio interpretativo general, se entenderá que los extranjeros ejercitan los derechos que les reconoce esta ley en condiciones de igualdad con los españoles». Previsión en buena medida retórica pues los propios artículos de la ley señalan qué derechos se ejercen en igualdad de condiciones sin que haga falta una interpretación de los mismos para determinarlo28. Por su parte, el art. 3.2 LOEx, de forma casi idéntica al art. 10.2 CE, establece que las normas relativas a los derechos fundamentales de los extranjeros se interpretarán de conformidad con la DUDH y con los Tratados y Acuerdos internacionales sobre las mismas materias vigentes en España. Se les da entrada de este modo como fuente interpretativa de los derechos fundamentales de los extranjeros, además del carácter de fuente normativa de estos últimos que ya tienen ex art. 3.1 LOEx. Pero a ello se añade que no podrá alegarse la profesión de creencias religiosas o convicciones ideológicas o culturales de signo diverso para justificar la realización de actos o conductas contrarios a la citada DUDH y a los mencionados Tratados y Pactos. Se proclama, así, que los derechos humanos son un 28 El sentido del precepto cobra relevancia cuando se compara con la redacción que tenía en la LO 4/2000, antes de sufrir la contrarreforma por la LO 8/2000. Éste preveía el goce de estos derechos en igualdad de condiciones con los españoles en los términos establecidos en la LO 4/2000 y en las leyes de desarrollo de los mismos. El texto actual ciñe la cláusula de igualdad a un criterio interpretativo. 204 patrón cultural cuya aceptación y respeto constituye la base de la integración de los extranjeros29. 4.2. Los diversos Estatutos Jurídicos El extenso Título Primero de la LOEx, de casi veinte artículos, diferencia entre los derechos que corresponden a todos los extranjeros con independencia de su situación administrativa en España, aquellos cuya titularidad es reconocida a todos pero su ejercicio se limita a quienes están en situación regular y por último, los que únicamente se reconocen a los residentes, esto es, a quienes cuentan con autorización para residir y/o para trabajar, según los casos. Si seguimos el orden que éstos tienen en nuestro ordenamiento constitucional, entre los primeros se encuentran el derecho a no ser discriminado en determinadas situaciones (art. 23 a) y b) LOEx), algunos de los derechos derivados de una protección judicial adecuada (arts 20 y 22 LOEx), el derecho a la educación obligatoria (art. 9 LOEx), el derecho a la asistencia sanitaria (art. 12 LOEx), el derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas (art. 14. 3 LOEx), el derecho a la documentación (art. 4 LOEx) y el derecho a transferir los ingresos y ahorros (art. 15.2 LOEx). Entre los segundos están la libertad de reunión y manifestación (art. 7 LOEx), el derecho de asociación (art. 8 LOEx), la libertad de sindicación y afiliación a organizaciones profesionales y el derecho de huelga (art. 11 LOEX). Por último, corresponden únicamente a los extranjeros residentes, 29 Para RAMOS QUINTANA, M. I., en «Trabajadores extranjeros...» op. cit., pág. 21, se trata de una advertencia de la ley dirigida, principalmente, a los inmigrantes procedentes de África o Asia, donde los elementos de otras culturas y las tradiciones religiosas pueden chocar con nuestro modelo cultural que se manifiesta a través de los derechos humanos. El límite de respeto a las diferentes culturas lo fija el legislador en la no realización de actos contrarios a la normas relativas a los derechos fundamentales. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR junto a los anteriores, el derecho a no ser discriminados (art. 23 LOEx), a la libertad de circulación (art. 5 LOEx), a la asistencia jurídica gratuita plena (arts. 20 y 22 LOEx), a la educación de los mayores de edad (art. 9. 3 LOEx), al desarrollo de actividades de carácter docente (art. 9. 5 LOEx), al trabajo (art. 10.1 LOEx), a la intimidad familiar y a la reagrupación familiar (art. 16 LOEx), a la Seguridad Social (arts. 10. 1 y 14. 1 LOEx), a los servicios y prestaciones sociales básicas y específicas (art. 14. 2 LOEx) y a la participación pública (art. 6 LOEx). La lectura de los mismos revela que, en principio, va a ser posible identificar dos principales estatutos jurídicos. Aquél que corresponde a los extranjeros en situación regular y el de los extranjeros carentes de autorización para estar en nuestro país. Mientras el primero se acerca al del ciudadano, el segundo no representa más que la garantía del estándar mínimo y el respeto de las obligaciones de nuestro país a nivel internacional. Los derechos que distinguían entre titularidad y ejercicio, forman parte del primer grupo porque dicha diferencia implica que, a efectos prácticos, sólo corresponden a los extranjeros en situación regular. Sin perjuicio de lo anterior, una lectura más detenida del conjunto de la LOEx y el REx, tras el análisis de las incidencias que el régimen administrativo de las autorizaciones tiene sobre algunos derechos, y la toma en consideración de otros, como los derivados de la ciudadanía europea, nos desvelará no sólo la necesidad de mayores matizaciones a la hora de diseñar los diversos estatutos jurídicos30, sino también las caren- Así, podrían encontrarse hasta cuatro estatutos jurídicos. El primer puesto correspondería a los extranjeros nacionales de alguno de los Estados miembros de la Unión Europea, a quienes ya hemos excluido de este estudio pues han dejado de ser extranjeros para ser ciudadanos europeos. Les siguen los extranjeros no comunitarios que están en situación de residencia permanente quienes, entre otras cosas, no necesitan autorización para trabajar si quieren realizar una actividad laboral y, además, ven disminuidas las posibilidades de ser expul30 cias del que podríamos considerar estatuto jurídico de extranjería más perfecto, esto es, el más cercano a la ciudadanía. Pasemos sin más dilaciones a analizar cada uno de los derechos objeto de este estudio, para lo que se seguirá el orden de los mismos en la CE. 4.3. El derecho a la asistencia jurídica gratuita A tenor del art. 22 LOEx, los extranjeros en situación regular tienen derecho a la asistencia jurídica gratuita para todo tipo de procesos. En cambio, cuando el extranjero carece de autorización, éste se reserva a los procedimientos administrativos o judiciales que puedan llevar a la denegación de su entrada, a su devolución, a su expulsión y en todos los procedimientos en materia de asilo. Este derecho integra el contenido esencial de la tutela judicial efectiva, así lo consideró tempranamente la STC 28/1981, de 23 de julio. De nada serviría reconocer la tutela judicial efectiva y la asistencia de letrado si los costes del proceso imposibilitan ejercer el derecho y conllevan a la postre indefensión, prohibida en el art. 24 CE. Pero, además, la cláusula de Estado Social del art. 1 CE, junto con el deber de los poderes públicos de remover los obstáculos para la igualdad real del art. 9.2 CE y el derecho a la igualdad del art. 14 CE, abogan en favor de un acceso a la justicia en el que las partes tengan igualdad de armas y para el que no haya obstáculos que lo entorpezcan31. sados de nuestro país (arts. 41 y 57 LOEx). Tras ellos se encontrarían los que tienen papeles, cuya situación les proporciona una cierta seguridad si los comparamos con los siguientes, pero están sujetos a la incertidumbre de las continuas renovaciones de sus autorizaciones. El último puesto lo ocupan los que carecen de cualquier tipo de «papeles» que, aunque son titulares de determinados derechos, están expuestos a ser expulsados de nuestro país por su estancia irregular. 31 En este sentido, PACHECO GUEVARA, A., Justicia Gratuita y tutela judicial efectiva, en Cuadernos de Derecho Judicial, CGPJ, Madrid, 1995, págs. 15-16. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 205 ESTUDIOS Cierto es que la asistencia jurídica gratuita como tal no aparece en el art. 24 CE y sí en cambio en el art. 119 CE, que no se encuentra entre los preceptos relativos a los derechos fundamentales, y según el cual la justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar. Ello podría implicar que el derecho en cuestión queda fuera del art. 24 CE, sin embargo, el Tribunal Constitucional ha cuidado aclarar a lo largo de diversas sentencias cuál es el papel del art. 119 CE. Así, el hecho de que este precepto prevea que la justicia será gratuita «cuando así lo disponga la ley» significa que es un derecho prestacional y de configuración legal cuyo contenido y concretas condiciones de ejercicio deben especificarse en la ley atendiendo a los intereses públicos y privados implicados y a las concretas disponibilidades presupuestarias. De otra forma dicho, el legislador puede atribuir el beneficio de justicia gratuita a quienes reúnan las características y requisitos que considere oportunos, así como modular la gratuidad en función del orden jurisdiccional que se trate, del tipo de proceso o de los recursos económicos de los que pueda disponer en cada momento (STC 138/1988, de 8 de julio y STC 16/1994, de 20 de enero). Pero esta libertad no obsta a que este derecho tenga un contenido constitucional indisponible para el legislador que obliga a reconocerlo necesariamente a quienes acrediten insuficiencia de medios económicos para litigar ( STC 117/1998, de 2 de junio)32. Pero además de declarar el derecho a la asistencia jurídica gratuita como parte integrante del derecho a la tutela judicial efectiva, el Tribunal Constitucional en su STC 95/2003, de 22 de mayo, también ha considerado que aquella corresponde a todo extranje- 32 Véanse también STC 229/1993, de 12 de julio, STC 83/1997, de 22 de abril, STC 183/2001, de 17 de septiembre, STC 95/2003, de 22 de mayo, ATC 66/1999, de 16 de julio y ATC 145/1999, de 7 de junio. 206 ro. Así, ha juzgado la constitucionalidad del art. 2 a) de la Ley 1/1996, de asistencia jurídica gratuita, que condicionaba el derecho a la residencia legal del extranjero. Y determina que, en la medida en la que la asistencia jurídica gratuita forma parte del contenido esencial de la tutela judicial efectiva del art. 24 CE y este derecho integra el grupo de derechos que corresponden a todos los extranjeros por igual, con independencia de sus situación administrativa (STC 99/1985), la limitación establecida en la citada ley no es conforme a la Constitución33. Ha de considerarse, no obstante, que lo previsto en esta ley para los extranjeros fue derogado por la LOEx, en todo lo que la contradijera, por mor de su Disposición Derogatoria única. Por ello, la declaración de inconstitucionalidad de parte de este precepto no resuelve la del art. 22 LOEx. En efecto, como se sabe, el mismo reserva la asistencia jurídica gratuita de los extranjeros en situación irregular a los procedimientos administrativos o judiciales que puedan llevar a la denegación de su entrada, a su devolución, a su expulsión y en todos los procedimientos en materia de asilo. El art. 22 LOEx parece incluir en su tenor las pretensiones del Defensor del Pueblo cuando interpuso el recurso de inconstitucionalidad contra el art. 2 a) de la Ley 1/1996. En él se hacía referencia a que no se podía dejar sin asistencia jurídica gratuita al extranjero al que se le incoaba expediente de expulsión. Las referencias a la devolución, por su similitud a la expulsión, y a los procedimientos en materia de asilo pretendían dotar de conformidad constitucional al art. 22 LOEx34. Todo depende, como se ha encargado de aclarar un magistrado que efectúa un voto concurrente al fallo de la STC 33 Al respecto declara que, del inciso «que residan legalmente en España» del art. 2 a) de la Ley 1/1996, es inconstitucional el adverbio «legalmente». Por su parte, el verbo «residan» no debe ser entendido como exigencia de residencia autorizada en nuestro país. 34 La Ley 1/1996 también se refería a los procedimientos de asilo entre los que daban derecho a la asistencia jurídica gratuita con independencia de la situación regular o no de los extranjeros. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR 95/2003, del alcance que haya de darse a la consideración de que los derechos integrantes de una protección judicial adecuada pertenecen a todo extranjero con independencia de su situación administrativa en el país. La STC 95/2003, por su parte, no matiza, lo que permitiría llegar a la conclusión de que el art. 22 LOEx es inconstitucional por las mismas razones que el art. 2 a) Ley 1/1996. Conviene, sin embargo, advertir que el tema puede ser polémico no sólo a la vista del voto concurrente de la sentencia citada, que pone en cuestión la exigencia de una regulación del derecho de asistencia jurídica gratuita igual para todos, sino también de los dos votos particulares disidentes de la decisión del Pleno. En cualquier caso, la solución, a mi juicio, es clara, si el derecho a la asistencia jurídica gratuita forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, y este derecho es parte integrante del estándar mínimo internacional35 aquél debía reconocerse a todos los extranjeros independientemente de su situación administrativa y en igualdad con los españoles (STC 107/1984 y STC 99/1985)36. El incumplimiento de estas exigencias por parte de la legislación española implica un vicio de inconstitucionalidad. Y en dicho vicio incurre el art. 22 LOEx por cuanto sólo reconoce el derecho a la asistencia jurídica gratuita pleno a los extranjeros con su situación administrativa regularizada37. 4.4. Los derechos de libre sindicación y huelga 4.4.1. La libertad sindical La libertad sindical se recoge en el art. 11.1 LOEx: «los extranjeros tendrán derecho a sindicarse libremente o afiliarse a una organización profesional en las mismas condiciones que los trabajadores españoles». Por su parte, el art. 11.2 LOEx contempla el derecho de huelga: «de igual modo, se reconoce a los trabajadores extranjeros el derecho a la huelga». Estos derechos junto a la libertad de reunión y manifestación y el derecho de asociación constituyen el grupo de derechos que más debates suscitaron en la contrarreforma de la LO 4/2000 operada por la LO 8/200038 pues su titularidad se reconoce a todos los extranjeros pero el ejercicio sólo a quienes se hallen legalmente en nuestro país, cuando la primera de ellas los consideraba como derechos de todos los extranjeros. No en vano, el protagonismo en estos derechos lo tiene precisamente el estudio de su ámbito subjetivo, la diferencia entre titularidad y ejercicio. No obstante, antes de analizar el sentido de dicha diferencia, merece la pena señalar que, dada la literalidad del art. 11. 1 LOEx39 los extranjeros pueden no sólo afiliar- Así, en la tramitación parlamentaria de la contrarreforma, durante la presentación de enmiendas, numerosos grupos parlamentarios adujeron que la limitación de estos derechos era contraria a los Convenios Internacionales. Véase BOCG, Congreso de los Diputados, serie A. 18 de octubre de 2000, nº 12-5, por ejemplo, enmiendas nº 68, 116, 117, 118, 250, 293, 294, 296, 331,332. Otros grupos apelaban directamente a la Constitución y consideraban que el Proyecto presentado era contrario a ella, véanse las enmiendas nº 149, 150, 153, 246, 247. Lo cierto es que casi todos los grupos parlamentarios enmendaron los artículos referidos a estos derechos. 39 ASTARLOA HUARTE-MENDIOCA, I., CHARRO BAENA, P., RUIZ DE HUIDOBRO DE CARLOS, J. Mª, en el «Informe urgente sobre la aplicabilidad de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social al momento de su 38 35 Véanse, por todos, DÍEZ DE VELASCO, M., Instituciones..., op. cit., pág. 553; SERRANO ALBERCA, J. M., Comentario..., op. cit., pág. 216; BORRAJO INIESTA, I., «El status constitucional...», op. cit.,, pág. 766; BENLLOCH SANZ, P., «Recursos administrativos...», op. cit.,, pág. 707. 36 En el mismo sentido, ARAGÓN REYES, M., « Encuesta en torno a la constitucionalidad de la ley de Extranjería», JUSTICIA Y REALIDAD CONSTITUCIONAL, nº 7, 2001, pág. 16; DE LUCAS MARTÍN, J., «La difícil igualdad(a propósito de una reciente sentencia del Tribunal Constitucional)», Revista de Derecho Migratorio y de Extranjería, nº 3, 2003., pág. 219. 37 De la misma opinión, LARA AGUADO, A., «Derecho a la tutela judicial efectiva» en AA.VV., MOYA ESCUDERO, M (coord.) Comentario Sistemático a la Ley de Extranjería. Ed. Comares, Granada, 2001, pág. 759. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 207 ESTUDIOS se a los sindicatos de su elección, sino fundarlos40, frente a lo dispuesto en la legislación de 198541 que, en la línea marcada por algunos Convenios internacionales42, sólo disponía que los extranjeros tenían derecho a afiliarse a los sindicatos43. entrada en vigor» encargado por el IMSERSO, pág. 28, señalan que no hay mención expresa del derecho de fundación a pesar de ser clara la voluntad del legislador de la LO 4/2000 de suprimir las limitaciones del texto de la ley de 1985. En el mismo sentido RAMOS QUINTANA, M. I., «Trabajadores extranjeros...» op. cit., pág. 29. 40 Éstos poseerán las facultades correspondientes al contenido esencial de la libertad sindical colectiva establecidas en el art. 2.2 Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de libertad sindical (LOLS) y cuyo funcionamiento se acomodará, como dispone el art. 11 LOEx, a la normativa sobre la materia. Más en detalle, TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M., Reforma y Contrarreforma..., op. cit., págs. 96 y ss. 41 Su art. 10 establecía: «Se reconoce a los trabajadores extranjeros que se hallen legalmente en España el derecho de afiliarse libremente al sindicato (...) español(...) de su elección y el derecho de huelga que ejercerán, en las mismas condiciones que los trabajadores españoles, de acuerdo con lo dispuesto en las respectivas leyes reguladoras». 42 Es el caso del art. 6.1 a) ii) del Convenio 97 de la OIT ya mencionado, del art. 28 del Convenio europeo relativo al estatuto jurídico del trabajador migrante y del art. 19.4 de la Carta Social Europea. Si bien frente a estos Convenios, existen otros relativos a derechos humanos que contemplan el derecho a fundar sindicatos como parte integrante de la libertad sindical que se reconoce a todos los trabajadores sin ninguna distinción. Es lo que sucede con, el art. 22 PIDCP, el art. 8 del PIDESC y el art. 11 CEDH, aparte del art. 23.4 DUDH, que proclaman el derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse a sindicatos de su elección. La Carta Social Europea también reconoce este derecho, si bien, como se ha señalado, su ámbito queda limitado a los nacionales de los Estados miembros. Junto a estos Tratados, el Convenio 87 de la OIT, de 9 de julio de 1948, de libertad sindical y protección del derecho de sindicación, ratificado por España el 13 de abril de 1977 (BOE del 11 de mayo), en su art. 2, considera titulares de la libertad sindical, en la que se encuentra la libertad de fundación, a los trabajadores sin ninguna distinción. 43 No obstante, la generalidad de la doctrina se manifestó en favor del derecho de los extranjeros residentes a constituir sindicatos. Véase, DUNNING, H., Los sindicatos y los trabajadores migrantes. Guía de educación obrera. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 208 4.4.2. La diferencia entre titularidad y ejercicio A) La inicial conformidad con la normativa internacional En cualquier caso, como se decía, el principal problema suscitado por la libertad sindical y el derecho de huelga es el de la diferencia entre titularidad y ejercicio. Escapa desde luego a cualquier intento dar sentido a la misma. Lo más probable es que la contrarreforma con dicha distinción tratara de conciliar dos extremos incompatibles, el reconocimiento de estos derechos a todos los extranjero y el reconocimiento únicamente a aquellos cuya presencia en España sea autorizada. El origen de la distinción entre titularidad y ejercicio se encuentra en la tan nombrada STC 107/1984. En su F.J. 4, cuando habla de los derechos que pueden reconocerse a los extranjeros según lo que dispongan los Tratados y las leyes, argumenta que será «entonces admisible la diferencia de trato con los españoles en cuanto a su ejercicio», pero esta diferencia nunca ha sido aclarada44. También se 1987; SANTAMARÍA, J. A., Comentario al art. 28 CE en AA. VV., GARRIDO FALLA (dir.), Comentarios a la Constitución, op. cit., pág. 564; CARDONA TORRES, J., Régimen jurídico laboral de los extranjeros en España. Ed. Bosch, Barcelona, 1985, pág. 193-194; RAMOS QUINTANA, M. I., El trabajo de los extranjeros en España. Ed. Tecnos, Madrid, 1989, pág. 167; VISCOMI, A., Immigrati extracomunitari e lavoro subordinato. Tutele costituzionali, garanzie legali e regime contrattuale. Universitá degli studi di Reggio Calabria. Publicazioni della Facoltà di Giurisprudenza di Catanzaro, 1991, págs. 73-74; APRELL LASAGABASTER, C., Régimen administrativo de los extranjeros en España. Ciudadanos comunitarios y nacionales de terceros Estados. Ed. Marcial Pons, Madrid, 1994, pág. 73; LÁZARO GONZÁLEZ, I., «Derechos y libertades de los extranjeros en España» en AA.VV., La inmigración. Derecho español e internacional. Ed. Bosch, Barcelona, 1995, pág. 239 y CHARRO BAENA, P., y NAVARRO GALLEL, Mª C.,»El trabajo de los extranjeros en España» en AA.VV., La inmigración , op cit., pág. 399. 44 En este sentido, BORRAJO INIESTA, I., «El status constitucional...». cit., pág. 765. LUJÁN ALCARAZ. J. J., «La reforma de la Ley de Extranjería», AS nº 21/2001, pág. 16. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR encuentra una diferencia entre titularidad y ejercicio del derecho en materia de huelga. La STC 11/1981, de 8 de abril, distingue entre la titularidad individual de este derecho y su ejercicio colectivo, y lo mismo podría decirse del derecho de reunión o asociación. Del mismo modo, puede existir esta disociación cuando el titular del derecho es incapaz, en estos casos el ejercicio del mismo corresponde su representante 45 . Pero no resulta posible adaptar estos supuestos a los derechos de los que trata la LOEx. El reconocimiento de su ejercicio sólo a los extranjeros en situación regular significa, hoy por hoy, negárselo a quienes no tienen «papeles». Ahora bien, en principio y desde el punto de vista estrictamente jurídico no parece que pueda exigirse el reconocimiento de estos derechos a los extranjeros en situación irregular. El Estado español no está obligado a reconocerles más que los que corresponden en virtud del estándar mínimo internacional (por ejemplo, la tutela judicial efectiva) o en virtud de Convenios ratificados España (por ejemplo, el derecho a la educación obligatoria de los menores)46. Debe recordarse que los Tratados parten de la base de un reconocimiento de los derechos a los extranjeros en situación regular y su proclamación para todas las personas no puede implicar que no se requiera la regularidad del extranjero como regla general47. Así se observa en el art. ASENSI SABATER, J., « Encuesta en torno a la constitucionalidad de la ley de Extranjería», Justicia y realidad constitucional, nº 7, 2001, pág. 35. 46 En parecido sentido, LUJÁN ALCARÁZ. J. J., «La reforma...» op. cit., pág. 24. 47 Repárese en las distintas fórmulas empleadas por los Tratados. El Convenio 87 de la OIT menciona a los extranjeros genéricamente, como el art. 22 PIDCP y el art. 8 PIDESC; sólo el art. 11 CEDH lo limita a los extranjeros que se encuentran en situación regular. En contra de esta posición, véase, entre otros, algunos de los autores de «Encuesta en torno a la constitucionalidad de la ley de Extranjería» op. cit., págs. 16 y ss; BELTRÁN MIRALLES, S., «La regulación del derecho de sindicación y huelga de los trabajadores extranjeros por la LO 8/2000», en AA. VV., 45 6. 1 a) ii) del Convenio 97 de la OIT que expresamente señala que los extranjeros que se hallen legalmente en un país tienen derecho a afiliarse a sindicatos. B) El cambio de contexto Pero frente a lo anterior cabría hacer la siguiente reflexión, el reconocimiento de los derechos a los extranjeros con su autorización en regla como principio data de una época en que lo habitual era la presencia regular del extranjero en los Estados o, cuando menos, la dimensión de la inmigración irregular no era lo suficientemente relevante, al margen de que esta situación era coyuntural. La regularización era relativamente fácil, precisamente porque no existía el férreo control previo a la entrada en los Estados, impuesto a partir de la década de los setenta. Por ello, la titularidad de los derechos por parte de los extranjeros sin papeles no se planteaba. Actualmente, la situación es muy distinta, la inmigración irregular es un fenómeno estructural y el acceso a la regularidad pasa por mecanismos de carácter extraordinario. Podría en este sentido hablarse de una falta de acomodo de los Convenios internacionales suscritos por España a este nuevo contexto. A mi entender, la exigencia de legalidad de la situación administrativa de los extranjeros para el disfrute de los derechos y las fronteras del estándar mínimo devienen progresivamente estrechas ante las dimensiones de los flujos migratorios. No en vano, como se ha dicho, la nueva realidad migratoria ha dado lugar a Convenios que consideran al inmigrante sujeto de derechos con independencia de su estatuto administrativo. En esta línea se mueve el Derechos y libertades de los extranjeros en España, MTAS, Madrid, 2003, Tomo I, págs. 109 y ss.; GÓMEZ ÁLVAREZ, T., «Los derechos fundamentales de los inmigrantes extranjeros a la luz de las obligaciones internacionales asumidas por España. Especial referencia a los derechos de reunión, asociación y afiliación», en idem, pág. 348. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 209 ESTUDIOS Convenio Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y de sus familiares, de 18 de diciembre de 1990, que reconoce numerosos derechos a los extranjeros en situación irregular entre los que está el derecho a afiliarse a sindicatos (art. 26 del Convenio). Este Convenio no ha sido firmado por España, pero marca una tendencia internacional que es importante reflejar48. No se está abogando por reconocer todos los derechos a todos los extranjeros y con ello equiparar el estatuto del extranjero en situación regular con el que está en situación irregular. Dicha medida convertiría en inútil el establecimiento de condiciones de entrada a los distintos países. Se trata únicamente de contar con la situación de hecho estructural de la inmigración irregular y reconocer a los extranjeros sin autorización algunos derechos. Derechos como los que se tratan en este punto, cuyo reconocimiento no conlleva deber prestacional alguno por parte del Estado español que pudiera poner en duda la conveniencia del mismo o, incluso, servir de pretexto para considerar que se produce un «efecto llamada». La limitación en el ejercicio de los mismos silencia a los «sin papeles» frente a la sociedad49 y, en última instancia, frente a los poderes públicos lo que, a juicio del CGPJ, no deja de producir preocupación (sic)50. 48 RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., «Principio de igualdad y estatuto del trabajador inmigrante», R.L., nº 8, 2001, pág. 12, señala que la contrarreforma choca con las tendencias a nivel internacional en materia de protección de los Derechos Humanos y con la evolución en la interpretación de estos derechos como manifestaciones de libertad y autonomía que la CE reconoce, en principio, al margen de la nacionalidad a todo trabajador que se encuentre en España. 49 Y acentúa los problemas de desprotección de este colectivo, como señala R ODRÍGUEZ-P IÑERO y B RAVO FERRER, M., «Principio de igualdad...» op. cit.,pág. 11. 50 En el Informe sobre el Proyecto de reforma de la LO 4/2000, pág. 26. 210 C) Los cambios en la interpretación de las normas internacionales Pero no sólo eso, en la actualidad se han producido cambios en el plano jurídico que hacen que los anteriores argumentos en favor del reconocimiento de estos derechos a los extranjeros, hasta ahora puramente políticos, se conviertan en jurídicos. Me explico. Si el punto de partida era considerar que los Convenios internacionales exigen la regularidad de la situación del extranjero para ejercer estos derechos, pues parecía la interpretación más coherente, la OIT, la voz más autorizada en esta materia, ha tenido la ocasión de pronunciarse en varias ocasiones sobre la no exigencia de autorizaciones como condición para el reconocimiento de la libertad sindical y el derecho de huelga a los extranjeros. Puede afirmarse entonces que el cambio de contexto mencionado ha provocado un cambio en la interpretación de estos derechos. Hasta el momento, el Comité de Libertad Sindical se había pronunciado en favor del reconocimiento de la libertad sindical sin discriminación alguna por razón de nacionalidad51. Pero ello no era indicativo de que no se considerase tampoco la situación administrativa del extranjero. Con motivo de la queja interpuesta ante dicho Comité por la limitación de la libertad sindical en la LOEx, éste ha respondido que la normativa española contraría al Convenio 87 de la OIT que reconoce la libertad sindical a todos los trabajadores sin ninguna distinción52. Además, la 92ª Conferencia Internacional del trabajo ha 51 Doctrina del Comité de Libertad Sindical citada por ALBIOL MONTESINOS, I., y SALA FRANCO, T., Derecho Sindical. Ed. Tirant lo Blanch. Valencia 1994, pág. 61. Véase también HODGES-AEBEDHARD, J., «Protección del derecho de sindicación: ¿A qué trabajadores, «sin ninguna distinción», alude el artículo 2 del Convenio num. 87?», RIT, 1989, nº 1, págs. 33 y ss. 52 En el documento «Organizarse en pos de la justicia social» de la 92ª Conferencia Internacional de la OIT, en la pág. 47, se insiste en el incumplimiento por parte de nuestro país de la normativa internacional en esta materia. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR recordado «que los instrumentos de la OIT son aplicables a todos los trabajadores, incluidos los trabajadores migrantes irregulares, a menos que se indique lo contrario»53 Si el máximo intérprete de los Convenios de la OIT en materia de libertad sindical indica, a la vista del nuevo contexto migratorio, que ésta ha de reconocerse a todo extranjero sin distinguir entre los que están autorizados y los que no, éste es el significado que ha de darse a dicho derecho y al derecho de huelga como contenido esencial del anterior. Ya se ha visto, además, la relevancia de los Tratados en esta materia y cómo los mismos no son sólo normas sino canon interpretativo de los derechos fundamentales. De este modo, habría que concluir que la LOEx no sólo incumple con la normativa internacional en materia de libertad sindical y huelga, sino que en la medida en que los derechos fundamentales han de interpretarse conforme a dicha normativa, también vulnera la Constitución. D) La diferencia entre titularidad y ejercicio en la normativa interna. Puntos críticos Aparte de lo anterior, la diferencia entre titularidad y ejercicio de la libertad sindical plantea la siguiente cuestión: la posibilidad de que los estatutos del sindicato admitan la afiliación de extranjeros con independencia de su situación administrativa54. Un primer problema tiene que ver con las facultades de la oficina pública ante la que se depositan los estatutos del sindicato. El art. 4 LOLS impone que, para adquirir personalidad jurídica y 53 Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, M., «Hacia un nuevo marco multilateral sobre la migración», RL, nº 24, 2004, ejemplar obtenido de la Base de Datos de la web. http.//www.laleylaboral.com, pág. 4. 54 Posibilidad que, a la luz del documento «Organizarse en pos...», op. cit., pág. 47, se presenta como una realidad incluso deseable. plena capacidad de obrar, los sindicatos deben depositar sus estatutos en la oficina pública establecida al efecto. Dichos estatutos, a tenor del precepto anterior deben, entre otras exigencias, determinar los requisitos y procedimiento para la adquisición y pérdida de la condición de afiliado. ¿Podría la oficina pública negar el depósito de los estatutos que establecen el derecho de afiliación de los extranjeros sin permiso? La respuesta ha de ser necesariamente negativa porque las facultades de la oficina pública se limitan, a tenor del art. 4.3 LOLS, a la verificación de que los mismos contienen como mínimo las exigencias del art. 4.2 LOLS. Por tanto, la oficina pública no podría tomar ninguna determinación al respecto. Basta que los estatutos contengan dicho contenido mínimo para que la oficina pública proceda al depósito y publicación de los mismos. El segundo de los problemas planteados tiene que ver con la posibilidad de impugnarlos por no ser conformes a derecho ex art. 171 LPL55. Respecto de la no conformidad a derecho, se ha señalado que la exigencia de respeto a la legalidad por parte del sindicato es consecuencia de una legalidad respetuosa, a su vez, con la libertad sindical. Por esta vía podría entenderse que, en la medida en la que la libertad sindical y con ello la libertad de afiliación, se reconoce a nivel internacional a los trabajadores con independencia de su situación administrativa, la limitación que la LOEx impone a los extranjeros sin autoriza- 55 RODRÍGUEZ PIÑERO y BRAVO FERRER, M., «Principio de igualdad...», op. cit., pág. 12, señala en este sentido que la restricción en el ejercicio de los derechos efectuada por la LOEx es difícilmente operable en el plano de las relaciones laborales, en tanto que no es fácil que los sindicatos rechacen la afiliación de inmigrantes en situación irregular y tampoco cabe, en esta línea, esperar que los tribunales denieguen a un trabajador extranjero en dicha situación la protección contra la discriminación antisindical. Sobre la dificultad operativa de esta restricción también se pronuncia LAIZABAL SAIZAR, O., «La libertad sindical de los inmigrantes extracomunitarios» en AA. VV., Derechos y libertades..., op. cit., pág. 373 y ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 211 ESTUDIOS ción para trabajar vulnera el contenido de dicha libertad, luego no habría de prosperar la impugnación de los mismos. 4.4.3. El derecho de huelga En cuanto al derecho de huelga, varias son las cuestiones que merecen destacarse. Una tiene que ver con la efectividad de la diferencia entre titularidad y ejercicio. Las demás tienen relación con la participación del extranjero en la huelga. Resulta difícil que en el caso concreto de una huelga, los extranjeros en situación irregular deban seguir trabajando por no tener derecho a su ejercicio. En esta dirección, tampoco parece posible que los tribunales admitan una represión selectiva del ejercicio del derecho de huelga de aquellos56. Pero también la participación del extranjero en una huelga conlleva unos efectos sobre la relación laboral que es importante tener en cuenta. De un lado, cualquiera que sea el tipo de huelga, ha de reseñarse que la suspensión del contrato motivada por la misma no interrumpe el cómputo de la autorización para trabajar de la que debe proveerse el extranjero ex art. 36.1 LOEx para trabajar en España57. En este sentido, ni la ley actual ni el REx prevén causas de suspensión del cómputo de las autorizaciones de residencia y trabajo. De otro lado, la participación del extranjero en piquetes coactivos58, también con inde- 56 Así lo señala RODRÍGUEZ PIÑERO y BRAVO FERRER, M., «Principio de igualdad...», op. cit., pág. 12. 57 Véase POLO SÁNCHEZ Mª C., Derechos fundamentales y libertades públicas de los trabajadores extranjeros en España. Ed. CES, Madrid, 1994, págs. 348-349. 58 Sólo la participación en este tipo de piquetes puede sancionarse porque la participación en piquetes forma parte del contenido esencial del derecho de huelga. Véase PÉREZ DE LOS COBOS, F., «El régimen jurídico de los piquetes de huelga», REDT, nº 22, 1985, pág. 242. PÉREZ DE LOS COBOS, F., «Los piquetes informativos» en Ley de Huelga AA.VV. Ed. Instituto sindical de Estudios, pág. 23. GOERLICH, J. Mª, «Los efectos de la huelga». Ed. Tirant Lo Blanch. Colección laboral, Valencia, 1994, págs. 59 y 61 y ss. 212 pendencia de la calificación de la huelga, puede tener unas repercusiones particulares en el caso de los extranjeros. Aquélla puede ser considerada transgresora del orden público y que resulten aplicables los arts. 54. 1 a) y 55 LOEx que tipifican como infracción muy grave y permiten sancionar con expulsión respectivamente, el estar implicados en actividades contrarias al orden público previstas como muy graves en la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. Esta ley prevé que la celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones, incumpliendo determinadas condiciones59 que podrían darse cuando se trata de piquetes ilícitos, «podrán ser consideradas muy graves, teniendo en cuenta la entidad del riesgo producido o del perjuicio causado, o cuando supongan atentado contra la salubridad pública, hubieren alterado el funcionamiento de los servicios públicos, los transportes colectivos o la regularidad de los abastecimientos, o se hubieren producido con violencia o amenaza colectivas»60. Por ello, podría entenderse que se cumple lo previsto en el art. 54. 1 a) LOEx cuando se trata de piquetes especialmente violentos en lugares de tránsito público. En todo caso, para poder sancionar la participación con la expulsión debería, por un lado, exigirse que el extranjero hubiese tenido no sólo una participación activa, sino «destacada» y responsable, debido a la gravedad 59 El art. 23 c) de la Ley 1/1992, de 21 de febrero, se refiere como se ha visto en páginas anteriores a «la celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones, incumpliendo lo preceptuado en los artículos 8, 9,10 y 11 de la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del Derecho de Reunión, cuya responsabilidad corresponde a los organizadores o promotores, siempre que tales conductas no sean constitutivas de infracción penal». Estos artículos hacen referencia a todos los requisitos que se deben cumplir en el caso de las reuniones en lugares de tránsito público y en las competencias de la autoridad gubernativa. 60 Art. 24 de la Ley 1/1992, de 21 de febrero. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR de la sanción61 y por otro, atenderse al contexto en el que se producen los desórdenes públicos. El hecho de ser un piquete, a pesar de ser calificado como ilegal, exigiría que la conducta del extranjero no se considerase de la misma forma que en caso de participación en otro tipo de actos contrarios al orden público62. La participación en piquetes coactivos, en la medida en que se incardina en el marco del derecho a la huelga, aunque constituya un ejercicio ilegal del mismo, puede estar motivada por cuestiones de distinta índole de aquellas que lleven a participar en otros actos perturbadores de dicho orden. En este sentido, para afirmar la responsabilidad del extranjero habrían de tenerse en cuenta más circunstancias que la participación activa en el acto, debiendo atenderse a las conductas individuales y prestando especial atención a la intencionalidad específica de atentar contra dicho orden63. 61 En este sentido, merece destacarse lo dispuesto en el art. 3.1 de la Directiva 64/221 del Consejo «Las medidas de orden público o de seguridad pública, deberán estar fundamentadas, exclusivamente, en el comportamiento personal del individuo a que se apliquen». Si bien se trata de disposiciones para nacionales miembros de la Comunidad y sus familiares cualquiera que sea su nacionalidad, su contenido va mas allá que a los sujetos a los que se aplica. El precepto realiza una interpretación restrictiva de la limitación de orden público en lo que a libre circulación de personas se refiere. MANCINI ha considerado que significa que «una medida que tienda a objetivos generales de prevención o que se conciba como un castigo ejemplar sería ilegítima». Cfr. MANCINI, F., «La circulación de los trabajadores por cuenta ajena en la jurisprudencia comunitaria». Universidad de Granada. Colección Estudios Jurídicos Internacionales y Europeos, Seminario permanente nº 2, Granada, 1990, pág. 27. 62 En esta línea, la STC 254/1988, de 21 de diciembre, ha señalado que el derecho de huelga implica el derecho a requerir de otros la adhesión a la huelga y a participar, dentro del marco legal, en acciones conjuntas dirigidas a tal fin. 63 Al margen de lo anterior, tanto en materia de libertad sindical como de derecho de huelga deberá jugar especialmente la tutela antidiscriminatoria en el ejercicio de estos derechos, en el sentido de que de la renovación de la autorización para trabajar depende, en 4.5. El Derecho al tabajo 4.5.1. La Constitución, la Ley de Extranjería y el derecho al trabajo El art. 10.1 LOEx, titulado «derecho al trabajo y a la Seguridad Social», dispone que «los extranjeros que reúnan los requisitos previstos en esta Ley Orgánica y en las disposiciones que la desarrollen tendrán derecho a ejercer una actividad remunerada por cuenta propia y ajena (...)»64. El derecho se reconoce, por tanto, a los extranjeros en situación regular; no otro es el significado de la exigencia de reunir los requisitos de la LOEx y de las disposiciones que la desarrollen. Para completar su contenido, ha de acudirse al art. 23 2 c) LOEx que considera discriminatorio cualquier acto que restrinja o limite el acceso al trabajo de los extranjeros en situación regular sólo por su condición de tal o por pertenecer a una determinada raza, religión, etnia o nacionalidad. De esta suerte encontramos en la ley el derecho a acceder al trabajo sin discriminación y el derecho a desarrollar una actividad laboral con las limitaciones que derivan de la normativa de extranjería. Veamos el espacio de cada uno de ellos. numerosas ocasiones, la continuidad en el empleo y más teniendo en cuenta la importancia que puede tener este derecho para determinadas reivindicaciones de los trabajadores extranjeros. Así, según POLO SÁNCHEZ, Mª C., op. cit., pág. 327 «(los extranjeros) ven a la empresa como el medio idóneo para la libre expresión de sus pretensiones, y que a veces actúan sencillamente como meros reveladores de las condiciones de trabajo que padecen, lo que determina una intrínseca politicidad en toda huelga». 64 En su ordinal segundo habilita a los extranjeros residentes en España a incorporarse como personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas, en igualdad de condiciones que los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. A tal efecto, podrán presentarse a las ofertas públicas de empleo que convoquen las Administraciones Públicas. Sobre ello, T ARABINI -C ASTELLANI AZNAR, M., Reforma y Contrarreforma..., op. cit., págs. 124 y ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 213 ESTUDIOS La previsión de un derecho al trabajo de los extranjeros, aunque sea en los términos anteriores, remitiéndose a la ley, constituye una novedad en nuestro Derecho. El silencio de la ley de 198565 junto a la literalidad del art. 35 CE, que sólo reconoce el derecho al trabajo a los españoles, motivó que la doctrina mayoritaria considerara que exigencias de racionalidad y razonabilidad abogaban en favor de que los extranjeros no fueran titulares del mismo66. Tampoco es posible encontrar un reconocimiento claro de este derecho en el ámbito internacional67 y los Convenios 65 No obstante, el art. 69 del Reglamento de 1996 establecía que «el salario y las demás condiciones de trabajo y de protección social de los extranjeros autorizados a trabajar en España por cuenta ajena no podrán ser inferiores, en ningún caso, a los fijados por la normativa vigente en territorio español o determinados convencionalmente para los trabajadores españoles en idénticas circunstancias». Lo que sucede es que este artículo incurría en una manifiesta ilegalidad por cuanto regulaba una materia sujeta a reserva de ley sobre la que no existía norma habilitante. 66 DE LUCAS, J., El desafío de las fronteras. Derechos humanos y xenofobia frente a una sociedad plural. Ed. Temas de hoy, Madrid, 1994, pág. 173; VISCOMI, A., op. cit., pág., 66, (para el caso italiano). El argumento se justifica en numerosas ocasiones en la STC 107/1984, que se verá inmediatamente, y en la literalidad del precepto constitucional. Destaca, eso sí, que se considera que la exclusiva titularidad de los españoles de este derecho se refiere solamente al acceso al puesto de trabajo. Véase, MIQUEL CALATAYUD, J. A, Estudios sobre extranjería. Ed. Bosch, Zaragoza, 1987, pág. 129; DE LUCAS, J., ibidem; POLO SÁNCHEZ, Mª C., op. cit., pág. 116; APRELL LASAGABASTER, C., op. cit., pág. 53, opina que la discriminación de los extranjeros respecto del derecho al trabajo no excluye a éstos de los derechos laborales vigentes en España, una vez superadas las barreras administrativas de entrada y establecimiento en nuestro país. Parece considerar que esta equiparación posterior no forma parte del derecho al trabajo. SASTRE IBARRECHE, R., El derecho al Trabajo. Ed. Trotta, Madrid, 1996, pág. 122, puntualiza adecuadamente que sí tienen el derecho al trabajo los nacionales comunitarios y los nacionales de Estados con los que España ha firmado Convenios que establecen una igualdad de trato, los casos de Chile y Perú (Ver infra). 67 Siempre condicionado a la situación económica del Estado. Así, el art. 22 DUDH indica que «toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la 214 relativos a los derechos de los extranjeros ratificados por España, sólo se refieren a un derecho a la igualdad en las condiciones de trabajo, no se manifiestan sobre la libertad de acceso al empleo68. Lo cierto es que si la rela- Seguridad Social y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad». (El subrayado es mío). El art. 23 DUDH lo completa señalando que «toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo». El PIDESC, en su art. 6, dispone que «Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar que comprende el derecho de toda persona de tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho». En el párrafo 2 determina las medidas a tomar que concuerdan más con cuestiones de política de empleo que, aunque con indudable conexión con el derecho al trabajo, no es necesario detallar. La Carta Social Europea en su art. 1, después de reconocer el derecho al trabajo, establece en el numero 2 la libertad de elección de trabajo. El derecho al trabajo en sí no ha sido objeto de desarrollo por parte de ningún Convenio de la OIT, aunque el Convenio 122, relativo a la política de empleo, en su art. 2 c) establece «que habrá libertad para escoger empleo (...) sin que se tenga en cuenta su (...) procedencia nacional». No obstante, el párrafo 3 del mismo artículo dispone que «la indicada política deberá tener en cuenta el nivel y la etapa de desarrollo económico, así como las relaciones existentes entre los objetivos del empleo y los demás objetivos económicos y sociales, y será aplicada por métodos apropiados a las condiciones y prácticas nacionales». Por tanto, se legitiman las medidas limitadoras de este derecho, por razones económicas. 68 El Convenio 97 de la OIT, en su art. 6, establece una cláusula de igualdad para los trabajadores extranjeros que se encuentren en el territorio legalmente entre las que no figura el acceso al empleo; sí lo están, en cambio, las condiciones de trabajo. En el ámbito del Consejo de Europa, el Convenio relativo al estatuto jurídico del trabajador migrante no menciona el derecho al trabajo, limitándose a establecer las obligaciones de los Estados en lo que respecta al reclutamiento de trabajadores extranjeros y a la exigencia de permisos de trabajo para éstos. Sin embargo, sí que se pronuncia sobre la igualdad en las condiciones de trabajo. Véanse los arts. 2, 3, 5, 8, y 16 especialmente. Frente a éstos, el Convenio 143 de la OIT, no ratificado por España, trata de la igualdad de oportunidades y de trato y del acceso al empleo. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR ción del derecho al trabajo con la situación económica del país dificulta su reconocimiento a los propios ciudadanos, tanto más cuando se trata de extranjeros. Como la doctrina ha señalado69 existe una contradicción intrínseca en este derecho que, de un lado, como derecho social del trabajo, tiene una tendencia universalista, y de otro, en sus resultados opera sobre el plano concreto de la economía nacional, de manera que todas las medidas político jurídicas protectoras del empleo o correctoras de la falta o pérdida del mismo son tradicionalmente medidas para trabajadores nacionales. El Tribunal Constitucional en la STC 107/1984 parece distinguir, cuando se trata del derecho al trabajo de los extranjeros, entre aquellos que tienen autorización para trabajar y los que no. Debe advertirse, sin embargo, que no se pronuncia directamente sobre el derecho al trabajo, excluido del recurso de amparo, sino sobre la igualdad de trato en el acceso al trabajo y en las condiciones de trabajo. El F.J. 4 de la citada sentencia, considera que la Constitución no reconoce el derecho al trabajo a los extranjeros: «tanto porque no existe Tratado ni ley que establezcan la igualdad de trato entre nacionales y extranjeros para el acceso a un puesto de trabajo lo hay para la titularidad y ejercicio de Su art. 14 permite la limitación a la libertad de acceso al empleo de los extranjeros sólo durante dos años como máximo. Aparte de lo anterior, se hace necesario mencionar en este punto dos Recomendaciones de la OIT. En primer lugar, la Recomendación 169, cuyo Título X («Migraciones internacionales y empleo») prevé en el art. 39 b) que los Miembros deberán adoptar políticas que velen «por que las migraciones internacionales tengan lugar en condiciones en que se promueva el pleno empleo, productivo y libremente elegido». En segundo lugar, la Recomendación 151 de la OIT sobre trabajadores migrantes, de 1975, en el art. 2, establece la igualdad de oportunidades y de trato en numerosas materias, entre las que destaca en la letra b) el acceso al empleo, y en la letra f) las condiciones de trabajo. 69 BORRAJO DACRUZ, E., «El trabajador extranjero en el derecho laboral de España. (Notas para un estudio)», RPS, 1958, nº 7, pág. 7 y ss. los derechos laborales una vez producida la contratación, con excepciones, como porque la propia Constitución sólo reconoce el derecho al trabajo para los españoles». Ahora bien, y respecto a este último argumento relativo a la literalidad del art. 35 CE, la propia STC 107/1984, en su F.J. 3, pone en duda este criterio como único parámetro interpretativo señalando que «la inexistencia de declaración constitucional que proclame la igualdad de los extranjeros y españoles no es (...) argumento bastante para considerar resuelto el problema (...) porque no es únicamente el artículo 14 de la Constitución el que debe ser contemplado, sino que, junto a él, es preciso tener en cuenta otros preceptos sin los que no resulta posible determinar la posición jurídica de los extranjeros en España». Argumento también manejado por la STC 94/1993, de 22 de marzo y la STC 116/1993, de 29 de marzo respecto de la libertad de residencia, que consideran que el criterio de la literalidad del art. 19 CE, que sólo habla de españoles, es insuficiente por sí mismo para interpretar si este derecho es atribuible o no a los extranjeros, debiendo tener en cuenta además lo dispuesto en el art. 13.2 CE que «solamente reserva a los españoles la titularidad de los derechos reconocidos en el artículo 23 CE». Por tanto, ¿por qué considerar que la mención de los españoles en el art. 35 CE conlleva la exclusión de los extranjeros? En esta línea, la STC 150/1994, de 23 de mayo, en su F.J. 4, argumenta que «a diferencia de lo que había acaecido en el supuesto fallado en la STC 107/1984, en el presente caso sí existe una disposición administrativa que, de acuerdo con la ley de extranjería, establece una situación de igualdad en favor de la demandante de amparo», reconociendo así que quien posee la autorización para trabajar, o documento equivalente, es titular del derecho al trabajo o, al menos, en el razonamiento seguido por el Tribunal, de un derecho a la igualdad de trato con los trabajadores españoles. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 215 ESTUDIOS 4.5.2. El contenido del derecho al trabajo. El acceso al trabajo y la igualdad de condiciones laborales Visto lo anterior, la opción de la ley de reconocer el derecho al trabajo a los que han cumplido los requisitos para trabajar en España, no supone una novedad material, pero sí formal. En definitiva, el extranjero con las condiciones anteriores es titular del derecho al trabajo, con las limitaciones derivadas del sistema de autorización. En efecto, los extranjeros tienen limitada la libertad de acceso al mercado de trabajo español por cuanto necesitan de una autorización previa para ello, autorización que, en la mayoría de las ocasiones, se concede una vez analizada la situación nacional de empleo que permite verificar si el puesto de trabajo solicitado para él puede ser cubierto con mano de obra española, comunitaria o extranjera residente ya en España. Una vez obtenida la autorización, cuando se pretenda su renovación, los extranjeros concurrirán al mercado de trabajo en igualdad de condiciones con los españoles70. Hay, sin embargo, determinadas excepciones en este régimen jurídico. Así, tienen reconocida la libertad de acceso al trabajo los nacionales de Perú y Chile, países con los que España ha firmado Convenios de doble nacionalidad71. El art. 7 de ambos Convenios pro- 70 Véase al respecto, ROQUETA BUJ, R., «Las condiciones de trabajo y de Seguridad Social de los extranjeros en España», Revista de Derecho migratorio y extranjería, nº 10, págs. 67-84. 71 El Tratado de doble nacionalidad con Chile, de 24 de mayo de 1958 (BOE de 14 de noviembre de 1958, nº 273) y el Tratado de doble nacionalidad con Perú, de 16 de mayo de 1959 (BOE de 19 de abril de 1960, nº 94). Referencia obligada en este punto es el Convenio de doble nacionalidad con Ecuador, de 4 de marzo de 1964 (BOE Gaceta de Madrid de 13 de enero de 1965, nº 11), país cuyos ciudadanos forman la segunda colonia más numerosa de extranjeros en España después de los marroquíes. El art. 8 del citado Convenio, que se manifestaba en idénticos términos del art. 7 de los Convenios de Chile y Perú, ha sido modificado por el acuerdo fir- 216 clama que los ciudadanos de los Estados firmantes, que no tengan el estatuto de la doble nacionalidad, tendrán en el otro Estado el derecho, entre otros, a «ejercer oficios y profesiones, gozando de protección laboral y de Seguridad Social (...) Todo ello en las mismas condiciones que los españoles»72. La jurisprudencia mayoritaria declara que estos preceptos tienen un contenido propio y específico y no sólo una abstracta remisión a la legislación de los Estados firmantes, de forma que se reconoce a los ciudadanos de dichos países un derecho a trabajar en España73 lo que conlleva a su vez el derecho de estos extranjeros a que la Administración española les conceda preceptivamente la autorización para trabajar cuando encuentren un empleo74. En la mado el 25 de agosto de 1995 (BOE 16 de agosto de 2000), acabando con el reconocimiento del derecho al trabajo de los ecuatorianos. 72 En opinión de SASTRE IBARRECHE, R., op. cit., pág. 122, estos Tratados amplían el ámbito subjetivo del derecho al trabajo del art. 35 CE. 73 Véanse, entre otras, STS de 21 de mayo de 1990, RJ: 3754; STS de 30 de mayo de 1990, RJ: 4868; STS de 7 de julio de 1990, RJ: 5815; STS de 15 de noviembre de 1990, RJ: 8480; STS de 13 de diciembre de 1990, RJ: 10452; STS de 24 de enero de 1991, RJ: 428; STS de 23 de febrero de 1991, RJ: 1364; STS de 4 de marzo de 1991, RJ: 2099; STS de 19 de abril de 1991, RJ: 3306; STS de 1 de julio de 1991, RJ: 6616; STS de 18 de julio de 1991, RJ: 6739; STS de 4 de diciembre de 1991, RJ: 9024; STS de 12 de noviembre de 1991, RJ: 8878; STS de 8 de febrero de 1992, RJ: 901; STS de 25 de febrero de 1992, RJ: 1034; STS de 27 de julio de 1992, RJ: 6246; STS de 13 de mayo de 1993, RJ: 3747. Sin embargo, existe una nota discordante en esta doctrina jurisprudencial representada por la STS de 5 de marzo de 1991, RJ: 1792. 74 Cierto es que los Convenios determinan que el ejercicio de este derecho se somete a la legislación del Estado donde se ejerce pero, a juicio del Tribunal Supremo, ello significa, simplemente, la necesidad de una autorización para trabajar porque los Convenios en cuestión, si bien conforman un derecho al trabajo, no autorizan el ejercicio de este derecho al margen de cualquier exigencia reglamentaria. En este sentido, la exigencia de dicha autorización no es incompatible con el reconocimiento del derecho al trabajo (STS de 24 de enero de 1991, RJ: 428). Sólo el ejercicio del derecho al trabajo se somete a la legislación española, sometimiento que, además, como afirma el Tribunal Supremo, también afecta a los ciudadanos españoles (STS de 4 de diciembre de 1991, RJ: 9024; STS de 25 de abril de 1992, RJ: 2892). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR actualidad el propio REx en su art. 50 contempla esta situación. Ha de tenerse en cuenta, además, que la STS de 10 de octubre de 200275 considera que el art. 8 del Tratado de Reconocimiento, Paz y Amistad firmado entre España y Uruguay de 19 de julio de 1870 y ratificado el 28 de enero de 1883 tiene el mismo efecto sobre los nacionales de Uruguay que el art. 7 de los anteriores Tratados sobre sus respectivos nacionales76. Si el acceso al empleo viene limitado en los términos vistos, salvo que se trate de los extranjeros de las anteriores nacionalidades, la igualdad en las condiciones de trabajo se garantiza a todos los extranjeros con autorización para trabajar. En efecto, aunque la igualdad de condiciones de trabajo no se proclame expresamente77 ésta queda incluida en el reconocimiento del derecho al trabajo de los extranjeros en posesión de la autorización mencionada 78 . Esta igualdad implica que Ref. AL 101/2003. Y aunque el Tratado con Uruguay no contiene una remisión específica a la protección laboral y de Seguridad Social, su referencia al ejercicio libre de profesión y oficio ha de situarse en el momento histórico en que se pacta y en dicha época no había Seguridad Social y la protección laboral era más bien escasa. Añade el Tribunal Supremo para apoyar su argumentación que esta referencia no existe en otros Convenios firmados entre España y países latinoamericanos. De consolidarse esta posición, los nacionales de Uruguay que quieran trabajar en España requerirán únicamente obtener un trabajo tras el cual deberán concederle el permiso de trabajo. 77 De celoso silencio lo califica RAMOS QUINTANA, M., «Trabajadores extranjeros...», op. cit., pág. 39. 78 VISCOMI, A., op. cit., pág. 71, ha señalado que el extranjero no puede verse simplemente como un «sucedáneo» del trabajador nacional y, en consecuencia, en una condición de precariedad destinada a perpetuarse a despecho de cualquier inserción social. De forma que, mientras la parificación de los extranjeros respecto a los ciudadanos puede legítimamente ser condicionada por el interés de la ocupación de los ciudadanos, la marginación o, incluso la segregación institucionalizada del trabajo inmigrado sí contrastaría con la norma general del articulo 2 de la Constitución italiana (equivalente al art. 10.2 CE) que no podría ser justificada argumentando sobre el interés de los ciudadanos a que sean creadas a su favor condiciones óptimas de ocupación. 75 76 hasta el final de la misma el ejercicio de la actividad laboral no permite discriminaciones de ningún tipo respecto de los trabajadores españoles y comunitarios. Lo que se traduce, por una parte, en el derecho a una dinámica contractual igual a la que rige a los ciudadanos, y en particular, en el derecho a la estabilidad en el puesto de trabajo que quedará condicionado a la vigencia de la autorización para trabajar. Luego, no se admitirá el despido libre de los extranjeros ni se podrá establecer una prelación en caso de despido plural o colectivo basado en el criterio de la nacionalidad79. 4.5.3. Las quiebras de la igualdad. Las interferencias entre la normativa de extranjería y la laboral Por otra parte, extranjeros y ciudadanos celebrarán los mismos contratos. En esta línea, el reglamento anterior terminó con la tradicional exclusión de los extranjeros con permiso de trabajo inicial de la posibilidad de acceder a determinados beneficios de la política de empleo80. Pero en este punto se producen algunas incoherencias, tanto por la previ- 79 La prelación en los despidos fue establecida en los arts, 7 y 11 del D de 8 de septiembre de 1932 (Gaceta del 10), que heredó el artículo 8 del D de 29 de agosto de 1935 (Gaceta del 31) y que fue derogada por la Resolución de la Dirección General de Trabajo, de 27 de mayo de 1943, que dispuso que el despido de obreros no nacionales provistos de la documentación que les permita residir y trabajar en España se regiría por las mismas normas que los españoles. No obstante, el D 1870/1968, de 27 de julio, (BOE 14 de agosto), resucitó esta norma, y en el proyecto de ley de extranjería de 1981 (BOCG de 11 de mayo de 1981) el art. 21 establecía también esta posibilidad. La proclamación del derecho al trabajo en el art. 10 LOEx confirma la inadmisibilidad del despido libre y de la prelación de los despidos. 80 Se trataba de los titulares de los permisos A y b inicial, «salvo que los beneficiarios con residencia legal previa en España sean cónyuges o hijos de ciudadanos extranjeros, titulares de un permiso de trabajo no inicial». El art. 76.4 del reglamento de 1996 excluía a aquellos de REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 217 ESTUDIOS sión de normas específicas en esta materia para extranjeros como por las interferencias de la normativa de extranjería en la laboral. Así, la Ley 12/2001, de 9 de julio, reformó el art. 11 ET que actualmente permite celebrar contratos para la formación con extranjeros, sin el límite de edad característico de los mismos, durante los dos primeros años de vigencia de su autorización para trabajar, salvo que se acrediten la formación y experiencia necesarias para el desempeño del puesto de trabajo. De las implicaciones que tiene el contrato para la formación de los extranjeros, sólo destacaré aquí los aspectos que me parecen más preocupantes81. En este sentido, es de todos conocida la doble vertiente formativa e insertiva de estos contratos. Esta última finalidad queda reflejada en los diversos incentivos para su utilización, como pueden ser una cotización a la Seguridad Social y un salario más bajos82. Si además de los beneficios derivados de los programas de fomento del empleo, cualquiera que fuese su modalidad. El reglamento de 1986 sólo les excluía de los beneficios de los programas de fomento del empleo consistentes en subvenciones o bonificaciones a la Seguridad Social (art. 37. 2 RE-86). Véanse las críticas al respecto en LÓPEZ GANDÍA, J., «El acceso al empleo de los extranjeros en España». R. L., nº 10, 1896, pág. 100. La traducción de esta limitación en materia contractual era la imposibilidad de que los trabajadores extranjeros con permiso inicial suscriban un contrato de fomento a la contratación indefinida y con ello se pretendía proteger a la mano de obra autóctona. Así opinaban CARDONA TORRES, J., El trabajador extranjero en España. Comentarios, legislación y jurisprudencia. Ed. Bosch, Barcelona, 1989, págs. 5253, y RAMOS QUINTANA, M., El trabajo... op. cit., pág 79 81 Véase para todas las demás TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M., «Algunas notas y reflexiones sobre el nuevo contrato para la formación para extranjeros» en AA.VV., Derechos y libertades..., Tomo II, op. cit., págs. 1053 y ss. y «El nuevo contrato para la formación de extranjeros tras la Ley 12/2001» AL nº 14, 2002, págs. 273-290. 82 El salario es el fijado en el convenio colectivo y donde no computa el tiempo dedicado a la formación (al menos un 15% de la jornada máxima prevista en el convenio o, en su defecto, de la jornada máxima legal). Por su parte, la cotización a la Seguridad Social está constituida por una cuota única mensual. 218 estas ventajas se suprime el límite de edad para los extranjeros, se puede estar incentivando su contratación a través de esta modalidad antes que por la contratación de españoles que, salvo que se encuentren en los otros supuestos del nuevo art. 11.2 ET83 sólo podrán celebrar un contrato para la formación entre los dieciséis y veintiún años. En suma, si con la exigencia de autorización para trabajar y las exigencias que lleva aparejada su concesión, se busca la protección de la mano de obra española, el nuevo art. 11 ET podría estar moviéndose, precisamente, en la dirección contraria. Pero aún es posible derivar más consecuencias del tenor del art. 11 ET en este punto. De un lado, el abaratamiento de la cotización a la Seguridad Social de los trabajadores contratados para la formación tiene como consecuencia, entre otras, la desprotección en materia de desempleo, esto es, los trabajadores para la formación no quedan protegidos por esta contingencia en virtud del art. 13 RD 488/199884 Pues bien, dicha desprotección adquiere tintes más graves en el caso de los extranjeros porque uno de los motivos de la renovación de la autorización para trabajar es ser beneficiario de una prestación por desempleo (art. 38. 3 b) LOEx) y si celebran un contrato para la formación esta posibilidad les quedará vedada. De otro lado, el art. 49 REx atribuye a la autorización para trabajar inicial la duración de un año y éste es la única que, a tenor del art. 38.3 d) LOEx, admite limitaciones. Sin embargo, el art. 11 ET cuando contempla la posibilidad de contratar para la formación a 83 Desempleados que lleven más de tres años sin actividad laboral, desempleados en situación de exclusión social y desempleados que se incorporen a los programas de escuelas taller, casas de oficios y talleres de empleo. 84 Además, para determinar la base reguladora de las prestaciones económicas de la Seguridad Social se toma como base de cotización el 75% de la base mínima de cotización que corresponda (art. 16 RD 488/1998). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR los extranjeros, extiende a dos años el período durante el cual éstos pueden ser sujetos de diferencias de trato. Estas diferencias no son en sí discriminatorias pero ha de cuidarse mucho que el contrato para la formación pase a ser un mero contrato de inserción en el mercado laboral español, por el que necesariamente deben pasar los extranjeros que desean trabajar en nuestro país, pues en último término daría lugar a unas condiciones de trabajo desiguales. Sin duda, habría sido más apropiado crear una categoría de contratables caracterizados por su especial dificultad de inserción en el mercado de trabajo y por sus carencias formativas, y no por su nacionalidad, que permitiera que tanto ciudadanos como extranjeros pudieran celebrar el contrato para la formación. Sin embargo, no acaban aquí las dificultades. Esta vez son consecuencia de la interferencia de la dinámica de las autorizaciones en la normativa laboral. Obsérvense en este sentido las autorizaciones de duración determinada previstas en el art. 55 REx. En estas autorizaciones se produce una vinculación entre la duración del contrato y la de la autorización. El período pactado para la prestación de servicios será el de la validez de la autorización, pero con el límite de un año, en la mayoría de los supuestos, salvo las autorizaciones de temporada o campaña cuyo período máximo es de nueve meses (art. 55. 2 a) y 3 REx). Ello implica que, aunque en virtud de la legislación española puedan concertarse contratos temporales de duración superior a nueve meses y a un año, cuando se soliciten estas autorizaciones dichos períodos no podrán rebasarse, según los casos. Así, el contrato eventual que será clave en las autorizaciones de temporada tendrá una duración máxima de nueve meses necesariamente. La duración de hasta doce meses que el art. 15. 1 b) ET permite que se establezca en los convenios colectivos sectoriales no podrá serle de aplicación al trabajador extranjero. Pero, además, cuando se trata precisamente de las autorizaciones de temporada o campaña se producen diferencias de trato notables en materia contractual. Así, según el art. 55 2 a) REx, la duración de la autorización coincidirá con la del contrato o contratos de trabajo, con el límite máximo de nueve meses, dentro de un período de doce meses consecutivos. Por medio de estas autorizaciones, que se desarrollarán en el marco del contingente, el extranjero tiene la posibilidad de volver a participar en las actividades de temporada o campaña sucesivas. Las modalidades contractuales más apropiadas son el contrato eventual regulado en el art. 15. 1 b) ET), si se trata de necesidades coyunturales de mano de obra, y, en principio, el contrato fijo periódico, previsto en el art. 12. 3 ET, o fijo discontinuo, contemplado por su parte en el art. 15. 8 ET, que se ajustan mejor a actividades que se repiten en determinados períodos a lo largo del año. Pues bien, la limitación temporal de las autorizaciones parece que imposibilita jurídicamente la celebración de estos últimos. En efecto, como cada temporada deben realizarse los trámites para la obtención de la autorización (véanse arts 55 y ss. REx), entre los que se incluyen la firma de los contratos cuya la ejecución queda condicionada a la efectiva concesión de aquella, es poco imaginable que se concierten en la modalidad de fijos periódicos o fijos discontinuos. Esta interferencia de la normativa de extranjería en la disciplina laboral tiene dos consecuencias. La primera, evidente, es la desnaturalización del contrato eventual, que se utilizará para cubrir necesidades temporales de mano de obra de carácter estructural. La segunda es que la contratación en diversas temporadas de un mismo trabajador a través de un contrato eventual podrá implicar su calificación como fijo discontinuo, sobre todo si el convenio colectivo establece el número de temporadas a partir de las cuales el trabajador se considera como tal, de suerte que, de no producirse el llamamiento, estaremos ante un despido. Otra cuestión será la manera de articular la demanda y la eficacia de la misma. Lo anterior no es más que una muestra de algo que se señalaba al principio de este REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 219 ESTUDIOS estudio, cómo la disciplina jurídica de la inmigración choca con los ordenamientos jurídicos nacionales. 4.5.4. Las carencias: La dimensión comunitaria y la dimensión fáctica Existe también una dimensión comunitaria del derecho al trabajo que es importante no perder de vista. Como se sabe, la libre circulación de trabajadores implica que los ciudadanos europeos tienen derecho a acceder a un empleo sin discriminación alguna en cualquiera de los Estados miembros de la Unión Europea85. Se comentaba al principio que la creación de nuevas ciudadanías llevaba aparejada la de nuevas extranjerías. En efecto, los nacionales de terceros Estados de la Unión Europea, a pesar de residir regularmente en uno de los Estados miembros no son sujetos de la anterior libertad86. Algo se ha intentado con la Directiva 2003/109, de 25 de noviembre, relativa al estatuto jurídico de los nacionales de terceros países residentes de larga duración. Ésta busca conceder a aquellos que cuenten con un permiso de larga duración en uno de los Estados miembros, como es en nuestro caso la autorización de residencia permanente, un conjunto de derechos lo más cercano posible al de los ciudadanos europeos, pero no acaba de instaurar la libre circulación de trabajadores. Así, les reconoce la posibilidad de residir en un segundo Estado miembro para ejercer una actividad económica como trabajador, pero los Estados podrán limitar su acceso al mercado de trabajo, cosa que no pueden llevar a cabo cuando se trata de ciudadanos europeos. 85 El derecho también es predicable de los nacionales de los estados miembros del Espacio Económico Europeo. 86 Y su libre circulación por el territorio de la Unión ha de limitarse a las coordenadas que le marca el Acuerdo de Schengen (debe declarar su entrada en el Estado miembro distinto al que reside y la libertad de circulación tiene un límite de tres meses). 220 Por último, no cabe desconocer que a pesar de la igualdad de condiciones en el plano jurídico, en el plano fáctico el sistema de autorizaciones para trabajar, que el extranjero tiene que renovar periódicamente y que dependen sustancialmente de su empleo, hará de él, seguramente, un trabajador no siempre dispuesto a ejercer su derecho a la igualdad de condiciones y, por tanto, susceptible de sufrir tratamientos desiguales. Sólo el estatuto de residente permanente le acercará a la situación real de los españoles o los ciudadanos europeos. 4.6. El Derecho a la Seguridad Social 4.6.1. La dual regulación en la Ley de Extranjería El derecho a la Seguridad Social de los extranjeros se contempla curiosamente en dos ocasiones, en el art. 10.1 LOEx y en el art. 14.1. LOEx. El primero determina que los extranjeros que reúnan los requisitos previstos en la LOEx y en las disposiciones que lo desarrollen tienen derecho a acceder al Sistema de Seguridad Social «de conformidad con la legislación vigente», frase que provoca no pocos problemas como enseguida veremos. El segundo prevé que sólo los extranjeros residentes tienen derecho a acceder a las prestaciones y servicios de la Seguridad Social en las mismas condiciones que los españoles. Esta duplicidad refleja, además de una cierta falta de sistemática de la LOEx, la dualidad del Derecho de la Seguridad Social; de una parte, unido al Derecho del trabajo, como sucede en el art. 10.1 LOEx, y de otra, ligado a las prestaciones sociales del Estado, como sucede en el art. 14 LOEx87. 87 Sobre las posibles interpretaciones de esta dualidad, CHARRO BAENA, P., y BARRIOS BAUDOR, G., «El derecho de los extranjeros a las prestaciones no contributivas tras la LO 4/2000 y su reforma» en AA. VV., Derechos y libertades de los extranjeros..., cit., Tomo II, págs. 1232 y ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR La situación existente hasta ahora venía marcada por el art. 7 LGSS relativo al campo de aplicación del Sistema de Seguridad Social en el que se equiparaba a españoles y a extranjeros residentes pero únicamente en el nivel contributivo. Sólo los hispanoamericanos, portugueses, brasileños, andorranos y filipinos residentes quedaban equiparados también en el nivel no contributivo 88 Los nacionales de otros países tendrían derecho a las prestaciones de este nivel en función de lo que dispusieran los Tratados, Convenios, Acuerdos o instrumentos ratificados, suscritos o aprobados al efecto, o cuanto les fuera aplicable en virtud de reciprocidad tácita o expresamente reconocida. Existía, por tanto, antes de la LOEx, una equiparación absoluta entre españoles y extranjeros en situación regular en el nivel contributivo del Sistema de Seguridad Social. En consecuencia, dicha equiparación era tanto respecto del Régimen General como de los Regímenes Especiales. Quedaban excluidos de dicho Sistema aquellos trabajadores extranjeros en situación irregular salvo en materia de Accidente de Trabajo y Enfermedad Profesional89 y asis- 88 La equiparación es fruto del art. 91 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social (BOE de 31 de diciembre de 1996). Véase, GONZALO GONZÁLEZ, B., «Apuntes sobre los derechos de Seguridad Social de los extranjeros en España. Tras de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre» RMTAS, nº 2; TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M., «La igualdad de trato entre nacionales y extranjeros en materia de Seguridad Social tras la Ley 13/1996 sobre medidas fiscales administrativas y del orden social», A.L. nº 39, 1998, pág 727 y ss. Debe precisarse, no obstante, que la Ley 13/1996 señalaba que estaban comprendidos en el Sistema de Seguridad Social y en el nivel contributivo los extranjeros residentes sin más, cuando los españoles para ser incluidos en el Sistema de Seguridad Social deben encontrarse en determinadas situaciones marcadas en la ley. Fue necesario por ello que el art. 44 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, (BOE de 31 de diciembre de 1997) añadiera «Y que estén incluidos en alguno de los apartados siguientes», para que la inclusión en el Sistema de Seguridad Social no fuera más favorable para los extranjeros que para los españoles. 89 La protección brindada es por todas las prestaciones derivadas de dichas contingencias. Todo ello en virtud del Convenio 19 de la OIT, del art. 4.1 b) de la O. de 28 de diciembre de 1966 y del art. 10 del D.2766/1967. tencia sanitaria por maternidad90. El derecho a las prestaciones no contributivas se limitaba, en cambio, a determinadas nacionalidades y el derecho de los extranjeros no pertenecientes a las mismas dependía de los Tratados o de la aplicación del principio de reciprocidad91 Con la aprobación de la LO 4/2000 la situación cambia. Del silencio del que era tributaria la ley de 1985 se ha pasado a un pronunciamiento expreso y doble sobre el derecho a la Seguridad Social. Pero también se ha pasado, tras la contrarreforma de la LO 8/2000 de una dualidad que era simplemente repetición, a otra que es contradicción. El art. 14 LOEx señala que los extranjeros residentes tienen derecho a acceder a las prestaciones y servicios de la Seguridad Social en las mismas condiciones que los españoles. El artículo que ha sufrido las modificaciones culpables de la contradicción es el art. 10.1 LOEx. La primera versión del mismo preveía que los extranjeros tendrían derecho al acceso al Sistema de la Seguridad Social en los términos previstos en la ley y en las disposiciones que lo desarrollasen, la unión de dicho precepto con el art. 14 LOEx significaba que la plenitud de derechos en el ámbito de la Seguridad Social se reservaba a los extranjeros en situación legal. En virtud del art. 14.1 e) del D.2766/1967. Véase sobre ello, TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M., «La igualdad de trato...» op. cit., págs. 735 y ss. Esta limitación era criticable por cuanto se trata de prestaciones que forman parte del Sistema de Seguridad Social, que están vinculadas a la efectiva residencia en el Estado y que se financian con los impuestos, impuestos a los que estaban sujetos los extranjeros, como ahora ex art. 15.1 LOEx, en las mismas condiciones que los españoles. Así, PERRIN, G., en «Los principios de la Seguridad Social internacional» en AA. VV., La Seguridad Social española y la adhesión a las Comunidades Europeas. Problemas de armonización y coordinación. IESS, Madrid, 1981, pág. 181, destaca la importancia de «disociar las modalidades específicas de financiación de dichas prestaciones y los legítimos fundamentos de derecho de los extranjeros a beneficiarse de ellas, merced a la elaboración de criterios ficticios de equivalencia ligados a la duración presunta de participación en los regímenes no contributivos en función de la duración de la residencia». 90 91 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 221 ESTUDIOS Con la nueva versión, el art. 10.1 LOEx, tras afirmar que los extranjeros que reúnan los requisitos previstos en la ley y en sus disposiciones de desarrollo tendrán derecho al acceso al Sistema de Seguridad Social, añade que lo será «de conformidad con la legislación vigente». De manera que mientras el art. 14 LOEx proclama el derecho en igualdad de condiciones, el art. 10.1 prevé, aunque en términos confusos, que el reconocimiento de derecho es conforme a la legislación vigente, lo que podría indicar una remisión a los preceptos citados de la LGSS y por tanto, a las diferencias de trato. La contradicción anterior podría, no obstante, salvarse. La Disposición Derogatoria Única de la LO 4/2000, por la que se derogaba, junto a la Ley de 1985, cuantas disposiciones se opusieran a ella, derogó el art. 7.1 LGSS en su referencia a los extranjeros y, en concreto el art. 7.5 LGSS por el que el derecho a las prestaciones no contributivas se reconocía sólo a los extranjeros pertenecientes a determinadas nacionalidades92. La declaración de igualdad de la LO 4/2000 en materia de Seguridad Social no admitía las diferencias respecto de la Seguridad Social no contributiva. Tras la LO 8/2000, cuando su art. 10.1 se remite a la legislación vigente, no puede entenderse que se remite al art. 7.1 y 5 LGSS, ya derogado, sino a las condiciones de acceso al Sistema que establezca la citada ley93. Es posible por tanto concluir que tras la aprobación de la LOEx, existe una equipara- 92 En el mismo sentido, SEMPERE NAVARRO, A.V., y BARRIOS BAUDOR, G., Las pensiones no contributivas, Ed. Aranzadi, Pamplona, 2001, pág. 26. 93 En el mismo sentido, CHARRO BAENA, P., y BARRIOS BAUDOR, G., «El derecho de los extranjeros a las prestaciones...», op. cit., pág. 17. En contra, y considerando que se salva la validez de la LGSS, SEMPERE NAVARRO, A.V., «Los permisos para trabajo de extranjeros» AS, nº 11, 2000, pág. 15; LUJÁN ALCARÁZ, J., «La reforma....», op. cit., pág. 20; PURCALLA BONILLA, M. A., «La regulación de los derechos y libertades de los extranjeros y su integración social: la reforma de la Ley Orgánica 4/200, de 11 de enero, a través de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre», TS, nº 122, 2001, pág. 49. 222 ción entre nacionales y extranjeros residentes en materia de Seguridad Social, incluyendo el nivel contributivo y el no contributivo. Por lo demás, en el texto de la ley pueden encontrarse normas específicas para el caso de que los extranjeros perciban determinadas prestaciones. Así, el art. 38.2. b) LOEx señala que el extranjero con prestación contributiva de desempleo renovará la autorización para trabajar automáticamente por el tiempo de duración de la misma. Por su parte, el art. 57.5 d) LOEx determina que en estos casos el extranjero no podrá ser expulsado y tampoco los beneficiarios de una prestación por incapacidad permanente para el trabajo como consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional ocurridos en España, salvo que se trate de infracciones especialmente cualificadas94. 4.6.2. Las interferencias entre la normativa de extranjería y la de Seguridad Social A pesar de la proclamada igualdad en esta materia se hace necesario recordar que a tenor de la Disposición adicional decimotercera REx, en las contrataciones de los extranjeros titulares de las autorizaciones de trabajo para actividades de duración determinada, los trabajadores transfronterizos y los estudiantes, no se cotizará por la contingencia de desempleo. Un examen de las distintas modalidades de las autorizaciones de duración determinada revela que no en todos los casos Las infracciones tipificadas en el art. 54 a) y c) LOEx: Participar en actividades contrarias a la seguridad exterior del Estado o realizar cualquier tipo de actividades que puedan perjudicar las relaciones de España con otros países y participar en actividades contrarias al orden público previstas como muy graves en la Ley Orgánica sobre Protección de la Seguridad Ciudadana y la comisión de una tercera infracción grave, siempre que en un plazo de un año anterior hubiera sido sancionado por dos faltas graves de la misma naturaleza sancionables con expulsión. 94 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR estaremos ante diferencias de trato. En efecto, algunas de ellas estarán amparadas en modalidades contractuales o en relaciones laborales especiales (por ejemplo, en los supuestos de autorizaciones dirigidas a personal de alta dirección y para la formación previstas en el art. 55. 2 c) y d) REx), que eximen de la cotización por esta contingencia. Pero en los demás casos, se trata de modo desigual al trabajador extranjero frente al resto de trabajadores. La razón es sin duda la imposibilidad de que estos trabajadores lucren la prestación, pues la duración máxima de estas autorizaciones es de nueve meses o un año y no se contempla su renovación. En el caso de los trabajadores transfronterizos parece que la base de la exclusión es su no residencia en territorio español y por tanto la no exportabilidad de la prestación por desempleo. Respecto de los estudiantes, no se acierta a entender el por qué de la previsión. Esta disposición reglamentaria no es sino un reflejo la difícil igualdad, de esas tensiones mencionadas al principio de este estudio que necesariamente se generan entre la normativa laboral y de Seguridad Social y la de extranjería. Aparte de lo anterior, el derecho a la Seguridad Social de los extranjeros ha sido objeto de numerosos pronunciamientos. Es evidente que la extranjería introduce elementos nuevos en este ámbito. Algunos tienen que ver con la dinámica de la normativa administrativa de las autorizaciones para trabajar en esta materia, otros, con la necesidad de interpretar las normas teniendo en cuenta elementos nuevos que tienen que ver con la inmigración. Veamos algunos ejemplos. En cuanto a la incidencia de la dinámica de las autorizaciones en las condiciones para tener derecho a las prestaciones de la Seguridad Social, tanto la STSJ Madrid de 12 de junio de 2001, (AS: 2939), la STSJ de Madrid de 22 de enero de 2004, (JUR:95399), como la STSJ Cataluña de 19 de septiembre de 2002, (JUR:255491), rechazan la pretensión de los actores de que se les reconozca una pensión no contributiva de jubilación, las dos primeras, y una pensión de jubilación, la última, por cuanto durante el período de carencia exigido legalmente se encontraron en situación irregular y esta situación impide entender cubierto dicho período95. En la misma línea, varias sentencias han entrado a conocer el derecho al subsidio por desempleo de los excarcelados extranjeros. En todas ellas se parte de la base de la necesidad de que el extranjero esté en situación regularizada en nuestro país, razón por la cual cuando antes de entrar en prisión carecía de autorización para trabajar, la irregularidad de la situación es incompatible con el reconocimiento de la prestación96, aunque haya solicitado la citada autorización97. Ahora bien, cuando con motivo de su encarcelación se vio impedido de solicitar la renovación, que solicita en el momento de la excarcelación, esta situación no se considera irregular y ha de reconocérsele la prestación98. 95 En esta línea, se ha señalado que la exigencia de unos años de residencia previa para disfrutar de determinadas prestaciones no contributivas puede tornarse en factor de discriminación indirecta de los extranjeros, ver GONZALO GONZÁLEZ, B., «Apuntes sobre los derechos...», op. cit., pág. 103; CHARRO BAENA, P., y BARRIOS BAUDOR, G., «El derecho de los extranjeros a las prestaciones...», op. cit pág.; 17; MERCADER UGUINA, J. «La protección social de los trabajadores extranjeros», AA. VV., Derechos y libertades..., op. cit., Tomo II, pág. 1178. GALA DURÁN, C., «Ciudadanos extranjeros y prestaciones no contributivas: análisis de una nueva realidad» en AA. VV., Derechos y libertades..., op. cit., Tomo II, págs. 1313 y ss. SOLÀ MONELLS, X., «Los derechos de los extranjeros extracomunitarios en materia de Seguridad Social: el principio de igualdad de trato y sus límites», TS nº 133, 2002, pág. 68. 96 STSJ Cantabria de 28 de marzo de 2003, (AS: 2672). Véase también, STSJ de Castilla y León, de 9 de septiembre de 2003 (AS: 2004\420); STSJ de Castilla-la Mancha, de 26 de octubre de 2004 (AS: 2949). A juicio de la STSJ de Andalucía de 13 de abril de 2000 (AS: 3221), los permisos de residencia y de trabajo son obligatorios para acceder al subsidio. 97 STSJ Castilla y León/Valladolid de 9 de septiembre de 2004, (AS: 420). 98 STSJ Madrid de 19 de octubre de 2000, (AS: 4356); STSJ Cataluña de 29 de octubre de 2001, (AS: 2002\55). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 223 ESTUDIOS En cuanto a la incidencia del elemento de extranjería en la interpretación de los requisitos para causar las prestaciones, es ya jurisprudencia consolidada el reconocimiento de la prestación por hijos a cargo o del subsidio por desempleo a los extranjeros sin necesidad de que dichos hijos convivan con él. Uno de los últimos ejemplos lo constituye la STS de 21 de enero de 2003 (RJ: 1989)99. Sin embargo, la Ley 52/2003, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, podría haber cambiado este panorama. El nuevo tenor del art. 182 LGSS exige, para tener derecho a la prestación por hijo a cargo, que los hijos residan en territorio español. Por tanto, no se exige propiamente la convivencia, elemento en que se centraron los tribunales, sino la residencia en territorio español. Sin duda esta reforma tenía como objeto prioritario terminar con esta jurisprudencia. En ella la residencia de los hijos a cargo del beneficiario en sus países de origen no era impedimento para que éste lucrara la prestación pues en todo caso estaban a su cargo. Elemento esencial de esta interpretación era el Convenio 157 OIT, sobre el «Establecimiento de un Sistema Internacional para la conservación de los derechos en materia de Seguridad Social» de fecha 21 de junio de 1982, ratificado por España el día 26 de julio de 1985. Su art. 1.g) advierte que «la expresión miembros de la familia designa a las personas definidas o reconocidas como tales o como miembros del hogar por la legislación en virtud de la cual se conceden o hacen efectivas las prestaciones, según el caso, o las personas que determinen los Miembros interesados de común acuerdo» y que «no obstante, cuando la legislación pertinente defina o reconozca como miembros de la familia o miembros del hogar únicamente a las personas que vivan bajo el mismo techo que el interesado, se reputará cumplido este requisito cuando las personas de que se trate 99 Véanse también, STS de 11 de abril de 2000 (RJ: 3435); STS 3 de mayo de 2000 (RJ: 6619); SSTSJ de Cataluña de 4 de febrero de 2000 (AS: 1238) y 13 de abril de 2000 (AS: 2168). 224 estén principalmente a cargo del interesado». Tras la modificación normativa señalada hay que preguntarse si la exigencia de que los hijos del beneficiario residan en territorio español no implica indirectamente la convivencia entre ambos, pues la prestación únicamente se lucra cuando hay convivencia, salvo contadas ocasiones100. Si así es, la normativa española podría interpretarse, como hasta ahora, de acuerdo con el art. 1 g) del Convenio 157 de la OIT101. Comienza, por su parte, a ser un tema relevante la solicitud de la pensión de viudedad por parte de las diversas esposas en casos de matrimonios polígamos generalmente dos de extranjeros fallecidos en nuestro país a las que algunas sentencias les reconocen a ambas el prorrateo a partes iguales de la misma y otras sólo a una de ellas. Un ejemplo de las posiciones encontradas en la doctrina judicial lo encontramos en las SSTSJ de Galicia de 13 de julio de 1998 (AS. 1493) y de 2 de abril de 2002, (AS: 899), en las que se reconoce un cincuenta por cien de la pensión a cada una de las dos viudas y la STSJ Cataluña de 30 de julio de 2003, (AS:3049), que reconoce únicamente el derecho a la primera esposa, por considerar nulo el segundo. Esta sentencia contiene sin embargo un voto particular muy interesante contrario al parecer de la Sala. 100 Véase, JURADO SEGOVIA, A., «El nuevo reglamento sobre prestaciones familiares de la Seguridad Social (RD 1335/2005, de 11 de noviembre, BOE 22-11-2005)», en prensa, ejemplar multicopiado. 101 En todo caso, conviene advertir que esta jurisprudencia habría de analizarse más detalladamente por cuanto el Convenio 157 de la OIT se refiere a la conservación de derechos, mientras que las sentencias citadas tratan de su reconocimiento, en este caso del derecho a la prestación familiar. De otra forma dicho, la interpretación conforme al art. 1 g) del citado Convenio tendría sentido cuando se aplicase a los casos en que el beneficiario, con posterioridad al reconocimiento de la prestación y durante el período de disfrute de la misma, hubiera cambiado de país de residencia. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR 4.6.3. La dimensión comunitaria Especial relevancia tiene, mirando ya al Derecho comunitario, la reforma operada por el Reglamento 859/2003, de 14 de mayo, por el que se amplían las disposiciones del Reglamento 1408/71 y del Reglamento 574/72 relativos a la coordinación de los Sistemas de Seguridad Social. La importante modificación incorpora a los nacionales de terceros países en situación regular a la protección en materia de Seguridad Social a nivel comunitario, dando un paso más a favor de la igualdad de trato. Así, a tenor de su art. 1, las disposiciones de los Reglamentos 1408/71 y 574/72 se aplicarán a los nacionales de terceros países que, debido únicamente a su nacionalidad no estén cubiertos por las mismas, así como a los miembros de sus familias y sus supervivientes, siempre que se encuentren en situación de residencia legal en el territorio de un Estado miembro y siempre que se encuentren en una situación en la que todos los elementos no estén situados en el interior únicamente de un solo Estado miembro. Ahora bien, el Reglamento impone una limitación a su campo material de aplicación y es que no dará lugar a ningún derecho para períodos anteriores al 1 de junio de 2003, fecha de su entrada en vigor (arts. 2 y 3), aunque en el art. 2 contiene una serie de matizaciones a la limitación temporal y determina alguna consecuencia para los derechos adquiridos o en curso de adquisición. En todo caso, si el extranjero ha residido y trabajado regularmente en un Estado miembro y luego reside y trabaja en otro, podrá acumular los períodos cotizados a la hora de obtener una prestación, como sucede con los nacionales de los Estados miembros siempre que cumplan las condiciones del Reglamento 1408/71102. Anteriormente esta posibilidad sólo se reconocía en su art. Muy bien tratadas en GÓMEZ ABELLEIRA, F., y QUING., «La Seguridad Social de los extranjeros no comunitarios que se desplazan dentro de la Unión Europea: alcance del nuevo Reglamento (CE) 859/2003, por el que se amplían las disposiciones del Reglamento (CEE) 102 TERO LIMA, 2 a determinados extranjeros, como los refugiados y los apátridas103. Las cuestiones que surgieran en los casos en que los nacionales de terceros Estados hubiesen trabajado regularmente en el territorio de dos o más Estados miembros debían solventarse a través de los acuerdos bilaterales que eventualmente regulasen esta cuestión. Sólo los nacionales de los Estados terceros con los que la Unión Europea había firmado Acuerdos de Asociación en el caso de Turquía o Cooperación en el caso de los países del Magreb, Marruecos, Argelia y Túnez, que contenían cláusulas de igualdad de trato en materia laboral y de Seguridad Social para sus nacionales, podían beneficiarse de la aplicación de la normativa comunitaria sobre coordinación de los Sistemas de Seguridad Social104. 4.6.4. Las carencias No obstante lo anterior, queda pendiente para un verdadero derecho a la Seguridad Social en igualdad de condiciones que el principio de la igualdad de trato, necesariamente 1408/71 a los nacionales de terceros países», RL, nº 12, 2004, ejemplar obtenido de la Base de Datos de la web. http.//www.laleylaboral.com. 103 «1. El presente Reglamento se aplicará a las personas nacionales de uno de los Estados miembros y a los apátridas y refugiados residentes en uno de los Estados miembros, que estén o hayan estado sujetas a la legislación de uno o varios Estados miembros, así como a los miembros de sus familias y a sus supérstites. 2. Asimismo, el presente Reglamento se aplicará a los supérstites de las personas que hayan estado sujetas a la legislación de uno o varios Estados miembros, cualquiera que sea la nacionalidad de tales personas, cuando dichos supérstites sean nacionales de uno de los Estados miembros o apartidas o refugiados que residan en uno de los Estados miembros» 104 Así lo declara acertadamente la STSJ Cataluña de 16 de mayo de 2001, (AS:2590), en la que se reconoce la prestación por incapacidad permanente a un trabajador marroquí que con su período de residencia en nuestro país no cumple con el período de carencia necesario para causar la prestación pero sí si se suma a este período el cotizado en Holanda, donde trabajó previamente. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 225 ESTUDIOS vinculado al principio de territorialidad, se complete con los principios de conservación de los derechos adquiridos y en vía de adquisición, de carácter extraterritorial, a fin de que los derechos de que goza el trabajador migrante se consoliden o vayan consolidándose independientemente del lugar de residencia105. Lo que sucede es que en esta materia no hay previsión interna al respecto, lo que obliga a acudir a lo dispuesto en los Tratados multilaterales y bilaterales106. dad tortuosa dotada de extraña armonía y para otros no será más que una realidad estridente. Los derechos de los extranjeros componen en el ordenamiento interno un cuadro cubista. En él observamos una misma realidad desde distintas perspectivas, todas unidas, formando un conjunto. La interpretación del mismo es múltiple, hay quien verá una uni- Lo cierto es que en los tiempos que corren se hace difícil legitimar ciertas diferencias entre ciudadanos y extranjeros, y más difícil cuanto mayor es su penetración en nuestra sociedad. El desvanecimiento de las fronteras que acompaña a la globalización contrasta con el alzamiento de muros frente a la inmigración. Pero el incremento de extranjeros en situación irregular nos revela su precaria construcción; quizá porque los fundamentos sobre los que se construyen también se diluyen ante el avance de la globalización (soberanía nacional). La realidad nos devuelve la certeza de una inmigración imparable, por ahora. Tenemos dos opciones: Seguir poniendo parches o empezar a plantearnos: ¿Para cuando un Edicto de Caracalla? y construir nuestras sociedades en consecuencia107. 105 En el mismo sentido, RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO FERRER, M., «El Derecho del Trabajo y los inmigrantes extracomunitarios» en AA. VV., Derechos y libertades..., op. cit., Tomo I, pág. 71. 106 Todo ello fue brillantemente tratado por GÓMEZ ABELLEIRA, F.J., «La regla pro rata temporis y el anticipo por la entidad gestora española de la parte de pensión de Seguridad Social a cargo de organismo extranjero». AL, nº 20, 1993, pág. 367. Véase también CHARRO BAENA, P., y NAVARRO GALLEL, C., op. cit., pág. 417. Respecto a la exportabilidad de las prestaciones, véase, GONZALO GONZÁLEZ, B., Introducción al derecho internacional español de Seguridad Social. Ed. CES, Madrid, 1995. 107 Esta pregunta nace de los debates que tuvieron lugar durante la XXXII Reunión de la Asociación Interdisciplinar JOSÉ DE ACOSTA (Asinja), sobre «Encuentros y Tensiones entre ideologías», los días 22 y 25 de septiembre de 2005. El profesor IGNACIO SOTELO fue quien la pronunció. Por tanto, le debo a Asinja y al profesor Sotelo esta reflexión. En el mismo sentido parece pronunciarse GARCÍA AMADO, J. A., «¿Por qué no tienen los inmigrantes..., op. cit., págs. 20, 26 y ss., cuando señala que los universalistas, entendiendo como tales a quienes sostienen la existencia de «preceptos de una moral racional de validez universal, de modo que titulares del correspondiente derecho moral son todos los seres humanos, sea cual sea su raza, su cultura o el sistema jurídico político en que vivan», los universalistas, insisto, han de considerar la diferencia entre el estatuto jurídico del ciudadano y del extranjero como una cuestión «provisional, coyuntural y expresiva de un defecto moral de las sociedades, defecto que deberá ser corregido en el menor tiempo posible y con los mejores medios que a ese fin se pueda disponer, con el objetivo de que en la sociedad en cuestión puedan hacerse efectivos el cosmopolitismo, el igual respeto y la solidaridad demandada por la ética universalista». 5. CONCLUSIÓN. ¿PARA CUÁNDO UN EDICTO DE CARACALLA? 226 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 MARGARITA TARABINI-CASTELLANI AZNAR RESUMEN El presente estudio aborda el análisis de algunos derechos de los extranjeros que reúnen tres características: Su incidencia en el ámbito socio-laboral, el ser especialmente representativos de los distintos grupos de derechos en los que se divide el estatuto jurídico del foráneo, y reflejar algunas de las afirmaciones vertidas en este trabajo. Antes de ello he considerado necesario partir de unas premisas previas, a las que sigue una reflexión sobre el marco contradictorio en el que aquellos se desarrollan. Seguidamente me centro en el art. 13 CE, para tratar posteriormente la configuración de los mismos en la legislación de extranjería y analizar ya en particular el derecho a la asistencia jurídica gratuita, la libertad sindical y el derecho de huelga, el derecho al trabajo y el derecho a la Seguridad Social. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 227 Políticas activas de empleo de los inmigrantes ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO* L a dimensión del fenómeno migratorio y su integración en el mercado de trabajo constituye uno de los principales retos de nuestro legislador. En efecto, la aparición de un nuevo horizonte internacional y socioeconómico, la evolución demográfica, la globalización, así como la existencia de grupos con dificultades especiales para la integración laboral plantean nuevos escenarios, a los que trata de dar respuesta la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo (en adelante, LE). De todos es sabido que la política de empleo se concreta en un conjunto de decisiones, tanto normativas como de ejecución, a las que se le asigna una triple finalidad: la consecución de una adecuada intermediación laboral, el desarrollo de políticas activas de empleo reales y efectivas, y la articulación de itinerarios de inserción personalizada a los demandantes de empleo, como herramienta complementaria de las políticas activas de empleo con la prestación económica frente al desempleo (art. 1 LE)1. Dicho esto, habría que determinar, por un lado, si nuestra Constitución ampara a los ** Profesora contratada. Doctora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Facultad de Derecho. Universidad Complutense de Madrid. 1 A. M ONTOYA M ELGAR / R. C RISTÓBAL R ONCERO: Comentario a la Ley de Empleo. Ley 56/2003, de 16 de diciembre, Civitas, Madrid, 2004, págs.16 y ss. inmigrantes como tales, y por otro, habría que situar el papel de las normas internacionales y de la Unión Europea en materia de inmigración. En relación a la primera cuestión, cabe afirmar que la Constitución Española no se refiere en forma alguna a los inmigrantes, si bien el art. 13 de la CE constituye el soporte jurídico de los extranjeros en España2, al declarar que éstos gozarán en nuestro país de las libertades públicas que garantiza el Título I de la CE en los términos que establezcan los Tratados y la Ley. La imprecisión y vaguedad del precepto ha sido soslayada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional3, que viene a establecer, a grandes rasgos, un principio de equiparación restringida entre españoles y extranjeros4. 2 A. SEMPERE NAVARRO / Y. CANO GALÁN / P. CHARRO BAENA / C. SAN MARTÍN MAZZUCCONI: Políticas sociolaborales, Ed. Tecnos, Madrid, 2005, pág. 268. 3 STC 99/1985, de 30 de septiembre; STC115 / 87,de 7 de julio; STC 112/91, de 20 de mayo; STC 24/1993, de 21 de enero; STC 116/1993, de 29 de marzo; STC 242/1994, de 20 de julio; STC 24/2000, de 31 de enero¸ STC 95/2000, de 10 de abril y STC 95/2003, de 22 de mayo. 4 En efecto, la STC 107/1984, de 23 de noviembre (RTC 1984/107), declara que «la existencia de una legislación que exige el requisito administrativo de la autorización de residencia para reconocer la capacidad de celebrar válidamente un contrato no se opone, pues, a la Constitución en concreto, al derecho al trabajo (art. 35.1 CE) pues se trata, «de un derecho que pertenece al ciudadano ( ) en cuanto a tal, pero que no es imprescindible para la garantía de su dignidad humana (art. 10.1 CE)». REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 229 ESTUDIOS Dejando a un lado la distinción entre los conceptos extranjero e inmigrante5, pues se aleja, con mucho, de los objetivos de nuestro trabajo y centrándonos en el acceso al empleo como único elemento diferenciador entre uno y otro6, cabe concluir que «pese a la ausencia de referencia constitucional y de principios inspiradores de la política inmigratoria, el estatuto jurídico del inmigrante constituye un paso previo y necesario para la integración sociolaboral de este colectivo»7. La primera referencia legal al colectivo inmigrante, sin perjuicio de la existencia de algún otro antecedente, la encontramos en la Ley Orgánica 1/1985, de 1 de julio, de derechos y libertades de los extranjeros en España, cuya característica principal residía en la idea de una visión policial de la inmigración8. Posteriormente y en un contexto muy diferente al de la ley anterior, se aprueba la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espa- Sobre el particular, F. PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL: «Las políticas de inmigración», en Tribuna Social, 2002, nº 133, págs.9-19. 6 Ya que fuera de este supuesto, el ordenamiento español: reconoce sin distinción los mismos derechos en la relación de trabajo a los extranjeros que a los españoles (art. 4.2 ET); prohíbe expresamente «todo acto que, directa o indirectamente, conlleve una distinción, exclusión, restricción o preferencia contra un extranjero » (art. 23 LO 4/2000); considera discriminación indirecta «todo tratamiento derivado de la adopción de criterios que perjudiquen a los trabajadores por su condición de extranjeros » [art. 23.2.e) LO 4/2000]; y entiende nulos y sin efecto «los preceptos reglamentarios, las cláusulas de los convenios colectivos, los pactos individuales y las decisiones unilaterales del empresario que contengan discriminaciones favorables o desfavorables por razón de ( ) origen, incluido el racial o étnica, » (art. 17.1 ET), en A. MARTÍN VALVERDE, F. RODRÍGUEZ SAÑUDO GUTIÉRREZ, J. GARCÍA MURCIA: Derecho del Trabajo, 14.ª ed, Tecnos, Madrid, 2005, pág. 454. 7 A. SEMPERE NAVARRO / Y. CANO GALÁN / P. CHARRO BAENA / C. SAN MARTÍN MAZZUCCONI: Políticas sociolaborales, cit., 268. 8 M. TARABINI-CASTELLANI AZNAR: Reforma y Contrarreforma de la Ley de Extranjería, Tirant Monografías, Valencia, 2002, pág. 24. 5 230 ña y su integración social, que aborda los distintos problemas relativos a la posición jurídica y a la integración social de los inmigrantes. Poco tiempo después se aprueba la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, más orientada al control de los flujos migratorios y restrictiva, por tanto, de la posición jurídica del inmigrante, actitud que se confirma en la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, por la que se reforma la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social 9. En la actualidad, el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el reglamento de la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social Orgánica, retoma posiciones anteriores al insistir, a lo largo de su articulado, en la integración social como presupuesto básico y fundamental de la política de inmigración. En esta línea, los ejes fundamentales de la regulación son el empleo de los inmigrantes y, más concretamente, el acceso al empleo en condiciones de igualdad y no discriminación, y el control de la inmigración irregular. Asimismo, hay que destacar el proceso de regularización que introduce el RD 2393/2004, que ha permitido la incorporación al mercado de trabajo de todos aquellos inmigrantes que pudiesen demostrar su vinculación real y comprobable con el mercado de trabajo. Por lo que se refiere al contenido de las normas internacionales en materia de inmigración, cabe extraer dos grandes principios10: uno, la admisión de la exigencia de permiso o autorización específica para que los 9 A. SEMPERE NAVARRO / Y. CANO GALÁN / P. CHARRO BAENA / C. SAN MARTÍN MAZZUCCONI: Políticas sociolaborales, cit., pág. 275. 10 Estos principios los encontramos en numerosas normas internacionales, entre otras: Convenio de la OIT núm. 97 relativo a trabajadores migrantes; Convenio de la OIT núm.143 sobre trabajadores migrantes que no ha sido ratificado por España; Carta Social Europea (1961); Convenio Europeo sobre el Estatuto Jurídico del trabajador migrante (1977). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO extranjeros puedan entrar, residir y trabajar en un país distinto del de su nacionalidad, y dos, el derecho a la igualdad del extranjero, una vez cumplidos los requisitos que establecen las normas, no sólo en materia de empleo y condiciones de trabajo, inserción y promoción profesional respecto de los nacionales del país correspondiente, sino también en relación con las prestaciones de Seguridad Social11. Esta limitación de entrada y circulación libre por cualquier país, con fines de empleo o trabajo, supeditada a la imposición de controles administrativos (autorizaciones, permisos, regulación de flujos migratorios, etc ) la encontramos, igualmente, en la normativa comunitaria. En efecto, el Tratado de Ámsterdam, al igual que ha sucedido con otras materias de la política social comunitaria, oficializa la «comunitarización» de las políticas de extranjería e inmigración, al incorporar un nuevo Título IV al Tratado de la Comunidad bajo la rúbrica «Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas». Esta incorporación de materias al Tratado de la Comunidad implica no sólo la superación del carácter nacional de tales políticas, la regulación y protección de los derechos de los nacionales de terceros países que se encuentren en situación regular (arts, 39, 40, 41 y 42 del Tratado de la CE), sino también la armonización de las políticas de inmigración y asilo12. El Consejo extraordinario de Tampere (1999), celebrado los días 15 y 16 de octubre, y dedicado, especialmente, a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro de la Unión Europea, recoge estas nuevas competencias comunitarias. Y aunque no J. GARCÍA MURCIA: «Derechos laborales y de protección social», en Tribuna Social, cit., pág. 20. 12 Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre, sobre el derecho a la reagrupación familiar (DOUE L n.º 251, de 3 de octubre de 2003); Directiva 2003/19/CE del Consejo, de 25 de noviembre. Relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DOUE L nº 16, de 23 de enero de 2004); 11 adopta un catálogo de medidas para alcanzar una verdadera integración europea en materia de asilo e inmigración, sí establece unos ámbitos concretos de actuación en la materia: la colaboración con los países de origen, un sistema europeo común en materia de asilo, un trato justo a los nacionales de terceros países y una gestión eficaz de los flujos migratorios13. Tras el Consejo Europeo de Tampere, la Unión Europea se dotó de una serie de instrumentos que le permiten facilitar la integración en los ámbitos señalados. En esta línea, se inscribe la Estrategia Europea para el Empleo (en adelante EEE)14, los Planes Nacionales de acción contra la pobreza y la exclusión social, el Fondo Social Europeo, así como el fomento del intercambio de información y de las mejores prácticas. Pues bien, en este contexto, la Ley de Empleo [art. 2 g) LE] establece como uno de sus objetivos la coordinación de la política de empleo con la dimensión del fenómeno migratorio externo. Esta idea de la coordinación de las políticas de empleo e inmigración también la encontramos en el art. 10.1 de la LO 4/2000, que declara «el derecho de los extranjeros a ejercer una actividad remunerada por cuenta propia o ajena, así como el acceso a la Seguridad Social, siempre que reúnan los requisitos previstos en la Ley». De esta forma, el extranjero, en situación regular en España, podrá incorporarse al mercado de trabajo en igualdad de condiciones que los nacionales de los Estados miembros. Por ello, el propio art. 2 g) de la LE relaciona la coordinación «política de empleo-fenómeno migratorio» con la concurrencia de varios factores: 13 Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo de Tampere, 16 de octubre de 1999. 14 Elementos esenciales de la Estrategia Europea de Empleo son: las Directrices para el empleo (2005-2008), DOCE L n.º 205, de 6 de agosto de 2005; las Recomendaciones de empleo, Recomendación 2004/741/CE del Consejo, de 14 de octubre de 2004, sobre la aplicación de las políticas de empleo de los Estados miembros, DOCE L n.º 326, de 29 de octubre y los Planes nacionales de acción para el empleo. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 231 ESTUDIOS 1.º La garantía de la efectiva igualdad de oportunidades y no discriminación en el acceso al empleo y en las acciones orientadas a conseguirlo, teniendo en cuenta lo previsto en el art. 9.2 CE. El hecho de que la igualdad y no discriminación se conecte con este precepto y no con el art. 14 CE no es baladí. En realidad, de lo que se trata, más allá de la prohibición de desigualdades y discriminación, es de alcanzar una igualdad efectiva mediante la remoción de obstáculos que la puedan dificultar y, en su caso, mediante la realización de las denominadas «acciones positivas»15. 2.º En consonancia, con la adopción de estas acciones positivas, se propone la ejecución de las políticas adecuadas para facilitar la integración al mercado de trabajo de aquellos colectivos que presenten especiales dificultades de inserción laboral. En este sentido, el art. 26.1 de la LE reconoce como colectivos prioritarios, entre otros, «a los inmigrantes, con respeto a la legislación de extranjería». Esta mención expresa supone el reconocimiento de tales dificultades, que el legislador trata de evitar a través de la configuración, por parte de los Servicios Públicos de Empleo, de itinerarios de inserción ajustados a las necesidades específicas de cada colectivo (art. 26.2 LE), 3.º Además, se solicita la colaboración de las Comunidades Autónomas «en el marco de sus respectivas competencias» [art. 2.1 g) LE] para conseguir la efectiva integración de los inmigrantes en nuestro mercado de trabajo. Recuérdese que las CCAA tienen competencia en la gestión de la intermediación y de las políticas activas, de forma que se abre un La Ley 62/2003 de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social transpone las Directivas 200/43 CE del Consejo, de 29 de junio, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico, así como también la Directiva 2000/78 del Consejo, de 27 de noviembre, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. 15 232 amplio abanico de posibilidades que se manifiestan en el desarrollo de medidas tendentes a fomentar el acceso al empleo, la creación de empleo y la formación para que las Comunidades Autónomas contribuyan a este objetivo. En consecuencia, como sucede con otros «colectivos prioritarios» (jóvenes, mujeres, discapacitados y parados de larga duración mayores de 45 años), nos encontramos ante un grupo de trabajadores con características propias y peculiares, lo que dificulta su incorporación real al mercado de trabajo. Por tanto, se requiere la adopción de medidas que beneficien a este colectivo para evitar la discriminación y alcanzar la igualdad de oportunidades y la inserción social. De lo que se trata, en definitiva, es de analizar si la legislación española garantiza una cierta protección a los inmigrantes, tanto desde una perspectiva estrictamente laboral (centrada en el acceso y mantenimiento del empleo) como de Seguridad Social (vinculada al acceso y disfrute de unas prestaciones de Seguridad Social adecuadas). Teniendo en cuenta que las prestaciones que percibirá este grupo de trabajadores, no como trabajadores en activo, sino como colectivo desfavorecido, se encuadran dentro del marco de la protección social complementaria, cuyo estudio será abordado en otra parte de este monográfico16, nuestro objetivo se centrará en el análisis de las políticas activas de empleo, es decir, en el estudio de las medidas y acciones que posibilitan el ingreso al mercado de trabajo de este colectivo y su permanencia dentro del mismo. * * * De la letra del art. 23 de la LE se derivan tres grandes tipos de conjuntos de medidas o programas que comprenden la moderna polí- Vid., en este número monográfico: Y. SÁNCHEZURÁN AZAÑA: «Derecho a la protección social como factor de integración de los inmigrantes: la dialéctica universalidad-ciudadanía». 16 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO tica de empleo, a saber: el acceso al empleo, la creación de empleo y la formación para el empleo de los trabajadores17. A partir de esta clasificación se trata de examinar si se han adoptado o se están adoptando las acciones necesarias a nivel estatal y/o autonómico para que los inmigrantes se incorporen al mercado de trabajo. Recuérdese que su acceso al mercado de trabajo tiene que venir precedido de la correspondiente autorización administrativa previa para trabajar (art. 36 LO 4/2000), pero que, una vez conseguida, deberán articularse las medidas necesarias para garantizar la igualdad con los trabajadores españoles. 1. EL ACCESO AL EMPLEO DE LOS INMIGRANTES Siguiendo la clasificación del art. 23 de la LE, el primer tipo de medidas que comprende la política activa de empleo se encuadran bajo la denominación «acceso al empleo». Estas medidas se dirigen a dar mayor fluidez y a favorecer el encuentro entre ofertas y demandas de empleo y se plasman, desde el punto de vista normativo e institucional, a través de la regulación del acceso al empleo, su organización, así como la creación o fomento de instancias de orientación e inserción laboral18. En este sentido, cabe distinguir dos tipos de actuaciones diferentes, destinadas a facilitar la inserción sociolaboral de los inmigrantes: las dirigidas por instancias de inserción y orientación profesional, así como las encaminada favorecer la oferta con la demanda de empleo. A. M ONTOYA M ELGAR / R. C RISTÓBAL R ONCERO: Comentario a la Ley de Empleo. Ley 56/2003, de 16 de diciembre,.cit., págs. 133-135. 18 A. M ONTOYA M ELGAR / R. C RISTÓBAL R ONCERO: Comentario a la Ley de Empleo. Ley 56/2003, de 16 de diciembre,.cit., pág. 133. 17 1.1. Instancias de orientación e inserción profesional El Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante, SPEE) es el órgano competente para aumentar la eficiencia y capacidad en el mercado de trabajo y mejorar la coordinación entre los servicios de empleo regionales. En efecto, el art. 10 de la LE encomienda al SPEE la ordenación, desarrollo y seguimiento de la política de empleo. Como ya hemos señalado, entre los objetivos de esta política se encuentra el de favorecer la integración en el mercado de trabajo de los inmigrantes, como colectivo que presenta una dificultad real de inserción laboral. En este sentido, el Servicio Público de Empleo Estatal participa no sólo en la gestión directa de la oferta de trabajo del empleador que pretende su contratación, sino también, como veremos más adelante, en la elaboración trimestral del Catálogo de Ocupación de Difícil Cobertura a través del cual se contribuye a determinar la «situación nacional de empleo». En realidad, la labor del SPEE consiste en precisar o concretar la existencia o no de demandantes de empleo, que sean adecuados y disponibles para cubrir una determinada oferta de trabajo. Asimismo, el Servicio Público de Empleo Estatal se encarga de certificar la insuficiencia de demandantes de empleo. De esta forma, la certificación de una u otra situación es decir, de la existencia o la insuficiencia de demandantes de empleo será competencia de este organismo gestor de la política de empleo. Por lo demás, una vez recabada la certificación pretendida, el empresario podrá tramitar la autorización de residencia y trabajo para cubrir la vacante ofertada. Junto a esta ordenación de la integración de los inmigrantes en el mercado de trabajo, el Servicio Público de Empleo Estatal participa en otras funciones de intermediación. Por un lado, interviene en el acuerdo que fija el cupo del contingente, y por otro, gestiona los programas de intermediación y políticas activas de empleo. En relación a la primera de las REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 233 ESTUDIOS funciones atribuidas, el SPEE será el órgano encargado de informar sobre la situación nacional de empleo previa consideración de las propuestas elevadas por las Comunidades Autónomas a la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración que, a su vez, redactará el correspondiente informe, que será remitido a la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración para que elabore la propuesta de contingente (art. 79.1 RD 2393/2004). Por lo que se refiere a la gestión de los programas de intermediación y políticas activas de empleo, cuyo objeto es la integración laboral de los trabajadores inmigrantes [art. 10 e) 3.º LE], el SPEE asume por mandato legal dicha gestión (art. 10 LE). Estos programas, que habrán de ser realizados en sus países de origen, se financian con cargo a la reserva de crédito establecida en el presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal. En concreto, esta reserva se dota anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, previo informe de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales (art. 7 LE). Además del Servicio Público de Empleo Estatal, los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas intervienen en la orientación e inserción profesional de los inmigrantes. Así, la Comunidad Autónoma de Madrid ha creado varios centros de apoyo, cuya finalidad principal consiste en facilitar la integración social y laboral de los inmigrantes. Entre estos centros, cabe citar: 1) los Centros de Atención Social al Inmigrante (CASI), que desarrollan distintos programas de integración (social específica, psicosocial, jurídica, intercultural y de integración socioeducativas, y laboral), en concreto, en este último área proyectan el diseño de distintos itinerarios integrados de inserción laboral, apoyo y seguimiento en la incorporación al empleo de este colectivo, 2) la Oficina Regional para la Inmigración, que tiene entre sus objetivos, el de contribuir a la creación de una política social de integración de los inmigrantes, para lo cual realiza funciones de información, apoyo y asesoramiento técnico 234 sobre todas aquellas cuestiones relacionadas con la inmigración en el ámbito de actuación de la Comunidad de Madrid, y 3) el Observatorio para la Inmigración, órgano que pertenece a Oficina Regional para la inmigración, cuya función fundamental es el análisis permanente de la evolución y características de la población inmigrante en la Comunidad de Madrid19. Por su parte, la Comunidad Autónoma de La Rioja, ha previsto, dentro de los contenidos de su I Plan de Inmigración (20042007), medidas concretas para una gestión adecuada de la inmigración. Así, propone, entre otras: la canalización de los trabajadores desde los diversos organismos que trabajen con inmigrantes, Servicios Sociales, ONG, Sindicatos o asociaciones de inmigrantes hacia el Servicio Riojano de Empleo para su adecuada calificación y clasificación profesional, y posterior envío a las distintas acciones encaminadas a conseguir su inserción en el mercado de trabajo, e incluso trata de fomentar entre empresario riojano la idea de la conveniencia de solicitar demandantes de empleo a través del Servicio Riojano de Empleo para cubrir las necesidades de mano de obra. También, cabe destacar los convenios suscritos entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y las Comunidades Autónomas para el desarrollo de actuaciones conjuntas destinadas a promover la acogida, la integración y el refuerzo educativo de las personas inmigrantes. Uno de los ejes de actuación de estos convenios es el empleo y, más concretamente, el diseño y realización de proyectos dirigidos a la integración sociolaboral de los inmigrantes. Para ello, se determina una actuación concreta a desarrollar, que será aprobada en el Plan de Acción, de común acuerdo entre la Secretaría de Estado de 19 El Plan de Integración de Castilla y León (20052009) cuenta con un Observatorio Regional, entre cuyas funciones, destaca la de realización de estudios sobre situación, evolución de la realidad sociolaboral de la población inmigrante en dicha región. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO Inmigración y la Comunidad Autónoma de que se trate; se establece el coste del programa y las aportaciones de la partes, sus obligaciones, la justificación del gasto, así como la explotación de la información y difusión de las actuaciones ejecutadas20. En fin, destáquese la relevancia que posee la adecuada coordinación entre las distintas Administraciones públicas (central, autonómica y local) en el fenómeno migratorio, caracterizado por su incidencia transversal en todos los sectores del Ordenamiento Jurídico21. 20 Entre los últimos convenios suscritos y publicados en el Boletín Oficial del Estado: Convenio de colaboración entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la Comunidad de Castilla y León (BOE 11-11-2005) y Convenio de colaboración entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (BOE 23-11-2005). 21 En efecto, el art. 67 de la LO 4/2000 dispone normas concretas sobre la coordinación de los órganos de la Administración del Estado. En este sentido, tanto la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración, en el ejercicio de sus competencias, como las recientes «Oficinas de Extranjeros», órganos especializados en la tramitación de los expedientes administrativos en la materia, constituyen una muestra de las exigencias del art. 67 LO 4/2000. Ahora bien, esta coordinación requiere de un análisis permanente de la magnitud y características más significativas del fenómeno de la inmigración y la evaluación de su impacto en la sociedad española. Pues bien, esta función es llevada a cabo, a nivel nacional, por el Observatorio Permanente de la Inmigración, regulado por RD 345/2001, de 4 de abril, el Observatorio Español del Racismo y de la Xenofobia (art. 71 LO 4/2000). Asimismo, destacan en esta labor de coordinación otros órganos como: el Consejo Superior de Política de Inmigración (art. 68 LO 4/200), que interviene en la elaboración del informe previo al establecimiento del contingente anual de trabajadores; el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, cuyas actuaciones se dirigen a la integración social de los inmigrantes y la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración creada por el RD 23923/2004, Disp. Adic. 15ª que será informada sobre la evolución de los movimientos migratorios en España y consultada sobre la propuesta trimestral de catálogo de ocupación de difícil cobertura, así como sobre la contratación de trabajadores de temporada que se determinen. Como ya hemos señalado, en las Comunidades Autónomas también existen órganos para hacer efectiva 1.2. Medidas dirigidas a conciliar la oferta a la demanda de empleo Cuando hablamos de medidas encaminadas a la casación de la oferta y la demanda de empleo en materia de inmigración, nos referimos a todas aquellas actuaciones que facilitan la canalización de los flujos migratorios. Se trata, por tanto, de medidas concretas que permiten la incorporación activa de los inmigrantes al mercado de trabajo, si bien su efectivo acceso se condiciona a la «situación nacional de empleo» y no a una verdadera adecuación entre la oferta y la demanda de empleo22. En este sentido, al trabajador inmi- la aplicación de esta coordinación en el ámbito de sus competencias. Por ejemplo, a través Decreto 19/2005, de 15 de septiembre, se crea la Consejería de Inmigración (BOCAM n.º 221, de 16 de septiembre)., como órgano superior de la Comunidad de Madrid a que se le atribuye la dirección y ejecución de la política del gobierno de la Comunidad de Madrid en materia de inmigración y cooperación al desarrollo, cuya función consiste en establecer los mecanismos de coordinación de todas las políticas sectoriales de la Comunidad Autónoma de Madrid dirigidas al apoyo e integración de la población inmigrante, así como la creación y desarrollo de programas específicos que tengan por objeto la consecución de los anteriores y por de Decreto 64/1998, de 23 de abril, se crea el Foro Regional para la inmigración de la Comunidad de Madrid (BOCAM n.º 108, de 8 de mayo). 22 Un supuesto de verdadera adecuación de la oferta a la demanda de empleo lo encontramos en Resolución de 12 de agosto de 2005, de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros, de 15 de julio de 2005, por el que se aprueban las Instrucciones por las que se determina el procedimiento para autorizar la residencia y el desarrollo de actividades laborales deportivas profesionales por extranjeros. (BOE de 22 de agosto de 2005 Págs. 29164 y ss). En efecto, esta Resolución articula la necesidad de adaptar el procedimiento específico para la concesión de autorizaciones de trabajo a deportistas profesionales extranjeros, de conformidad con lo establecido en la Disp. Adic. 1.ª aptdo 4.º de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y su norma de desarrollo, Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre. Precisamente está resolución, además de determinar el ámbito de aplicación (es decir, fijar quiénes puedes acogerse a estas instrucciones tanto en cali- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 235 ESTUDIOS grante se le contratará, en defecto de desempleados nacionales, es decir, cuando no existan demandantes de empleo adecuados y disponibles para cubrir las necesidades de los empleadores. Recuérdese, no obstante, que el art. 26 de la LE dispone la obligación del Gobierno y de las Comunidades Autónomas para adoptar programas específicos destinados a fomentar el empleo de los inmigrantes. Por ello, sería necesario plantear actuaciones que redujeran las diferencias entre nacionales e inmigrantes (valoración de la experiencia fuera de la Unión Europea, sensibilización a los empresarios ante esta diversidad y su ventajas, etc..,), al objeto de evitar su encasillamiento en ciertas categorías de empleos. Partiendo, entonces, de la situación nacional de empleo, pero teniendo en cuenta también la obligación de los poderes públicos de fomentar la integración laboral de los inmigrantes, como colectivo prioritario, los instrumentos que canalizan los distintos flujos migratorios son los siguientes: a) Acceso directo mediante solicitud individualizada del inmigrante que pretende incorporarse al mercado de trabajo (arts. 48 y ss RD 2393/2004). Esta vía ha sido utilizada, tradicionalmente, como única forma de canalización de los flujos migratorios23. Uno de los requisitos que se requieren en la actualidad para la concesión de la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena, viene determinada por la exigencia de que «la situación nacional de empleo permita la contratación del trabajador extranjero [art. 50 a) dad de empleadores como en calidad de deportistas profesionales) ordena el procedimiento de autorización de residencia temporal y/o de trabajo, los requisitos para el inicio de la prestación laboral, así como también la aplicación de la normativa subsidiaria y supletoria para lo no previsto en las instrucciones. 23 Un análisis exhaustivo del procedimiento ordinario de acceso al empleo de los inmigrantes lo encontramos en este número, en C. SAN MARTÍN MAZZUCCONI: «El acceso de los extranjeros al mercado de trabajo: régimen general y contingente». 236 RD 2393/2004]». En efecto, la determinación de la situación nacional de empleo constituye el elemento fundamental para valorar si nuestro mercado de trabajo necesita o no de la contratación de trabajadores inmigrantes. Así, en función de la situación nacional de empleo, es decir, cuando no existan en el mercado demandantes de empleo adecuados y disponibles para cubrir las necesidades de los empleadores, éstos podrán instar la tramitación de las correspondientes autorizaciones de residencia y trabajo dirigidas a trabajadores inmigrantes. De forma, que, esta solicitud estará condicionada al hecho de que los demandantes de empleo, adecuados y disponibles, sean insuficientes para aceptar la oferta concreta del empresario. Además de la gestión directa de la oferta de trabajo por el empleador ante el Servicio Público de Empleo, el RD 2393/2004 dispone de otros instrumentos que contribuyen a la determinación de la situación nacional de empleo. El principal es el Catálogo de Ocupación de Difícil Cobertura, aunque, como tendremos oportunidad de analizar, el contingente anual de trabajadores también influye en la concreción de la situación nacional de empleo. Pues bien, el «Catálogo de Ocupación de Difícil Cobertura» [art. 50 a) Real Decreto 2393/2004] ofrece al empresario la posibilidad de tramitar la autorización de residencia y trabajo del inmigrante, siempre que se acredite la insuficiencia de demandantes de empleo adecuados y disponibles para cubrir una determinada oferta de trabajo24. La elaboración de este catálogo contribuye a la determinación de la «situación nacional de empleo», ya que su contenido se basa, principalmente, en la información disponible sobre la gestión de las ofertas presentadas 24 Exposición de Motivos, Orden TAS 1745/2005, de 3 de junio (BOE de 13 de junio de 2005). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO por los empleadores en los servicios públicos de empleo25. El catálogo, que se organiza por provincias, tiene carácter trimestral y su vigencia se extiende desde el primer hasta el último día laborable del trimestre natural siguiente al de su publicación. En definitiva, la presencia de una ocupación en el catálogo de la zona geográfica de que se trate, ofrece al empresario la posibilidad de tramitar la correspondiente autorización para residir y trabajar dirigida a un trabajador extranjero. A fin de delimitar aún más lo que ha de entenderse por «situación nacional de empleo» a efectos de la autorización de trabajo por cuenta ajena de los trabajadores inmigrantes, el art. 50 a) del RD 2393/2004 permite también la contratación en las ocupaciones no calificadas como de difícil cobertura, cuando el empleador acredite la dificultad de contratación del puesto que pretende cubrirse mediante la correspondiente oferta de empleo antes los Servicios Públicos de Empleo. Tal oferta deberá estar formulada de manera precisa y ajustada a los requerimientos del puesto de trabajo. El Servicio Público de Empleo será el órgano competente para la gestión de la oferta, mediando, de la forma más conveniente, entre el empleador y los demandantes de empleo que se adecuen a la 25 De conformidad con la Resolución de 8 de febrero de 2005, en la que se establecía el procedimiento de elaboración del Catálogo, se han elaborado los correspondientes a los dos últimos trimestres del año 2005. Ahora bien, la críticas vertidas sobre la utilidad y la metodología seguida para su elaboración, así como la implantación del nuevo «Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo» (SISPE) han hecho necesaria una revisión del procedimiento de elaboración del Catálogo. De esta forma, por Resolución de 14 de noviembre de 2005 se aprueba el nuevo procedimiento de elaboración del Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura (BOE 7 de diciembre de 2005) que, básicamente, incorpora nuevos datos a tener en cuenta para la construcción de los indicadores, tales como: «colocaciones», «trabajadores que entran», «trabajadores que salen», «trabajadores que permanecen», y también reordena las fórmulas actuariales que conducen a la consecución de tales indicadores. misma. Realizada la selección, el empresario tendrá que recabar del Servicio Público de Empleo la certificación de insuficiencia de demandantes de empleo adecuados y disponibles para aceptar la oferta de trabajo. Ahora bien, esta certificación puede ser positiva o negativa. En el primer supuesto, el empresario cubrirá la vacante del puesto ofertado. No siendo así en la segunda opción: la no emisión por el Servicio Público de Empleo de la certificación de insuficiencia en el mencionado plazo implica la existencia de demandantes de empleo adecuados y disponibles, suficientes para aceptar la oferta. De esta forma, estas vacantes se cubrirán con trabajadores que residan en cualquier parte del territorio nacional, antes de proceder a su cobertura por trabajadores que se encuentren en el extranjero. b) Establecimiento de un sistema de contingente anual (art. 39.1 LO 4/2000). A través de la facultad que se otorga al gobierno para aprobar un contingente anual de trabajadores extranjeros también se contribuye a determinar la situación nacional de empleo. Nos encontramos, por tanto, ante otra vía de incorporación al mercado de trabajo de los inmigrantes, supeditada a la no existencia de demandantes de empleo adecuados y disponibles para cubrir las necesidades de los empleadores, y dirigida a trabajadores extranjeros que no se hallen ni residan en España. En concreto, se trata de una «contratación programada de trabajadores ( ) llamados a desempeñar empleos con vocación de estabilidad y que serán seleccionados en su país de origen a partir de las ofertas genéricas presentadas por los empresario» (art. 77.2 RD 2393/2004). Desde esta perspectiva, la incorporación a través de un cupo concreto de inmigrantes (número exacto y determinación de la oferta con identificación de sectores, actividades profesionales, área geográfica, etc ) se presenta como una vía de canalización adecuada de flujos migratorios, aunque, en ocasiones, la previsión de las necesidades del mercado REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 237 ESTUDIOS no se ajuste a la situación nacional de empleo26. Desde el año 2000 hasta la fecha, se han venido aprobando, regularmente, contingentes de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario. Una de las principales novedades que incorpora el contenido del contingente consiste en la posibilidad de que se establezca un número de visados para la búsqueda de empleo que irán dirigidos tanto a determinados sectores de actividad y ocupaciones como a hijos o nietos de españoles de origen. No obstante, el problema que plantea el contingente es su «orientación preferente de ofertas» hacia los países con los que España haya firmado acuerdos sobre regulación de flujos migratorios. Y aunque esta oferta no sea excluyente y se amplíe también a otros países, nos encontramos con una situación no deseada desde la perspectiva de la política activa de empleo, ya que distintas vías de incorporación al mercado de trabajo confluyen en una sola al solaparse, en gran medida, los requisitos legalmente exigidos, lo que viene a desvirtuar la articulación de ambas formas de regulación de los flujos migratorios. Así las cosas, el Consejo de Ministros, en su reunión de 30 de diciembre de 2004, prorroga la vigencia del Acuerdo del año anterior, en el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 200427. Esta prórro- En este sentido, el Acuerdo por el Empleo y el Crecimiento Económico de la Comunidad de Madrid, establece la adecuación de la planificación del contingente a las necesidades del mercado de trabajo, en términos de refuerzo de recursos e intervenciones institucionales y de los Agentes Sociales de la Comunidad de Madrid: orientación inicial, formación ocupacional y continua, así como alojamiento de acogida. 27 Resolución de 4 de febrero de 2005 de la Subsecretaria, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de 19 de diciembre de 2003, por el que se determinó el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario en España para el año 2004 (BOE de 5 de febrero de 2005). 26 238 ga se realiza respecto del régimen jurídico del contingente y de los puestos de trabajo aun vacantes, al objeto de abordar, según consta en la Exposición de Motivos, «el período transitorio» hasta la entrada en vigor de un nuevo acuerdo que fije el contingente. La técnica legislativa parece adecuada, pues la tradición enseña que cuando hay procesos de regularización, como ha sucedido durante el 2005, no procede fijar contingentes. De forma que, con la prórroga del acuerdo se trata de salvar la situación excepcional de 2005. En este sentido, no se impide que se publiquen contingentes durante este año, aunque no es probable que existan. En todo caso, más allá del régimen jurídico del contingente, que será analizado por otro autor en este mismo número, nos interesa destacar su viabilidad como instrumento adecuado de integración sociolaboral de los inmigrantes28. c) Convenios con países en los que sean especialmente significativos los flujos migratorios hacia España o que por razón de las circunstancias especiales (históricas políticas y/o geográficas) lo aconsejen. En este sentido, el Reino España ha firmado Acuerdos relativos a la regulación de flujos migratorios laborales con Bulgaria29, Colombia30, Ecuador31, Marruecos32, Polonia33, República Dominicana34 y Rumanía35. Todos estos Acuerdos, aunque algunos de ellos sólo sean aplicaciones provisionales, se caracterizan por el compromiso de los Estados firmantes para prevenir 28 Un pormenorizado estudio sobre el contingente, lo encontramos también en este número, en C. SAN MARTÍN MAZZUCCONI: «El acceso de los extranjeros al mercado de trabajo: régimen general y contingente». 29 BOE de 15 de diciembre de 2003. 30 BOE de 4 de julio de 2001. 31 BOE de 10 de julio de 2001. 32 BOE de 20 de septiembre de 2001, entrada en vigor publicada del Acuerdo se publicó el 13 de mayo de 2005. 33 BOE de 20 de septiembre de 2002, entrada en vigor publicada del Acuerdo se publicó el 8 de abril de 2004. 34 BOE de 5 de febrero de 2002. 35 BOE de 3 de diciembre de 2002. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO las migraciones clandestinas y controlar los flujos migratorios. A partir de estos objetivos iniciales, cada Acuerdo utiliza una canalización distinta de los flujos. Frente a los Acuerdos con Colombia, Ecuador y Marruecos, que ofrecen una amplia definición de lo que ha de entenderse por trabajador migrante, pues consideran como tales a los «ciudadanos (colombianos, ecuatorianos y marroquíes) autorizados a ejercer una actividad remunerada en territorio español», el resto de convenios citados limita la aplicación de los Acuerdos a determinados trabajadores (trabajadores estables, por un período inicial de, al menos un año; trabajadores de temporada o temporeros, por un período no superior a los nueve meses al año y trabajadores en prácticas, para perfeccionamiento de la cualificación profesional por un período de doce meses prorrogables hasta seis meses más), e incluso algunos de ellos supeditan la incorporación del trabajador migrante a nuestro mercado laboral a la «existencia real de ofertas de empleo». Pues bien, comunicadas estas ofertas de empleo a las autoridades locales comienza un proceso de valoración de los requisitos profesionales de estos trabajadores, procediéndose, con posterioridad, a su selección y contratación. Concluida la actividad para la que fueron contratados, los migrantes retornarán a su país de origen. Y aunque estos convenios constituyen una vía más de acceso en igualdad de condiciones y derechos laborales y sociales con los nacionales de los Estados de acogida, lo cierto es que este instrumento de canalización de flujos migratorios recuerda al contingente de trabajadores extranjeros (art. 39 LO 4/2000). Así como en el apartado anterior valoramos positivamente el contingente como vía de acceso al mercado de trabajo, aun cuando su oferta sólo se dirigiera a determinados países, consideramos que la reiteración en la incorporación del mercado laboral de los trabajadores de ciertos países, es decir, el fomento de lo que la doctrina denomina «inmigra- ción selectiva»36, debe ser objeto de un profundo análisis. En definitiva, se trataría de revisar estos procedimientos, no para su supresión, sino para su correcta identificación y utilización como vía de integración sociolaboral de los inmigrantes. d) Articulación de campañas de temporada, de suerte que a través de esta vía los trabajadores inmigrantes ingresen en nuestro mercado de trabajo (arts. 55 a 58 RD 2393 / 2004). Partiendo del hecho de que el legislador no se ha interesado especialmente en la regulación de la inmigración temporera, lo cierto es que el RD 2394/2004 responde a las principales preocupaciones de los poderes públicos en esta materia concreta. A través de la autorización de trabajo y residencia por cuenta ajena de duración determinada se trata de solucionar, por un lado, la escasez de mano de obra en determinados sectores y zonas durante las campañas de temporada, haciendo coincidir la duración de la autorización con la del contrato de trabajo, y por otro, se pretende dar respuesta a la posible permanencia de estos inmigrantes en nuestro país, articulando un régimen de retorno al suyo de origen, una vez finalizada la relación laboral37. En concreto, esta autorización de duración determinada permite el desarrollo de una serie de actividades: i) de temporada o campaña, cuya duración tendrá que coincidir con la del contrato de trabajo, con el límite máximo de nueve meses, dentro de un período de doce meses consecutivos; ii) de obras o servicios para el montaje de plantas industriales o eléctricas, construcción de infraestructuras, edificaciones y redes de suministro eléctrico, gas, ferrocarriles y telefónicos, instalaciones y mante- A. SEMPERE NAVARRO / Y. CANO GALÁN / P. CHARRO BAENA / C. SAN MARTÍN MAZZUCCONI: Políticas sociolaborales, cit., págs. 276-277. 37 A. SEMPERE NAVARRO / Y. CANO GALÁN / P. CHARRO BAENA / C. SAN MARTÍN MAZZUCCONI: Políticas sociolaborales, cit., págs. 278. 36 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 239 ESTUDIOS nimientos de equipos productivos, así como su puesta en marcha y reparaciones, entre otros; iii) de carácter temporal realizadas por personal de alta dirección, deportistas profesionales, artistas en espectáculos, así como otros colectivos que se determinen mediante orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales a los efectos exclusivos efectos de posibilitar la concesión de este tipo de autorización, y iv) para la formación y realización de prácticas profesionales. Por tanto, según la actividad que se vaya realizar corresponderá la formalización de un contrato u otro, que, en todo caso, tendrá que coincidir con la duración de la autorización. Repárese que en los supuestos de contratación de obras o servicios, alta dirección, artistas en espectáculos públicos y para la formación y realización de prácticas profesionales, el RD 2393/2004 dispone que la duración de estos contratos no podrá ser superior a un año (art. 56.3). Esta exigencia llama la atención ya no por la limitación temporal en sí, sino porque deja entrever que esta regulación se ha elaborado al margen de la normas sobre contrato de trabajo38. e) Otras vías excepcionales, es decir, aquellas otras formas de acceso al empleo de los inmigrantes desde una situación irregular de hecho. En concreto, nos referimos al denominado «proceso de regularización o normalización» y al «arraigo social y laboral (art. 31 LO 4/2000)». Aunque estas cuestiones son analizadas en profundidad en otro artículo de este monográfico39, no podíamos obviar su mención como instrumentos de integración sociolaboral de los flujos migratorios. A diferencia de las otras vías de canalización, ya señaladas, ahora nos encontramos M. CARDENAL CARRO: «Permiso de trabajo y modalidades contractuales», BIB 2005/1168. 39 R. AGUILERA IZQUIERDO: «El acceso de los inmigrantes irregulares al mercado de trabajo: los procesos de regularización extraordinaria y el arraigo social y laboral», cit. 38 240 ante «trabajadores inmigrantes irregulares» expresión referida a situaciones muy diferentes, pero todas ellas caracterizadas por la ausencia de autorización para trabajar a quienes se les va a permitir su incorporación legal al mercado de trabajo, siempre y cuando acrediten los requisitos exigidos legalmente para cada uno de estos procedimientos. En efecto, el procedimiento de «regularización» o «normalización» consiste en la concesión extraordinaria de autorizaciones administrativas a los inmigrantes que cumplan los requisitos exigidos por la norma que, en cada momento, apruebe el proceso de regularización extraordinaria40. De los seis procesos de regularización extraordinarios habidos en España, el último se caracteriza por vincular la concesión de las autorizaciones de residencia y trabajo a la existencia de una relación laboral. De este modo, son los propios empresarios, y no los trabajadores extranjeros en situación irregular, como ha sucedido en otras ocasiones, lo que presentan tanto la solicitud de autorización como el contrato de trabajo, que les vincula con el extranjero, cuya regularización se pretende. A través de esta vía, al exigirse la existencia de un contrato de trabajo, se trata de conseguir «una situación lo más similar posible a la de los trabajadores extranjeros que entren de un modo regular en territorio español» 41. En definitiva, estos procesos facilitan la incorporación al mercado de trabajo de ciertos trabajadores inmigrantes, si bien tal incorporación 40 El último proceso de regularización llevado a cabo en nuestro país se rigió por la Orden PRE 140/2005, de 2 de febrero, por la que se desarrolla el procedimiento aplicable al proceso de normalización previsto en la Disp. Transi 3.ª Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social 41 R. AGUILERA IZQUIERDO: «El acceso de los inmigrantes irregulares al mercado de trabajo: los procesos de regularización extraordinaria y el arraigo social y laboral», cit., REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO queda supeditada a un plazo de caducidad fuera del cual, aun cuando se acrediten los requisitos exigidos, no es posible optar a dicha «regularización», y por ende, no es posible acceder a un empleo. Junto a estos procesos de regularización, el RD 2393/2004 desarrolla la regulación del arraigo como vía de acceso real del inmigrante, que se encuentra en España, al mercado de trabajo; por tanto, el arraigo trata de dar respuesta a situaciones individuales de irregularidad. En concreto, la norma distingue entre el arraigo laboral y el arraigo social. El primero se caracteriza por el deber que tiene el extranjero de acreditar una permanencia continuada en nuestro país de dos años, (siempre que carezcan de antecedentes penales en España y en su país de origen), así como también la obligación de probar la existencia de vínculos laborales cuya duración sea superior a un año [art. 45.2 a) RD 2393/2004]. Una vez comprobadas tales exigencias, el inmigrante obtendrá la autorización de residencia, que «llevará aparejada una autorización de trabajo en España durante la vigencia de aquélla» (art. 45.7 RD 2393/2004). Por su parte, a través del denominado procedimiento de «arraigo social» se podrá conceder «una autorización de residencia temporal a los extranjeros que acrediten la permanencia continuada en nuestro país durante un período mínimo de tres años, (siempre que carezcan de antecedentes penales en España y en su país de origen), cuenten con un contrato de trabajo firmado por el trabajador y el empresario en el momento de la solicitud cuya duración no sea inferior a un año y bien acrediten vínculos familiares con otros extranjeros residentes, bien presenten un informe que acredite su inserción social emitido por el Ayuntamiento en el que tengan su domicilio habitual» [art. 45.2 b) RD 2393 / 2004]. Dado que el arraigo social requiere la existencia de un contrato de trabajo con una determinada duración el Reglamento habla de que ésta «no ha de ser inferior a un año» para la entrada en vigor de la autorización de residencia y trabajo, el art. 46.7 RD 2393 / 2004 condiciona «la eficacia de la autorización concedida ( ) a la posterior afiliación y alta del trabajador en la Seguridad Social en el plazo de un mes desde la notificación realizada al solicitante». A partir de este momento el inmigrante se incorpora por derecho a nuestro mercado de trabajo. En fin, estas vías excepcionales abordan la «incorporación regular», unas veces, de forma colectiva (procesos de normalización), otras veces, de forma individual, (arraigo social y laboral), de los inmigrantes ilegales a través de la exigencia de una vinculación real y comprobable con nuestro mercado de trabajo. 2. LA CREACIÓN DE EMPLEO El segundo tipo de medidas que comprende la política activa de empleo hace directa referencia a la creación de empleo. En concreto, se dirige a favorecer la creación de nuevos puestos de trabajo, el incremento de las contrataciones y, en general, la apertura de mayores oportunidades de empleo42. Al igual que se prevé para otros colectivos cuya incorporación y permanencia en el mercado de trabajo se pretende fomentar, las posibles medidas o vías de creación de empleo a favor de los inmigrantes se concretan en dos tipos de actuación: Una, dirigida a la creación directa de empleo por parte de los poderes públicos, o la subvención pública (total y parcial) de programas de interés social desarrollados por entidades privadas, y otra, destinada a la creación de empleo o el aumento de contrataciones por parte de las empresas a través de incentivos de muy diversas clases de contenido económico (subvenciones, desgravaciones y bonificaciones). También 42 A. M ONTOYA M ELGAR / R. C RISTÓBAL R ONCERO: Comentario a la Ley de Empleo. Ley 56/2003, de 16 de diciembre,.cit., pág. 133. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 241 ESTUDIOS podrían adscribirse a este apartado las medidas que regulan los flujos migratorios, pues al fin y al cabo la canalización de estos flujos no deja de ser creación de empleo, si bien consideramos que aquéllas encajaban de formas más adecuada, aunque con las reticencias ya apuntadas, con los instrumentos dirigidos a conciliar la oferta y la demanda, pero que, en todo caso, no cabe duda de que cualquiera que sea su ubicación, generan empleo. Por lo que se refiere a la primera de las actuaciones señaladas, es decir, a la creación directa de empleo por parte de los poderes públicos, cabe afirmar que las opciones de política legislativa tienden hacia la igualdad efectiva de los inmigrantes ya sea mediante la remoción de obstáculos que la puedan dificultar, ya sea mediante la realización de las denominadas acciones positivas. Ahora bien, dicha igualdad, como ya hemos afirmado, se ha de lograr en el estadio inicial, esto es, en el acceso al empleo; de ahí que no existan en nuestro Ordenamiento Jurídico medidas explícitas dirigidas a la creación de empleo para inmigrantes, pues si acreditan, por un lado, los requisitos legales exigidos (autorización de residencia y trabajo) y, por otro, la formación y experiencia demandas no hay porqué articular acciones específicas a su favor. Buena prueba de ello es el art. 11. 2 a) ET, que regula el contrato para la formación, y que exige para ser contratado bajo esta modalidad un límite de edad: ser mayor de 16 años y menor de 21, límite que, sin embargo, no rige para los extranjeros durante los dos primeros años de su permiso de trabajo, salvo que acrediten formación y experiencia. En esta misma línea transcurre la segunda de las medidas propuestas para la creación de empleo, que se centra en el aumento de contrataciones por parte de las empresas a través de incentivos de muy diversas clases de contenido económico (bonificaciones, subvenciones, ayudas, etc..). En el ámbito estatal, el Programa de Fomento de Empleo para este año no prevé 242 ninguna bonificación específica para las empresas que contraten inmigrantes. En efecto, este incentivo económico a la contratación va destinado, principalmente, a los colectivos con dificultades de integración sociolaboral. Y aunque los inmigrantes vienen enumerados como tal colectivo en el art. 26 LE, no hay que olvidar que tal referencia se condicional al «respeto a la legislación de extranjería». Por lo que, una vez más, se insiste en la idea de que, incorporado el inmigrante a nuestro mercado de trabajo, parece que «desaparecen» sus dificultades de integración laboral. Así, el empresario se podrá beneficiar de las bonificaciones en las cuotas de Seguridad Social, a través de su contratación o de la transformación en indefinido de su contrato temporal, pero ya no por su condición de inmigrante, sino de joven, mujer, desempleado, etc Con todo, se plantea la duda de si la concesión de estas bonificaciones en la cuotas de Seguridad Social a los empleadores tendría que ampliarse a las contrataciones de inmigrantes a fin de favorecer su integración social y laboral. Aunque el análisis de esta cuestión excedería los límites de nuestro trabajo, pues habría que valorar si nos encontramos ante una situación de discriminación positiva o negativa, lo cierto es que, en general, la concesión de incentivos económicos ya sea a entidades públicas o privadas constituye un mecanismo importante de incorporación de la población inmigrada al Sistema común de derechos que establece nuestra Constitución43. En efecto, en el ámbito autonómico y municipal destacan las medidas basadas en 43 Algún Plan de Integración incluye como objetivo concreto la promoción de la plena integración de la mujer inmigrante. Destacan, por tanto, no sólo la condición de extranjera sino también de mujer (por ejemplo, el plan castellano leonés o el riojano), si bien las medidas se refieren a su incorporación al mercado de trabajo a través de información, formación específica, atención integral a la mujer inmigrante víctima de violencia de género, creación de bolsas de empleo, pero no contemplan, como no podía ser de otra manera, ayudas en su contratación. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO ayudas o subvenciones económicas de cuantía determinada o tanto alzado, cuyo objetivo principal es el desarrollo de programas de atención a la población inmigrante. En este sentido, la Consejería de Familia y Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid44 convoca, anualmente, la concesión de subvenciones a instituciones sin fin de lucro para el desarrollo de estos proyectos. Cierto es que estas convocatorias no crean empleo propiamente dicho, sin embargo, entre las acciones que subvencionan se contemplan los programas o proyectos de integración socio laboral, a través de los cuales se trata de detectar las necesidades concretas de los inmigrantes que, como ya veremos, se centran, principalmente, en la falta de formación mediante el diseño de itinerarios de inserción a fin de lograr su incorporación sociolaboral. En esta misma línea, hay que mencionar las subvenciones públicas a municipios y mancomunidades de municipios para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes45. Téngase en cuenta que el municipio constituye la entidad política básica en la que se desarrolla la convivencia. Cualquier cambio tiene, en este escenario, una enorme repercusión y trascendencia. No es extraño, por tanto, que un cambio tan notable como el producido por el fenómeno migratorio tenga en los municipios sus manifestaciones más evidentes. De ahí que, a las Entidades Locales se les exija una especial responsabilidad en la incardinación del fenómeno migratorio en el conjunto social, y por tanto se le dote de la correspondiente subvención, de conformidad con las bases de cada convocatoria. En concreto, se trata de otorgar subvenciones públicas a municipios y mancomunidades para el fomento de la integración BOCM 26-04-05. págs. 13 y ss. Orden TAS 3441/2005, de 2 de noviembre, por la que se establecen las bases reguladora y se convoca, para el año 2005, la concesión de subvenciones a municipios y mancomunidades de municipios para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes. 44 45 de los inmigrantes a través de la realización de programas innovadores que faciliten la inclusión social, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia ciudadana en el entorno local. Entre los programas objeto de financiación, destacan los destinados al «conocimiento y modificación de hábitos laborales mediante procesos informativos de orientación y participación sociolaboral con la implicación de las organizaciones sociales, empresariales y sindicales del municipio». Al igual que señalamos cuando nos referimos al ámbito autonómico, no hay que olvidar que estas subvenciones tampoco generan empleo directo, sin embargo, contribuyen a analizar y observar qué empresas del entorno municipal contratan a mayor número de trabajadores extranjeros o viceversa, a fin de facilitarles los recursos humanos necesarios. En definitiva, no se crea empleo directo, pero sí indirecto. Desde esta perspectiva, este tipo de subvenciones tendría quizás una más adecuada cabida en el apartado que hemos denominado «conciliación de la oferta y la demanda de empleo», pues, en cierta manera, el desarrollo de esos programas se podría adecuar, tratándose de un ámbito tan concreto como el local, a unas necesidades futuras de mano de obra. En cualquier caso, estas medidas fomentan la integración de los inmigrantes en nuestro mercado de trabajo, de ahí que con independencia de lo acertado de su clasificación, sea del todo necesaria su mención. Junto a estas medidas que tratan de «activar» las políticas de empleo centradas en el trabajador, el art. 23 de la LE menciona «aquellas otras destinadas a fomentar el espíritu empresarial y la economía social», ampliando el concepto de «política activa de empleo», al considerar a la empresa como vía de generación de trabajo46. En el ámbito estatal, no se contemplan ayudas específicas para los inmigrantes mediante la fórmula del A. M ONTOYA M ELGAR / R. C RISTÓBAL R ONCERO: Comentario a la Ley de Empleo. Ley 56/2003, de 16 de diciembre,.cit., pág. 135. 46 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 243 ESTUDIOS autoempleo en cooperativas y sociedades laborales. En efecto, la convocatoria de subvenciones, prevista para el año 2006, al objeto de «fomentar la incorporación, con carácter indefinido, como socios trabajadores o de trabajo en cooperativas y sociedades laborales de desempleados y de trabajadores con contrato de carácter temporal en la misma cooperativa o sociedad laboral en la que se integran como socios y apoyar el desarrollo de proyectos de creación y modernización de este tipo de empresas de la economía social», cuando enumera los colectivos susceptibles de tal subvención, no hace referencia alguna a los inmigrantes. Así, cita a desempleados de diferentes edades, mujeres, minusválidos, trabajadores con contrato temporal no superior a 24 meses, etc , pero huelga toda mención al inmigrante como colectivo incluido entre los requisitos de la actuación47. Sin embargo, en el ámbito autonómico encontramos algunos ejemplos en sentido contrario. En este sentido, el I Plan de Integración de la Inmigración de La Rioja (20042007), establece diversas medidas para que los trabajadores extranjeros puedan acceder al autoempleo en condiciones equiparables a los trabajadores nacionales. Concretamente, se proponen ayudas económicas para su incorporación como socios de cooperativas y sociedades laborales y como trabajadores autónomos. Asimismo, se prevé la concesión de ayudas consistentes en bonificaciones de cuotas a la Seguridad Social para inmigrantes perceptores de prestaciones por desempleo en su modalidad de pago único, que se hayan constituido en socios de cooperativas o sociedades laborales. Igualmente se articulan vías para reforzar el asesoramiento técnico a los inmigrantes emprendedores en todas las fases del proceso empresarial (proyecto, 47 Orden TAS 3501/2005, de 7 de noviembre, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para el fomento del empleo y mejora de la competitividad en las cooperativas y sociedades laborales (BOE 11-11-2005). 244 creación y mantenimiento), así como también se procede a la publicación de materiales de información y asesoramiento, relacionados con el autoempleo y dirigidos a la población inmigrante. Finalmente, cabe destacar los denominados «yacimientos de empleo», como vía de creación de empleo, que tratan de impulsar no sólo el establecimiento de empresas y contratación de trabajadores en sectores económicos que ya existen, sino también de aprovechar las diversas oportunidades que la propia evolución va presentando. Para ello, la Comisión Europea ha elaborado una clasificación de los yacimientos de empleo en diferentes ámbitos, que se corresponden con actividades económicas diversas, y se agrupan en los siguientes cuatro grandes bloques: servicios de la vida diaria, mejora de la calidad de vida, servicios culturales y de ocio, y servicios de medio ambiente. A pesar de la especificación de las distintas áreas de actuación, encontramos algunos sectores de actividad que apenas han recibido el desarrollado adecuado (piénsese, por ejemplo, en los servicios de ayuda a domicilio), mientras que otros prácticamente han desaparecido (comercio de proximidad)48. En cualquier caso, y considerando que ésta no es, desde luego, la vía más satisfactoria de creación de empleo, algunos Planes de Integración de los Inmigrantes han incorporado esta medida como forma de acceso al mercado de trabajo de este colectivo. Así, el Plan castellano leonés, entre las medidas de promoción de los inmigrantes como colectivo beneficiario de las ayudas del plan regional de empleo, dispone la inclusión expresa de los inmigrantes como destinatario de las acciones referidas a los nuevos yacimientos de empleo. Por su parte, el I Plan riojano prevé tres medidas de actuación específicas relacionadas con la creación de nuevos yacimientos de empleo: «1) la subvención a fondo perdido, la implan- 48 A. SEMPERE NAVARRO / Y. CANO GALÁN / P. CHARRO BAENA / C. SAN MARTÍN MAZZUCCONI: Políticas sociolaborales, cit., p. 78. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO tación de actividades económicas dentro de los yacimientos susceptibles de crear puestos de trabajo desempeñados por los trabajadores extranjeros; 2) la incentivación en la contratación de inmigrantes en igualdad con los españoles, y 3) el fomento de la constitución de empresas de desarrollo (I +E), en este ámbito. A pesar de la mención expresa de esta forma de creación de empleo en los Planes de Integración, esta medida adolece de una concreción específica, es decir, falta la identificación del yacimiento de empleo; por lo que parece que los planes autonómicos están pensando en actividades dirigidas al desarrollo de actuaciones en el medio rural como marco de integración de la inmigración. 3. FORMACIÓN La formación es un instrumento esencial no sólo para mejorar las cualificaciones y adaptarlas a las necesidades del mercado de trabajo, sino también para luchar contra la exclusión social y mejorar la competitividad y la adaptabilidad. En este sentido, el aprendizaje permanente se convierte en elemento fundamental para la incorporación real y efectiva de los inmigrantes a nuestro tejido productivo. Así, la promoción de sus competencias profesionales se convierte en una prioridad básica de los poderes públicos para la integración sociolaboral de los inmigrantes. De los subsistemas que conforman la formación profesional: formación profesional reglada, formación profesional ocupacional y formación profesional continua (Ley Orgánica 5/2000, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional), cabe afirmar que todos ellos, en función del contexto y la situación, conciernen al trabajador inmigrante, ya sea como vía de incorporación o reincorporación al mercado de trabajo. Centrándonos en la normativa laboral, interesa, sobre todo, la formación profesional ocupacional y la formación profesional continua. La primera abarca todas aquellas acciones formativas dirigidas a la cualificación de los desempleados para su inserción laboral, dificultada por la carencia de formación específica o de cualificación profesional. Y aunque, como ya anunciamos al comienzo de nuestro trabajo, el objeto de éste se centra en el análisis de las política activas de empleo; sin embargo, hemos considerado oportuno aludir a la vertiente incorporada y reiterada en numerosos preceptos de la Ley de Empleo (arts. 23, 24, 27 y 28) que insisten en la idea de la complementariedad entre políticas activas de empleo y políticas pasivas. En este punto, la formación ocupacional y, más concretamente, los itinerarios de inserción tratan de facilitar la integración sociolaboral de los inmigrantes49. Por lo que se refiere a la formación profesional continua, su regulación específica la encontramos en el RD 1046/2003, de 1 de agosto. Esta norma contiene las tres iniciativas que constituyen el subsistema de formación continua, a saber: las acciones de formación continua en las empresas, que incluyen los permisos individuales de formación, los contratos programa para la formación de trabajadores y las acciones complementarias y de acompañamiento a la formación. De todas ellas, ninguna iniciativa menciona, de forma expresa, a los inmigrantes como colectivo prioritario, esto es, como colectivo con dificul- 49 Prueba de ello son las medidas incorporadas a tal efecto en los distintos Planes de Inmigración de las Comunidades Autónomas. Así, el I Plan de Inmigración de La Rioja 2004-2007. En concreto, se promueve la participación de los trabajadores inmigrantes en la diversas acciones de formación ocupacional que se desarrollen en el ámbito de esta Comunidad Autónoma, se incentiva la colaboración con las Corporación Locales para la difusión y realización de programas de formación en los cursos del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional y en los Programas de Escuelas-Taller y Talleres de Empleo. También los Planes de Inmigración de la Comunidad Valenciana y de Castilla y León incluyen medidas que favorecen, notablemente, el acceso a la formación ocupacional. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 245 ESTUDIOS tades de acceso a la formación, y por ende, con problemas de integración en el mercado de trabajo. Únicamente, los contratos programa para la formación por remisión «a los que así se consideren en el ámbito de la decisión del Estado, las Comunidades Autónomas y el Fondo Social Europeo», en definitiva, por la vía de aplicación del art. 26 de la Ley de Empleo parece reconocer la necesidad de una singular promoción del trabajador inmigrante50. Y aunque hemos afirmado en otra ocasión que, una vez incorporado este colectivo a nuestro entorno laboral ha de acceder a las mismas oportunidades que el resto de trabajadores, en materia formativa habría que realizar un esfuerzo adicional para facilitar el acceso de los inmigrantes a todas aquellas actuaciones tendentes a mejorar su cualificación y competencia personales, habida cuenta de que la ausencia de formación constituye uno de los grandes obstáculos para su verdadera integración en nuestro mercado de trabajo. En tal sentido, la participación de los inmigrantes, como colectivo prioritario, en las acciones de formación continua en la empresa supondría una labor integradora de suma relevancia. Recuérdese que esta iniciativa tiene por objeto el desarrollo de programas de formación, por parte de la empresa, a sus trabajadores. Para ello, reciben ayudas públicas mediante un procedimiento ágil y flexible sin tener que ajustarse a las convocatorias anuales de subvenciones para financiar los cursos (teóricos y prácticos). Así, el trabajador inmigrante podrá adquirir bien los conocimientos y capacidades relacionados específicamente con el objeto social o actividad de la empresa (formación específica), bien los conocimientos y capacidades de carácter general que permitan el ejercicio de la actividad profesional en la empresa pero que también puedan ser transferibles a otras empresas o ámbitos 50 R. AGUILERA IZQUIERDO; R. CRISTÓBAL RONCERO; N. P. GARCÍA PIÑEIRO: El régimen jurídico de la formación continua, Ed. Civitas, Madrid, 2005, pág.128. 246 laborales (formación general)51. Igual alcance integrador puede predicarse de los contratos programa para la formación, aunque ésta sea una «formación de oferta» frente a la «formación de demanda», representada por las acciones de formación continua en la empresa. Sea como fuere, lo que interesa es la finalidad de estos contratos programa: la formación básica común a distintas ramas de actividad (especialmente, nuevas tecnologías de la información, idiomas, cultura tecnológica, capacidad empresarial y ciencias sociales), dirigidas a los trabajadores, sin intervención de las empresas en las que prestan servicios, y gestionadas, a nivel estatal repárese que si la norma así lo dispone, estos programas también pueden desarrollarse en el ámbito autonómico-, a través de contratos programas suscritos por el Servicio Público de Empleo con distintas organizaciones dependiendo del plan formativo (intersectorial, sectorial, economía social y autónomos) que se pretenda desarrollar52. En definitiva, tanto a través de las acciones de formación en la empresa como de los contratos para la formación, el trabajador inmigrante, incluido como colectivo prioritario, mejoraría su capacitación profesional. Frente al escaso fomento de la formación de los inmigrantes en el ámbito nacional, cabe reseñar que algunas Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias, contribuyen notablemente al desarrollo de la formación como elemento necesario de integración de este colectivo en nuestro mercado de trabajo. La ausencia de formación es uno de los grandes obstáculos para su incorporación real en el tejido productivo español. Además, esta realidad conlleva la dependencia persistente de la inmigración para ciertas R. AGUILERA IZQUIERDO; R. CRISTÓBAL RONCERO; N. P. GARCÍA PIÑEIRO: El régimen jurídico de la formación continua, Ed. Civitas, Madrid, 2005, págs. 80-81. 52 R. AGUILERA IZQUIERDO; R. CRISTÓBAL RONCERO; N. P. GARCÍA PIÑEIRO: El régimen jurídico de la formación continua, Ed. Civitas, Madrid, 2005, pág.118 y ss. 51 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 ROSARIO CRISTÓBAL RONCERO categorías de empleo. En este sentido, ciertas Comunidades Autónomas han establecido, en sus Planes de Inmigración, medidas de actuación concretas destinadas a fomentar la formación de los trabajadores inmigrantes. Al respecto, el Plan Valenciano de Inmigración (2004-2007) propone programas formativos concretos, cuyo objetivo consiste en la puesta en funcionamiento de planes integrales de empleo y formación para colectivos con especiales dificultades de inserción laboral, entre los que están incluidos la población inmigrante. El Servicio Valenciano de Empleo y Formación (SERVEF) ha articulado tres programas específicos en materia formativa a saber: 1) Evaluación de las competencias profesionales de los inmigrantes demandantes de empleo, 2) Programa de inclusión de las personas inmigrantes demandantes de empleo en el Plan de Formación e Inserción Profesional de la Generalitat Valenciana, y 3) Programa para la inserción laboral de las personas inmigrantes con especiales dificultades de acceso al empleo-, en los que no sólo identifica y describe el contenido de cada uno de los programas, sino que también indica los organismos intervinientes, los objetivos, el alcance de los mismos, así como las medidas que han de abordarse para que se consiga con efectividad la finalidad de cada uno de los programas. Por su parte, la Comunidad de Madrid, aunque fuera del Plan Regional de la Inmigración, que actualmente está siendo objeto de revisión, prevé programas para inmigrantes basados, fundamentalmente, en la formación de este colectivo para que, una vez capacitados, movilicen a los colectivos de inmigrantes y a la sociedad para alcanzar puntos de encuentro que faciliten su plena integración en la comunidad madrileña. Ya hemos advertido que son sólo algunas las Comunidades Autónomas que cuentan, actualmente, con Planes de Inmigración que estén vigentes, pero hay reconocer que las que han llevado a cabo esta tarea (Comunidad Valenciana, La Rioja y Castilla y León) destacan por su interés en la resolución de esta situación. En efecto, la Comunidad Autónoma de Castilla y León también se ha preocupado por afrontar el tema de la integración de la inmigración, mostrando una especial inquietud por el impulso de distintas iniciativas formativas. Así, la Exposición de Motivos de su Plan Integral de Inmigración (20052009) considera «la integración social del inmigrante como una cuestión de interés general para el gobierno de la Comunidad». Ahora bien, el desarrollo de las distintas actuaciones que se proponen para lograr este objetivo se centran en «la planificación y programación de itinerarios singularizados que permitan el acceso de la población inmigrante al mercado laboral», es decir, parece que las medidas que se articulan están pensadas para favorecer el acceso a la formación ocupacional, más que a la formación continua. Por último, el I Plan de Integración de Inmigración de La Rioja señala actuaciones específicas para la mejora de la competencia personal de los trabajadores extranjeros para incorporarse al mercado de trabajo de una manera normalizada. En este sentido, trata de promover la participación de este colectivo en las diversas acciones de formación continua que se desarrollen dentro del ámbito de su comunidad, tales como: la subvención a entidades colaboradoras para la organización de cursos dirigidos a trabajadores inmigrantes. En fin, conclúyase que la intensificación de la oferta de las iniciativas formativas a las que de forma efectiva puedan optar los inmigrantes, constituye la vía natural de acceso a su real integración en nuestro mercado de trabajo. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 247 ESTUDIOS RESUMEN 248 La dimensión del fenómeno migratorio y su integración en el mercado de trabajo constituye uno de los principales retos de nuestro legislador. En efecto, la aparición de un nuevo horizonte internacional y socioeconómico, la evolución demográfica, la globalización, así como la existencia de grupos con dificultades especiales para la integración laboral plantean nuevos escenarios, a los que se trata de dar respuesta la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, Ley de Empleo. El art. 26.1 de la LE señala como colectivos prioritarios, entre otros, a los inmigrantes. Ello implica la adopción por parte de los poderes públicos de distintas medidas que beneficien a este colectivo no sólo para evitar la discriminación y alcanzar la igualdad de oportunidades, sino también para lograr su plena integración social. De lo que se trata, en definitiva, es de analizar si la legislación española garantiza una cierta protección a los inmigrantes, tanto desde una perspectiva estrictamente laboral (centrada en el acceso y mantenimiento del empleo) como de Seguridad Social (vinculada al acceso y disfrute de unas prestaciones de Seguridad Social adecuadas). Teniendo en cuenta que las prestaciones que percibirá este grupo de trabajadores, no como trabajadores en activo, sino como colectivo desfavorecido, se encuadran dentro del marco de la protección social complementaria, el objetivo de este trabajo se centra en el análisis de las políticas activas de empleo, es decir, en el estudio de las medidas y acciones que posibilitan el ingreso al mercado de trabajo de este colectivo y su permanencia dentro del mismo. Para ello, se parte de los tres grandes tipos de conjuntos de medidas o programas que comprenden la moderna política de empleo, a saber: el acceso al empleo, la creación de empleo y la formación para el empleo de los trabajadores. A partir de esta clasificación se trata de examinar si se han adoptado o se están adoptando las acciones necesarias a nivel estatal y/o autonómico para que los inmigrantes se incorporen al mercado de trabajo. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 Derecho a la protección social como factor de integración del inmigrante: La dialéctica universalidad/ ciudadanía YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA* 1. MARCO JURÍDICO-INSTITUCIONAL DE LA INMIGRACIÓN: DEL ESTATUTO DEL EXTRANJERO AL ESTATUTO DEL INMIGRANTE L a Constitución española, artículo 13, no distingue formalmente distintos estatutos de extranjería, fijando, por el contrario y en coherencia con la realidad socio-económica de nuestro país en la fecha de su promulgación, un estatuto general para todos los no nacionales españoles que habitan, por un motivo u otro, en nuestro país. Se decía, y se dice, en el citado precepto que todos los extranjeros en nuestro país «gozarán de las libertades públicas que garantiza el Título I en los términos que establezcan los tratados y la ley»; lo que ha de interpretarse, desde una lógica positiva, en el sentido que puede haber un reconocimiento legal limitado de derechos a los extranjeros en relación a los españoles, pues sólo respecto de estos el texto constitucional (art.14) reconoce el principio de igualdad y no discrimina- ** Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Facultad de Derecho.Universidad Complutense de Madrid. ción. De otra forma expresado, el constituyente no optó en su momento por el principio de igualdad (entendida como equiparación absoluta) entre los extranjeros y los españoles sino por un «principio de equiparación limitada»1, constitucionalizando así la segmentación de la población o fragmentación del estatuto de ciudadanía, distinguiendo entre ciudadanía nacional y ciudadanía extranjera. 1 MONEREO PÉREZ, J. L. y MOLINA NAVARRETE, C.: «Ciudadanía, solidaridad y extranjería: el derecho a la inserción de los inmigrantes», en AAVV: Comentario a la Constitución socioeconómica de España; Edit.Comares, Granada, 2002, pág.208 y 211. De «equiparación restringida» entre nacionales y extranjeros hablan SEMPERE, CANO, CHARRO y SAN MARTÍN: Políticas Sociolaborales, Edit. Tecnos, Madrid, 3ª edic. 2005, pág.268 De otra forma expresado, GARCÍA MURCIA, J.: «Derechos laborales y de Protección Social en la Ley de Extranjería», TS, núm.133, 2002, pág.23, «no todos los derechos constitucionales tienen la misma virtualidad en al ámbito de la extranjería» y, en consecuencia, «la extensión expresa de un derecho a las personas extranjeras puede ir acompañada de un régimen jurídico parcialmente distinto del que es aplicable a los españoles». REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 249 ESTUDIOS 1.1. Adaptabilidad de la Constitución a los cambios políticos, sociales y económicos migratorios No obstante esa primera interpretación literal de precepto constitucional, son varios los factores que exigen aplicar al texto de la norma fundamental otros criterios hermenéuticos, tales como el sistemático, teleológico y evolutivo, para dar respuesta jurídica a una nueva realidad. Entre los factores indicados, los siguientes: a) La evolución socio-económica de nuestro país, que pasa de ser un país de emigración (todavía en el momento de la promulgación de la Constitución) a uno de inmigración2. Lo que implica que la política y el Derecho hayan de adecuarse a esta nueva situación y que se exija una respuesta institucional y normativa que, en la medida de lo posible, tengan como objetivo básico la inserción social y económica de un sector de la población, los inmigrantes, que se asienta de forma estable, más o menos prolongada, en nuestro país3. Lo que quiere decir que el estatuto del 2 Según cifras oficiales de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración del MTAS, a 30 de septiembre de 2005, en España había registrados 2.597.014 extranjeros con permiso de trabajo o autorización de residencia. Vid. http://extranjeros.mtas.es 3 A esta finalidad, al menos formalmente, responde la actual Ley de Extranjería, Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, a la que se ha dado el título, muy significativo, de Ley «sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social». En adelante, se citará esta Ley como LOEx. Del mismo modo, programas institucionales comunitarios y nacionales relativos a aspectos sociales, culturales y económicos, incluyen a los inmigrantes como colectivo respecto del que se proclama su integración. Véase., en el ámbito comunitario, Decisión del Consejo de 12 de julio de 2005, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros (DO serie L 205, de 6 de agosto de 2005), que conecta, en relación causa-efecto, el empleo con la integración social. Véase, también, ahora en el ámbito nacional, el III Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social del Reino de España 2005-2007, aprobado el 8 de septiembre de 2005, de cuyas propuestas en materia de integración social de los inmigrantes en nuestro país se da cuenta en, infra, nota a pie de página 36. 250 extranjero, ahora también, en gran medida, inmigrante, ha de responder a la nueva realidad social a la que ha de aplicarse la Constitución, sus preceptos y principios fundamentales. b) La integración de nuestro país en la Unión Europea, con aplicación de su normas de Derecho Originario y Derecho Derivado en nuestro ordenamiento jurídico, entre ellas, fundamentalmente, una, dirigida a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros, que prohibe, en el ámbito de aplicación del Tratado CCE, esto es, en un plano subjetivo, respecto de los nacionales de cada uno de los Estados miembros, toda discriminación por razón de la nacionalidad (TCCE, art.12), permitiendo, sensu contrario, las diferencias por razón de nacionalidad respecto de los nacionales de terceros países4. Que la prohibición de toda discriminación por razón de nacionalidad se entiende sólo respecto de los nacionales de los países miembros de la Unión Europea, lo confirman documentos y normas comunitarias relacionados con el empleo, la ocupación y la protección social. Véase, entre otros, Directiva 2000/78/CEE, de 27 de noviembre de 2000, del Consejo, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, que (art.3.º.2) no afectará a la diferencia de trato por motivos de nacionalidad y se entenderá sin perjuicio de las disposiciones y condiciones por las que se regulan la entrada y residencia de nacionales de terceros países y de apartidas en el territorio de los Estados miembros. Lo que quiere decir, sensu contrario, como así lo confirma la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2000, art.15 (incorporada al Texto del Proyecto de Tratado por el que se instituye la Constitución Europea), que se admiten las diferencias en la titularidad y ejercicio de los derechos laborales entre los nacionales comunitarios y los nacionales extracomunitarios y que éstos deban cumplir requisitos específicos de entrada y permanencia en el territorio de alguno de los Estados miembros (sustancialmente, poseer permiso de trabajo) para que disfruten del derecho a unas condiciones laborales equivalentes a aquellas que disfrutan los ciudadanos de la Unión Europea. Del mismo modo, su art.34 reconoce el derecho a las prestaciones de seguridad social al nacional extracomunitario que «resida y se desplace legalmente dentro de la Unión Europea». 4 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA Otra, dirigida al Consejo, sólo hace relativamente poco tiempo desarrollada tras el impulso del Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999, proponiéndole que adopte en su seno medidas adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos, entre otros, de origen racial o étnico. Motivo o causa de discriminación prohibida que no puede equipararse a la nacionalidad5. Y una tercera que, relacionada con el principio de libre circulación de personas en el ámbito de la Unión Europea (TCCE, art.14) y con las «acciones comunes» que prevé el TUE (art.14), va dirigida también al Consejo, permitiéndole que adopte medidas sobre «política de y para la inmigración»6 en los ámbitos 5 Vid. su desarrollo en la Directiva 2000/43/CE, del Consejo, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico. Adviértase que la prohibición de discriminación se basa en un motivo, el origen racial o étnico, que no es equivalente a la nacionalidad; de ahí, por cierto que esta Directiva contenga una cláusula de salvarguarda idéntica a la Directiva 2000/78. En efecto, se dice también en esta norma (art. 3º 2) que la misma «no afecta a las diferencias de trato por motivos de nacionalidad y se entiende sin perjuicio de las disposiciones y condiciones por las que se regulan la entrada y residencia de nacionales de terceros países...». Diferencia de trato por motivo de nacionalidad admitida respecto de cada una de las materias que conforman el campo de aplicación de esta Directiva; entre otras (art.2.º), la relativa a la «protección social, incluida la seguridad social y la asistencia sanitaria». Vid., sobre la misma, GÓMEZ MUÑOZ, J. M.: «La prohibición de discriminación por causas étnicas o raciales. A propósito de la Directiva 2000/43/C·», Temas Laborales, núm. 59, 2001, pág. 65 y ss. 6 Vid. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre inmigración, integración y empleo (COM, 2003, 336 final, no publicada en el Diario Oficial), en la que se formulan propuestas para apoyar la puesta en práctica de políticas eficaces relativas a la integración de los nacionales de terceros paises. Se trata, por tanto, de un documento que fija directrices sobre «política para la inmigración» o política para los inmigrantes con el objetivo fundamental de lograr su integración social, cultural y económica en los Estados miembros, puesto que ésta, la integración o su reverso la «lucha contra la exclusión social» queda al margen de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. relacionados con las condiciones de entrada y residencia7 y con la inmigración y la residencia ilegales; y medidas que definan los derechos y las condiciones con arreglo a los cuales los nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro puedan residir en otros Estados miembros8. Medidas éstas que «no impedirán a cualquier Estado miembro que mantenga o introduzca disposiciones nacionales que sean compatibles con el presente Tratado y con los acuerdos internacionales» (TCCE, Título IV, art.63). Regulación en el Derecho Originario y desarrollo normativo e institucional que, según veremos posteriormente, tiene como consecuencia jurídica, en el ámbito de la Unión Europea y en nuestro país, la distinción de 7 Vid. Directiva 2004/81/CE del Consejo de 29 de abril de 2004, relativa a la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros paises que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal que cooperen con las autoridades competentes. No hay aún una norma comunitaria que fije criterios armonizadores en cuanto a los requisitos de entrada y salida de los Estados miembros de la Unión Europea (vid.propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y estancia de los nacionales de países terceros con fines de empleo o de una actividad económica por cuenta propia, COM, 2001, 386 final Diario Oficial C 332 E de 27 de noviembre de 2001). En consecuencia, al día de hoy, no hay un concepto comunitario de residente legal, quedando pues a la discreción de cada uno de los Estado miembros que lo fijará en su Ley de Extranjería. 8 Vid. su desarrollo en el Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al Estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración. También por la vía del TCCE, artículo 63.4, y no por la del artículo 42, se ha aprobado el Reglamento (CE) núm.859/2003, del Consejo, de 14 de mayo de 2003, por que el que se amplían las disposiciones del Reglamento (CEE) núm.1408/1971 a los nacionales de terceros países que, debido únicamente a su nacionalidad, no estén cubiertos por las mismas. Adviértase que ambas normas comunitarias establecen como condición o requisito de aplicación de sus preceptos la residencia legal del inmigrante en el territorio de los Estados miembros. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 251 ESTUDIOS estatutos jurídicos de los no nacionales españoles, diferenciándose entre los extranjeros comunitarios y los extranjeros no comunitarios y éstos, a su vez, entre los residentes de larga y corta duración. Estatutos jurídicos diferentes como respuesta institucional a la dialéctica o tensión política sobre el ámbito subjetivo del principio de no discriminación por razón de nacionalidad o, de otra forma expresado, entre el principio de igualdad de trato, el derecho a la libre circulación y el criterio de la nacionalidad9. c) El factor jurídico de vinculación de nuestro ordenamiento jurídico al Derecho Internacional, tanto el general, Derecho Humanitario Internacional, representado institucionalmente, sobre todo, por la ONU y sus convenios y acuerdos o pactos relativos al contenido y extensión de los derechos humanos-fundamentales10. Como al más específico, representado por Organizaciones Internacionales y Europeas a las que pertenece España (fundamentalmente OIT y Consejo de Europa11) y centrado en el contenido y extensión de los derechos de los extranjeros que se desplazan a otros países a trabajar. 9 Vid., al respecto, RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER: «Nacionales extracomunitarios y derecho a la igualdad de condiciones de trabajo», Revista Temas Laborales, núm.59, 2001, pág.11 y ss. 10 Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Resolución de la Asamblea General de 10 de diciembre de 1948; Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y culturales, adoptado por Resolución de la Asamblea General de 16 de diciembre de 1966. En el ámbito europeo también hay instrumentos sobre los Derechos Humanos; véase, Convenio Europeo para la protección de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, de 1950. 11 En el ámbito de la OIT, véanse, Convenio núm. 97 sobre trabajadores migrantes, adoptado el 1 de julio de 1949; y Convenio núm. 143 sobre migraciones en condiciones abusivas y la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores migrantes, adoptado el 24 de junio de 1975. En el ámbito del Consejo de Europa, Carta Social Europea, dada en Turín el 18 de octubre de 1961. 252 Tratados y Convenios con efecto vinculante en nuestro ordenamiento jurídico, del que forman parten (CE, arts.93 y 96) y criterio hermenéutico de las normas que regulan los derechos fundamentales, las libertades y los principios que la Constitución reconoce en su artículo 10.2 (STC 206/1997, de 27 de noviembre), entre ellos, por tanto, los que constitucionaliza en su artículo 13, de conformidad con lo dispuesto por la LOEx (art. 3.º.2). Tanto en un caso, precepto general (CE, art.10.2), como en otro, norma específica de extranjería (LOEx, art.3.º.2), la remisión a textos relativos, en general, a derechos de las personas (se cita, en concreto, la Declaración Universal de Derechos Humanos), y a textos (Tratados y Acuerdos) sobre materias específicas, esto es, en nuestro caso, textos sobre cuestiones relativas a la libre circulación de personas de unos países a otros y, en concreto, sobre inmigración, se ha utilizado como argumento para criticar los condicionantes o restricciones legales que pudieran imponerse a la libre circulación de trabajadores extracomunitarios en nuestro país. No obstante, a nuestro juicio, los instrumentos internacionales y europeos obligan a buscar un equilibrio necesario entre los derechos humanos que han de reconocerse universalmente a las personas y los que pueden reconocerse con carácter más o menos limitado a los inmigrantes. En este sentido, por ejemplo, aunque la Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU, artículo 13, reconoce La ONU se ha preocupado también de forma específica de los derechos de los inmigrantes. En este sentido ha aprobado la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y de sus familiares, adoptada por la Asamblea General de la ONU en su resolución 45/158, de 18 de diciembre de 1990 con el objetivo de lograr la protección internacional de los derechos de todos los trabajadores migrantes. reafirmando y estableciendo normas fundamentales en una convención amplía que tenga aplicación universal; convención que, hasta la fecha, no se ha integrado en nuestro ordenamiento jurídico puesto que no ha sido ratificada aún por España. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA como derecho humano (universal e ilimitado) el de circular libremente por los países, ésta es una norma que no se dedica específicamente a las cuestiones relativas a la inmigración, sino que, como acertadamente se ha expresado, «su objetivo se centra más bien en obligar a todos los Estados y Gobiernos al reconocimiento de unos derechos básicos en relación con sus ciudadanos»12. Por el contrario las normas internacionales y europeas específicas sobre la circulación de las personas de unos países a otros con el fin de trabajar (incluida la Convención de la ONU sobre protección de los derechos de los trabajadores migrantes) lo conciben como un derecho relativo o no absoluto, fruto de la exigencia de control de flujos migratorios en los países y, en consecuencia, admitiendo limitaciones legales y condicionantes tanto para la entrada y permanencia en los países como para el ejercicio de los derechos legalmente reconocidos13. En definitiva, en el Derecho Internacional de la inmigración hay una respuesta similar a la que proporciona el Derecho Comunitario a la dialéctica principio de igualdad, derecho de libre circulación y criterio de nacionalidad admitiendo la titularidad y ejercicio limitados de determinados derechos de los inmigrantes en los países de acogida. 12 GARCÍA MURCIA, J.: «Derechos Laborales y de Protección...», cit., pág. 31. Entiéndase aquí el término «ciudadano» utilizado por el autor en el sentido restrictivo de nacional de un Estado. 13 El análisis del contenido de los Convenios de la OIT, la Convención de la ONU y de la Carta Social Europea (citados en nota 11) arroja un primera conclusión, a saber, su redacción confusa. Afirmándose inicialmente el respeto de los derechos humanos fundamentales de todos los trabajadores migrantes e incluyéndose entre ellos el derecho a la libre circulación (Convención ONU, art.8.º), se admite la restricción tanto de este derecho como del fundamental de la igualdad de trato o de oportunidades en los países de recepción, limitándolo a los inmigrantes «regulares» o «legales» en materias tales como el empleo y la seguridad social o protección social (Convención ONU, arts.43 52, 55, entre otros; Convenio OIT núm.97, art.6.º; Convenio OIT núm.143, arts. 10 y 14). Estos factores, decíamos más arriba, imponen una interpretación sistemática, teleológica y evolutiva del texto constitucional así como la obligada traslación a las normas legales de los principios básicos o fundamentos del «Estado Social», proclamado en la norma fundamental (CE, art.1.º.1) y que, como veremos, exigen cambios o modificaciones político-institucionales impuestos por la nueva realidad socio-económica inmigratoria. Como agudamente se ha constatado, la que nació siendo una Constitución preocupada fundamentalmente por la emigración de españoles acaba siendo, sin modificación alguna de sus preceptos, una Constitución que permite también un desarrollo normativo y una doctrina constitucional de la inmigración. En definitiva la nuestra es hoy «una Constitución de emigrantes para inmigrantes» 14. 1.2. Estatuto del inmigrante: condicionantes constitucionales La posibilidad de adaptación de nuestra Constitución a la realidad socio-económica inmigratoria no puede confundirse con la existencia de un modelo constitucional inmigratorio acabado y claro. Como ocurre en otras materias, en concreto y en relación con la que aquí se va a tratar, la de Seguridad Social y Protección Social, no puede decirse que ese modelo exista. La versatilidad de la Constitución, tantas veces proclamada, requiere conjugar y coordinar en su justa medida los principios en los que se inspira con las pautas o reglas que, en esta materia, pueden extraerse de su interpretación sistemática, teleológica y evolutiva. Veamos alguno de ellos. 14 PRADOS DE REYES, F. J. y OLARTE ENCABO, S.: «Constitución y políticas migratorias: ¿una Constitución de emigrantes para inmigrantes?», en SEMPERE NAVARRO, A.V. (Dtor): El modelo social en la Constitución Española de 1978, pág.1400. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 253 ESTUDIOS a) Es cierto que en el texto constitucional se utilizan dos términos, extranjería e inmigración, pero también lo es que aparecen en preceptos alejados de los que en el texto constitucional refieren a la titularidad y contenido de los derechos, libertades y principios rectores de la política social y económica. En concreto la mención se hace en el artículo 149.1. 2.ª, sobre la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que reconoce la exclusiva de aquel en materia de «nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo». Excesivo, parece, atribuir al precepto la virtualidad de consagración en el texto constitucional de una distinción conceptual entre inmigración y extranjería15. Como contrapunto de lo anterior se ha de afirmar que, aunque no haya en nuestro ordenamiento y en el comunitario un concepto normativo (constitucional-legal) de inmigración, su utilización en documentos y normas internas e internacionales16 evidencia que se trata, normalmente, de un fenómeno social derivado de la existencia de extranjeros en un país con la finalidad concreta de prestar servicios, trabajar por cuenta ajena o por cuenta propia, ante las dificultades de hacerlo en el país de origen que le permitan alcanzar un nivel de subsistencia digno para ellos y su familia. Lo que equivale a decir que el término inmigrante ha de referir sólo al extranjero que acude a otro país para paliar el estado de necesidad derivado de la imposibilidad de alcanzar y/o sostener un nivel mínimo de subsistencia en su país de origen17 15 Esta es la opinión de PRADOS DE REYES, F. J. y OLARTE ENCABO, s.: op.ult.cit., pág.1398. 16 El Convenio núm. 97 de la OIT lo define como toda persona que emigra de un país a otro para ocupar un empleo. 17 Vid. MARTÍNEZ ABASCAL, V. A.: Ciudadanía social y políticas inmigratorias de la Unión Europea; Edit.Comares, Granada, 2005, pág.2, que describe las causas inmediatas de la inmigración económica o laboral (socioeconómicas, demográficas e institucionales), pág. 11 y ss ; SEMPERE, CANO, CHARRO y SAN MARTÍN: Políticas..., cit., pág. 266. 254 y que, en consecuencia, deba distinguirse entre extranjero (el género) e inmigrante (la especie), porque si bien todo inmigrante es extranjero, no todo extranjero es inmigrante, bien porque aquel no acuda al país receptor con el fin de acceder a un empleo (turista, estudiante ) bien porque aunque lo haga no lo hace por necesidad vital. La diferencia de situaciones tiene su consecuencia jurídica; en efecto, el Estado social de Derecho o Estado del Bienestar no cumple su función redistributiva de recursos y compensadora de las situaciones de desigualdad simplemente reconociendo o garantizando al inmigrante, como extranjero, un conjunto de derechos y libertades para ejercerlos en el país de acogida (mandato de nuestra Constitución, art.13), sino que, en virtud de los principios y postulados que lo fundamentan (CE, arts.1.1 y 9.2), ha de asumir actuaciones positivas, encaminadas a lograr «su condición de miembro de pleno derecho de la comunidad»18 o, lo que es lo mismo, desde una perspectiva jurídica, el reconocimiento de situaciones subjetivas activas garantizadas por el ordenamiento jurídico. Esa actuación del Estado se concreta en el conjunto de medidas, de y para la inmigración adoptadas por los poderes públicos e instrumentadas con una doble finalidad. Una, la No se trata, por tanto, de que la diferencia sola entre inmigración/emigración y extranjería esté en el «factor trabajo» (vid. PRADOS DE REYES, F .J. y OLARTE ENCABO, S.: Constitución y políticas...., cit., pág.1398). Si ello fuera así también habría que calificar como inmigrantes a los ciudadanos de la Unión Europea que ejerciendo el derecho a la libre circulación de trabajadores se trasladan a trabajar a otros países de la Unión Europea; a éstos, a nuestro juicio, no cabe calificar técnicamente de inmigrantes. 18 Es éste el concepto sociológico de ciudadanía que utiliza MARSHSALL (vid. MARSHSALL, T.H. Y BOTTOMORE, T. : Ciudadanía y clase social; Editorial Alianza, Madrid, 1998), que ha tenido eco en la doctrina laboralista. Vid. al respecto MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamiento laboral, CES, Madrid, 1996; MARTÍNEZ ABASCAL, V. A.: Ciudadanía social... cit. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA de reconocer a los inmigrantes la titularidad de derechos constitucionales para ejercerlos en nuestro país; otra, la de lograr su integración socio-cultural y económica. La conjunción de estos objetivos, desde la dogmática de los derechos constitucionales, exige indagar en el contenido, alcance y eficacia de los que en nuestra Constitución se denominan «principios rectores de la política social y económica». b) En el texto constitucional español no hay un reconocimiento formal de un «derecho a la integración social» de los colectivos especialmente desfavorecidos. No obstante, los regulados como «principios rectores de la política social y económica» (Título III CE), y los criterios que los inspiran, permiten interpretar que en nuestra Constitución se recogen unos derechos, entre ellos el derecho a la Seguridad Social y el derecho a la salud, que exigen la actuación concreta de los poderes públicos para satisfacer las necesidades básicas que, en estos ámbitos de la vida social y económica, tienen los ciudadanos y, en concreto, aquellos pertenecientes a un grupo vulnerable o especialmente desfavorecido. c) No está perfilado constitucional y legalmente el contenido de ese derecho a la integración social de un colectivo, los inmigrantes, a los que el legislador ordinario considera uno de los especialmente desfavorecidos, con riesgo, por tanto, de padecer exclusión social19. No obstante, como ya hemos tenido ocasión de reflexionar en otro lugar20, de con- 19 Vid. Ley 56/2003, de 16 de diciembre, Ley de Empleo, artículo 26, que menciona a los inmigrantes entre las personas con especiales dificultades de integración en el mercado de trabajo. Del mismo modo en el programa institucional del gobierno español para la inclusión social, III Plan Nacional de Acción para la Inclusión social del reino de España 2005-2007, firmado el 8-9-2005, se incluye a los inmigrantes entre los sujetos en situación o riesgo de padecer exclusión social. 20 Nos remitimos a nuestro estudio «Excluidos sociales: empleo y protección social», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 59, pág.171 y ss. formidad con los datos estadísticos analizados exhaustivamente en informes institucionales e investigaciones doctrinales, el empleo y la protección social son los factores más importantes de integración de un colectivo en la sociedad que lo acoge; lo que, a nuestro juicio, equivale a decir que el derecho al trabajo y el derecho a la protección social deben ser parte integrante fundamental del conjunto de situaciones activas garantizadas al inmigrante por nuestro ordenamiento jurídico. d). La extensión (objetiva y subjetiva) de esos derechos sociales básicos, derecho al trabajo y derecho a la protección social y su puesta en práctica efectiva (nivel de intensidad determinado) son los elementos fundamentales del análisis del contenido de toda política social, interna y comunitaria, en general y de la política social de y para la inmigración, en especial. Con respecto a ambos factores (extensión e intensidad) está y estará permanentemente presente la dialéctica universalidad/ciudadanía de los derechos humanos, si aquí entendemos la dialéctica como la tensión entre el carácter pretendidamente universal de los derechos del hombre y su materialización práctica en el seno de los estados nacionales que los positiviza21. O de otra forma expresado, partiendo de la positivación de los derechos humanos por los Estados y del concepto de ciudadanía, la distinción entre ciudadanía política y civil y ciudadanía social, si esta última se interpreta en un sentido amplio y sustancial o funcional, no ligada, por tanto, al factor de la nacionalidad y entendida como atribución al ciudadano de un conjunto de derechos reconocidos por el Estado, los «derechos sociales», básicos entre las personas y vinculados al principio de igualdad material22. Ahora bien, estos principios han de interpretarse desde una perspectiva integradora 21 Vid. PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, F.: «Las políticas de inmigración», Tribuna Social, núm. 13, 2002, pág. 13. 22 MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos Sociales de la ciudadanía , cit.,, pág.159 y ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 255 ESTUDIOS más allá de posiciones maximalistas que, admisibles por todos en el plano teórico e ideológico (solidaridad interpersonal y solidaridad estatal de un Estado Social), han de reconducirse a la realidad socio-económica del país receptor de inmigrantes. Así, el reconocimiento incondicionado de un derecho al trabajo del inmigrante (tal y como la CE reconoce a los españoles y el Derecho Comunitario a los extranjeros comunitarios) y de un derecho a la protección social con extensión objetiva y subjetiva (tendencia hacia la universalización) e intensidad (rentas de sustitución) máximas, en tanto que derechos de crédito de los que el Estado es sujeto pasivo, tal vez pueda ser considerado como instrumento idóneo para conseguir lo que se ha denominado «ciudadanía social plena», pero no puede obviarse, como veremos a continuación, que se trata de derechos que están inevitablemente ligados a los medios y recursos económicos disponibles y su puesta en práctica depende de las prioridades sociales, políticas y económicas establecidas 23. De lo dicho hasta este momento se deduce que en la actualidad no hay en nuestro país (como tampoco a nivel de la Unión Europea) un estatuto único de derechos de los extranjeros. De ahí que debamos distinguir aun, a efectos de reconocimiento de titularidad y ejercicio de los derechos constitucionales, entre los individuos que carecen de nacionalidad española. Por un lado, el extranjero comunitario, que nace del proceso de desarrollo de la Unión Europea, privilegiado en lo que concierne a su estatus de ciudadanía social puesto que, en virtud de lo dispuesto en las normas comunitarias (Derecho originario y derivado) e internas españolas de desarrollo, goza, en primer lugar, del derecho a la libre circulación en la Unión Europea, como mero ciudadano y como trabajador, esto es, con derecho en este caso a desplazare libremente con el fin de trabajar en 23 256 PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, F. op.cit., pág.14. los distintos Estados miembros y con la garantía de aplicación de las reglas o principios de coordinación comunitaria en materia de Seguridad Social; y, en segundo lugar, durante el tiempo de permanencia en nuestro país, goza de los mismos derechos sociales y con la misma extensión e intensidad que los españoles (principio de igualdad material plena y no discriminación por razón de nacionalidad. Por otro, el extranjero inmigrante (no comunitario o extracomunitario) que no es un extranjero privilegiado pero debe ser un extranjero integrado social, cultural y económicamente en cada uno de los países de la Unión Europea. Si de integración se trata, se impone el análisis sucesivo de dos aspectos para responder a dos cuestiones: primera, el contenido del derecho a la integración social de los inmigrantes y segundo, la extensión objetiva y subjetiva del derecho a la protección social como factor esencial de esa integración o inserción. 2. INTEGRACIÓN SOCIAL DEL INMIGRANTE: PRINCIPIOS INFORMADORES DEL ESTADO SOCIAL Y EFECTIVIDAD DEL DERECHO 2.1. La integración social como derecho social En la actualidad, según expresan los documentos comunitarios y han aceptado los Estados miembros de la Unión Europea en las más recientes cumbres intergubernamentales, la lucha contra la exclusión social deviene en objetivo central de toda política o actuación de carácter social de los poderes públicos 24 Y si ésta, la política social se 24 Véase Decisión del Parlamento Europeo y el Consejo 50/2002/CE, por la que se aprueba un Programa de acción comunitaria a fin de fomentar la cooperación entre los Estados miembros para luchar contra la exclusión social, para el período comprendido entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2006 (DOCE Serie L, núm.010 de 12 de enero de 2002). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA entiende como «toda acción de los poderes públicos encaminada a lograr la satisfacción de los derechos sociales de los ciudadanos»25, se ha de, necesariamente, tratar de ubicar la integración social entre esos derechos para identificar las que con carácter prioritario han de constituir las medidas públicas para lograr su satisfacción. Los que nuestra Constitución identifica con la expresión «principios rectores de la política social y económica» (Capítulo III) se concretan en obligaciones estatales, fundamentalmente de satisfacción (garantía y promoción)26 o deberes positivos de los poderes públicos, de hacer o de dar, proveyendo de bienes o servicios económicamente evaluables27, no sólo para la realización de la procu25 SEMPERE, CANO, CHARRO y SAN MARTÍN: Políticas Sociolaborales, cit., pág. 23. 26 Entiéndanse aquí en la formulación de ABRAMOVICH, V. y COURTIS, C.: Los derechos sociales como derechos exigibles; Edit. Trotta, Madrid, 2002, pág. 29, para quienes, las obligaciones de garantizar suponen asegurar que el titular de un derecho acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo; y las obligaciones de promover se caracterizan por el deber de desarrollar condiciones para que los titulares del derecho accedan al bien. 27 Lo que, en muchos de los principios, se concreta en la necesaria organización de un servicio público por parte del Estado (piénsese por ejemplo, en la Seguridad Social y en el Servicio de Salud, ambos caracterizados como Servicio Público en nuestro ordenamiento jurídico) como medio para asegurar el goce de derechos básicos de la población (siguiendo con el ejemplo, derechos a la protección social y a la salud) cuando el funcionamiento del mercado no puede garantizar resultados aceptables para los individuos que padecen el estado de necesidad. Lo que, de otra forma expresado, significa que los principios rectores de la política social y económica representan las funciones redistributivas que corresponden al Estado Social, esto es, tanto la intervención de éste en áreas que «se juzgan esenciales para el mantenimiento de estándares mínimos de vida para todo ser humano: trabajo, salud, educación, transporte, vivienda, consumo, medio ambiente, etc..», como la obligada promoción de las oportunidades de grupos sociales históricamente postergados en ámbitos en los que estuvieran subrepresentacxoos (ABRAMOVICH, V. y COURTIS, C: op.ult.cit., pág.54 y 55). Es lo que gráficamente se ha denominado «desmercantilización», que se expresa en términos jurídicos en el avance del derecho público sobre el área en cuestión, generalmente a partir de la organización de un servicio público. Vid. al respecto, POLANYI, K.: La gran transformación. Crítica del liberalismo económico, Madrid, 1989; MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos sociales de la ciudadanía , cit., pág.27 y ss. ra existencial de los ciudadanos28, sino también para acometer actuaciones generales, sectoriales o aún más limitadas, respecto de todos los ciudadanos o de grupos o colectivos específicos de ellos que, en razón de determinadas circunstancias personales (físicas, psíquicas, sociales, económicas ), se encuentran en situación de necesidad y demandan amparo o tutela de los poderes públicos. Este mandato constitucional enraíza con los que no son sino principios o valores informadores de la actuación del Estado Social o Estado de Bienestar, cualquiera que sea el modelo por el que se haya optado políticamente (modelo keynesiano o modelo desarrollista). Entre ellos, y básico, el de la solidaridad social (no territorial), que, pese a adolecer de proclamación expresa en nuestra Constitución, se ha concebido por el legislador ordinario y el Tribunal Constitucional como mecanismo o instrumento indispensable para conseguir la realización de otros valores, estos sí formalmente constitucionalizados, a saber, el de la dignidad de la persona (art.10.1) y el de la igualdad real o sustancial de los ciudadanos (art.9.º.2). Son, por tanto, los preceptos constitucionales mencionados vías para la consecución de estos valores, alguno de ellos traducido en derechos inviolables de la persona, que exigen, como manifestación básica del Estado social, una redistribución de recursos económicos a cargo del Estado, una distribución o sacrificio de intereses de los más favorecidos frente a los más desamparados, y una distribución de responsabilidades cuyo fundamento es el valor de la igualdad de todos los ciudadanos en el respeto de su dignidad. 28 Concepto, el de procura existencial elaborado por FORSTHOFF, E.: Sociedad Industrial y Administración Pública; Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1967, págs-14-106 para definir la característica básica del Estado Social, a saber, asegurar la existencia de todos los individuos. También en FORSTHOFF, E.: «Problemas constitucionales del Estado Social», en ABENDROTH, FORSTHOFF y DOEHRING: El Estado Social, Edit.CEC, Madrid, 1986. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 257 ESTUDIOS Estos, los principios rectores de la política social y económica, en tanto que objetivos de nuestro Estado Social, son, entre otros, a los que desde la dogmática de los derechos se ha identificado como «derechos sociales» o derechos de contenido social o derechos sociales de la ciudadanía29 o, en fin, derechos-prestación o derechos a prestaciones en sentido estricto30, que surgen como exigencias objetivas de la idea del Estado social y respecto de los que nuestro Tribunal Constitucional tempranamente admitió su valor normativo, proclamando que encarnan normas objetivas de eficacia directa e inmediata31, aunque requieran de una concreción legal para su efectividad jurídica superior a la que precisan la mayoría de los derechos civiles y una dotación prestacional para sustentar las políticas y acciones públicas pertinentes para su satisfacción. Pese a la ausencia de proclamación oficial en nuestra norma fundamental, la vinculación social del Estado o el modelo de derecho social (paradigma de regulación jurídica del Estado social) por el que aquella ha optado, obliga a los poderes públicos, como correctivo de las disfunciones del modelo de derecho privado clásico, a solventar no sólo las específicas necesidades sociales que contempla de modo disperso la Constitución, sino también, con la finalidad de lograr mejores oportunidades a grupos sociales postergados, la más genérica de riesgo o situación de aislamiento personal y de dificultades de relación social que aboca a determinadas personas, grupos o colectivos (entre ellos, a los que, de modo expreso, refiere la norma fundamental en su Capítulo II) a quedar al margen de los procesos de socialización, de los recursos y valores dominantes en la sociedad que demanda el Estado social32. Fenómeno multidimensional o multicausal, generado por diversos factores que interaccionan entre sí, bajo el elemento o rasgo común de tratarse de necesidades básicas o vitales de los sujetos alrededor de las que se ha generado un derecho social reconocido expresamente por nuestra Constitución; entre ellas, vivienda, salud, educación, trabajo y protección social. La actuación pública consiste aquí, en el respeto a los valores de igualdad real o sustancial, solidaridad personal y dignidad humana, en la puesta en práctica de medidas políticas que satisfagan plenamente todas y cada una de las dimensiones de la exclusión social a través de programas institucionales (comunitarios, nacionales, regionales y locales) globales de actuación, que, es cierto, plantean la difícil coordinación y convergencia de políticas sectoriales o específicas para cada una de las dimensiones de la exclusión social. Lo que, en sentido positivo ha de expresarse como reconocimiento de un derecho a la inserción social, derecho prestacional Así cabe definir la exclusión social. Véase también ESTIVILL, J.: Panorama de la lucha contra la exclusión social. Concepto y estrategias; OIT, Ginebra, 2003, pág.19 y 20, para quien la exclusión social es una «acumulación de procesos concluyentes de rupturas sucesivas que, arrancando del corazón de la economía, la política y la sociedad, van alejando e inferiorizando a personas, grupos, comunidades con respecto a los centros de poder, los recursos y los valores dominantes». Más sintética, pero muy acertada, la que proponen SEMPERE, CANO, CHARRO y SAN MARTIN: Políticas sociolaborales , cit., pág. 179, para quienes el término excluidos sociales refiere «a aquellas personas que se encuentran fuera de las oportunidades vitales que posibilitan la ciudadanía plena». 32 29 MONEREO PÉREZ, J.L.: Derechos sociales de la ciudadanía .., cit. 30 Así los califica ALEXY, R.: Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2002, pág.482, para quien los «derechos a prestaciones en sentido estricto», también denominados «derechos sociales fundamentales» son derechos del individuo frente al Estado a algo que, si el individuo poseyera medios financieros suficientes y si encontrase en el mercado una oferta suficiente, podría obtenerlo también de particulares 31 Véase PRIETO SANCHÍS, L.: «Los derechos sociales y el principio de igualdad sustancial «, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 22, 1995, pág.42. 258 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA de estructura compleja 33 , que requiere la intervención del Estado para responsabilizarse de la situación material de la población, traducida en una política activa para prevenir la exclusión social, especialmente de los grupos vulnerables, y, en caso de que ésta se produzca, para fomentar la reinserción social del ciudadano y una política pasiva o de garantía o tutela de unos recursos o ingresos económicos o sociales para evitar la exclusión o para proteger a los sujetos excluidos o vulnerables; intervención estatal que estará en función de las opciones de política jurídica, que necesariamente obligan a conjugar y equilibrar las exigencias sociales y económicas del Estado. Desde esta perspectiva, puede aquí afirmarse lo siguiente: Que el derecho a la integración o inserción social cumple todos los rasgos atribuidos por la doctrina a los derechos sociales34. Entre otros, derecho de grupo (es decir derecho del individuo situado o calificado como perteneciente a un grupo); derecho de desigualdades (esto es, instrumento de igualación real o sustancial basado en la solidaridad); derecho de prestación (actuación pública de «satisfacción» para su ejercicio efectivo); derecho relativo, como relativa o intersubjetiva es la necesidad básica de cada uno de los grupos o colectivos que pueden padecer exclusión social. 33 MONEREO PÉREZ, J.L. y FERNÁNDEZ AVILÉS, J.A. : «El proyecto constitucional de la Unión Europea. Especial referencia al tratamiento de la exclusión social», Revista Tribuna Social, núm.161, 2004, pág.26. 34 ABRAMOVICH, V. y COURTIS, C.: Los derechos sociales..., cit., pág.56-57 que resumen afirmando que la característica fundamental de los derechos sociales es la utilización del poder del Estado con el propósito de equilibrar situaciones de disparidad, sea a partir del intento de garantizar estándares de vida mínimos o mejores oportunidades a grupos sociales postergados o de compensar las diferencias de poder en las relaciones entre particulares. Véase también CARMONA CUENCA, E.: El Estado Social de Derecho en la Constitución, Madrid, CES, 2000, pág.148 y ss. Que éste, pese a no estar constitucionalizado en sentido formal, materialmente, según se deriva de los programas institucionales, es hoy en día uno los que necesariamente ha de ser tutelado por nuestro Estado Social para avanzar decididamente en la vertiente social de la ciudadanía o, dicho de otro modo, en el estatus de pertenencia a la comunidad a través de los derechos sociales que están reconocidos a los sujetos que se encuentren en el territorio de nuestro país, sea cual sea el concepto jurídico que prefiera atribuirse a la dimensión sociológica de ciudadanía; del más restrictivo, ligado a la condición de nacional al más flexible, ligado a la mera condición de persona, pasando por los intermedios de residente y/o trabajador legal. Que, de conformidad con lo previsto en las normas y documentos comunitarios y nacionales, si bien la política preventiva de la exclusión social requiere, inicialmente, actuaciones integradas para todos los ciudadanos, específicamente deben arbitrarse aquellas dirigidas a favor de los grupos o colectivos vulnerables en función de las profundas transformaciones que conforman el contexto socioeconómico de nuestro país; entre ellas, por tanto, las derivadas del fenómeno inmigratorio35. 35 En nuestro país, en el marco del Programa GRECO del IMSERSO (Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y de la Inmigración), numerosas Comunidades Autónomas han dictados sus respectivos Planes Integrales de Inmigración. Por citar los más actuales, véase, I Plan Integral de Inmigración de la Rioja 2004-2007, aprobado el 10 de diciembre de 2004; Plan valenciano de Inmigración; Plan vasco de Inmigración 2003-2005; Plan Integral de Inmigración de Castilla y León 2005-2009, entre otros. En la mayoría de los Planes analizados se identifican como áreas de actuación necesarias para conseguir el objetivo fundamental de la integración social de los inmigrantes en sus territorios las relativas a los servicios sociales, cultura, cooperación al desarrollo, vivienda, juventud, trabajo, educación y salud. Son varios los aspectos que pudieran destacarse de estos Planes autonómicos. Centrándonos en aquéllos directamente relacionados con el objeto de nuestro REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 259 ESTUDIOS Y por último, que la política nacional española, de conformidad con los datos estadísticos analizados exhaustivamente en informes institucionales e investigaciones doctrinales, reconoce que el empleo y la protección social son los más importantes factores de la integración o inserción social al representar uno de los recursos fundamentales de los ciudadanos y reflejar con exactitud los valores dominantes en un Estado social no sólo porque la pérdida, ausencia o precariedad en el empleo y las deficiencias de la protección social impiden que el individuo obtenga los recursos económicos necesarios para afrontar otras necesidades vitales básicas, sino también porque cuando el individuo padece estas deficiencias está quedando al margen de unos de los derechos-prestación propios de un Estado social (el derecho al trabajo y el derecho a la protección social) y de los valores que lo inspiran, dignidad humana, igualdad y solidaridad personal. Ahora bien, no basta con afirmar que los inmigrantes en nuestro Estado del Bienestar estudio, pueden citarse los siguientes: el carácter transversal de la integración social del inmigrante; la afirmación de que uno de los derechos que integran la protección social del inmigrante, esto es, según analizaremos más adelante, la asistencia y servicios sociales (de competencia de las Comunidades Autónomas, de conformidad con los Estatutos de Autonomía de todas ellas), es uno de los factores esenciales de la integración social del inmigrante; y, por último, que aunque en alguno de ellos se obvia el aspecto sustancial relativo al alcance de la ciudadanía social inmigratoria, en otros, como es el caso del Plan del País Vasco, se da un paso más con respecto a la política comunitaria y nacional española inmigratoria identificándose la integración como un derecho esencial de la ciudadanía en tanto que aquélla, se dice, exige la posibilidad de incorporación del extranjero en la comunicad política, por lo que se requiere reconocerle un estatuto de ciudadanía desligado de la nacionalidad y, en consecuencia, derivado de la mera residencia de hecho en su territorio. Adviértase que, ante las dudas razonables sobre el marco competencial de esta Comunidad Autónoma en esta materia, se dice que ésta es competente «para la regulación del conjunto de materias sectoriales que capaciten al extranjero a detentar más derechos que los previstos en la legislación sustantiva nacional» 260 son titulares de un derecho a la integración social, que éste es parte integrante de la ciudadanía social y, en fin, que el derecho a la protección social sea un factor de integración social y, por derivación, de ciudadanía social; o, de forma sintética, no es suficiente con afirmar que el inmigrante tiene un estatus que deriva de la ciudadanía social. Además, se hace necesario indagar en el contenido de ese derecho o, dicho de otra forma, en el alcance político-jurídico de la ciudadanía social del inmigrante, en el modelo de integración, por el que se ha optado tanto en el ordenamiento jurídico comunitario como en el interno español. En definitiva, se ha de responder a la dialéctica que se anunciaba en páginas anteriores. 2.2. Ciudadanía social de los inmigrantes y política inmigratoria comunitaria Dejando para un epígrafe independiente el estudio del derecho a la protección social como factor de integración del inmigrante, baste informar aquí que las políticas institucionales a nivel comunitario y nacional español incluyen, según avanzamos con anterioridad, la lucha, en general, contra la exclusión social y, en particular, contra la que padece el inmigrante, como respectivamente, objetivo y medio fundamental de actuación de los Estados miembros y de la Comunidad Europea en la materia de política social (TCCE, arts.136 y 137). No obstante, en esta materia la intervención comunitaria es muy limitada puesto que no se reconoce a las instituciones de la Unión Europea competencia armonizadora alguna, limitándose a través de documentos jurídicamente no vinculantes a la coordinación, a modo de la del empleo, de las políticas nacionales que se articulen sobre inclusión social. De otro lado, se trata de una política transversal que, en consecuencia, sólo de forma REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA indirecta refiere a la integración sociolaboral del inmigrante36. Ello no quiere decir que no se reconozca competencias comunitarias en materia de inmigración más a allá de aquélla otra. Lo que se quiere decir es que ésta es hoy una cuestión que desborda el ámbito de la política social y, necesariamente, ha obtenido autonomía entre las muchas políticas de la Unión Europea. En este sentido se habla de política migratoria comunitaria, para referirse, de conformidad con lo previsto en el TUE, art.14, a la acción común de la Unión Europea para el establecimiento o funcionamiento del mercado común interno (que permite la adopción de directivas, TCCE, art.94) en el que ha de quedar garantizada la libre circulación de personas. Desde esta perspectiva, se ha apreciado a lo largo de estos años un avance sustancial en la política inmigratoria comunitaria, pasando de un inicial recelo de los países miembros, que entendían quedaban limitadas sus competencias en aspectos básicos de su sobera- El III Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social del reino de España (2005-2007), adoptado por el gobierno español el 8 de septiembre de 2005 incluye numerosas medidas y actuaciones destinadas a proteger a colectivos vulnerables. Unas, generales, como el fomento del acceso al empleo para las personas en situación o riesgo de exclusión social; fomento del acceso a todos los recursos, derechos, bienes y servicios (sanidad, educación, servicios sociales, vivienda, entre otros); corrección de los problemas sociales de los territorios, combatiendo la desintegración familiar y garantizando el acceso a las nuevas tecnologías. Otras, específicas para colectivos específicos, entre ellos, los inmigrantes. Estas medidas concretas dirigidas a la integración social de los inmigrantes son: desarrollo del proceso de normalización de trabajadores extranjeros; creación de un fondo de apoyo para la acogida e integración de inmigrantes y el refuerzo educativo; desarrollo de programas para inmigrantes a través de las ONG; desarrollo de acciones tendentes a la inserción en el mercado de trabajo a través de itinerarios individualizados e integrados de inserción laboral; y desarrollo de programas de atención a menores inmigrantes no acompañados, garantizando su derecho a la educación y a la formación para su incorporación laboral. 36 nía, a la decidida reforma operada por el Tratado de Ámsterdam, que resume ahora el TUE, artículo 2.º, mencionando como uno de los objetivos básicos de la Unión el de creación de un «espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración », e introduciendo en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea el Título IV, que sienta las bases comunitarias de la política inmigratoria, reconociendo competencias comunitarias sobre los elementos centrales de la misma. Entre ellos, los siguientes (TCCE, Título IV, arts.62 y 63): garantía de ausencia de controles sobre las personas en el cruce de las fronteras interiores, tanto de los ciudadanos de la Unión como de los nacionales de terceros países; normas y procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para la realización de controles sobre las personas en las fronteras; condiciones en las que los nacionales de terceros países puedan viajar libremente en el territorio de los Estados miembros; condiciones de entrada y residencia de los inmigrantes; inmigración y residencia ilegales, incluida la repatriación de residentes ilegales; definición de derechos y condiciones con arreglo a los cuales los nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro pueden residir en otros Estados miembros. Política inmigratoria comunitaria que, tras el Consejo Europeo de Tampere, bien puede afirmarse que ha pasado de ser una «política de inmigración» a una «política también para la inmigración», lo que quiere decir que de sólo interesarse por el control de los flujos migratorios se ha pasado, aunque limitadamente como se verá, a una política de integración sociolaboral, con propuestas de actuaciones transversales y actuaciones específicas orientadas de forma directa hacia la inmigración37. Con este objetivo se ha dic- 37 Análisis y crítica de las políticas inmigratorias de la Unión Europea desde la perspectiva específica del tratamiento dispensado a la ciudadanía social en MARTINEZ ABASCAL, V.A.: Ciudadanía social , cit., pág.51 y ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 261 ESTUDIOS tado la, hasta la fecha, última Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre inmigración, integración y empleo (COM 2003, 336 final), que hace balance de las realizaciones jurídicas de las instituciones comunitarias (Directivas y Reglamentos) y propone actuaciones futuras, de las que derivan, como rasgo común, según se adelantó en páginas anteriores38, una ambivalencia o contradicción entre el impacto positivo que, según se reconoce, tiene la inmigración sobre el empleo y el crecimiento económico de los países miembros y la necesidad de controlar el flujo de entrada y permanencia de los inmigrantes en el territorio nacional de cada uno de ellos a través, entre otras medidas, de la lucha contra la inmigración ilegal. Ambivalencia o contradicción que en el plano jurídico se expresa en el reconocimiento de un estatus intermedio para un grupo específico de inmigrantes, a saber, la denominada en la citada Comunicación como «ciudadanía cívica» comunitaria, que no se equipara a la «ciudadanía de la Unión», puesto que ésta sigue siendo exclusiva de los nacionales de los Estados miembros (TCCE, art.17). Aquélla, la ciudadanía cívica comunitaria, se puede reconocer a los extranjeros (inmigrantes o no) que cumplan una condición o requisito, a saber, residencia legal de larga duración en el territorio de los Estados miembros de la Unión Europea (entendiendo por tal la equivalente a cinco años de residencia legal e Véase también R ODRIGUEZ B ARRIGÓN, J. M.: «La Extranjería en la Unión Europea», en AAVV: La protección de las personas y grupos vulnerables en el Derecho Europeo; MTAS, Madrid, 2001, pág. 98 y ss 38 Véase, supra, notas a pie de página 4, 5, 6, 7 y 8, en las que se da cuenta de algunas de las Directivas y Reglamentos comunitarios que, hasta la fecha, han sido las realizaciones jurídicas que, en base a lo dispuesto en el TCCE, Título IV y, en concreto, en relación con los elementos centrales de la política inmigratoria, han materializado, limitadamente, el principio de igualdad de trato y el derecho a la libre circulación en el seno de la Unión Europea de los nacionales extracomunitarios. 262 ininterrumpida) y se identifica con un estatus jurídico propio y autónomo en el ámbito comunitario, integrado, entre otros, por un limitado derecho a la libre circulación o derecho de residencia en los distintos Estados miembros y el derecho a la igualdad de trato en el territorio del Estado miembro que le haya reconocido el estatuto de residente de larga duración respecto de los nacionales comunitarios en materias como las condiciones de acceso al empleo, las condiciones de empleo y trabajo, la protección y asistencia sociales y la asistencia sanitaria, en virtud de lo dispuesto en la Directiva 2003/109/CE39. Y al que se añade el muy importante factor de integración relativo a la coordinación en materia de Seguridad Social cuando el inmigrante residente legal (sea o no de larga duración) en el territorio de los Estados miembros circule legalmente por el resto de países, de conformidad con lo previsto en el Reglamento 859/2003, del Consejo, de 14 de mayo de 2003. Concluyendo que en el ámbito comunitario se ha avanzado, limitadamente, en el estatuto jurídico del inmigrante extracomunitario, la Constitución Española, art.13, de la que dijimos que propiciaba una integración parcial del inmigrante, una equiparación limitada a los españoles, es acorde con la política comunitaria inmigratoria que hasta la fecha se ha desarrollado. Sólo que la segmentación de la población o la fragmentación del estatuto de ciudadanía que deriva del texto constitucional es hoy en el marco comunitario plural, en una escala que, de mayor a menor equiparación con la ciudadanía nacional obliga a distinguir los siguientes estatutos jurídicos: el de los extranjeros comunitarios, totalmente equiparados a los nacionales (ciudadanía de la Unión); el de los inmigrantes extra- 39 Sobre esta Directiva se ha afirmado, acertadamente, que «el legislador comunitario no pretende realmente equiparar el estatuto del inmigrante con residencia legal de larga duración al estatuto de ciudadanía comunitaria», M ARTINEZ A BASCAL, V.A.: Ciudadanía social , cit., pág.113. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA comunitarios residentes de larga duración (ciudadanía cívica amplia); el de los inmigrantes residentes de corta duración (ciudadanía cívica restrictiva); y el no estatus de los inmigrantes ilegales, en el sentido de que las instituciones comunitarias no han adoptado medida o acción común alguna sobre la inmigración y residencia ilegales, en general (más allá de las propuestas del Consejo Europeo de Sevilla40), ni sobre la circulación de éstos en el seno de la Unión Europea, quedando hasta la fecha excluidos de la ciudadanía cívica comunitaria y dejando a la libre decisión de los Estados miembros y, en concreto, a la política nacional de cada uno de ellos (en base al principio de subsidiariedad) tanto la determinación de las condiciones o requisitos de entrada y salida en sus respectivos territorios y, en consecuencia, la definición de inmigrante o residente legal, como, en su caso, las condiciones o requisitos de titularidad y ejercicio de derechos sociales fundamentales en su territorio, tanto para aquellos como para los que no pueden disfrutar del estatuto de la ciudadanía cívica comunitaria41. En el Consejo Europeo de Sevilla de 2002 uno de los temas principales en los debates fue el relativo a la lucha contra la inmigración ilegal, comprometiéndose a desarrollar una política común sobre asilo e inmigración, en la que uno de los asuntos prioritarios fuera la conclusión de acuerdos de cooperación o de asociación con terceros países en los que se contenga una cláusula sobre la gestión común de los flujos migratorios. 41 Adviértase en este sentido que pese a la proclamación formal en la Directiva 2003/109/CE de un limitado derecho a la libre circulación o derecho de residencia en los distintos Estados miembros a los residentes de larga duración se permite que éstos exijan a los nacionales de terceros países que cumplan condiciones suplementarias de integración; que puedan rechazar la expedición del estatuto por razones de orden público o seguridad pública; que puedan restringir la igualdad de trato en unas materias (como, por ejemplo, la de ayuda y protección social, limitándolas a las «prestaciones esenciales») ; que puedan limitar el número de permisos de residencia; y que, por último, por lo que respecta a política de mercado de trabajo, puedan dar preferencia a los ciudadanos de la Unión. 40 En definitiva, la política inmigratoria comunitaria no ha resuelto aún el problema más importante que la realidad inmigratoria plantea en la actualidad, como punto de llegada de la evolución del estatus legal del inmigrante; a saber, el de la posible ampliación del concepto de ciudadanía social inmigratoria más allá, por tanto, del de ciudadanía cívica de los extranjeros residentes legales. En este sentido hay argumentos que, desde una perspectiva política, permitieran extender la condición de ciudadano a personas que no se encuentran vinculadas a los Estados por la nacionalidad, ni, incluso, por la residencia, ni siquiera, yendo más lejos aún, por la condición de trabajador, apostando por la que se ha denominado «ciudadanía cosmopolita» 42 o, más limitadamente, por la que pudiera denominarse ciudadanía social inmigratoria en la que el vínculo con la sociedad que generaría los derechos o expectativas jurídicas frente al Estado fuera simplemente la prestación de servicios en el territorio estatal cualquiera que sea la condición legal del inmigrante o, sencillamente, la residencia de hecho. No obstante, la realidad de la Unión Europea y de la Sociedad Internacional aún no han encontrado el cauce preciso para su desarrollo y, en consecuencia, se ha optado, de forma más moderada, por una propuesta de reconocimiento universal de derechos que, estando encuadrados dentro de la ciudadanía, podrían ser considerados básicos para todos 43. La cuestión entonces, desde la dogmática de los derechos y libertades fundamentales, no es otra que la definición de los que hayan de considerarse derechos básicos para todos y enlaza con la tradicional de la categorización de los derechos constitucionales de los extran- 42 MARTINEZ ABASCAL, V.A. : Ciudadanía social..., cit., pág.34 y 35. También DE LUCAS, J.: El desafío de las fronteras. Derechos humanos y xenofobia frente a una sociedad plural, Madrid, 1994, págs.129 y 130. 43 Véase, al respecto, la propuesta de RODRÍGUEZ BORREGÓN, J.M.: «La Extranjería en la Unión Europea», cit., pág.139. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 263 ESTUDIOS jeros. Categorización que en el ordenamiento jurídico español es el resultado de la evolución de la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional en la que se aprecia una tendencia hacia la apertura y expansión de los derechos de los extranjeros más allá de un criterio restrictivo tendente a considerar los «derechos sociales» como derechos de configuración legal, entendida esta expresión como libertad absoluta del legislador, esto es, como un cheque en blanco en la determinación y concreción de su alcance y su contenido. Así como estos derechos no son ilimitados para el legislador (lo que quiere decir que gozan de un núcleo esencial del que derivan pretensiones subjetivas de los ciudadanos jurídicamente reconocibles) los derechos de los extranjeros tampoco lo son, (lo que quiere decir, como ya advirtiera nuestro Tribunal Constitucional en las sentencias 107/84 y 99/85 que no está «desconstitucionalizado» el estatuto de derechos de los inmigrantes), procediendo a la conocida clasificación tripartita de los derechos constitucionales de los extranjeros, reformulada por la doctrina científica a la luz de los imperativos de Derecho Comunitario, de la doctrina del propio Tribunal Constitucional y de la opción actual del legislador ordinario materializada en la LOEx para intentar, de algún modo, precisar los conceptos y aclarar el elenco de los derechos pertenecientes a una u otra categoría ante la imprecisión de la doctrina constitucional. Aceptando en el plano teórico o conceptual la categorización de los derechos constitucionales extranjeros, bien sea en su formulación originaria44 bien en la que ahora ofrece la doctrina científica45, la respuesta a la condición o 44 Que distingue entre derechos que corresponden por igual a españoles y extranjeros, cuya regulación ha de ser igual para ambos; derechos que no pertenecen en modo alguno a los extranjeros; y derechos que pertenecerán o no a los extranjeros según lo dispongan los tratados y las leyes, siendo entonces admisible la diferencia de trato con los españoles en cuanto a su ejercicio y las diferencias entre los distintos tipos de extranjeros, en función de su permanencia regular o irregular en nues- 264 presupuesto para la titularidad y/o ejercicio de los derechos constitucionales inmigratorios requiere el análisis concreto de cada uno de ellos atendiendo a su núcleo esencial y a su regulación comunitaria e internacional. Desde esta perspectiva, por tanto, se aborda a continuación el análisis de un derecho social, el de la protección social, en su dimensión de derecho constitucional de los inmigrantes o parte integrante del estatus jurídico de la «ciudadanía inmigratoria» reconocido por nuestro ordenamiento jurídico. 3. DERECHO A LA PROTECCIÓN SOCIAL COMO DERECHO SOCIAL DE LA CIUDADANÍA «INMIGRATORIA»46 3.1. Protección social: concepto y configuración jurídica Las normas y documentos internacionales, comunitarios y nacionales, en concreto, aque- tro país (SSTC 107/1984, 99/1985, 130/95 y 95/2000). Véase al respecto SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA, Y.: «Extranjeros y derecho a la asistencia sanitaria» en ALONSO OLEA, M. y MONTOYA MELGAR, A. (Edit.): Jurisprudencia constitucional sobre trabajo y seguridad social, Tomo XVIII, Edit.Civitas, Madrid, 2001, pág.171 y ss. 45 MONEREO PÉREZ, J.L. y MOLINA NAVARRETE, C.: «Ciudadanía, solidaridad y extranjería...», cit., pág. 220 y ss, distinguen entre derechos universales de todos los seres humanos como sujetos (derechos inherentes a la garantía de la dignidad de la persona); derechos exclusivos (y excluyentes) de los nacionales (derechos inherentes a la ciudadanía política); y derechos generalizables (no inherentes a la ciudadanía política y, por tanto, compartibles según las exigencias legislativas), también denominados derechos de ciudadanía cívica o social. 46 Sobre el derecho a la protección social de los inmigrantes véase el estudio exhaustivo de MERCADER UGUINA, J. R.: «La protección social de los trabajadores extranjeros», Ponencia Temática III del XII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, publicado por el gobierno de Cantabria y MTAS, bajo el título Derechos y libertades de los extranjeros en España, Madrid, 2004, Tomo II, pág.1103 y ss. Asimismo consúltense las numerosas comunicaciones, que, sobre aspectos concretos, se presentaron a esta ponencia, publicadas en el mismo volumen. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA llos de los que da cuenta este estudio, mencionan la «protección social» como uno de los derechos que, en general, se reconocen a los trabajadores y, en particular, a los inmigrantes. Mención o cita que, por el contrario, no se acompaña de una definición del término que contribuya a despejar las dudas, expresadas por la doctrina científica, sobre su significado y contenido, máxime cuando sus fronteras con otras instituciones jurídicas, garantizadas constitucionalmente y a las que suele acompañar (fundamentalmente, la Seguridad Social), pueden ser en la actualidad borrosas. Adviértase, además, que ni en el Derecho Comunitario ni en nuestro ordenamiento jurídico hay una regulación uniforme que permita identificar a la protección social como un todo orgánico con autonomía e independencia; todo lo más, puede hablarse de una actividad multiforme, la previsión o protección social, que puede adoptar fórmulas o modalidades diversas. Sobre la base de las diferentes posiciones doctrinales que en nuestro país se han preocupado por dotar a la protección social de unos contornos nítidos, con especial interés en su delimitación respecto de la Seguridad Social47, a nuestro juicio la inexistencia de un modelo constitucional acabado, unívoco y claro de Seguridad Social48, unida a la dispersión de las necesidades sociales en varios preceptos constitucionales (CE, arts.41., 43, 49, 50 ), permite adoptar un concepto integrador, amplio, de protección social en el que queden englobadas todas las prestaciones públicas de acción, de concreción individual, personal y naturaleza económica, con causa distributiva, propias de toda política social de Véase, al respecto, SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA, Y.: «Protección social: concepto y estructura» en A GUILERA, BARRIOS y SÁNCHEZ-URÁN: Protección Social Complementaria, 2.ª edic., Edit.Tecnos, Madrid, 2005, pág.23-25. 48 Sobre esta cuestión, con análisis exhaustivo de la doctrina del Tribunal Constitucional, véase nuestro trabajo: Seguridad Social y Constitución, Edit.Civitas, Madrid, 1995, pág.35 y ss. 47 un Estado del Bienestar o Estado social basado en el modelo de derecho social. Si esto es así puede definirse la protección social como conjunto de medidas heterogéneas, específicas o inespecíficas, previstas en el ordenamiento jurídico a cargo de un tercero, sea ente público o privado, para prevenir y corregir necesidades o riesgos sociales predeterminados y, en cuanto tales, objeto típico de cobertura en un Estado social y convenirse, de acuerdo con el mandato constitucional, que hay una protección social pública49 y una protección social privada. Dejando al margen esta última, en la protección social pública, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales en nuestro ordenamiento jurídico, pueden distinguirse las siguientes modalidades: a) Sistema de Seguridad Social o «garantía institucional» (CE, art.41) de un régimen público, mínimo, obligatorio y suficiente de protección social, organizado como servicio público en nuestro ordenamiento jurídico como medio para asegurar el goce de un derecho básico de los «ciudadanos» (el de atención por el Estado a las necesidades o riesgos sociales predeterminados). Y configurado legalmente como un modelo mixto, esencialmente profesional-contributivo, pero con tendencia «universalista», limitada o restringida, a través de las prestaciones no contributivas que lo integran50. 49 Sintéticamente, las instituciones europeas hace tiempo que identificaron la Protección Social Pública con el sistema global de «transferencia colectiva concebido para proteger a la gente contra los riesgos sociales». Véase Comunicación de la Comisión de 31 de octubre de 1995 sobre «El futuro de la protección social. Marco para un debate europeo». 50 Como ha expresado nuestra mejor doctrina, «el modelo profesional-contributivo siempre sintió (como tendencia) la llamada universalista, esto es, la universalización personal de la cobertura, haciendo bueno el «derecho de toda persona a la Seguridad Social» que proclama el artículo 9 del Pacto Internacional de dere- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 265 ESTUDIOS b) Sistema de protección de la salud, que se desprende de la CE, art.43, como «dispositivo público de protección social de alcance universalista» 51, organizado también en nuestro ordenamiento jurídico como servicio público (Sistema Nacional de Salud) para garantizar o asegurar el goce de un derecho básico de toda persona (el derecho a la protección de la salud). Y configurado legalmente como conjunto de servicios públicos al servicio de la salud y de prestaciones sanitarias para satisfacer aquel derecho52. c) Conjunto de prestaciones complementarias o adicionales a la que otorga el Sistema de Seguridad Social que, a diferencia de los dos anteriores, no constituyen en la actualidad en nuestro ordenamiento jurídico un verdadero sistema jurídico53, pudiendo ser definidas chos económicos, sociales y culturales»; sin embargo, se añade, «la llamada universalista no puede cristalizarse desde las técnicas protectoras profesionales-contributivas...», ALONSO OLEA.M. y TORTUERO PLAZA, J.L. : Instituciones de Seguridad Social, 18ª edic., Madrid, 2002, págs.400 y 401. También TORTUERO PLAZA, J.L.: «Campo de aplicación y estructura del sistema de la Seguridad Social», comentario al artículo 7º de la LGSS en MONEREO PÉREZ y MORENO VIDA (Dtores): Comentario a la Ley General de Seguridad Social; Edit.Comares, Granada, 1999, págs.143-146. 51 DE LA VILLA GIL, L.E.: «El modelo constitucional de protección social», en SEMPERE (Dtor): El modelo social en la Constitución española de 1978, Edit.MTAS, Madrid, 2003, pág.78. 52 Como hace algún tiempo ya expresara el maestro, la realidad normativa, constitucionalmente amparada, confirma que la Asistencia Sanitaria ha adquirido una autonomía respecto del Sistema de Seguridad Social. ALONSO OLEA, M.: Las prestaciones del Sistema Nacional de Salud; Edit.Civitas, Madrid, 1999, pág.19 53 Como acertadamente se ha dicho, a raíz de la acción asistencial no contributiva desarrollada por la Ley 26/1990, «los inconvenientes técnicos anejos a la dispersión propia de la asistencia social se habrían evitado con la ordenación legal adecuada que, a su vez, ofrecía la mejor ocasión imaginable para conseguir, o al menos iniciar, la vertebración de la asistencia social, configurando un tercer sistema de protección social», DE LA VILLA GIL, L.E.: «El contenido constitucional de la asistencia social», en AAVV: El Trabajo y la Constitución. Estudios en homenaje al Prof.Alonso Olea; Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Madrid, MTAS, pág.601. 266 como el conjunto de técnicas protectoras frente a necesidades sociales, adicionales a las que ordena el núcleo fundamental de la protección social, con la finalidad de garantizar a los ciudadanos de nuestro Estado social un mínimo vital de subsistencia (finalidad específica de la asistencia social, ideada para proteger situaciones de necesidad económicas e individualizadas, de carácter suplementario respecto de las prestaciones de seguridad social y de las otorgadas por el sistema nacional de salud) o su bienestar social (finalidad específica de los servicios sociales configurados como prestaciones no económicas de carácter marcadamente colectivo y complementario). Las prestaciones complementarias públicas obligatorias, adicionales, complementarias en sentido estricto o suplementarias, diseñadas imperativamente y configuradas como servicio público por las normas legales, identificadas en nuestro ordenamiento con la Asistencia Social y los Servicios Sociales, han adoptado dos formas o manifestaciones jurídicas (STS 26 de mayo de 2004, Ar. 5418) si atendemos a su diseño legal y constitucional, a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y a la evolución histórico-legislativa en esta materia. A saber: interna al Sistema de Seguridad Social, es decir, incluidas por el legislador formalmente en la acción protectora del Sistema de Seguridad Social y de competencia exclusiva del Estado; externa al Sistema de Seguridad Social, instrumentadas por los poderes públicos al margen o fuera del mismo, incluidas las estatales, siempre que el legisla- Nuestras reflexiones al respecto en SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA, Y.: «Protección social complementaria: caracteres generales», en AGUILERA, BARRIOS Y SÁNCHEZ-URÁN: op.cit., págs.61 a 63. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA dor las haya extraído formalmente de aquel sistema y que pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con lo dispuesto en la CE, art.148.1.20.ª.54 3.2. Contenido del derecho a la protección social de los inmigrantes El esquema de la protección social aquí expuesto es la base del análisis del contenido de la norma española de extranjería, LOEx, que, en varios de sus preceptos, especifica la titularidad y alcance de los derechos de protección social de los inmigrantes. Sin entrar ahora en el análisis de los requisitos y condicionantes legales sobre la titularidad de estos derechos, se pretende aquí, en la medida que razonablemente sea posible, intentar reconducir a dicho esquema la redacción confusa de los preceptos que la citada ley dedica a una materia esencial si relacionada con la integración social de los inmigrantes en nuestro país Desde esta perspectiva, y en sentido general, si, como decíamos, la protección social pública se identifica con la actuación de los poderes públicos dirigida a la tutela de los ciudadanos que se encuentran en situación de necesidad, su finalidad no es otra que garantizarles unas prestaciones económicas sustitutivas de los salarios dejados de percibir cuando acontece la contingencia protegida (unida a la prestación técnica que requiera) y se cumple por los beneficiarios los requisitos de acceso a estas prestaciones legalmente establecidas o, en su caso, es decir cuando el estado de necesidad se identifica con la ausencia de recursos económicos, técnicos y 54 Sobre la Protección Social Complementaria Pública, interna y externa al Sistema de Seguridad Social, caracterización general y modalidades, véase BARRIOS BAUDOR, G. en AGUILERA, BARRIOS Y SÁNCHEZ-URÁN : Protección Social..., cit, pág.82 y ss. sociales que impiden al sujeto alcanzar el mínimo vital, mediante la garantía de prestaciones económicas y técnicas de subsistencia. Por otro lado, paradójicamente, la protección social o, más exactamente, la articulación jurídico-técnica de la protección social en un determinado ordenamiento jurídico puede ser factor directo o indirecto de exclusión social 55 , si relacionado con los problemas estructurales del sistema ideado por los poderes públicos. En efecto, un Sistema de protección social sólo o exclusivamente contributivo dejaría fuera de la garantía o tutela a sujetos que no han contribuido o han contribuido insuficientemente. Un Sistema, como el español, mixto pero desequilibrado, con preeminencia del nivel contributivo puede ser un factor de exclusión social si, por un lado, se endurecen los requisitos para acceder a las prestaciones contributivas (por ejemplo, si se limitan subjetivamente) o se reducen las prestaciones (se limitan cuantitativamente) o, en fin, se limita la relación de proporcionalidad entre la contribución y las prestaciones porque entonces es mayor el efecto expulsión de los sujetos que padecen situación de necesidad. O si, por otro, no hay un nivel asistencial universal y, en consecuencia, se limita éste tanto desde una perspectiva objetiva (restricción del objeto de protección) como desde una vertiente subjetiva (requisitos de acceso relacionados con un nivel de ingresos mínimos de los sujetos solicitantes)56. Como bien ha expresado la doctrina57, la exclusión social es una situa- 55 Véase, al respecto, GONZÁLEZ ORTEGA, S.: «La dimensión europea de la protección social de los grupos vulnerables», en AAVV: La protección de las personas o grupos vulnerables..., cit., pág.460 y ss. 56 Lo que, en definitiva, generaría un sistema de protección social limitado a garantizar a los ciudadanos derechos sociales de intensidad protectora mínima, orientada preferentemente hacia la subsistencia, renunciando así, «a establecer una plena ciudadanía social dentro del Estado del Bienestar»: MONEREO PÉREZ, J.L.: Derechos sociales de la ciudadanía...cit., pág.247. 57 SILVER, H.: «Exclusión social y solidaridad social: tres paradigmas», en Revista Internacional del Trabajo, núm.5 y 6, 1994, pág.607 y ss. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 267 ESTUDIOS ción caracterizada por estar al margen tanto de los procesos de integración habituales como de las acciones establecidas para hacer frente a los fracasos de integración que se organizan en torno a la protección social. Se trata, en definitiva de continuar en la búsqueda del equilibro de nuestro Sistema mixto de protección social, potenciando su dimensión asistencial pero, a la vez, diversificando la misma en función de las personales dificultades de inserción mediante prestaciones económicas y técnicas diversas y no homogéneas y uniformes para todos los sujetos vulnerables de padecer exclusión social. En esta idea, parece, se mueve el legislador actual porque, a diferencia de la Ley Orgánica de Extranjería 7/1985, de 1 de julio, que nada expresaba al respecto58, la actual dedica tres preceptos (arts.10, sobre «Derecho al trabajo y a la Seguridad Social»; 12, relativo al «Derecho a la asistencia sanitaria»; y 14, sobre «Derecho a la Seguridad Social y a los servicios sociales») que, de forma directa y en su conjunto, puede afirmarse que refieren al derecho a la protección social de los inmigrantes, si bien formalmente no reproducen el esquema «ideal» de su contenido. Tal vez, como causa justificativa de la opción legal, porque no había ni hay en el ordenamiento español ni en las normas y documentos internacionales y comunitarios un esquema de la protección social de los inmigrantes más allá de su configuración genérica como derecho social, integrante del estatus jurídico de la ciudadanía social del inmigrante. En efecto, en éstos últimos, unas veces se habla de protección social como espe- 58 Sí hubo referencia expresa en el RD 155/1996, de 2 de febrero, que desarrollaba la Ley de 1985. En concreto, su artículo 8.º, con redacción próxima a la CE, artículo 41, referido a la Seguridad Social y su artículo 9.º, que reconocía el derecho a la protección de la salud. En ambos preceptos, con remisión a la legislación específica sobre la materia en cuanto a las condiciones de acceso y requisitos de ejercicio por los extranjeros de los citados derechos. 268 cie (equivalente, parece a la Seguridad Social) unida a otras como la asistencia sanitaria o la asistencia social; es el caso de la Directiva 2003/109/CE, que incluye en la protección social sólo (parece que meramente de forma ejemplificativa) a los subsidios familiares y a la pensión de jubilación y en la asistencia social a la renta mínima, pensiones mínimas y ayuda médica gratuita y permite que los Estados miembros limiten la igualdad de trato respecto de los nacionales comunitarios en materia de «ayuda y protección social» a las que denomina, sin definición o concreción precisa alguna, «prestaciones esenciales». Otras veces, parece que la referencia a la protección social se identifica con el género, y la Seguridad Social y la asistencia sanitaria con las especies del mismo (Directiva 2000/43/CE, art.2.º). Otras, en fin, sólo se menciona una de las especies de la protección social, en concreto, la Seguridad Social (Convenio OIT, núm. 97, art.6.º, que, de acuerdo con el Convenio OIT núm.102, de 1952, sobre Seguridad Social, la identifica con las disposiciones legales relativas a accidentes de trabajo, enfermedades profesionales, maternidad, enfermedad, vejez y muerte, desempleo y obligaciones familiares, así como cualquier otro riesgo que, de acuerdo con la legislación nacional, esté comprendido en un régimen de Seguridad Social; Convenio OIT núm.143, art.10 y Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU, art.22). Al margen de la rúbrica de los preceptos de la LOEx citados, si atendemos a su contenido y al de los preceptos constitucionales y legales sobre la materia, puede afirmarse que el genérico derecho a la protección social de los inmigrantes quedaría integrado por los derechos a la Seguridad Social, a la protección de la salud y a la asistencia y servicios sociales. Otra cosa, como veremos posteriormente, es su respectiva ubicación en cada uno de los bloques o grupos de los derechos constitucionales de los inmigrantes, bien como derechos universales de la persona bien como derechos generalizables o derechos de la ciudadanía REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA cívica o social en virtud de lo dispuesto en las normas de nuestro ordenamiento jurídico. 3.2.1. Derecho a la Seguridad Social de los inmigrantes Y en ambos aspectos, ámbitos objetivo y subjetivo de los respectivos derechos de protección social, atendiendo al que podríamos denominar sistema de fuentes formales del derecho a la protección social de los inmigrantes, es decir, de los instrumentos normativos que lo configuran jurídicamente. Sistema que en nuestro ordenamiento jurídico lo integran la Constitución Española, en la que se haya el núcleo esencial de cada uno de esos derechos; la LOEx, como norma específica o especial que explicita las condiciones o presupuestos para la titularidad y ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades de los inmigrantes en nuestro país; las normas internas de nuestro ordenamiento jurídico, leyes y reglamentos, que regulan el contenido de los derechos de protección social; y las normas internacionales y supranacionales sobre protección social, esto es pactos internacionales (los ratificados por España), tratados o convenios de carácter bilateral entre España y otros países y normas emanadas de organismos internacionales (fundamentalmente de la OIT, que requieren también su ratificación) y de las instituciones comunitarias (Directivas y Reglamentos), que, en su conjunto, conforman el que podríamos denominar «Derecho internacional migratorio»59. A. Aplicando el sistema de fuentes antes descrito, y puesto que las normas internacionales y supranacionales de y para la inmigración no precisan su contenido, ya que ésta, la Seguridad Social, es el resultado de tradiciones nacionales que integran la cultura de cada Estado, sólo puede delimitarse el ámbito material de este derecho de los inmigrantes con arreglo a una interpretación sistemática de las normas internas de nuestro ordenamiento jurídico. 59 Sobre éste, en concreto ligado a la Seguridad Social, exhaustivamente, ALVÁREZ CORTÉS, J.C.: La Seguridad Social de los trabajadores migrantes en el ámbito extracomunitario, Edit.Tecnos, Madrid, 2001, que distingue en el que puede denominarse Derecho Internacional de la Seguridad Social, el Derecho internacional armonizador de las legislaciones estatales de Seguridad Social (en el que se integran las normas internacionales y comunitarias de principios y de regulación sustantiva) y el Derecho internacional coordinador (integrado por las normas internacionales que regulan las relaciones entre los Sistemas nacionales de Seguridad Social en base a los principios de igualdad de trato y conservación de los derechos de los migrantes). De máximo interés, por la metodología utilizada, es el análisis que realiza el autor sobre el contenido de los Convenios bilaterales que en materia de Seguridad Social ha suscrito España con otros países no comunitarios (pág.268 y ss). En este sentido, ha de advertirse que tras la reforma de la LOEx 4/2000 por la LOEx 8/2000 la doctrina científica ha puesto de manifiesto la aparente contradicción interna entre el art.10 (reformado) y el artículo 14.1 (no reformado), puesto que uno refiere «al acceso al Sistema de la Seguridad Social de conformidad con la legislación vigente» y el otro, sin más, al «derecho a acceder a las prestaciones y servicios de la Seguridad Social en las mismas condiciones que los españoles». A nuestro juicio más que contradicción, que los autores advierten respecto de las diferentes modalidades de las prestaciones económicas de nuestro Sistema de Seguridad Social, se trata, simplemente, de una redacción confusa que puede ser fácilmente reconducible si distinguimos entre los ámbitos material y subjetivo del derecho que, de forma reiterada, reconocen ambos preceptos legales a los inmigrantes. Por lo que refiere al ámbito material u objetivo, y de acuerdo con lo previsto en la ley citada, artículos 3.º.2 (que remite a las leyes que regulan el ejercicio de cada uno de los derechos reconocidos a los inmigrantes) y 10.1 (que remite a la legislación vigente), hay que concluir que la norma reconoce a los inmigrantes el derecho al conjunto de prestaciones que integran el Sistema de Seguridad Social, esto es tanto a las prestaciones económicas en sus diferentes modalidades, contributiva y no contributiva, como a las prestaciones de asistencia sanitaria y recuperación REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 269 ESTUDIOS profesional y a las prestaciones de servicios sociales y asistencia social que describe la que en esta materia es «legislación vigente», esto es Ley General de Seguridad Social (LGSS), artículo 38, en el que se relacionan las «situaciones de necesidad» que son protegidas por el régimen público, mínimo, obligatorio y suficiente de Seguridad Social que describe la CE en el artículo 41. Por tanto, el inmigrante queda sometido, como el español (LOEx, art.14.1), a las condiciones objetivas o requisitos de acceso que impongan las normas de Seguridad Social para poder generar derecho a las prestaciones en sus distintas modalidades (actos de encuadramiento afiliación, alta, cotización y otros requisitos formales y materiales período de residencia, edad, etc). Si ello es así, no es necesario distinguir conceptualmente los preceptos citados y puesto que la LOEx no distingue en ellos entre prestaciones contributivas y no contributivas, hay que concluir que éstas, las no contributivas, integran también, de conformidad con la legislación vigente, el contenido del derecho a la Seguridad Social de los inmigrantes. Es artificioso, a nuestro juicio, entender que su artículo 10.1 refiere sólo a la modalidad contributiva y su artículo 14.1 a la modalidad no contributiva, alegando que en el primero se relaciona el derecho a la Seguridad Social con el derecho al trabajo, es decir con la prestación de servicios por cuenta propia o ajena60; o decir que la LOEx en los preceptos citados refleja la dualidad del derecho a la Seguridad Social, «de una parte unido al Esta es la opinión, entre otros, de MOYA ESCUDERO, M. y RUEDA VALDIVIA, R.: Régimen Jurídico de los trabajadores extranjeros en España; Edit. La Ley, Madrid, 2003, pág. 233. También vinculan el derecho a la Seguridad Social que menciona la LOEx, art.10.1, al derecho al trabajo y critican esta «opción» legal GORELLI HERNÁNDEZ, J. y VÍLCHEZ PORRAS, M. : «La protección de Seguridad Social de los alógenos», en SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO C (coord.): Extranjeros en España. Régimen Jurídico, Edit.Laborum, Murcia, 2001, pág. 97. 60 270 Derecho del Trabajo, como sucede en el art.10 y de otra ligado a las prestaciones sociales del Estado, como sucede en el art.14»61; o, en fin, que la virtualidad del art.14.1 reside en la apertura de las prestaciones de tipo no contributivo al extranjero no trabajador (éste estaría incluido en el art.10.1) o al trabajador extranjero que no haya cotizado suficientemente al sistema62. Propuestas doctrinales realizadas sobre la base de buscar en las reglas previstas en la LOEx el fundamento irrefutable de la derogación del artículo 7.º.5 LGSS y, en consecuencia, de la ampliación subjetiva de las prestaciones no contributivas a los inmigrantes cualquiera que sea la nacionalidad extracomunitaria que ostenten. Enlazaríamos, entonces, con el ámbito subjetivo del derecho a la Seguridad Social de los inmigrantes, del que aquí sólo cabe indicar ahora que está condicionado por los requisitos que impone la propia LOEx, tal y como expresa con carácter general su artículo 10.1 (esto es, «los extranjeros, que reúnan los requisitos previstos en esta Ley ») y concreta, en parte, su artículo 14.1, exigiendo al inmigrante un vínculo jurídico (residencia legal) para que pueda hacerse efectivo el principio de igualdad de trato por razón de la nacionalidad, que el citado precepto proclama, en el ejercicio de este derecho63. Requisi- 61 TARABINI-CASTELLANI AZNAR, M. : Reforma y Contrarreforma de la Ley de Extranjería, Edit.Tirant lo blanch, Valencia, 2002, pág.142. 62 Opinión ésta de GARCIA MURCIA, J. : «Derechos Laborales y de Protección Social en la Ley de Extranjería», cit., pág.29. 63 Lo que quiere decir que el art.10.1 encierra algo más que una mera «declaración genérica a través de la cual se permite a los extranjeros acceder al sistema de Seguridad Social» puesto que el mismo exige al inmigrante que cumpla los requisitos previstos en la LOEx, aunque no los explicite y haya que buscarlos en otros preceptos de la propia ley, entre ellos, en el art.14.1. De ahí que después se afirme que el requisito de residencia legal se exija «explícitamente en el art.14.1 LOEx e indirectamente en el artículo 10.1 de la misma norma» y que el permiso de trabajo deba poseerse cuando éste fuese preceptivo. Véase SOLÁ MONELLS, X.: «Los derechos de los extranjeros extracomunitarios en materia de Seguridad Social: el principio de igualdad de trato y sus límites, Revista Tribuna Social, núm.133, 2002, pág.59. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA tos exigidos que variarán en función del tipo de prestaciones de Seguridad Social y de las condiciones generales de acceso a las mismas previstas en las normas que regulan este derecho; así, para las prestaciones contributivas, previa prestación de servicios de la que derivan los actos de encuadramiento y la cotización (lo que para los inmigrantes se concreta en la exigencia de, además de residencia legal en nuestro país, en la obtención de un permiso de trabajo como requisito de capacidad legal para que aquéllos ejerzan su actividad profesional en nuestro país, LOEx, art.36.1); para las prestaciones no contributivas, demostración de situación de necesidad y período de residencia (que se concreta para los inmigrantes en la exigencia del vínculo jurídico de residencia legal en nuestro país)64. B. Al margen de las prestaciones económicas del Sistema de Seguridad Social, las reflexiones anteriores permiten también incluir en el derecho a la seguridad social de los inmigrantes el derecho a la asistencia sanitaria y a las prestaciones de servicios sociales y asistencia social, siempre que una y otras refieran a las formalmente integradas en dicho Sistema, de conformidad con lo dispuesto en la «legislación vigente», esto es, LGSS, art.38. Así por lo que respecta a la asistencia sanitaria ligada al conjunto de prestaciones que otorga el Sistema de Seguridad Social, tanto en su nivel contributivo (Régimen General y Regímenes Especiales) como en su nivel no contributivo, el contenido de este derecho y su titularidad quedaría sometido a las mismas condiciones y requisitos previstos para el acceso a las prestaciones económicas; al margen, por tanto, de los requisitos o condiciones que impone la LOEx, art.12, que refiere, pese a su rúbrica, al contenido del más amplio 64 Así lo afirman MOLINA NAVARRETE, C. y ESTEBAN DE LA ROSA, G.: «Nuevo régimen jurídico de extranjería e inmigración en España: análisis y valoración de la reforma», Revista de Trabajo y Seguridad Social, CEF, núm. 219, 2001, pág. 30. derecho a la protección de la salud, independiente o autónomo respecto del derecho a la seguridad social. Esos condicionantes y requisitos son los previstos en la «legislación vigente», esto es, Ley General de Seguridad Social de 1974 (Título II, Capítulo IV, no derogado por la LGSS de 1994) y Decreto 2766/1967, de 16 de noviembre, que regula las prestaciones de asistencia sanitaria en el Régimen General de la Seguridad Social (que nada expresamente condiciona en cuanto a su contenido a los inmigrantes). Añádase, como contenido del derecho a la asistencia sanitaria de la Seguridad Social de los inmigrantes, y pese a la limitación subjetiva de la norma que sólo menciona expresamente a los españoles65, el establecido en el RD 1088/ 1989, de 8 de septiembre, que lo extiende (con idéntico contenido y régimen que la prevista en el Régimen General de la Seguridad Social) a las personas sin recursos económicos suficientes, esto es, a aquellas cuyas rentas sean iguales o inferiores, en cómputo anual, al salario mínimo interprofesional y que residan en territorio español66. Véase, al respecto, GORELLI HERNÁNDEZ, J. y VÍLCHEZ PORRAS, M.: «La protección de Seguridad Social...», cit., pág.125. También, en el mismo sentido, DEL VAL TENA, A.L.: «El derecho de los trabajadores inmigrantes a la protección de la salud», en AA.VV: Derechos y Libertades de los Extranjeros...,cit., Tomo II, pág.1432. 66 De conformidad con lo previsto en el RDLey 3/2004, de 25 de junio, sobre racionalización de la regulación del SMI y para el incremento de su cuantía, se crea el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) como indicador o referencia del nivel de renta para acceder a determinadas prestaciones, beneficios o servicios públicos, sustituyendo así en esta función al SMI. Algunas Comunidades Autónomas dictaron hace tiempo normas en esta materia. Así, el Decreto 26/1988, de 16 de febrero, del País Vasco y el Decreto 881989, de 12 de junio, de la Consellería de Sanidad y Consumo de la Generalitat Valenciana reconocen el derecho a las prestaciones sanitarias de sus respectivos servicios autonómicos de salud a cualquier persona o individuo, con independencia, por tanto, de su nacionalidad, que no dispongan de ingresos superiores al SMI y no tengan derecho a las prestaciones de asistencia sanitaria de nin65 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 271 ESTUDIOS C. Más difícil es precisar el contenido del derecho a las prestaciones de servicios sociales y asistencia social que la LOEx reconoce a los inmigrantes. Si nos atenemos a la legislación vigente, LGSS [arts.38.1.e y 2; 53 a 56], habría que concluir que aquéllos que accedan al Sistema de Seguridad Social por cumplir los requisitos previstos en las normas, acceden también, como parte integrante del mismo, a las prestaciones de asistencia social y a los servicios sociales «internos» a dicho Sistema. De conformidad con la legislación vigente, los servicios sociales son los de reeducación y rehabilitación de inválidos (vaciados hoy de contenido, tras la derogación de los arts.153 a 159 de la LGSS por la Ley 52/2003, de 10 diciembre), de atención a minusválidos (centros residenciales, ayudas públicas) y de atención a la tercera edad (centros de día y residenciales, termalismo social y vacaciones). Y por lo que respecta a la asistencia social, de conformidad con lo previsto en los arts.55 y ss de la LGSS, que desarrolla para el Régimen General de la Seguridad Social la OM de 1 de diciembre de 1976, los extranjeros son expresamente considerados beneficiarios de las prestaciones, económicas y sanitarias que aquellas disposiciones normativas incluyen en el contenido de la asistencia social interna, siempre que cumplan los requisitos previstos en las mismas, fundamentalmente, demos- gún Sistema público de cobertura, siempre que estén empadronados en un municipio de la Comunidad Autónoma respectiva. Adviértase que, en virtud de lo dispuesto en el RDLey 3/2004, arriba mencionado (art.2.º.4, que permite que las Comunidades Autónomas utilicen como Indice el IPREM, sin perjuicio de su potestad para fijar indicadores propios en el ejercicio de las competencias que constitucionalmente les corresponden, entre ellas, por tanto, en materia de Sanidad), el índice de referencia utilizado por estas normas autonómicas (SMI) puede seguir siendo utilizado, sin que haya de ser sustituido por el IPREM, de cuantía inferior. 272 tración de carencia de recursos indispensables para hacer frente a ese estado o situación. Estas prestaciones asistenciales son hoy en nuestro ordenamiento jurídico ciertamente residuales, pero a los efectos que aquí interesan conviene precisar que no resulta necesario para causar derecho a las mismas la existencia de una cotización previa como tampoco encontrarse siempre en alta, requisitos típicos del nivel contributivo de la Seguridad Social67, por lo que, en tanto que prestaciones de carácter asistencial, habrá que reconducir los requisitos exigibles a la situación de necesidad y la residencia en territorio español. Si así cabe entender la asistencia social y los servicios sociales internos al Sistema de Seguridad Social como contenido del derecho a la Seguridad Social de los inmigrantes, debe advertirse que el artículo 14 de la LOEx es confuso en su rúbrica y en su contenido, de ahí que haya de reconducirse a las normas que regulan esta parte de la protección social. Aunque la rúbrica del precepto pudiera inducir a lo contrario puesto que distingue entre el «Derecho a la Seguridad Social» y el «Derecho a los servicios sociales», dando a entender que éstos, los servicios sociales, siempre se mantienen al margen del Sistema de Seguridad Social, hay servicios sociales que forman parte del contenido de la Seguridad Social, previstos en la LGSS, arts. 53 y 54. De otro lado, y aunque no se mencione expresamente en aquel precepto, junto a los servicios sociales hay también asistencia social interna a dicho Sistema (LGSS, arts.55 y 56). En consecuencia, tanto unos, los servicios sociales como la otra, asistencia social, forman parte del derecho a la Seguridad Social de los inmigrantes (los englobaríamos en la expresión genérica del artículo 14.1, «prestaciones y servicios de la Seguridad Social»), a los que aquellos acce- BARRIOS BAUDOR, G.: «Protección social complementaria pública interna a la Seguridad Social», en AGUILERA, BARRIOS y SÁNCHEZ-URÁN: Protección social complementaria, cit., pág.87. 67 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA derán en las mismas condiciones que exige la legislación vigente a los españoles. Por último, de acuerdo con el esquema protector antes descrito, junto a estos servicios sociales y asistencia social hay otros que en nuestro ordenamiento jurídico se regulan al margen de las normas de Seguridad Social y que cabe entender como «externos» al Sistema; éstos, como veremos más adelante, son los que, también con redacción extremadamente confusa, se regulan en los apartados 2 y 3 del artículo 14.1 de la LOEx. 3.2.2. Derecho a la protección de la salud Al margen de la asistencia sanitaria como prestación del Sistema de Seguridad Social, el derecho a la protección de la salud referido en la CE, art.43, se ha configurado por el legislador ordinario como un derecho social que requiere una actuación de los poderes públicos para hacerlo efectivo, materializada por las normas que en nuestro jurídico integran hoy el Sistema jurídico de la protección de la salud en un conjunto de servicios públicos orientados a la promoción de la salud, a la adecuada educación sanitaria de la población, a la prevención de las enfermedades y no sólo a la curación de las mismas, a la garantía de una asistencia sanitaria en todos los casos de pérdida de salud y a la promoción de las acciones necesarias para la rehabilitación funcional y reinserción social del paciente; todo ello de conformidad con la legislación vigente en esta materia, esto es, sustancialmente, Ley General de Sanidad (Ley 14/1986, de 25 de abril), RD 63/1995, de 20 de enero, que ordena las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud; y Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud (Ley 16/2003, de 28 de mayo). Estas normas, cuyo objetivo, según expresan sus respectivas Exposiciones de Motivos, es hacer efectivo el derecho a la protección de la salud que, de forma impersonal (esto es sin distinción de beneficiarios por razón de la nacionalidad) reconoce la CE, expresamente incluyen a los inmigrantes entre los titulares del mismo, en toda su extensión, es decir, también en la atención sanitaria que organicen los respectivos Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas. Desde esta perspectiva, cabe entender, a nuestro juicio, que bajo la rúbrica «Derecho a la asistencia sanitaria» de la LOEx, artículo 12, no se regula la prestación de asistencia sanitaria del Sistema de Seguridad Social, puesto que la misma, como ya se advirtió, queda tácitamente reconocida en sus artículos 10 y 14; ni siquiera, incluso, cabe entender que el precepto refiera sólo a la asistencia sanitaria como parte del contenido del derecho a la protección de la salud. Por el contrario, en una interpretación sistemática del precepto, de conformidad con la legislación vigente en la materia, ha de concluirse que en el mismo se hayan reconocidos todos y cada uno de los que integran el derecho a la protección de la salud de los inmigrantes, como así lo confirma la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, que en su artículo 3.º dispone que son titulares de los derechos a la protección de la salud y a la atención sanitaria todos los españoles y los extranjeros en el territorio nacional «en los términos previstos en el artículo 12 de la L.O. 4/2000»68, 68 Adviértase que el art.3.º de la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud es confuso en su redacción porque, formalmente distingue tres colectivos de extranjeros en lo que refiere a la titularidad de los derechos a la protección de la salud y a la atención sanitaria: nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea (que tienen los derechos que resulten del derecho comunitario europeo); nacionales de Estados no pertenecientes a la Unión Europea (que tienen los derechos que les reconozcan las Leyes, los tratados y convenios suscritos); extranjeros en el territorio nacional (que tienen tales derechos en los términos previstos en el art.12 LOEx). La distinción sólo cabe, a nuestro juicio, entre extranjeros comunitarios y extranjeros extracomunitarios, reconociéndose a estos últimos los derechos a la protección de la salud y a la asistencia sanitaria en los términos previstos en «la Ley», que no es otra que la LOEx y su precepto concreto, el artículo 12. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 273 ESTUDIOS esto es, la Ley a que remitía tácitamente la Ley General de Sanidad en su artículo 1.º.3. De nuevo aquí, por tanto, hay que distinguir entre el contenido del derecho, y la titularidad y condiciones de ejercicio del mismo; si aquél lo fijan las normas que integran la legislación vigente en la materia, éstas, titularidad y condiciones, se regulan en la norma específica de extranjería y, en virtud de las competencias reconocidas por la Constitución, también en alguna de las normas de las Comunidades Autónomas. Y en este aspecto, como veremos más adelante, puede adelantarse que esta norma es un paso más decidido en la universalización de este derecho puesto que ha flexibilizado las condiciones o requisitos de acceso de los inmigrantes que se encuentren en nuestro país a la protección de la salud. 3.2.3. Derecho a la asistencia y servicios sociales Decíamos en páginas anteriores que de las previsiones constitucionales y legales, de la distribución de competencias entre el Estado y otros entes territoriales y de la evolución histórico-legislativa en esta materia, cabe entender que en la actualidad en nuestro ordenamiento jurídico hay una Asistencia Social y unos Servicios Sociales externos al Sistema de Seguridad Social. Se trata de prestaciones muy heterogéneas, abarcando una amplia gama, de forma y contenido muy diverso, económico o en especie, que otorgan los poderes públicos (estatal, autonómicos y locales), que no están incardinadas en dicho Sistema y que adolecen de una norma general que establezca las pautas o directrices básicas en esta materia y que configure dicha protección como conjunto coordinado y con coherencia interna. Analizando las prestaciones que en la actualidad otorga el Estado y que responden a su configuración como complementarias externas a la Seguridad Social, formalmente excluidas de la acción protectora dispensada 274 por el Sistema de Seguridad Social, pueden citarse entre ellas las siguientes69: prestaciones del extinto fondo nacional de asistencia social; Sistema especial de prestaciones sociales y económicas para minusválidos, que regula la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos, integrado por asistencia sanitaria y prestación farmacéutica, subsidio de garantía de ingresos mínimos y por ayuda de tercera persona suprimidos por la Ley 26/1990, de 20 de diciembre-, subsidio de movilidad y compensación para gastos de transporte, recuperación profesional y rehabilitación médico-funcional; servicios sociales para minusválidos, de conformidad con la Ley 13/1982, e integrado por los de orientación e información, atención domiciliaria, residencias y hogares comunitarios y actividades culturales, deportivas, ocupación del ocio y del tiempo libre; prestaciones sociales y económicas para las víctimas de violencia de género, de conformidad con lo previsto en la Ley 1/2004, de 28 de diciembre, e integradas por una ayuda social de contenido económico para facilitar unos recursos mínimos de subsistencia y por la «asistencia social integral», integrada por la información a las víctimas, atención psicológica, apoyo social, seguimiento de las reclamaciones de los derechos de la mujer, apoyo educativo a la unidad familiar, formación preventiva en los valores de igualdad dirigida a su desarrollo personal y a la adquisición de habilidades en la resolución no violenta de conflictos y apoyo a la formación e inserción laboral70; y otras muchas prestaciones, tales 69 Su análisis detenido en BARRIOS BAUDOR, G.: «Protección social complementaria pública del Estado externa a la Seguridad Social», en AGUILERA, BARRIOS y SÁNCHEZ -U RÁN: Protección social complementaria, cit., pág.118 y ss. 70 Sobre el contenido «social» de la Ley 1/2004, véase, entre otros, SEMPERE NAVARRO, A.V.: «Aspectos sociolaborales de la LO 1/2004, de 28 de diciembre» en MUERZA ESPARZA (coord..): Comentario a la Ley Orgánica de Protección Integral contra la Violencia de Género, Edit.Aranzadi, Pamplona, 2005; pág.87 y ss; DE LA PUEBLA PINILLA, A.: «Aspectos laborales y de protección social REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 63 YOLANDA SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA como, ayudas en favor de las víctimas de terrorismo, ayudas económicas a los afectados por el VIH, etc... Más difícil es concretar el conjunto de prestaciones de asistencia social y servicios sociales que dispensan las Comunidades Autónomas, asumidas al amparo de la CE, art.148.1.20.º y en virtud de lo dispuesto en sus respectivos Estatutos de Autonomía. Competencias que han desarrollado ampliamente en las normas, que, con terminología prácticamente común, denominan Leyes de Servicios Sociales, de contenido mucho más amplio que el que deriva de la expresión formal, si nos atenemos a la descripción legal del objeto de la norma71. Si éste, con ésta u otra definición parecida, es contribuir al bienestar social mediante la prevención, eliminación o tratamiento de las causas que impidan o dificulten el pleno desarrollo de los individuos o de los grupos en que los mismos se integran o, de otra forma expresado, prevención, tratamiento y eliminación de cualquier causa o situación de marginación o desigualdad en la Ley Orgánica 1/2004, e 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género», Revista Relaciones Laborales, núm.6 2005; BLASCO RASERO, C.: «La de Ley de Protección Integral contra la Violencia de Género: perspectiva social», REDT, núm.128, 2005, pág.491y ss 71 Sólo pueden formularse conclusiones fiables si se analizan todas las Leyes autonómicas de Servicios Sociales. Con esta finalidad se ofrece la lista de las vigentes al día de la fecha: Andalucía (Ley 2/1988, de 4 de abril); Asturias (Ley 1/2003, de 24 de febrero); Aragón (Ley 4/1987, de 25 de marzo); Baleares (Ley 14/2001, de 29 de octubre); Canarias (Ley 9/1987, de 28 de abril); Cantabria (Ley 5/1992, de 27 de mayo); Castilla-La Mancha (Ley 3/1986, de 16 de abril); Castilla y León (Ley 18/1988, de 28 de diciembre); Cataluña (Decreto legislativo 17/1994, de 16 de nov