EL DISENSO DE WASHINGTON: P OLÍTICAS E CONÓMICAS P ARA L A E QUIDAD SOCIAL E N AMÉRICA L ATINA Resumen y citas del Informe de los Presidentes de la Comisión de la Fundación Carnegie para la Paz Internacional y el Diálogo Interamericano, sobre la Reforma Económica en las Sociedades Desiguales de América Latina 13 de septiembre de 2000 Presidentes: Nancy Birdsall y Augusto de la Torre * E l artículo de Williamson en 1990 sobre el consenso de Washington delineó 10 políticas de reforma económica. Las políticas hacían hincapié en controlar la inflación y en la dependencia en el mercado, y apuntaban a mejorar la eficiencia y competitividad de las economías en desarrollo para incrementar y mantener tasas de crecimiento más elevadas. Durante la década de 1990 estas políticas fueron adoptadas con firmeza por el liderazgo político y técnico de América Latina, con considerable respaldo de las instituciones financieras internacionales y el Tesoro de los Estados Unidos Poco después de la publicación original, el autor notó que las opiniones de consenso que había recogido estaban claramente orientadas a la eficiencia, no a la equidad. “Excluí deliberadamente de la lista todo lo que pudiera ser, ante todo, redistributivo … porque sentí que en el Washington de los 80 había esencialmente un desprecio por preocupaciones sobre equidad”. Pero los tiempos han cambiado. En América Latina y en Washington, la * Birdsall es miembro asociado en la Fundación Carnegie para la Paz Internacional; de la Torre es asesor financiero regional en el Banco Mundial y miembro de la Red de Reforma Económica Carnegie. Los autores agradecen a Peter Hakim, presidente del Diálogo Interamericano por su liderazgo, y a Rachel Menezes del Diálogo Interamericano por su valioso aporte en la investigación y redacción del informe, al igual que en la administración de todo el proceso de la Comisión. Para obtener copia del informe, diríjase a rmenezes@thedialogue. reducción de la pobreza, la equidad y los objetivos no vinculados al ingreso, como la mejor calidad de vida en las zonas urbanas, han adquirido un rol protagónico. Ha surgido un nuevo consenso, esta vez con énfasis en la equidad. Si bien el consenso se aplica al nuevo objetivo y no a los instrumentos de las políticas, es hora de identificar las políticas que expresarían concretamente el nuevo objetivo. peores condiciones a fines de la década que al principio de la misma. Aunque los indicadores de salud y educación han mejorado, las … las ganancias han sido modestas. desilusiones apuntan a una Otros insuficiencia indicadores fundamental en que miden la el Consenso de calidade de vida Washington. (como son la violencia y la delincuencia en zonas urbanas) se han deteriorado de manera alarmante. En este espíritu, proponemos aquí “diez más uno” nuevos instrumentos políticos para mejorar la equidad en América Latina. Estos aportan un programa para la región que conjuga la retórica con el esfuerzo visible, sin sacrificar el crecimiento económico. Constituyen, en resumen, un programa de equidad con crecimiento. Las reformas de la década de 1990 no son la causa de estas desilusiones, pero las desilusiones apuntan a una insuficiencia fundamental en el Consenso de Washington: mantener las reformas sin incorporar cambios puede resultar contraproducente, al menos en el ámbito político. Reforma económica en la década de 1990 América Latina fue paladín del Consenso de Washington durante toda la década de 1990 –con disciplina monetaria y fiscal para controlar la inflación, drástica reducción de aranceles y otras barreras comerciales, y un cambio fundamental en el papel del Estado en la economía, principalmente por medio de la privatización vigorosa. Los resultados, empero, en términos de crecimiento, reducción de la pobreza, distribución del ingreso y reducción del desempleo, fueron desalentadores. El crecimiento promedio anual registró un modesto 1,5 por ciento per cápita; el número de pobres no descendió, manteniéndose en casi el 40 por ciento de la población; la distribución del ingreso mejoró en algunos países pero empeoró en otros; y el desempleo en la mayoría de los países estaba en iguales o El nuevo consenso En declaraciones formales en las reuniones cumbres de 1994 y 1998, los jefes de estado de la región adoptaron la reducción de la pobreza, la educación y la gobernabilidad como metas fundamentales, lo cual implica una adición considerable al énfasis sobre ajuste y crecimiento del Consenso de Washington. El nuevo consenso ha surgido en un trasfondo de creciente preocupación de que la globalización puede producir más volatilidad, inseguridad laboral y pérdidas de salarios, en especial para los trabajadores no calificados. A ello se agrega una suma de pruebas de estudios económicos de particular pertinencia para América Latina que indican que la pobreza y la 2 inequidad en el acceso a la tierra, la educación y otros rubros no sólo representan síntomas de bajo crecimiento sino que además contribuyen directamente al bajo crecimiento. En países con mercados capitales débiles, escuelas públicas subfinanciadas, sistemas judiciales inadecuados y escaso cumplimiento de los contratos –en resumen, en los países latinoamericanos— los pobres y no calificados probablemente serán desplazados del acceso al crédito, de los puestos de trabajo y, en general, de las oportunidades de ser productivos. En un círculo vicioso, estas oportunidades perdidas pueden equivaler a un menor crecimiento total, además de contribuir a la pobreza y la inequidad en forma persistente. Nuestro enfoque son las políticas internas. Sin embargo, la responsabilidad también yace en los países industrializados, desde donde emana gran parte de la retórica sobre la reducción de la pobreza en el mundo en desarrollo. De modo que el rubro 11 es un instrumento clave de política económica mediante el cual los países industrializados avanzados también pueden pasar de la retórica a la acción. Dentro del espíritu del Consenso de Washington, nos limitamos casi completamente a instrumentos de políticas económicas. Aún así, el buen gobierno se extiende, por supuesto, más allá de lo económico a otras esferas: democratización, libertades civiles, reducción de la violencia y estado de derecho, todas ellas esenciales para la equidad pero no suficientemente abarcadas en este informe. Aunque creemos que algunos de estos instrumentos pueden ser presentados como políticamente atractivos y sostenibles en la mayoría de los países, no abordamos el reto político central para los líderes reformistas de cómo crear apoyo electoral atrayendo no sólo a los pobres sino a la clase media y a la elite moderna. “10 más uno” instrumentos para la equidad con crecimiento Nuestros once instrumentos para la equidad no representan una receta específica, ni siquiera son una receta. Con la posible excepción Nuestros de la disciplina instrumentos fiscal (la cual aportan un contamos como programa necesaria pero no para la suficiente) y la región que educación (en conjuga la cuyo caso ya retórica con existe un el esfuerzo consenso regional visible … de que es una alta prioridad), no sugerimos prioridades ni una secuencia necesaria de medidas, ni tampoco que todos los instrumentos son necesarios, y mucho menos suficientes. A pesar de estas deficiencias, no queremos ser demasiado modestos. Es ya hora de pasar del consenso a instrumentos concretos –a obtener respaldo político, crear instituciones, instaurar y luego redefinir, ajustar y afinar las políticas. Nuestros instrumentos de equidad con crecimiento, además, tienen mucho menos que ver con el dinero que con las reglas de juego y el liderazgo político. Su “costo” monetario es bajo. 3 ♦ Fijar normas de prudencia para el sistema financiero que sean más conservadoras que las existentes en las economías industriales estables. Normas de prudencia anticíclicas que ayuden a crear amortiguadores (por ejemplo, requisitos ajustables de liquidez y requisitos genéricos ajustables de constitución de reservas). Políticas que alienten el ingreso de bancos extranjeros y promuevan la inversión extranjera así como la diversificación del comercio exterior en general. 1. Disciplina fiscal basada en reglas ♦ Prohibir a los gobiernos proponer y a las legislaturas aprobar gastos no financiados. ♦ Establecer limites legales para el total del endeudamiento del sector publico. ♦ Publicar los presupuestos reales y proyectados de los ingresos y gastos del gobierno en una fuente independiente y creíble (similar a la Oficina de Gestión y Presupuestos del gobierno de Estados Unidos) para proveer al público cálculos alternativos a los realizados por el ejecutivo. ♦ Diversificar el riesgo de catástrofes a través de la internacionalización. Hay lugar para que las autoridades locales cooperen a nivel regional e internacional, junto con instituciones privadas, para constituir programas especiales anti-catástrofe. ♦ Perfeccionar las normas y obligaciones de divulgación de la ejecución del presupuesto para mejorar la responsabilidad de las autoridades fiscales y permitir la vigilancia del electorado. 3. Redes de seguridad social que se activen en forma automática ♦ Establecer reglas preacordadas que garanticen gastos públicos mínimos automáticos de protección social durante períodos de contracción económica—por ejemplo, reglas que activen gastos mínimos en obras públicas de emergencia y en subsidios a las familias pobres para que los niños sigan asistiendo a la escuela. 2. Atemperamiento de los efectos cíclicos de expansión y de colapso ♦ Establecer reglas para asegurar que se lleve a cabo un esfuerzo fiscal adicional durante los períodos de expansión. Esto contribuiría a evitar la disminución temporaria de la recaudación y garantizaría el acceso a los mercados de capitales en épocas adversas. Deben definirse en cada país pautas precisas para consolidar un fuerte presupuesto primario (un fuerte superávit, independientemente del costo de los intereses) durante los periodos de expansión crediticia. ♦ Establecer reglas de caducidad para los programas de activación automática a fin de reducir su vulnerabilidad a la presión política y preservar la integridad de los presupuestos públicos plurianuales. 4 ♦ Implementar reglas transparentes e incentivos sensibles para destinar erogaciones a los que verdaderamente las necesitan (por ejemplo, el caso de los programas de empleo de emergencia, ofertas de sueldo por debajo del mínimo vigente). incluir a los padres y las comunidades en la gestión de las escuelas (como en las zonas rurales de El Salvador y Minas Gerais en Brasil); ofrecer más alternativas a los padres para crear mayor competencia, posiblemente incluyendo cupones para escuelas privadas (el caso de Chile); información sobre el desempeño escolar en todo el sistema, con plena divulgación a nivel escolar y comunitario a los padres y los ciudadanos comunitarios. ♦ Captar sistemáticamente datos sobre normas de vivienda y vida comunitaria para ayudar a despolitizar las transferencias sociales. ♦ ♦ Educación post secundaria: financiamiento público de alternativas de bajo costo Educación para la preescolar: capacitación financiamiento universitaria, público para inclusive la todos los capacitación niños… técnica post secundaria, colegios comunitarios de dos años; matrícula y otros costos en las universidades públicas para los estudiantes que no puedan costearlo (lo cual ha intentado México), acompañado por programas de préstamos y becas; gran aumento de fondos públicos para la investigación científica basada en universidades; evaluación y divulgación pública del desempeño en las universidades públicas. Inmunizar a los programas de transferencias contra los riesgos de corrupción en la adquisición, el clientelismo y la manipulación política mediante la divulgación pública de los gastos efectivos; la participación activa de los beneficiarios; reglas políticamente transparentes y la inclusión de funcionarios no gubernamentales en la buena administración de los “fondos sociales” 4. Escuelas también para los pobres ♦ Atacar de manera frontal a la brecha digital. El actuar público debe estar moldeado para explotar la Internet como un nuevo vehículo que democratisa el acceso al conocimiento y habilita a los pobres a participar más plenamente en la construcción de su propio capital humano. Los subsidios públicos deben complementar a los incentivos del mercado para dar a los pobres acceso al Internet así como el resto de la población. ♦ ♦ Capacitación vocacional: abandono de programas desactualizados y costosos, administrados por el gobierno en favor de cupones y subsidios para ayudar a los pobres a pagar por la capacitación administrada en forma privada. Escuelas primarias y secundarias: descentralización drástica para 5 ♦ ♦ Promover, a través de más transparencia y un mayor grado de información, la discusión pública sobre los costos actuales y a largo plazo de los sistemas jubilatorios para empleados públicos, militares y empleados de empresas del estado. Este sería el primer paso hacia la promulgación de leyes para reducir la carga financiera futura de estos programas. Educación preescolar: financiamiento público para todos los niños, para garantizar que se beneficien los pobres. Impuestos: … eliminación de lagunas en la ley, reducción de los umbrales de ingreso mínimo que benefician a los ricos… 5. Gravar a los ricos y gastar más en el resto 6. Dar oportunidades a las pequeñas empresas ♦ Impuestos: aumento en la proporción de los ingresos totales que provienen de los impuestos a las ganancias de las personas físicas y las corporaciones, mediante la eliminación de lagunas en la ley, reducción de los umbrales de ingreso mínimo que benefician a los ricos y los astutos, y exigencia de su recaudación. ♦ Construir un marco regulatorio y de supervisión apropiado para las microfinanzas –estimulando la expansión, pero con precaución ante el riesgo. ♦ ♦ Exigir el cumplimiento de los contratos, una ley moderna de quiebra, protección de los derechos de los accionistas minoritarios; mejorar las normas de contabilidad, divulgación, y reglas para el gobierno de las corporaciones. Mayor uso de otros impuestos, además del impuesto al valor agregado, que serían más progresivos. El impuesto sobre la propiedad y el impuesto a los activos brutos o un impuesto corporativo mínimo sobre los activos son sólo algunos ejemplos. ♦ Permitir el uso de garantías móviles de crédito; alentar el surgimiento de entidades privadas que verifiquen los antecedentes de crédito. ♦ Modernizar los mercados de valores; abolir los bancos minoristas de propiedad del estado; despolitizar los bancos estatales de desarrollo eliminando el acceso especial al financiamiento público. ♦ Pensiones: hacer extensiva la cobertura a una mayor cantidad de personas de escasos recursos, manteniendo la viabilidad financiera (para los sistemas privatizados) y evitando el perjuicio fiscal (para los sistemas de reparto). Incluir beneficios mínimos para los jubilados de bajos ingresos, financiados a partir de la cuenta de ingresos generales si fuera necesario. ♦ Hacer una “limpieza” de la burocracia (regulaciones, impuestos, y otras interferencias) que afectan a las pequeñas empresas. 6 ♦ Subsidiar, pero sólo parcialmente, los programas dirigidos desde el sector privado para mejorar el acceso a los mercados, la inversión y la tecnología préstamos para vivienda y educación. En el caso de economías más avanzadas, crear un sistema de seguro de desempleo (en lugar de pagos de indemnización) que cubra a todos los trabajadores en contratos regulados, financiado con los aportes de los trabajadores y los empleadores y posiblemente conexos al sistema de pensiones. 7. Fortalecer los derechos de los trabajadores ♦ Estimular y proteger el derecho de asociación de los trabajadores y alentar la negociación colectiva (que incluya tanto los salarios como las condiciones de trabajo) a nivel de la empresa pero dentro de las pautas del sector o la economía. Aportar marcos flexibles para la negociación y la resolución de conflictos. 8. Luchar francamente contra la discriminación ♦ Reconocer la existencia de importantes diferencias raciales y étnicas en sus respectivas sociedades y comenzar a patrocinar la evaluación de temas raciales y étnicos en la captación de datos como censos e investigaciones de las ciencias sociales. ♦ Establecer reglas y regulaciones, hacer hincapié en la transparencia y la responsabilidad, para garantizar que los sindicatos, incluso los del sector público, sean democráticos y estén exentos de corrupción. ♦ Promover programas para proteger a las mujeres de la violencia domestica. La violencia basada en el género refleja actitudes profundamente arraigadas y es facultad de los gobiernos cambiar estas actitudes, dando legitimidad a los esfuerzos de la sociedad civil y las agrupaciones comunitarias. ♦ Promover la autonomía del trabajador para que pueda adaptarse a los constantes cambios económicos, triunfar en ... utilizar el múltiples crédito y la sendas compensación profesionales, en especies y elegir para elevar el trabajar poder de por cuenta negociación propia, ...de las incluso con comunidades transferibilidad de campesinos. de pensiones, atención médica y beneficios, programas patrocinados públicos para fomentar el ahorro del trabajador, y vinculación de los aportes jubilatorios al acceso responsable a 9. Reparar los mercados de la tierra ♦ Evitar el acceso gratuito a tierras expropiadas. Más bien, utilizar el crédito y la compensación en especies para elevar el poder de negociación de los hogares pobres y las comunidades de campesinos. ♦ Complementar los planes de reforma con programas puntuales que aseguren el funcionamiento de los mercados del crédito, de la 7 producción y de los insumos en las áreas rurales. con el propósito de proveer dicho servicio. ♦ Descentralizar la implementación de reformas e incentivar la colaboración entre los gobiernos locales y los interesados (compradores, vendedores, comunidades locales y grupos no gubernamentales que proporcionen servicios técnicos y otros a los agricultores). ♦ Eliminar regulaciones que socaven los mercados privados existentes eficaces en la prestación de servicios. ♦ Administrar subsidios a los pobres para alentar la voz del consumidor. Diez más uno: Reducir el proteccionismo de los países ricos ♦ En las zonas urbanas, patrocinar programas para formalizar los títulos de la tierra y las viviendas. Estos programas deben ser administrados por grupos privados, con la debida exigencia de rendición de cuentas. ♦ Eliminar las políticas de apoyo a la agricultura en los países de la OCDE para trasladar la producción de los productores ineficientes en la OCDE a agricultores de menor costo en países en vias de desarollo. 10. Servicios públicos orientados al consumidor ♦ Prestar más atención a las consecuencias de la protección en los mercados de los países ricos para los pobres en los países pobres. Dentro de los países ricos, los que piden justicia social a nivel global podrían concentrar esfuerzos en la reducción del proteccionismo. ♦ Evitar que los programas de privatización restrinjan la competencia en el sector de servicios de infraestructura a través de la exclusividad u otros privilegios monopólicos de los operadores. ♦ Hacer públicos los aspectos legales de los contratos con los proveedores privados en materias de disponibilidad, tarifas, derechos del usuario y evaluación de los servicios brindados. ♦ Al licitar los contratos a los operadores privados, incluir la obligación de extender el servicio a barrios carenciados. ♦ Incluir acuerdos contractuales entre los operadores del servicio y los consumidores pobres para reclutar mano de obra de entre éstos últimos 8