Principios para una política de garantía de ingresos

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Principios para una política de garantía de ingresos
Principios para una
política de garantía de
ingresos
Documento base para la intervención en
el Taller 1” El futuro de las Rentas
Mínimas”.
29-10-2014
Luis Sanzo
Responsable del área de Estadística. Departamento de Empleo y Políticas
Sociales del Gobierno Vasco.
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1. Desde finales del año 2008, España vive una crisis económica, social y política de efectos
imprevisibles. No se conoce qué futuro nos espera a medio o largo plazo y, a corto plazo, es
probable que las elecciones de 2015 alteren la lógica política que ha predominado después de
la Transición. No son pocos quienes desean reformar o incluso romper con un modelo que, en
sus diversas facetas, consideran acabado.
2. No soy de los que piensan que toda la historia reciente de nuestro país ha sido un completo
fracaso. Incluso en la dimensión social, algunos procesos de cambio han tenido un éxito
notable. Por citar algunos de los más relevantes, pensemos en la transformación que ha
supuesto el acceso masivo de la mujer al trabajo o los bajos niveles de pobreza de la población
mayor de 65 años.
Pero sí considero que, de manera estructural, por tanto mucho antes de la llamada Gran
Recesión posterior a 2008, la España democrática no ha sido el paraíso social y económico
que algunos parecen recordar. A pesar de los avances en la construcción de una sociedad de
bienestar, España nunca se ha acercado a un escenario de completa superación de la
pobreza.
Aunque esta pobreza ha afectado –y afecta- a distintos grupos, el principal problema se
relaciona con la insuficiente protección económica a la población en edad de trabajar. La raíz
de este problema se encuentra en las consecuencias a largo plazo de la destrucción de una
parte sustancial del tejido industrial español en los años 70 y 80 del pasado siglo, un proceso
económico que coincide en el tiempo con la llegada al mercado de trabajo de las generaciones
anchas del baby boom de los años 50 a 70.
Desde 1980, España sólo ha vivido un periodo equivalente a tres años con un nivel de paro
inferior al 10% (entre el segundo trimestre de 2005 y el primero de 2008). En los últimos 34
años, la tasa de paro ha superado el 15% durante 23 años y el 20% durante 11 años y medio.
No se trata sólo, además, de desempleo sino de precariedad laboral masiva y estructural. A
primeros de 2014, un 46,2% de la población activa española se encontraba desempleada o
trabajaba en un empleo temporal o a tiempo parcial.
Desde la perspectiva social, España nunca ha hecho frente a esta realidad, dejando
sistemáticamente de lado a una parte de su ciudadanía, en particular a la población adulta
joven afectada de forma crónica por el desempleo, la eventualidad en el trabajo o los bajos
salarios. Esta insuficiencia de origen se ha visto además acentuada, desde finales de los años
80, por un fuerte incremento del precio de la vivienda, apenas algo matizado a partir de la crisis
financiera. La progresiva atomización de las estructuras familiares, resultado de la
modernización de las formas de vida, ha contribuido igualmente a acentuar los desajustes del
sistema de protección social español, muy poco adaptado para hacer frente a problemáticas
como las que presentan las familias monoparentales.
La insuficiente protección a personas desempleadas de larga duración y a población
trabajadora con bajos salarios ha sido un problema permanente que ha tenido graves
consecuencias sociales para España. La ausencia de un buen sistema de prestaciones
familiares y de garantía de ingresos mínimos ha provocado un desequilibrio demográfico que
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puede acabar en los próximos años con el sistema de pensiones que conocemos, ha
contribuido al mantenimiento de elevadas tasas de pobreza incluso en periodos de fuerte
crecimiento económico y ha acentuado las dramáticas consecuencias de la crisis reciente.
3. Al aprobar a finales de los años 80 el primer programa autonómico de garantía de ingresos,
el Gobierno Vasco buscó hacer frente en Euskadi al problema derivado de la crisis industrial,
tratando de garantizar a una población muy castigada por la desindustrialización un nivel
mínimo de ingresos. Esa iniciativa sigue siendo todavía hoy la más relevante de las
desarrolladas en este campo por las CCAA. Así, entre 2009 y 2012, las prestaciones vascas
supusieron un 41,6% del gasto total en rentas mínimas y AES en España.
Esta elevada proporción revela ante todo la falta de éxito de los que procuramos extender los
principios que subyacían a la actuación en Euskadi al conjunto del Estado. Se trata, en mi
opinión, de uno de los principales fracasos de la historia social reciente en España.
La razón es simple: la iniciativa desarrollada en el País Vasco ha resultado comparativamente
exitosa. De una situación de decadencia económica y de pérdida comparada de renta a finales
de los años 80, con una tasa de paro superior a la media española, Euskadi se ha convertido,
junto a Navarra, en la comunidad autónoma con menor tasa de paro en España. En el actual
periodo de crisis, el País Vasco es la única de las comunidades autónomas tradicionalmente
más dinámicas del Estado en caracterizarse por un nivel de paro claramente inferior al de
periodos anteriores de recesión: 13,9% de media entre 2009 y 2013 por 21,9% entre 1992 y
1997.
4. Esta evidencia fundamenta la idea de que una de las primeras reformas estructurales que
España debería haber abordado tras los acontecimientos del periodo 2008-2010 era la reforma
de su modelo de garantía de ingresos, extendiendo el alcance de una protección suficiente al
conjunto de su población. Medidas como el PRODI o el PREPARA han resultado insuficientes
para prevenir el incremento de la desigualdad, la pobreza y otras formas de ausencia de
bienestar, manteniendo la orientación principal del modelo de protección social a aquella parte
de la población más estructuralmente vinculada al sistema productivo.
Es importante insistir, en este punto, en que las políticas de garantía de ingresos no sólo son
medidas de tipo social; también constituyen uno de los pilares de un modelo más efectivo de
desarrollo económico. Las carencias en esta materia son una de las razones del fracaso de
España en hacer frente con éxito y rapidez a las consecuencias de la recesión. Considero por
tanto que la extensión a toda la población del derecho a una garantía mínima de ingresos es
una de las principales reformas económicas pendientes en España, una reforma que resulta
necesaria para consolidar una estructura social y económica más estable.
5. Como es bien sabido, España no ha abordado hasta ahora esta imprescindible reforma y en
cierta forma, salvo pequeños movimientos de última hora en alguno de los grandes partidos
que han dominado nuestra vida política, ni siquiera se ha planteado esta reforma como tal.
Esta conclusión es extensible al conjunto de la sociedad española. El propio debate estratégico
que se plantea en este taller indica una preocupante realidad: como ocurrió en el pasado, ni
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siquiera los que estamos aquí tenemos hoy un común denominador para dar respuestas a este
reto. De buscar una vía para esa reforma, todo el camino estaría aún por recorrer.
Es una evidencia que resulta difícil de asumir más de 25 años después de que se pusiera la
primera piedra en la construcción del sistema de Rentas Mínimas Autonómicas (RMA) en este
país.
6. Algunas personas sostendrán que el problema se asocia al fracaso de las RMA en España y
tendrán sin duda parte de razón. Las RMA conforman, es verdad, un sistema imperfecto y
heterogéneo de prestaciones que, incluso en los modelos más perfeccionados, se enfrentan a
límites evidentes en su capacidad para hacer frente a los problemas causados por la pobreza y
demás formas de ausencia de bienestar.
En 2008, esta realidad llevaba a algún representante de la Administración del Estado a
sostener incluso la irrelevancia de todas y cada una de estas RMA de cara a hacer frente a los
problemas ligados con la pobreza. No debería extrañar en exceso ese exabrupto puesto que
durante mucho tiempo el propio discurso académico contribuyó a consolidar la idea de la
marginalidad de las RMA, tanto como sistema específico de protección económica como en
comparación con el –habitualmente sobreestimado- sistema general de mínimos establecido
por la Administración del Estado.
En una línea diferente, la mayor parte de los partidarios de la Renta Básica presentan esta
alternativa como un contraparadigma al que se considera modelo fracasado de las RMA, un
modelo que a veces parece presentarse como una manifestación incluso más perversa de la
acción política que la propia falta de intervención.
7. Sería sin embargo injusto buscar en las RMA a las principales causantes del fracaso. En
primer lugar porque, en la práctica, las RMA no forman realmente parte del modelo social
español.
Explicaré esta afirmación que, a priori, puede resultar chocante o inexplicable. Me refiero a que
la Administración del Estado nunca ha llegado a considerar a estas RMA, no previstas como
tales en la Constitución, como una parte integrante de la política social estatal. Recordemos
que en sus inicios las RMA se introdujeron a contracorriente, animadas por CCAA periféricas,
consideradas en ocasiones díscolas, o a través de acuerdos entre Gobiernos autonómicos y
sindicatos. Nacido en contra de la opinión de la Administración del Estado, este sistema de
RMA nunca llegaría a ser plenamente aceptado como parte del modelo social español. Hasta la
primera configuración del Plan Prepara, el Estado ni siquiera se preocupaba por abordar en sus
normas los mecanismos que pudieran llegar a hacer compatible el acceso a los sistemas de
mínimos no contributivos estatales y autonómicos. En el periodo dramático de crisis posterior a
2008, la normativa del PRODI aún insistía en la total incompatibilidad de esta prestación con
las RMA.
Es en esta actitud donde cabe encontrar el origen de la falta de compromiso estatal en la
búsqueda de mínimos normativos comunes y, sobre todo, de una garantía básica de
financiación para el conjunto de las CCAA.
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En segundo lugar, hay que reconocer que las RMA sí han tenido al menos algún impacto
diferencial. Incluso si se descartara la experiencia vasca, o en menor medida la navarra,
apelando al régimen privilegiado del concierto económico que tan rápidamente permite obviar
cualquier reflexión seria al respecto, sería absurdo no reconocer algunos elementos positivos
de las RMA. En este sentido, la mayor participación de algunas CCAA en el proceso histórico
de desarrollo de las rentas mínimas en España ha contribuido (junto a aspectos relacionados
con el mayor peso relativo de la población de 65 y más años y la menor inmigración) a la actual
división que caracteriza a España en materia socioeconómica.
Destaca así un Noroeste en mejor posición que las regiones del Sur pero también que las
CCAA de un Noreste que se ha alejado progresivamente del papel de polo de bienestar que
históricamente le había caracterizado.
Los datos avalan la necesidad de estas actuaciones complementarias de garantía de ingresos.
Analizando los ingresos del alrededor del 6% de población afectada por situaciones de pobreza
real en el País Vasco, se comprueba que el 41,7% de estos ingresos proceden del sistema de
Rentas Mínimas, una proporción que supera el 23,2% atribuible a la protección general del
Estado y la parte correspondiente a los ingresos por actividad económica propia y las
transferencias dentro de la Sociedad. En la actual situación de crisis, minimizar la importancia
de las RMA supone abandonar a la población más desprotegida a su suerte.
8. Dejemos por tanto al margen a las RMA: el principal causante de la crisis social que vivimos
es el propio diseño del sistema general de protección social del Estado. Se trata de un modelo
excesivamente orientado a la protección de la población trabajadora ocupada de manera
estable, antes y después de su acceso a la jubilación. A través de mecanismos que favorecen
una menor presión fiscal sobre ellas, acentúa además el bienestar diferencial de las familias
con dos o más personas ocupadas con salarios medios o altos. Los perjudicados son los
grupos sociales que no acceden, en especial de forma estructural, a un trabajo estable y
mínimamente remunerado.
Es el fracaso de este modelo el que ha puesto de manifiesto la crisis de 2008. Pero hay que
decirlo claro: lo único de novedoso que ha supuesto la recesión es que las personas afectadas
son hoy mucho más numerosas que las que se enfrentaban a la pobreza y la precariedad antes
de la crisis. Sólo la buena marcha de la economía hasta 2008 ha hecho posible el espejismo
social que ocultaba los límites del sistema de protección estatal. Estos límites alcanzarán su
máxima expresión en unos pocos años, cuando resulte masiva la salida hacia la jubilación de
las generaciones anchas de los años 50 a 70 del pasado siglo.
9. Llegados a este punto, señalaré lo que me parece más relevante del debate que debería
desarrollarse en relación con la política de garantía de ingresos en España. En mi opinión, y
desde una perspectiva general, este debate se limita en gran medida, como ya sucedió hace
unos 30 años cuando se lanzaron las primeras RMA en España, a la respuesta que se quiera
dar a las siguientes preguntas: ¿Quiere o no la sociedad española garantizar a toda la
población residente unos recursos económicos mínimos? Y, en caso positivo, ¿en qué
condiciones?
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La respuesta que se quiera dar a estas preguntas es más relevante que el debate técnico
sobre las bondades o perversiones de las distintas modalidades susceptibles de hacer efectiva
la protección deseada. Me parece un sinsentido, por ejemplo, acentuar la contraposición entre
Rentas Mínimas y Renta Básica. Sin perjuicio de reconocer que se trata de aproximaciones
diferentes, con más bondades normativas en el caso de la Renta Básica, las diferencias entre
ellas se reducen notablemente si el sistema de Rentas Mínimas se diseña al margen del
principio de contraprestación y se plantea con voluntad universalista1 1.
En la misma línea, sería ingenuo pensar que algunas de los ataques que se realizan a las
Rentas Mínimas no podrían extenderse a la Renta Básica. No me refiero sólo a la crítica,
conservadora pero socialmente muy extendida, del supuesto parasitismo social de los
beneficiarios de las prestaciones sociales que no trabajan sino a otros problemas habituales en
la gestión de este tipo de prestaciones. De particular relevancia es la cuestión de la
combinación de prestaciones y recursos procedentes de la economía sumergida o el debate
sobre la relación entre derechos y obligaciones. ¿A qué obliga, por ejemplo, el hecho de ser
ciudadano o ciudadana en un planteamiento de Renta Básica? Como la propia definición de
quienes podrían beneficiarse de las prestaciones (¿qué ocurre con la inmigración sin derecho a
residencia en el territorio o con la propia inmigración extranjera en general?), se trata de
problemas a los que también deben hacerse frente al plantear una propuesta concreta de
Renta Básica.
10. En cuanto a las respuestas a dar a las preguntas clave, mi opinión puede resumirse en los
siguientes dos puntos:
a) UNO: Es preciso asumir la necesidad de garantizar a toda la población residente en el país,
ciudadana o no, unos ingresos mínimos suficientes para garantizar la supervivencia y, en la
medida en que pueda avanzarse hacia ello, un nivel mínimo de bienestar.
b) DOS: La garantía de esta protección tiene que ser incondicional, debiendo concretarse en
términos de derecho exigible ante los Tribunales de Justicia.
Esto supone apostar por establecer –aunque fuera de forma progresiva- un verdadero derecho
subjetivo a una protección económica suficiente para toda la población. Se trataría de
garantizar con carácter universal, la cobertura de las necesidades básicas para la subsistencia,
sin introducir límites temporales a la protección ni condicionar ésta a las disponibilidades
presupuestarias. Se contribuiría por esta vía a hacer efectivo el derecho a la existencia o, visto
desde otra perspectiva, el derecho a la vida al que hace referencia la Constitución española.
La defensa de este planteamiento se fundamenta en principios de justicia social pero también
en la evidencia de que las sociedades que hacen efectivas estas modalidades de protección
tienen mayor éxito económico y mayor capacidad para enfrentarse a las crisis.
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La dimensión universalista de un sistema de protección basado en las Rentas Mínimas no es
incompatible con la comprobación de recursos. El carácter universal del derecho a una renta mínima en
situaciones de necesidad no se ve alterado por el hecho de que no se acceda a esta renta en presencia
de recursos suficientes. Toda la población es susceptible de ser atendida en caso de ausencia de estos
recursos suficientes.
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Aunque pudieran plantearse modalidades técnicas específicas para hacer efectiva la protección
a la población sin permiso de residencia en el territorio, el principio de protección también
debería extenderse a este colectivo cuando se constate la residencia efectiva en el territorio.
11. La defensa de los principios anteriores debe combinarse con la aplicación de otros
principios igualmente claves en el desarrollo de un sistema de garantía de ingresos:
a) Los mínimos garantizados deben ajustarse al número de personas de la unidad familiar y al
número de hijos/as en esta unidad de forma que se garantice un nivel de bienestar equivalente
a toda la población protegida.
b) El nivel de protección garantizado debe modularse en función del nivel de ingresos por
participación en actividades productivas de forma que exista correlación entre el nivel de
ingresos previo a la aplicación de las políticas sociales y el que resulta de la aportación
complementaria vía transferencias sociales. Un sistema de estímulos a la actividad no sólo es
necesario para mantener el nivel de ingresos del Estado sino que, como la experiencia histórica
revela, es condición necesaria para la aceptación del modelo de Rentas Mínimas o de Renta
Básica por la población trabajadora.
c) El derecho a una garantía de ingresos debe ser compatible con la garantía de un mínimo
patrimonial. El acceso a la protección no debe condicionarse al agotamiento de todos los
recursos patrimoniales.
12. En cuanto a las modalidades concretas de aplicación de estas grandes líneas de actuación,
el objetivo de garantía de un mínimo de ingresos suficiente podría desarrollarse por distintas
vías. Las posibles líneas de intervención son las siguientes:
a) Mejora y ampliación del sistema de prestaciones no contributivas.
Una primera vía de aplicación de las reformas podría consistir en desarrollar el sistema de
prestaciones no contributivas, en especial ampliando la protección estructural a la población
desempleada. Se requeriría igualmente ajustar claramente al alza la cuantía de las actuales
prestaciones.
b) Introducción de alguna modalidad de Renta Básica, en particular en la dimensión
relativa a la población menor.
La posibilidad de sustentar en lo fundamental el sistema de protección en la propuesta de
Renta Básica se ve limitada por la realidad política (falta de consenso) y por la falta de
experiencias históricas de introducción de este modelo en la política social general. La mayor
parte de las experiencias se centran en la aplicación de modalidades de Renta Básica para
colectivos específicos o en formas más universales pero sobre la base de cuantías muy
limitadas, claramente insuficientes para garantizar la superación de la pobreza.
En el caso español, podría sin embargo plantearse a corto o medio plazo la introducción de un
sistema de Rentas Básicas parciales para ciertos colectivos.
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c) Un sistema de rentas mínimas de base estatal gestionado por las CCAA
La tercera vía operativa sería introducir un sistema de rentas mínimas de base estatal
orientado a garantizar, de forma incondicional y sin límites temporales mientras persista la
situación de necesidad, unos ingresos mínimos suficientes para toda la población. Se trataría
de establecer un sistema básico para el conjunto del Estado, financiado en esa dimensión
básica por la Administración central. La gestión del sistema correspondería a unas CCAA que
podrían ampliar el nivel de protección en su ámbito territorial.
Aunque a largo plazo, el desarrollo del sistema PNC y de las modalidades complementarias de
Renta Básica parcial deberían contribuir a convertir en residual el modelo de Rentas Mínimas
Autonómicas, éste debería mantenerse como sistema garante en última instancia en caso de
ausencia de ingresos suficientes. Las RMA se presentarían así como una garantía de que
nadie quedará al margen de la protección, haciendo frente a cualquier situación especial que
pueda desembocar en la exclusión del sistema general de prestaciones del Estado.
d) Modalidades de incentivación al empleo.
Es necesario establecer un sistema de protección que siempre sea capaz de asignar mayores
ingresos finales en paralelo a cualquier aumento en los ingresos por actividad económica. Los
mecanismos de estímulo o bonificación al empleo que hacen realidad este objetivo pueden
desarrollarse en combinación con un sistema de rentas mínimas (RSA francesa o RGI vasca),
mediante modalidades de gestión periódica de créditos fiscales (modelo británico) y/o como
créditos o desgravaciones fiscales vinculadas a una liquidación fiscal anual (EITC
estadounidense).
e) Otras medidas
La garantía de unos recursos mínimos implica, finalmente, actuar en otras dimensiones que no
sean las estrictamente relacionadas con la cobertura de las necesidades para la supervivencia.
Se requieren además prestaciones para hacer frente a necesidades especiales, por ejemplo en
lo relativo al acceso y mantenimiento en la vivienda, la consolidación de unas condiciones de
vida adecuadas en lo relativo a las instalaciones o equipamientos mínimos en la vivienda, el
desarrollo de programas que favorezcan los procesos de inserción o la necesidad de hacer
frente a situaciones personales de emergencia, etc. Una política de garantía de ingresos no
debe descuidar esta dimensión de la cobertura de las necesidades.
13. Teniendo en cuenta lo señalado, en el actual contexto español la mejor propuesta para la
actuación se basaría, en mi opinión, en el siguiente conjunto de medidas:
a) El ajuste al alza de las cuantías de las actuales PNC, estableciendo nuevas modalidades
para cubrir –de forma estructural- a más colectivos de personas desempleadas.
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b) El establecimiento de una Renta Básica para menores, ligada al rango del nacimiento (para
prevenir, o estimular en su caso, la dinámica de la natalidad)2.
c) La creación de un sistema estatal de rentas mínimas, gestionado por las CCAA pero con una
base financiera del Estado para garantizar una protección común. Este sistema debería
garantizar la cobertura de las necesidades básicas, tantos las generales de supervivencia
como otras de naturaleza más específica a determinados colectivos de población.
d) Un ajuste del sistema fiscal para garantizar, para el conjunto de la sociedad, la correlación
entre los ingresos por actividad económica y los ingresos finales después de transferencias
sociales, recurriendo a una modalidad de créditos fiscales inspirada en el modelo británico.
En su defecto, podría pensarse en introducir en el sistema de rentas mínimas un sistema de
estímulos al empleo, similar al existente en Francia o en Euskadi. Este modelo garantiza un
doble sistema de mínimos para personas con acceso o no a la actividad económica.
Podría igualmente pensarse en ampliar, en este contexto, el concepto de actividad económica
para incorporar tareas relacionadas con el cuidado de hijos/as o la participación en trabajos no
remunerados de utilidad social (voluntarios, ONG, etc.).
El modelo propuesto incluiría, por tanto, medidas orientadas a ampliar, por un lado, los
mínimos de garantía individual de ingresos, introduciendo nuevas modalidades prestacionales
en caso de desempleo, o perfilando una Renta Básica para la población menor de edad. Se
completaría, por otro, con acciones orientadas a garantizar unos recursos mínimos suficientes
a las unidades de convivencia necesitadas a través de un programa complementario de Rentas
Mínimas, diversificado en términos del tipo de prestaciones que lo deberían configurar. Las
medidas de bonificación al empleo, gestionadas a través de complementos prestacionales o del
sistema fiscal, completarían el modelo.
14. Respecto a la importante cuestión de la relación entre acceso a prestaciones de garantía y
participación en acciones de inserción, mencionaré tres principios que me parecen relevantes
de cara a la actuación.
En primer lugar, aunque las políticas de inclusión pueden desarrollarse en paralelo a la gestión
de la protección económica, deben considerarse independientes en sus objetivos. En este
sentido, el desarrollo del principio del derecho a la existencia implica asumir la necesidad de
garantizar, de forma básicamente incondicional, la cobertura de las necesidades básicas para
la subsistencia a toda la ciudadanía, no subordinando este objetivo al de participación en
acciones de inserción.
Sin perjuicio de lo anterior, la experiencia de las RMA revela que una política de lucha contra la
pobreza y la exclusión no puede limitarse a la garantía de un mínimo de ingresos. Resulta por
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Podría pensarse igualmente en modelos de Renta Básica para funciones profesionales socialmente
prioritarias pero que tienen un recorrido económico muy limitado en el ámbito del mercado. Pienso, por
ejemplo, en una Renta Básica para profesionales del mundo de la cultura que contribuiría a mantener la
diversidad en un sector que, dejado al libre mercado, podría acabar traduciéndose en unas pocas,
limitadas y concentradas expresiones.
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tanto necesaria, en segundo lugar, una estrategia que combine el objetivo de superación de la
pobreza con políticas de inserción o inclusión social. Pero el acceso de la población a los
apoyos requeridos para facilitar sus niveles de inclusión en la vida social y laboral debe ser
contemplado como un derecho complementario al de la garantía de una renta mínima o una
renta básica.
El diseño de los mecanismos de integración de las políticas de garantía de ingresos con las
políticas de inclusión social y laboral debería incorporarse, por otra parte, a una política más
amplia de reparto del trabajo que haga efectivo el derecho al trabajo al que se refiere la
Constitución.
En tercer lugar, siendo deseable fomentar los procesos de inserción en la vida activa de la
sociedad, en especial en el marco laboral, resulta en todo caso preferible anteponer los
estímulos positivos a los negativos. Los programas de garantía de ingresos basados en
estímulos positivos (incentivos al empleo, apoyo económico a los proyectos de integración,
etc.) no han tenido peores resultados, en términos de inclusión social, que los basados en la
condicionalidad en el acceso a las prestaciones o en una política de contraprestaciones y de
aceptación de cualquier modalidad de acceso al empleo.
15. Conviene señalar igualmente que, en un sistema de rentas mínimas sujetas a la
comprobación de recursos, la gestión de las prestaciones económicas de garantía podría
desarrollarse desde distintas instituciones (Seguridad Social, Servicios Sociales, Servicios de
Empleo u otros). La clave del éxito pasa, más que por apostar por un tipo u otro de
aproximación institucional, por separar gestión administrativa de las ayudas y gestión de los
procesos orientados a la inserción, perfilando claramente en este último caso los procesos
especializados a desarrollar para la inserción (social o laboral).
Este planteamiento parece encajar bien con el modelo de atención a través de los servicios
públicos de empleo, con experiencia en la gestión de prestaciones y en los procesos de
inserción laboral. Para ser eficaz, la aplicación de este modelo de gestión requeriría sin
embargo una mayor especialización en los procesos, la disposición de suficientes medios
personales, la incorporación de un equipo de profesionales de la inserción social y de un
modelo de liderazgo interno que garantice la coordinación entre los distintos procesos (gestión
prestacional, inserción social y acciones para la inserción laboral).
Una alternativa pasaría por la introducción del modelo vigente en algunos países del centro y
norte de Europa, basado en los centros locales de inserción social y laboral, con participación
tanto de profesionales de los servicios sociales como de los servicios de empleo. Parece, sin
embargo, que la coordinación sería más fácil dentro de un único departamento institucional. El
modelo de coordinación interinstitucional para la acción diaria a favor de la inclusión es
teóricamente posible pero en la práctica difícil.
Hay que señalar, en todo caso, que la experiencia de gestión de las RMA a través de los
servicios sociales también se ha consolidado como una alternativa viable. En ese caso, sin
embargo, resulta necesario garantizar una clara separación entre la gestión administrativa de
las prestaciones y el trabajo orientado a la inserción social. En este modelo, además, es
preciso garantizar la colaboración efectiva de los servicios de empleo.
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16. Debe insistirse finalmente en que resulta en todo caso imprescindible un cambio de actitud
del Estado. Este cambio pasa por las tres actuaciones siguientes:
a) La necesidad de perfilar un modelo integral de garantía de ingresos suficientes que se
integre en el modelo social general de protección, analizando por tanto las implicaciones de
coherencia normativa que son exigibles de la Administración del Estado.
b) La necesidad de garantía y compromiso financiero del Estado en el mantenimiento de los
niveles comunes mínimos de protección garantizada.
c) El respeto a la iniciativa de las Comunidades Autónomas de cara a mejorar el nivel de
protección garantizado en su territorio. Este planteamiento no afecta al principio de igualdad, tal
y como avalan las sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional.
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