¿Niños sucios, feos y malos? Una lectura posible del Código Contravencional Por Karen Jorolinsky y Brenda Hüber El recrudecimiento de las persecuciones y detenciones policiales a niños y adolescentes en situación de calle que se dieron a conocer, desde principio de año en la Ciudad de Buenos Aires, a partir de las denuncias efectuadas por Organismos de Derechos Humanos y el Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, nos lleva a reflexionar acerca de qué es lo que está sucediendo en las calles de la Ciudad con respecto a las estrategias de control que despliegan los operadores policiales sobre niños y adolescentes. Al intentar visualizar o explicar a qué factores responde esta intensificación en las detenciones tropezamos con algunos interrogantes. ¿La entrada en vigencia del nuevo Código Contravencional (Ley 1.472) en enero de este año, tiene alguna ingerencia en el aumento de las detenciones? ¿Sus artículos habilitan estas detenciones, aún cuando, al igual que en el anterior Código de Convivencia, los menores de 18 años son considerados inimputables? ¿Será la policía quien está tomando la iniciativa de tratar más duramente a los niños y a los adolescentes o estará respondiendo a alguna “orden” al respecto? Analicemos estas cuestiones en profundidad. En 1996, la Ciudad de Buenos Aires sanciona su Constitución y se constituye como Ciudad Autónoma. Esta nueva condición le confiere competencias para elegir autoridades, dictar leyes, crear organismos y diseñar la política en el marco de su territorio. Hasta ese año, en el ámbito de la Ciudad por entonces Capital Federal de la República Argentina, la protección de la infancia era competencia exclusiva de organismos nacionales. Bajo este nuevo marco, en marzo de 1998 se avanzará en la aprobación del Código Contravencional (Ley 10/98). La sanción de este Código, fundándose en la necesidad de depurar los edictos policiales, implicó la supresión de estas antiguas figuras contravencionales avanzando, a su vez, en la definición de nuevos tipos y figuras. Así, con el argumento de que quitándole a la policía la facultad de aplicar los edictos se conseguiría limitar el poder policial, se judicializó el procedimiento en materia contravencional, creándose dentro del Poder Judicial de la Ciudad, el Fuero Contravencional y de Faltas al cual quedó subordinada la Policía Federal en carácter de auxiliar de la justicia y organismo preventor. Este proceso se apoyó en un discurso que señalaba que finalmente se había llegado a una solución: limitar la discrecionalidad del accionar policial a la vez que se establecía un procedimiento judicial para dirimir conflictos de convivencia urbana. En relación a niños, niñas y adolescentes, el Fuero Contravencional marca una excepción. La Ley de Procedimiento Contravencional (Ley 12/98), establece que “cuando la persona que estuviera incursa en una conducta calificada como contravención sea menor de 18 años, y ésta pudiera representar un riesgo para sí o para terceros, el fiscal o la autoridad preventora debe ponerlo/a a disposición del organismo competente previsto en el artículo 39 de la Constitución de la Ciudad”. (1) Con respecto a las normativas dictadas a partir de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires es sancionada, también en 1998, la Ley 114 de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires, y en consecuencia creado el Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Este nuevo escenario va a provocar disputas en torno a la definición y demarcación de competencias, a los criterios y modalidades de intervención y, a las normas rectoras en materia de infancia(2), dado que no fueron traspasadas ni la Justicia ni la Policía a la Ciudad. Ahora, si enfocamos nuestra atención en el Código Contravencional sancionado en 1998, observamos que con el tiempo este Código se convertirá en uno de los textos legales más polémicos. La evaluación de su puesta en marcha arrojará: ausencia de resultados positivos, fallas en la promoción de la convivencia, presencia de vacíos legales y falta de precisión en la sanción que le correspondía a cada contravención. Una de las consecuencias de esta evaluación fue que, a mediados de 2004, la Legislatura porteña va avanzar, una vez más (3), en la reforma del Código Contravencional. El camino hacia un nuevo Código no será sencillo: confrontaciones, peleas y arduos debates, teñirán el escenario en el cual se confeccionará la normativa que regirá la convivencia urbana. Tras innumerables sesiones accidentadas que postergaron una y otra vez la sanción del Código se conformó el terreno en donde se discutieron nuevos tipos y figuras contravencionales calificadas éstas, por Organismos de Derechos Humanos, como normas con espíritu criminalizador de la pobreza. Regulación de piquetes, prostitución, edad de imputabilidad, venta ambulante, reincidencia, cuidacoches, fueron los temas más sensibles y polémicos en las discusiones. Estos debates quedaron cristalizados en los nuevos artículos que fueron aprobados tras la sanción del Código (Ley N ° 1.472) el 23 de septiembre de 2004. El tema de bajar la edad de imputabilidad, fue uno de los puntos más controvertidos de los proyectos presentados para la reforma del Código. Si bien esas iniciativas no prosperaron, su instalación en el centro del debate, vino a armonizar, con un discurso criminalizador de la pobreza que fue eco de propuestas equivalentes presentadas a nivel nacional. El hecho de bajar la edad de imputabilidad contradice la más moderna doctrina jurídica que plantea que los menores de 18 años de edad, en caso de ser sancionados penalmente, deben tener un régimen especial juvenil con medidas socioeducativas graduadas y en todos los casos de menor alcance que las aplicadas a los adultos. En este sentido, la Convención sobre los Derechos del Niño obliga a los países miembros a resolver extrajudicialmente los conflictos en los cuales se involucra a los niños, por lo menos aquellos en los que sea posible. No obstante y pese al debate instaurado y alimentado por cierto sector político, el 19 de agosto de 2004 se aprueba el artículo 11, que refiere a la edad de imputabilidad. En esta sesión, hubo diputados que pese a argumentar por la reducción de la edad, como Helio Rebot, de la bancada Macrista de Compromiso para el Cambio, y Julio De Giovanni, del Partido de la Ciudad, terminaron votando por mantener el límite actual, "en aras del consenso y con la convicción de que en el corto plazo se va a bajar la edad en el marco de un régimen especial para menores”, según explicó Rebot. Otros diputados, en cambio, apoyaron los 18 años por razones de principios. Ariel Schifrin, del partido Confluencia, Norberto La Porta y Roy Cortina, de la banca Socialista, Fernando Melillo, del ARI y Laura Moresi, del Frente Grande, entre otros, basaron sus argumentos en la posible inconstituc ionalidad que implicaría imputar a menores de 18 años. En la vereda opuesta, el macrista Jorge Enríquez y la lopezmurphysta Fernanda Ferrero ratificaron su idea original de sancionar a los chicos de hasta 16 años con el curioso argumento de “proteger a los menores”. Vilma Ripoll, de Izquierda Unida, dijo que las contravenciones imputadas a menores fueron apenas el 0,08 por ciento de las actas realizadas el último año (67 sobre 84.200). “La cláusula transitoria para sancionar un régimen especial para menores es una trampa para bajar la edad y penalizar a los chicos que no tienen otra oportunidad que morirse de hambre”, advirtió. Muchos cuestionamientos se centraron sobre la figura del macrista Eduardo Borocotó, que pronunció una frase poco feliz, al señalar que "hasta que la medicina pueda manipular para extraer los genes malos, hay que proteger a la sociedad", “que no se desconozca el aspecto genético” del delito, citó los casos célebres del Petiso Orejudo y El Pibe Cabeza como ejemplos de perversión innata, todo eso apoyado en vagas alusiones a los avances en estudios de ADN. Sus conceptos, calificados de “darwinismo social”, fueron duramente cuestionados por todo el arco progresista de la Legislatura. El artículo, finalmente, quedó aprobado con la edad de imputabilidad en 18 años, por 44 votos contra 7. (Página/12, 20/08/2004), (Parlamentario.com, 20/08/2004). Ahora bien, aún cuando la edad de imputabilidad no fue bajada, el Código crea nuevas figuras contravencionales que habilitan a la policía, de algún modo, a detener a menores de 18 años por considerarlos “incursos en una conducta contravencional”, dándole luego conocimiento al Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires. Entre los nuevos tipos contravencionales más polémicos, se encuentran aquellos que vienen a regular la “Protección del uso del espacio público o privado”. En lo que respecta a libertades de circulación, en el artículo 78 se sanciona la "Obstrucción de la vía pública", lo que puede entenderse como corte de calle o simplemente marchas, para lo cual habrá que dar previo aviso a la autoridad competente. En cuanto al uso del espacio público y privado, en el artículo 83, se considera contraventor a quien use “indebidamente el espacio público”, es decir, a quien realice actividades lucrativas no autorizadas. ( 4) A su vez, el artículo 79 sanciona a aquellos que cuidan coches sin autorización legal. Es decir, quien exija retribución por el estacionamiento o cuidado de vehículos en la vía pública sin autorización legal. De esta misma manera, el controvertido artículo 81 viene a sancionar la oferta y demanda de sexo en los espacios públicos. De algún modo, estas nuevas figuras contravencionales vienen a restringir el uso del espacio público y a señalizar a los habitantes de la ciudad en respuesta a las necesidades de un sector, apoyándose en una reorganización de los derechos en función de necesidades particulares. Y es a través del Código que se impone una forma de vivir y pensar la ciudad, donde el uso exclusivo de ciertos espacios es lo que permite diferenciarse del otro. Es bajo este marco, que las detenciones a chicos que están en situación de calle recrudecieron: Persecución, golpes y aprehensiones van ha constituir un escenario recurrente en la Ciudad de Buenos Aires. Pero la causa ¿es este nuevo Código? Veamos. El área de Investigaciones del Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, elaboró los siguientes cuadros, los cuales están confeccionados a partir de las detenciones que llegaron a la Guardia de Abogados durante el primer semestre de 2005. Para tal fin se construyeron diferentes categorías en base a cómo la Policía consigna los motivos de detención. En el primer cuadro encontramos las detenciones realizadas en virtud de la aplicación del Código de Contravencional. Cuadro Nº 1 Detenciones por Contravención – Primer Semestre 2005 – Ciudad de Buenos Aires CONTRAVENCIONES NIÑOS Y ADOLESCENTES Art.59 Mendicidad 2 Art. 61 Presencia de niños/as en lugares no autorizados Art.78 Obstrucción vía pública Art.79 Cuidado de coches sin autorización Art.80 Ensuciar bienes Art. 81 Oferta y demanda de sexo en la vía pública Art. 83 Uso indebido del espacio público Art. 85 Portación de armas TOTAL 16 1 1 3 13 11 15 62 Fuente: Área de Investigaciones del Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes Según estos datos, se puede observar que la mayoría de las detenciones ingresadas por la policía como contravenciones vienen a sancionar el uso del espacio público. Por ejemplo, por el artículo 83, “uso indebido del espacio público”, 11 son los casos de niños y adolescentes detenidos y 13 los casos por oferta y demanda de sexo en la vía pública, lo cual representa el 38.70%. Esta proporción aún es más alta si consideramos todos los artículos que conforman el título III del Código Contravencional dedicado a la Protección del uso del espacio público o privado. Ahora, para ilustrar las detenciones por el artículo 59,(5) que sanciona a quien induce a menores de edad a mendigar, recurramos al caso ocurrido en febrero de este año, cuando tres hermanitos de 9, 6 y 2 años fueron “aprehendidos” por la policía en Florida y Córdoba. Allí se labró el acta contravencional, en el ítem “descripción de dicha falta”, el policía anotó: “Inducir a menores a mendigar en la vía pública calle Florida y Av. Córdoba con una caja de cartón totalmente solos y alejado de sus progenitores” (sic). Luego dio cuenta del secuestro de elementos: “Una caja de cartón con la inscripción Akira y en la tapa ‘Por favor ayúdeme a comprarle pañales a mis hermanitos, mi mamá no puede trabajar porque está recién operada. Dios los va a ayudar. Gracias’ y la suma de $6,10 en billetes y monedas”. (6) Esta situación resulta incongruente ya que al chico se lo priva de su libertad, pero paradójicamente sólo terminan en la comisaría los niños y nunca los adultos explotadores. A partir de esta acta, podríamos pensar que la mayor confusión se produce en torno al abandono o riesgo moral o material. En este tipo de situaciones es donde con más claridad pueden observarse los conflictos producto en gran medida de las transformaciones administrativas, legislativas y judiciales acaecidas en la Ciudad que parecieran no hallar sintonía en la institución policial. Ahora si comparamos los datos de detenc iones por contravención del primer semestre de 2004 y 2005, podemos observar que las mismas han aumentado considerablemente, siendo 28 en el primer semestre de 2004 y 62 en el mismo período de 2005. A partir de estos datos se podría inferir que la entrada en vigencia en enero de 2005 del Código Contravencional es una variable ha tener en cuenta en este incremento. Detenciones Arbitrarias En el Cuadro Nº 2 figura la categoría “Detención Policial Arbitraria” que da cuenta de aquellas detenciones de niños y jóvenes que realiza la agencia policial sin estar amparada en ninguna normativa, tales como las detenciones realizadas por “merodeo”, “estar alejados de la vista de sus padres” o “falta de DNI”. Cabe aclarar, nuevamente, que tanto los grupos como los subgrupos de esta categoría han sido construidos, por el Área de Investigación del Consejo, a partir de los motivos de detención consignados por la policía. Cuadro Nº 2 Detenciones Arbitrarias – Primer Semestre 2005 – Ciudad de Buenos Aires SUBGRUPO S Detención Policial Arbitraria Mendicidad Venta Ambulante Cartones Trabajo Infantil Otros Actitud sospechosa Presunción de Peligrosidad - Otros Alejado de la vista de sus padres Detenido con un mayor acusado de delito Sin registro de motivo Otros TOTAL 0a3 M 4a6 7a9 10 a 12 13 a 15 16 a 18 V M V M V M V M V M V 2 3 1 2 4 4 5 2 2 3 4 3 4 1 1 2 1 3 3 1 2 S/I 2 6 11 7 18 11 6 2 1 0 2 2 2 3 1 0 4 2 6 4 1 0 5 2 7 1 2 3 1 0 4 4 4 53 18 75 16 41 99 200 12 42 127 283 2 1 5 15 1 5 V Total V 1 M Totales M 1 3 19 a 21 1 12 2 28 2 10 13 32 7 14 52 98 7 16 28 50 1 1 1 1 Fuente: Área de Investigaciones del Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes Al analizar estos datos, y visualizar que las detenciones arbitrarias superan ampliamente las detenciones por contravenciones, nos lleva a pensar que la institución policial continúa interviniendo en las mismas situaciones que lo hizo siempre, sin que frente a este nuevo panorama que introduce el código sus facultades se vean limitadas. Pero ¿qué opinan al respecto los distintos actores que operan con niños y adolescentes en la Ciudad de Buenos Aires? 35 20 2 4 Los integrantes del Foro por los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires (7) si bien no supieron explicar los motivos por los cuales aumentaron las detenciones policiales sí hicieron referencia a la “autonomía peligrosa” de la fuerza policial que “a veces parece una provocación a las instituciones democráticas y de derechos humanos”(8). En el marco de la reunión constitutiva del Foro se anunció la presentación de denuncias penales contra comisarías porteñas realizadas por el Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, generadas a partir de las 30 detenciones ocurridas en el mes de agosto. Por su parte, Diana Gondra, integrante del área Legal y Técnica del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, afirma que “(…) la policía, que vive añorando los viejos edictos policiales, creyó tener con este nuevo código la herramienta que le permite detener a los pibes pobres. (…) porque aparecen figuras que no estaban en el código anterior. Judicializan la pobreza, porque aprehender a un chico cuando está haciendo malabares, limpiando vidrios, pidiendo monedas, o al chico que está cuidando coches, es nada más y nada menos que judicializar la pobreza.” Luis Cevasco, jefe de los fiscales contravencionales de la Ciudad de Buenos Aires, señaló (9) que a pesar de que el Código Contravencional dispone que los menores de 18 no son imputables, esto no quiere decir que estén autorizados a cometer transgresiones. El policía debe hacer cesar la contravención y las enumera: venta ambulante, cuidacoches, limpiavidrios y malabaristas, encuadrados en el artículo 83, que sanciona la actividad lucrativa no autorizada en la vía pública. “Nosotros debemos discernir cuándo es una actividad lucrativa y cuándo es una mera subsistencia”. Cuándo son explotados y cuándo no, para eso es necesario identificar al menor”, señala el magistrado. Desde el punto de vista del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, el discurso de que detrás de un chico que “trabaja” hay un explotador, es complejo. Por un lado, ellos afirman que, en casos en que hay situaciones de explotación, son los primeros en denunciarlas. Por otro lado, parecería ser que este discurso de la explotación tiene más que ver con una herramienta para reprimir a los chicos en situación de calle que para ocuparse realmente de la explotación hacia ellos. A su vez, el hecho de pensar que el problema de los chicos en situación de calle tiene que ver solamente con una situación de explotación, evita hacer visible y discutir el contexto de pobreza estructural en el que vivimos. Según Diana Gondra “Este es un problema social, que no se resuelve judicializándolo ni reprimiéndolo, ni con el código. ( … ) Que la policía pretenda que el Consejo le resuelva hoy el problema de los pibes que están en la 9 de Julio, o en las estacio nes ferroviarias, o en toda la Ciudad de Buenos Aires, realizando este tipo de actividades para apagar el hambre, mágicamente, me parece que no tiene sentido. Y esa es la demanda de ellos, ‘sáqueme a estos chicos’ de mi jurisdicción sáquenmelos”. Desde la Sociedad Civil, Ana Chávez, abogada del Servicio Paz y Justicia (SERPAJ) opina que “la reforma del Código Contravencional responde a una lógica que, desde algunos sectores de poder, busca diluir los conflictos sociales más críticos. En medio de un contexto en el que cada vez más sectores se ven excluidos de la posibilidad de acceder a la educación, la salud, el trabajo y la vivienda, el sistema represivo resulta funcional a un proyecto de contención que puebla las cárceles sin solucionar los problemas estructurales. De esta forma, se generaliza un mecanismo en el que todo aquello que molesta y fastidia a los ojos de quienes ven cuestionados sus privilegios, es sistemáticamente exterminado, castigado y perseguido”. Esta crisis del espacio público y la creciente fragmentación, cristalizada en el Código, no es otra cosa que la consecuencia de una crisis de integración, resultado de las condiciones de desigualdad social y exclusión de sectores cada vez más amplios de población. Ahora bien, en esta recolección de las opiniones de los diferentes actores involucrados en la temática que realizamos, no pudimos obtener la opinión de la Policía. Nos resulta significativo observar que este organismo, a quienes todos señalan y acusan, no deja sentada su opinión. A modo de cierre A partir de lo señalado, queda claro que la sola modificación de un orden normativo no modifica seguidamente las prácticas cotidianas. En este caso particular, la implementación del Código no trajo consigo la eliminación de viejas prácticas policiales. Según lo analizado, se desprende que existen ciertas continuidades con los usos y costumbres de los tan criticados Edictos policiales. Con las modificaciones establecidas, en el nuevo Código, se judicializa y criminaliza innumerables situaciones que deberían abordarse como complejas problemáticas sociales, las cuales muchas veces responden a la ausencia de políticas públicas que atiendan las necesidades y derechos de niñas, niños y adolescentes. Entre tanto, convivimos en un Estado que vulnera en repetidas situaciones al mismo sujeto que se encuentra obligado a proteger mediante acciones positivas, o evitando la intromisión represiva innecesaria. En este sentido, consideramos que el eje central de debate debería estar orientado a: cómo producir el cambio de paradigma en la práctica policial. O en otras palabras, cómo lograr desterrar la idea positivistas del Orden Público - en la cual es sospechoso todo aquel que subvierte el orden previamente establecido- y enfocar los esfuerzos hacia la formulación de un nuevo orden basado en una concepción ligada a la defensa de las libertades y los derechos de chicos y jóvenes. Por último, tampoco debería descuidarse de qué modo los reclamos de “mano dura” frente a la inseguridad afectan especialmente a la infancia y a los jóvenes pobres. Notas: 1. Ley de Procedimiento Contravencional (Ley 12/98). Art.27. El Organismo designado fue el Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. 2 . Grinberg, J. (2004) Características y funcionamiento del entramado burocrático de protección y atención a la infancia. “”Zonas grises” en torno a las intervenciones con chicos. Tesis de Licenciatura en Antropología. UBA 3 . El Código ya había sufrido modificaciones en otras oportunidades: el 2 de Julio de 1998, Ley Nº 42 y el 4 de Marzo de 1999, Ley Nº 162. Para mayor información sobre el alcance de estas modificaciones, véase, Varela Cecilia: Expertos y profanos. El «malestar» en la justicia. El Fuero Contravencional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, capítulo 2 Tesina (2001-2002). 4 . Según el artículo 83, no constituye contravención la venta ambulatoria en la vía pública o en transportes públicos de baratijas o artículos similares, artesanías y, en general, la venta de mera subsistencia que no impliquen una competencia desleal efectiva para con el comercio establecido, ni la actividad de los artistas callejeros en la medida que no exijan contraprestación pecuniaria. 5 . Página/ 12 28-03-05 6 . Artículo 59 - I. Quien induce a una persona menor de edad o con necesidades especiales a pedir limosna o contribuciones en su beneficio o de terceros es sancionado/a con uno (1) a veinte (20) días de trabajos de utilidad pública. La sanción es de cinco (5) a treinta (30) días de arresto cuando exista previa organización. El juez/a puede eximir de pena al autor/a en razón del superior interés del niño, niña o adolescente. 7 . Con respecto a los datos de Detención Policial Arbitraria, es significativo observar que la cifra del grupo Otros es muy elevada con respecto al total. 8 . El Foro, que se reunió por primera vez el 19/08/2005 lo integran, entre otros, el Comité de Seguimiento de la Legislación sobre Infancia que preside Estela Carlotto. Este Foro trabajará sobre algunos objetivos inmediatos: la creación de una asignación universal para la infancia, la derogación de la Ley de Patronato y la aprobación de la Ley de Protección Integral a la Niñez. 9. Página/ 12 28.03.05 Material Consultado: • Código Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires (ley 1.472) • Código Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires (ley 10/98) • Código de Procedimiento Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires (Ley 12/98) • Ley de Protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes de la Ciudad (Ley 114/98) • • • • Página /12 20-08-2005 Página /12 26-04-2005 Página /12 19-03-2005 Página /12 28-03-2005 • Sesiones Legislatura Ciudad de Buenos Aires • Parlamentario.com