en América Latina Reforma Regulatoria Reforma Regulatoria

Reforma Regulatoria en América Latina
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www.cofemer.gob.mx
Otras publicaciones :
Tabaquismo en México: análisis y
recomendaciones de mejora regulatoria.
Documento de Investigación en Regulación
Núm. 2012-01. Abril 2012
El problema de la obesidad en México:
diagnóstico y acciones regulatorias para
enfrentarlo. Documento de Investigación en
Regulación Núm. 2012-02. Agosto 2012
Fortaleza institucional de las agencias
reguladoras en México
Documento de Investigación en Regulación
Núm. 2012-03. Noviembre 2012.
Reforma
Regulatoria
en América Latina
La Comisión Federal de Mejora Regulatoria
(COFEMER) es un órgano administrativo desconcentrado, con autonomía técnica y operativa, sectorizado a la Secretaría de Economía del
Gobierno Federal de México y fue creada en el
año 2000 mediante reformas a la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo.
El precepto de la COFEMER es promover
la transparencia en la elaboración y aplicación
de las regulaciones y que éstas generen beneficios superiores a sus costos y el máximo provecho para la sociedad.
La COFEMER es la agencia del Gobierno
Federal encargada de impulsar la política de
mejora regulatoria en el país. Como parte de
las funciones establecidas en su mandato, la
COFEMER revisa el marco regulatorio nacional,
diagnostica su aplicación y elabora en consecuencia propuestas legislativas y administrativas, así como programas para mejorar la regulación en actividades o sectores económicos
específicos.
Reforma
Regulatoria
en América Latina
contenido
Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina
Perspectiva histórica
5
Situación actual
9
Agenda latinoamericana
15
El contenido del libro
15
La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza regulatoria
Introducción
Del Estado proveedor al Estado regulador
De la desregulación económica a la política de mejora regulatoria
La implementación de la política de mejora regulatoria:
17
31
Edición gráfica:
Primera edición: noviembre de 2012
7
hacia la calidad regulatoria
18
19
25
Crisis y recuperación del programa: creación del valor público
y reconversión hacia la gobernanza regulatoria
Conclusiones
35
44
Brasil: La gobernanza regulatoria y el análisis de impacto regulatorio
Introducción
El AIR: Una herramienta para mejorar la calidad regulatoria 47
Buenas prácticas regulatorias en Chile
Introducción
Recomendaciones Internacionales
Situación actual de Chile
Tipos de buenas prácticas regulatorias
Desafíos
65
48
52
66
66
67
68
74
Impresión de 300 ejemplares en Graffiti
Impreso en México/Printed in Mexico
Derechos Reservados: Comisión Federal de Mejora Regulatoria COFEMER
3
Reforma Regulatoria en América Latina
Contenido
Mejora regulatoria en Colombia
Introducción
Institucionalidad colombiana
Elementos para una política de mejora regulatoria
Retos de la política de mejora regulatoria
Conclusiones
77
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
Introducción
Marco conceptual
93
Principales resultados de la década 2002-2012
99
Avances en la agenda de mejora regulatoria: 2002-2012
107
Retos actuales de la mejora regulatoria
116
78
78
82
89
91
94
94
La reforma regulatoria en el Perú
119
Introducción
120
La reforma económica de la década de 1990
121
Política regulatoria en el Perú: Herramientas e instituciones
125
Conclusiones generales
135
Referencias
139
Anexo Mejora regulatoria en Costa Rica
144
Introducción: Mejora regulatoria
y competitividad en América Latina
4
Alfonso Carballo Pérez*
Ignacio Rafael Camacho Mier y Terán**
*Director General de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria y coordinador del libro.
**Coordinador de asesores en la Comisión Federal de Mejora Regulatoria y coordinador del libro.
Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina
Durante las últimas décadas, los países latinoamericanos han presentado niveles de crecimiento modestos en relación con sus pares asiáticos. Si bien se han logrado avances significativos en materia
regulatoria para incrementar los niveles de competitividad de la región, dichos avances han sido
insuficientes.
En el presente libro se sostiene que el crecimiento económico de la región depende de la realización de una reingeniería institucional en la que se establezcan sistemas de gobernanza regulatoria
efectivos para transitar de economías basadas en instituciones extractivas a economías basadas en
instituciones inclusivas.
En este sentido, en los últimos años, dos importantes economistas han sostenido que los problemas de crecimiento que experimentan diversos países en el mundo se deben principalmente a
la presencia de instituciones políticas y económicas de tipo extractivo. Daron Acemoglu y James
Robinson señalan que las instituciones extractivas son aquellas diseñadas para asegurar que las élites
que dominan un país se mantengan en el poder y concentren los beneficios en unos pocos.1 Las instituciones inclusivas, por su parte, son aquellas que permiten la participación de los distintos grupos
sociales, mediante mecanismos democráticos y la ausencia de barreras a la entrada en los mercados.
Las instituciones de los países se crean bajo contextos históricos diversos, por lo que algunas
naciones han logrado desarrollar instituciones política y económicamente inclusivas. Estos países han
logrado generar mejores condiciones competitivas y un crecimiento económico sostenido durante
décadas, lo que se ha traducido en altos niveles de bienestar.
La mayoría de los países en desarrollo, sin embargo, siguen conservando instituciones de tipo
extractivo que limitan la competencia económica en los mercados y reducen los incentivos para invertir. En este sentido, la regulación tiene una influencia significativa en la competitividad de los países,
ya que permite a los gobiernos corregir fallas que caracterizan a mercados altamente concentrados.
De no corregir estas fallas, como lo indica la Gráfica 1, las economías se vuelven menos atractivas
para la inversión, y en consecuencia, sus niveles de productividad caen.
Políticas antimonopólicas
Gráfica 1 Relación entre calidad regulatoria y productividad.
6
5.5
5
4.5
4
3.5
3
2.5
2
2
3
4
5
6
Productividad y salarios
Fuente: Elaboración propia con datos del Foro Económico Mundial.
1
Acemoglu D, Robinson JA. Why Nations Fail, The Origins of Power, Prosperity, and Poverty (New York: Crown Business,
2012).
No obstante, cuando la regulación es excesiva e impone barreras a la entrada, se convierte en
un obstáculo para la inversión privada (nacional y extranjera), limitando la acumulación de capital
físico y humano que determina los niveles de productividad y crecimiento económico de los países.
Al respecto, el Foro Económico Mundial define a la competitividad como el conjunto de instituciones,
políticas públicas y factores que determinan el nivel de productividad de un país.
En la actualidad, la crisis que viven los países desarrollados, iniciada en 2008 por fallas de
tipo regulatorio, permea a las naciones emergentes; sin embargo, representa una gran oportunidad
para que se realicen las reformas que siguen pendientes en América Latina y se institucionalicen los
programas de mejora regulatoria que permitan hacer más competitiva, productiva y exitosa a nivel
internacional a nuestra región.
De lo que se trata es de llevar a cabo una reforma regulatoria de segunda generación, preferentemente de tipo inmediato o Big bang, en la que se modifique el marco institucional mediante la
creación de sistemas de gobernanza regulatoria efectivos que eviten fallos de gobierno. La reforma
permitirá que la región transite de manera definitiva de instituciones políticas y económicas extractivas a instituciones inclusivas.
Las reformas de cada país no deben copiar modelos extranjeros, pero sí considerar las mejores
prácticas internacionales. En este sentido, converger a un isomorfismo institucional puede resultar
natural; sin embargo, las estrategias que lleve a cabo cada gobierno para realizar las reformas deben
estar basadas en su propio contexto económico, político y social.
Como se verá en la siguiente sección, los países latinoamericanos han enfrentado condiciones
económicas similares que los han llevado a realizar reformas de manera paralela a lo largo de las
últimas décadas. Actualmente, de nueva cuenta se observa un contexto internacional adverso que
podría convertirse en una oportunidad para profundizar los procesos de reforma regulatoria.
Perspectiva histórica
A partir de la Gran Depresión originada en 1929, la cual tuvo repercusiones significativas en todo el
mundo durante varios años, la participación de los gobiernos en la economía se incrementó de manera
importante. En este sentido, a finales de la década de 1930 inició un periodo de formación de compañías públicas (una gran cantidad mediante expropiación) en sectores caracterizados por requerir una
alta inversión inicial y por considerarse estratégicos para las economías, como el petróleo, las telecomunicaciones y el sector eléctrico. Para finales de la década de 1970, un gran número de esas empresas
tenían problemas financieros importantes y presentaban pérdidas económicas y baja productividad.
Por lo anterior, la década de 1980 se caracterizó por políticas de privatización emprendidas
alrededor del mundo, siendo Margaret Thatcher, en el Reino Unido, la principal exponente de esta
nueva tendencia. Esta estrategia se enfocó, primordialmente, en la introducción de competencia en
sectores donde había sido establecido algún monopolio, reflejando la necesidad de reducir el tamaño
del Gobierno. La transición también implicaba pasar de un modelo de estado proveedor de bienes y
servicios a un estado regulador, requiriendo, al mismo tiempo, de una labor intensa de desregulación
en diversos sectores que permitiera atraer capitales nacionales y extranjeros.
6
7
Reforma Regulatoria en América Latina
Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina
Al respecto, en la década de 1980 los países de América Latina comenzaron una serie de reformas estructurales como respuesta a la crisis que se vivía en la región. Debido a los altos niveles de endeudamiento, los países tuvieron que realizar reformas significativas en materia económica (Gráfica 2).
Gráfica 2 Deuda pública en América Latina (% del PIB)
Algunas de las principales acciones incluyeron:
i) la eliminación de controles de precios;
ii) la liberalización del mercado financiero y comercial; y
iii) la liberalización del mercado de trabajo.
A su vez, se llevaron a cabo diversas medidas para reforzar la mejora regulatoria, como lo fue la
promulgación de leyes de administración y control gubernamentales, de fomento a la movilidad de
capitales y tendientes a disminuir el nivel de aranceles.
Las acciones mencionadas se tradujeron en una aceleración en el proceso de apertura comercial, así como en el diseño de nuevos esquemas laborales y de seguridad social. El propósito de estas
reformas fue impulsar el crecimiento de las economías por medio de la modernización de la producción con ayuda de la liberalización financiera y comercial.
No obstante, el proceso de reformas estructurales fue incompleto y heterogéneo, tanto entre
países, como por áreas de reforma. Los mayores progresos se dieron en la primera mitad de los no-
50%
40%
30%
20%
10%
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
0%
Fuente: COFEMER, con base en datos del Banco Mundial.
Uno de los planes elaborados para ayudar a estos países fue el Consenso de Washington, que tenía
como puntos principales: 2
i) Disciplina presupuestaria.
ii) Reordenamiento de las prioridades del gasto público.
iii) Reforma fiscal.
iv) Liberalización de los tipos de cambio.
v) Liberalización de los tipos de interés.
vi) Liberalización del comercio internacional.
vii) Eliminación de las barreras a la inversión extranjera.
viii)Privatización de empresas poco eficientes.
ix) Desregulación de los mercados.
x) Derechos de propiedad efectivos.
Dos de las medidas anteriormente mencionadas requirieron directamente de la mejora del marco regulatorio e institucional (la desregulación de los mercados y la privatización). No obstante, no fueron las
únicas medidas tomadas por los gobiernos de América Latina. Los países realizaron diversas reformas
orientadas hacia una menor intervención por parte del Estado y una mayor apertura de su economía
local respecto a otros países. Dentro de las reformas estructurales de mayor efectividad se encuentran
las privatizaciones, la liberalización comercial y los cambios realizados en el sistema tributario.3
ventas en materia de liberación comercial y en el área de reformas financieras. Mucho más variado
fue el resultado en materia de reforma tributaria y privatizaciones, ya que aunque hubo progreso en
todos los países, el grado de avance fue diferente entre unos y otros.4
La necesidad de crear y fortalecer la regulación en los sectores recientemente creados o privatizados era una de las prioridades de los gobiernos. En este sentido, “se percibía que la transferencia
de bienes y servicios al sector privado requería el fortalecimiento de la capacidad de regulación y fiscalización del mercado, y de control de los servicios públicos privatizados”,5 ya que en muchos casos
existía un riesgo significativo de que los monopolios estatales se convirtieran en monopolios privados.
En este sentido, aunque las reformas realizadas implicaban transitar de un esquema de instituciones extractivas a un esquema de instituciones inclusivas,persistieron algunos monopolios y no se
desarrollaron políticas regulatorias adecuadas para promover la competencia.
Por lo anterior, a pesar de los avances conseguidos, los cuales incluyen la creación de agencias
reguladoras independientes, en la actualidad América Latina sigue rezagada en materia de competitividad, existiendo importantes áreas de oportunidad en el ámbito de la mejora regulatoria para impulsar
a los países de la región. No obstante los progresos respecto de liberalización de la economía, persistieron algunos monopolios y no se desarrollaron políticas regulatorias adecuadas para promover la
competencia.
Situación actual
Desde el comienzo de la crisis económica de 2008, las economías en desarrollo se han vuelto más
atractivas para inversionistas en busca de nuevos mercados. A pesar de que esta situación ha permi-
4
3
2
Casilda Béjar R. América Latina y el Consenso de Washington. Información Comercial Española, ICE, 2004.
Palermo V. Reformas estructurales y régimen político. Argentina, 1989-1994. América Latina Hoy, 1995.
5
Lora E, Panizza U. Globalización y reformas estructurales en América Latina: lo que funcionó y lo que no. Banco
Interamericano de Desarrollo, 2002.
Saravia E. Regulación en Argentina y Brasil. Análisis Comparativo de los Modelos Institucionales. Revista del CLAD, 2004).
8
9
Reforma Regulatoria en América Latina
Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina
tido continuar con el desarrollo acelerado de algunas economías, no todos los países latinoamericanos han presentado niveles de crecimiento económico satisfactorios, ya que hay pocos avances en
materia de competitividad.
En la Gráfica 3 se presenta la posición de los principales países de América Latina en materia de
competitividad, con base en el Foro Económico Mundial (WEF). Como se puede ver, las tendencias
no indican una dinámica favorable para estos países.
regulatoria actuales para garantizar que las regulaciones efectivamente generen mayores beneficios
que costos. Los países latinoamericanos enfrentan deficiencias en todos los pilares que determinan su
nivel de competitividad. A continuación se muestran las posiciones de los principales países latinoamericanos en diferentes áreas consideradas por el índice de competitividad del WEF 2012-2013 (Tabla 1).
Tabla 1 Posiciones de los principales países latinoamericanos consideradas por el índice
de competitividad del WE (2012-2013).
Gráfica 3 Evolución del índice de competitividad global
130
110
90
70
50
30
10
2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-20010 2010-20011 2011-2012 2012-2013
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
México
Perú
Venezuela
Fuente: Elaboración propia con información del WEF.
6
La Gráfica 3 indica que, en promedio, durante los últimos siete años América Latina ha tenido avances magros en materia de competitividad. Las únicas excepciones son Perú y Brasil. El primero avanzó
17 lugares entre 2006 y 2012, mientras que el segundo mejoró su posición en 18 lugares. El resto de
los países se mantuvieron relativamente igual; como México, que cayó una posición; o empeoraron,
siendo notorios los casos de Venezuela y Argentina (el primero pasó del lugar 85 al 126, cayendo
41 posiciones en el ranking del WEF, y el segundo pasó del lugar 70 al 94, cayendo 24 posiciones).
En promedio, los países de América Latina han perdido cinco posiciones en los últimos cinco años.
En general, se observa que los países latinoamericanos han hecho poco por mejorar su competitividad (al menos, esa es la percepción generalizada). Los países enfrentan sus mayores problemas en
lo que concierne a sus instituciones y la eficiencia de los mercados de bienes. Por lo anterior, la agenda
de competitividad no debería limitarse a realizar reformas estructurales en materia laboral o energética,
sino que debería incluir reformas sustantivas en materia de impartición de justicia, combate a los monopolios y reducción de cargas regulatorias. Asimismo, deberían fortalecerse los sistemas de gobernanza
6
El número de países evaluados pasó de 131 a 142 en los años analizados.
ICG
Desarrollo
institucional
Mercado
de bienes
Mercado
laboral
Salud y
educación básica
Mercado
financiero
Chile
28
30
34
74
28
Costa Rica
53
62
52
57
101
Brasil
79
104
69
88
46
México
92
79
102
68
61
Promedio
94
89
84
76
77
Perú
105
53
45
91
45
Colombia
109
99
88
85
67
Argentina
138
140
140
59
131
Venezuela
144
144
143
84
133
Fuente: elaboración propia con información del WEF. ICG: indice de competitividad global.
La Tabla 1 indica que los países latinoamericanos deben trabajar con ahínco en cuanto a la eficiencia
del mercado de bienes. En este rubro, los principales países latinoamericanos han perdido 11 posiciones, lo cual es preocupante. Los principales obstáculos al desarrollo del mercado de bienes están en la
competencia y los impuestos. En resumen, la región sufre de una parálisis en competitividad mostrando
la necesidad de realizar reformas de fondo que modifiquen la naturaleza extractiva de sus instituciones.
Tomando en cuenta la situación descrita con anterioridad, varios países latinoamericanos se han
dado a la tarea de mejorar su marco regulatorio y establecer sistemas de gobernanza regulatoria sólidos, creando políticas, instituciones y herramientas que se complementen para generar regulaciones
de calidad.
Gobernanza regulatoria
El término gobernanza ha sido uno de los conceptos más empleados recientemente; sin embargo,
en ocasiones no existe una comprensión clara de su significado. La gobernanza se refiere a la manera en que se toman las decisiones en un espacio común. De acuerdo con el Banco Mundial,7 el
concepto de gobernanza se refiere a la forma en que el poder se ejerce a través de las instituciones
7
The World Bank Group http://www.worldbank.org/
10
11
Reforma Regulatoria en América Latina
Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina
económicas, políticas y sociales en un país. La gobernanza puede ejercerse en distintos ámbitos, uno
de ellos es la regulación.
De acuerdo con la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), gobernanza regulatoria significa la visión general sobre la regulación, incluyendo la estructura del Gobierno
y la interacción entre éste y las entidades no gubernamentales.8 Spiller y Levy, por su parte, indican
que la gobernanza regulatoria es el mecanismo que la sociedad utiliza para restringir la discreción de
los reguladores.9
Las etapas o pasos que se deben seguir en el ciclo de gobernanza, y que en cada una se realizan
tareas específicas son:
i)
ii)
iii)
Los pilares de la gobernanza regulatoria
iv)
La gobernanza se basa en tres pilares que dan fortaleza a las autoridades para que éstas apliquen
reglas que beneficien a todos: política, instituciones y herramientas.
v)
i)
La política regulatoria incluye todas las estrategias encaminadas a mejorar el desarrollo y la aplicación de normas y otros instrumentos que las autoridades emplean para influir en el compor-
tamiento de los actores en el interés público. El objetivo de la política regulatoria es asegurar
que la regulación funcione de forma eficaz en beneficio del interés público.11
ii) Las instituciones son las agencias estatales que regulan las actividades económicas y sociales, así
como los órganos supervisores de dichas agencias.12
iii) Las herramientas regulatorias. Para lograr una buena gobernanza regulatoria se requiere de una
amplia gama de herramientas que se deben implementar de forma coherente. Las herramientas
regulatorias son instrumentos de apoyo en el proceso de reforma/mejora regulatoria. Los instrumentos esenciales incluyen un análisis de impacto regulatorio, la consideración de alternativas
regulatorias y la simplificación administrativa, entre otros.13
10
Planeación: los objetivos, recursos, capacidades y herramientas a utilizar son identificados de
manera preliminar.
Desarrollo de la estrategia de política: se recaban opiniones de los actores involucrados y se
definen los instrumentos de política.
Revisión y diseño: se establecen los objetivos, agentes responsables, plazos de ejecución, recursos, capacidades y herramientas a utilizar.
Implementación y cumplimiento: se aplica la regulación, así como los recursos, capacidades y
herramientas.
Evaluación y monitoreo: se evalúa la consistencia de los resultados con los objetivos originalmente planteados.
En este ciclo se ha hecho hincapié en la necesidad de mantener la elaboración de políticas vinculadas con la elaboración de reglas, ya que la elaboración de políticas probablemente incrementará la
iniciación de leyes. Por otra parte, se recalca que la aplicación de políticas regulatorias es un proceso
dinámico y continuo, en donde se deben conocer las distintas funciones a realizar en cada etapa
(Gráfica 4).
Gráfica 4 Ciclo de gobernanza regulatoria
1. Desarrollar la
política pública
y elegir los
instrumentos
Ciclo de gobernanza regulatoria
Considerando que “el reto para lograr una gobernanza regulatoria efectiva es la coordinación de las
acciones regulatorias, desde el diseño y desarrollo de las regulaciones hasta la evaluación y monitoreo
de las mismas”,14 diversos países han buscado la adopción del ciclo de gobernanza regulatoria, cuya
finalidad es explicar puntualmente las etapas que se deben seguir para lograr un sistema que mejore
la participación de los reguladores, regulados, supervisores y ciudadanos en el proceso de regulación.
En suma, esta plataforma ayuda a mejorar la interacción de los miembros de un país o una región, ya
que brinda soporte para tener un buen sistema de gobernanza.
Problema de
política pública que
requiere acción
del gobierno
4. Monitorear
y evaluar el
desempeño de
la regulación
8
9
12
13
14
10
11
OECD. Regulatory Policy and Governance OCDE Publishing, 2011.
Levy B, Spiller P. The Institutional Foundations of Regulatory Commitment: A Comparative Analysis of
Telecommunications Regulation. The Journal of Law, Economics and Organization, 1994.
OCDE General Comments
OECD. Regulatory Policy and Governance. OECD Publishing, 2011.
Douglass North Institutions. The Journal of Economic Perspectives, 1991.
OECD. Regulatory Policy and Governance. OECD Publishing, 2011.
OECD. Regulatory Policy and Governance. OCDE Publishing, 2011.
Regulación
Las 4 C’s
Consulta
Coordinación
Cooperación
Comunicación
Otras
herramientas
de política
2. Desarrollar
nueva regulación o
revisar regulación
existente
3. Implantar y
hacer cumplir la
regulación
Fuente: Elaboración propia con base en la OCDE 2009.
12
13
Reforma Regulatoria en América Latina
Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina
Puede haber otras soluciones en las que no se elija una política de regulación, en este caso se aplican
otros instrumentos.
Agenda latinoamericana
Herramientas y estrategias
En el marco de la 28ª Reunión Nacional de Mejora Regulatoria, celebrada en la Ciudad de Monterrey, Nuevo León, México, del 26 al 28 de octubre del año 2011, los representantes de Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, México y Perú llegaron a la conclusión de que la región latinoamericana enfrenta retos comunes para fomentar la productividad, la competitividad y el desarrollo económico, y
que es fundamental hacer frente común a estos desafíos, mediante el diseño e implementación de
acciones específicas en materia de mejora regulatoria.
En este contexto, los representantes de estas naciones acordaron la creación de un mecanismo
de acción conjunta que permita sentar las bases de cooperación regional para sumar esfuerzos y
compartir experiencias, por lo que suscribieron “La Declaración de Nuevo León”, la cual plasma la
iniciativa de creación de una red latinoamericana que fomente la cooperación en materia de competitividad y mejora regulatoria.
El objetivo fundamental de la red es mejorar la gestión en materia de mejora regulatoria, debido
a la importancia que ha cobrado en la última década. Estudios realizados por el Banco Mundial, la
OCDE y el Banco Interamericano de Desarrollo han puesto de relieve que los obstáculos regulatorios y
administrativos constituyen los principales impedimentos para el crecimiento económico, la inversión
nacional y extranjera y la reducción de la pobreza.
En el caso de la región latinoamericana, existe un creciente interés y compromiso con la reforma en materia de regulación; sin embargo, los desafíos y retos que enfrentan los reformadores
son inmensos; a menudo hay intereses particulares creados que se resisten al cambio, y los funcionarios responsables tomadores de decisiones carecen de las herramientas adecuadas para instituir
reformas.
Con el fin de establecer la red latinoamericana dentro de una organización internacional, los
días 6 a 8 de julio de 2012, se participó, en la Ciudad de Santa Cruz, Chile, en la Reunión de Coordinadores Nacionales de la Conferencia CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños).
En la reunión se presentó la Red Latinoamericana de Regulación y Competitividad de la Comunidad
de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC-REG)”.
Al integrar las etapas del ciclo, para lograr una gobernanza regulatoria efectiva es necesario tomar en
cuenta algunas consideraciones estratégicas:
i)
El problema de liderazgo y supervisión global. Las políticas de regulación efectivas deben ser
adoptadas en los altos niveles políticos y comunicarse de manera adecuada a los niveles bajos.
En este sentido, es conveniente crear un órgano supervisor (oversight body) encargado de promover la calidad regulatoria.
ii) Rol efectivo de las agencias reguladoras. Las agencias reguladoras son instituciones clave a las
que se les delegan atribuciones para implementar políticas regulatorias específicas en ciertos
sectores o de manera transversal.
iii) Cambio de la cultura de la calidad regulatoria. Involucrar a todos los órdenes de gobierno para
lograr la coordinación vertical y horizontal de la actividad gubernamental.
iv) La necesidad de comprometer a todos los agentes del gobierno. Los gobiernos necesitan obtener una imagen completa que provenga de los agentes que participan en los mismos, ya que
la regulación incluye un gran número de actividades que realiza cada agente (incluyendo las
decisiones de gobiernos locales, etcétera).
v) Balance entre la regulación pública y privada. Las políticas regulatorias son implementadas por
el Gobierno; sin embargo, se requiere de la cooperación pública y privada. En este sentido, los
gobiernos muchas veces necesitan asignar algunas de sus responsabilidades al sector privado, a
los organismos internacionales y a los ciudadanos.
vi) Mejorar la regulación basada en riesgo. Establecer normas diferenciadas en función de los diferentes escenarios de riesgo que presentan las diversas actividades y agentes económicos.
vii) Ámbito de aplicación en distintos enfoques (dimensión internacional). Existen diferencias importantes entre los países en el ámbito legal, el marco institucional y la gobernanza pública, las
cuales deben tomarse en cuenta para lograr un sistema de gobernanza regulatoria efectiva.
Tomando en cuenta lo anterior, un sistema de gobernanza adecuado debe contemplar la participación de los reguladores, los regulados, los supervisores y los ciudadanos. Por un lado, se requieren
agencias reguladoras con fortaleza que les permita dar seguimiento a las políticas públicas de largo
plazo. Por el otro, es necesario que los supervisores (oversight bodies) impidan la emisión de regulaciones ineficientes y eviten riesgos relacionados con la captura regulatoria.
En general, un buen sistema de gobernanza regulatoria contempla alianzas público-privadas
para alcanzar metas gubernamentales, incluye herramientas empleadas en las mejores prácticas internacionales e incluye acciones de organizaciones no gubernamentales sobre la sociedad civil y los
mercados.
Debido a que la cooperación internacional es fundamental para extender las mejores prácticas
en la materia, diversos países latinoamericanos han generado mecanismos de diálogo y apoyo mutuo, como los que señalan a continuación, con el fin de incrementar la competitividad de la región.
El contenido del libro
Considerando la importancia que la mejora regulatoria ha cobrado en los distintos países de la región
latinoamericana, los países firmantes de la Declaración de Nuevo León decidieron elaborar un libro
donde pudieran compartir las mejores prácticas en materia regulatoria llevadas a cabo en sus países.
Seguramente las aportaciones de los expertos que conjugaron esfuerzos para la realización de esta
magna tarea serán de extremada valía para funcionarios, académicos y políticos que deseen continuar con la política de mejora regulatoria en diversos países de América Latina.
En los capítulos elaborados por expertos se evaluó el nacimiento de la política de mejora regulatoria, ligado a las crisis económicas que caracterizaron la década de 1980; la evolución de la política
14
15
Reforma Regulatoria en América Latina
Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina Introducción: Mejora regulatoria y competitividad en América Latina
regulatoria, pasando de la desregulación a la institucionalización de la política de mejora regulatoria,
y las distintas herramientas que se están adoptando actualmente para mejorar la competitividad de
sus respectivos países.
En general, los capítulos subsiguientes retoman la importancia la regulación en la vida diaria y la
problemática ocasionada por el exceso mismo y la regulación ineficiente; asimismo, contemplan los
factores que han propiciado la adopción de políticas de reforma regulatoria y las principales acciones
llevadas a cabo para modernizar el marco regulatorio local.
En la elaboración del libro, los expertos se enfocaron en analizar los pasos adoptados para establecer políticas, instituciones y herramientas necesarias para realizar la reforma regulatoria, basadas
en las mejores prácticas internacionales. A su vez, consideraron el entramado institucional actual
para promover una reforma regulatoria de calidad, los avances en materia de reforma regulatoria y
la implementación del ciclo de gobernanza regulatoria.
Por último, por su alta relevancia, se consideró el estatus actual de la agenda internacional de
cada uno de los países, así como la agenda pendiente en materia regulatoria, haciendo hincapié
en las negociaciones políticas y las estrategias que tuvieron que llevarse a cabo para desarrollar las
acciones de reforma.
No nos cabe duda de que América Latina tiene una oportunidad única para llevar a cabo una
reforma regulatoria de segunda generación que detone mayores niveles de competitividad, productividad y crecimiento económico. Las experiencias reunidas en este libro son invaluables para la
realización de dicha reforma.
La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza regulatoria
Alfonso Carballo Pérez*
16
*Director General de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria. El autor agradece las valiosas experiencias compartidas por algunos
de los actores que encabezaron la política de reforma regulatoria en México: Arturo Fernández Pérez, Francisco Gil Díaz, Santiago
Levy Algazi, Fernando Salas Vargas y Carlos Arce Macías. Cualquier imprecisión que pueda existir en el contenido del presente
artículo es de la exclusiva responsabilidad del autor y no representa el posicionamiento de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria.
La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza regulatoria La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza regulatoria La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza
Introducción
México ha logrado consolidar una política de mejoramiento de la regulación a través de la gobernanza regulatoria. Esto ha implicado la creación de políticas, instituciones y herramientas que son
permanentes en el largo plazo y que han trascendido en las diferentes administraciones gubernamentales. En México, la política de mejora regulatoria es muy amplia dentro de la Administración Pública Federal, ya que aplica de manera obligatoria a casi todas las agencias de gobierno. Esta política
también se ha extendido exitosamente hacia los gobiernos locales. Si bien la agenda es muy amplia y
requiere de varios años para su consolidación, la política de mejora regulatoria en México ha venido
fortaleciéndose de tal forma que en los últimos años ha pasado de ser una política de Gobierno a
una política de Estado.
El camino para la construcción de la mejora regulatoria como política de Estado no ha sido fácil.
Ha requerido de un decidido compromiso político, de amplias capacidades técnicas, de fortalezas
institucionales, de una cultura entre los diseñadores de la política regulatoria y de una participación
activa de los sectores público, social y privado. Por ello, la experiencia mexicana puede arrojar valiosas
contribuciones en la formulación de políticas públicas para aquellas naciones que hoy se encuentran
en la búsqueda de implementar un sistema de gobernanza regulatoria. En particular, las dificultades
observadas en la experiencia mexicana pueden representar lecciones muy valiosas para las economías
que hoy se encuentran en un proceso de transición.
La gobernanza regulatoria sirve para atender los fallos de Gobierno, los cuales tienen lugar en
el proceso político para emitir regulaciones; o bien, en el diseño de las instituciones encargadas de
regular. Este tipo de fallos, en la mayoría de las ocasiones, son mucho más graves que los fallos de mercado, en el sentido de que cuando las agencias o instituciones fracasan en su papel como reguladores,
sin duda se generan las mayores pérdidas de bienestar. Por esta razón, la gobernanza regulatoria debe
ser concebida como un sistema sólido que brinda transparencia, mejor comunicación, amplia participación de la sociedad y que suma en favor de la fortaleza de las agencias reguladoras que integran el
sistema regulatorio.
En este sentido, los órganos supervisores, como es el caso de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), son fundamentales para lograr un sistema de gobernanza regulatoria
efectivo, en virtud de que la existencia de este tipo de agencias reflejan el compromiso político del
Gobierno, coordinan el proceso de mejora regulatoria, generan capacidades institucionales tanto en
el Gobierno como en la sociedad, y comunican la necesidad de contar con una calidad regulatoria
entre los agentes involucrados en el proceso regulatorio; esto incluye agencias reguladoras, el sector
productivo y la sociedad civil.
El objetivo del presente artículo es mostrar la experiencia mexicana en su proceso de construcción del sistema de gobernanza regulatoria. Esto implica analizar la transición observada durante las
últimas tres décadas de un Estado proveedor de bienes y servicios a un Estado regulador. También
es importante analizar el proceso de creación de las agencias reguladoras, el papel de la agencia
supervisora (COFEMER), el marco institucional, así como los mecanismos, estrategias, políticas y herramientas utilizadas dentro del proceso regulatorio. Asimismo, en el presente artículo se exponen las
distintas dificultades por las que ha atravesado la política de mejora regulatoria a lo largo de más de
dos décadas para lograr su consolidación.
Del Estado proveedor
al Estado regulador
La política de mejora regulatoria en México tiene sus orígenes en 1989, cuando se lanza por primera
vez un programa de desregulación económica. En la década de 1980, el país había experimentado
profundas crisis económicas ante la insolvencia del Gobierno para pagar los servicios de su deuda
externa en 1982 y ante los impactos petroleros que derrumbaron el precio del energético en 1986.
Además de los ajustes macroeconómicos, era necesario promover políticas de oferta agregada que
impactaran en la productividad de la planta productiva. Bajo este contexto es cuando comienza un
proceso gradual de apertura económica y privatización de empresas públicas a partir de 1986, cuando México ingresa al Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT).15
Sin embargo, fue hasta la década de 1990 cuando el proceso de apertura y reforma se intensificó en ciertos sectores de la economía.16 En aquellos años comenzaba a presentarse una nueva conformación de bloques económicos entre los distintos países en el mundo y una mayor competencia
por los flujos de inversión que se derivaban de la entrada de nuevos países al escenario internacional,
principalmente de aquellas economías que anteriormente habían conformado el bloque del Este de
Europa. México emprendió un proceso de integración en diversos mercados internacionales; abrimos
ciertos sectores al comercio exterior y a la inversión extranjera, eliminamos controles de precios e
impulsamos la privatización de diversas empresas públicas.
Sin duda, este proceso significó un cambio de paradigma en las políticas públicas en México.
En las ciencias sociales, los procesos de cambios de paradigma han sido ampliamente analizados por
Peter Hall, quien sostiene la existencia de un paralelismo entre los procesos de cambios de paradigma
en las ciencias exactas y las políticas públicas.17 Tomando como referencia el proceso de las revoluciones científicas de Thomas Kuhn, Hall sostiene que el cambio de visión en las políticas públicas se
desarrolla de tal forma que cuando logra imponerse en el sistema político, la nueva política en sí
tiene un proceso de expansión que se ve reflejado en el sistema de normas, reglas e instituciones que
corresponden a un cambio de concepción que impacta en la esfera central del sistema político; es
decir, en su “núcleo duro”.
Peter Hall establece que el cambio de paradigma se presenta como resultado de un proceso
de aprendizaje social en el cual se realizan ajustes a los objetivos y a los instrumentos de las mismas
El The General Agreement on Tariffs and Trade (GATT).
Aspe Armella P. El camino Mexicano de la transformación económica (México: Fondo de Cultura Económica, 1993).
17
Hall P. Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The case of Economic Policymaking in Britain. Comparative
Politics 1993;25(3):275-96.
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políticas. Hall identifica tres fases o niveles por los que se da el proceso de cambio. En una primera
fase (la fase “normal”), los políticos no cuestionan los fundamentos o postulados de la política, simplemente proponen adaptaciones o ajustes relativamente marginales cuando se percibe necesario
promover cambios. A decir de Hall, este proceso político de cambio corresponde a una lógica incrementalista, en la que sólo se promueven cambios periféricos.
Cuando llega un momento en que la política tiene dificultades para encarar y resolver los problemas que la justifican, se detona una segunda fase o nivel, en donde se duda de la validez de las
políticas vigentes. De esta manera, la política entra en una situación de crisis en la que se presentan
serios cuestionamientos hacia las medidas originalmente planteadas y el surgimiento de propuestas
alternas. Los nuevos planteamientos cuestionan, primero, la política como tal (cambio de segundo
orden) y, eventualmente, se cuestionará la lógica fundamental de la política en sí; es decir, un cuestionamiento a sus fundamentos centrales. Dentro de esta nueva disputa surgen en el debate político
propuestas que se contraponen a las políticas públicas del sistema prevaleciente. Finalmente, en la
tercera fase, se genera el cambio de paradigma.
Las primeras dos fases o niveles (los cambios de primer y de segundo nivel) se presentan de manera gradual, y son promovidos por los propios actores políticos; sin embargo, el cambio que se presenta en la tercera fase se presenta de manera súbita y viene acompañado de un cambio institucional
profundo. Hall enfatiza que la transformación de un paradigma a otro ocurre derivado de una serie
de problemas que se van acumulando con el paso del tiempo. Cuando estos problemas persisten, se
presentan serios cuestionamientos que precipitarán el cambio o la necesidad de reformar. Por lo tanto, el cambio de paradigma en las políticas públicas necesariamente genera un cambio institucional
el cual transforma estructuras políticas, económicas y sociales, desplazando con ello a grupos que
sostenían poderes en un sector o mercado.
Si bien Peter Hall estudió el proceso de cambio de paradigma de las políticas públicas para el
Reino Unido durante la era de Thatcher, este proceso se asemeja a los cambios realizados en distintos países en América Latina durante las décadas de 1980 y 1990. En el caso de México, durante
gran parte de la administración del Presidente José López Portillo se puede observar una primera
fase, caracterizada por ajustes marginales de cambio basados en una lógica incrementalista, lo cual
generó cambios periféricos. Si bien existían presiones inflacionarias, alto endeudamiento y problemas de pobreza e inequidad, el modelo económico generaba altas tasas de crecimiento las cuales
eran respaldadas por el sector político y amplios sectores de la sociedad.
Finalmente, la disputa en el plano político sobre las propuestas económicas se manifestó claramente en el proceso de sucesión presidencial de 1988. Dentro de las propias filas del partido en el poder
surgen posicionamientos confrontados que incluso llevan a una gran ruptura dentro de su nomenclatura política. Se presentan dos modelos económicos que representan un “encontronazo de ferrocarriles”.
Por un lado, el Frente Democrático Nacional, encabezado por Cuauhtémoc Cárdenas, quien provenía
de las filas del partido en el poder y quien rompió con el mismo en 1987, se pronunciaba en favor de
una política social más fuerte y de mayor control del Estado en sectores estratégicos. Por otro lado contendía el partido en el poder, el Partido Revolucionario Institucional, encabezado por Carlos Salinas de
Gortari, quien encabezaba un programa de reforma profunda en las estructuras económicas.
Las elecciones de 1988, sin duda, representaron un espacio de cuestionamientos hacia las políticas públicas ejercidas con anterioridad, lo cual fue fundamental para sensibilizar a los actores políticos
y a la sociedad sobre la necesidad de emprender reformas profundas. Así, de manera súbita, se presenta la tercera fase que golpea al “núcleo duro” del paradigma prevaleciente y que precipita el cambio o
necesidad de reformar. Con la llegada de Carlos Salinas de Gortari a la Presidencia de la República se
presenta un desplazamiento en la alta burocracia encargada de las políticas públicas. Un nuevo grupo
dominante, conformado en gran medida por economistas formados en los Estados Unidos, ocuparán
posiciones estratégicas para emprender el proceso de reforma. Este nuevo grupo pronto llegará a ser
parte del nuevo Establishment que detentará las estructuras de poder en el país.
Dentro de este amplio contexto (de cambio de paradigma) es como inició el programa de desregulación económica. Originalmente este programa fue planteado por dos economistas formados en
la Universidad de Chicago, Francisco Gil Díaz y Arturo Fernández Pérez, quienes habían realizado una
compilación de varios estudios en los que evaluaron los posibles impactos de un cambio regulatorio
y proponían un programa de desregulación en diversos sectores de la economía. El nuevo Gobierno
del Presidente Carlos Salinas de Gortari hizo suya la propuesta y lanzó el programa de desregulación económica en febrero de 1989, encomendado a una oficina de reciente creación: la Unidad de
Desregulación Económica (UDE), la cual sería el brazo técnico y operativo para llevar cabo la reforma
regulatoria.18 De esta manera se iniciaba un proceso que culminaría con la transformación del propio
Estado, la transformación de un Estado proveedor de bienes y servicios a un Estado regulador.
El objetivo del programa de desregulación económica era revisar el marco regulatorio de la actividad económica nacional con la finalidad de promover la libre concurrencia y alentar el desarrollo
eficiente en sectores clave para la economía. De esta manera, la UDE identificaría los casos en que
Sin embargo, con el estallido de la crisis de suspensión de pagos de la deuda externa en 1982,
se detona una segunda fase. Con la nacionalización de los bancos realizada al final de la administración de López Portillo, se genera una situación de descrédito de los encargados de la política
económica, lo que genera serios cuestionamientos al modelo económico en sí. Esta segunda fase
se extiende durante la administración del Presidente Miguel de la Madrid, donde el modelo económico es claramente expuesto a diversas dificultades y entra en una situación de crisis. Se presenta
el surgimiento de propuestas alternas, algunas de ellas en el sentido de liberalizar rápidamente a la
economía, mientras que otras tienden a fortalecer la planificación central. Ante los altos niveles de
inflación y lento crecimiento en los años de 1986 a 1988, se cuestiona la lógica total de la política,
llegando a sus fundamentos centrales.
sería necesario adoptar medidas, formular proyectos de leyes y de reglamentos, promover la coordinación con los gobiernos locales y concertar acciones con los sectores social y privado, con el objeto
de identificar medidas de mejoramiento de la regulación.19 La UDE era una oficina adscrita a la Se-
La titularidad de la Unidad de Desregulación Económica fue encomendada a Arturo Fernández Pérez, quien fue el autor,
junto con Francisco Gil Díaz, de la propuesta de impulsar un programa de desregulación económica en México. Arturo
Fernández contaba con una amplia experiencia en el Gobierno Federal (en particular en la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público), y en el ámbito académico en donde fue profesor y Director de la División Académica de Economía,
Derecho y Ciencias Sociales del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).
19
DOF. Acuerdo por el que la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial procederá a revisar el marco regulatorio de la
actividad económica nacional. México, Diario Oficial de la Federación, 9 de febrero de 1989.
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Reforma Regulatoria en América Latina
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cretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI), la cual también se encontraba en una profunda
etapa de reestructuración en cuanto a sus políticas industriales y comerciales. La SECOFI llevaría a
cabo la apertura comercial y la liberalización de ciertos sectores productivos en el país.
Mediante un acuerdo expedido por el Presidente de México, en febrero de 1989, se establecía
que la UDE elaboraría diagnósticos y propuestas para reformar el cambio regulatorio, mismos que
serían sometidos al Titular del Ejecutivo Federal, en el seno del Gabinete Económico. Con ello se
dictarían los acuerdos y se instruiría a los titulares de las dependencias las acciones que habrían de
realizar. Así, la función de la UDE era la de un “tanque pensante”, cuya labor se focalizaría en analizar la regulación y formular propuestas de cambio. Por su parte, y para el cabal cumplimiento del
programa, se instruía a la Secretaría de la Contraloría General de la Federación para llevar a cabo
la vigilancia y el seguimiento de la ejecución de las acciones que se adoptarían en los términos del
acuerdo presidencial.
Una de las primeras encomiendas dadas a la UDE era la de revisar y construir el marco regulatorio que aplicaría para los sectores que debían ser desincorporados. La privatización de las compañías del sector público fue una de las estrategias más importantes para modificar la estructura
económica en México y generar mejores condiciones de productividad. En 1982, las compañías
paraestatales representaban 18.5% del PIB y otorgaban 10% de los empleos en México.20 La gran
cantidad de empresas paraestatales había tenido su origen en políticas que buscaban fomentar
el crecimiento de la industria nacional, siguiendo una estrategia de sustitución de importaciones,
y haciendo del Estado un proveedor de bienes y servicios; sin embargo, con las crisis económicas
de la década de 1980 estaba claro que el modelo no funcionaba y debía promoverse un cambio
profundo.
Para el proceso de privatización emprendido por México se consideró la experiencia británica
iniciada en 1979 con el Thatcherismo, en donde se crearon dos agencias con mandatos distintos.
Por un lado, se tenía una oficina encarga de llevar a cabo el proceso de venta de empresas públicas,
mientras que por otra parte se creaba una agencia encargada de diseñar el nuevo marco regulatorio
para los sectores recién desincorporados.21 De esta manera, el Gobierno mexicano creó una Unidad
de Desincorporación sectorizada en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la cual llevaría a
cabo la venta de las empresas paraestatales, mientras que por otro lado se creó la UDE dentro de otra
dependencia, la SECOFI. Ambas oficinas tenían objetivos distintos: una debía vender muy bien las
empresas públicas, mientras que la otra debía regular muy bien, estableciendo criterios de eficiencia
en el funcionamiento de los mercados.
En la administración del Presidente Salinas de Gortari, la UDE también llevó a cabo los diagnósticos y propuestas para armonizar los marcos regulatorios con miras a realizar un proceso de
apertura más acelerado que se daría con la integración de México al bloque comercial con Estados
Unidos y Canadá. Las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte implicaban
Aspe Armella P. El camino mexicano de la transformación económica. México, Fondo de Cultura Económica, 1993.
Rogozinski J. La privatización de empresas paraestatales. Una visión de la modernización. México, Fondo de Cultura
Económica, 1996.
20
21
la modificación de regulaciones y la creación de instituciones que serían encargadas de establecer los
mecanismos de coordinación y cumplimiento para la nueva etapa de apertura.22
Con la llegada del Presidente Ernesto Zedillo se lanza un segundo programa de desregulación
en noviembre de 1995. Mediante la emisión del Acuerdo para la Desregulación de la Actividad Empresarial (ADAE), la nueva administración tenía por objeto establecer las bases para llevar a cabo la
desregulación de requisitos y plazos relacionados con el establecimiento y operación de empresas.23
A diferencia del programa lanzado por el Presidente Salinas, el cual era un programa pro mercados, el
programa del Presidente Zedillo se focalizaría en una estrategia pro negocios o pro empresarial. Para
ello se revisarían y se ajustarían las regulaciones federales y se elaborarían propuestas de reformas a
las disposiciones legislativas federales. Mediante este programa se creaba un Consejo para la Desregulación Económica, el cual sería un órgano de apoyo técnico y consultivo de la SECOFI. Este Consejo
contaba con la participación de distintas dependencias del Gobierno Federal y representantes del
sector empresarial, académico, laboral y agropecuario.
El programa diseñado durante la administración del Presidente Zedillo era más transversal e incluía prácticamente a todas las dependencias federales. La implementación del ADAE requería de una
mejor coordinación entre la UDE y las dependencias, las cuales debían designar un enlace que debería tener un rango de subsecretario, oficial mayor o coordinador de asesores. Asimismo, se instruía
a las dependencias a realizar una revisión generalizada de la regulación e identificar propuestas de
mejoramiento. La SECOFI, a través de la UDE, emitía dictámenes con las opiniones recabadas por el
Consejo. Adicionalmente, la UDE junto con las dependencias identificarían los trámites federales, con
la finalidad de que se revisaran sus plazos y requisitos con el propósito de eliminar aquellos que fueran innecesarios. De esta manera, México lanzaba formalmente la primera “guillotina regulatoria”.
Durante las administraciones de los presidentes Carlos Salinas (1988-1994) y Ernesto Zedillo
(1994-2000) se promovió una transformación significativa del marco regulatorio nacional, de tal forma que para muchas áreas de la economía se transitó de un Estado proveedor de bienes y servicios
a un Estado regulador. Como muchos otros países, México ha experimentado este proceso de transformación durante las últimas décadas. En este proceso se crearon agencias reguladoras a las que les
otorgaron poderes y funciones que originalmente realizaba el Gobierno central.24
El proceso de delegación a órganos relativamente independientes estuvo ligado a los procesos
de privatización, liberalización y desregulación llevados a cabo en varios países europeos y latinoamericanos. Los nuevos participantes en las áreas recién privatizadas requerían mayores garantías de
Desde la UDE se llevó impulsó la confección de diversas leyes en materia de transporte con miras a agilizar la integración
comercial. Se trabajó en sectores de aviación civil, aeropuertos, puertos, navegación, autotransporte federal y servicio
ferroviario. Asimismo, desde la UDE se confeccionó el nuevo sistema nacional de metrología y normalización (mediante
la expedición de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización) y se diseña la Ley de Competencia Económica con la
cual se crearía la Comisión Federal de Competencia.
23
DOF. Acuerdo para la Desregulación de la Actividad Empresarial. México, Diario Oficial de la Federación, 24 de
noviembre de 1995.
24
En México se crearon diversas agencias reguladoras: la Comisión Reguladora de Energía (CRE), la Comisión Federal de
Competencia (COFECO), la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores (CNBV), la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) y la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para
el Retiro (CONSAR).
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los gobiernos en cuanto a la consistencia de las políticas regulatorias en el largo plazo, en virtud de
que la credibilidad de los propios gobiernos había sido fuertemente cuestionada en periodos de crisis.
Estas agencias comenzarían a emitir una gran cantidad de regulaciones cuando en el pasado esto no
era necesario, debido a que se trataba de un Estado proveedor (el Estado controlaba las empresas
estratégicas). Por esta razón, al final del periodo de reforma se requerían establecer “filtros” para garantizar que la nueva regulación fuera de calidad, promoviera eficiencias en la economía y generara
impactos positivos para la sociedad.
A partir de 1995, una vez que estalla una nueva crisis económica en México (también conocida
como el “Efecto Tequila” o “Tequilazo”), las cosas se complican en el Congreso, por lo que sólo algunas iniciativas de leyes que se habían trabajado en años previos pudieron ser aprobadas en 1995.
Después de esa fecha, el proceso de reforma basado en disposiciones legales se detuvo, por lo que
la agenda de reforma regulatoria tuvo que focalizarse en regulaciones de tipo administrativo; es decir, regulaciones secundarias creadas dentro del Gobierno Federal. Si bien esto significó una relativa
parálisis para profundizar el proceso de reforma regulatoria desde el Congreso, la UDE continuó
trabajando en una revisión sistematizada de la regulación.
Entre 1989 y 2000 se lanzaron dos programas para modificar el marco regulatorio nacional.
El primer programa del Presidente Salinas de Gortari estaba focalizado en ciertos sectores con altos
impactos en la economía, mismos que eran prioritarios para el proceso de privatización de empresas
públicas y de apertura comercial que se daría con el Tratado de Libre Comercio. Este programa contó
con el respaldo del Congreso para impulsar cambios profundos mediante la expedición de nuevas
leyes. Ante la crisis económica de 1994-1995, el programa del Presidente Zedillo se vio limitado para
emprender una segunda generación de reformas. Si bien el programa de Zedillo fue más generalizado en la Administración Pública Federal, este se centró en un programa pro empresarial, con cambios
promovidos desde la vía administrativa y no desde el Congreso, lo que le restó profundidad. Bajo el
programa de Zedillo, se llevó a cabo la primera “guillotina regulatoria” y se confeccionó un nuevo
diseño institucional con el fin de transitar de un esquema de desregulación a un esquema de mejora
regulatoria.
Para el éxito de los dos programas de desregulación fue indispensable contar con un compromiso explícito al más alto nivel, los cuales se dieron con la publicación de los acuerdos presidenciales.
Resultaba indispensable empoderar a una agencia de carácter técnico y operativo; la UDE, con la finalidad de coordinar el proceso al interior del Gobierno y transformar el marco institucional, bajo una
visión convergente en el diseño regulatorio. Asimismo, también fue indispensable legitimar la política
y obtener el respaldo del sector productivo y social, lo cual se realizó con el establecimiento del Consejo para la Desregulación Económica. Para el seguimiento de los acuerdos fue muy importante llevar
una estrecha coordinación entre la UDE y funcionarios del más alto nivel dentro de las dependencias
gubernamentales; también fue indispensable contar con la vigilancia de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, que tenía la facultad de sancionar los posibles incumplimientos de los
funcionarios.
En suma, el cambio de paradigma desarrollado como resultado de un proceso de aprendizaje
social fue indispensable para vencer las resistencias en la creación de agencias reguladoras y en el
diseño de políticas consistentes con los criterios de eficiencia y productividad económica. Esto tam-
bién fue importante para transitar de un Estado proveedor a un Estado regulador, y crear diseños
institucionales para establecer a la política de mejora regulatoria como una política de Estado. Tal
como lo sostiene Peter Hall, una vez que el cambio de visión se logró imponer en el sistema político,
el proceso de expansión de la nueva política se vio reflejado en el cambio de concepción del sistema regulatorio, el cual impactó en el núcleo duro del sistema legal. De esta manera, el proceso de
desregulación impulsado entre 1989 a 2000 sería fundamental para sentar bases sólidas y transitar
hacia un esquema de mejora regulatoria, el cual se consolidaría institucionalmente a finales de este
periodo; es decir, en el año 2000.
De la desregulación económica
a la política de mejora regulatoria
El proceso de transición hacia la gobernanza regulatoria en México se ha dado en distintos pasos y ha
sido consistente con la evolución que se ha venido presentado en algunos países en el mundo. Más
que un cambio de nombre, esta transición ha implicado un cambio profundo en la visión de los diseñadores de la política regulatoria, así como de la política misma. El cambio de visión viene de la mano
con un cambio estructural de fondo, en donde el Estado ha transitado en su papel de proveedor de
bienes y servicios a su papel de regulador (Gráfica 5).
Gráfica 5 De la desregulación al ciclo de gobernanza regulatoria.
Evolución conceptual
Desregulación
80’s y mitad
de los 90’s
Reforma
o Mejora
Regulatoria
Segunda mitad
de los 90’s y primera
mitad de los 2000’s
Calidad
en la Política
Regulatoria
Segunda mitad
de los 2000’s
Ciclo de la
Gobernanza
Regulatoria
Década
de los 2010’s
El proceso de desregulación económica inició en 1989, precisamente en paralelo a otros programas
de desregulación que eran impulsados en el mundo. A diferencia del proceso de desregulación ocurrido en Estados Unidos, el programa mexicano se asemejó más al modelo europeo ya que implicaba
un programa de privatización de empresas públicas, particularmente en ciertos mercados naturalmente concentrados o caracterizados por industrias de red. Desde mediados de la administración
Zedillo se direccionó el programa hacia una política de mejora regulatoria, en el sentido de que el
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tema central no consistía en desregular, sino en mejorar el marco regulatorio. Al final de esta administración fue necesario establecer mecanismos y contrapesos institucionales para garantizar que la
mejora regulatoria fuera una política permanente, amplia y profunda dentro del Gobierno.
Esta visión implicaba construir nuevas regulaciones para atender aquellas problemáticas que pudieran ser solventadas mediante mecanismos regulatorios. Así, en la segunda mitad de la década de
1990, el modelo mexicano adoptó las recomendaciones que comenzaba a formular la Organización
para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en el sentido de establecer mecanismos institucionales para garantizar el mejoramiento de la regulación. Se trabajó en la construcción de un marco
institucional que fuera sostenible en el largo plazo y que considerara dos grandes medidas: i) filtros
para que la nueva regulación tuviera impactos favorables para la sociedad; y ii) programas de revisión
periódica para mejorar el acervo regulatorio. Sin duda, la construcción de un marco institucional para
garantizar la mejora regulatoria, como política permanente, implicaba nuevos retos y significaba un
proceso de reforma o cambio estructural profundo dentro del Gobierno.
Uno de los aspectos que precipitó la necesidad de establecer un diseño institucional que considerara filtros y garantizara una regulación de calidad en México fue, sin duda, la “guillotina regulatoria” emprendida por la UDE durante la administración del Presidente Zedillo. La guillotina
regulatoria ha sido utilizada en diversas formas y por varios países desde la década de 1990. De
acuerdo con Jacobs, Cordova & Associates, la guillotina regulatoria es un método flexible y de vía
rápida mediante el cual se revisa de manera exhaustiva la regulación vigente para mantener únicamente aquellas que resulten indispensables. Este proceso está diseñado para producir buenos
resultados en cuanto a la reducción de costos regulatorios, incluso cuando la resistencia es alta; es
decir, cuando los costos que implica la propia reforma regulatoria dentro de un sistema político y
legislativo es considerable.
El proceso de revisión sistematizada de regulaciones realizado durante la administración Zedillo ha sido considerado como la primera “guillotina regulatoria” lanzada en el mundo. El propio
Presidente Zedillo, durante su gestión como secretario de Educación Pública, había enfrentado el
problema de que las dependencias tendían a generar excesivos trámites. Dentro de sus propuestas
de campaña asumió el compromiso de realizar una revisión profunda de los trámites federales para
eliminar aquellos que fueran innecesarios y mejorar los que fueran indispensables. Con el ADAE de
1995 se organizó la reforma regulatoria en tres distintos componentes: hacer frente a las regulaciones existentes, reorganizar las nuevas regulaciones a emitir y crear una sólida base institucional
que fuera el “motor de la reforma” para hacerlas cumplir. Por ello, la guillotina mexicana incorporó
a una estrategia de reforma a más largo plazo que incluía no sólo la reducción de los costos de las
acciones regulatorias establecidas en la regulación, sino también la creación de las instituciones y
capacidades para mejorar la regulación en el futuro.
El ADAE amplió el mandato de la UDE con la finalidad darle mayor autoridad para defender la
reforma y liberalizar el marco normativo vigente. Se creó el Registro Federal de Trámites Empresariales
y se emprendió un proceso de desregulación de sus trámites. A las dependencias gubernamentales
se les solicitaba, a través de un alto funcionario con nivel de subsecretario, oficial mayor o coordinador de asesores del secretario, presentar a la UDE, en un formato homogéneo y de acuerdo con
un calendario previamente emitido, todos los trámites y nuevas regulaciones que impactaban en
la actividad empresarial. Así, todos los trámites que no hubieran sido inscritos en ese momento se
considerarían injustificados, por lo que se procedería a su eliminación. Para cada trámite se requirió
el llenado de una Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR), que incluía una justificación legal y
económica, un análisis de impacto y de los recursos humanos existentes y presupuestarios necesarios
para su ejecución.
Con base en esta información, la UDE, junto con el Consejo para la Desregulación Económica,
llevaron a cabo una revisión a fondo de cada trámite antes de permitir su inscripción en el Registro
Federal de Trámites y Servicios, si es que la propuesta se consideraba suficientemente justificada y
simplificada. La UDE, con el apoyo del Consejo, revisaría la información y llevaría a cabo reuniones
con las dependencias, mismas que eran organizadas por niveles jerárquicos (las propuestas serían
negociadas en grupos de trabajo hasta llegar al máximo nivel). Las propuestas de mejora serían presentadas por el propio titular de cada dependencia al Consejo para la Desregulación Económica. La
SECOFI emitiría un dictamen final el cual, para el caso de iniciativas o proyectos de disposiciones legislativas o administrativas, la dependencia debía ajustarse al dictamen para la elaboración de dichos
proyectos (Tabla 2).
Tabla 2 Resultados de la “guillotina regulatoria”en México (1995-2000).25
Secretaría
Antes
Después
Reducción (%)
Simplificación (%)
Comercio e Industria
227
142
37.4
85.0
Asuntos Exteriores
24
22
8.3
76.0
Salud
115
81
29.6
98.0
Trabajo y Seguridad
72
38
47.2
93.0
Turismo
67
49
26.9
92.0
Medioambiente
222
205
7.7
99.0
Educación
146
42
71.2
100.0
Agricultura
49
43
12.2
100.0
Fuente: Jacobs & Associates.
La revisión de más o menos tres mil trámites tardó más de cinco años. En cuestión de seis meses, la
UDE compiló una lista de todos los trámites y los publicó en Internet. Durante el proceso de presentación de las listas iniciales de trámites, muchos reguladores no presentaron ciertos trámites y así se
eliminó tácitamente un número significativo. A mediados de 1999, 83% de las secretarías sujetas
a revisión, se comprometieron a eliminar 50% de sus trámites y a simplificar 97% de los trámites
restantes. El resultado final fue que casi la mitad de los trámites se eliminaron efectivamente y casi el
100% de los que quedaban se simplificaron.
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Jacobs & Associates. Effective and Sustainable Regulatory Reform: The Regulatory Guillotine in Three Transition and
Developing Countries”, 10 de enero, 2006.
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Reforma Regulatoria en América Latina
La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza regulatoria La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza regulatoria La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza
Dentro de este proceso de revisión sistematizada, el ADAE preveía fechas fatales para que las
dependencias presentaran propuestas al Consejo para la Desregulación Económica, el cual era presidido por el titular de la SECOFI, y conformado por representantes de los sectores social y privado.
La UDE tenía la responsabilidad de revisar el marco regulatorio, proponer medidas y reformas a las
disposiciones legislativas y administrativas, coordinar el proceso de desregulación y administrar el
Registro Federal de Tramites Empresariales, así como de promover en el seno del Consejo la concertación de acciones con los sectores social y privado.
A lo largo de las diferentes sesiones del Consejo acudían secretarios de Estado, quienes llevaban
sus propuestas de desregulación y recopilaban las recomendaciones realizadas por los representantes
del sector privado. Este mecanismo empoderaba los trabajos de la UDE, reconocía los trabajos de
aquellas áreas que lograban resultados favorables y exhibían los rezagos e incumplimientos por parte
de los servidores públicos, mismos que podrían ser sancionados por la Secretaría de la Contraloría y
Desarrollo Administrativo. Una vez que se tenía la propuesta aprobada por el Consejo, las dependencias publicarían en el Diario Oficial de la Federación un acuerdo de trámites y plazos respectivos, y no
podría exigir trámites adicionales y plazos distintos.
A pesar de ello, el personal de la UDE se dio cuenta de que el filtro para la emisión de nuevos
trámites y regulaciones no era lo suficientemente robusto, por lo que se corría el riesgo de que en
un par de años se presentara una regresión regulatoria con altos costos para el sector productivo.
Por ello resultaba necesario establecer mecanismos permanentes para obligar a los reguladores a
presentar una MIR para cada regulación que pretendían emitir, junto con la lista de los trámites que
se estaban creando. De esta manera, el jefe de la UDE trató de establecer un filtro, comprometiendo
al secretario de Gobernación de no publicar en el Diario Oficial de la Federación cualquier regulación
que no contara con el aval escrito por la UDE. La propuesta se planteó durante la intervención del
secretario de Gobernación ante el Consejo para la Desregulación Económica en mayo de 1999, la
cual, por supuesto, fue desechada dado que había resistencias, no era viable jurídicamente y tenía
implicaciones legales muy serias.
Ante el fracaso de establecer un filtro para la nueva regulación por la vía administrativa, la UDE
comenzó a centrar su estrategia por la vía legal, con la finalidad de requerir una evaluación ex ante
para las nuevas regulaciones que se pretendieran emitir dentro del Gobierno Federal. Se requería
establecer un procedimiento obligatorio para las dependencias federales, el cual sería coordinado y
supervisado por una entidad central, que sería la UDE. Si bien desde 1996 se preveía la MIR en la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, ésta era de manera voluntaria, por lo que su impacto era
mínimo y su efectividad era muy limitada. Asimismo, desde mayo de 1997 se contaba con una MIR
obligatoria que aplicaba únicamente a las regulaciones técnicas, conocidas como normas oficiales
mexicanas.
De hecho, la UDE pretendía extender al resto de las regulaciones la aplicación de un modelo
similar al previsto para las normas oficiales mexicanas. Desde 1997, los artículos 45, 48 y 51 de la Ley
Federal sobre Metrología y Normalización establecían procedimientos obligatorios a las dependencias
para la emisión de regulaciones técnicas, en el que incluso se podría requerir un análisis, en términos
monetarios, del valor presente de los costos y beneficios potenciales de las regulaciones. Asimismo, el
procedimiento para normas técnicas obligaba a las dependencias a analizar alternativas, así como de
realizar un comparativo con las regulaciones técnicas internacionales. Incluso se preveía que si el análisis
costo-beneficio no era satisfactorio, la SECOFI podría solicitar al regulador la designación de un experto.
Establecer un nuevo sistema de MIR para las regulaciones de manera generalizada y obligatoria
en el Gobierno Federal representaba un todo reto. Sin duda el nuevo sistema significaría un cambio
estructural de fondo y un cambio en la visión dentro de la Administración Pública Federal. Junto con el
proceso de transparencia y de consulta pública en la elaboración y aplicación de las regulaciones que se
pretendía establecer, también exigía un cambio cultural dentro de la burocracia, lo cual implicaría serias
resistencias para promover el cambio institucional por la vía legal. Por otra parte, si bien la UDE contaba
con el empoderamiento presidencial para promover las acciones previstas en el ADAE, al final de una
administración resultaba complicado impulsar una reforma estructural de fondo y de tipo transversal
en la Administración desde una pequeña agencia dentro de la Gobierno Federal, como lo era la UDE.
En los procesos de reforma siempre se valoran las opciones de implementar reformas profundas,
amplias y rápidas (también conocidas como de tipo Big bang o Shock therapy), o bien aquellas que son
graduales. De acuerdo con Wei y Williamson, el gradualismo corresponde a la implementación simultánea de un conjunto mínimo de reformas que pueden ser instrumentadas de manera independiente a
otras reformas, de tal forma que cada uno de esos conjuntos se aplica de manera secuencial. Las reformas graduales tienen las ventajas de permitir ajustes intermedios, generar credibilidad en la sociedad
y distribuir los costos derivados de los ajustes a un periodo más largo. Por ello las reformas graduales
son más proclives a generar menor resistencia y a tener el apoyo político entre los círculos de poder.
Por otra parte, las reformas de tipo Big bang o Shock therapy, se caracterizan por ser un gran
número de reformas implementadas de manera simultánea en un periodo corto. Algunos argumentos en favor de la aplicación de este tipo reformas regulatorias son:
i)
Incrementa los incentivos para la reasignación rápida de recursos lo que, en consecuencia, genera menores costos de ajuste que la implementación gradual;
ii) De acuerdo con Murphy, Shleifer y Vinish, la aplicación inmediata de las reformas permite una
mejor coordinación;
iii) Las reformas a gran escala que son implementadas de manera inmediata ayudan a fomentar la
credibilidad en el proceso de reforma; y
iv) La aplicación inmediata de las reformas puede ser un factor clave para superar la resistencia
política en contra de ésta, por lo que la aplicación de las medidas contempladas en las reformas
se vuelve más efectiva.
En el caso del establecimiento de la mejora regulatoria como política permanente, México optó por
llevar a cabo una reforma de tipo Big bang, debido a que se consideró la necesidad de que fuera profunda y amplia dentro de la Administración Pública Federal, y efectiva en cuanto a resultados. Al estar
finalizando la administración del Presidente Zedillo, se corría el riesgo de que los logros obtenidos
en la “guillotina regulatoria” pronto se vieran reducidos de no establecer filtros sólidos y amplios en
el Gobierno; además, la reforma en sí generaría fuertes resistencias dentro de las agencias gubernamentales y dentro de la propia burocracia que podría ser afectada.
En ese año, México experimentaba un proceso electoral en donde la oposición tenía altas posibilidades de ganar la elección presidencial (como finalmente ocurrió). Por esta razón, al final de
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la administración Zedillo se sentía la necesidad de establecer mecanismos que garantizaran que la
política de mejora regulatoria trascendiera ante el cambio de la Administración Federal. Si bien el
caso mexicano puede ser considerado como un proceso de reforma demasiado drástico dentro las
experiencias observadas en las economías en transición, las condiciones generadas al final de la administración Zedillo hacían que esta estrategia fuera la más viable y efectiva.
Por lo tanto, el Gobierno Mexicano solicitó a la OCDE llevar a cabo un diagnóstico sobre la
reforma regulatoria en México, mismo que fue publicado en diciembre de 1999. Este diagnóstico
consideraba las recomendaciones de reforma regulatoria emitidas en el seno de ese organismo internacional en 1997. Tomando en cuenta las recomendaciones planteadas por la OCDE, las cuales se
centraban en institucionalizar la política de mejora regulatoria, el Titular del Ejecutivo Federal presentó ante la Cámara de Senadores del Congreso mexicano, la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el
que se Reforma la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el 2 de diciembre de 1999. Con ello
se pretendía establecer un mecanismo permanente que garantizara la buena regulación en el país.
En primera instancia, podemos observar que el Presidente Zedillo no impulsó una ley ex profeso,
sino que procedió a realizar una reforma a una ley ya existente, la cual era más amplia. Lo anterior
se debió a la dificultad de negociar una nueva ley en el Congreso, ya que sería más fácil llevar a cabo
una reforma a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo mediante la inclusión de un nuevo Título (que sería el Título Tercero A) que emitir una nueva ley ex profeso. Asimismo, la confección de la
ley se realizó muy al interior del Gobierno Federal, la cual fue impulsada por el secretario de Comercio
y Fomento Industrial.
Durante el proceso de confección de las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se presentaron algunas resistencias al interior. En una primera instancia, dentro de la propia
UDE algunos pensaban hacer vinculante las opiniones que en su momento la nueva agencia supervisora de la mejora regulatoria (que sería la COFEMER) daría a las agencias gubernamentales y a las
regulaciones promovidas por el Titular del Ejecutivo Federal. Esta propuesta fue desechada debido a
que desde el punto de vista jurídico una agencia no podría tener poderes más amplios al del propio
Presidente de la República.
En México se tiene un sistema presidencial en el cual el Ejecutivo Federal tiene el carácter unipersonal, depositado en el Presidente de la República. Así, las agencias dentro de la Administración
Pública Federal (de la cual sería parte la COFEMER) son auxiliares del Ejecutivo Federal, por lo que
tener un dictamen vinculante sin duda representaba una inconsistencia significativa.
Finalmente, con las reformas propuestas por Zedillo, se pretendía ampliar diversas materias que
en el ADAE no estaban consideradas; por ejemplo, con la iniciativa se pretendía aplicar la mejora
regulatoria en materias como concesiones, adquisiciones, seguridad social y normas oficiales mexicanas. Asimismo, se pretendía extender esta política a las entidades paraestatales únicamente respecto
a sus actos de autoridad y los servicios que presten de manera exclusiva. Adicionalmente se establecía
un Consejo Federal para la Mejora Regulatoria, el cual tendría un papel de enlace con los sectores
público, social y privado.
También se proponía la creación de una agencia con autonomía técnica y operativa dotada de
recursos y personal para administrar la política de mejora regulatoria. Así, la iniciativa consideraba
transferir los recursos de la UDE al nuevo órgano que se denominaría Comisión Federal de Mejora
Regulatoria (COFEMER). Esta agencia centralizaría las funciones de revisión de las regulaciones,
emitiría opiniones y administraría el sistema de la MIR dentro del Gobierno Federal. Asimismo, la
COFEMER coordinaría el proceso de revisión del acervo regulatorio mediante los programas de mejora regulatoria que las dependencias y entidades paraestatales debían realizar al menos cada dos
años. Finalmente, la COFEMER también administraría el Registro Federal de Trámites y Servicios.
Ya en el Congreso, la iniciativa para reformar la Ley Federal de Procedimiento Administrativo no
tuvo mayores obstáculos para ser aprobada. Esto fue muy importante puesto que el Presidente de la
República no contaba con el respaldo suficiente, toda vez que su partido había perdido la mayoría
absoluta desde 1997. Por lo tanto, de manera unánime, la propuesta pasó el proceso legislativo sin
problemas. De hecho, sólo se presentaron algunas modificaciones a la iniciativa originalmente planteada (por ejemplo, se ajustó el término entidad paraestatal por la de organismos descentralizados y
se incluyó a la Secretaría de la Reforma Agraria).
La institucionalización de la mejora regulatoria como política de Estado fue establecida mediante una reforma tipo Big bang para no generar resistencias, principalmente dentro de la Administración Pública Federal. El nuevo sistema de mejora regulatoria significaba un cambio estructural de
fondo y uno en la visión dentro de la Administración Pública Federal. Esto se pudo lograr gracias al
apoyo presidencial para impulsar una reforma profunda, amplia y rápida, y a que ya se contaba con
un proceso de aprendizaje iniciado desde 1989, cuando se presentó un cambio de paradigma que
transformaría la figura del Estado. El contexto de un próximo cambio en la Administración Federal generaba un riesgo al no tomar medidas oportunas para garantizar que la política de mejora regulatoria
trascendiera ante el cambio de Gobierno. Las condiciones generadas al final de la administración
Otro aspecto que representó una gran resistencia en el proceso de confección de la iniciativa de
reforma fue la posición de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en cuanto a la materia
fiscal. Para la SHCP, incluir a la materia fiscal al proceso de mejora regulatoria y consulta pública podría impactar desfavorablemente en las finanzas públicas del Gobierno Federal. Ante tal argumento,
se llevó a cabo una negociación al más alto nivel entre los titulares de la SECOFI, la SHCP, el Consejero
Jurídico del Ejecutivo Federal y el propio Presidente Zedillo. Finalmente se determinó no incluir la materia fiscal al proceso de mejora regulatoria. Si bien dicha propuesta podría resultar muy positiva, se
tenían serias dudas sobre la posible afectación de la medida en las finanzas públicas. Finalmente se
consideró que se daba un gran avance en la política de mejora regulatoria y, en todo caso, la inclusión
de la materia fiscal podría ser un tema evaluado en un momento futuro.
Zedillo hacían que la estrategia de reforma tipo Big bang fuera la más viable y efectiva.
La implementación de la política
de mejora regulatoria:
hacia la calidad regulatoria
El marco institucional para mejorar la regulación quedó establecido, de manera generalizada, con
las reformas efectuadas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, las cuales entraron en
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vigor en mayo de 2000. Al estar prevista por ley, y no por decreto presidencial, representó un paso
significativo, toda vez que la política de mejoramiento de la regulación debía ser ejecutada independientemente de los cambios de gobierno; sin embargo, si bien la construcción del marco institucional
fue un paso importante, la implementación del mismo significaba grandes retos. Las reformas a la ley
ampliaban el horizonte de la mejora regulatoria a diversas materias y ámbitos de aplicación, lo que
requería de mayores esfuerzos, capacidades, talentos y estrategias que fueran efectivas.
Si bien a la administración Zedillo le correspondió confeccionar el marco institucional para garantizar que la política de mejora regulatoria fuera permanente, tocaba prácticamente a la administración del Presidente Vicente Fox llevar a cabo la implementación de las reformas realizadas a la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo. Esto representaba un gran reto debido a que al haberse
diseñado un marco institucional demasiado extenso dentro de la Administración Pública Federal,
sin duda surgirían grandes resistencias en su proceso de implementación. Si bien, los arreglos institucionales contribuyen significativamente a fortalecer las funciones de la reforma regulatoria como
política de Estado, las capacidades directivas son determinantes para llevar a cabo una estrategia de
implementación efectiva.
En 2000, el Congreso instituyó la política para mejorar la calidad de la regulación de toda la
administración pública y creó a la COFEMER, con el mandato de promover la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones y que éstas generen beneficios superiores a sus costos y el
máximo beneficio para la sociedad. Este mandato es muy claro y no se empalma con el mandato de
otras dependencias. El legislador dotó a la COFEMER de un criterio maximizador de bienestar social
(y no de bienestar privado). Por ello, para generar dicho bienestar social, este mandato requiere que
se promueva el funcionamiento eficiente de los mercados; es decir, una política pro mercados y no
pro negocios o pro empresarial.
La COFEMER no está diseñada para determinar la política que es establecida por otras agencias gubernamentales; por ejemplo, la política energética, la de comunicaciones o la ambiental. La
COFEMER sólo tiene la atribución de intervenir en el proceso regulatorio con el propósito de garantizar que los reguladores, en efecto, promuevan la transparencia en el diseño y aplicación de las
regulaciones, y que éstas generen el máximo beneficio social. De esta manera, cuando una agencia
gubernamental emite regulaciones alineadas al mandato de la COFEMER, sin duda encontrará el
respaldo en el proceso de mejora regulatoria. En caso contrario, cuando una agencia se aleja de
estos objetivos, la COFEMER debe asumir el papel de alinear las regulaciones, lo que puede generar
marco regulatorio nacional y hacer propuestas de reforma al Titular del Ejecutivo Federal. Finalmente,
la Comisión asesora a los gobiernos estatales y municipales para desarrollar propuestas de reforma
regulatoria para promover la actividad económica en el ámbito regional y local.
En los primeros cuatro años de la Comisión se llevó a cabo la implementación de todas estas
funciones o programas. La mayoría de las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo entraron en vigor en mayo de 2000. Así, la nueva agencia creada para coordinar y supervisar
esta política, la COFEMER, contó con aproximadamente seis meses de la administración Zedillo para
implementar algunas medidas previstas en las nuevas reformas. Esto era muy importante toda vez
que en una política pública puede tener mayores posibilidades de éxito cuando su implementación
es realizada por las mismas personas que la diseñaron; sin embargo, con el cambio de gobierno, el
Presidente Vicente Fox designó como titular de la COFEMER a una persona externa a la agencia y al
programa de mejora regulatoria. No obstante, este nuevo titular tuvo la agudeza de entender claramente la naturaleza técnica y trascendencia del programa, por lo que mantuvo a todo el personal
que laboraba en la COFEMER.
En el proceso de implementación fue determinante el apoyo político directo del Presidente Fox.
Esto hizo posible la aplicación generalizada del mecanismo de supervisión regulatoria (el sistema de la
MIR) sin mayores contratiempos, considerando que la mayor parte de las responsabilidades regulatorias recaen sobre las secretarías de Estado, las cuales son jerárquicamente superiores a la COFEMER.
Haber logrado que las secretarías se sometieran a la disciplina de enviar todas sus propuestas de
regulación a la Comisión, y además, que éstas fueran hechas públicas para promover una consulta
pública, fue un éxito importante.
En cuanto al programa de reforma del acervo regulatorio, la Comisión implementó programas
bianuales, que tuvieron todo el apoyo del Presidente Fox y de las cúpulas empresariales. Aunque el
objeto de estos programas es llevar a cabo reformas para mejorar la regulación en general, en ese
periodo se enfocaron en facilitar los trámites empresariales para incentivar la actividad económica.
Inicialmente los programas tuvieron buena aceptación, pero pronto se dieron cuenta que su alcance
era muy limitado.
El RFTS se conformó a partir de la información del Registro de Trámites Empresariales creado
en la administración Zedillo; sin embargo, se requirió de un enorme esfuerzo para poder incluir el
resto de los trámites federales no empresariales o ciudadanos. Para ello, las reformas a la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo consideraban un periodo de 3 años para conformar el RFTS, pero
una confrontación entre ésta y los reguladores.
La COFEMER es una agencia con autonomía técnica y operativa, dependiente de la Secretaría
de Economía que, de manera general, tiene cinco funciones. La primera de ellas consiste en supervisar el diseño de las nuevas regulaciones, lo cual incluye administrar la transparencia y la consulta
pública durante el proceso regulatorio (esta función tiene como propósito establecer un filtro de
calidad a la nueva regulación). La segunda se refiere a promover sistemáticamente, en conjunto con
los reguladores, un programa de reforma del acervo regulatorio. La tercera función es administrar el
Registro Federal de Trámites y Servicios (RFTS), el cual es un catálogo de trámites en línea, que contiene toda la información necesaria para presentar un trámite federal, que es suministrada y actualizada
periódicamente por los propios reguladores. En cuarto lugar, se encarga de elaborar estudios sobre el
se encontró mucha resistencia por parte de los reguladores porque la legislación establecía que no
podían aplicar trámites adicionales o en forma distinta, a lo que se encuentra especificado en el RFTS.
En caso contrario, los funcionarios públicos podían ser sujetos de sanciones.
Una de las funciones en las que se limitó la actuación de la COFEMER fue la elaboración de
estudios y propuestas de reforma. Esto se debió, en gran medida, a que la mayoría de los recursos
humanos eran dirigidos a la implementación del sistema MIR, a la aplicación de los programas bienales, a la elaboración de criterios y a la construcción del RFTS. En este sentido, las capacidades no eran
suficientes para llevar a cabo los diagnósticos de la regulación; sin embargo, una de las principales
medidas impulsadas por la COFEMER durante sus primeros años fue el diseño de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
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Finalmente, en el caso del asesoramiento a estados y municipios, además de las solicitudes específicas, se diseñó y promovió un programa para facilitar la apertura de empresas. Se trataba de una
one stop shop que fue promovida para facilitar los permisos municipales para la apertura de empresas
en menos de 72 horas. Para ello, la COFEMER se apoyó del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) para la elaboración de guías y estrategias para promover la política de mejora regulatoria
en las entidades federativas y municipios del país.
Sin duda, la implementación de la mejora regulatoria en México fue facilitada por el hecho de
que el titular de la COFEMER era muy cercano al nuevo Presidente de México. El Presidente Vicente
Fox había vencido en las elecciones presidenciales al Partido Revolucionario Institucional el cual había
gobernado al país por más de 70 años. Este cambio de partido, sin duda, generaba un ambiente propicio para impulsar cambios profundos. Así, la cercanía del nuevo titular de la COFEMER al centro de
las decisiones de poder facilitó vencer las resistencias en la implementación de la política de mejora
regulatoria. Las resistencias que se presentaban en las distintas áreas de la Administración Pública
Federal eran rápidamente vencidas por la propia señalización que generaba el empoderamiento presidencial al nuevo titular de la COFEMER.
La tarea de implementar la política de mejora regulatoria no era fácil. Se requería de la generación de capacidades a lo largo de la Administración Pública Federal para entender el objetivo de la
MIR y las implicaciones del nuevo proceso de mejora regulatoria. Asimismo, resultaba necesario establecer criterios para determinar la actuación de la propia COFEMER en cuanto a la aplicación de las
reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Adicionalmente, si bien el programa de
mejora regulatoria no era desconocido en la Administración Pública Federal, las nuevas herramientas
dotadas a través de las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, como la aplicación
de la MIR, la elaboración del Registro Federal de Trámites y Servicios y la implementación de los programas bienales de mejora regulatoria requerían de una estrategia de difusión.
Con las reformas realizadas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se sentaron las
bases sólidas para que México contara con un sistema de gobernanza regulatoria que años más
tarde se iría consolidando. En México, la gobernanza regulatoria ha sido la clave para hacer de la
mejora regulatoria una política efectiva y consistente en el largo plazo, misma que ha podido trascender a los cambios de administraciones gubernamentales y ampliarse en los distintos órdenes de
Gobierno.
De acuerdo con la OCDE, México cuenta con un sistema con elevada capacidad institucional
para gestionar la reforma regulatoria, colocándose en el cuarto lugar (empatado con Canadá y la
Unión Europea) entre los países que forman parte de este organismo internacional (Gráfica 6).
La implementación de la mejora regulatoria mediante las reformas a la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo se presentó en un contexto muy favorable, lo que llevó a una implementación rápida
y exitosa de la nueva política. No obstante, el programa de mejora regulatoria y el mandato de la
COFEMER, al ser tan amplios, le restó precisión en cuanto al cumplimiento de sus objetivos. Este
diseño institucional, al no ser manejado adecuadamente, pronto encontró resistencias y entró en
crisis.
Gráfica 6 Capacidad institucional para gestionar la reforma regulatoria
18
17
16
15
14
13
Gran
Bretaña
Holanda
Alemania
Canadá
México
Unión
Europea
Corea
Estados
Unidos
Irlanda
Bélgica
Fuente: COFEMER con datos de la OCDE (2009), “Indicators of Regulatory Quality Systems”.
Crisis y recuperación del programa:
creación de valor público y reconversión
hacia la gobernanza regulatoria
En 2009, la COFEMER y el programa de mejora regulatoria cayeron en una situación de crisis y estuvieron al borde la extinción. No solo no mostraba el valor producido para la sociedad, sino que también invadió funciones de otras agencias gubernamentales y, finalmente, se confrontó erráticamente
con los reguladores a los que tenía que supervisar en la etapa del diseño de la regulación. Después
de haber tenido el respaldo del Presidente de México durante sus primeros años de vida, el apoyo
político hacia la organización se fue deteriorando hasta ser prácticamente nulo.
El manejo de la organización fue deficiente en muchos sentidos; no se pudo adaptar a las condiciones políticas cambiantes, pero sobre todo, se desvió del objeto para el cual fue creada. La agencia
no era predecible en cuanto a sus criterios de aplicación, por lo que los reguladores pronto cuestionaron y criticaron fuertemente su actuación. Esta situación llevó a funcionarios del más alto nivel a
determinar que la Comisión había dejado de cumplir con su objeto y propusieron su desaparición.
Las circunstancias políticas posteriores permitieron a esos funcionarios reconocer que todo lo
anterior no era originado por un problema institucional; es decir, no se trataba de desaparecer una
organización obsoleta; más bien se trataba de un problema de dirección en la organización. A finales
de 2009 se realizaron cambios en la dirección de la agencia con el propósito de sacarla de la crisis.
Inmediatamente se inició un proceso de planeación estratégica que giraba en torno a un objetivo
principal: volver a crear valor público mediante la generación de beneficios a la sociedad.
Uno de los factores más importantes para promover la calidad regulatoria en un país es la existencia de un órgano supervisor, como es el caso de la COFEMER en México. Con ello se muestra el
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Reforma Regulatoria en América Latina
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compromiso político del Gobierno, se comunica la necesidad de calidad regulatoria entre los agentes
involucrados en el proceso de regulación, se coordina de manera efectiva la política pública, y se minimiza la posibilidad de que los regulados capturen a las agencias reguladoras, principalmente donde
existen altas concentraciones.
De acuerdo con la OCDE, las funciones de las agencias supervisoras son la coordinación y la
supervisión; sin embargo, la función más retadora consiste en darles a estas agencias atribuciones
para cuestionar la regulación y sus reformas, a través del sistema MIR, e incluso para desafiar a
los reguladores, cuando diseñan y emiten malas regulaciones. Esto significa que las agencias supervisoras deben tener la capacidad de vetar una regulación que no cumple con los requisitos de
calidad. Estas agencias también están encargadas de mantener el orden en la estrategia, evitando
la duplicidad de funciones, de coordinar el proceso dentro del Gobierno para que exista coherencia
en cuanto a los objetivos de la política regulatoria, así como de asesorar y apoyar en el cambio
cultural en la forma de implementar la regulación.
Las agencias supervisoras del proceso regulatorio tienen como función promover las buenas
prácticas regulatorias y supervisar que los reguladores generen regulaciones de calidad. Este tipo de
agencias tienen como papel central ser reformadores de la política regulatoria. Esta naturaleza de reformador implica que dichas agencias se enfrentan comúnmente a resistencias propias del proceso
de reforma, llegando inclusive a contraponerse a los enemigos de la reforma; sin embargo, estas
adversidades que enfrentan las agencias supervisoras no son un problema en sí, sino que es parte del
ambiente natural al cual debe enfrentarse todo reformador.
El origen de la crisis en COFEMER se focalizó en el mecanismo de supervisión regulatoria. En
México, toda regulación que es emitida por el Gobierno Federal –genere o no costos de cumplimiento para los particulares–, debe ser enviada a la COFEMER. Esta medida fue considerada en la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo para que no existiera opción de que un regulador soslayara
al proceso de emisión y evitara ser supervisado en cuanto a la medición de impacto. Así, las regulaciones deben ser acompañadas de una MIR, en caso de que establezcan costos de cumplimiento
para los particulares. Cuando un regulador considere que la regulación no establece ningún costo,
de todas maneras debe enviar a la COFEMER la propuesta de regulación, con una justificación, con la
finalidad de que se verifique que, en efecto, la nueva regulación no establece costos adicionales a los
particulares. La COFEMER emite resoluciones que son opiniones técnicas no vinculatorias orientadas
a mejorar el balance entre costos y beneficios sociales de la regulación.
A partir de 2004 se designó a un nuevo titular de la COFEMER (el cual, por ley, debe ser designado por el Presidente de México). En este nuevo periodo se registró una tendencia a emitir opiniones
alejadas de su mandato. El nuevo contenido de las opiniones se refería a aspectos de la legalidad de la
norma e incluso de la constitucionalidad lo cual, además de exceder las atribuciones de la Comisión,
invadía las atribuciones de otras áreas de Gobierno. En México, las agencias reguladoras cuentan con
una oficina jurídica encargada de analizar los aspectos legales de la regulación. Asimismo, para las
regulaciones que emite el Presidente de México existe una Consejería Jurídica encargada de analizar
los aspectos legales y constitucionales de las normas. La nueva tendencia también se reflejó debido
a que el personal de la agencia se alejó de las opiniones técnicas sobre la valoración de impacto en
términos de costos y beneficios sociales de la regulación.
Asimismo, la COFEMER relacionó los beneficios de la mejora regulatoria con el combate a la corrupción. Esta situación también afectó a la institución toda vez que en México existe una Secretaría
de Estado (la Secretaría de la Función Pública), encargada de los temas de combate a la corrupción.
Las áreas jurídicas de las dependencias, la propia Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y la Secretaría de la Función Pública observaron una invasión de sus atribuciones por parte de la COFEMER. En
otras palabras, al cambiar el enfoque de la política de mejora regulatoria se dejó de cumplir con el
objeto para el cual fue creada la Comisión, y se empezaron a emplear recursos públicos en funciones
que ya estaban cubiertas por otras organizaciones. En suma, la COFEMER no diferenció su producto,
su actuación se enfrascó en una agenda muy reducida al mejoramiento de trámites (en lugar de asumir una agenda más amplia que tiene en su mandato) y fue severamente cuestionada al no generar
valor agregado, situación que la puso en una crisis.
En 2006 hubo una elección presidencial y con ello un cambio de administración federal en
México. Al inicio de dicha administración, el ex jefe de la Oficina de Políticas Públicas de la Presidencia de la República fue nombrado Secretario de Economía. En su anterior puesto había sido un
importante aliado de la COFEMER. Esta situación ayudo a la ratificación del Director General que
había asumido el cargo desde 2004; sin embargo, con esta situación se perdió el apoyo directo
de Oficina de la Presidencia, el cual era de vital importancia para manejar los programas transversales. Asimismo, la dirección de la COFEMER trató de tener relación directa con la Oficina de la
Presidencia promoviendo acercamientos con personas cercanas al Presidente, sin necesidad de que
el secretario de Economía mediara en dicha relación. Esta situación, en vez de ayudar, la alejó del
apoyo original que tenía del secretario de Economía, lo cual representaba su único soporte dentro
del Gabinete.
Al inicio de la administración, la Oficina de la Presidencia solicitó a todos los secretarios de Estado
elaborar un plan de trabajo para el sexenio. Tanto la Secretaría de Economía como la Secretaría de la
Función Pública presentaron en sus respectivos planes de trabajo un programa de simplificación de
trámites. La disputa por este programa era vieja; sin embargo, en esta ocasión la COFEMER no contó
con argumentos sólidos que le dieran la razón de liderar el programa de simplificación, por lo que
fue asignado a la Secretaría de la Función Pública, y la COFEMER tenía que colaborar con aquella.
No obstante que la agenda de la COFEMER era mucho más amplia, y dentro de su mandato, por ley,
incluía la revisión del acervo de regulaciones, en esta ocasión no se logró transmitir la diferencia entre
esta propuesta y la de la Secretaría de la Función Pública. Esta decisión significó la primera derrota en
términos políticos de la COFEMER, al menos en lo relativo al programa de reforma regulatoria.
Adicionalmente, la Comisión empleaba los medios que tenía a su alcance para hacer valer su
posición. A todas luces se estaba extralimitando en sus atribuciones, y como no tenía los medios
formales para que sus resoluciones fueran acatadas por los reguladores, se sirvió de los medios
procedimentales, abusando de la discrecionalidad que le daba el propio proceso de mejora regulatoria. Cuando los reguladores tenían que enviar la MIR a la COFEMER para que emita su opinión
técnica, la Comisión agotaba el plazo máximo que era de 30 días hábiles; sin embargo, la agencia
se tomaba un plazo de tres meses para emitir la resolución cuando las regulaciones no contenían
costos, lo cual era una inconsistencia, ya que se tomaba más tiempo para algo que aparentemente
era más fácil. El plazo de 30 días estaba marcado por la legislación, pero el de tres meses fue una
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La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza regulatoria La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza regulatoria La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza
interpretación conveniente de dicha legislación. Adicionalmente, la COFEMER se tomaba diez días
hábiles adicionales (dos semanas más) para notificar sus resoluciones.
Estas acciones permitían alargar el proceso de mejora regulatoria, lo cual le daba a la Comisión
cierto margen para negociar con los reguladores el cumplimiento de sus recomendaciones sobre
aspectos jurídicos, pero el abuso de esta medida generaba la irritación de los reguladores. La única
forma de cambiar este esquema cuando la resolución del asunto era apremiante, era que el Secretario de Estado descolgara el teléfono para solicitarle directamente al Director General la resolución
inmediata.
De hecho, esta práctica era promovida por el titular de la Comisión como estrategia para tener
una mayor visibilidad y posicionamiento político entre los miembros del gabinete.26 Así, dentro de
los altos niveles del Gobierno se comenzó a percibir que la COFEMER era un “cuello de botella” y
no tenía justificaciones para ello, dado que no se observaba valor agregado y basamento técnico en
sus opiniones. Incluso, invocar a la COFEMER era un pretexto muy recurrido por los reguladores para
señalar retraso y parálisis en la emisión de nuevos proyectos necesarios para el país.
Esta situación se originó, en gran medida, debido a que la Comisión no contaba con un esquema
de diferenciación de impacto de la regulación que le permitiera ser más selectiva en su análisis. De hecho, todas las regulaciones debían ir acompañadas de una MIR de la misma extensión, no importando
si se trataba de toda una política de servicios de telecomunicaciones convergentes, o si se trataba de
una circular que imponía una simple copia fotostática a la realización de un trámite. Todos estos obstáculos entorpecieron el proceso regulatorio sin agregar valor público, lo que generó la irritación de los
reguladores. Si bien es común que las agencias supervisoras enfrenten resistencias de los reguladores,
si no hay justificaciones razonables, el programa y la agencia puede caer en el descrédito total. Esta
inconformidad llegó hasta la Oficina de la Presidencia y algunos reguladores empezaron a informar
que sus políticas no avanzaban dado que estaban detenidas en la COFEMER; su actuación era catalogada como impredecible y poco útil. Así, la COFEMER no tuvo la capacidad de elegir y centrarse en
sus grandes batallas.
Para finales de 2008, el Jefe de la Oficina de la Presidencia, quien tenía pleno conocimiento del
problema en la COFEMER, fue nombrado Secretario de Economía. Con la información de primera
mano que le daba su nueva posición, se percató de la acumulación de inconformidades, aunado a
que en su momento también había sido testigo de la imposibilidad de la Secretaría de EconomíaCOFEMER de transmitir la utilidad de todo el programa de mejora regulatoria, con lo que se fue
concretando la propuesta de desaparecer a la COFEMER. El mismo Presidente de México previamente
había sido Secretario de Energía y sabía del retraso originado por la COFEMER. La conclusión era
lógica cuando se observaba que la organización no creaba valor público y, además, había muchas
quejas de su actuación.
Incluso en plena crisis financiera internacional, cuando los mercados mundiales se estaban colapsando, el regulador
financiero estaba urgido de emitir una regulación y con ello enviar una señal de tranquilidad a los mercados. Esa
situación sin duda era apremiante, pero fue detenida en la COFEMER. El Titular de esta agencia dio instrucciones de que
la regulación fuera detenida hasta en tanto no le llamara el Presidente de la agencia reguladora del sector financiero, o
bien el Secretario de Hacienda y Crédito Público y “le pidieran el favor” de agilizar la resolución
26
En el primer semestre de 2009 se empezó a trabajar en una propuesta para disolver a la Comisión y transferir sus funciones a otras dependencias. En mayo de ese año renunció el Director General
y se nombró a un encargado del despacho. Al mismo tiempo, el Coordinador de Asesores del Secretario de Economía fue nombrado Subsecretario de Competitividad y Normatividad, donde se determinó que estaría subordinada la Comisión hasta que se tomara una determinación sobre su destino.
Esta subordinación era un hecho sin precedentes ya que siempre se le había reportado directamente
al secretario o al mismo Presidente de México.
La Subsecretaría de Competitividad y Normatividad había sido recientemente creada para
otorgarle las funciones que realizaba anteriormente el Gabinete Económico de la Oficina de la Presidencia. Una de sus responsabilidades era crear toda una agenda federal de competitividad; por
ser una responsabilidad nueva, no contaba con un área que tuviera experiencia en la materia. Esto
fue una ventana de oportunidad para la COFEMER, por la misma experiencia de algunos de sus
economistas en temas de competitividad, y por su función transversal en la administración pública.
Pronto, la Subsecretaría encontró la utilidad a la COFEMER, la cual diseñaría propuestas de reforma
regulatoria para mejorar la competitividad, mientras que la Subsecretaría se encargaba de impulsar
e instrumentar las medidas con el resto de las dependencias.
Para el segundo semestre de 2009 las condiciones habían cambiado notablemente en favor de
la COFEMER. El Subsecretario le había encontrado utilidad y le resultaba conveniente mantenerla en
una situación de subordinación. Por otra parte, se dieron cuenta que para desaparecerla se requería
de reformas legales, lo cual implicaba pasar por el Congreso. La utilidad del programa de reforma
regulatoria fue entendido y pronto, en septiembre de ese mismo año, el Presidente Felipe Calderón
anunció dentro de sus diez prioridades para cambiar a México emprender una reforma regulatoria
de fondo con el propósito de eliminar aquellas regulaciones que no fueran indispensables. Había un
contexto de crisis económica internacional, por lo que se requerían medidas adicionales para enfrentar la coyuntura y generar crecimiento económico.
Un conjunto de factores influyeron para que la propuesta de desaparecer a la COFEMER fuera
desechada. Una vez que conocieron de cerca sus atribuciones, los funcionarios que originalmente
impulsaron su desaparición entendieron que era útil para mejorar el desempeño de los reguladores y,
por ende, para la sociedad, siempre y cuando fuera bien manejada. Asimismo, el Presidente Calderón
presentó una iniciativa para eliminar tres secretarías de estado, entre ellas la de la Función Pública
con la finalidad de reducir costos en el Gobierno ante la crisis económica. Esta Iniciativa no fue bien
recibida en el Congreso y fue rechazada a los dos meses, por lo que se señalizó claramente que no
era un buen momento para eliminar agencias gubernamentales. Finalmente, colaboradores cercanos
al Presidente encontraron la utilidad del programa. Esto implicaba un reconocimiento de que tanto la
política de mejora regulatoria como la organización habían sido creadas para generar valor público,
por lo que el problema radicaba más bien en la conducción de la organización, esto implicaba que no
era un problema de marco institucional, sino de administración.
Asimismo, la Comisión tenía otros clientes que se opusieron a su desaparición cuando se hizo
pública la propuesta. Las cámaras empresariales y las organizaciones de la sociedad civil eran usuarios
frecuentes de la consulta pública de las regulaciones. Le habían encontrado provecho para poder hacer del conocimiento de los reguladores posibles efectos de las políticas que no estaban considerados
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Reforma Regulatoria en América Latina
La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza regulatoria La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza regulatoria La experiencia mexicana en la consolidación de la gobernanza
en el diseño original. Finalmente, el hecho de que la política de mejora regulatoria y la COFEMER estuvieran institucionalizadas en la legislación del Congreso, hacía más difícil eliminarla de un plumazo.
Durante la crisis de la institución no sólo se planteó desaparecer al programa de mejora regulatoria y a la COFEMER; también se analizó como opción modificar el marco institucional previsto en la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo. En este contexto de propuestas, dentro de la COFEMER
había un equipo de trabajo que venía trabajando desde la antigua UDE, el cual consideró que una
modificación del marco institucional no sería viable en un contexto de crisis y descrédito. De impulsar
una reforma al marco institucional en una coyuntura adversa, se ponía en riesgo de que tanto el
programa como la COFEMER desaparecieran. Así, este personal consideró necesario encabezar los
esfuerzos de restructuración, desde una estrategia basada en la vía gerencial o directiva, y no mediante la vía institucional. De hecho, se planteó como objetivo principal hacer que el programa y la
COFEMER no fueran eliminados y llegaran hasta el 1 de diciembre de 2012, una vez que llegara un
nuevo gobierno.
En ocasiones observamos cómo algunos programas públicos o agencias de Gobierno caen en
situaciones de crisis en donde son severamente cuestionados. Uno de los principales argumentos es la
posible falta de resultados. Generalmente estos cuestionamientos surgen cuando los reguladores no
tienen la capacidad de generar valor público o de hacerlos visibles a los distintos actores de la sociedad. Esta problemática se agudiza ante la complejidad para generar y mostrar ese valor público que, a
diferencia del valor privado, debe dirigirse hacia la sociedad. Así, un buen programa de mejoramiento
a la regulación, o incluso una agencia reguladora podría ser obstaculizada, cuestionada e incluso eliminada del quehacer público.
Para atender una situación de crisis de un programa público o de agencia reguladora, generalmente se habla de la necesidad de modificar el diseño institucional. Esta es la vía que ha sido más
explorada durante muchos años para solucionar los posibles fallos de Gobierno que se presentan en
el propio proceso regulatorio. En este sentido, se discuten los arreglos institucionales para fortalecer
las funciones de los reguladores frente a los regulados, se consideran los propios aspectos políticos y
legales para evitar la posible captura de las agencias por parte de los grupos de poder; sin embargo,
en la literatura reciente se ha comenzado a debatir la necesidad de impulsar cambios dentro de las
agencias reguladoras desde un punto de vista directivo.
En una situación de crisis, la agencia reguladora puede tener dos opciones como solución. La
primera es llevar a cabo un cambio profundo y estructural mediante la modificación de su arreglo
institucional. Esta opción tiene la fortaleza de que dichos cambios podrían resultar muy sólidos y
transcendentes en el mediano y largo plazo, pero la literatura reciente también reconoce que en
muchas ocasiones la generación de la crisis en una agencia reguladora se presenta, más allá de su
diseño institucional, por el mal manejo realizado por parte de sus directivos en cuanto a su estrategia
gerencial para generar y hacer visible y tangible el valor público.
El enfoque gerencial relacionado con la generación de valor público para las agencias reguladoras ha sido poco explorado en Latinoamérica. Si bien es cierto que los cambios institucionales
generan mejores condiciones para que las agencias reguladoras hagan un mejor papel y logren un
mayor bienestar para la población, el mismo marco institucional permite a los directivos de dichas
agencias hacer mucho en cuanto a la generación de valor público. El propio diseño institucional pro-
porciona un amplio margen para que los directivos de las agencias reguladoras posicionen sus buenos
resultados a través de estrategias gerenciales. Por esa razón, resulta novedoso e importante plantear
la necesidad de conocer este enfoque, toda vez que se encuentra estrechamente relacionado con la
medición del impacto de los programas públicos y, en el caso de las agencias reguladoras y programas
para el mejoramiento de la regulación, en el impacto regulatorio.
La definición de valor público para una agencia reguladora puede resultar muy compleja ante
su propia naturaleza como regulador. Por ello, es importante determinar qué es el valor público y
cuál es su diferencia ante el valor privado. Así, la tarea no sólo resulta en generar dicho valor público,
sino también en mostrarlo, comunicarlo, hacerlo tangible y generar su percepción entre la sociedad.
En este sentido, el uso de metodologías para la evaluación y la cuantificación del valor público que
generan las medidas de mejora regulatoria implementadas por una agencia es un tema central
dentro de las estrategias que el regulador debe tener para posicionarse en la agenda pública. A
diferencia de lo que ocurre en el sector privado, donde la definición de valor puede centrarse en la
generación de mayores utilidades para la empresa, la determinación en el sector público de cuánto
se está generando valor para la sociedad puede ser un proceso sumamente complejo.
De acuerdo con Mark Moore,27 la estrategia de las agencias públicas debe cumplir con tres
elementos fundamentales:
i) la estrategia debe tener un valor sustantivo (debe generar productos valiosos a bajo costo);
ii) debe ser legítima y políticamente sostenible; es decir, debe ser capaz de atraer, de manera continua, autoridad y dinero por parte del entorno político al que debe responder; y
iii) debe ser realizable desde un punto de vista administrativo y operacional (la estrategia debe
poder ser realizada por la organización con apoyo de otras áreas del gobierno).
Los elementos antes mencionados conforman lo que se conoce como el triángulo estratégico, o también conocido como el triángulo estratégico de Moore, sin los cuales las estrategias de los directivos
de agencias públicas no podrán crear valor para la sociedad.
La estrategia central de la COFEMER para generar nuevamente la confianza en cuanto a su
actuación radicó en generar y hacer visible el valor público en todas sus actividades. En primer lugar
se determinó atender el aspecto que había detonado la crisis; es decir, hacer eficiente el sistema de
la MIR. Para ello, la COFEMER estableció un procedimiento de acuerdo con los posibles impactos
que podrían generar las regulaciones. Tomando como referencia la calculadora utilizada en Australia, la COFEMER diseñó una calculadora que medía el impacto de una regulación. Esta calculadora
se adjuntó a la MIR para diferenciar por nivel de impacto, clasificando en impacto moderado y alto
impacto. Según este nivel de impacto se establecían plazos y procedimientos para ser revisados por
la COFEMER.
Con lo anterior la COFEMER era más predecible. Cuando un regulador enviaba una regulación, ésta era examinada ex ante con la calculadora. Si el resultado arrojaba un impacto moderado, la COFEMER tardaría 10 días hábiles para emitir su resolución. En caso de que la propuesta
27
Moore M. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press, 1995.
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fuera de alto impacto, la COFEMER tomaría los 30 días naturales establecidos en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo. Esto no implicaba la relajación del filtro regulatorio en caso de que se
presentara una mala regulación. La COFEMER se reservaba el derecho de regresar la MIR y la regulación a los reguladores cuando la estimación del impacto de la calculadora resulte positiva. Asimismo,
la COFEMER emitió un acuerdo mediante el cual se delegaban ciertas funciones a los directores de
Áreas (el segundo nivel de mando) a fin de que emitieran las opiniones para regulaciones que no
fueran de alto impacto. Esto ayudó mucho a reasignar y hacer más eficientes los recursos humanos
de la agencia. Así, la COFEMER comenzó a elegir sus propias “batallas” en el proceso regulatorio.
Por otra parte, se requería que los dictámenes u opiniones de la COFEMER fueran más robustas
desde el punto de vista técnico. Esto era un reto, ya que toda agencia supervisora se encuentra con
la problemática de que debe tener expertise en la materia que es dominada por los reguladores para
poder formular opiniones serias y poder cuestionar las propuestas regulatorias. En ese sentido, se
debía capacitar al personal existente y contratar nuevo personal con una sólida preparación técnica.
Esto era fundamental para los trabajos de la agencia. Desafortunadamente, los temas analizados en
la regulación son demasiado específicos que se requieren de muchos años para ser entendidos. Así,
los pocos expertos con los que contaba la COFEMER tuvieron que capacitar a los nuevos cuadros.
Finalmente esta preparación legitimó la actuación de la COFEMER y ganó el respecto de los reguladores en cuanto a sus opiniones. Al tener un perfil altamente técnico de las opiniones, la COFEMER
mostró su valor agregado en el proceso de emisión de nueva regulación.
Otro de los temas previstos en el mandato y que estaban desatendidos dentro de la COFEMER
consistía en la elaboración de diagnósticos y propuestas de reforma regulatoria. Anteriormente esta
labor era inviable dado que la COFEMER se encontraba “asfixiada” de trabajo; sin embargo, con la
diferenciación de impacto en la MIR mediante el uso de la calculadora, y la reasignación de funciones
dentro de la COFEMER, se pudieron liberar algunos recursos humanos para que estuvieran dedicados al 100% en la elaboración de diagnósticos. Así, dentro de la Comisión se creó una Unidad de
Inteligencia Económica con personal que estuviera dedicado en estas funciones de tiempo completo.
Esta unidad fue diseñada para que la COFEMER contara dentro de su estructura con un think tank
(o tanque pensante) que produjera conocimiento en temas relevantes de la regulación. Esta unidad
estaría encargada de elaborar estudios en temas que resultaban relevantes para el país con el fin de
formular propuestas de políticas públicas y sería el brazo técnico de la Comisión.
Por otra parte, la COFEMER enfrentaba un serio problema para comunicar su mandato dentro de ciertos actores de la sociedad. El fondo del asunto es que no existía una comprensión de los
temas regulatorios y de la misma política regulatoria. Por tal razón, se tenía que generar una visión
y un lenguaje común dentro de los actores cercanos a su actuación. Se requería un trabajo amplio
de capacitación para funcionarios de las agencias reguladoras federales, funcionarios en los estados
y en los municipios, así como representantes del sector social y productivo, tales como cámaras
empresariales, despachos, tanques pensantes, medios de comunicación. Por esta razón, la Unidad
de Inteligencia Económica se le encomendó recopilar buenas prácticas regulatorias en el mundo y
diseñar un curso en línea. Se lanzó un primer diplomado en temas regulatorios y, posteriormente, se
emitieron dos diplomados especializados: uno en metodologías para evaluar el impacto regulatorio y
diseñar estrategias de reforma regulatoria; el segundo era focalizado en temas selectos de regulación
económica. A finales de 2012, COFEMER ya había impartido este curso a más de 13,000 personas
de distintos países.
Para generar mayor reputación sobre el expertise técnico, la COFEMER elaboró un reporte diario
sobre las principales variables que mueven los mercados en el mundo. A partir de 2009, el mundo
mantenía una gran inestabilidad en los mercados, principalmente ante los efectos de la crisis financiera y la crisis de deuda en Europa. Esto fue una oportunidad de cubrir una necesidad entre diversos
actores de la sociedad. Así, la Unidad de Inteligencia Económica posicionó su perfil técnico gracias a
la elaboración del reporte diario ya que éste llegaba en línea a más de 18,000 personas. De hecho,
durante el día se emiten dos reportes: el primero a las 8 de la mañana, el cual daba la información
oportuna a primera hora sobre los mercados en el mundo; el segundo se emitía a las 11 de la mañana
el cual era un reporte mucho más consolidado. El reporte de las 8 de la mañana incluso generaba
información oportuna con 30 minutos de anticipación que cualquier diario o medio de comunicación
en línea.
Finalmente, la COFEMER adoptó como metodología para medir carga regulatoria el modelo
de costeo estándar, originalmente desarrollado por el Ministerio de Finanzas de Holanda. Esta metodología era la más utilizada en Europa y nunca había sido implementada en otros continentes. Con
esta herramienta, la COFEMER hizo un esfuerzo para medir la carga regulatoria federal dando como
resultado una estimación del 4.8% del producto interno bruto del país. Esto generó la oportunidad
de lanzar un programa profundo de disminución de cargas regulatorias, una guillotina regulatoria
basada en el modelo de costeo estándar. Así, se propuso como meta eliminar el 25% de esta carga
regulatoria (equivalente al 1.2% del PIB). El programa de reforma regulatoria fue lanzado por el
propio Presidente de Calderón, con lo que se reactivó nuevamente el respaldo político del más alto
nivel. Incluso, para señalizar el empoderamiento político, la presentación del programa se realizó en
las propias instalaciones de la Secretaría de Economía, cuando en la práctica nunca había acudido a
alguna dependencia federal.
Todas las medidas anteriormente mencionadas tuvieron como propósito principal generar y
mostrar el valor público del programa y de la COFEMER. En particular, se realizaron grandes esfuerzos por cuantificar y monetizar los beneficios de la mejora regulatoria hacia la sociedad. Mediante
metodologías innovadoras como el modelo de costeo estándar resultaban claves para lograr este fin.
El fondo de esta estrategia radicaba también en diferenciar los productos de la COFEMER, mostrar su
valor público y su fortaleza técnica. De esta manera, tanto el programa como la agencia mostraron
su utilidad a la sociedad y reactivaron la confianza de los actores.
Con las entidades federativas, la COFEMER modificó su estrategia. En primer lugar, se cambió
la visión de integrar dentro del proceso a más entidades federativas con programas innovadores.
Algunas entidades comenzaron a trabajar en la gobernanza regulatoria, en la implementación de
guillotinas, en la medición de cargas regulatorias y en la instrumentación de sistemas de evaluación
de impacto regulatorio a través de la MIR. En particular, la COFEMER invirtió recursos importantes en
la capacitación de los funcionarios de los gobiernos locales y los integró a liderar la agenda.
Todas estas medidas fueron realizadas de manera estratégica y focalizadas en un solo sentido:
generar valor público a la sociedad. Esta fue la razón de llevar a cabo un esfuerzo de cuantificación
de las mejoras que se generaban a través del trabajo de la COFEMER. Esto permitía mostrar a la
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sociedad los beneficios del programa, lo que generó la legitimidad esperada y la reputación de la
agencia encargada de este programa. Asimismo, la COFEMER comenzó a implementar medidas con
el propósito de cerrar el ciclo de gobernanza regulatoria
Conclusiones
La política de reforma regulatoria como política de Estado ha venido conformándose en distintos
periodos. En una primera instancia, el establecimiento de un programa de desregulación económica
en México se desarrolló dentro de un cambio de paradigma a nivel macro que ocurría en las políticas
públicas de México, el cual transformó al Estado Mexicano de una posición de proveedor de bienes
y servicios a un Estado regulador. Este cambio de paradigma fue indispensable para vencer las resistencias mismas del proceso de reforma y fue fundamental para transitar hacia un esquema de mejora
regulatoria el cual se consolidaría institucionalmente en el año 2000.
Posteriormente, la migración de este programa hacia una política de mejora regulatoria fue un
paso muy relevante toda vez que, además de institucionalizarla y blindarla ante los cambios de administración, esta disciplina aplica de manera muy amplia en casi toda la administración pública federal
y en casi todas las materias.
Después de una guillotina regulatoria y el inminente cambio de Gobierno, se requería establecer
“filtros” para garantizar que la nueva regulación fuera de calidad. Si bien el caso mexicano puede ser
considerado como un proceso de reforma drástico dentro las experiencias observadas en las economías en transición, las condiciones generadas en el 2000 hacían que la estrategia de reforma tipo Big
bang fuera la más viable y efectiva.
Si bien la construcción del marco institucional fue un paso importante para fortalecer las funciones de la reforma regulatoria como política de Estado, la implementación de un programa demasiado
extenso dentro de la Administración Pública Federal significaba grandes retos. Este proceso de implementación encontraría fuertes resistencias y exigía de importantes capacidades directivas. Haber
logrado que las Secretarías de Estado se sometieran a la disciplina de enviar todas sus propuestas de
regulación a la Comisión y, además, que éstas fueran hechas públicas para promover una consulta
pública, fue un paso significativo. La cercanía del titular de la COFEMER al centro de las decisiones de
poder y su capacidad directiva facilitó para vencer las resistencias en la implementación de la política
de mejora regulatoria; sin embargo, la ampliación de un programa tan extenso dentro de la Administración Pública Federal que por su naturaleza es la de reformar, pronto encontró fuertes resistencias
y serios obstáculos.
En este sentido, además de la fortaleza institucional, las capacidades directivas resultan vitales
para salir adelante en un clima adverso. Tanto el programa como la COFEMER cayeron en una situación de crisis derivado de que no fueron capaces de generar y mostrar valor público a la sociedad.
Algunos errores de tipo directivos como no diferenciar su producto con otros programas o agencias
dentro del Gobierno Federal, no generar valor agregado y, en particular, alejarse de su mandato
para lo que fueron creados, costaron tanto al programa como a la COFEMER una fuerte crisis de
legitimidad.
Para salir de la crisis, se determinó llevar a cabo un cambio en cuanto a su estrategia directiva y
no un cambio institucional profundo. Ello, toda vez que en una situación de crisis, la agencia puede
enfrentar diversos enemigos de la reforma y la podría poner en riesgo de su desaparición. Por lo tanto, las estrategias directivas se basaron en generar y mostrar valor público para la sociedad, fortalecer
sus capacidades técnicas y diferenciar su producto con otras agencias y programas de gobierno. De
esta manera, la COFEMER adoptó una serie de medidas basadas en las mejores prácticas internacionales. Se estableció un nuevo tratamiento al proceso de emisión de nuevas regulaciones mediante
la diferenciación de impacto regulatorio, se adoptaron metodologías ampliamente reconocidas para
medir dicho impacto, se promovió un cambio de visión mediante una capacitación amplia y profunda, y se fortalecieron las capacidades técnicas de su personal.
De esta manera, la experiencia mexicana en su política de reforma regulatoria retomó el rumbo
volviendo a sus orígenes como agencia. El programa se direccionó a la implementación de medidas
basadas en las mejores prácticas internacionales; comenzó a sentar las bases para direccionarse a
una política de gobernanza regulatoria considerando políticas, herramientas e instituciones, tanto
en el ámbito federal como en el local, y la COFEMER fue capaz de “cerrar” el ciclo de gobernanza
regulatoria.
En suma, para el éxito del programa de reforma regulatoria resulta indispensable empoderar a
una agencia de carácter técnico y operativo, con la finalidad de coordinar el proceso al interior del
Gobierno y transformar el marco institucional, bajo una visión convergente en el diseño regulatorio.
El éxito del programa estará en función, en gran medida, del propio éxito de la agencia encargada
de promover la reforma. El funcionamiento de la agencia será más eficiente si el diseño institucional
contempla mecanismos y contrapesos institucionales para garantizar que la mejora regulatoria sea
una política permanente, amplia y profunda dentro del Gobierno; sin embargo, las capacidades
directivas y estratégicas también son de vital importancia para mostrar y generar la importancia de
todo programa y agencia de Gobierno que es la creación de valor público.
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Reforma Regulatoria en América Latina
Brasil: La gobernanza regulatoria
y el análisis de impacto regulatorio
Jadir Dias Proença*
Delia Rodrigo Enriquez**
*Especialista en Políticas Públicas y Gestión Gubernamental, y Coordinador Técnico del Programa de Fortalecimiento de
Capacidades Institucionales para la Gestión en Regulación (PRO-REG).
**Consultora Internacional de PRO-REG.
Brasil: La gobernanza regulatoria y el análisis de impacto regulatorio Brasil: La gobernanza regulatoria y el análisis de impacto regulatorio Brasil: La gobernanza regulatoria y el análisis de impacto regulatoria
Introducción
En la década 1990 y en los primeros años del presente siglo, el principal cambio en la distribución de
las funciones y la organización del Estado en Brasil ha sido el surgimiento de las estructuras autónomas de administración para los asuntos de regulación económica; es decir, las agencias reguladoras.
De esta manera se inauguró el nuevo paradigma de intervención estatal en el ámbito económico,
especialmente en los sectores de infraestructura. Estas innovaciones institucionales han alterado significativamente el modus operandi regulatorio, imponiendo un nuevo modelo de relación entre el
Estado y los agentes económicos de la sociedad capitalista brasileña.28
Desde la aprobación de la ley que introdujo la creación de la primera agencia reguladora brasileña en 1996, han ido surgido nuevas agencias. A finales de 2005 había una decena de ellas, nueve
creadas durante los dos mandatos del presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) y una en el primer gobierno de Luiz Inácio Lula de Silva. Mari Sylvia Di Pietro llama la atención sobre el hecho de que
tal fenómeno, denominado por el autor de “agencificação” (agencificación), ha tenido su inspiración
en el derecho norteamericano, lo que ha generado que en algunos países se creen las llamadas autoridades administrativas independientes.29 Edson Nunes, por su parte, dice que el gobierno de FHC se
caracterizó por el “agenciamento”; es decir, tenía la calidad de creador de las agencias.30
El modelo regulatorio adoptado por Brasil tiene como objetivo fortalecer la gobernanza regulatoria. Dicha iniciativa representa un gran desafío, incluso para los países con mayor tradición y éxito
reconocido en esta área. En Brasil, el proceso de regulación ha sido implementado bajo la inspiración
de las buenas prácticas internacionales y se ha convertido en una referencia, en algunos aspectos,
para los países de América del Sur. Los funcionarios públicos y expertos que se ocupan de esta área
afirman ser capaces de deslumbrar un futuro mejor dentro de algunos años, ya que se está desarrollando una nueva cultura institucional.
La regulación es buena si está bien diseñada. Lo que está implícito en esta afirmación es que las
medidas regulatorias deben ser el resultado de los estudios, evaluaciones y reflexiones realizadas de
forma participativa, con el fin de orientar a los responsables para la toma de decisiones.
La regulación en Brasil
La administración pública federal brasileña asumió diversas funciones desde el inicio del proceso de
privatización, sucedido en la década de 1990 al implementarse el modelo de ‘Estado Regulador’. El
cambio implicó, entre otras medidas, la transferencia de la prestación de algunos servicios públicos
a la iniciativa privada a través de concesión, permiso o contratación externa, así como la creación de
agencias reguladoras para ayudar en el desempeño de la administración pública federal.31 Se trata
de una responsabilidad del Estado para regular y supervisar los servicios de ejecución indirecta en un
contexto de mercado, siempre en defensa del interés público.
Los principios constitucionales de legalidad, impersonalidad, moralidad, publicidad y eficiencia
rigen, directa e indirectamente, los órganos de la administración pública federal lo que impone a
todos la necesidad de una gestión pública con calidad siempre mejorada.
La búsqueda incesante por una gobernanza mejor y más eficiente, en particular para apoyar
la formulación y ejecución de políticas públicas, así como el perfeccionamiento de la calidad regulatoria para alcanzar una mayor eficacia en el logro de estos objetivos, se convierte en el mayor reto
de la actualidad.
Si en un primer momento, en la década de 1990, el debate sobre el papel regulador del Estado se asoció con la típica cuestión de la ingeniería institucional, permeada por el choque de teorías
políticas y económicas sobre el tamaño, límites y papel del Estado –que resultó en el proceso de privatización e inclusión de las llamadas agencias reguladoras en el aparato estatal brasileño–, el tono
de los debates recientes se ha caracterizado por una agenda de calidad en la búsqueda de la llamada
regulación de alto rendimiento (Wegrich y Lodge, 2009).32
En vez de menos regulación o simplemente más “desregulación”, en un perspectiva puramente
cuantitativa y reduccionista en relación con el papel regulador del Estado, típica del choque ideológico entre las teorías de la regulación de interés público (fallas del mercado)33 frente a los intereses
privados (fallas del gobierno)34, en la actualidad se busca, como desdoblamiento de la agenda de reforma del sistema regulatorio brasileño, una “mejor regulación” (better regulation), orientada hacia
Desde 1996 fueron creadas diez agencias reguladoras en el país: ANEEL, energía eléctrica; ANATEL, telecomunicaciones;
ANP, petróleo, gas natural y biocombustibles; ANVISA, vigilancia sanitaria; ANS, salud; ANA, agua; ANTT, transporte
terrestre; ANTAQ, transporte marítimo; ANCINE, audiovisual; y ANAC, aviación civil.
32
Peci (2011, p. 337) señala en su artículo sobre AIR que “la regulación entra en la agenda política brasileña como
resultado de un proceso de privatización que privilegió las estrategias de privatización y concesión de servicios públicos,
pero se caracteriza por la fragmentación de las políticas regulatorias y por la priorización de los objetivos económicos”.
33
La competencia imperfecta, información asimétrica y las externalidades negativas, por ejemplo.
34
Fallas del gobierno pueden ser entendidas en este contexto de forma análoga al término “externalidad”, pero aplicado
a la acción reguladora del Estado (y no al mercado). Son las distorsiones o efectos no deseados de la regulación; por
ejemplo, podemos señalar la insuficiente responsabilidad política de los reguladores (déficit de credibilidad y legitimidad
de las opciones reguladoras debido a la excesiva discrecionalidad técnica de los reguladores), la existencia de marcos
regulatorios sobrepuestos o conflictivos, debido a la baja coordinación intergubernamental del sistema regulatorio en su
conjunto (la falta de claridad, inseguridad, la incoherencia), la incapacidad de los reguladores para mediar y resolver los
conflictos regulatorios (la judicialización, la inestabilidad y la inseguridad jurídica), el riesgo de captura de los reguladores
por los regulados, la limitación de los mecanismos de transparencia, participación y control de procesos de decisión, y el
exceso de enfoque por parte de los reguladores (visión de túnel y excesiva carga reguladora) (Melo, 2001).
31
Para una análisis sobre el proceso de creación de las agencias reguladoras brasileñas durante la reforma del Estado
en la década de 1990, cf. Ramalho, Pedro Ivo Sebba. La gramática política de las agencias reguladoras: comparación
entre Brasil y EUA. Brasilia, 2007a. Tesis de (Doctorado). Centro de investigación y Pos-graduación sobre las Américas,
Universidad de Brasilia. Sobre el desempeño institucional de las agencias reguladoras en el Brasil, cf. RAMALHO, Pedro
Ivo Sebba. Regulación y agencias reguladoras: reforma regulatoria de la década de los 90 y diseño institucional de las
agencias en Brasil. En: Ramalho, Pedro Ivo Sebba (Org.). Regulación y Agencias Reguladoras: la gobernanza y el análisis
de impacto regulatorio. Brasilia: Anvisa/Casa Civil, 2009.
29
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Límites de la función reguladora de las agencias delante del principio de la legalidad
En: Di Pietro, Maria Sylvia Zanella (Org.). Derecho Regulatorio: temas polémicos. 2. ed. rev. ampl. Belo Horizonte:
Foro de, 2004, p. 36. El termino “agencificação” ya había sido utilizado anteriormente en Santos, Luiz Alberto dos.
Agencificación, publicización, contractualización y control social: posibilidades en el ámbito de la reforma del aparato
del Estado. Brasilia: Diap, 2000.
30
Nunes, Edson. El cuarto poder: génesis, contexto, perspectiva y control de las agencias reguladoras. En: Seminario
Internacional sobre las Agencias Reguladoras de Servicios Públicos, 2., 2001, Brasilia. Brasilia: Instituto Hélio Beltrão,
2001, p. 13. Mimeo.
28
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Reforma Regulatoria en América Latina
Brasil: La gobernanza regulatoria y el análisis de impacto regulatorio Brasil: La gobernanza regulatoria y el análisis de impacto regulatorio Brasil: La gobernanza regulatoria y el análisis de impacto regulatoria
los resultados, con énfasis en el ciudadano, basado en el perfeccionamiento de las prácticas regulatorias y en mecanismos más eficaces de transparencia y en la participación democrática en una visión
sistémica de la actuación del gobierno en su conjunto.
Es en este contexto, la temática de gobernanza35 gana relevancia en la conformación de los
avances de la agenda de reforma regulatoria del país. De esta manera, las iniciativas y prácticas
institucionales de transparencia, participación y control social (también denominadas prácticas de
accountability o simplemente “responsabilidad”)36 se extienden en la escena nacional como una
estrategia para mejorar y fortalecer la regulación.
El Gobierno Federal ha adoptado las buenas prácticas internacionales sobre el tema de la mejora de la calidad de la regulación, incluyendo los parámetros adoptados por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), entre otras. Como una medida que refleja la relevancia del tema para el país, en 2007 se estableció el Programa de Fortalecimiento de la Capacidad
Institucional para la Gestión Regulatoria (PRO-REG), una iniciativa adoptada por el Gobierno Federal
con el objetivo de establecer un programa específico destinado a mejorar la calidad regulatoria a
partir de la identificación de experiencias y oportunidades de perfeccionamiento de la capacidad
institucional en instituciones reguladoras. El programa fue instituido por el Decreto Núm. 6062 del
16 de marzo de 2007, para contribuir en la mejora del sistema regulatorio, la coordinación entre
las instituciones participantes del proceso de regulación ejercido en el ámbito del Gobierno Federal,
los mecanismos de rendición de cuentas, la participación y control por parte de la sociedad civil y la
calidad de la regulación de mercados.
PRO-REG es el resultado de la colaboración entre la Casa Civil de la Presidencia de la República
y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), así como de los ministerios de Finanzas, Planificación y
Presupuesto y ha sido estructurado en cuatro ejes de actuación:
El término ‘gobernanza’ tiene diferentes matices, pero se puede entender, para los efectos de este capítulo, como el
conjunto de mecanismos y prácticas de la cooperación sostenida en una política de información, consulta y participación
(OCDE, 2011). Se puede decir que la transparencia y la participación democrática son las dimensiones de la gobernanza
regulatoria; es decir, la gobernanza aplicada a la regulación en un Estado Democrático de Derecho.
36
El término ‘responsabilidad’ de forma como es utilizado en este capítulo, comprende las nociones de transparencia,
participación y control social, adicionado del concepto de legitimidad, representando una comprensión más amplia del
término inglés accountability. Aunque no existe en portugués una palabra que corresponde de manera semejante a
este término en inglés, su significado se ha utilizado generalmente en el contexto regulatorio para expresar el deber de
rendir cuentas de sus propios actos a un tercero, de disponer de datos e informaciones y de asumir las consecuencias
de los defectos y fallas (Justen Hijo, 2002). En el 2000, la Organización Mundial de la Salud (OMS) introdujo en las
investigaciones evaluativas en la salud el concepto de responsividade de los sistemas de salud, sustituyendo el término
‘satisfacción’ con la intención de analizar también sí el consumidor de los servicios de salud está siendo atendido con
respeto a su autonomía, dignidad, confidencialidad y apoyo social. Por lo tanto, para la OMS responsividade implica
respetar las necesidades del consumidor y direccionar el servicio para un mejor atendimiento. Por esta razón, se utiliza
el término responsividade aplicado al contexto regulatorio como sinónimo de la noción ampliada de accountability,
entendiendo que abarca tanto la comprensión de responsabilidad basada en el deber de transparencia y de la rendición
de cuentas como a de la legitimidad (Majone, 1999), intrínseca a la noción de gobernanza. Responsavidade, por
lo tanto, se traduce en la legitimidad de la acción del Estado verificable o recaudado por medio de instrumentos
y mecanismos de transparencia, participación y control social, de acuerdo con su capacidad para responder
apropiadamente a las expectativas y demandas de la población.
35
i) Fortalecer la capacidad de formulación y el análisis de políticas públicas en los sectores regulados.
ii) Mejorar la coordinación y la alineación estratégica entre las políticas sectoriales y el proceso
regulatorio.
iii) Fortalecer la autonomía, transparencia y desempeño de las agencias reguladoras.
iv) Desarrollar y perfeccionar los mecanismos para el ejercicio de control social y la transparencia.
Para llevar adelante y alcanzar sus propósitos, el PRO-REG está desarrollando un programa intensivo de capacitación para servidores y se propuso llevar a cabo trabajos técnicos para apoyar las
acciones definidas en los cuatro ejes del programa.
En el eje de capacitación, el PRO-REG ha estado desarrollando un intenso proceso de discusión
y entrenamiento en análisis de impacto regulatorio (AIR) en siete agencias reguladoras (ANEEL,
ANVISA, ANTAG, ANCINE, ANP, ANAC y ANS) que se convirtieron en proyectos piloto del programa,
a partir de los cuales están siendo entrenados y calificados servidores de las agencias reguladoras
federales y de ministerios vinculados, así como actores de la sociedad civil involucrados con el tema
de regulación. Estas acciones se realizan con el asesoramiento de reconocidos expertos nacionales e
internacionales.
La importancia de la calidad regulatoria
La regulación es un instrumento de gobierno con enormes consecuencias para la vida cotidiana de
una sociedad, así como para el desempeño de una economía; por ejemplo, algunos estudios internacionales muestran que los costos administrativos derivados de la implementación de la regulación
pueden representar aproximadamente el 2% del producto interno bruto (PIB) de un país como Holanda o el Reino Unido, mientras que esta cifra aumenta considerablemente en los países en desarrollo, donde los marcos regulatorios tienden a ser más complejos e imponen mayores cargas para la
sociedad, por no hablar de las consecuencias sociales o del entorno que pueda tener una regulación
mal diseñada. Por lo tanto, es importante observar la forma y los procedimientos existentes para la
preparación e implementación de la regulación. La tendencia internacional indica que muchos países
se están concentrando en desarrollar una política regulatoria que envuelva toda la administración
en su conjunto y sea guiada por criterios objetivos y procedimientos más claros y sistemáticos; sin
embargo, ¿cómo se caracteriza una regulación de calidad?
Se considera que una regulación es de calidad sí la misma es eficaz, transparente, eficiente y
responsable; es decir, si sirve para alcanzar metas bien establecidas, que no imponga cargas y costos
innecesarios para la sociedad, si reduce la discrecionalidad y la captura y si es abierta, participativa y transparente en su elaboración e implementación. Esto tiene numerosas ventajas, entre ellas:
proporcionar seguridad al sistema regulatorio, reducir los costos y riesgos regulatorios, aumentar la
participación y el control social y promover el crecimiento y desarrollo económicos.
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El AIR: una herramienta para mejorar
la calidad regulatoria
Para conseguir una regulación de calidad los gobiernos pueden hacer uso de varias herramientas.
Una de ellas es el análisis de impacto regulatorio (AIR), ampliamente utilizada en países miembros de
la OCDE y cada vez con más adeptos entre los países emergentes.
El AIR es una evaluación ex ante que considera los posibles efectos de una regulación o política
pública, y proporciona informaciones a los que toman decisiones sobre las diferentes opciones que tienen para actuar. El AIR es, por lo tanto, una herramienta que puede auxiliar a los reguladores a mejorar
la toma de decisiones en función de datos objetivos, evidencias y análisis. Para su uso es necesario tener
criterios claros sobre cómo y en qué casos la herramienta puede ser utilizada, de forma en que se pueda
profundizar el análisis en los casos en que la actuación regulatoria puede causar mayores impactos.
Para dar mayor racionalidad al proceso de la toma de decisiones, el AIR confronta los costos
y beneficios de las diversas opciones de solución al problema regulatorio que se quiere enfrentar, a
veces calificándolos o monetizándolos. Para ello pueden ser utilizadas varias metodologías, como el
análisis costo-beneficio, el de costo-efectividad, el de costos administrativos y el de multicriterio.
El AIR en Brasil
El gobierno brasilero ya comenzó la introducción del AIR como parte de los esfuerzos del PRO-REG.
Su implementación debe ser vista como un proceso gradual en el cual los reguladores del país serán
capacitados para mejorar la elaboración de notas técnicas con datos concretos, para explicar los
diferentes impactos que puede tener su posible acción. Asimismo será necesario que los órganos reguladores demuestren cuáles son las diferentes opciones viables existentes para resolver el problema
regulatorio. Esas informaciones deben servir para que los dirigentes tomen las decisiones informadas
para decidir cómo actuar. Se busca también que el proceso permita una mayor participación y control
social, siendo necesario obtener informaciones más precisas sobre la manera en cómo las diversas
opciones pueden afectar grupos específicos, como los consumidores o pequeñas empresas.
Esta herramienta ayudará a mejorar la preparación de nuevas regulaciones en Brasil. Para ello
es necesario invertir en entrenamiento y capacitación técnica de los servidores de los órganos reguladores para que aprendan a utilizar la herramienta y produzcan análisis que permitan entender
mejor las posibles consecuencias de la acción regulatoria. Como se ha mencionado, el PRO-REG está
desarrollando un amplio programa de capacitación de los servidores de las agencias reguladoras y de
los ministerios supervisores para asegurar que existan bases para implementar la herramienta; además, se han llevado a cabo actividades de sensibilización de los dirigentes de los órganos reguladores
para asegurar el apoyo político del alto nivel exigido para la introducción de una herramienta de esa
naturaleza.
El programa promueve la realización de algunos proyectos piloto para introducir el uso del AIR.
Esos proyectos servirán como modelos para otros órganos y entidades para aprender y compartir las
experiencias adquiridas. Los proyectos piloto permitirán identificar aquellas áreas del proceso regulatorio que pueden ser mejoradas en cada institución.
Se espera que con esas medidas existan perfeccionamiento y mejoras de las agencias reguladoras para que, como instituciones del estado pero no necesariamente apartadas del gobierno,
puedan efectivamente contribuir para que los derechos de los consumidores y la estabilidad de los
mercados puedan ser igualmente preservados y, al mismo tiempo, que se consoliden las instituciones para que puedan resistir a presiones e interferencias de naturaleza política y se reduzcan los
riesgos de captura inherentes al entorno en el que actúan esas instituciones.
Comentarios iniciales sobre la aplicación del AIR en el Brasil
A nivel internacional existe una tendencia para implementar políticas better regulation (mejor regulación) como parte de la acción gubernamental para incentivar la actividad económica, mejorar el clima
de negocios, garantizar las mejores decisiones regulatorias y reducir el riesgo regulatorio, dando mayor seguridad a la sociedad y al sector privado. La reforma regulatoria parece haber ganado terreno
no sólo en los países de la OCDE, sino también ha sido colocada en el centro de debate de diversas
regiones del mundo, como consecuencia de una necesidad de adaptar enfoques y herramientas para
contextos que difieren de los países avanzados.
En general, las políticas direccionadas para una mejor regulación contribuyen de acuerdo con
indicadores y medidas internacionales para aumentar las expectativas en potencial y la productividad
económica, siendo éstos factores importantes para estimular el crecimiento económico y, consecuentemente, el bienestar de la población.
Del mismo modo, políticas de mejoría regulatoria hacen parte de ajustes de gobernanza direccionadas para volver más eficiente la manera como el Estado regula. Nuevos diseños institucionales
correspondientes a la nueva fase del ‘Estado regulador’ requieren la búsqueda constante por nuevas
herramientas para tornar más eficiente, eficaz, transparente, proporcional y responsable, la actividad
del gobierno.
En las últimas décadas, la mayoría de los países desarrollados han introducido políticas regulatorias que abarcan todo el conjunto de la administración pública, mejorando los procesos de preparación e implementación de leyes y regulaciones. Para alcanzar estos objetivos, la política regulatoria es
coordinada por medio de un diseño institucional encargado de colocar en uso buenas prácticas destinadas a mejorar la manera en cómo las leyes y regulaciones son hechas e implementadas. Esto es
reforzado con diversas herramientas que son introducidas de manera generalizada para sistematizar
procedimientos y crear buenos hábitos entre las entidades reguladoras. Una de estas herramientas
regulatorias es el AIR.37
37
El uso del AIR se remonta a algunas décadas en la mayoría de los países más avanzados, particularmente Estados
Unidos, Canadá, Australia, y Reino Unido. Es considerada una herramienta para mejorar la calidad de nuevas
regulaciones (flow), y también puede ser usada para revisar el stock regulatorio por medio del análisis ex post. La
OCDE ha sido una institución fundamental en la transmisión de buenas prácticas internacionales respecto al uso e
implementación del AIR.
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La necesidad de mejorar la calidad de la regulación es reconocida por el gobierno brasileño
como una condición para el fortalecimiento de los mecanismos de gobernanza en el país y para
alcanzar un impacto en el desarrollo y y crecimiento económicos a largo plazo. En el marco del
PRO-REG, el gobierno brasileño pretende introducir el uso del AIR como un elemento para alcanzar
objetivos de transparencia y responsabilidad, así como para mejorar la regulación y desempeño de las
agencias y de otros órganos reguladores. De la misma forma, el AIR es visto como una herramienta
para mejorar la formulación y el análisis de políticas públicas y decisiones regulatorias; es integrado
al proceso de la toma de decisión para que se tenga una evaluación de las posibles opciones que
demuestren grandes impactos, costos y beneficios.
Esta aplicación, sin embargo, no está libre en un contexto político administrativo particular en
que la actividad regulatoria es constante y en donde no hay mecanismos sistemáticos de producción
regulatoria. A pesar de la existencia de elementos institucionales que pueden servir para la introducción del AIR –como procesos de consulta pública y preparación de notas técnicas de cierto nivel–, el
caso brasileño presenta muchos de los desafíos encontrados en otros países emergentes que desean
introducir sistemas de AIR, como la falta de coordinación, capacidad técnica limitada en órganos
reguladores, mal aprovechamiento del uso de datos, fragmentación entre políticas públicas y la regulación aplicable, la politización y judicialización de la actividad regulatoria, etcétera.
Estos problemas limitan de manera importante la implementación y utilización del AIR, pero no
son obstáculos que no puedan vencerse. Las experiencias internacionales muestran que es posible
avanzar y mejorar ciertas prácticas regulatorias desde la introducción de nuevas herramientas que
permitan sistematizar e institucionalizar nuevos procedimientos donde la calidad de la regulación sea
evaluada y fiscalizada de una manera más ordenada. Para ello es importante analizar las condiciones
sobre las cuales se va a implementar el AIR, y diseñar un programa de implementación gradual, ya
que se trata de cambios en la cultura administrativa y de gestión, las cuales requieren tiempo para
ser plenamente aceptadas.
en un futuro próximo en la discusión sobre el uso del AIR. De lo contrario, se dejará fuera del proceso
de mejoría de la calidad regulatoria una parte importante de la regulación, que juega un papel fundamental en el funcionamiento económico y social del país.
El contexto administrativo y los actores reguladores
El contexto administrativo es de vital importancia para entender cómo funciona el gobierno en su
relación con la sociedad y el grado de intervención que se espera en la economía. En países con tradición legalista, el papel de la ley es esencial y se espera que cualquier reforma ocurra por intermedio
de un cambio legal. En este sentido, Brasil tiene un sistema jurídico de tradición romano-germánica
en el que el papel del derecho es fundamental para los cambios en el país.
La Constitución Federal Brasileña, promulgada en 1988, estableció una separación tradicional
entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; sin embargo, y siendo un régimen presidencialista,
el Poder Ejecutivo tiene amplios poderes y es el principal actor en la preparación de propuestas legislativas, así como en la aprobación de normas y regulaciones. El Poder Legislativo discute y aprueba
proyectos de ley, además de desarrollar un papel importante en la producción de este tipo de proyectos, incluyendo las alteraciones en los proyectos provenientes del Ejecutivo.
El contexto administrativo y legal en Brasil se refiere al marco en el cual las decisiones gubernamentales y administrativas son tomadas por autoridades y agencias vinculadas al Poder Ejecutivo. La
Administración Pública Federal está dividida en administración pública directa e indirecta, de acuerdo
con el Decreto Ley Núm. 200, de febrero de 1967.
•
Las perspectivas en el contexto brasileño
La introducción e implementación del AIR en el Brasil debe ser concebida de acuerdo con las características propias del sistema brasileño de producción regulatoria. En esta sección, el objetivo es ilustrar
los elementos más importantes del contexto político administrativo de Brasil, utilizando los siguientes
indicadores básicos: contexto administrativo y principales protagonistas reguladores, la coordinación
en el núcleo de la administración pública brasilera, el papel del Ejecutivo como un todo en la preparación de leyes y regulación y la relación entre políticos y servidores públicos.
Un elemento que está fuera de este análisis es el carácter federal del país, debido a que por el
momento la introducción del AIR está claramente delimitada únicamente al nivel federal; sin embargo, el federalismo es un elemento que desempeña y desempeñará un papel decisivo en el futuro de
la calidad regulatoria en el Brasil. Por ahora, la introducción del AIR está proyectada exclusivamente
para la regulación federal y por agencias reguladoras que operan bajo el ámbito federal. Debido a la
complejidad y el papel de los actores, reguladores estatales y municipales, tendrán que ser incluidos
•
La Administración Pública Federal directa está compuesta por las estructuras administrativas
de la Presidencia de la República y de los Ministerios. El Poder Ejecutivo está organizado en
ministerios y secretarías especiales a nivel ministerial, localizados dentro de la estructura de
la Presidencia de la República y de los ministerios. A pesar de ello, existen ‘Consejos Consultivos’ normalmente ligados a cada Ministerio, constituidos por representantes de los respectivos
ministerios, otros niveles de gobierno, representantes de la sociedad civil y organizaciones no
gubernamentales. Estos consejos sirven para definir políticas y pueden llegar a proponer leyes.
La Administración Pública Federal indirecta está compuesta por otros órganos y entidades que
tienen un estatuto jurídico propio, en su mayoría creados por ley. Esas instituciones incluyen las
empresas públicas, autarquías, sociedades de economía mixta y fundaciones públicas. Por lo
general, estas instituciones corresponden a entidades federales que implementan políticas sobre
dirección de los ministerios a los que están vinculados. En este grupo de la Administración Pública Federal indirecta también se incluyen las agencias reguladoras que surgieron principalmente
a raíz de procesos de privatización y para redefinir la acción del gobierno brasileño en sectores
económicos clave.
Por estas características, la administración brasileña es relativamente fuerte, pero en términos regulatorios, diversas instituciones comparten responsabilidades. Los ministerios brasileños tienen la autoridad para ejercer orientación, coordinación y supervisión de los órganos y entidades del Gobierno
Federal en su área de competencia (de acuerdo con el artículo 87 de la Constitución Federal). Todos
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los órganos y entidades de la Administración Pública Federal, directa e indirecta, están sujetos a la supervisión ministerial. Las agencias reguladoras, a pesar de ser autónomas, son supervisadas por los ministerios a los cuales están ligadas; sin embargo, en los últimos años, una gran cantidad de ministerios
sufrieron un desmantelamiento gradual de sus capacidades como entidades reguladoras, concentrándose más en desempeñar un papel de idealizadores de políticas públicas y de marcos legales, mientras
que las agencias reguladoras se fortalecieron y ocuparon los espacios para dar respuestas a las necesidades de intervención en mercados competitivos. Por lo tanto, las agencias tienen un papel importante
en la elaboración de actos legislativos y resoluciones que rigen sus respectivos sectores económicos.
Esta situación sugiere que el AIR debe ser una herramienta utilizada por una multiplicidad de
actores reguladores en el sistema administrativo brasileño.
La coordinación en el ambito de la administración
El grado de coordinación en el ámbito de la administración es esencial para entender cómo el gobierno y los diferentes actores consiguen moverse en una misma dirección. En regímenes presidencialistas es de suponerse que existe un mayor grado de coordinación y que el sistema gravita alrededor de
una administración presidencialista que facilitaría el establecimiento y la aplicación del AIR.
En Brasil, la dificultad de la coordinación es reducida en función del papel que desempeña la
Casa Civil, órgano central de la Presidencia de la República y en menor medida por los ministerios
de Finanzas y el de Planeamiento, Presupuesto y Gestión, que son ministerios claves dentro de la
administración directa del Poder Ejecutivo. Estas tres instituciones han desarrollado tradicionalmente
un papel propositivo en términos de reformas institucionales y han servido como una palanca para
introducir nuevos mecanismos y herramientas institucionales; sin embargo, la discusión sobre la calidad regulatoria ha sido limitada y el grado de coordinación y diálogo entre la administración directa
y, por ejemplo, agencias reguladoras, ha sido bastante fragmentado. Esto lleva a tener resultados
insuficientes respecto a la introducción de herramientas para mejorar la calidad regulatoria y sistematizar procedimientos que permitan una mejoría en el proceso de toma de decisiones. En la mayoría
de los casos, muchas de las intervenciones del Ejecutivo son vistas con desconfianza por las agencias,
empeñadas en mantener su autonomía.
Existe un gran potencial para explorar nuevas formas de cooperación entre las diferentes entidades reguladoras, mejorar la coordinación en materia de definición de prioridades y establecer una
agenda regulatoria moderna. Para ello es necesario identificar los actores clave en el ámbito de la
administración que tengan la capacidad de coordinar las acciones y guiar la nueva agenda regulatoria
dentro de la administración.
El papel del Poder Ejecutivo en la creación de leyes y actos normativos
Este elemento del contexto político y administrativo permite entender cómo funciona el Poder Ejecutivo en la elaboración de leyes y regulaciones. El Poder Ejecutivo, en regímenes presidencialistas,
tiende a encontrar menos resistencia para el tipo de medidas que se proponen. La propia conformación del gobierno a menudo lleva a suponer que la promoción y la introducción de reformas del tipo
AIR son más sencillas.
En cuanto a la preparación de las leyes y regulaciones, en Brasil las decisiones son tomadas por
medio de los canales tradicionales, de manera vertical, mientras que las de la administración central
se llevan a cabo principalmente a través del Ejecutivo; sin embargo, la transformación del Estado
brasileño y la consolidación de sus funciones regulatorias llevan a la obligación de pensar de forma
diferente a la definición e implementación de políticas públicas. Gradualmente se han concedido
mayores poderes para las agencias reguladoras y se han introducido mecanismos para ampliar la
participación del público (la sociedad civil y el sector privado) en la definición y en el contenido de
la regulación.
La responsabilidad de una reforma regulatoria y del control de la calidad en la elaboración de
leyes se divide entre los ministerios y agencias gubernamentales. No existe una unidad central del
gobierno para verificar la calidad de los instrumentos regulatorios ni para coordinar su preparación, a
pesar de que la Casa Civil desempeña un papel importante en el sentido jurídico del término, garantizando que las propuestas de ley y las regulaciones sean elaboradas en conformidad con los criterios
de constitucionalidad y legalidad.
El Decreto 4176, del 28 de marzo de 200238 contiene detalles sobre los procedimientos para
la preparación, elaboración, modificación y consolidación de los actos legislativos enviados a la Presidenta de la República. Cuando la propuesta llega a la Presidencia, la Casa Civil es responsable
del análisis de la minuta, respecto a su legalidad, mérito y conveniencia política. Si es necesario, la
propuesta pasa por revisión y ajustes, siendo que la Casa Civil tiene el poder para modificarla, en
coordinación con la institución responsable por la propuesta. El Abogado General de la Unión (Advocacia Geral da União) puede intervenir si hay alguna duda sobre la constitucionalidad y legalidad
de la propuesta.
Respecto a los procedimientos administrativos, no existe una regla única para estandarizar la
preparación de actos normativos. El nivel secundario de regulaciones (resoluciones, ordenanzas, etc.)
se prepara bajo la responsabilidad exclusiva de la autoridad competente, en la mayoría de los casos,
agencias u organismos reguladores y otras autarquías.
Relaciones entre los políticos y los funcionarios públicos
Este tema se refiere a la interacción entre el establishment político y el servicio civil de carrera. Por lo
general, en ello se refleja el grado de separación entre las carreras de ambos grupos, la volatilidad de
los altos cargos políticos en la administración pública, etcétera. En cuanto a la introducción del AIR y
su uso, se considera que la separación entre las élites con alto grado de control político legítimo del
servidor no electo tiende a proporcionar un ambiente propicio para el uso del AIR. De hecho, se parte
explícitamente de una separación entre política y administración porque se supone que la burocracia
tiene la autonomía para desarrollar propuestas de políticas basadas en evidencias, las cuales después
se incluyen como un input al proceso de toma de decisiones realizado por el político.
38
www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4176.htm
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En Brasil existe una función de carrera que permitió la profesionalización de la política en las
últimas décadas. La creación de este sistema de carrera fue el resultado de la intención del Gobierno
Federal para garantizar cargos altamente calificados para la administración pública, con el fin de
implementar una reforma del Estado que introdujera una mayor transparencia y una mejor calidad
de los servicios públicos.
En este contexto, se pretende dar a la administración pública directa e indirecta una mayor
calificación para la formulación de políticas públicas, su implementación y evaluación. El resultado
es la existencia de un equipo técnico dentro de las diferentes instituciones del gobierno que tengan
compromiso con la visión en el mediano y largo plazo de su institución.
Esta disposición permite una separación entre las carreras de los dos grupos, el burocrático y
el político, mismo que aún queden algunos mecanismos de politización en el interior de la administración pública. La introducción de un sistema meritocrático no está libre de tensiones y desafíos. Si
bien muchos de los más altos cargos de la administración pública todavía están siendo concedidos
con fines políticos, no es difícil encontrar funcionarios de carrera en puestos de alta responsabilidad
política. Por lo tanto, la introducción de una herramienta como el AIR deberá contribuir para fortalecer el papel de los cuadros de carrera en su intención de profesionalizar las actividades dentro
del ámbito de la Administración Pública Federal, proporcionando una mayor seguridad en las informaciones preparadas para la toma de decisiones, ya sean éstas de políticas públicas o de medidas
regulatorias.
El sistema de AIR para Brasil
El AIR existe es un contexto político y administrativo en el que son necesarios innumerables arreglos
sistemáticos que permitan la preparación del AIR por parte de todos los organismos reguladores y las
entidades reguladoras. Varios factores son esenciales para construir precisamente ese sistema de AIR
que permitirá darles características propias en referencia al contexto administrativo.
Mientras que en el mediano y largo plazo la tendencia es ampliar y estandarizar el uso del AIR
en la administración pública, basado en criterios adoptados por y para toda la administración, es
posible comenzar la fase de implementación desde experiencias ya utilizadas por los organismos
reguladores y cambiar paulatinamente hacia un enfoque más sistemático.
Existen estudios internacionales comparativos que han hecho posible identificar los factores que
son realmente esenciales para la existencia del sistema de AIR;39 entre los más relevantes: el apoyo
político y la base jurídica, los criterios y el esquema de aplicación de instrumentos de regulación, la
metodología y la profundidad del análisis, la responsabilidad de los reguladores y los filtros de la calidad del AIR. En esta sección se discuten y presentan dichos elementos.
39 OCDE (2008), Building an institutional framework for regulatory impact analysis (RIA): Guidance for Policy Makers,
Paris
El apoyo político y la base legal
Un elemento clave para la introducción del AIR es el apoyo político al más alto nivel jerárquico. En
muchos países, los presidentes y primeros ministros dan apoyo a la agenda de mejoría regulatoria,
ofreciendo a las instituciones de coordinación regulatoria una fuerza indispensable para promover
la política reguladora. Del mismo modo, los ministerios y agencias reguladoras necesitan de apoyo
político para acoplarse a los esfuerzos de reforma regulatoria.
En Brasil existe un compromiso político del gobierno, representado por la Casa Civil, para introducir el AIR en el ámbito de los trabajos del PRO-REG. Dentro de este programa, otros actores
han sido movilizados para ofrecer apoyo en el uso del AIR, entre ellos algunas agencias reguladoras,
que están abiertamente en la vanguardia del cambio para programas de reforma regulatoria más
coordinadas y haciendo uso de herramientas para mejorar la calidad de la regulación. Existen casos
de directores de agencias reguladoras que son favorables a la introducción del AIR para el trabajo de
sus agencias y apoyan los esfuerzos realizados hasta el momento; sin embargo, todavía hay espacio
suficiente para continuar con los esfuerzos para crear conciencia entre los responsables políticos para
que éstos conozcan mejor todo el potencial de la herramienta y disipen las dudas que persisten sobre
el uso del AIR.
Del mismo modo, las buenas prácticas internacionales indican que proporcionar una base jurídica para la utilización del AIR refuerza la introducción de esta herramienta, no sólo porque los reguladores reconocen la obligación de su uso, sino también porque esto permite uniformizar criterios en
la implementación del AIR en toda la administración.
En Brasil es necesario introducir el uso del AIR a través de una ley o un decreto presidencial para
imponer a los ministerios, consejos, autarquías o agencias reguladoras la obligación de utilizar la
herramienta para la formulación de políticas públicas, proyectos de leyes y otros actos normativos de
distinta índole. Este documento legal debe proporcionar la suficiente flexibilidad para que diferentes
instituciones desarrollen agendas de mejoras regulatorias e internalicen gradualmente el uso del AIR.
Cabe destacar que la promulgación de tal norma no puede ser entendida como sinónimo de
utilización del AIR; ésta sólo será efectiva cuando las distintas instituciones reguladoras se den cuenta
de la importancia y las ventajas en el uso del AIR. Será necesario complementar este proceso con la
formación continua y el desarrollo de capacidades institucionales para la implementación del AIR, así
como el diseño de proyectos piloto para probar su implementación.
Criterios y diseño de aplicación de instrumentos normativos
Uno de los retos más importantes para el AIR es realmente servir como una herramienta para la toma
de decisiones. Diversas experiencias internacionales muestran que los países tienen dificultades para
garantizar que las informaciones proporcionadas durante la preparación del AIR sean tomadas en
cuenta para elegir la mejor opción para convertirse en una propuesta de política pública o regulatoria.
Aun así, el AIR nunca remplaza la toma de decisiones, pero puede ayudar a identificar la mejor
opción entre varias, sobre la base de un análisis cualitativo y cuantitativo de sus efectos potenciales.
Dentro de la cultura administrativa brasileña, los reguladores están acostumbrados a trabajar
con propuestas previamente establecidas a nivel político que por lo general preceden a la preparación
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de un acto regulatorio. Aunque sean discutidas de manera informal, muy pocas veces son analizadas
las posibilidades de tener opciones y evaluarlas de manera sistemática. Esta tradición administrativa
dificulta, sin duda, la introducción de una herramienta en un nivel antes de la preparación de la propuesta de un acto normativo; sin embargo, hay un valor y potencial para el uso del AIR que debe ser
explorado.
Ya existe una tradición en Brasil para la preparación de notas técnicas en las que se expone el
problema a resolver, así como una justificación de la opción regulatoria. La valoración de las opciones
antes de la toma de decisiones se hace de una manera informal y es ahí donde el AIR podría ser introducido, animando a los agentes reguladores a sistematizar estas discusiones, antes de elegir una
opción regulatoria. Este proceso enfrentará, sin duda, resistencia y dificultades, porque se trata de un
cambio importante en la cultura administrativa de los agentes reguladores.
En Brasil existen diversos tipos de instrumentos normativos que son preparados por diversas
instituciones en el ámbito del Poder Ejecutivo (Tabla 3).
Metodología y profundidad del análisis
Tabla 3 Instituciones e instrumentos regulatorios en el Brasil.
contenga sólo los costos económicos, sin preocuparse por el costo social o de cualquier otro tipo para
tomar decisiones. Los agentes reguladores han señalado, con razón, el riesgo de banalizar el ejercicio si se dejan de lado factores importantes de la acción reguladora y que difícilmente pueden ser
medidos y cuantificados. Desde esta perspectiva, el AIR en Brasil deberá incluir detalles cuantitativos,
debiendo también mejorar la práctica cualitativa y en la evaluación precisa para definir el problema,
los objetivos y la explicación de las diferentes opciones.
Antes de llegar a la utilización del análisis costo-beneficio, se podrían identificar las áreas de
impactos viables que se aplican en prácticamente toda la acción regulatoria; por ejemplo, impactos
sobre el presupuesto, en materia de competencia, sociales, comerciales, etcétera. Asimismo, se utilizarían otras metodologías, como la relación costo-eficacia o análisis multicriterio para ampliar la
posibilidad de medición de impactos. La introducción del modelo del costo-padrón (Modelo de costos estándar) puede ser una herramienta útil para revisar los costos administrativos en que pueden
incurrir las empresas o los ciudadanos en razón de una regulación mal planificada.
En el mediano plazo, sería conveniente introducir un mínimo de análisis de los posibles costos y
beneficios en función de la acción regulatoria; es decir, en los casos en que los impactos son verdaderamente grandes, entonces la agencia reguladora será invitada a efectuar un análisis más detallado
del costo-beneficio. Este modelo es seguido por muchos países que utilizan checklists (listas de verificación) y procedimientos de screening (selección) para identificar las áreas de potenciales impactos
antes de cuantificarlos.
Agencias
reguladoras
Ministerios
Consejos
Políticas públicas
x
x
Proyectos de ley
x
x
Decretos
x
x
Actos normativos
x
x
Resoluciones
Ordenanzas (externas)
Autarquías
x
x
x
x
x
x
El AIR deberá cubrir la mayor parte de estos instrumentos de regulación. Por lo tanto, se debería
incluir en el uso del AIR la valoración de opciones para:
•
•
•
•
•
•
La política pública
Los proyectos de ley
Los decretos
Los demás actos normativos
Las resoluciones
Las ordenanzas externas
Los ministerios, consejos, autarquías y agencias reguladoras deben ser las instituciones encargadas
para el manejo del AIR, de acuerdo con sus respectivas responsabilidades sobre los instrumentos
regulatorios mencionados. Sería necesario planear el proceso regulatorio de cada institución para
identificar, realmente, qué instrumentos normativos se producen con mayor intensidad; es decir, en
dónde se concentra la actividad regulatoria de la institución. Es fundamental no dejar de lado los instrumentos regulatorios que tengan mayor impacto en la sociedad y en la economía en su conjunto.
Para que un sistema de AIR funcione correctamente es necesario establecer una metodología lo
suficientemente flexible para que todos los órganos reguladores puedan utilizarla. En los países más
avanzados en el uso del AIR existe una tendencia cada vez mayor para monetizar y cuantificar a detalle todos los posibles costos y beneficios de una eventual acción reguladora. Este uso exhaustivo del
análisis costo-beneficio sólo es realista en los países con adecuados recursos técnicos, disponibilidad
de datos y capacitación constante de los agentes reguladores.
En el caso brasileño, la selección de la metodología a ser utilizada está en plena discusión. Una
gran cantidad de instituciones reguladoras perciben un gran reto si son obligadas a utilizar una metodología inadecuada en relación con sus particularidades. Por esta razón, el uso y la implementación
de una metodología debe ser progresiva.
En particular, y en un primer momento, el análisis de costo-beneficio debería ser utilizado sólo
de forma gradual. Del mismo modo, existe una clara tendencia a rechazar cualquier metodología que
Responsabilidad40 de los reguladores
El AIR favorece que las decisiones y acciones de organismos reguladores sean coherentes con los objetivos claramente definidos y legitimados. En este sentido, ayuda a ampliar la responsabilidad que,
40
Accountability
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Reforma Regulatoria en América Latina
Brasil: La gobernanza regulatoria y el análisis de impacto regulatorio Brasil: La gobernanza regulatoria y el análisis de impacto regulatorio Brasil: La gobernanza regulatoria y el análisis de impacto regulatoria
por sus acciones, tienen los reguladores. Del mismo modo, un sistema adecuado de control debe
contribuir para mantener la actividad de los reguladores dentro de los parámetros admitidos y para
establecer sanciones en caso de incumplimiento con la ley.
En Brasil se tiene una idea clara de integración del AIR para aumentar el sentido de la responsabilidad de los reguladores. Una herramienta de este tipo sólo puede ayudar a tranquilizar la acción
reguladora, brindando una mayor seguridad para elegir la mejor opción con base en un análisis
transparente, abierto, completo y bien informado.
La cuestión de aumentar la rendición de cuentas en Brasil se convierte en un problema en
función de la actuación y el papel de los actores del Poder Judicial frente a la acción reguladora, mayormente entendida como una acción fiscalizadora. Este problema se puede agravar si el papel del
AIR no es juzgado claramente por organismos como el Ministerio Público, jueces e incluso el Tribunal
de Cuentas de la Unión, que supervisan las cuestiones de mérito y de procedimiento de la acción
gubernamental.
El papel del AIR es facilitar informaciones sobre las opciones, que deben ayudar en la toma de
decisiones. Será esencial que cada organismo entienda la función del análisis para no utilizar la herramienta de supervisión de una forma equivocada o como vía de escape para no asumir el costo de
evaluación de las opciones.
•
y oportunidad en el envío o presentación de documentos para la consideración de la Presidenta
de la República, sería necesario fortalecer la capacidad técnica dentro del gobierno para lidar
con la calidad del AIR.
En tercer lugar, sería necesario definir claramente las responsabilidades de cada institución y
mantener el control de calidad en términos meramente procesuales y técnicos. Una excesiva
politización de las posibles opciones de regulación no facilitan el diálogo.
A pesar de las tensiones existentes, es importante establecer esta unidad de coordinación con poderes para garantizar la calidad del AIR. Este factor es crucial para el éxito de todo el sistema de AIR;
y sin su existencia, será muy difícil implementar la herramienta en toda la administración pública
brasileña.
Filtro de calidad del AIR
Se considera una buena práctica internacional cuando el AIR, elaborado por los reguladores, es validado por una unidad responsable por su calidad, localizada en el centro del gobierno para servir
como coordinador de la agenda de calidad regulatoria para toda la administración.
La existencia de una institución responsable para la calidad regulatoria en la administración
asegura que el AIR sea utilizado por todos los órganos reguladores bajo criterios previamente establecidos y se mantengan los niveles de calidad que pueden ser mejorados a través del tiempo. Esta
unidad debe desarrollar un papel de filtro de calidad del AIR, contribuyendo para que los reguladores
utilizen la metodología más adecuada, realizen una consulta pública y definan claramente el problema y los objetivos regulatorios.
En Brasil, sin embargo, se deben considerar diversos factores para el establecimiento de esta
unidad:
•
•
En primer lugar, la cuestión de la independencia de las agencias reguladoras representa un
desafío para establecer una unidad en el centro de gobierno. Una gran cantidad de agencias
reguladoras ven esta posibilidad como una herramienta que podría monitorear su desempeño y
una barrera para su autonomía. Sin una definición clara de las funciones, esta institución podría
crear tensiones que impedirían la cooperación y comunicación entre las agencias y el gobierno
central.
En segundo lugar, aunque ya existen algunos mecanismos institucionalizados que realizan un
tipo de función de control regulatorio, en particular los de la Secretaría de Acompañamiento
Económico (SEAE) en términos de competencia y la Casa Civil en materia legal y de conveniencia
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Reforma Regulatoria en América Latina
Buenas prácticas regulatorias en Chile
Francisca Penna*
*Asesora en la División de Coordinación Interministerial del Ministerio Secretaría General de la Presidencia del Gobierno de Chile.
Se agradecen los comentarios de Claudio Seebach, Jefe de División de Coordinación Interministerial del Ministerio Secretaría general
de la Presidencia, y de José Tomás Morel.
Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile
Introducción
La institucionalidad regulatoria se refiere al conjunto de procedimientos a través de los cuales las
normas que afectan el desarrollo de empresas y personas se elaboran, revisan y se asegura su cumplimiento. También se conoce bajo los términos coherencia regulatoria, gestión regulatoria; o simplemente, buenas prácticas regulatorias.
Mejorar la calidad de nuestra regulación, tanto de la nueva como la existente, tiene un significativo impacto sobre la vida de las personas y el éxito de las empresas. Una reforma regulatoria puede
estimular el crecimiento de la productividad y crear empleos; además, son necesarias mejores prácticas regulatorias para alcanzar la estabilidad económica. Las reformas regulatorias pueden contrarrestar el impacto negativo que tienen las crisis económicas, casos en los que las políticas monetarias y
fiscales ya no son efectivas.
En la primera parte de este capítulo se hace un resumen de las recomendaciones internacionales en cuanto a buenas prácticas regulatorias; en segundo lugar se describe la situación actual
de Chile en esta materia; en la tercera parte se hace un catastro de los instrumentos que existen
en Chile en materia de institucionalidad regulatoria por tipo de instrumento y ámbito de acción;
finalmente, se plantean los desafíos que enfrenta Chile respecto a buenas prácticas regulatorias.
Recomendaciones internacionales
De acuerdo con los principios que promueven las instancias internacionales en las que participa
Chile, como lo son la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Foro
de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), la calidad de las regulaciones está asociada con las
buenas prácticas o procedimientos regulatorios.
De acuerdo con estos foros internacionales, las recomendaciones se pueden resumir en los
siguientes componentes:
i) Existencia de un organismo o mecanismo interno que coordine el trabajo regulatorio.
ii) Evaluación del impacto de las nuevas regulaciones y de las regulaciones existentes.
iii) Consultas públicas para los procesos de creación y modificación de regulaciones.
Si bien para el ingreso de Chile a la OCDE no se establecieron condiciones sobre política regulatoria,
el país se adhirió a los principios de buenas prácticas, lo que implica un compromiso de avanzar hacia
las buenas prácticas regulatorias que promueve la organización.
Chile está participando activamente en instancias de discusión de buenas prácticas regulatorias.
Nuestro país es miembro del Comité de Política Regulatoria del Directorado de Gobernanza Pública
y Desarrollo Territorial de la OCDE, instancia que se reúne al menos dos veces al año y en donde los
países miembros presentan y discuten sus avances en materias regulatorias con sus pares; además,
en el Comité Económico de APEC se está trabajando en la coherencia regulatoria, tema que las eco-
Ambas organizaciones son activas en la publicación de estudios de los modelos utilizados en
los países, mejores prácticas, elaboración de encuestas, colaboración entre economías y creación de
bases de datos de políticas regulatorias.
Situación actual de Chile
No es fácil establecer en qué situación se encuentra un país en términos de la calidad regulatoria.
Algunos indicadores existentes que pueden ser utilizados para evaluar a un país son el Índice Global
de Competitividad del World Economic Forum, el Indicador Mundial de Gobernabilidad y el ranking de Doing Bussiness, éstos últimos elaborados por el Banco Mundial. Los datos observados en
las últimas versiones de estos indicadores no muestran una situación preocupante para Chile; por
ejemplo, en el Índice Global de Competitividad 2011-2012, Chile aparece en el lugar 31 de 142,
con un mejor desempeño relativo en los subíndices de eficiencia gubernamental relacionados con
aspectos regulatorios. En cuanto a eficiencia de la normativa, nos encontramos en el puesto 23; y
en transparencia del gobierno, Chile es el número 14.
Por su parte, el Indicador Mundial de Gobernabilidad de 2009 muestra una buena evaluación
para los subíndices de rendición de cuentas, eficiencia de gobierno, calidad regulatoria y estado de
derecho. Asimismo, en el ranking Doing Business 2012, nuestro país aparece en el lugar 39 a nivel
mundial y 24 dentro de los 34 países de la OCDE. Algunos indicadores de este ranking relacionados
con calidad regulatoria son: apertura de empresas, registro de propiedad, pago de impuestos, permisos de construcción y resolución de insolvencia.
En la actualidad Chile tiene un conjunto de buenas prácticas regulatorias que son realizadas
por distintas instituciones, encontrando así ejemplos de evaluación ex ante del impacto regulatorio
de las nuevas regulaciones, evaluación ex post de regulaciones, consultas públicas y reducción de
trámites administrativos; sin embargo, el país no cuenta con una política regulatoria que agrupe
las distintas iniciativas bajo un marco común, que sistematice los procedimientos y que establezca
lineamientos explícitos y responsables de su implementación. El Estado chileno no cuenta con un
sistema de gestión regulatoria transversal que contenga los tres componentes que se recomiendan
internacionalmente.
A la fecha no se ha hecho un catastro exhaustivo a nivel central del estado de nuestra institucionalidad regulatoria. El único registro existente es el que tiene cada institución de sus propias buenas
prácticas regulatorias y depende de cada organismo si éstas cumplen con los estándares internacionales.
En las siguientes secciones se presenta un catastro de las buenas prácticas regulatorias en Chile
agrupadas por tipo de instrumento e institución que está a cargo de su implementación.
nomías participantes han clasificado como prioritario para su crecimiento económico.
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Reforma Regulatoria en América Latina
Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile
Tipos de buenas prácticas regulatorias
una descripción de las ventajas y desventajas, la viabilidad técnica de la verificación del cumplimiento
de la medida y la existencia de las normas internacionales aplicables en la materia.
Evaluación ex ante
Evaluaciones sociales
El análisis de impacto regulatorio (AIR) es el proceso sistemático de identificación y cuantificación de
los beneficios y costos que se derivarían de la adopción de una nueva regulación. Chile cuenta con
evaluación de impacto en áreas específicas tales como: pequeñas y medianas empresas (PYMES),
medio ambiente y obstáculos técnicos al comercio.
Pequeñas y medianas empresas
La Ley 20.416 establece que los ministerios u organismos que dicten nuevas normativas que tengan
efecto sobre las PYMES deben desarrollar una estimación del impacto social y económico que esta
nueva regulación tendrá. Las nuevas normas que afecten a las PYMES deben ser informadas al Ministerio de Economía, Fomento y Turismo. Este ministerio cuenta con formularios en línea que deben
ser completados por las partes para cumplir con el AIR.
Medio ambiente
La ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente considera respecto a las normas de calidad
ambiental y de emisión y de los planes de prevención y descontaminación, un análisis de los costos
y beneficios con la finalidad de tenerlos presentes al momento de evaluar el impacto de una nueva
regulación. Se establece una revisión al menos cada cinco años, utilizando los mismos criterios de
análisis de costos y beneficios.
En la misma línea, las modificaciones realizadas a dicha ley en el año 2010 mediante la Ley
20.417, incorporan la figura del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, compuesto por
once ministros de diversos sectores, que deben pronunciarse sobre cualquier proyecto de ley o
decreto presidencial que tenga contenido ambiental, lo cual permite velar por la integridad de
la regulación, reduciendo la posibilidad de duplicación normativa, que puede generar impacto
en la ciudadanía.
El recientemente creado Ministerio del Medio Ambiente tiene entre sus funciones velar por la
integridad de la política ambiental y su regulación normativa. En este sentido, se está trabajando en
un proceso de armonización de la normativa ambiental existente.
Tratados internacionales
Respecto a acuerdos internacionales y la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Ministerio
de Relaciones Exteriores, a través de la Ley 19.912 y el decreto 77 del año 2004, establece que para
asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de acuerdos internacionales en materia de
obstáculos técnicos al comercio, la nueva normativa debe indicar el propósito del reglamento, las
razones por la que se utilizó ese enfoque, las alternativas consideradas y las razones para rechazarlas,
El nuevo Ministerio de Desarrollo Social, creado mediante la Ley 20.530, establece que el ministerio
debe evaluar y pronunciarse, mediante un informe de recomendación, sobre los programas sociales
nuevos o que planteen reformularse significativamente, que sean propuestos por los ministerios o
servicios públicos, para lograr una coordinación en el diseño de las políticas sociales.
Evaluaciones financieras y de gasto
La Dirección de Presupuestos (DIPRES), dependiente del Ministerio de Hacienda, realiza un informe
financiero de todos los proyectos de ley cuando estos ingresan al Congreso. En este informe se debe
señalar si el proyecto de ley conlleva una menor recaudación para el fisco, factor que debe tenerse
en consideración al momento de legislar.
Asimismo, la DIPRES realiza evaluaciones ex ante de gasto para programas nuevos o aquellas
iniciativas que no han recibido recursos anteriormente para su ejecución (Formulario E). Se pide
enunciar el problema o necesidad que se espera resolver, además se solicita evidencia clara acerca
de la existencia de una brecha o necesidad en la población y si esta ya está siendo atendida por otra
instancia pública. Asimismo, se solicita explicar el daño o efectos negativos que la presencia del problema provoca en la población afectada, lo que también puede expresarse como las oportunidades
o beneficios que la población no está recibiendo.
Evaluación ex post
Las evaluaciones ex post de la ley examinan el stock de regulación. Se busca determinar los resultados
de la aplicación de la ley, identificando externalidades y brechas de desempeño e incluyendo un análisis costo-beneficio. El análisis debería además contener una evaluación de los impactos económicos,
sociales y del medio ambiente.
Evaluación de la ley
En Chile, el Congreso –en conjunto con la OCDE– recientemente implementó un programa piloto de
evaluación ex post de la Ley. El programa está a cargo del departamento de Evaluación de la Ley, que
depende de la Cámara de Diputados. En la actualidad se utilizan siete criterios para evaluar las leyes:
neutralidad política, aplicabilidad general de la ley, contingencia, viabilidad metodológica, factibilidad
temporal, factibilidad técnica y tiempo de aplicación. Se busca determinar si es posible el mejoramiento de la ley en orden para conseguir mayor efectividad en los objetivos previstos por el legislador
originalmente.
A la fecha sólo se ha revisado una ley, la Ley 20.413, que modifica la legislación previa con el
fin de determinar quiénes pueden ser considerados donantes de órganos y la forma en que pueden
manifestar su voluntad. En el futuro se planea seguir evaluando leyes en el marco del programa.
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Reforma Regulatoria en América Latina
Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile
Evaluación de programas e instituciones
Pequeña y mediana empresa
La Dirección de Presupuestos realiza evaluaciones ex post de programas e instituciones. Este tipo
de evaluaciones se divide en tres tipos: de programas gubernamentales, de impacto y evaluación
comprensiva del gasto. Las evaluaciones proveen información de desempeño que apoya la toma de
decisiones durante el ciclo presupuestario, mejorando la eficiencia en la asignación y el uso de los
recursos públicos.
En cuanto a la Ley 20.416, todos los ministerios o servicios que dicten normas que tengan impacto
en las PYMES (con exclusión de las leyes), deben mantener a disposición del público todos los antecedentes y los efectos de la norma dictada. Esta información debe incluir simples estimaciones de
impacto social y económico para las PYMES. Esta Ley fue reforzada por una instrucción emitida por
el Consejo para la Transparencia, la cual indica que esta información también debe estar disponible
en el “enlace de transparencia” del ministerio o servicio de dictar la norma.
Agencia de Calidad de las Políticas Públicas
Está en diseño la creación de una agencia de evaluación ex post de los programas y de las políticas
públicas en Chile. El objetivo es incorporar sistemáticamente la función de evaluación en la gestión
estratégica del Estado.
Consultas públicas
La participación de los interesados en el proceso de reglamentación tiene por objeto garantizar que
la información sobre el diseño y los efectos de la regulación se tengan en cuenta en la preparación de
una nueva regulación. Las consultas públicas pueden incluir un aviso público y llamadas para hacer
comentarios, reuniones públicas y la publicación de las propuestas de regulación en Internet para los
comentarios. Otras formas de consulta son la consulta a grupos específicos, como las asociaciones de
consumidores, sindicatos y asociaciones empresariales.
En Chile, las consultas públicas se practican a través de diversos mecanismos, como la Ley
20.285 sobre transparencia, o la nueva Ley 20.500 de participación ciudadana.
En la Ley 20.285 del año 2008 sobre acceso a la información púbica se establece que en virtud
del principio de transparencia de la función pública, los actos y resoluciones de los órganos de la
administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo
las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado.
El Consejo de la Transparencia es un órgano independiente, especializado en hacer cumplir
la Ley 20.285. Promueve la consolidación de un modelo de gestión gubernamental que, inspirado
en el principio de transparencia y el derecho de acceso a la información pública, profundiza la democracia y fomenta la confianza en la función pública sobre la base de la participación y el control
ciudadano.
Por otro lado, mediante la Ley 20.500 del año 2011 sobre asociaciones y participación ciudadana, el Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas
y acciones. Los órganos de la administración del Estado, de oficio o a petición de parte, deberán señalar aquellas materias de interés ciudadano en que se requiera conocer la opinión de las personas;
además, en varias ocasiones, antes de emitir una nueva regulación se consulta con las partes interesadas para conocer su opinión. Algunas áreas específicas en las que Chile tiene consultas públicas
son los siguientes:
Medio ambiente
La Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente considera respecto a las normas de calidad
ambiental y de emisión y de los planes de prevención y descontaminación, un proceso de consulta
ciudadana por un plazo de 60 días hábiles; además, el Ministerio de Medio Ambiente ha sometido
voluntariamente a la consulta pública la propuesta de un nuevo reglamento para el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, el Reglamento para el Registro de Emisiones y de Transferencias de
Contaminantes. Asimismo, está trabajando en guías para mejorar los estándares de participación
ciudadana.
Tratados internacionales
En cuanto a los temas internacionales, la Ley 19.912, que adecua la legislación conforme a los acuerdos de la OMC suscritos por Chile, todo proyecto de reglamento técnico deberá ser remitido por la
entidad facultada por ley para dictarlo, para efectos de dar cumplimiento a los trámites de notificación y recepción de observaciones de los demás miembros de la Organización Mundial del Comercio.
El Ministerio u organismo con facultades para reglamentar publicará en su página web la propuesta
de reglamento técnico que proyecta adoptar. La autoridad competente deberá mantener a disposición de los interesados un informe que deberá contener: una explicación sucinta de la finalidad de la
medida que se desea implementar y en qué consiste la misma; de las alternativas consideradas y las
razones por las cuales fueron desechadas; una descripción de las ventajas y desventajas y de la factibilidad técnica de la comprobación del cumplimiento de la medida con el objetivo de permitir que
cualquier persona pueda formular observaciones por escrito durante al menos 60 días; y acompañar
los antecedentes que estime necesarios.
Modernización del Estado y Gobierno Electrónico
Por otro lado, uno de los objetivos del Plan Estratégico de Gobierno Electrónico es un gobierno abierto. Se busca promover el uso de tecnologías de la información y comunicaciones donde el Estado sea
transparente y tanto gobierno como ciudadanos colaboren en el desarrollo colectivo de soluciones a
los problemas de interés público.
Es así como el Ministerio Secretaría General de la Presidencia estima fundamental las opiniones
de la sociedad civil al momento de llevar adelante sus iniciativas. A la fecha, la Unidad de Moderni-
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Reforma Regulatoria en América Latina
Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile Buenas prácticas regulatorias en Chile
zación y Gobierno Electrónico de esta cartera ha realizado diversas consultas a la ciudadanía, analizando modificaciones de la normativa técnica y mejorando la forma en que el Estado presta servicios
a sus ciudadanos.
Simplificación administrativa y reducción
de las cargas en los programas
Mercado de valores y seguros
Los programas de simplificación administrativa tienen por objeto hacer que las regulaciones existentes sean más claras de entender, fáciles de aplicar y que cumplan con lo dispuesto mediante la eliminación de trámites engorrosos e innecesarios, obsoletos y que se mantenga el propósito original de la
regulación. La reducción de la carga tiene por objeto reducir los costos involucrados en la obtención
y comprensión de las regulaciones; además, se busca desarrollar estrategias de desempeño y cumplir
con los objetivos de política previamente establecidos.
Otra instancia en la que se utilizan las consultas públicas es en la Superintendencia de Valores y
Seguros. La institución publica sus borradores de propuestas de cambios normativos con el objetivo
de recibir comentarios y sugerencias de las partes interesadas que puedan verse afectados por esta
nueva regulación y del público general. Esta práctica es parte de las recomendaciones internacionales en materia de transparencia señaladas por la Organización Internacional de Comisiones de
Valores (IOSCO), específicamente nos referimos al principio 6.5.
Organismos internacionales
Otro tipo de consultas públicas tiene relación con el Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo. En 2009 Chile ratificó este convenio, el cual requiere que se consulte a los pueblos indígenas cuando se prevean medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarles directamente.
Todas estas consultas se han realizado aplicando lo establecido en el Convenio 169 y lo dispuesto en
el Decreto Supremo 124 de 2009, del Ministerio de Planificación, que regula los procedimientos de
consulta y participación de los pueblos indígenas establecidos en el Convenio 169. Este decreto regula
en forma transitoria la consulta, a la espera de una reglamentación definitiva, cuyo contenido está
siendo consultado con los pueblos indígenas y busca establecer la manera adecuada para realizar las
futuras consultas y procesos de participación. Se espera que el decreto definitivo entre en vigencia
durante el año 2013.
Servicio Nacional de Aduanas
En el Servicio Nacional de Aduanas también se realizan consultas públicas. En la Resolución Exenta
4.400 del año 2011 se aprueban mecanismos generales de participación ciudadana. En ella se establece que se pondrán en conocimiento público a través de la página web institucional todos los
proyectos de normativa de carácter general. Los proyectos permanecerán publicados para conocimiento, comentarios y preguntas de los ciudadanos, entre 7 y 30 días. Se informará, en cada caso,
el plazo para formular preguntas y comentarios y se publicarán las respuestas del Servicio, a través
de la misma página web institucional; además, el Director Nacional de Aduanas realizará durante
el mes de octubre de cada año una convocatoria a la ciudadanía en general para participar en el
proceso de diseño de la agenda normativa del año siguiente. La convocatoria se realiza a través de
la página web del Servicio. Los ciudadanos podrán proponer iniciativas o proyectos de modificación
normativa, con el objeto de generar medidas específicas de actualización, simplificación o publicidad de las normas aduaneras. Las propuestas recibidas serán evaluadas por un Comité Técnico y
la agenda normativa será anunciada por el Director Nacional de Aduanas en la cuenta pública de
cada año.
Agenda de Impulso Competitivo
La actual administración busca hacer de Chile un país más competitivo; éste es un esfuerzo continuo
y un proceso permanente. En mayo de 2011 se lanzó una Agenda Impulso Competitivo. La iniciativa
es un conjunto de medidas que busca remover trabas burocráticas y regulatorias para incentivar el
emprendimiento, la innovación, la libre competencia e impulsar la productividad de la economía.
Inicialmente la agenda estaba compuesta por cincuenta medidas; en febrero de 2012 se agregaron
otras nuevas diez medidas.
En agosto de 2011 se creó la Oficina de Competitividad, dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo a cargo de implementar reformas (legales, regulatorias o de gestión) que
mejoren las condiciones para el emprendimiento y la innovación, eliminen trabas y trámites innecesarios y promuevan la libre competencia. La oficina mantiene un esfuerzo continuo hacia una mayor
competitividad del país, disponiendo de un canal abierto con los representantes del sector privado
para detectar trabas al emprendimiento y buscar soluciones.
Comercio internacional
Otra iniciativa que busca reducir la cantidad de trámites que enfrentan los exportadores e importadores es el Sistema Integrado de Comercio Exterior (SICEX), que tiene por objetivo facilitar el comercio exterior y la interoperabilidad con otros países, reduciendo tiempos y costos de la tramitación,
de acuerdo con los estándares, recomendaciones y buenas prácticas internacionales, haciendo uso
intensivo de las tecnologías de información disponibles y mejorando los sistemas de fiscalización
existentes mediante el uso de información oportuna y de calidad.
El proyecto busca reducir los trámites que enfrentan los exportadores de 21 a 10 días, que es
el promedio que ostentan los países de la OCDE. Para la realización de la iniciativa se constituyó en
diciembre de 2010 la Comisión Asesora del Presidente para la creación del SICEX. Se tiene pronosticado un programa piloto de las exportaciones que debe entrar en funcionamiento el último trimestre
de 2012, un piloto de las importaciones está programado para el tercer trimestre de 2013; se espera
que en el segundo trimestre de 2014 el programa esté completamente operativo, incluyendo Tránsito
de Mercancías.
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Creación y cierre de empresas
Otra medida que tiene que ver con la simplificación de trámites es la Ley 20.494, publicada en
enero de 2011 y que agiliza trámites para el inicio de actividades de empresas. La medida disminuye de 27 a sólo 7 días los necesarios para crear un negocio, sobrepasando el compromiso original
del gobierno que era reducir a 16 los días. Adicionalmente se está discutiendo en el Congreso un
proyecto de ley que busca reducir el plazo de constitución de sociedades comerciales a un día y con
costo cero.
Respecto a la resolución de insolvencia de empresas, se envió al Congreso un proyecto de ley
que modifica la Ley de Quiebras (Boletín 8324-03). Se busca, entre otras cosas, facilitar el traspaso de
activos desde las empresas fallidas a nuevos emprendimientos y evitar que la quiebra de la empresa
signifique el término del espíritu emprendedor. El proyecto de ley disminuye el tiempo requerido para
el cierre de las empresas, de 4.5 años a 1.2 años.
En materia de gestión regulatoria, el gobierno debe buscar avanzar en mejorar la calidad de la
política regulatoria, con mecanismos de evaluación de impacto regulatorio, de consultas públicas,
evaluación de las regulaciones ya existentes y disminución de trabas administrativas. La metodología
utilizada debe ser diseñada tomando en cuenta las mejores prácticas regulatorias y adaptarla a la
realidad chilena; además, se debe crear una metodología que institucionalice estas reformas y las
haga permanentes en el tiempo. Una mayor participación y transparencia debe estar al servicio de
mejorar la calidad de nuestra gestión y políticas públicas y, en último término, en mejorar la calidad
de vida de las personas.
Servicios para las personas
Se está trabajando en la implementación de la red multiservicios-multicanales, denominada Chile
Atiende, que forma parte de la Agenda de Modernización del Estado, coordinada por el Ministerio
Secretaría General de la Presidencia en un trabajo conjunto con el Instituto de Previsión Social (IPS).
El objetivo de la iniciativa es acercar los servicios del Estado a la ciudadanía en una sola plataforma,
entregando atenciones a través de una red presencial integrada, servicio telefónico (call center) con
un número único (101) y portal web (www.chileatienda.cl).
Desafíos
El conjunto no sistemático de normas con alcance regulatorio que existen en la actualidad en Chile
dan como resultado reglas y principios generales de eficiencia, transparencia y coordinación; sin
embargo, el país no cuenta con una política regulatoria que sistematice los procedimientos y que
establezca lineamientos explícitos y responsables de su implementación.
A pesar del conjunto de normas que dan como resultado regulaciones de calidad aceptable, al
compararnos con otros países miembros de la OCDE y APEC, nos damos cuenta que se puede seguir avanzando en el desarrollo de buenas prácticas regulatorias en Chile. Si bien no se ha impuesto
como condición de ingreso a la OECD el cumplimiento de buenas prácticas regulatorias, el gobierno
de Chile se ha impuesto el desafío de trabajar en una estrategia orientada a mejorar la adopción de
estas prácticas que los foros internacionales han estado promoviendo cada vez con mayor fuerza, en
particular en tiempos de estrechez fiscal.
El Ministerio Secretaría General de la Presidencia ha tomado el desafío de estudiar y avanzar en
el desarrollo de una institucionalidad adecuada para dar cumplimiento a los requerimientos y estándares internacionales. A la fecha se está trabajando en un catastro completo del estado de nuestra
institucionalidad regulatoria, en un diagnóstico de la situación actual y en un plan de acción con
plazos en los cuales las reformas se deben implementar.
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Reforma Regulatoria en América Latina
Mejora regulatoria en Colombia
Ana Paola Gómez Acosta,
Amanda Castellanos Mendoza,
Cristian Gil Sánchez*
*Los autores se desempeñan respectivamente como Subdirectora de Política Industrial y Comercial y Asesores de la Dirección
de Desarrollo Empresarial del Departamento Nacional de Planeación de Colombia (DNP)
Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia
Introducción
El presente artículo muestra el estado actual y los avances en el desarrollo e implementación de iniciativas de mejora regulatoria de Colombia. Aunque el país no cuenta en la actualidad con una política
explicita sobre esta materia, es posible identificar progresos significativos relacionados con la calidad
de la regulación desarrollada e implementada en el país.
En primer lugar, este artículo presenta de manera general la institucionalidad colombiana, haciendo especial énfasis en aquella asociada con la emisión y la supervisión y el control del cumplimiento de la regulación. En segundo lugar, se hace una descripción de las iniciativas adelantadas
desde el sector público para avanzar hacia la creación de esquemas de regulación eficientes y del desarrollo e implementación de herramientas dirigidas a mejorar la efectividad de la intervención estatal
a largo plazo. En tercer lugar, se presentan los principales retos que enfrenta el país, en términos de
mejora regulatoria, incluyendo la implementación del Programa de Racionalización de Regulaciones
y Trámites (PRRTE). Finalmente, se presentan las principales conclusiones.
Institucionalidad colombiana
A continuación se explica la organización institucional en Colombia, enfatizando el papel de dos
tipos de entidades relacionadas con la emisión de regulación y la supervisión y el control del cumplimiento de la regulación existente: comisiones de regulación y superintendencias.
Panorama institucional
La Constitución Política de Colombia define al Estado Colombiano como un estado social de derecho, una república unitaria y descentralizada, dividida en tres ramas del poder público: Ejecutiva,
Legislativa y Judicial. Todos los órganos del Estado y las ramas del poder público ejercen funciones
independientes, pero colaboran en el ejercicio de sus competencias de manera armónica:
•
•
La Rama Ejecutiva es la encargada de ejercer las funciones de administración pública de Gobierno en Colombia. Está conformada por el Presidente de la República, quien ejerce como Jefe
del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa, e incluye a los ministros de
despacho y los directores de los Departamentos Administrativos. En este nivel también se ubican
las entidades que la ley define como adscritas o vinculadas a las mencionadas, las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas comerciales e industriales del Estado.
La Rama Legislativa es la encargada de adelantar reformas a la Constitución mediante actos
legislativos, hacer las leyes y ejercer el control político sobre el gobierno y la administración.
Esta rama del poder público está conformada por el Senado de la República y la Cámara de
Representantes. Aunque el papel del Poder Legislativo es central en la actividad regulatoria y en
la vigilancia de la calidad de esta actividad, no se encuentran mecanismos de orden consultivo
que adelanten la revisión de las iniciativas de regulación presentadas por este ente de manera
previa a la expedición de las mismas.
•
La Rama Judicial es la encargada de la administración de justicia en el país. Le corresponde hacer
efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagradas en la Constitución y en la
Ley. A esta rama del poder público pertenece la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo de Estado y la Fiscalía General de la Nación.
A nivel territorial, las entidades gozan de autonomía para la gestión de sus intereses. Están organizadas con la siguiente estructura y cumplen las siguientes funciones:
•
•
Departamento: unidad territorial que congrega varios municipios; tiene a su cargo la planificación territorial, el establecimiento de objetivos que promuevan el desarrollo en su territorio y
la orientación de los municipios como unidades administradoras locales. La Rama Ejecutiva del
poder público en este nivel está conformada por los gobernadores y los secretarios de Gabinete. La Rama Legislativa está conformada por las Asambleas Departamentales, la cuales ejercen
control político sobre los gobernadores.
Municipio: unidad territorial local que cumple funciones administrativas, en tanto que, por medio de los acuerdos municipales orienta el uso de los recursos públicos. En este nivel, la Rama
Ejecutiva del poder público está conformada por los alcaldes y sus secretarios de Gabinete y el
control político sobre los alcaldes es ejercido por los consejos municipales.
La regulación en Colombia debe estar alineada en primera instancia con la Constitución Política de Colombia, emitida en 1991, los tratados y convenios internacionales suscritos y las leyes orgánicas y estatutarias. En caso de implicar una modificación o expedición de ley, el proyecto debe surtir su proceso
de discusión para su aprobación por parte del Congreso. Los decretos con fuerza de ley, los decretos y
resoluciones ejecutivas son expedidos por el Gobierno Nacional, bajo la coordinación de la Presidencia
de la República con el liderazgo de los ministerios. En la escala regional, son las asambleas departamentales y los consejos municipales quienes aprueban las ordenanzas y acuerdos, respectivamente.
Gráfica 7 Jerarquía de la normatividad en Colombia y sus emisores.
Constitución
Tratados y convenios
internacionales
Leyes estatutarias y orgánicas
Leyes
Decretos
Ordenanzas
Acuerdos
Congreso
Presidencia
Asamblea departamentales
Consejos municipales
Fuente: Oficina Asesora Jurídica - DNP.
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Reforma Regulatoria en América Latina
Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia
Rol de las superintendencias
Creación de las comisiones de regulación
En 1991 fue modificada la Constitución Política de Colombia con el propósito de impulsar un Estado moderno, al tiempo que se pretendía cambiar el rol que hasta entonces tenía respecto a la
regulación de la economía. La nueva Constitución propuso que el Estado abandonará la función
de prestador exclusivo de algunos servicios, alentando la competencia con mayor participación del
sector privado y reportando mayores beneficios a los ciudadanos. En consecuencia, en adelante,
el Estado se concentra en la emisión de políticas y regulaciones para garantizar el adecuado funcionamiento del mercado, así como en el ejercicio de labores de supervisión y control que son de
su competencia.
En la Ley 142 de 1994 se estableció la composición y estructura orgánica de las comisiones de
regulación. Estas entidades son unidades administrativas especiales, con independencia, técnica, administrativa y patrimonial, a través de las cuales el Estado aplica políticas de administración y control
de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. En general funcionan como un órgano colegiado
conformado por miembros del Ministerio relacionado con sus competencias, comisionados expertos,
y el director del Departamento Nacional de Planeación (DNP).
Desde la creación de las comisiones de regulación, estos órganos han presentado variaciones en
cuanto al alcance de sus atribuciones y el número de comisiones existentes. En la actualidad existen
cuatro comisiones de regulación: la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, la Comisión de
Regulación de Energía y Gas, la Comisión de Regulación de Agua, y la de Regulación de Salud (en
liquidación) (Tabla 4).
Tabla 4 Composición de los cuerpos colegiados en las comisiones de regulación.
Comisiones
de regulación
Comunicaciones (CRC)
Agua Potable
y Saneamiento Básico
(CRA)
Energía y Gas
(CREG)
Comisionados
3 comisionados
4 comisionados
5 comisionados
Ministros
Directores
TIC
DNP
Salud
DNP
Vivienda
Superintendencia
de Servicios Públicos*
Minas y Energía
DNP
Hacienda y Crédito
Publico
En Colombia existen entidades cuya función y misión es la inspección, vigilancia y control de determinadas actividades económicas, así como de la prestación de servicios públicos. Actualmente se
encuentran diez de estas entidades dedicadas a diferentes áreas. Aunque la labor de las superintendencias es autónoma e independiente de la entidad reguladora, existe una constante comunicación
entre estos organismos, con lo cual se busca garantizar que las regulaciones emitidas sean coherentes
y puedan ser objeto de una correcta supervisión y un control efectivo (Tabla 5).
Tabla 5 Ministerios y superintendencias adscritas.
Ministerio
Superintendencias/otras entidades de control
Transporte
Puertos y Transportes
Interior
Relaciones Exteriores
Agricultura y Desarrollo Rural
Instituto Colombiano Agropecuario (ICA)
Trabajo
Subsidio Familiar
Minas y Energía
Justicia y Derecho
Notariado y Registro
Industria y Comercio
Comercio, Industria y Turismo
Sociedades
Educación Nacional
Economía Solidaria
Hacienda y Crédito Público
Financiera
Ambiente y Desarrollo Sostenible
Defensa Nacional
Vigilancia y Seguridad
Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones
Cultura
Vivienda, Ciudad y Territorio
Salud
*Con voz, sin voto
Fuente: Elaboración propia.
Las comisiones de regulación han sido fundamentales para establecer un marco regulatorio en sectores donde existen “fallas de mercado” para la provisión de los servicios públicos domiciliarios. En
aquellos sectores en los que no existe una comisión de regulación, el Ministerio del sector es responsable por la emisión de las regulaciones del área de su competencia.
Salud y Protección Social
Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos
y Alimentos – INVIMA
Departamentos administrativos
Departamento Nacional
Servicios Públicos
de Planeación (DNP)
Fuente: Elaboración propia.
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Reforma Regulatoria en América Latina
Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia
Elementos para una política
de mejora regulatoria
A lo largo de la última década del presente siglo, en Colombia han surgido iniciativas gubernamentales dirigidas a facilitar la interacción entre las entidades del sector público y el sector privado, con
el objetivo de mejorar la gestión y calidad de la regulación en el país. Estas iniciativas van desde la
simplificación administrativa a nivel transversal hasta la implementación de evaluaciones de impacto
regulatorio por parte de ciertas entidades encargadas de emitir regulaciones en ciertos sectores. En
esta sección se presentan las estrategias que el Estado colombiano viene implementando, relacionadas con el ámbito regulatorio y que representan un avance hacia la consolidación de una política de
mejora regulatoria integral.
Reforma a la estructura del Estado
Como antecedente al desarrollo de los elementos de gestión de la política de mejora regulatoria en el
país, es importante mencionar la reforma institucional de la regulación y el control sobre la actividad
empresarial que se gestó durante la primera década del presente siglo.
Durante los dos periodos de gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) se propuso una reforma a la estructura del Estado cuyas bases se encuentran en la Directiva Presidencial
número 10, de agosto de 2002. Esta propuesta fue impulsada para contrarrestar las consecuencias
negativas del empeoramiento de las finanzas públicas y la creciente desconfianza de los ciudadanos
en las instituciones públicas, entre ellas el Congreso de la República.
El gobierno del presidente Uribe planteó la construcción de un “Estado comunitario”, entendido como un Estado eficiente, pequeño y ordenado. Con base en este planteamiento, el DNP adelantó
una revisión del esquema institucional vigente y diseñó una propuesta de reforma institucional de la
regulación y el control sobre la actividad empresarial. Este análisis permitió el desarrollo de un marco
conceptual que contenía la visión general del papel del Estado y que buscaba identificar los intereses
que ameritaban la intervención pública mediante la regulación y el control, así como definir lineamientos institucionales a los que se asociaran estas funciones.41
Se reconoce entonces la necesidad de desarrollar regulación de alta calidad como incentivo a la
inversión privada, buscando privilegiar la participación ciudadana y contrarrestando las asimetrías de
información mediante mecanismos de divulgación y acceso a información oportuna y confiable. Para
el efecto, se busca subsanar los problemas de duplicidad de funciones y de colisión de competencia
entre organismos y entidades del Estado, así como procurar adelantar una gestión pública por resultados con el fin de mejorar la productividad en el ejercicio de la función pública.
41
DNP (2003) “Marco Conceptual para reformar y consolidar el esquema institucional de regulación y control de la
actividad empresarial”
A partir de este marco se establecieron una serie de recomendaciones tanto para mejorar los
procesos de regulación, como para hacer más coherente la institucionalidad de la supervisión. Entre
las propuestas planteadas para mejorar la regulación se identifica:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
Garantizar la separación entre política y regulación.
Implementar mecanismos de rendición de cuentas.
Buscar el debate público de la regulación.
Hacer control presupuestario.
Adscripción.
Vinculación.
Respecto a las labores de supervisión, se plantea entre las características deseables:
i) la definición del alcance;
ii) la diferenciación entre control objetivo o subjetivo;
iii) la definición de sanciones;
iv) la independencia;
v) la adscripción;
vi) el autocontrol;
vii) la implementación de un régimen jurídico único;
viii)el control antimonopolio.
En términos generales, se identifica la necesidad de continuar con la separación de las funciones
regulatorias y las de control, pero manteniendo los lazos de comunicación entre las dos actividades.
Política antitrámites
La expedición de la Ley 489, de 1998, es el marco que define en Colombia la supresión y simplificación de trámites como un objetivo permanente de la administración pública, Esta Ley establece el
Estatuto Básico de Organización y Funcionamiento de la Administración Pública, que fue reforzado
por el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: “Hacia un estado Comunitario”, donde se reconoció
explícitamente el exceso de trámites y requisitos como uno de los factores que obstaculizan la actividad empresarial.
Con estos antecedentes, en el 2005 se desarrolló la Política Antitrámites, liderada por el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), la cual propone avanzar en la eliminación de
barreras de acceso y costos de transacción injustificados. Para ello se otorgaron facultades al DAFP
para verificar el soporte legal de los trámites que se establecen y para crear un Comité Antitrámites
en cada entidad pública del orden nacional.
Como herramienta para facilitar la gestión y el seguimiento constante al desarrollo de esta
política, se conformó al interior del DAFP el Grupo de Racionalización y Automatización de Trámites
(GRAT).42 Este grupo está integrado por dos delegados de alto nivel de cada una de las entidades
42
Decreto 4669 de 2005 reglamentario de la Ley 962 de 2005.
82
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Reforma Regulatoria en América Latina
Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia
coordinadoras del tema43 y funciona como órgano consultivo del Gobierno Nacional para el desarrollo de una política de antitrámites que se centra en la eliminación de trámites innecesarios, la
simplificación administrativa de los trámites de mayor impacto, estrategias de estandarización y automatización de trámites con cobertura nacional, y la búsqueda de la interoperabilidad para garantizar
el acceso a los servicios.
Específicamente, el GRAT tiene a su cargo las siguientes funciones:44
•
•
•
•
•
•
•
Coordinar la elaboración del Plan de Acción que agrupará los diferentes planes sectoriales e
intersectoriales en materia de racionalización y automatización de trámites.
Sugerir al Gobierno Nacional propuestas normativas que contribuyan al mejor desarrollo de la
política de racionalización y automatización de trámites.
Realizar seguimiento a los proyecto de interés para el Gobierno Nacional, verificar que se cumpla con los cronogramas establecidos y coordinar estrategias de articulación interinstitucional
con el sector público y privado para garantizar su implementación y sostenibilidad.
Analizar y aprobar los informes semestrales descritos en el proyecto de racionalización y automatización de trámites y otros documentos de política.
Proponer al Gobierno Nacional iniciativas de eliminación, integración, simplificación, estandarización y automatización de trámites.
Velar por la portabilidad entre sistemas de información y por el uso de medios tecnológicos
integrados.
Hacer seguimiento de los planes de acción de mejoramiento de los indicadores que evalúa el
doing business, en lo concerniente a simplificación de trámites.
El trabajo de este grupo se ha implementado en cuatro fases:
1.
2.
3.
4.
Creación del Sistema Único de Información Trámites (SUIT), en el cual se deben registrar e identificar los trámites de las entidades públicas.45
Racionalización de trámites y servicios, que incluye simplificación, estandarización, fusión de
trámites, eliminación, adecuación normativa, interoperabilidad, optimización y automatización
de trámites y procedimientos administrativos.
Estudio de trámites e identificación de cadenas de trámites.46
Implementación de ventanillas únicas.
La implementación de ventanillas únicas parte de una visión de compromiso interinstitucional y de
trabajo público-privado en materia de facilitación de trámites. Implica la coordinación de diferentes
Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) como ente rector, Presidencia de la República, Alta
Consejería para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa, Alta Consejería para la Gestión Pública y Privada,
Vicepresidencia, Ministerio del Interior, Departamento Nacional Planeación y Gobierno en Línea.
44
Ver artículo 4 del Decreto 4669 de 2005.
45
Al mes de agosto de 2012, este sistema tiene 7026 trámites registrados; de ellos, 2162 son de orden nacional, 1162
son departamentales y 3702 son municipales. En desarrollo de un convenio con la Escuela Superior de Administración
Pública (ESAP) se adelantará la inscripción de 2500 nuevos trámites durante el año 2012.
46
Se han identificado 537 cadenas de trámites y se ha priorizado el trabajo en éstas según la dificultad de
implementación, impacto e importancia.
43
entidades en el uso de metodologías de integración de servicios y esfuerzos de innovación para el uso
de medios electrónicos y de tecnologías de la información y las comunicaciones (TICs).
El Gobierno colombiano ha impulsado la implementación de dos ventanillas para la simplificación de trámites: ventanilla única de comercio exterior (VUCE) y ventanilla única de registro (VUR).
Adicionalmente, y para contribuir al mismo propósito, en alianza con el sector privado, se ha promovido la creación de centros de atención empresarial (CAEs)
Ventanilla única de comercio exterior (VUCE)
Fue creada por el Decreto 4149, de 2004, para unificar y agilizar mediante un trámite electrónico
las autorizaciones, permisos, certificaciones o vistos buenos previos exigidos por las respectivas entidades del Estado para la realización de las operaciones específicas de importación y exportación
de bienes. Es coordinada por el Ministerio de Comercio Industria y Turismo (MCIT) y cuenta con la
participación de 18 entidades administrativas relacionadas con el comercio exterior. El número de las
operaciones realizadas en esta ventanilla se ha incrementado 140% en seis años, de 250,000 en el
año 2005 hasta 600,000 en el año 2011.
Ventanilla Única de Registro (VUR)
La VUR se lanzó en 2009 en la ciudad de Bogotá, como resultado del Convenio Administrativo de Cooperación 022, de 2009, firmado por seis entidades del orden nacional y tres del orden territorial.47
Tiene por objetivo optimizar el proceso de registro y formalización de bienes inmuebles, mediante la
reducción de los trámites, plazos, costos y requisitos. Al mismo tiempo, busca garantizar la transparencia y fomentar el cumplimiento de obligaciones legales, prestando a la ciudadanía un servicio de
calidad.
Hasta el momento se han vinculado 77 notarias y se ha establecido como meta para el año
2014, la integración con 45 municipios y 292 notarías adicionales. El número de consultas en la VUR
ha aumentando de 152,933 en 2009 hasta 1,543,330 en 2011.
Centros de atención empresarial (CAEs)
Esta iniciativa es resultado de un trabajo conjunto entre el Gobierno Nacional, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las alcaldías municipales y las cámaras de comercio del país agremiadas en
Confecámaras. Los CAEs tienen por objetivo facilitar y promover los procesos de creación y constitución de empresas buscando la prestación de un trámite único mediante la promoción de una relación
más eficiente y transparente entre empresas, administración pública y entidades privadas que prestan
servicios relacionados con registro y formalización empresarial. Los CAEs se encuentran presentes en
47
El Ministerio del Ambiente; el Ministerio de Comercio Industria y Turismo; el Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones; el Departamento Nacional de Planeación; el Departamento Administrativo de la Función Pública;
la Superintendencia de Notariado y Registro; la Gobernación de Cundinamarca; la Secretaría de Hacienda Distrital de
Bogotá; y el Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá.
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Reforma Regulatoria en América Latina
Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia
24 ciudades del país, con más de 100 puntos de atención, los cuales son complementados por el
portal CAE (http://www.crearempresa.com.co/) que integra los servicios de las diferentes entidades
en una sola plataforma tecnológica.
Ley Antitrámites
La iniciativa más reciente adelantada por el Gobierno Nacional para la reducción de cargas administrativas y de regulaciones innecesarias sobre la actividad empresarial y los ciudadanos fue la expedición del Decreto-Ley 019 de 2012, denominado Ley Antitrámites. Este fue el resultado de las facultades extraordinarias otorgadas por un término de seis meses al Presidente de la República en 2011
(Ley 1474) para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes
en la administración pública.
Para la formulación de este decreto se promovió la participación de empresarios y ciudadanos
mediante el Programa de Regulación Competitiva del MCIT, el cual tuvo como objetivo construir
sugerencias para eliminar, reformar o expedir regulaciones amigables con el sector privado. Para
ello se establecieron mesas de trabajo transversales, presenciales y virtuales con empresarios de siete
sectores en veinte ciudades.
A su vez, para recopilar las iniciativas ciudadanas, la Presidencia de la República promovió a nivel
nacional el uso de una herramienta tecnológica diseñada para el control y la participación ciudadana
denominada Urna de Cristal (http://www.urnadecristal.gov.co). Al finalizar esta etapa, el gobierno
disponía de 70,000 sugerencias ciudadanas, 901 propuestas originadas en las mesas de trabajo y 309
propuestas empresariales.
El resultado de estas consultas sirvió como insumo para identificar diversas regulaciones y trámites que fueron sujetas a modificaciones, entre ellas: eliminación de registro de libros, reducción de
tiempo para afiliación en cajas de compensación, obligación de compartir bases de datos y eliminación de certificados por consulta en línea y reducción en tiempo para resolver solicitudes en la VUCE.
De acuerdo con el DAFP (2012) el Decreto-Ley 019, de 2012, es sin duda alguna, el avance
más importante en términos de depuración administrativa y regulatoria en Colombia. Su carácter
transversal ha generado dinámicas en los 23 sectores administrativos del Estado Colombiano y el
compromiso de las 32 gobernaciones del país.
Estrategia Gobierno en Línea
Desde 2008 se inicia en Colombia la implementación de la estrategia Gobierno en Línea, un instrumento transversal que apunta a facilitar el buen gobierno en términos de modernización, eficiencia y
eficacia administrativa mediante el uso de las TICs y estableciendo mecanismos para masificar la participación ciudadana.48 Para su desarrollo se establecieron disposiciones de obligatorio cumplimiento
para las entidades públicas y se creó el Comité de Gobierno en Línea, con la función de acompañar a
los funcionarios de las entidades públicas que están encargados del servicio al ciudadano, la racionalización y simplificación de trámites, así como la implementación de medidas de control interno. Como
resultado, se ha pasado de 73 trámites y servicios disponibles en línea en 2007 a 881 en el 2012.
Asimismo, le corresponde al Comité trabajar en la identificación de barreras normativas para
la provisión de trámites y servicios en línea y propender por su eliminación, de forma que se pueda
avanzar hacia la prestación de la mayor cantidad de servicios del gobierno por medios electrónicos.
Avances en abogacía de la competencia
En 2009 se promulgó la Ley de Competencia que entrega a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) la facultad de “rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal que
puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades de regulación deben informar a la SIC de los actos administrativos que se pretendan expedir”.49
Lo anterior ha sido un paso importante para favorecer la mejora continua en el régimen de
competencia en Colombia. La SIC se ha convertido en la entidad responsable de consolidar la base
de datos de proyectos reglamentarios que puedan incidir sobre las condiciones de competencia en
los mercados, y hacer la revisión y emisión de conceptos de abogacía solicitando, de ser necesario, a
las autoridades profundizar sobre los resultados regulatorios que se esperan.
Bajo estas atribuciones, desde el 2009, la SIC ha revisado 81 proyectos de regulación en ocho
sectores; entre éstos, Telecomunicaciones (30) y Energía (29) concentran la mayoría de las reglamentaciones conceptuadas; quince del total de conceptos emitidos corresponden a proyectos regulatorios considerados con alguna restricción a la competencia.
Consulta pública
La normativa colombiana hace explicitas ciertas disposiciones para la consulta pública durante los
procesos de elaboración de regulaciones. Para el caso de las regulaciones generales, desde la Constitución Política de Colombia se incluyen los mecanismos de participación popular (plebiscito, el
referendo, la consulta popular y el cabildo abierto).50 Para el caso de los proyectos de Ley que se
encuentren en curso, se reglamentan los procedimientos para que los ciudadanos puedan participar
a través de la realización de observaciones.51
Respecto a las medidas particulares para la consulta de procesos regulatorios se encuentra que:
•
La consulta previa se aplica en situaciones donde se vayan a realizar proyectos, obras o actividades dentro de territorios de pueblos indígenas y tribales, buscando proteger su integridad
Ley 1340 de 2009, reglamentada por el Decreto 2897 de 2010
Ley 134 de 1994, reglamentación de los mecanismos de participación ciudadana
51
Capítulo IX de la Ley 5 de 1992 “De la participación ciudadana en el estudio de los proyectos”
49
50
48
Reglamentado mediante el Decreto 1151 de 2008.
86
87
Reforma Regulatoria en América Latina
Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia
•
cultural, social y económica, así como garantizar el derecho fundamental a la participación, que
es reconocido por las Naciones Unidas mediante el Convenio OIT 1691, de 1989, e incorporado
en la legislación nacional por la Ley 21 de 1991 que aplica a los grupos étnicos (DNP, 2011).
El Artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, que entró en vigencia en el mes julio de 2012, establece que es
obligación de todas las entidades públicas divulgar sus proyectos de regulación, junto con las razones que los fundamentan. La publicación debe hacerse a través de medios electrónicos o por
correo físico para proyectos de actos administrativos y otorgar un tiempo para que los distintos
actores interesados presenten sus comentarios. Las entidades pueden determinar de manera
discrecional el procedimiento para consultar a los ciudadanos.52
Considerando la particularidad de cada una de las entidades regulatorias, se ha optado por implementar la consulta pública de diversas maneras:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
En el caso de las Comisiones de Regulación, el Decreto 2696, de 2004, establece las reglas
mínimas para garantizar la divulgación y la participación en los actos que adelantan, teniendo
en cuenta la importancia de la activa participación de los interesados en la regulación de cada
sector. Sus obligaciones incluyen publicar en la página web, con antelación no inferior a 30 días
•
•
•
a la fecha de expedición, todos los proyectos de resolución de carácter general que pretendan
expedir. Las comisiones definen y hacen públicos los criterios y casos excepcionales en que dicha
obligación no es aplicable.
En el caso de los Ministerios, se aplican las directrices generales para la elaboración de decretos y
resoluciones, que establece el Decreto 1345, de 2010.53 Los proyectos de reglamentación deben
ser publicados para su consulta en la página web de la entidad con periodo definido discrecionalmente, según la necesidad de cada sector y la especificidad de la reglamentación a expedir.
En cuanto a la reglamentación técnica, siendo el punto de contacto el MCIT, todos los proyectos
son notificados ante los socios comerciales de Colombia54 y la Organización Mundial del Comercio (OMC).
En este contexto de consultas heterogéneas es posible identificar cómo cada una de las entidades tiene responsabilidades y criterios mínimos que cumplir mientras mantienen la suficiente discreción para adoptar la consulta de la regulación a cada uno de sus sectores y casos particulares.
Evaluaciones de impacto regulatorio
Aunque las evaluaciones de impacto regulatorio no son un mecanismo plenamente establecido y
transversal en Colombia, algunas entidades, especialmente las comisiones de regulación y el DAFP,
realizan una evaluación de impacto regulatorio previo a la emisión de los actos administrativos:
Numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011.
Decreto 1345 de 2010.
54
Países con los cuales se han establecido acuerdos de comercio. Los acuerdos vigentes actualmente: México, Triángulo
Norte (Salvador, Guatemala y Honduras), Chile, CAN, Canadá Estados Unidos, Suiza y Liechtenstein.
La CREG realiza evaluaciones costo-beneficio de cada una de sus regulaciones.
La CRC aplica a todos los procesos de elaboración de regulación un componente de evaluación
previa que incluye la construcción propiamente dicha de la propuesta regulatoria que responde
al problema detectado, las alternativas disponibles y la evaluación de impacto de cada una de
ellas.
La CRA ha establecido lineamientos para la realización de la manifestación de impacto regulatorio (MIR) con las siguientes tres fases: esquema de consultoría y definición del método de
análisis del impacto de las medidas regulatorias; evaluación del impacto de un grupo específico
de medidas regulatorias de carácter general aplicable a los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado y aseo; y evaluación general de la calidad del marco regulatorio.
En el caso de la expedición y aprobación de trámites por parte del DAFP,55 la evaluación ex ante
es el análisis del impacto regulatorio que consiste en:
•
Describir el trámite y justificar su creación desde el punto de vista legal.
Efectuar una propuesta de diseño del proceso del trámite.
Señalar los beneficios para la entidad y para los usuarios.
Precisar la carencia de medidas alternativas de menor costo y mayor eficiencia, así como el
impacto presupuestal en la entidad.
Acreditar los costos de su implementación para los obligados a cumplirlo y los recursos
presupuestales y administrativos necesarios para su aplicación.
Para el caso de la evaluación de impacto ex post, sólo las comisiones de regulación están obligadas
a realizar estudios de impacto del marco regulatorio en su conjunto cada tres años,56 pero no existe
normatividad que haga obligatoria la evaluación de impacto ex post para las regulaciones una a una
durante el proceso de emisión.
Retos de la política de mejora
regulatoria
Sin duda, en los últimos años en Colombia se ha incrementado la conciencia y voluntad del Gobierno
de avanzar hacia el establecimiento de una política de mejora regulatoria integral, que más allá de
garantizar los atributos jurídicos y la constitucionalidad de las regulaciones, propenda por su calidad
y por eliminar las barreras de acceso y costos de transacción injustificados que pueden representar
ciertas regulaciones.
Como consecuencia en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) (2010-2014) “Prosperidad para
Todos” del gobierno del presidente Juan Manuel Santos, se identificó la necesidad de:
52
53
55
56
Decreto 4669 de 2005. Ley 962 de 2005 y Decreto-Ley 019 de 2012.
Decreto 2696 de 2004.
88
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Reforma Regulatoria en América Latina
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•
•
•
Extender la política de simplificación de trámites a las regulaciones. No revisar únicamente trámites, sino verificar que las regulaciones emitidas cumplen criterios de calidad.
Enfocarse en la racionalización antes que automatización. Revisar la regulación y su necesidad,
antes de automatizar trámites injustificados.
Revisar la regulación económica transversal, pero también analizar la regulación sectorial y regional de manera integral y no aislada.
Por ello en el artículo 52 de la Ley 1450 del PND se estableció la creación de un Programa de Racionalización de Regulaciones y Trámites (PRRTE), con el objetivo de “evaluar, analizar e implementar
acciones de mejora en las regulaciones en todos los niveles de la administración pública y adoptar
un marco conceptual para calificar los requisitos de entrada a los mercados, los trámites y las regulaciones como barreras de acceso.” Aunque en la actualidad este programa se encuentra en etapa
de diseño, se reconoce su potencial como instrumento de intervención del Estado para maximizar el
bienestar social, corregir las fallas de mercado y proteger los derechos de los ciudadanos.
Además de la implementación del programa mencionado, es posible identificar varios retos a
futuro respecto a la construcción de una política de mejora regulatoria en Colombia:
•
•
•
•
•
•
Establecer lineamientos integrales de una política de mejora regulatoria, implementando mecanismos de coordinación adecuados para garantizar una regulación de calidad, mientras se
reconocen y acogen las iniciativas que hasta el momento se han desarrollado.
Fomentar el desarrollo de nuevas capacidades en los reguladores y los entes territoriales para
garantizar una efectiva aplicación de herramientas que garanticen la calidad de la regulación
vigente o por expedir, como son las MIR y las evaluaciones ex post, incluyendo la consideración
de aspectos económicos, sociales y ambientales.
Avanzar en la identificación del acervo regulatorio del país y establecer mecanismos para controlar la expedición desmedida de regulación, valorando su calidad y pertinencia en un contexto
de ciclo de gobernanza regulatoria.
Establecer mecanismos para evaluar los avances en política regulatoria, mejorando los mecanismos tanto para la evaluación de las regulaciones, como de los instrumentos mismos de mejora
regulatoria. Un ejemplo de ello es la conveniencia de avanzar en la evaluación de impacto de la
política antitrámites.
Consolidar las vías de comunicación entre reguladores y supervisores, revisando la posibilidad
de establecer facilidades comunes entre las superintendencias de tal forma que se generen
sinergias entre ellas debido a la complementariedad de los insumos requeridos para ejercer sus
funciones de vigilancia y control.
Consolidar los procesos de consulta pública y transparencia, e incentivar a los consumidores y
empresarios a ser participes de la expedición de regulaciones. En uso de la Ley 1437, de 2011,
trabajar en explotar adecuadamente los avances tecnológicos y las posibilidades que ofrecen las
TICs para modernizar y racionalizar el funcionamiento interno de la función pública y encontrar
mecanismos de acercamiento entre los ciudadanos y las autoridades o entidades públicas.
Conclusiones
La organización institucional vinculada al proceso de regulación en Colombia propende por la separación de las funciones regulatorias y las de control, aunque manteniendo una estrecha relación
entre los entes encargados de cada una. Las potestades de expedición de regulación recaen en la
Rama Ejecutiva del poder público y en el Legislativo, en cabeza del Congreso de la República. Las
comisiones de regulación son entidades adscritas a los Ministerios, que funcionan como órganos colegiados especializados en regular sectores con frecuentes fallas de mercado, como en el sector de
comunicaciones y de servicios públicos. Por su parte, las labores de inspección, vigilancia y control,
son ejercidas por superintendencias competentes en diferentes sectores.
En los últimos años, se ha evidenciado la voluntad del Gobierno Colombiano de avanzar hacia
el establecimiento de una política de mejora regulatoria, que considere aspectos de calidad más allá
de la técnica legislativa y la revisión de constitucionalidad. Aunque en la actualidad no existe una
política explicita, sí se han desarrollado e implementado importantes elementos que sirven de soporte
a la generación de regulaciones de calidad y a la eliminación de barreras de acceso y costos de transacción injustificados.
En este marco se ha desarrollado una política antitrámites que incluye la implementación de
mecanismos de coordinación y seguimiento, como el Grupo de Racionalización y Automatización
de Trámites (GRAT), y reporta importantes logros como el desarrollo de ventanillas únicas para la facilitación de trámites de comercio exterior y para el registro de bienes inmuebles. Asimismo, la reciente
expedición de la Ley Antitrámites ha permitido la reducción de cargas administrativas y regulaciones
innecesarias. Una herramienta clave para el desarrollo de esta iniciativa fue la estrategia de Gobierno
en Línea, que busca incrementar el uso de las TICs en todos los procesos de la administración pública
y mejorar la comunicación entre el gobierno y los ciudadanos.
Adicional a lo anterior, se ha fortalecido el régimen de competencia en Colombia gracias a las
facultades de Abogacía de la Competencia otorgadas a la Superintendencia de Industria y Comercio
desde el año 2010. Asimismo, se ha favorecido la consulta pública de las regulaciones con la expedición de medidas que promueven procesos de participación ciudadana al obligar a todas las entidades
con facultades regulatorias a realizar la divulgación de sus proyectos de regulación.
Respecto a los procesos de evaluación (ex ante y ex post) de las regulaciones, se encuentra que
aunque no es obligatorio el cumplimiento a nivel general, en el caso de las comisiones de regulación
se aplican metodologías de evaluación de impacto regulatorio previo a la emisión de los actos administrativos y además están obligadas a realizar estudios de impacto del marco regulatorio existente
cada tres años.
Para continuar avanzando en la construcción de una política de mejora regulatoria en Colombia, el Gobierno actual ha identificado la necesidad de extender la política de simplificación de trámites a las regulaciones, enfocarse en la racionalización antes que automatización, así como analizar la
regulación sectorial y regional de manera integral y no aislada.
Por otra parte, es importante trabajar aspectos como la aplicación de evaluaciones de impacto
de las regulaciones y en el desarrollo de evaluaciones a los programas que se implementan para
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Reforma Regulatoria en América Latina
Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia Mejora regulatoria en Colombia
mejorar la regulación. De la misma manera, el desarrollo de capacidades en los reguladores y los
entes territoriales será un elemento que permitirá garantizar la efectiva aplicación de herramientas
para mejorar calidad de la regulación vigente o por expedir.
La mejora regulatoria en Costa Rica:
10 años de experiencia
Isabel Cristina Araya Badilla*
92
*Directora de la Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio de Costa Rica,
desde 2002.
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia Introducción
Desde hace varias décadas la mayoría de las economías latinoamericanas han venido impulsando un
modelo de desarrollo con una alta apertura internacional, tanto en el plano comercial como en el
de atracción de inversión, mediante el cual se ha logrado abrir nuevos mercados, mejorar las condiciones de acceso a sus exportaciones y fomentar la inversión; sin embargo, para que este modelo
fuera exitoso, requería de un ambiente favorable a la inversión y a los negocios, ambiente que a su
vez debía contar con dos elementos indispensables: por un lado, empresarios innovadores con capacidad y flexibilidad de respuesta a los retos del mercado; y por otro, un Estado que brindara servicios
eficientes al ciudadano, que fuera un aliado y no una traba en el fomento de la competitividad de
las empresas y que por supuesto también velara por la protección de los objetivos legítimos de la
población.
Esta necesidad de servicios públicos eficientes puso de manifiesto que en la mayoría de los
Estados existía una serie de trabas burocráticas, generadas por marcos regulatorios deficientes, con
duplicidades y traslapes de competencias, y con una práctica administrativa caracterizada por un
énfasis excesivo en los procesos previos de permiso o autorización, con una muy débil o nula fiscalización para garantizar el cumplimiento de las reglas bajo las cuales se dieron tales permisos o
autorizaciones.
Como respuesta a esta problemática, los gobiernos de los diferentes países a nivel mundial –y
por supuesto regional– empezaron desde la década de 1980 a llevar adelante procesos de mejora
regulatoria.
En el presente documento se hace un breve recorrido de la experiencia costarricense en esta
materia, dando especial énfasis a los procesos más recientes, pero explicando cómo muchas iniciativas se gestaron a lo largo de varios años y cuál ha sido su evolución.
Marco conceptual
En su concepción más general, la mejora regulatoria se define como el conjunto de acciones que
realiza el Estado para generar regulaciones que cumplan con el objetivo por el que fueron creadas
(eficaces), al menor costo para el administrado y para el gobierno (eficientes) y sin excesos o vacíos
legales (equilibradas). En este sentido, la mejora regulatoria busca eliminar los trámites innecesarios,
manteniendo y reforzando los controles en el campo por parte del Estado, con el propósito de asegurar la protección de los objetivos legítimos, proteger el interés público, brindar seguridad jurídica
al ciudadano y propiciar un ambiente favorable de negocios, con el consecuente aumento de la producción, el empleo y el bienestar general de la población.
En el caso de Costa Rica, el cumplimiento de estos objetivos a través de la mejora regulatoria se
basa en una serie de principios, varios de ellos ya establecidos desde la propia Constitución Política
y desarrollados en la Ley General de la Administración Pública de Costa Rica. Entre ellos, el principio
de economía procesal, de legalidad, de publicidad, de celeridad, de eficiencia y de eficacia de la ac-
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
tividad administrativa, de cooperación institucional e interinstitucional, de presunción de buena fe y
de transparencia.57
El cumplimiento de estos principios, a su vez, permitirá que la normativa legal cumpla con una
serie de requisitos cualitativos, propios de una buena regulación,58 dentro de los cuales se tiene:
•
•
•
•
•
•
•
•
Claridad: debe ser fácil de entender.
Apego jurídico: sujeta a la ley de la que se deriva.
Eficaz: cumplir con el objetivo para el que fue creada.
Eficiente: que el beneficio de su aplicación supere a los costos de cumplirla.
Equilibrio: que no deje vacíos legales o que establezca requerimientos excesivos para el logro del
fin para el que fue establecida.
Aplicabilidad: debe ser objetiva y aplicable en la práctica.
Coordinación: no debe pedir información o trámites que ya se tienen en la misma dependencia
y evitar duplicidad con otras instituciones.
Transparencia: debe estar expresa y claramente establecida para evitar interpretaciones discrecionales por parte de la administración.
Los alcances de la mejora regulatoria
Es frecuente que en la implementación de procesos de mejora regulatoria haya rechazo por parte de
las instituciones y los funcionarios, usualmente porque se le concibe como una auditoría que busca y
destaca los errores administrativos y, al mismo tiempo, porque demanda tiempo de los funcionarios
que deben brindar la información quienes, desde su óptica, podrían ser las pruebas de que los trámites no están bien. Esta errónea concepción hace que en muchas ocasiones el rechazo sea la primera
reacción de las entidades a los procesos de mejora regulatoria. Es por esta razón que en dichos procesos debe generarse una etapa inicial de sensibilización y empatía con los funcionarios, la cual debe
dar respuesta a tres interrogantes claves:
a) qué busca la mejora regulatoria;
b) qué no busca la mejora regulatoria; y
c) qué beneficios se obtienen y a quién van dirigidos.
¿Qué busca la mejora regulatoria?
Los objetivos básicos de todo proceso de mejora regulatoria se puede resumir en la Gráfica 8.
Los objetivos de la mejora regulatoria significa buscar que las regulaciones y trámites cumplan
con los principios de mejora regulatoria enumerados en el apartado anterior, con el fin de brindarle
seguridad jurídica al ciudadano; que conozca previamente las reglas del juego, bajo las cuales su
Principios recogidos en la legislación específica de mejora regulatoria que se emitió a nivel nacional y que se comenta
más adelante.
58
MEIC. Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica. Manual para elaborar Regulaciones y Trámites
Simples. EN: Compendio de legislación de Mejora Regulatoria y Simplificación de Trámites. San Jose, 2006.
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Reforma Regulatoria en América Latina
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia proyecto de inversión, su gestión administrativa va a ser analizada y resuelta por la administración y
cuándo se le va a dar respuesta.
Gráfica 8 Objetivos de la mejora regulatoria.
Establecer
regulaciones
claras y sencillas
Eliminar
duplicidades,
contradicciones y
discrecionalidad
Prescindir de
los requisitos
innecesarios
Establecer plazos
de resolución
definidos
Una revisión
y una prevención
Menos trámites
previos más
fiscalización
in situ
¿Qué no busca la mejora regulatoria?
Al igual que deben estar claros los objetivos de la mejora regulatoria, debe estar claro para la administración que es un instrumento que ayudará a mejorar la forma de realizar los cosas, que va a impactar
positivamente el ambiente productivo y el bienestar de los funcionarios, y que no busca ni sancionar,
ni reducir el empleo público. La Gráfica 9 resume los principales mitos que giran en torno a este tema
y recalca que no son aplicables a la mejora regulatoria.
Gráfica 9 Aspectos excluidos de la mejora regulatoria.
Eliminar trámites
y requisitos
necesarios
Identificar
culpables de los
retrasos para
sancionar
Reducir
el empleo
público
Dejar a la libre
las actividades
(sin controles
necesarios)
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
de tiempo”, sino como una inversión en la que hoy dedicamos esfuerzo y tiempo, pero que a futuro
nos brinda una rentable utilidad, en términos de tiempo, dinero e imagen institucional y bienestar.
Desde la perspectiva de la administración pública, la mejora regulatoria es hacer nuestro trabajo
cotidiano de forma mucho más eficiente. A través de ella recortamos todo paso o requisito que no
es indispensable para tomar decisiones en un proceso administrativo. Al hacer esto, los funcionarios
deben dedicar menos tiempo en revisar documentos que no le están aportando nada a un determinado trámite, lo que a su vez hace que se reduzcan los plazos de análisis y resolución de los procesos,
impactando por supuesto la cantidad de trámites que se resuelven. Esta cadena de impactos positivos
genera ante los administrados un mayor grado de satisfacción por los servicios obtenidos de determinada institución, propicia menores quejas de los usuarios y baja el nivel de tensión de los funcionarios
que atienden al público, con lo cual cabe esperar también una mejora en el ambiente de trabajo y
en la imagen institucional.
Desde la perspectiva del usuario (empresario o ciudadano en general) al contar con reglas claras
sobre los requisitos que debe cumplir, al tener certeza de cuándo se le va a resolver y al recibir mejores
servicios en menores plazos, le genera una ganancia directa, que se traduce en menores costos por
ejecutar determinado trámite; por ejemplo, menores costos por la reducción en el número de llamadas telefónicas o de visitas a la institución para saber cómo va su trámite o cuándo le resuelven; reducción en los costos de oportunidad, al poder iniciar su actividad económica sin dilaciones, pudiendo programar adecuadamente las actividades de financiamiento, construcción, inicio o ampliación
de operaciones, al tener seguridad del momento en que contará con las autorizaciones pertinentes.
Esta mayor eficiencia institucional y productividad del sector privado genera un círculo virtuoso
en beneficio del bienestar del país. Al contar con mayor producción se van a generar más y mejores
empleos, lo que a su vez genera mayor capacidad de pago y, en consecuencia, propicia mayor demanda que estimula aún más la producción; por ende, ambas generan más pago de impuestos, que
ahora son utilizados de manera más eficiente por el Estado. La Gráfica 10 resume las ganancias de
la mejora regulatoria.
Desproteger
los bienes que
tutela el Estado
¿Quién gana?
El ciudadano:
al contar reglas claras
y recibir servicios ágiles.
Reducir
el tamaño
del Estado
El país:
con más crecimiento, más
empleo y mayor bienestar.
Mejora
Regulatoria
El empresario:
al tener seguridad jurídica y
más competitividad.
¿Qué beneficios se obtienen y a quién van dirigidos?
Uno de los temas en que mayor convencimiento debe existir, tanto en los que promueven la mejora
regulatoria como en las instituciones que son llamadas a entrar en los procesos, es respecto a que existe una retribución al entrar en este tipo de procesos. No debe nunca visualizarse como “una pérdida
El estado:
al aumentar su productividad
y minimizar la corrupción.
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Reforma Regulatoria en América Latina
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia Marco Legal
En Costa Rica, la primera manifestación de mejora regulatoria se dio en 1992, cuando el Banco
Central inició un proceso de eliminación de una serie de controles y regulaciones que impedían la
competencia en el sector financiero, situación reforzada por la Sentencia Núm. 3495-92 de la Sala
Constitucional, que declaró inconstitucional el artículo 6 de la Ley de la Moneda, que prohibía los
contratos en moneda extranjera.
Durante esa misma década, a finales de 1994, se dictaron dos leyes que introdujeron formalmente y con mayor fuerza el tema de la mejora regulatoria en el país. La primera, la Ley de Aprobación del Acta Final de la Ronda Final de Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, Núm.
7475, en donde el país ingresó al esquema multilateral de comercio, reforzando el proceso de reducción de aranceles y los compromisos de eliminación de las licencias de importación. La segunda, la
Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Núm. 7472, en la cual por
primera vez introduce en la legislación nacional términos como: trámite innecesario, desregulación
y análisis costo-beneficio de las regulaciones; además, esta última ley da facultades a una comisión
(en ese entonces la Comisión para Promover la Competencia) para proponer la eliminación o modificación de trámites innecesarios y establece una serie de obligaciones a las instituciones para eliminar
todas aquellas regulaciones innecesarias y racionalizar las necesarias.
Posteriormente, en 1997, se consideró que debía existir un ente especializado dedicado a la
desregulación y racionalización de trámites, ya que la Comisión para Promover la Competencia tenía
mucha otras atribuciones, entre ellas velar porque no se dieran prácticas anticompetitivas en el mercado, relegando a un segundo plano el tema de desregulación. Es así como en julio de ese año se crea
por el Decreto Ejecutivo Núm. 26262-MEIC, la primera Comisión Nacional de Desregulación (CND), a
la cual se le asignaron funciones específicas para buscar los mecanismos para simplificar los trámites
que existieran en las diferentes oficinas públicas relacionadas con los sectores productivos, con una
designación nominativa de sus miembros. Posteriormente este decreto fue derogado por el Decreto
Ejecutivo Núm. 26778-MEIC del 22-01-98, el cual volvió a crear la Comisión de Desregulación, modificando su composición, y designando a sus miembros por cargo y no a través de una designación
nominal como la comisión que le presidió.
En octubre de ese mismo año se deroga también el decreto 26778 y se emite un nuevo Decreto
Ejecutivo, el Núm. 27351-MP-MEIC, en el que nuevamente se crea la Comisión de Desregulación y
en esta ocasión se creó su Secretaria Técnica, con el fin de darle soporte operativo; además, se le
dan funciones más amplias que las detalladas en los decretos anteriores como: coordinar y liderar
los esfuerzos en materia de desregulación, recomendar a las instancias correspondientes medidas
correctivas en materia de trámites y regulaciones; por ejemplo, en su artículo 5, esta regulación estableció: “Las dependencias públicas deberán suministrar, a través de la Secretaria Técnica que se crea
en el presente decreto ejecutivo, la información solicitada en los términos y plazos que la comisión
solicite, así como cualquier otra información que a su juicio sea relevante para el logro de los fines de
la Comisión. Igualmente los administrados podrán acudir a esta instancia a presentar sus iniciativas
o inquietudes en esta materia por medio de la Secretaría Técnica”, con lo cual se le dio un fuerte
impulso a proceso de desregulación en el país.
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
Cuatro años después se consideró indispensable brindarle sostenibilidad de largo plazo, dándole a su creación rango de ley en diciembre de 2002, mediante la Ley de Contingencia Fiscal, Núm.
8343, en la cual se introdujo una reforma a la Ley 7472, y es así como se crea la Comisión de Mejora
Regulatoria y su Unidad Técnica, con la composición y atribuciones actuales. Lo anterior obedeció
a la preocupación de que al ser creadas, la Comisión y su Unidad Técnica, por un decreto del Poder
Ejecutivo, fuera de fácil remoción según el gobierno en turno.
Principales resultados de la década
2002-2012
El trabajo en los temas de mejora regulatoria que ha realizado Costa Rica en esos diez años ha sido
arduo. Se han logrado importantes avances, pero a la vez se han enfrentado limitaciones que han
impedido alcanzar un avance mayor. A continuación se presentan los resultados más relevantes, clasificados de acuerdo con la temática.
Reformas Generales de Ley
Ley 8220
Sin duda, uno de los logros más relevantes en materia de mejora regulatoria en Costa Rica fue la promulgación en marzo de 2002 de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, cuyo texto base fue redactado en el seno del Programa de Simplificación de Trámites de la Administración Rodríguez y que fue presentado e impulsado en la Asamblea Legislativa,
por la Fracción Parlamentaria del Movimiento Libertario, lográndose el apoyo de todos los partidos
políticos representados en la Comisión Especial de Desregulación y Competitividad de la Asamblea
Legislativa de entonces, con lo cual fue posible su aprobación en un tiempo récord de nueve meses.
Con la promulgación de esta ley se reafirmaron una serie de disposiciones que ya se encontraban en
la Ley General de la Administración, pero que fueron recopiladas en una pequeña ley de diez artículos
y de muy fácil comprensión para el ciudadano común. Dentro de los aspectos más relevantes que
estableció la ley están:
a) Todo trámite debe estar sustentado en una ley; es decir que ningún trámite podría nacer si no
hubiera una ley que lo respaldara, un objetivo legítimo, un bien jurídico tutelado por una disposición de ley.
b) Todo tramité debe estar debidamente publicitado, lo cual implica estar publicado en el Diario
Oficial, estar visible para el administrado en el sitio donde se realiza el trámite y disponible en
los sitios web de las instituciones.
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Reforma Regulatoria en América Latina
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia c) No se le puede pedir al ciudadano información que brinde la misma entidad, que haya sido ya
solicitado por ésta aunque sea para otro trámite.59
d) Tampoco se le puede solicitar información que se encuentre en otra institución del Estado; para
ello obliga la ley a la coordinación a lo interno de las instituciones (entre dependencias) y la
interinstitucional (entre instituciones) para poder acceder a tal información.
e) Sólo se le harán observaciones al administrado por su trámite una única vez y por escrito.
f) Define un procedimiento para solicitar la aplicación del silencio positivo, cuando una institución
no resuelve en tiempo.60
g) Tipifica una serie de faltas graves en las que incurre el funcionario cuando incumple la ley.
Una de las virtudes de esta ley fue su ámbito de aplicación totalmente inclusivo, ya que incorporó a
toda la administración pública, incluyendo instituciones autónomas, semiautónomas, municipalidades (gobiernos locales), entes públicos no estatales, entre otros; de manera que es obligación de todo
el Estado ampliamente entendido, el cumplir con esta ley.
Con la entrada en vigencia de dicha ley se logró una revisión sustancial de los trámites que
tenían vigentes las instituciones, y en cumplimiento a un artículo transitorio que obligaba a publicar
todos los trámites vigentes, fueron publicados un total de 4021 trámites de la administración, con lo
cual se propició una mayor seguridad jurídica al ciudadano; sin embargo, aunque los ciudadanos encontraron en esta ley un instrumento jurídico claro, que los defendiera ante los excesos burocráticos
de la administración pública, hubo factores que impidieron su plena aplicación, entre ellos los que se
comentan a continuación.
Conocimiento y Aplicación de la Ley
En los años de vigencia de la ley no se logrado aún que el ciudadano común tenga un amplio conocimiento de los derechos que ésta la otorga. La divulgación y capacitación hacia éste ha sido bastante
limitada, a través de talleres y seminarios que se realizan anualmente desde el Ministerio de Economía, pero que resultan insuficientes para permear en toda la población.
A nivel empresarial, la Ley es un poco más conocida, gracias a una importante labor de divulgación que ha realizado el MEIC, en asociación con los gremios empresariales; sin embargo, debe
profundizarse más en su divulgación y capacitación, con el propósito de llegar a más empresarios, en
el especial los micro y pequeños.
no actúa en contra de ningún funcionario u oficina por “temor” a que después se le obstaculicen
más sus trámites, y esto a su vez ha repercutido en la aplicación de la Ley.
Falta de sanciones en la Ley original
En la Ley promulgada en 2002 se tipificó claramente cuáles conductas o incumplimientos hacían que
los funcionarios públicos incurrieran en faltas graves, y en forma general indicaba cómo debían presentarse las denuncias por tales incumplimientos ante la Administración; sin embargo, la Ley no incluyó
ningún artículo de sanciones, sino que se referenciaba a la Ley General de Administración, que incluía
un proceso bastante largo y complejo. Ante tal situación, el ciudadano se vio desalentado a actuar en
este sentido, aunado a las preocupaciones comentadas en el apartado anterior.
Seguimiento en la aplicación de la Ley
Si bien el MEIC, a través de la Dirección de Mejora Regulatoria, hizo y continúa haciendo un esfuerzo,
los recursos con los que cuenta no son suficientes para velar y monitorear a todas las instituciones
públicas. Este seguimiento debe ser un esfuerzo conjunto de todas las entidades, tema que aún no
ha logrado consolidarse, ya que a pesar de que tal responsabilidad recae en los jerarcas de las instituciones, la operación y responsabilidades diarias han hecho que el seguimiento haya sido débil en la
mayoría de los casos, sin dejar de reconocer que existen instituciones que han realizado importantes
esfuerzos por mejorar y simplificar sus trámites.
Reforma a la Ley 8220
Para atender las limitaciones señaladas se propusieron varias reformas de Ley61 y es en la actual Administración Chinchilla Miranda, que con el apoyo de las diferentes fracciones políticas de la Comisión
de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, se logró la promulgación de la Ley Núm. 8990, que
reforma a la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, Ley
Núm. 8220, publicada el 3 de octubre de 2011, Alcance Digital Núm. 72 a La Gaceta Núm. 189.
Con esta reforma se crean mecanismos para impulsar una mejor aplicación y cumplimiento de
la Ley y subsanar algunas de las debilidades citadas:
•
Asimismo, es indispensable que el ciudadano que conoce la ley haga valer sus derechos, presente sus alegatos y realice las denuncias que correspondan. El ciudadano, en especial el empresario, señala que al tener que recurrir frecuentemente a la Administración Pública a realizar trámites,
61
Hace una excepción la Ley a aquellos documentos que tienen una vigencia determinada; por ejemplo, las personerías
jurídicas.
60
La figura del silencio positivo es cuando se da por aprobada una solicitud de una licencia, permiso o autorización,
ante la no respuesta de la administración en el plazo de resolución establecido por el ordenamiento jurídico, siempre y
cuando la misma haya aportado todos los requisitos.
Excepciones: De acuerdo con la legislación nacional, no aplica en la tutela y preservación del ambiente, bienes públicos,
entre otros, donde la Sala Constitucional ha indicado expresamente que no opera el silencio positivo.
59
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
Se refuerza la publicidad a los trámites, al establecer que tienen que estar explícitos en la ley,
reglamento o decreto ejecutivo y obliga a que exista una oficina encargada de que se brinde
información al ciudadano sobre los trámites. (art. 4).
Dos de ellos impulsados desde el Poder Ejecutivo: a) Proyecto de Ley denominado “Fortalecimiento de la Mejora
Regulatoria”, Expediente Legislativo 16.266, la cual busca en primera instancia, fortalecer los criterios que emite
la Dirección de Mejora Regulatoria, sobre las regulaciones que deban emitir los Ministerios y demás entes de la
Administración. Este fortalecimiento versa sobre el carácter vinculante de los criterios que emita la Dirección de Mejora
Regulatoria; además, busca que la revisión de las regulaciones sea ex ante y no ex post. Asimismo, se adicionan varios
artículos a la Ley Núm. 8220, para poder aplicar sanciones, para los casos de incumplimiento que prevé el artículo 10
de dicho cuerpo normativo; b) Proyecto de Ley denominado “Reforma Integral a la Ley de Promoción de la Competencia
y Defensa Efectiva del Consumidor”, Expediente Legislativo Núm. 17.348, el cual, en el capítulo de Mejora Regulatoria,
viene a fortalecer a la Dirección de Mejora Regulatoria, con los tres aspectos antes mencionados en el Proyecto de Ley
anterior; y un tercer proyecto presentado por la Fracción del Movimiento Libertario, Expediente Legislativo Núm. 16956.
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Reforma Regulatoria en América Latina
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia •
•
•
•
•
•
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia Brinda mayor trasparencia en el proceso de cada trámite al tener la Administración que llevar los
expedientes numerados, foliados y hoja de control de seguimiento (art. 5).
En los sistemas electrónicos deberá contarse con una bitácora sobre todos los movimientos que
tiene determinado trámite, con el fin de evitar que se altere el orden del expediente y mantener
informado al ciudadano de cómo va su trámite.
Fortalece la obligatoriedad de la Administración de resolver en el plazo legal o reglamentario
establecido, al dejar explícito que la revisión única es válida para la Administración como un
todo, aunque cambie el funcionario que revisa la segunda vez (art. 6).
Define un proceso más práctico para la aplicación del silencio positivo, al reafirmar que la Declaración Jurada que debe presentarse para solicitar la aplicación de dicho silencio versará únicamente sobre los requisitos que estén estipulados en las leyes, reglamentos o decretos publicados; además, aclara que si la institución no responde en tres días, se da por aceptado que opera
el silencio (art. 7).
Amplía las faltas por incumplimiento a la ley y se crean las sanciones correspondientes, que van
desde suspensión de 3 a 8 días la primera vez y despido una tercera vez en que se incurra en
falta (art. 10).
Se hace explícita la rectoría del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) en los temas
que cubre la Ley 8220; se establece la figura del Oficial de Simplificación de Trámites y se reafirma
la responsabilidad de los jerarcas y de estos oficiales de velar por el cumplimiento de la ley (art. 11).
Establece la obligatoriedad de realizar una evaluación costo-beneficio, previo a emitir nuevas
regulaciones o reformar las existentes (art. 12).
Le otorga carácter vinculante al MEIC en materia de Simplificación de Trámites y los alcances
de la Ley, para la Administración Central (entes autónomos y semiautónomos criterio recomendador), dando mayor fuerza a la labor que desempeña el ministerio en esta materia, que hasta
entonces era con carácter de recomendación, quedando a voluntad de los jerarcas el aceptar o
no las recomendaciones (art. 13).
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
cida como Convención de la Apostilla, al amparo del Convenio de La Haya. La promulgación de esta
Ley fue un trabajo conjunto del MEIC por medio de esta dirección, del Ministerio de Justicia y Paz,
del Ministerio de Relaciones Exteriores y de la Comisión de Relaciones Internacionales de la Asamblea
Legislativa y entró en vigencia el 14 de diciembre de 2011.
Este mecanismo promueve la transparencia y seguridad jurídica, además de reducir costos monetarios, de tiempo y de consulta, al disminuir la cadena de firmas y autenticaciones que debían
seguirse para hacer válido un documento emitido en el exterior. Con el apostillado sólo se requiere de
tres pasos para validar aquellos documentos incluidos en la convención y provenientes de los países
adheridos a la misma.
En la actualidad se trabaja en la fase de implementación. Respecto a las acciones, entró en vigor
el Convenio-Ley, se elaboró una Directriz Presidencial, se han capacitado a 232 personas del sector público y privado, abogados liberales y 46 representantes de distintos consulados acreditados en el país.
Asimismo, la Comisión estará preparando un plan de trabajo para iniciar la fase de la Apostilla Digital.
El Sistema de Simplificación de Trámites y Mejora Regulatoria
Otra de las reformas de ley que se espera tenga gran impacto en materia de reducción y simplificación de trámites es la promulgación de Ley Núm. 8923 “Aprobación de la Adhesión a la Convención
Como se ha comentado, la implementación y seguimiento a los procesos de mejora regulatoria deben obedecer a una política integral de Estado, mediante la cual se definan los temas que van a ser
atendidos prioritariamente y se establezcan los mecanismos de seguimiento a la implementación de
los programas y acciones que se formulen.
Desde la actual administración se definió como órgano máximo dentro del Poder Ejecutivo
para el seguimiento de la Estrategia Nacional de Simplificación de Trámites y Mejora Regulatoria, al
Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación, bajo la coordinación directa de la señora Presidenta de la República Laura Chichilla y el Segundo Vicepresidente Luis Liberman; con el acompañamiento de la Ministra de Economía, Mayi Antillón, en su calidad de rectora en esta materia. Desde
dicho Consejo se definen las prioridades y metas estratégicas a partir de las cuales los diferentes
entes responsables formulan sus planes de trabajo.
En el gobierno anterior ya se había creado un Consejo de Competitividad, liderado por un ministro de Competitividad, pero en la actual Administración se le quiso brindar un mayor respaldo al
tema, siendo liderado directamente por la Presidenta de la República.
A la vez, conscientes de que la creación de este tipo de consejos iba a depender de los intereses del gobierno de turno, en la reforma a la Ley 8220 se estableció una serie de actores a los
que se les designa la responsabilidad de velar por su cumplimiento. Estos actores y su interrelación
coordinada es lo que constituye el Sistema de Simplificación de Trámites y Mejora Regulatoria.
Como primer actor de este sistema se encuentra el Ministro o Ministra del MEIC, en quien recae
la rectoría y coordinación de los procesos de Mejora Regulatoria en toda la Administración Pública.
Detrás del rector están cada uno de los jerarcas de las instituciones públicas cubiertas por la Ley 8220
que, como se indicó, aplica a toda la Administración Pública, quien es responsables de velar por el
cumplimiento de dicha Ley y de llevar adelante los procesos de mejora regulatoria y simplificación de
para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros”, cono-
trámites a lo interno de sus instituciones.
•
•
El 23 de marzo de 2012 se promulgó el nuevo Reglamento a Ley 8220, en el que se establecen temas
de gran importancia para hacer más operativa la Ley: el procedimiento y los formularios para solicitar
la aplicación del silencio positivo y la presentación de denuncias, la publicación de los trámites en el
Catálogo Nacional de Trámites como un medio para cumplir con la publicidad y transparencia que le
exige la Ley a cada uno de los trámites que establecen las instituciones.
También se establece el Sistema de Simplificación de Trámites y Mejora Regulatoria, conformado
por el MEIC como entre rector, todos los órganos y entidades de la Administración Pública contempladas en el artículo 1 de la ley, el Oficial de ST, las Oficinas de Información y los departamentos legales.
Adhesión de Costa Rica a la Convención de la Apostilla
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Reforma Regulatoria en América Latina
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia La tercera figura que creó la Ley y que forma parte de este sistema, es la del Oficial de Simplificación de Trámites (OST), el cual es el responsable operativo de procesos de mejora regulatoria
institucionales. Este cargo recae, de conformidad con el reglamento a la 8220, en un funcionario de
alto nivel decisorio, en el caso de los Ministerios en uno de los viceministros, en el caso de los entes
autónomos o semiautónomos en el gerente general o director ejecutivo y, en el caso de las municipalidades, en la figura del presidente municipal o el alcalde. El propósito de esta figura de alto nivel
es que cada entidad cuente con un líder institucional que pueda pedir cuentas a sus funcionarios y
brindarlas a su propio jerarca y al escrutinio público.
Cabe señalar que el OST vino a sustituir otra figura, que había sido creada en 2007 vía Decreto
Ejecutivo (Núm. 33678-MP-MEIC del 15-02-2007): la del Enlace Institucional de Mejora Regulatoria,
cuyo propósito era propiciar un proceso multiplicador de mejora regulatoria en sus instituciones; sin
embargo, tal responsabilidad recayó en personas con un alto compromiso, pero que en la práctica no
contaron con el poder de decisión suficiente para llevar adelante los esfuerzos de mejora regulatoria
encomendados por el Decreto Ejecutivo que les daba origen. Al tener el OST dicho poder decisorio
se espera que se subsane dicha deficiencia y se dé un mayor impulso a mejora de los trámites y al
cumplimiento de la Ley 8220.
Las funciones de este Oficial son amplias y entre ellas destaca:
•
•
Coordinar la formulación, implementación y velar por el cumplimiento del Programa Anual de
Mejora Regulatoria y Simplificación de Trámites de su institución.
Velar conjuntamente con el Departamento Legal, para que:
•
•
•
•
•
La institución realice el análisis de costo-beneficio de las regulaciones que vaya a emitir o
modificar.
Los trámites de la institución cumplan con lo establecido por la Ley Núm. 8220, su reforma y este reglamento, y tomar las medidas correctivas y, de ser necesario, se abran los
procesos administrativos para los funcionarios que incumplan con lo estipulado en dicha
legislación.
Implementar en sus instituciones los criterios o recomendaciones emitidas por el MEIC, por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria.
Velar porque se resuelvan las solicitudes de aplicación del silencio positivo y se mantenga actualizada la base de datos correspondiente.
Mantener actualizado el Catálogo Nacional de Trámites. Para apoyar y complementar la labor
del OST, la Ley establece que los departamentos legales deben velar porque se realice la evaluación de costo-beneficio cuando se emita o modifique cualquier regulación que incluya trámites.
Asimismo, deberán apoyar el proceso las oficinas de Información al ciudadano, creadas también
por la Ley.
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
Herramientas del Sistema de Simplificación
de Trámites y Mejora Regulatoria
Como herramienta principal del Sistema está el Reglamento a la Ley 8220, pero en adición a este se
creó una serie de herramientas que apoyan tanto al ciudadano como a la administración en la ejecución de los procesos de mejora regulatoria:
Catálogo Nacional de Trámites (CNT)
El Catálogo Nacional de Trámites fue creado por la Ley Núm. 7472, pero fue hasta en la Administración Arias Sánchez, en 2009, que se emitió el Decreto Ejecutivo Núm. 35358-MEIC, Catálogo de
Trámites y Plataformas de Servicio, para dar cumplimiento al inciso 6 del artículo 20 de dicha ley, en
el sentido de implementar un catálogo de trámites existentes a nivel de cada institución de gobierno,
que a su vez alimentara un catálogo de trámites a nivel nacional.
De igual manera, durante dicho gobierno se desarrolló una plataforma digital para implementarlo, dándose el lanzamiento oficial de la misma el 15 de octubre de 2009. En dicha plataforma, el
ciudadano encuentra información sobre los trámites clasificados por institución.
Posteriormente, esta medida vino a consolidarse en la práctica cuando, por directriz presidencial
de la Administración Chinchilla, se estableció la obligación al 30 de septiembre de 2010 para que
todas las instituciones públicas incluyeran sus trámites en dicha plataforma digital. Mediante esta
directriz se logró la publicación de 2511 trámites, distribuidos de acuerdo con el tipo de institución
como se muestra en la Gráfica 11.
Gráfica 11 Cantidad de trámites incluidos, por tipo de institución
(al 14 de agosto de 2012).
3000
2511
(60)
2500
1614
(17)
2000
1500
734
(31)
1000
500
60
(4)
13
(1)
90
(7)
Empresas
públicas
Municipalidades
Otros
0
Total
Ministerios
Instituciones
Autónomas y
Semiautónomas
Nota: Entre paréntesis se observa el número de instituciones.
Fuente: Registros del Departamento de Mejora Regulatoria
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Reforma Regulatoria en América Latina
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia Adicionalmente, se está trabajando en un proceso de depuración de dicho catálogo, con el propósito
de asegurar que lo registrado en el mismo cumpla con lo que establece el artículo 4 de la Ley 8220,
además de identificar las instituciones y trámites que aún no hayan sido inscritos en este Catálogo.
En particular, se pretende realizar un trabajo con los gobiernos locales, siendo éstos quienes menos
trámites tienen publicados.
Este catálogo está a disposición del ciudadano, con el fin de que pueda realizar en línea consultas sobre trámites, requisitos, procedimientos, plazos e instancias sobre permisos, autorizaciones y
licencias ofrecidos por cada ente u órgano de toda la Administración Pública central, descentralizada,
incluyendo también a las instituciones autónomas y semiautónomas, órganos con personalidad jurídica instrumental y empresas públicas. Dicho instrumento está disponible en el enlace: http://www.
competitividad.go.cr/catalogotramites/.
Sistema para Solicitar la Aplicación del Silencio Positivo
En el marco de la Estrategia Nacional de Simplificación de Trámites y Mejora Regulatoria y la correcta aplicación de la Ley 8220, en alianza con la Secretaría de Gobierno Digital, se ha emprendido el
desarrollo de una serie de sistemas digitales, que no sólo generan información sistematizada al ciudadano, sino el poder brindarle servicios en línea. Entre estos sistemas, en la actualidad se trabaja en
el desarrollo de una plataforma digital para que el ciudadano pueda solicitar la aplicación del silencio
positivo a la institución en la cual realizó un determinado trámite, relacionado con permisos, licencias
o autorizaciones, y está a disposición de todos los ciudadanos a desde septiembre de 2012.
La plataforma denominada “EnTiempo” es un sitio web, a través del cual los ciudadanos envían una Declaración Jurada, firmada y constatada por el sistema de Firma Digital, en la que se hará
constar que se presentó la solicitud con todos los requisitos establecidos por la regulación y que ya
transcurrió el tiempo legal de resolución y que, por lo tanto, le aplica el silencio positivo.
Con ese sistema se logra hacer efectivo este derecho que tenían los ciudadanos, pero que en la
práctica es de difícil aplicación. Con el sistema:
•
•
•
El ciudadano podrá gestionar la solicitud desde cualquier lugar con acceso a Internet; a su vez,
podrá conocer el estado de su trámite y dar seguimiento al mismo vía web.
El ciudadano podrá contar con una constancia de que su trámite se aprobó por esta figura una vez
transcurridos los tres días que establece la Ley para que la institución competente se pronuncie.
Contar con una base de datos pública a disposición de las instituciones y los ciudadanos para
consultar los trámites resueltos y en proceso por esta vía.
Esta plataforma consiste en un portal que se conoce también bajo el nombre de “Costa Rica Facilita Negocios”, en la cual se resumen los pasos a seguir por el inversionista para iniciar la operación
de un negocio, incluyendo en la primera fase sólo la apertura de negocios de bajo riesgo sanitario
y ambiental. Es un sistema de uso general para ayudar a cualquier persona, nacional o extranjero, a
guiarse en el mundo de los trámites, permisos y pasos establecidos por las leyes costarricenses para
montar un negocio en suelo nacional. Este programa también ha sido implementado en países como
Colombia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Etiopía, Mali, Marruecos, Comoros, Ruanda, Rusia y
Vietnam.
Manual de Inversionista
Este manual es una guía para abrir negocios en el país, clasificado por tipo de proyecto: turístico, de
exportación, o pequeño negocios, y segregando en función si requiere construir instalaciones o no.
El manual, mediante una serie de preguntas, va guiando al usuario a través de una ruta crítica para
cada caso, sobre los pasos a seguir para llevar adelante su proyecto. La primera edición escrita de
este manual fue oficializada en 2001 y fueron emitidas tres ediciones más;62 además, cuenta con una
versión digital para página web, disponible en el sitio: www.meic.go.cr; en este momento está siendo
objeto de una revisión y modernización del sitio.
Avances en la agenda de mejora
regulatoria: 2002-2012
El tema de mejora regulatoria ha sido prioritario de todos los gobiernos en la década 2002-2012. En
cada gobierno se han definido diferentes prioridades y se han alcanzado importantes avances. En esta
sección revisaremos a detalle la estrategia planteada por la actual administración, invocando en varios
casos las acciones implementadas por pasadas administraciones, dado que son temas que han venido
evolucionando a lo largo de varios años y, finalmente, haremos un recuento general de los principales
proyectos y logros de estos diez años.
En los diferentes planes de desarrollo, el tema de la mejora regulatoria y simplificación de trámites ha estado presente; cito los dos últimos:
•
Sistema de Información para el Inicio de Negocios
El Sistema de Costa Rica Facilita Negocios
Otro de los sistemas desarrollados con Gobierno Digital fue el desarrollo de la primera etapa del
Sistema Costa Rica Facilita Negocios. En él se contó con el apoyo de la Conferencia de Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo de Naciones Unidas y la participación activa de las instituciones
involucradas en dicha plataforma.
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
62
En el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, en su Acción Estratégica 7 estableció: “Desarrollar un Plan para disminuir los costos de hacer negocios para las PYMES, especialmente las rurales (PYME)” y como una de sus acciones: “Fortalecer e Impulsar el proceso de simplificación de
trámites de los servicios que brinda la Administración Pública, a fin de elevar la competitividad
del país a nivel internacional”.
Publicación en español 3ª edición (2005), 2ª (octubre 2001) y 1ª (abril 2001). Resumen del Manual (versión bilingüe),
septiembre de 2002.
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Reforma Regulatoria en América Latina
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia •
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia En el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, se definió en una de sus acciones estratégicas:
“Simplificación de trámites en áreas estratégicas, con el fin de promover una mayor competitividad, y lograr así mejores posibilidades para atraer inversión, tanto local como extranjera, bajo
un clima de negocios favorable, contribuyendo así a dinamizar la economía”, con un objetivo
específico: “Simplificar los trámites que más afectan al sector productivo nacional, para favorecer la inversión, reducir costos de transacción y propiciar el surgimiento de nuevas empresas.”
En seguimiento a ese objetivo se identificaron cuáles eran los trámites que más afectaban al sector
productivo, priorizándose 41 trámites en cinco entidades prioritarias: Ministerio de Salud, Ministerio
de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Ambiente, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y las municipalidades.
Estos trámites prioritarios constituyen la Meta 1 de la Estrategia Nacional de Simplificación de
Trámites y Mejora Regulatoria, emitida mediante la Directriz Presidencial 002-MP-MEIC del 23 de
junio de 2010. En esta Estrategia se definieron otras tres metas:
•
Meta 2: Plan Generalizado de Simplificación de Trámites en el resto de la Administración Pública, a través del cual todas las entidades debían completar el CNT a más tardar
para el 30 de septiembre de 2010, a efecto de contar con un inventario de trámites de toda
la Administración Pública. A su vez, cada institución debía levantar un inventario de trámites y
hacer una evaluación de los mismos, con el fin de definir cuáles trámites deben ser eliminados
o modificados, y formular para estos últimos un plan de mejora regulatoria y simplificación de
trámites, debidamente priorizado y calendarizado.
Otro aspecto que señaló la directriz es que cada entidad debía designar al viceministro, en el caso
de los ministerios; a los gerentes o subgerentes, en los casos de las instituciones descentralizadas del
Estado; y a los directores ejecutivos u homólogos, en las entidades de derecho público, como oficiales
y enlaces de simplificación de trámites.
•
•
Meta 3: Revisión de la legislación relevante. Se planteó la necesidad de avanzar también en
el plano legislativo. Bajo las acciones de esta meta es que se logró la reforma a la Ley 8220 y se
está por concluir un proyecto de ley que incluye reformas puntuales a leyes clave, que permitan
acelerar el proceso de simplificación de trámites.
Meta 4: Revisión previa y sistemas digitales. Se dio continuidad a la evaluación previa de las
regulaciones que establecen trámites, requisitos y procedimientos sobre permisos, inscripciones
o autorizaciones, que debe realizar el administrado para ejecutar actividades de producción de
bienes o servicios, para garantizar el cumplimiento de la Ley 8220 y que su emisión obedezca a
una correcta evaluación de costo-beneficio.
Como complemento a la revisión previa a manera de mecanismo para evitar que las nuevas regulaciones vuelvan a afectar la calidad del marco regulatorio, se ha propiciado la digitalización de trámites
clave que permitan agilizar los procesos y dar transparencia al ciudadano.
Para llevar adelante el plan de acción, los trámites prioritarios fueron agrupados en procesos, a
efecto de tener un mayor impacto para el administrado, ya que muchos de ellos están interrelacionados y se requiere el cumplimiento de todos para poder llevar adelante una actividad. Para efecto de
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
este documento, nos referiremos a detalle a los dos más relevantes: apertura de empresas y permisos
de construcción, y mencionaremos algunos otros proyectos de interés que se han llevado adelante.
Apertura de empresas
Agrupa todos los trámites básicos e indispensables que deben realizarse cuando se quiere iniciar
un negocio. Abarca desde el proceso de inscripción notarial ante el Registro Nacional, la inscripción
ante las autoridades tributarias, de seguridad social, y sanitarias hasta la obtención de la patente
comercial.
Como avance principal en este tema se simplificó y digitalizó el procedimiento de inscripción
de sociedades ante el Registro Público, mediante el Sistema Digital denominado CREAREMPRESA.
CrearEmpresa (http://www.crearempresa.go.cr/)
Es un sistema digital mediante el cual los ciudadanos y notarios pueden inscribir una empresa completamente en línea; fue oficializado el 29 de febrero de 2012, mediante el DE-37020-JP-MEIC, La
Gaceta Núm. 43 esa fecha.
Con este sistema, en su primera etapa, se agrupa en un solo paso los trámites de inscripción
de una sociedad ante el Registro Nacional, la publicación del edicto en el Diario Oficial La Gaceta y
obtener la autorización de libros legales y contables; además, al eliminar los pasos innecesarios y las
duplicidades se logran reducir los tiempos de inscripción de 25 días a 8 días.
Este proyecto es un esfuerzo de la Secretaria de Gobierno Digital con la colaboración del MEIC,
con la participación activa del Registro Nacional, la Imprenta Nacional, la Dirección de Tributación y
el Dirección General de Notariado, y representa un claro ejemplo de que la mejora regulatoria no
es responsabilidad de una sola institución, sino de la participación activa y coordinada de todas las
entidades competentes y otros entes del sector público y privado que se suman a estos esfuerzos.
En la actualidad se está trabajando en una segunda etapa (de activación de empresas), que
agrupa los trámites de Permiso Sanitario o Certificado Veterinario de Operación,63 la Viabilidad Ambiental, la inscripción como patrono en la Seguridad Social, póliza de riesgos del trabajo y la obtención de la patentes, en donde interactúan el Ministerio de Salud, INS, MAG-SENASA, CCSS, las municipalidades de San José y Alajuela, SETENA, la Dirección de Tributación y las entidades. Inicialmente
incluirá sólo los proyectos de bajo impacto sanitario y ambiental, por ser los de menor complejidad y
los más numerosos, ya que representan alrededor del 70% de los casos.
Esta fase se espera concluiría en de septiembre de 2012, con lo cual todo el proceso de apertura
de empresas se podría hacer vía electrónica, con una reducción sustancial en pasos y tiempos de espera.
Un tema importante de destacar es que la digitalización de procesos lleva todo un proceso
previo de revisión y mejora de procedimientos, que en muchos casos requieren de reformas de reglamentos, decretos e incluso leyes para poder darles el sustento legal que requieren y para eliminar
63
En las actividades que producen bienes de origen animal.
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Reforma Regulatoria en América Latina
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia todos aquellos requisitos y pasos innecesarios que salen a relucir en estas evaluaciones. En esa línea,
la implementación del sistema requirió la modificación de las siguientes regulaciones:
a) Permiso Sanitario de Funcionamiento
El Ministerio de Salud realizó una reforma al Reglamento General para el Otorgamiento de Permisos Sanitarios de Funcionamiento para simplificar el procedimiento a empresas de riesgo bajo,
tipo “C”, con el fin de facilitar su aplicación y control tal que sea inmediato el otorgamiento
de la autorización, ello con sólo la presentación de los requisitos establecidos. Lo anterior se
traduce en un beneficio para el ciudadano, ya que se reduce el plazo de siete días a un día (DE
36985-S, publicado en La Gaceta Núm. 37, del 21 de febrero de 2012).
b) Dualidad Permiso Sanitario de Funcionamiento-Certificado Veterinario de Operación
Para la autorización sanitaria de actividades de industria alimentaria que procesan o comercializan productos de origen animal, existía una dualidad entre las autorizaciones otorgadas por el
Ministerio de Salud y el Servicio de Salud Animal del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Se
trabajo en forma conjunta y se logró delimitar cuál autoridad atendería cada caso y cómo lograr
un trabajo conjunto; además, se estandarizan las inspecciones por ambas instituciones en esta
materia (Decreto Ejecutivo Núm. 37025, publicado en La Gaceta Núm. 62, del 27 de marzo de
2012).
c) Timbres fiscales
Para poder implementar el pago único y digital se hizo necesario desmaterializar una serie de
especies fiscales (timbres) que debían ser aportadas por el administrado en sus documentos
(DE-37054-H “Autorización al Banco Central de Costa Rica para utilizar sistemas de cobro
digital en timbres fiscales”, La Gaceta Núm. 75, del 18 de abril de 2012).
d) Certificado Veterinario de Operación CVO
El Ministerio de Agricultura, como parte de su Plan de Mejora Regulatoria, estableció una mejora
en el CVO que elimina la obligación de obtener un permiso para cada actividad en establecimientos con múltiples actividades, estableciendo un único CVO por establecimiento, con base en la
actividad principal (DE-36548-MAG, publicado en La Gaceta Núm. 96, del 19 de mayo de 2011).
e) Proyectos de competitividad regional
Otro tema que el país ha venido impulsando es la competitividad regional, mediante la participación activa de actores clave de las regiones que impulsen desde sus comunidades proyectos
que impulsen el desarrollo de sus regiones. En ese sentido, desde el MEIC se ha venido trabajando con diversas regiones, desde diferentes motores o impulsores de competitividad, siendo
uno de ellos la simplificación de los trámites y la mejora regulatoria. Durante 2011 y el primer
semestre de 2012, se estuvo acompañando a las seis municipalidades de la Región Brunca64 y las
instituciones del Gobierno Central65 que interactúan con éstas en el otorgamiento de la Licencia
Comercial (patente comercial), con el fin de realizar una simplificación del proceso. Se definió un
modelo estándar para la región, que incluye un formulario único, con requisitos y procedimiento
64
65
Golfito, Osa, Buenos Aires, Coto Brus, Corredores y Pérez Zeledón.
M. Salud, SENASA, D. Tributación y la Caja Costarricense de Seguro Social.
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
unificado. Este modelo estandarizado tiene previsto reducir el plazo de obtención de la patente,
de 45 a 10 días, las visitas del usuario pasan de 13 a 4. El procedimiento se oficializo mediante
Decreto Ejecutivo 37026-MEIC-S-MAG, el 09 de marzo de 2012, publicado en La Gaceta Núm.
87, del 07 de mayo de 2012.
Este proyecto de mejoramiento interno en las municipalidades constituye el primer plan piloto que
se espera replicar en las municipalidades de otras regiones del país; y a la vez, este grupo de municipalidades serán incorporadas a la segunda etapa de implementación del Sistema de CrearEmpresa.
Permisos de construcción
Uno de los sectores más regulados en nuestra legislación es el desarrollo de obras de construcción,
en respuesta a lo cual las diferentes administraciones han hecho esfuerzos para impulsar mejoras en
dichos trámites.
Dentro de los avances más relevantes en este campo está la implementación de un proceso
digital para la revisión de planos constructivos:
a) Sistema Digital de Aprobación de Planos
En la primera fase se inició con un plan piloto en 2007, que permitió la aprobación de los planos
para viviendas unifamiliares por parte del Ministerio de Salud y el CFIA en un solo paso y en sólo
dos días, siendo que antes de dicha mejora el promedio de duración era de 62, representándole
al costarricense no únicamente un gran ahorro en costos, sino que logra solucionar con prontitud sus necesidades de vivienda.
Para la implementación de este sistema también se requirió de reformas reglamentarias vía
decreto ejecutivo. Se estableció la posibilidad de que los profesionales responsables mediante
una Declaración Jurada (DJ), indicaran el cumplimiento con la legislación vigente, reforzando
paralelamente la fiscalización en el campo, a través de Áreas Rectoras de Salud (DE-33799, publicado en La Gaceta Núm. 112, del 12 de junio de 2007).
Esta mejora implementada en el caso de las viviendas unifamiliares representó un ejemplo
interesante, en el sentido de que los procesos de mejora enfrentan importantes reacciones de
los diversos actores en su implementación. En particular, hubo grupos que no apoyaron la aplicación de la DJ, tanto del lado del sector público como privado, sobre todo hubo reacción por
parte de un grupo de arquitectos que la objetaron, argumentando que la normativa legal y técnica no es suficientemente clara y que les preocupaba jurar que cumplían con la misma cuando
podría aparecer en normativa muy antigua disposiciones poco conocidas. De igual manera, algunos funcionarios argumentaron preocupación por la veracidad de tales declaraciones juradas.
Como resultado, este sistema digital convivió con el trámite físico, desde 2007 hasta 2012,
cuando se dio otra reforma al reglamento de planos constructivos. La revisión de planos de viviendas unifamiliares, como se indicó, fue el primer paso para avanzar en el proceso de revisión
digital de planos. En junio de 2011 se promulgó el Reglamento para el Trámite de Revisión de
los Planos para la Construcción (DE-36550-MP-MIVAH-S-MEIC, LG Núm. 117, del 17 de junio
de 2011), que entró en vigencia tres meses después (septiembre).
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Reforma Regulatoria en América Latina
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
Con esta nueva regulación la revisión digital fue extendida a todos los planos de construcción de manera que, en forma paralela y simultánea, todas las instituciones que intervienen en
dicho trámite (Cuerpo de Bomberos, AYA y Ministerio de Salud) revisen a la vez y no en forma
secuencial, como estaba antes de dicha regulación. Esta mejora permitió reducir los plazos de
resolución de 90 a 30 días; además, eliminó las duplicidades al requerir un único juego de documentos y limita la revisión de cada entidad a su competencia. El desarrollo de la fase II de esta
plataforma se logró nuevamente gracias al apoyo del CFIA.
También con esta reforma se derogó el decreto de 2007 de viviendas unifamiliares con lo
cual desaparece la DJ y se desmejora el plazo de resolución; sin embargo, este tema fue corregido con una nueva reforma66 a dicho reglamento en junio de 2012, con la cual se establece un
proceso simplificado para casos de bajo riesgo donde el trámite pasa de 30 a 7 días naturales
por parte del Ministerio de Salud para viviendas. Un aspecto importante es que esta disposición
se extendió a todo tipo de proyecto que fuera de bajo riesgo sanitario, proyectos en los que
no sólo interviene el Ministerio de Salud, sino el Cuerpo de Bomberos, definiéndose para estos
casos un plazo máximo de 15 días naturales.
Dos aspectos adicionales que son dignos de resaltar en este proyecto son que, en primer
lugar, el país tomó una importante decisión: a diciembre de 2012, todos los proyectos de revisión de planos deberán tramitarse a través de esta plataforma, con lo cual para 2013 ya no se
realizará ningún trámite vía física; en segundo lugar, establecer la aplicación del silencio positivo
una vez cumplido con todos los requisitos y vencido el plazo de resolución legal, mediante la
aplicación automática a través del sistema digital, con lo cual se le garantiza al ciudadano que
por una u otra vía se le va a resolver su trámite en tiempo.
A julio de 2012 ya se tramitan el 33% de los casos a través de este sistema (9411 en siete
meses); además, el mismo decreto (36550) crea una Comisión Interinstitucional, presidida por el
Ministerio de Vivienda y en la que participan las instituciones competentes y representantes del
sector privado. A la fecha, desde esta comisión se han oficializado 32 listas de revisión y seis protocolos de inspección en sitio, todos disponibles en el portal de gobierno: www.tramitesconstruccion.go.cr, cuya finalidad es dar reglas claras al profesional y desarrollador de cualquier proyecto
sobre qué aspectos van a ser revisados sus planos y a ser evaluados sus proyectos en sitio.
c) Carta de Disponibilidad Agua Potable y Alcantarillado
Se introdujo la aplicación de la constancia de capacidad hídrica y capacidad receptora de alcantarillado, que permitió tramitar paralelamente los permisos sin que se deba esperar a concluir
tales obras, sino que más bien se fiscalizan al recibo del proyecto. Los ahorros de tiempo van en
los casos ordinarios de 90 a 10 días en ambos trámites.
d) Conexión de nuevos servicios de agua68
El AyA simplificó el trámite por medio de la mejora en los procedimientos que logró reducir
plazo a 15 días hábiles (reducción del plazo de 56 días a 15 para todos los proyectos).
e) Protocolo único para instalación de infraestructura en telecomunicaciones
Dentro de la Estrategia de Simplificación de Trámites, se elaboró un protocolo para la revisión y
aprobación de este tipo de obras. Consiste en un modelo de requisitos elaborados en conjunto
por el MEIC-MINAET-CFIA, el cual sirvió de base para el reglamento de infraestructura elaborado
por la Federación de Metropolitana de Municipalidades.
Otras reformas complementarias a la revisión de planos de construcción son:
a) Sistema de matrimonios digitales
Consiste en un sistema digital mediante el cual, a través de la web, el notario público puede
inscribir de manera digital los matrimonios civiles que celebre, anexando los requisitos de ley
para su inscripción, respaldando sus transacciones con firma digital. Esto se traduce en una
disminución del tiempo de las inscripciones, exactitud en la información y reducción en errores
de transcripción, lo cual permite realizar trámites más rápidos a los interesados. Este sistema fue
oficializado por el Tribunal Supremo de Elecciones y el MEIC, el 17 de agosto del 2011.
b) Aprobación de nueva infraestructura en ASADAS67
Se simplificó el proceso de aprobación de nuevas infraestructuras de acueductos en las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), con
ahorros en los plazos de resolución que van desde seis meses a un año.
Decreto Ejecutivo Núm. 37174-MP-MIVAH-S-MEIC (publicado en La Gaceta No. 118 Alcance Digital No. 79
del 19/06/12) se reforman los artículos 6 y 14 del Reglamento para el Trámite de Revisión de los Planos para la
Construcción.
67
El AYA mediante acuerdo de la Junta Directiva N° 2011-122 tomado en la sesión Extraordinaria N° 2011-020 del
15-04-11.
Otro proyecto de gran relevancia que en este momento se está trabajando es la revisión de toda la
normativa técnica en materia de construcción, cuya finalidad es actualizarse y eliminar todas las contradicciones, duplicidades existentes y delimitar la actuación de cada entidad a sus competencias de
ley. Concluido el proceso, se formularán las reformas reglamentarias y de ley que sean pertinentes y
se publicará un Código de Construcción, que brinde reglas claras y seguridad jurídica al profesional
y desarrollador sobre la normativa con la que debe cumplir, según el proyecto que desee desarrollar.
Los permisos de construcción son de los temas que a lo largo de esta década se le ha dado mayor énfasis. Lo anterior obedece no sólo a la sobreregulación existente, sino al hecho de que cualquier
actividad productiva requiere realizar construcciones en diversas oportunidades.
Otros sistemas
Además de estos sistemas de planos, de CrearEmpresa y los de información, también se ha avanzado
en la interoperabilidad a efecto de dar no sólo información, sino servicios que pueda realizar en línea
el interesado.
66
68
Reforma al reglamento en Sesión de Junta Directiva 2012-018 Acuerdo 2012-154, publicado en el Alcance Digital N°69
del diario oficial La Gaceta N°101 del 25 de mayo del 2012.
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Reforma Regulatoria en América Latina
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia b) Sistema de Denuncia y Administración Casos del Consumidor (21/10/2011)
Se desarrolló un sistema para automatizar la gestión de denuncias y reclamos de la Dirección
de Apoyo al Consumidor, el cual se traduce en ahorros al ciudadano y al Estado, en tiempos,
documentación, a la vez que permite mayor transparencia en todo el trámite de denuncia.
c) Registro de exportadores en línea (06/06/2011)
El MAG oficializó el 06 de junio de 2011 el sistema para inscripción electrónica de exportadores
en la modalidad: comercializador, empacador o ambas, permitiendo además realizar la actualización de dichos trámites. Esto se traduce en una disminución del tiempo de respuesta tanto del
usuario como el Estado en la emisión del certificado de exportador, manejando información en
tiempo real en puntos de salida del territorio nacional y agilizando los trámites de exportación.
d) Sistema de vertidos de aguas residuales (15/08/2010)
Permite realizar en forma electrónica la solicitud de Permiso de Vertidos, con el consecuente
ahorro de tiempo y costos de traslados al momento de realizar dicho trámite, asegurando así
un menor tiempo de gestión, así como de respuesta a personas físicas y jurídicas, públicas o
e)
privadas que utilicen cuerpos de agua para introducir, transportar y eliminar vertidos.
Sistema de permisos de Perforación de Pozos (21/10/2010)
Se desarrolló la primera etapa del sistema, que posibilita al usuario realizar en forma electrónica
el Permiso de Perforación y Concesión de Aguas; actualmente se encuentra en desarrollo la interoperabilidad de las instituciones competentes (Dirección de Aguas de MINAET, AYA y SENARA)
que incorpora además la firma digital.
En adición a las reformas de ley, a simplificación de los procesos y a los sistemas explicados, durante
el periodo 2002-2012 se llevaron adelante 166 proyectos de mejora regulatoria y simplificación de
trámites, de los cuales se destacan los más importantes en el Anexo 1 de esta publicación.
Labor preventiva
Desde la Dirección de Mejora Regulatoria del MEIC también se lleva adelante otra tarea menos visible,
pero no menos importante: la labor preventiva, que busca evitar que existan retrocesos en el avance
alcanzado en la mejora de los trámites y regulaciones, al emitir nuevas regulaciones que incumplan
lo previsto en la Ley 8220 y los principios de mejora regulatoria. Esta labor se viene ejecutando desde
2004 y ha ido evolucionando a lo largo de las diferentes administraciones.
En primera instancia, en la Administración Pachecho de la Espriella, mediante la Directriz Presidencial Núm. 36, se estableció que ninguna de las instituciones de la Administración podrían emitir
o reformar regulaciones sin antes realizar una evaluación de costo-beneficio, asignándole al MEIC la
responsabilidad de velar por el cumplimiento de esta disposición. Al respecto es importante señalar
que la disposición de realizar el análisis de costo-beneficio fue establecido por la Ley Núm. 7472,
pero la obligación de ley es realizar un análisis ex post a efecto de revisar las regulaciones existentes;
con la directriz, la obligación pasa a ser ex ante.
Posteriormente, en 2006, durante la Administración Arias Sánchez, mediante la Directriz Presidencial Núm. 01-06 se dispuso que por un año no se emitiría ninguna regulación que estableciera
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
nuevos trámites y, por el contrario, sólo se promulgarían regulaciones que reformaran las existentes,
a efecto de mejorar y simplificar los trámites vigentes. Con esta medida se pretendió dar una moratoria a la emisión de regulaciones a efecto de depurar el stock regulatorio existente y fue prorrogada
en dos ocasiones,69 de manera que abarcó todo el periodo presidencial.
En la Administración Chinchilla, la Directriz Presidencial Núm. 002-2010 fue mucho más amplia, ya que a través de ella se formalizó la estrategia de mejora expuesta con anterioridad. Dentro
de esta Directriz, en su artículo 6, se estableció que toda regulación que estableciera trámites,
requisitos y procedimientos que debiera cumplir el ciudadano para llevar adelante una actividad
productiva, sería sometida a un control previo y debería realizar una evaluación de costo-beneficio.
Este control sería efectuado conjuntamente por la Dirección de Mejora Regulatoria del MEIC y la
Dirección de Leyes y Decretos de la Presidencia de la República.
Como se puede apreciar, todas las administraciones fueron fortaleciendo este control previo a
la emisión de regulaciones. No obstante, se consideró de gran relevancia que esta obligación de efectuar el análisis de costo-beneficio en forma previa pasará a ser una disposición de Ley, en razón de lo
cual dicha disposición fue incorporada por el actual gobierno en la reforma a la Ley 8220 señalada.
Desarrollo de una cultura de mejora regulatoria
Con el propósito de generar en los funcionarios públicos y ciudadanos en general una cultura de
mejora regulatoria, que permita el desarrollo de un proceso multiplicador a lo interno de las instituciones, se imparten capacitaciones que permiten concientizar a los ciudadanos, los sectores y
funcionarios públicos sobre la importancia de la simplificación de los trámites a la luz de los principios
de mejora regulatoria, simplificación de trámites y la Ley Núm. 8220, su reglamento, y de los demás
instrumentos del sistema.
Factores de éxito
Para que la mejora regulatoria sea exitosa se requiere que emane de una política integral del Estado
y que ésta pueda ser llevada a la práctica a través de:
•
•
Jerarcas comprometidos con el tema, que formulen planes integrales de mejora regulatoria y
que den seguimiento a su implementación.
Identificación de mandos medios y funcionarios líderes que impulsen a los internos de las instituciones las mejoras, pero que cuenten con el pleno respaldo de sus jerarcas.
Directriz Presidencial Núm. 018-MP-MEIC de fecha 9 de marzo de 2007, publicada en el Diario Oficial La Gaceta Núm.
95 del viernes 18 de mayo del 2007, que prorroga la aplicación de la Directriz Presidencial Núm. 001-MP-MEIC de
fecha 8 de mayo de 2006, publicada en el Diario Oficial La Gaceta Núm. 100 del jueves 25 de mayo de 2006, primera
prórroga por el término de un año.
Directriz Presidencial de Moratoria Núm. 028–MP-MEIC. publicada en el Diario Oficial La Gaceta Núm. 90 del
12/05/2008, la segunda prórroga por el término de dos años.
69
114
115
Reforma Regulatoria en América Latina
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia •
•
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia Que exista un sistema de rendición de cuentas que contenga indicadores objetivos y medibles,
con el fin de establecer una jerarquización de las instituciones que mayor esfuerzo hacen por
simplificar.
La existencia de un sistema de incentivos para aquellas entidades comprometidas con la simplificación y sanciones para aquellas que no cumplen asociados con la asignación de recursos presupuestarios. De igual manera, otorguen premios para los funcionarios que apoyan los procesos
de mejora regulatoria.
•
•
Retos actuales de la mejora regulatoria
Como se ha podido apreciar en este documento, es claro el compromiso del país en llevar adelante
una agenda de mejora regulatoria y a lo largo de diversas administraciones se han desarrollado diversas estrategias que no sólo han dado frutos en su momento, sino que han sentado bases para que se
avance de una forma más rápida y contundente.
Amerita señalar que los resultados en el mejoramiento de los trámites, en especial de construcción y del inicio de negocios, se ha acelerado y consolidado con mayor firmeza en los últimos dos
años y esto obedece a varios factores; entre ellos, al seguimiento directo desde la Presidencia de la
República, a la estrategia de abordar los temas de forma transversal, el lograr la participación de todos
los actores interesados, la conformación de equipos internos e interinstitucionales comprometidos, el
involucramiento directo de los jerarcas en el seguimiento del avance y la digitalización de los procesos
una vez simplificados, sin dejar opción a que alguno de los actores pueda o quiera echar marcha atrás.
No obstante, la mejora regulatoria es una labor compleja que requiere superar una serie de retos que
le permitan lograr un avance más rápido y profundo. Entre los más importantes están:
1.
2.
3.
Como punto de partida se requiere que cada institución establezca su plan de simplificación y
mejora en los trámites clave, de alto impacto para el ciudadano y el sector productivo. Si bien
a las instituciones se les solicita la formulación de planes de mejora, e incluso se incorporó esta
obligación en la Ley 8220 y su reglamento, sólo algunas han iniciado el proceso, quedando muchas otras que no empiezan aún. Debe ligarse esa agenda a un sistema de rendición de cuentas,
de escrutinio nacional, con indicadores objetivos y medibles. Es necesario también establecer
una jerarquización de las instituciones que más se esfuerzan por simplificar, a efecto de que
cada jerarca sea quien le rinda cuentas en forma directa al ciudadano.
Los resultados que se alcancen en materia de mejora regulatoria y la simplificación de trámites
deben ser ligados a los recursos presupuestarios que se asignan a las instituciones, con el fin de
que haya incentivos para fomentar la eficiencia administrativa.
La mejora regulatoria debe trascender a otros poderes de la República; es indispensable:
•
4.
vantes. También es importante hacer conciencia de que a nivel de Asamblea Legislativa se
necesita fomentar un consenso político nacional, con el fin de impulsar reformas puntuales
a leyes existentes que están impidiéndole al país avanzar hacia un Estado más eficiente, un
sector productivo más competitivo y un mayor bienestar ciudadano.
Que el Poder Judicial en especial incorpore el análisis de impacto de las regulaciones y los
principios de mejora regulatoria en sus resoluciones, sopesando el interés público sobre el
interés particular.
Trascender a los entes de fiscalización y contralores de la legalidad para concientizarlos que
debe existir un balance entre el bien jurídico que se pretende proteger y el costo para el
administrado de cumplir la regulación.
Se debe crear una cultura de mejora regulatoria, tanto a nivel de funcionario público como del
ciudadano. En este particular, desde el Ministerio de Economía se está gestando con el apoyo
del BID, la realización de una fuerte estrategia de divulgación y comunicación, que busca:
•
5.
La mejora regulatoria en Costa Rica: 10 años de experiencia
•
Transformar la actitud del funcionario público hacia el servicio al ciudadano en apoyo a la
competitividad.
Educar al ciudadano de sus derechos ante abusos de la Administración en temas regula-
•
torios.
Lograr una comunicación fluida con el ciudadano (línea 800).
Es indispensable lograr un salto cualitativo y cuantitativo en los indicadores de competitividad
internacional, a efecto no sólo de generar mayor inversión, tanto nacional como extranjera, sino
de generar un círculo virtuoso en el avance de la mejora regulatoria y simplificación de trámites.
El poder alcanzar resultados tangibles y significativos, permite una sana competencia tanto entre países como a lo interno del país entre las instituciones. En ese sentido, también el MEIC ha
estado trabajando en conjunto con el Banco Mundial y más recientemente con el BID, en lograr
cambios significativos en los indicadores del doing business, cuyos frutos esperamos obtener en
el corto plazo.
Que en todos los partidos políticos se tome conciencia de la trascendencia de las regulaciones que la Asamblea Legislativa emite, que a la postre serán las responsables de que
nuestro país sea más eficiente y competitivo o cada vez menos atractivo para la inversión,
en razón de lo cual la aplicación de los principios de mejora regulatoria son aún más rele-
116
117
Reforma Regulatoria en América Latina
La reforma regulatoria en el Perú
Carolina Agurto Salazar*
David Dall’Orto Cacho**
*Consultora de la Dirección General de Asuntos de Economía Internacional, Competencia y Productividad.
**Director de la Dirección de Eficiencia Normativa para la Productividad y Competencia Ministerio de Economía y Finanzas.
La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en Perú
Introducción
La regulación es uno de los tres mecanismos, junto con la política fiscal y monetaria, que el gobierno
utiliza para actuar en la economía. En particular, la regulación cubre un conjunto de instrumentos que
influyen en el comportamiento de las personas, empresas y gobierno, por lo que su objetivo debe
ser la maximización del beneficio neto de la sociedad, lo cual garantiza el funcionamiento eficiente
de los mercados.
La regulación se hace efectiva a través de la creación de normas por parte del Estado, que constituyen disposiciones jurídicas que establecen obligaciones y/o procesos que deben ser cumplidos por
los agentes del mercado y deben perseguir por objetivo final elevar el bienestar de la sociedad.
Para que la regulación cumpla con el objetivo de maximizar el bienestar de la sociedad, ésta
tiene que darse en términos de menores costos, transparencia en el proceso de producción normativa
y contar con la opinión libre y abierta de los involucrados. En otras palabras, la implementación de
regulaciones eficientes requieren de un marco institucional que condense las demandas de todos los
agentes del mercado y de un compromiso político alineado con tener en cuenta los costos y beneficios antes de dictar cualquier medida normativa.
A finales de la década de 1980, la economía peruana enfrentó la mayor crisis económica de la
historia, caracterizada principalmente por el caos macroeconómico causado por una política fiscal y
monetaria extremadamente expansiva, que tuvo como consecuencias negativas la hiperinflación, el
agotamiento de las reservas internacionales, la reducción dramática de los ingresos fiscales, las distorsiones sobre la eficiencia de la asignación de recursos a través de salarios, controles cambiarios y de
tasa de interés, y el proteccionismo comercial; además, las actividades económicas más importantes
estaban controladas por el Estado a través de las empresas públicas que subsidiaban el precio de los
servicios públicos, generando más pérdidas en el balance fiscal.
Debido a la profunda crisis económica, a principios de la década de 1990 el gobierno puso en
marcha una serie de reformas. De esta manera, con el fin de restaurar el equilibrio macroeconómico
y reducir la hiperinflación, fue necesario ajustar las políticas fiscales y monetarias, así como eliminar
todas las distorsiones económicas para impulsar la competitividad y atraer la inversión privada. En
ese sentido, el gobierno levantó las divisas y los controles de las tasas de interés, liberalizó las cuentas
de capital, flexibilizó los mercados laborales y abrió la economía al comercio internacional de bienes
y servicios. En otras palabras, el Gobierno del Perú cambió su rol de gobierno sobrerregulador y
productor a uno promotor del sector privado en un marco de libre mercado; sin embargo, el Perú es
consciente que para que las reformas estructurales y la estabilidad macroeconómica se traduzcan en
un desarrollo sostenible, es importante emprender reformas que afiancen el estado de derecho y el
buen gobierno. Es por ello que para tal fin, Perú se ha comprometido a proseguir los esfuerzos para
mejorar su entorno regulatorio, en particular de sus prácticas y procedimientos normativos.
El presente documento tiene como objetivo desarrollar una revisión de las principales reformas
iniciadas en la década de 1990 que propiciaron el escenario para posteriormente fomentar medidas
que buscan mejorar la calidad de política regulatoria con mayor transparencia, simplificación administrativa y controles ex ante y ex post de la producción normativa.
La reforma económica
de la década de 1990
La década de 1990 marcó un punto de inflexión para el desarrollo económico del Perú basándose,
fundamentalmente, en el establecimiento de reglas de juego e instituciones.
Antes de las reformas, la historia macroeconómica del Perú se caracterizó por periodos breves
de elevado crecimiento y estabilidad, seguidos de inestabilidad y caídas, asociadas muchas veces con
un entorno internacional adverso y con el desplome de los términos de intercambio. En particular,
los ingresos transitorios provenientes de un shock externo eran consumidos de forma contemporánea, generando sobrecalentamiento en la economía, distorsión de precios, así como desequilibrios
fiscales y en cuenta corriente. De esta manera, pasado el shock externo positivo, y ante la ausencia
de ahorros fiscales, los desequilibrios macroeconómicos generaban fuertes presiones depreciatorias
y/o inflacionarias, que exigían una posición fiscal y monetaria contractiva y procíclica que incrementaba la amplitud del ciclo recesivo; sin embargo, a partir de una serie de reformas en diversos frentes
económicos, la situación macroeconómica mejoró y se inició un proceso de crecimiento sostenido del
producto bruto interno (PBI) per cápita y el mantenimiento de una baja tasa de inflación, tal como se
aprecia en las tablas 6 y 7.
Una pieza central de las reformas de la década de 1990 que generó esta recuperación económica
fue el establecimiento de nuevos principios fundamentales para la promoción de la inversión privada,
nacional y extranjera, dentro de un marco de equidad y competencia, todo ello plasmado en el régimen económico de la Constitución Política de 1993, la cual fue dictada por el Congreso Constituyente
Democrático y elaborada con la colaboración de gremios privados y expertos nacionales e internacionales. Las principales modificaciones –como bien lo señala Abusada, et. al. (2001)– que introdujo la
Constitución Política de 1993 en relación con la Constitución Política de 1979, fueron las siguientes:
i)
La consagración del principio de la libre iniciativa privada, el cual se ejerce en una economía
social de mercado;
ii) El rol promotor del Estado en el desarrollo del país, principalmente en las áreas de promoción
del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura;
iii) El reconocimiento del pluralismo económico sustentado en la coexistencia de diversas formas de
propiedad y de empresa;
iv) La redefinición del rol del Estado en la economía, de manera que sólo si es autorizado por ley
expresa puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, por razón del alto interés público
o de manifiesta conveniencia nacional;
v) La igualdad de trato legal para la actividad empresarial pública o no pública;
vi) La incorporación del principio de la libre competencia en el mercado, encargándose al Estado
combatir toda práctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes o monopólicas;
vii) La no intervención del Estado en la libertad de contratación de los particulares;
viii)La facultad del Estado para establecer garantías y otorgar seguridades a los particulares mediante contratos-ley, los cuales no pueden ser modificados legislativamente por el Estado;
120
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Reforma Regulatoria en América Latina
La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en Perú
ix) La igualdad de trato para la inversión nacional y extranjera; y
x) La libre tenencia y disposición de moneda extranjera; entre otras.
Por su parte, en la política monetaria también se dieron cambios, sobre todo relacionados con
la institucionalidad del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). La Constitución Política de 1993
confirmó la autonomía e independencia del BCRP; además, delimitó el actuar del banco a ser una
persona jurídica cuya finalidad es la estabilidad económica, prohibiéndosele expresamente el otorgamiento de créditos al Estado. Asimismo, se determinó:
Tabla 6 Volatilidad macroeconómica por décadas (Latinoamérica).
PBI percápita (PPP)
Tasa de Crecimiento Acum.
Inflación*
Tasa Promedio
1982-1991
1992-2001
2002-2011
1982-1991
1992-2001
2002-2011
Brasil
37.8
33.0
55.6
651.4
513.6
6.7
Chile
82.6
65.2
63.2
20.7
7.7
3.2
Colombia
59.6
28.3
65.8
24.0
17.9
5.1
México
30.8
33.4
34.3
68.5
17.1
4.4
Perú
−2.4
52.1
87.2
1,256.9
19.3
2.5
Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI)
Tabla 7 Crecimiento de los principales agregados macroeconómicos (Var. % real).
Crecimiento
PBI Real
Volatilidad del
Crecimiento del PBI1/
Crecimiento
Inversión privada2/
1952-1961
5.1
2.9
4.9
1962-1971
5.5
2.5
3.1
1972-1981
3.6
3.8
9.9
1982-1991
−1.0
8.2
−1.6
1992-2001
3.9
4.4
6.2
2002-2011
6.4
2.7
11.5
1/ Desviación estándar de las tasas de crecimiento real anuales.
2/ Crecimiento promedio real de la Inversión Bruta Fija Privada.
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú, Ministerio de Economía y Finanzas
i) la intervención del BCRP sólo para evitar fluctuaciones bruscas del tipo de cambio determinado
por flotación libre en el mercado; y
ii) la adopción de instrumentos de política monetaria como el régimen de metas explícitas de inflación y la tasa de interés de referencia que han permitido al BCRP alcanzar un grado de independencia más alta.70
Respecto a la reforma comercial, ésta tuvo como objetivo incrementar la competitividad de la industria nacional mediante una progresiva liberalización unilateral, así como la búsqueda de la reducción
arancelaria.71 Las primeras reducciones arancelarias se dieron entre 1990 y 1992 (a julio de 1990
existían 39 tasas arancelarias y el promedio simple de éstas era de 46.5%, posteriormente en setiembre del mismo año solo se definieron tres niveles arancelarios [10, 25 y 50%] con un promedio
arancelario de 26.3%).72 Adicionalmente, se logró eliminar la mayoría de medidas no arancelarias
(restricciones/licencias y prohibiciones de importación) y con el Decreto Legislativo Núm. 668 que se
dictaron medidas destinadas a garantizar la libertad de comercio exterior e interior como condición
fundamental para el desarrollo del país.
En cuanto a las reformas del sistema financiero y de pensiones, se promulgó la Ley de Bancos,
Instituciones Financieras y Seguros. Mediante Decreto Legislativo 77073 se liberalizaron las tasas de
interés y del mercado cambiario, se reestructuró a los intermediarios financieros estatales, se eliminaron los impuestos a las intermediación y se creó el sistema privado de pensiones.74
Un pilar importante del programa de estabilización y reformas estructurales llevadas a cabo en
la década de 1990 fue el proceso de privatizaciones.75 Con el objetivo de fomentar e incrementar
los niveles de inversión privada y limitar la actividad empresarial estatal, se promulgó el Decreto
Legislativo Núm. 674: “Ley de Promoción de la Inversión Privada”, creándose la Comisión para la
Promoción de la Inversión Privada (COPRI), encargada de diseñar y conducir el proceso de promoción
de la inversión privada en el ámbito de las empresas que conformaban la actividad empresarial del
Estado. Hacia finales de 1998, la COPRI también se encargó del otorgamiento de concesiones de
obras públicas de infraestructura y de servicios públicos.
Principales reformas puestas en marcha
Tuesta, Vicente (2007) “Independencia Legal y Efectiva del Banco Central de Reserva del Perú”. BCRP.
Abusada, Roberto; Javier Illescas y Sara Taboada (2001). “Integrando el Perú al mundo”. Instituto Peruano de Economía
y Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
72
Abusada, Roberto y Antonio Cusato (2007). “Crecimiento e Instituciones: 1970 - 2006”. Instituto Peruano de
Economía.
73
Derogado por la Vigésimo Quinta Disposición Final y Complementaria de la Ley Núm. 26702, publicada el 09 diciembre
1996.
74
Morris, Felipe (2000). “La reforma del sistema financiero”. En: La Reforma Incompleta. Instituto Peruano de Economía.
75
Zavala, V., Franco, B., Muñoz, I. y Sánchez, Pedro (2000) “Las privatizaciones y concesiones”. En: La Reforma
Incompleta. Instituto Peruano de Economía.
70
En cuanto a la política fiscal, las reformas de la década de 1990 se basaron en dos pilares: (i) la reforma tributaria y (ii) las medidas de reducción fiscal. Se instauró un sistema de recaudación más racional
con la eliminación de 64 tributos y 41 beneficios tributarios, alcanzando una estructura que se ha
mantenido relativamente estable hasta la fecha. Por otro lado, a finales ya de esa década, se aprobó
la Ley Núm. 27245 “Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal”, que introdujo reglas fiscales tanto en
lo referente al resultado económico del sector público, como en lo referente al gasto no financiero.
71
122
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Reforma Regulatoria en América Latina
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Mediante Decreto Supremo Núm. 027-2002-PCM, se dispuso la fusión por absorción de la Dirección Ejecutiva del Fondo de Promoción de la Inversión Privada (FOPRI) con la COPRI, la Comisión
Nacional de Inversiones y Tecnologías Extranjeras (CONITE), la Gerencia de Promoción Económica
de la Comisión de Promoción del Perú (PROMPERÚ), a través de la transferencia de las competencias en favor de la primera, pasando a denominarse Agencia de Promoción de la Inversión Privada
(PROINVERSIÓN). En 2005, por Ley Núm. 28660, se determinó a PROINVERSIÓN como un organismo
público descentralizado adscrito al sector Economía y Finanzas, con personería jurídica, autonomía
técnica, funcional, administrativa, económica y financiera, constituyendo un pliego presupuestal.76
En el marco del fomento de la inversión privada, mediante Decreto Legislativo Núm. 662, se
facultó al Poder Ejecutivo a suscribir convenios de estabilidad jurídica para garantizar derechos en
materia tributaria, laboral y libre disponibilidad de divisas a los inversionistas extranjeros. Asimismo,
se emitió el Decreto Legislativo Núm. 757: “Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada”.
Una de las consecuencias de lo anterior fue la privatización de cerca de 160 empresas estatales entre
1992 y 1999.77
De esta manera, el Estado cambió el rol que principalmente desenvolvía en el mercado, pasando
de ser un ente que participaba directa y activamente en el mismo a un ente que vigilaba y facilitaba
la libre competencia en el mismo. En esta línea, sobre la base de los artículos 61º y 65º de la Constitución Política del Perú,78 se formaron los organismos reguladores nacionales.
El primero de estos organismos reguladores fue el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), el cual fue creado mediante el Decreto Ley Núm.
25868 del 24 de noviembre de 1992. De esta manera, el INDECOPI es el organismo autónomo encargado de, entre otras tareas, defender la libre y leal competencia, vigilar la libre iniciativa privada y
libertad empresarial, proteger los derechos de los consumidores, así como administrar el sistema de
otorgamiento y protección de los derechos de propiedad intelectual.
Inicialmente, el INDECOPI estuvo adscrito al desaparecido Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales (MITINCI), pero actualmente lo está a la Presidencia del Consejo de Ministros. En 2008, en el marco de la implementación del Acuerdo de Promoción
Comercial Perú-Estados Unidos, se fortaleció al INDECOPI, mediante el Decreto Legislativo Núm. 1033.
Asimismo, se crearon los reguladores en sectores específicos como el de energía y minería, el de
las telecomunicaciones, el de transporte público y el de saneamiento.
Actualmente, PROINVERSIÓN se rige por su Reglamento de Organización y Funciones aprobado mediante Decreto
Supremo Núm. 042-2009-EF, modificado por Decreto Supremo Núm. 310 -2009-EF.
77
Abusada, Roberto y Antonio Cusato (2007). “Crecimiento e Instituciones: 1970 - 2006”. Instituto Peruano de
Economía.
78
Libre competencia
Artículo 61. El Estado facilita y vigila la libre competencia. Combate toda práctica que la limite y el abuso de posiciones
dominantes o monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer monopolios.
(…)
Protección al consumidor
Artículo 65. El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la
información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado. Asimismo vela, en particular,
por la salud y la seguridad de la población.
76
Para el sector de telecomunicaciones, el 11 de julio de 1991, mediante Decreto Legislativo
Núm. 702, se creó el Organismo Supervisor de Inversión Privadas en Telecomunicaciones (OSIPTEL),
mismo que inició actividades con la instalación de su primer Consejo Directivo el 24 de enero de
1994. OSIPTEL es la entidad encargada de regular y supervisar el mercado de servicios públicos de
telecomunicaciones, independiente de las empresas operadoras. El funcionamiento del OSIPTEL se
encuentra enmarcado en lo establecido por su Reglamento General, aprobado por Decreto Supremo
Núm. 008-2001-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el 2 de febrero de 2001.
En 1992, por Decreto Ley Núm. 25965, se creó la Superintendencia Nacional de Servicios de
Saneamiento (SUNASS) como un organismo público descentralizado, con personería de derecho
público y con autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera, cuya función es
normar, regular, supervisar y fiscalizar la prestación de los servicios de saneamiento.
El 31 de diciembre de 1996, mediante la Ley Núm. 26734, se creó el Organismo Supervisor de
la Inversión en Energía (OSINERG), iniciando el ejercicio de sus funciones el 15 de octubre de 1997
con el objetivo de supervisar que las empresas eléctricas y de hidrocarburos brinden un servicio permanente, seguro y de calidad. Posteriormente, por Ley Núm. 28964, en 2007 pasó a denominarse
Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN), extendiendo así su supervisión del cumplimiento de las disposiciones legales al subsector minería.
En enero de 1998, por Ley Núm. 26917, se creó el Organismo Supervisor de la Inversión en
Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN), cuyo objetivo general es regular, normar,
supervisar y fiscalizar el comportamiento de los mercados en los que actúan las entidades prestadoras que explotan infraestructura nacional de transporte de uso público, así como el cumplimiento de
los contratos de concesión, cautelando en forma imparcial y objetiva los intereses del Estado, de los
inversionistas y del usuario.
Política regulatoria en el Perú:
Herramientas e instituciones
Una vez sentados los nuevos lineamientos de política económica: apertura comercial, atracción de
la inversión privada, limitación de la actividad empresarial estatal, entre otros, quedaron pendientes
reformas orientadas a mejorar la efectividad de la administración pública y la calidad de la política
regulatoria.
Como se señaló, la política regulatoria está compuesta por el conjunto de normas que un Estado
emite. Ante ello es de suma importancia que estas disposiciones sean eficientes en la medida que determinan las reglas de juego en los mercados, sobre todo para el sector privado. De esta manera, de
no existir eficiencia y claridad regulatoria, ello podría constituir una barrera para la inversión.
En el Perú se llevó a cabo una reforma regulatoria tomando en consideración tres pilares importantes:
1.
La modernización del Estado. Para fomentar una política regulatoria eficiente es necesario un Estado comprometido con la simplificación administrativa de procedimientos y con la transparencia.
124
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Reforma Regulatoria en América Latina
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2.
3.
El control normativo. Debe ser ex ante y ex post. El primero supone establecer mecanismos
que busquen la calidad de la producción normativa, como por ejemplo, el desarrollo de un
análisis de costo-beneficio y la participación de todos los agentes del mercado. Por su parte, el
segundo se refiere a la desregulación o revisión de normas existentes para eliminar aquellas que
ya cumplieron su objetivo o imponen trabas al crecimiento económico.
El compromiso y cooperación internacional. La cooperación para el caso del Perú es muy
importante en la medida que el intercambio de experiencia internacional en la reforma regulatoria brinda mayores herramientas para llevar a cabo un plan nacional más eficaz.
A continuación, se detallan los avances del Perú en estos tres pilares para lograr una mejora de la
política regulatoria.
Modernización del Estado: simplificación y transparencia
El Perú empezó la reforma regulatoria dictando medidas que tenían como objetivo dos elementos
principales: (i) la reducción de las barreras administrativas que el mismo Estado imponía a los agentes
del mercado y (ii) la introducción de la transparencia.
La reforma regulatoria en el Perú iniciada en la década de 1990 implicó la creación de instituciones independientes encargadas de velar por el buen funcionamiento de los mercados. En esta
línea, en 1993, dentro del INDECOPI se crearon dos comisiones que hasta el momento aplican la
supervisión y el control posterior a las barreras comerciales no arancelarias y de barreras burocráticas
impuestas por las entidades públicas.
La Comisión de Normalización y de Fiscalización de Barreras Comerciales No Arancelarias
(CNB)79 es la instancia del INDECOPI responsable del desarrollo de las actividades de normalización
en el ámbito nacional en todos los sectores, en su calidad de Organismo Nacional de Normalización. Asimismo, tiene bajo su supervisión el control posterior y eliminación de barreras comerciales
no arancelarias, conforme a los compromisos contraídos en el marco de la Organización Mundial
de Comercio, los acuerdos de libre comercio y las normas supranacionales y nacionales correspondientes.
Para administrar el Sistema Peruano de Normalización, la CNB encarga a los Comités Técnicos
de Normalización elaborar un documento técnico llamado “Proyecto de Norma Técnica”, el cual
es desarrollado con la participación colectiva de representantes de los productores, consumidores y
académicos. Posterior a un proceso de discusión pública, el Proyecto de Norma Técnica fue aprobado
como Norma Técnica Peruana por la CNB.
La segunda comisión del INDECOPI es la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas
(CEB), encargada de revisar los actos y disposiciones de las entidades del sector público a cualquier
nivel (nacional, regional o local), con el fin de determinar si éstas imponen barreras burocráticas
79
De acuerdo con el Decreto Legislativo Nº 1030.
ilegales80 o carentes de razonabilidad81 para el desarrollo de actividades económicas y, de ser el
caso, para proceder a su eliminación.
Debido a la importancia de la CEB, mediante Resolución de la Presidencia del Consejo Directivo de INDECOPI Núm. 027-2009-INDECOPI/COD, del 11 de marzo de 2009, se aprobó la Directiva
Núm. 002-2009/COD-INDECOPI, que desconcentró las funciones de la Comisión de la Sede Central
a las Comisiones de las Oficinas Regionales del INDECOPI para que éstas puedan conocer y resolver
los casos sobre barreras burocráticas impuestas por gobiernos locales y regionales dentro de su localidad.
Por otro lado, el Perú también dispuso políticas para modernizar la administración pública. El 30
de junio de 2002 se promulgó la Ley Núm. 27658: “Ley Marco de Modernización de la Gestión del
Estado”, con la finalidad de mejorar la gestión pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano, y que cumpla con ser un Estado:
i) al servicio de la ciudadanía;
ii) con canales efectivos de participación ciudadana;
iii) descentralizado y desconcentrado;
iv) transparente en su gestión;
v) con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados; y
vi) fiscalmente equilibrado.
De esta manera, con el propósito de consolidar la transparencia y simplificación de procesos de manera transversal en el sector público en beneficio de los agentes del mercado, entre otras, se dieron
las siguientes disposiciones legales:
•
En abril de 2001 se promulgó la Ley Núm. 27444: “Ley del Procedimiento Administrativo General”, que consolidó la simplificación de todas las medidas que antes se encontraban dispersas
dentro del ordenamiento público. La referida Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva a la protección del interés
general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general.82 Esta disposición entró en vigencia en octubre de
2001.
Las barreras burocráticas ilegales son aquellas exigencias, requisitos, limitaciones, prohibiciones y/o cobros que (i)
exceden el ámbito de competencia de la entidad que las impone, (ii) contravienen las leyes que la Comisión tiene a su
cargo tutelar y que promueven la libre iniciativa privada o las normas y principios de simplificación administrativa; o (iii)
han sido emitidas sin respetar los procedimientos y formalidades necesarios para su imposición.
81
Las barreras burocráticas carentes de razonabilidad son aquellas exigencias, requisitos, limitaciones, prohibiciones
y/o cobros que: (i) no se justifican en un interés público a tutelar, (ii) guardando relación con dicho interés son
desproporcionadas; o (iii) constituyen una opción más gravosa que otras para tutelar el interés público.
82
La Ley Núm. 27444 estableció que el procedimiento administrativo debería regirse por los siguientes principios: Principio
de legalidad, Principio del debido procedimiento, Principio de impulso de oficio, Principio de razonabilidad, Principio de
imparcialidad, Principio de informalismo, Principio de presunción de veracidad, Principio de conducta procedimental,
Principio de celeridad, Principio de eficacia, Principio de verdad material, Principio de participación, Principio de
simplicidad, Principio de uniformidad, Principio de predictibilidad, y Principio de privilegio de controles posteriores.
80
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127
Reforma Regulatoria en América Latina
La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en Perú
•
•
•
•
•
•
En agosto de 2002 se emitió la Ley Núm. 27806: “Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública”. Esta Ley tiene por objeto promover la transparencia de los actos del Estado y
regular el derecho del acceso a la información consagrado en la Constitución Política del Perú.83
La referida Ley dispone que las entidades estatales difundan a través de un portal de Internet sus
procedimientos, información presupuestal, actividades oficiales, entre otros. Asimismo, obliga a
las entidades del sector público a informar y brindar información cuando ésta es solicitada por
un usuario.
Complementariamente a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se promulgó
el Decreto Supremo Núm. 072-2003-PCM, que aprobó el Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
En 2003, por Decreto Supremo Núm. 001-2003-JUS, el Ministerio de Justicia declaró como
Edición Oficial de dicho Ministerio a la base de datos electrónica Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ), el cual contiene los textos de la legislación nacional debidamente
sistematizada, concordada, actualizada y con herramientas de búsqueda y recuperación de
información.
En agosto de 2004 se publicó la Ley Núm. 28335, que estableció la creación del Índice de Barreras Burocráticas de Acceso al Mercado impuestas por las municipalidades locales y/o distritales
que afecten indebidamente la competitividad de los agentes económicos por constituir barreras
ilegales o irracionales. El propósito de esta Ley es promover mejores decisiones y proporcionar
herramientas para que los gobiernos locales y/o distritales cumplan un rol promotor y facilitador
en el mercado. La identificación y publicación de las barreras ilegales o irracionales que conforman el Índice de Barreras Burocráticas está a cargo de la CEB.
En febrero de 2012, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas reportó el último
Índice de Barreras Burocráticas de Acceso al Mercado Impuestas a Nivel Local durante el año
2011.84
En junio de 2005, por Decreto Supremo Núm. 042-2005-PCM, se aprobó el Reglamento de
la Ley Núm. 27332: “Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los
Servicios Públicos”, modificada por la Ley Núm. 28337.85 En este reglamento se afianzó que
los Organismos Reguladores deben velar por la adecuada transparencia en el desarrollo de sus
funciones, estableciendo mecanismos que permitan: (i) el acceso de los ciudadanos a la información administrada o producida por ellos, y (ii) la participación de los ciudadanos en el proceso
de toma de decisiones y en la evaluación del desempeño de dichos organismos.
“Derechos fundamentales de la persona
Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:
(…)
5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo
legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que
expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.
(…)
84
Disponible en: http://www.indecopi.gob.pe/RepositorioAPS/0/3/par/IND_CEB_2011/IBB2011.pdf (Fecha de consulta:
13 de julio de 2012).
85
Ley Núm. 27332 del 29 de julio del año 2000, modificada por la Ley Núm. 28337 del 16 de agosto del año 2004.
83
•
•
•
•
•
En noviembre de 2005, en concordancia con el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio
de la Organización Mundial del Comercio, se dictó el Decreto Supremo Núm. 149-2005-EF, que
estableció que los proyectos de Reglamentos Técnicos y las medidas adoptadas que afecten el
comercio de bienes y servicios deberán publicarse en el diario oficial El Peruano o en la página
web del sector que los elabore.
En octubre de 2006 se promulgó la Ley Núm. 28896: “Ley que reduce el sobrecosto del pasaporte y deroga la Ley Núm. 27103”. Entre otros, esta Ley dispuso que el costo por concepto
de expedición y revalidación de pasaportes nacionales debe sujetarse, única y exclusivamente al
gasto real y efectivo en que incurra la entidad emisora por el servicio prestado durante la tramitación. De esta forma, se mejoró el procedimiento de expedición y revalidación de pasaportes,
eliminando los sobrecostos cobrados que perjudicaban a los peruanos.
En febrero de 2007 se promulgó la Ley Núm. 28976: “Ley Marco de Licencia de Funcionamiento”, que tiene como finalidad establecer el marco jurídico de las disposiciones aplicables al procedimiento para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento expedida por las municipalidades.
En julio de 2007 se emitió la Ley Núm. 29060: “Ley del Silencio Administrativo”, con el objetivo
de establecer claramente los procedimientos de la Administración Pública que son sujetos a
silencio administrativo positivo86 y negativo.87
En mayo de 2008 se publicó el Decreto Legislativo Núm. 1014, que dispuso propiciar la inversión en servicios públicos y obras públicas de infraestructura a través de la implementación de
medidas que eliminen sobrecostos y logren una efectiva simplificación administrativa. Todo ello
en beneficio de los usuarios de servicios como: agua potable y alcantarillado, transmisión y distribución de electricidad, así como alumbrado público, gas natural y telecomunicaciones.
Todas las medidas promovidas en el Perú en aras de mejorar la transparencia y los procedimientos administrativos impactaron positivamente en el clima de inversión del Perú. En el último ranking Doing
Business 2012,88 elaborado por el Banco Mundial, el Perú se situó en el puesto 41 de 183 economías
a nivel mundial, 54 puestos por encima del promedio de Latinoamérica y Caribe.
Artículo 2. Aprobación automática
Los procedimientos administrativos, sujetos a silencio administrativo positivo, se considerarán automáticamente aprobados
si, vencido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente, no siendo
necesario expedirse pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda hacer efectivo su derecho,
bajo responsabilidad del funcionario o servidor público que lo requiera.
(…)
87
PRIMERA. Silencio administrativo negativo
Excepcionalmente, el silencio administrativo negativo será aplicable en aquellos casos en los que se afecte
significativamente el interés público, incidiendo en la salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad
ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa comercial; la defensa nacional y el
patrimonio histórico cultural de la nación, en aquellos procedimientos trilaterales y en los que generen obligación de dar
o hacer del Estado; y autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas tragamonedas.
Asimismo, será de aplicación para aquellos procedimientos por los cuales se transfiera facultades de la administración
pública, y en aquellos procedimientos de inscripción registral.
En materia tributaria y aduanera, el silencio administrativo se regirá por sus leyes y normas especiales. Tratándose de
procedimientos administrativos que tengan incidencia en la determinación de la obligación tributaria o aduanera, se
aplicará el segundo párrafo del artículo 163 del Código Tributario.
88
Disponible en: http://espanol.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/peru (Fecha de consulta: 17 de julio de 2012).
86
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Reforma Regulatoria en América Latina
La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en Perú
Específicamente, en relación con las reformas para fomentar la inversión, el Banco Mundial
resaltó que el Perú facilitó la apertura de empresas al eliminar el requisito de depósito de un capital
mínimo en una cuenta bancaria para la constitución de pequeñas y medianas empresas.89 De esta
manera, la simplificación de este procedimiento tuvo como resultado que el Perú se ubique en el
puesto 55 en el rubro “Apertura de un Negocio” del Doing Business 2012 (Gráfica 12).90
Gráfica 12 Facilidad para hacer negocios: apertura de un negocio (Perú, 2012).
Procedimientos
(número)
50
40
30
20
10
Tiempo (días)
0
Costo
(% de ingreso per cápita)
Perú
Latinoamérica y Caribe
OECD
Indicador
Perú
Latinoamérica
y Caribe
OECD
Procedimientos (número)
5
9
5
Tiempo (días)
26
54
12
Costo (% de ingreso per cápita)
11.9
37.3
4.7
Requisito de capital mínimo pagado
(% de ingreso per cápita)
0
4.3
14.1
Fuente: Doing Business (2012)
Mediante Ley Núm. 29566 – “Ley que modifica diversas disposiciones con el objeto de mejorar el clima de inversión y
facilitar el cumplimiento de obligaciones tributarias”, y por Decreto Supremo 001-2011-PRODUCE.
90
Disponible en: http://espanol.doingbusiness.org/press/fact-sheets/2011/lac (Fecha de consulta: 17 de julio de 2012).
89
De la mano de una administración pública transparente que fomente la eliminación de barreras para
la inversión y el comercio, el control de la calidad de la producción legislativa constituye otro aspecto
importante para que la política regulatoria sea eficiente.
En este contexto, desde 2005, con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, el Perú puso
en marcha un Programa de Mejora de la Calidad Normativa en el Poder Ejecutivo, el cual tuvo como
principal objetivo implementar un mecanismo de control ex ante y ex post de las disposiciones legales
en toda la Administración Pública. Este programa se centró en tres elementos:
1. Implementación del programa en algunos ministerios.
2. Implementación en todos los ministerios.
3. Revisión de las normas existentes.
60
Requisito de capital
mínimo pagado
(% de ingreso per cápita)
Control de calidad en el diseño normativo
Como primer paso, se trabajó en la implementación del control ex ante de la producción normativa
en algunos ministerios, específicamente en el Ministerio de Salud (MINSA), en el Ministerio de Justicia
(MINJUS) y en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
En octubre de 2005, por Resolución Ministerial Núm. 826-2005-MINSA, se aprobó la guía “Normas para la elaboración de documentos normativos en el Ministerio de Salud” de observancia obligatoria para todas las direcciones generales, oficinas generales y organismos públicos descentralizados del MINSA. Esta guía norma el procedimiento para la formulación o actualización, aprobación,
difusión, implementación y evaluación de los documentos normativos (Normas Técnicas de Salud,
Directivas, Guías Técnicas, Manuales, Documentos Técnicos) que expide el MINSA, los cuales, antes
de ser aprobadas, deben observar lo siguiente: (i) planificación; (ii) formulación; (iii) aprobación; (iv)
difusión; (v) implementación; y (vi) evaluación.
Posteriormente, en febrero de 2006, por Resolución Ministerial Núm. 187-2006-MINSA, se creó
la Unidad de Coordinación Normativa de la Secretaría General del MINSA, con la función de revisar
el impacto de las normas propuestas por el sector.
En 2011, mediante Resolución Ministerial Núm. 526-2011-MINSA, se actualizó el documento
“Normas para la elaboración de documentos normativos en el Ministerio de Salud”.
Por su parte, por Decreto Supremo Núm. 008-2006-JUS, se aprobó el Reglamento de la Ley
Marco para la Producción y Sistematización Legislativa en el MINJUS. Este reglamento estableció los
lineamientos y directrices en la elaboración de anteproyectos de Ley, proyectos de decretos legislativos, decretos de urgencia y decretos supremos, así como de las normas reglamentarias y actos
administrativos de las entidades de la Administración Pública que deban ser publicados en el Diario
Oficial El Peruano.
En particular, se dispuso que todo anteproyecto, como los mencionados anteriormente, deberá
contar con un análisis de costo-beneficio91 y, además, en caso de tratarse de proyectos de decretos
Método de análisis para conocer en términos cuantitativos los impactos y efectos que tiene una propuesta normativa sobre
diversas variables que afectan a los actores, la sociedad y el bienestar general, de tal forma que se pueden cuantificar los
costos y beneficios, o en su defecto posibilita apreciar analíticamente beneficios y costos no cuantificables.
91
130
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Reforma Regulatoria en América Latina
La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en Perú
Gráfica 13 Latinoamérica: Indicador Calidad de la Regulación 2010
(posición en percentiles).
100
80
60
40
20
Vebezuela
Cuba
Ecuador
Haití
Bolivia
Argentina
Nicaragua
Paraguay
Honduras
Rep. Dominicana
Guatemala
Brasil
México
Colombia
El Salvador
Uruguay
Perú
Costa Rica
Puerto Rico
0
Chile
supremos y decretos legislativos, deberá citarse a una audiencia pública, con la finalidad de garantizar la efectiva participación de los interesados u otros niveles de Gobierno para que manifiesten su
opinión.
Finalmente, en el MEF se emitió la Resolución Ministerial Núm. 639-2006-EF/67, mediante la
cual se aprobó el “Manual para el análisis económico y legal de la producción normativa en el Ministerio de Economía y Finanzas”, que dispuso el desarrollo de un análisis económico y legal en la elaboración de sus normas, tomando en cuenta tres elementos: (i) control jurídico previo; (ii) evaluación
previa de los impactos económicos; y (iii) transparencia.
De esta manera, en este manual se estableció la necesidad de realizar un análisis de impacto
regulatorio (AIR)92 dentro del proceso regulatorio, que incluye consultas públicas sobre las normas
propuestas, así como la obligación de evaluar ex post las regulaciones emitidas. Sujeto a este manual
se elaboraron, por ejemplo, el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Núm. 158-2008-EF, y el Reglamento de la Nueva Ley General de Aduanas, aprobado
por Decreto Supremo Núm. 010-2009-EF.
Si bien en la década de 2000 el Perú ha mostrado mayor preocupación por desarrollar políticas
y herramientas ligadas con fomentar la calidad regulatoria nacional, este indicador aún tiene espacio
para mejorar. De acuerdo con la ubicación del Perú en los Indicadores de Gobernabilidad del Banco
Mundial –los cuales dan un panorama de las fortalezas y/o debilidades de un país en materia institucional, respecto de la calidad de la regulación–, la posición del Perú se ha mantenido por encima
del promedio regional; sin embargo, podría alcanzar niveles superiores como el de Chile (Gráfica 13).
En este contexto, desde el 2012, conocedor de la necesidad de utilizar principios y lineamientos
aplicados internacionalmente en el proceso regulatorio, el Perú se ha comprometido, dentro de la
línea estratégica denominada “Facilitación de Negocios” de la Agenda de Competitividad 20122013,93 con un programa de trabajo para que la aplicación de una metodología como el AIR en la
producción legislativa peruana sea sostenible y eficaz. Esta estrategia engloba los siguientes elementos: (i) sensibilizar a las entidades públicas que emiten regulaciones; (ii) capacitar a los funcionarios;
(iii) desarrollar proyectos pilotos; y (iv) participación del sector privado (empresas y consumidores).
Asimismo, el Perú ha puesto en marcha, en marco del Programa de Asistencia Técnica Relacionada con el Comercio de Canadá-América (CATRTA), pilotos de fortalecimiento de las capacidades
para la aplicación del AIR en los Reglamentos Técnicos de tres sectores.
Fuente: Worldwide Governance Indicators (2010), Banco Mundial
Respecto al control ex post, desde 2011, con la creación de la Comisión Multipartidaria de Ordenamiento Legislativo en el Congreso de la República del Perú, el Poder Legislativo está colaborando con
la mejora de política regulatoria a través de la desregulación. En efecto, la Comisión antes mencionada se encuentra realizando un inventario de normas y un sistema de depuración de aquellas que
hayan sido derogadas o que hayan cumplido sus efectos, sobretodo de aquellos decretos supremos
con rango de Ley que fueron dispuestos por la Constitución Política de 1979 con carácter extraordinario y temporal.
El Perú espera que todos estos pilotos y proyectos den resultados positivos no sólo para tener
una mayor claridad en los procesos normativos generados por el Estado, sino también en pro del
crecimiento económico y facilitación del comercio internacional.
Compromisos internacionales
El manual aprobado por el MEF señala lo siguiente sobre:
“El IIN es un instrumento que describe las etapas del proceso de creación de una norma con miras a solucionar un
problema, mostrando la intención (objetivo) de la entidad, efectos (análisis costo beneficio) y la opiniones de los
ciudadano interesados (consultas) sobre la acción pública. Este instrumento recoge todos los principios de buenas
prácticas regulatorias y aplica los controles y filtros necesarios para el análisis de una norma. Asimismo, este instrumento
sirve como medio de consulta e información para la Alta Dirección del MEF, previo a la aprobación e implementación
de cualquier normativa. El IIN debe ser un documento de fácil acceso y entendimiento para el público en general.
Asimismo, el lenguaje usado en el IIN debe ser claro y sencillo, sin recurrir de modo exagerado al uso de términos
técnicos. Los argumentos incorporados en la IIN deben ser explicados detalladamente en cada sección.”
93
La Agenda de Competitividad es un documento elaborado por el Consejo Nacional de Competitividad, el cual contiene
siete líneas estratégicas y 55 metas a ser cumplidas en 2012 y 2013, con el objetivo de mejorar la posición competitiva
del país.
92
En el ámbito de compromisos internacionales, específicamente en el desarrollo de normas técnicas,
la CNB del INDECOPI está comprometida con la expresión de la opinión o el voto nacional en foros
internacionales y regionales vinculados con la evaluación de la conformidad, la normalización y la
eliminación de obstáculos técnicos al comercio, como la Organización Mundial del Comercio, la
Organización de Normalización Internacional, Comisión Electrotécnica Internacional, el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico, el Congreso de Normalización del Área del Pacifico, la Comisión
Panamericana de Normas Técnicas y la Comunidad Andina, entre otros.
En marco del Foro de Cooperación Económica Asía-Pacífico, el Perú ha asumido compromisos
en relación con la mejora regulatoria y desregulación, formalizados en los “Principios de APEC para
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133
Reforma Regulatoria en América Latina
La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en el Perú La reforma regulatoria en Perú
el Fomento de la Competencia y de la Reforma de las Reglamentaciones” y seguidos a través del
Reporte de las Metas Bogor.94
El Perú forma parte de la Red Latinoamericana de Mejora Regulatoria y Competitividad (CELACREG), la cual tiene como objetivo la creación de mecanismos de acción conjunta que permitan sentar
las bases de cooperación regional latinoamericana y caribeña en materia de mejora regulatoria para
enfrentar retos comunes en materia de fomento a la productividad, la competitividad y el desarrollo
económico.
En la misma línea, en la IV Cumbre de la Alianza del Pacífico, en junio de 2012, con la celebración de la suscripción del Acuerdo Marco para el establecimiento de esta alianza, el Perú reafirmó
su compromiso para armonizar el proceso regulatorio entre las economías que forman parte de esta
Cumbre. En particular, se instó a las economías a promover la cooperación y el intercambio de experiencias en buenas prácticas en materia de mejora regulatoria respecto a herramientas que fomenten
la productividad, la competitividad y el desarrollo económico entre nuestros países.
Disponible en: http://www.acuerdoscomerciales.gob.pe/images/stories/apec/declaraciones/2010/Reporte_Metas_Bogor_
ENDORSED.pdf (Fecha de consulta: 19 de julio de 2012).
94
134
Conclusiones generales
Conclusiones generales
Durante cada uno de los capítulos de este libro hemos tenido la oportunidad de aprender sobre las
diferentes estrategias de mejora regulatoria implementadas por Brasil, Colombia, Costa Rica, Perú,
Chile y México. Los expertos que hicieron posible este ejercicio expresaron la importancia de la mejora regulatoria para impulsar la competitividad de sus respectivos países y la región latinoamericana
en general.
De acuerdo con Isabel Araya, en su concepción más general, se define a la mejora regulatoria
como el conjunto de acciones que realiza el Estado con el propósito de generar regulaciones que
cumplan con el objetivo por el que fueron creadas (eficaces), al menor costo posible para el administrado y para el Gobierno (eficientes) y sin excesos o vacíos legales (equilibradas).
Asimismo, conforme a lo estipulado por David Dall’Orto y Carolina Agurto, para que la regulación cumpla con el objetivo de maximizar el bienestar de la sociedad, ésta tiene que darse en
términos de menores costos, transparencia en el proceso de producción normativa y debe contar con
la opinión libre y abierta de los involucrados. Lograr que la regulación pase por los diversos filtros
estipulados por los autores, sin embargo, ha requerido un largo proceso de mejora institucional que
aún está incompleta en los países que integran la región latinoamericana, lo que implica que hay un
camino largo por recorrer en materia de mejora regulatoria.
Desde principios de la década de 1980, la mayor parte de los países latinoamericanos tenía
una situación macroeconómica adversa. En este sentido, economías como la peruana enfrentaron
“la mayor crisis económica de la historia, caracterizada principalmente por el caos macroeconómico
causado por una política fiscal y monetaria extremadamente expansiva que tuvo como consecuencias
negativas: la hiperinflación, el agotamiento de las reservas internacionales, la reducción dramática
de los ingresos fiscales, las distorsiones sobre la eficiencia de la asignación de recursos a través de
salarios, controles cambiarios y tasa de interés, y el proteccionismo comercial”.
Ante tal situación, se emprendió un proceso de desincorporación de empresas paraestatales,
desregulación y creación de marcos institucionales para los sectores recientemente privatizados. En el
caso de Brasil, por ejemplo, en la década de 1990 se dio una transición desde un Estado proveedor
hacia uno regulador. De acuerdo con Jadir Dias Proença y Delia Rodrigo Enriquez, el cambio implicó,
entre otras medidas, la transferencia de la prestación de algunos servicios públicos a la iniciativa privada, así como la creación de agencias reguladoras para ayudar en el desempeño de la administración
pública federal.
En el caso de Colombia, por su parte, en 1991se reformó la Constitución para que el Estado
abandonara su función de prestador exclusivo de algunos servicios, abriendo el mercado a la participación del sector privado.
En la actualidad, los países latinoamericanos han ido mucho más allá; por ejemplo, en el caso
de México, desde el año 2000 se creó un organismo desconcentrado de la Secretaría de Economía,
con autonomía técnica y operativa encargado de supervisar que la regulación emitida desde la Administración Pública Federal generara mayores beneficios que costos. En el mismo sentido, en 2007,
en Brasil, se estableció el Programa de Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para la Gestión
Regulatoria (PRO-REG), planeado directamente desde la Casa Civil de la Presidencia de la República.
Si bien no todos los países han creado programas o instituciones encargadas de coordinar
la política de mejora regulatoria, sí han instrumentado diversas herramientas para garantizar que
la regulación sea eficaz y eficiente; entre las herramientas utilizadas destacan las evaluaciones ex
ante y ex post, las cuales buscan garantizar, en primer término, que las regulaciones que están por
emitirse generen mayores beneficios que costos para la sociedad; y en segundo término, que las regulaciones que ya han cumplido con su propósito y son obsoletas, o bien, aquellas que no lograron
sus objetivos, desaparezcan o sean modificadas.
Otra herramienta utilizada con cada vez mayor frecuencia por los países latinoamericanos analizados en este libro es la consulta pública. En el caso de Chile, por ejemplo, país que no cuenta con
una política regulatoria que agrupe las distintas iniciativas bajo un marco común, varios tipos de
consultas públicas se practican a través de diversos mecanismos, como la Ley 20.285 sobre transparencia, o la nueva Ley 20.500 de participación ciudadana.
Además de lo señalado, los países latinoamericanos han continuado con una política que busca
reducir las cargas administrativas asociadas con la apertura de un negocio, o aquellas relacionadas
con el comercio exterior. En el caso de Costa Rica, se estableció la Estrategia Nacional de Simplificación de Trámites y Mejora directa, y se implementaron diversas herramientas como el Catálogo
Nacional de Trámites, el sistema para solicitar la aplicación del silencio positivo,95 el sistema de Costa
Rica facilita negocios, el Sistema Digital denominado CREAREMPRESA y el manual del inversionista,
entre muchas otras.
Respecto al comercio exterior, varios países han desarrollado sistemas que lo faciliten. En el
caso de Chile, Francisca Penna señala que el Sistema Integrado de Comercio Exterior (SICEX) fue
establecido para reducir el tiempo y costo de la tramitación, de acuerdo con los estándares, recomendaciones y buenas prácticas internacionales, haciendo uso intensivo de las tecnologías informáticas disponibles y mejorando los sistemas de fiscalización existentes mediante el uso de información
oportuna y de calidad.
Considerando todo lo anterior, puede afirmarse que los avances son significativos; sin embargo, los marcos institucionales sobre los que descansan las distintas herramientas implementadas
aún tienen un amplio margen de mejora, conforme a las mejores prácticas internacionales. En este
sentido, la creación de agencias supervisoras (oversight bodies), políticas de mejora regulatoria en los
poderes legislativo y judicial, así como el fortalecimiento de las agencias reguladoras, son aún elementos incompletos en todos los países latinoamericanos; elementos fundamentales para construir
sistemas de gobernanza regulatoria basados en instituciones inclusivas que detonene el crecimiento
económico de la región.
95
También conocido como afirmativa ficta, busca que en los casos en que el Gobierno no responda a una solicitud dentro
de determinado periodo, el ciudadano pueda pedir que su trámite sea aceptado.
136
137
Reforma Regulatoria en América Latina
Referencias
Referencias
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140
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Reforma Regulatoria en América Latina
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142
Anexo Mejora Regulatoria en Costa Rica.
Principales Proyectos (2002-2012)
Anexo
Administración 2010-2014 (Periodo 2010-2012)
Proyecto
Mejora que introduce
1. Certificaciones de Exportación
e Importación
Agiliza el proceso de intercambio comercial mediante la eliminación de
nota técnica 44 y 266 de productos de origen animal de bajo riesgo, y
la eliminación de inspección física y documental en puestos fronterizos
de ese tipo de productos. (Resolución-DGA Núm. 086-2011 LG No.76,
19/04/11).
2. Equivalencia de Registro de Dispositivos
Médicos
Se concreto un Acuerdo de Reconocimiento por equivalencia de los registros que realiza la Food and Drug Administration (FDA) de Estados
Unidos, a través del cual los productos registrados en dicho país se reconocen agilizando sustancialmente los trámites, algunos de los cuales
tardaban desde seis meses hasta un año. Resolución DM-F-1518-2011
del 14-04-2011.
3. Ventanilla Única para el Trámite de Registro
de Agroquímicos (Registro de FertilizantesPlaguicidas de uso Agrícola, Coadyuvantes
y Sustancias Afines)
Reducción sustancial de los procesos y plazos de resolución al eliminar
los tiempos muertos por trasiego de documentos, reducir la cantidad
de documentos por presentar (un juego en vez de tres) y propicia una
mayor protección de la información confidencial. (DE-36549-MAG-SMEIC-MINAET, LG Núm. 107, 03/06/11).
4. Registro de Alimentos para Animales
El MAG realizó una reingeniería del proceso para agilizar el trámite y disminuir el tiempo de registro, de 30 a 12 días; favorece la disponibilidad
de insumos del sector pecuario (2011).
5. Contaminantes Atmosféricos, Calderas
Ajuste de la regulación sobre la emisión de contaminantes atmosféricos,
a condiciones técnicas de los combustibles nacionales y que concuerde
con la sostenibilidad ambiental (DE-36551-S-MINAET-MTSS, LG Núm.
140, 20/07/11).
6. Certificación Condición PYMES
Reducción los trámites para emitir la certificación, que permitió pasar
de 7 a 2 días y de 5 pasos a 2 pasos el procedimiento, propiciando
una forma ágil para que estas empresas adquieran esta condición (DE
33305-MEIC-H LG 168, del 01/11/2006).
7. Reforma Reglamento PROPYME
Permitió pasar de 24 trámites a 12, y establecer plazos máximos de
respuesta que no exceden de 45 días (DE 36575-MICIT-MEIC, LG Núm.
98, del 23/05/11).
8. Registro PYME en línea
Implementación del nuevo Sistema de Información Empresarial Costarricense que permite realizar el registro de una PYME en línea, y se
redujeron los requisitos que debía presentar el administrado, al ser consultados en línea, tal y como es la consulta de estar al día con los pagos
ante la CCSS (2010).
9. Concesión de Aguas-Perforación
de Pozos-Vertido de aguas residuales
Se desarrolló un sistema que posibilita al usuario realizar en forma electrónica el Permiso de Perforación y Concesión de aguas y de Vertidos;
además, permite la interoperabilidad de las instituciones competentes
(Dirección de Aguas de MINAET, AYA y SENARA) que incorpora además
la firma digital (21/10/2010).
Proyecto
Mejora que introduce
10. Reforma al Reglamento del Canon
Ambiental por Vertidos
Elimina el trámite innecesario, en el que se obligaba a las actividades
que ya estaban exoneradas por la Ley a tramitar una certificación ante
MINAET de que estaban exoneradas para presentar en otras instancias
(DE-35992-MINAET-SALUD, LG 113, 11/06/10).
11. Permisos de Perforación y Concesión
de Pozos
Delegación de firma de concesiones de aguas del Ministro hacia el Director de Aguas, reduciendo tiempos y facilitando el desarrollo de los
proyectos en el país (R-D-193-2012-MINAET, LG-114, del 13/06/12).
12. Disponibilidad de Agua (carta de
disponibilidad)
Implementación de una constancia de capacidad de aguas residuales y
capacidad hídrica, con lo cual se dan reglas claras bajo las cuales se
otorga la disponibilidad de alcantarillado y agua potable. Los ahorros de
tiempo van en los casos ordinarios de 90 a 10 días en ambos trámites
(Febrero de 2012).
13. Exoneración de Construcción de Redes
de Alcantarillado Sanitario
Se trasladó la aprobación de la Junta Directiva a la instancia técnica
especializada (Dirección Ambiente AYA), lo cual logró una reducción de
los plazos de resolución de 180 días a 10 días (2010).
14. Permisos de Construcción Sector
Telecomunicaciones
Delimitación de las competencias de cada una de las instituciones involucradas en los permisos de construcción en infraestructura de telecomunicaciones (DE-36159-MINAET-S-MEIC-MOPT, LG175, 08/09/10).
15. Declaración de Zona Bosque y Humedal
Establecimiento de criterios uniformes para las áreas de aprovechamiento forestal. Resolución R-SINAC-028-2010 LG 163 del 23/08/10
146
147
Reforma Regulatoria en América Latina
Anexo
Administración 2006-2010
Proyecto
Mejora que introduce
16. Exoneración de Vertido de Aguas
Residuales
Permite un ahorro en papeleo, tiempo y dinero para el ciudadano, tal que
depende del Grupo de Riesgo dentro del que dependiendo de como se
clasifique la actividad productiva, según el Reglamento General para el
Otorgamiento de PSF (DE 33601-MINAE-S LG 55 19-03-2007).
17. Registro e Inscripción Sanitaria
de Productos Higiénicos DE 34667 LG 230
de 27-01-2008
Armonización de los requisitos de registro a nivel centroamericano,
logrando la libre movilización de mercancías, favoreciendo el comercio
interregional.
18. Transporte productos peligrosos
Oficialización de la “Guía de respuesta en caso de emergencia para el
transporte de materiales peligrosos”, tal que se reglamentan las condiciones técnicas y jurídicas bajo las cuales es posible el transporte terrestre de productos o sustancias tóxicas y peligrosas, brindando reglas
claras para este tipo de transporte (DE 35505-MOPT-S-MEIC-MINAET
LG 185, del 23-01-2009).
19. Equivalencia Equipo y Material Biomédico
20. Registro Digital de Cosméticos
21. Certificado Veterinario de Operación (CVO)
22. Oficialización de Laboratorios para
Pruebas de Exportación de Productos
de Origen Animal
23. Directriz para Empresas Reconocidas
(posteriormente incluido en el Reglamento
de Migración y Extranjería)
Aceptación de resultados en procedimientos de evaluación de la conformidad, mediante la equivalencia de los sistemas de registro de otros
países con estándares similares o superiores a los del país, simplificando el registro y garantizando a la ciudadanía la protección de la salud
(Resolución DAJ-RM-1151-08 LG. 80, del 25-04-2008).
Simplificación y digitalización del trámite que permite a las empresas
farmacéuticas realizar el registro en forma digital, ahorrando costo en
tiempo y dinero; además, permite realizar el seguimiento de las diferentes etapas, y ver las enmiendas que le sean solicitadas por la autoridad
de salud (2010).
Establece una serie de regulaciones generales para el otorgamiento del
CVO, que permiten asegurar la obtención de la autorización al administrado, con un mínimo de requisitos, pero garantizando el respeto y
protección a la salud humana, la salud animal y el medio ambiente (DE
36548 LG 96 10-05-2011).
Brinda certeza jurídica al administrado y a los laboratorios del sector
privado, al dar la competencia del SENASA de oficializar ensayos, determinar laboratorios de referencia y oferentes que coadyuvarán en la
protección de la salud animal, y se establecen los requisitos de control
de calidad y procedimientos de auditoria técnica para los laboratorios
con ensayos oficializados (DE-34493-MAG LG 88 08-05-2008).
Procedimientos de una manera más ágil para el ingreso de trabajadores
bajo las subcategorías migratorias de ejecutivos, representantes, gerentes, científicos, profesionales y personal técnico de apoyo de empresas establecidas en el país, dedicadas a aquellas áreas definidas como
prioritarias, según las políticas migratorias y de inversión extranjera, así
como cónyuges e hijos (Directriz DG 2663, del 22-09-2008).
Proyecto
Mejora que introduce
24. Reforma al Reglamento de la Ley
Reguladora de la Propiedad en Condominio
Permite el trámite de visado de planos con la figura del anteproyecto. Se
elimina una longitud máxima o mínima para las servidumbres, pero se
sujeta el ancho al número de filiales de conformidad con el Reglamento
de Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones. Se dan reglas
claras para el cálculo de la densidad, en ausencia de plan regulador (DE34708 MIVAH-MEIC-TUR, LG Núm. 165, 27/08/08).
25. Reforma al Reglamento de la Ley de
Creación de la Comisión Nacional
de Nomenclatura
Elimina el requisito de inscribir el nombre con el que se va a bautizar un
proyecto inmobiliario privado, el cual representaba un trámite sin ningún
valor agregado y requería de al menos dos visitas y alrededor de dos
semanas de espera por parte del administrado (DE 34762-C LG 188,
del 30-09-2008).
26. Verificación de la calidad de los
medicamentos
Brinda reglas claras y establece condiciones y características que deben
cumplir las instancias competentes para validar las pruebas analíticas
que se utilizan en el control de la calidad de los medicamentos (DE Núm.
34480 S-COMEX-MEIC LG. 85 del 05-05-2008).
27. Reglamento de Registro Sanitario
de Alimentos
Nuevos procedimientos que aceptan como válida la realización de estudios de estabilidad en lotes primarios para producto nuevos y estudios
de estabilidad realizados en productos fabricados en diferentes lugares,
bajo las mismas condiciones de elaboración (DE 35527-S LG 205, del
22-10-2009).
28. Alineamiento Digital para Zonas
de Influencia de Aeropuertos
Mapeo de los aeropuertos, campos de aterrizaje, y zonas de influencia,
a efecto de obtener los alineamientos para poder construir; se logró
además su oficialización por parte del Instituto Geográfico Nacional. Lo
anterior por medio de un sistema que permite saber en forma previa si
su propiedad se ve afectada por alguna restricción de altura (Noviembre
de 2006).
29. Procedimiento ambiental y técnico
para movimientos de tierra
Se fijan lineamientos claros sobre el procedimiento a seguir para la utilización de los escombros que se generen por movimientos de tierra;
además, se logró la coordinación interinstitucional entre SETENA y la
Dirección de Geología y Minas, a efecto de no duplicación en el trámite
(DE-33959 MINAE LG 244, del 19/12/2007).
30. Estudios de Estabilidad de Medicamentos
Se consensuó una reforma en el reglamento para los estudios de estabilidad de medicamentos requeridos para su registro, lo cual armoniza
con las reglas Harmonised Tripartite Guideline, el cual permite un ahorro
de tiempo de 24 a 60 meses en el trámite (DE-33850-S LG 133, del
11-07-2007).
31. Reforma decreto D1
Incorporación de las Guías Ambientales al proceso de evaluación ambiental. La guía pasa a ser parte de los compromisos ambientales de los
desarrolladores. Se proporcionan reglas claras sobre cuándo se deben
realizar estudios biológicos rápidos, su contenido, a efecto de garantizar
una correcta protección del ambiente (DE 34275-MINAE LG 84, del 0205-2008).
(Continúa)
148
149
Reforma Regulatoria en América Latina
Anexo
Proyecto
Mejora que introduce
32. Reforma al Reglamento General de la
SETENA
Incorporación de nuevos instrumentos de ordenamiento territorial adicionales a los planes reguladores, permitiendo lograr una compensación en puntaje a los proyectos que se desarrollen, de conformidad con
los usos autorizados. Se establecen las condiciones bajo las cuales la
vigencia de la viabilidad ambiental sigue siendo válida cuando se incluyen ajustes al diseño (DE 34688-MINAE LG 187, del 14-08-2008).
33. Reforma Reglamento Orgánico
Modificación a la organización de la SETENA, incorporando una Dirección de Control y Auditoria Ambiental, a efecto de fortalecer el proceso
de fiscalización y control del cumplimiento de los compromisos ambientales de los proyectos. Brinda un mejor ordenamiento de los procesos
de aprobación de la evaluación ambiental (DE 35550-MINAE LG 216,
del 06-11-2009).
COMISIÓN FEDERAL DE MEJORA REGULATORIA
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Del. Magdalena Contreras
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Página de Internet: www.cofemer.gob.mx.
150
Reforma Regulatoria en América Latina
El presente documento está disponible en:
www.cofemer.gob.mx
Otras publicaciones :
Tabaquismo en México: análisis y
recomendaciones de mejora regulatoria.
Documento de Investigación en Regulación
Núm. 2012-01. Abril 2012
El problema de la obesidad en México:
diagnóstico y acciones regulatorias para
enfrentarlo. Documento de Investigación en
Regulación Núm. 2012-02. Agosto 2012
Fortaleza institucional de las agencias
reguladoras en México
Documento de Investigación en Regulación
Núm. 2012-03. Noviembre 2012.
Reforma
Regulatoria
en América Latina
La Comisión Federal de Mejora Regulatoria
(COFEMER) es un órgano administrativo desconcentrado, con autonomía técnica y operativa, sectorizado a la Secretaría de Economía del
Gobierno Federal de México y fue creada en el
año 2000 mediante reformas a la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo.
El precepto de la COFEMER es promover
la transparencia en la elaboración y aplicación
de las regulaciones y que éstas generen beneficios superiores a sus costos y el máximo provecho para la sociedad.
La COFEMER es la agencia del Gobierno
Federal encargada de impulsar la política de
mejora regulatoria en el país. Como parte de
las funciones establecidas en su mandato, la
COFEMER revisa el marco regulatorio nacional,
diagnostica su aplicación y elabora en consecuencia propuestas legislativas y administrativas, así como programas para mejorar la regulación en actividades o sectores económicos
específicos.