El problema de los Servicios Públicos

Nota de Actualidad al 27/11/03
El problema de los Servicios Públicos
Revista Novedades Virtual Año XXIII – IERAL de Fundación Mediterránea
Inés Butler1
ibutler@ieral.org
La economía argentina registró cambios estructurales sustanciales entre 2001 y 2002 que alteraron
la ecuación económica de los diferentes sectores de la economía. Estos cambios, a su vez, generaron
ajustes en las decisiones sectoriales para adaptarse a la nueva situación. El sector de Servicios
Públicos es un caso particular debido a que, al ser un sector sujeto a regulación, no puede modificar
libremente sus decisiones.
La rentabilidad del sector y la inversión
La inflación que sucedió a la devaluación generó incrementos en los costos de todos los sectores
productivos. Estos incrementos de costos fueron trasladados a precios en forma no uniforme por los
distintos sectores de acuerdo con las características de cada mercado. El sector de Servicios
Públicos está entre los casos extremos de menores ajustes por tener tarifas reguladas no pudo
trasladar a precios los incrementos de costos.
Se agruparon los sectores de la economía según su grado de ‘transabilidad’, es decir según la
posibilidad de que los bienes sean comercializados internacionalmente. Así se agruparon los
sectores primarios, altamente transables, en agricultura y extractivas. Los sectores industriales se
agruparon en MOAs, sectores transables y exportadores netos para Argentina, y MOI capital
intensiva y trabajo intensivas, ambos sectores transables pero importadores netos.
Los ingresos de los Servicios Públicos se incrementaron sólo levemente, como puede observarse en
la figura 1. En cambio, los sectores productores de bienes transables incrementaron los precios de
sus productos en casi 100% para el caso de las manufacturas, 147% el sector agrícola y 227% los
sectores extractivos.
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Se agradecen los comentarios de Andrés Chambouleyron
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Incrementos de ingresos
Telecomunicaciones
Servicios
Públicos
Agua
Gas
Electricidad
M OI Capital Intensivas
MOI Trabajo Intensivas
Sectores
Transables
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MOAs
Extractivas
227%
A gricultura
147,9%
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0
%
El deterioro de la rentabilidad por incremento en los costos es particularmente importante para el
sector de Servicios Públicos por el uso de una proporción importante de insumos dolarizados. Así,
en el sector de gas, el incremento en los costos fue superior al 100%2, en electricidad los costos se
incrementaron en un 53,5% y en telecomunicaciones los incrementos fueron de 49%. Los sectores
transables sufrieron un incremento de costos algo mayor.
Incrementos de costos
Telecomunicaciones
Servicios
Públicos
Agua
Gas
Electricidad
MOI Capital Intensivas
M OI Trabajo Intensivas
Sectores
Transables
MOAs
Extractivas
Agricultura
0.0%
25.0%
50.0%
75.0%
100.0%
125.0%
La combinación de ambos factores, ingresos prácticamente congelados e incremento de costos se
tradujeron en un fuerte empeoramiento de la rentabilidad el sector de Servicios Públicos. No
necesariamente significa que pasaron a tener pérdidas, puede ser que sólo haya ocurrido una merma
de ganancias. En cambio, los sectores transables mejoraron su rentabilidad debido a que el
incremento de ingresos más que compensó el incremento de costos.
2
Esta variación de costos es el resultado de tomar como costo la evolución promedio del precio de insumos
minerales. Sin embargo, el insumo de gas que pagan las empresas del sector no se incrementó.
2
Variación de resultados
Telecomunicaciones
Agua
Servicios Públicos
Gas
Electricidad
M OI Capital Intensivas
Sectores
Transables
MOI Trabajo Intensivas
MOAs
Extractivas
288,3%
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A gricultura
212,3%
-100%
-50%
0%
50%
100%
150%
200%
Estos cambios en la rentabilidad son sustentados, en algunos casos, por subsidios (transporte
urbano) y, en otros casos, absorbidos en parte por los acreedores aceptando una quita en la deuda y
en parte por los accionistas, aceptando un menor flujo de ingreso que reduce el valor patrimonial de
las empresas. Esto no es sustentable en el largo plazo. Más aún, estos cambios de rentabilidad
miden cambios en el resultado operativo, que puede no ser negativo, pero no de resultado
económico, de manera que pueden ser insuficientes para cubrir amortizaciones y financiar nuevas
inversiones.
Entonces, los actuales niveles tarifarios y la indefinición acerca de cómo serán negociados los
contratos generan una traba para la definición de nuevas inversiones por: a) imposibilidad de hacer
evaluación de proyectos; b) limitación hasta que los accionistas aumenten sus aportes de capital; c)
dificultad para que el sistema financiero o el mercado de capitales financien estos proyectos
La incidencia de los Servicios Públicos en los sectores productivos
La oferta de Servicios Públicos es utilizada en un porcentaje no menor como insumo de los
diferentes sectores productivos (ver Cuadro 1). Es decir, un proporción sustancial de la provisión de
energía es parte neurálgica para la generación del valor agregado de la economía. Un problema en
el suministro de energía, entonces, no es un problema acotado a las empresas del sector, sino que
tiene implicancias que afectan a toda la economía.
Utilización de la oferta de los sectores de servicios
Electricidad
Gas
Agua
Transporte terrestre de pasajeros
Correos
Telecomunicaciones
Como
Insumo
Intermedio
74.5%
49.8%
35.4%
20.6%
85.0%
43.3%
Para
Consumo
Final
25.4%
50.2%
64.6%
75.2%
13.4%
53.9%
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a MIP
Nota: Pueden no sumar 100 porque no se incluyó gobierno, exportaciones e inversión
3
Esta situación es más marcada para el caso de energía, en particular para electricidad, cuya
producción es utilizada en un 74,5% como insumo intermedio por otros sectores y el 25% restante
para consumo final. En el gas, el problema es similar pero en menor grado, ya que la
descomposición por utilización es mitad como insumo intermedio y mitad para consumo final. El
caso del agua difiere un poco ya que la mayor proporción, el 64,6% es destinado a consumo final
mientras que sólo el 35,4% es utilizado como insumo intermedio. En transporte, los porcentajes de
utilización cambian según el tipo de transporte. Finalmente, el servicio de correo es demandado por
otros sectores productivos en un 85% mientras que las telecomunicaciones muestran un 43,3% de
utilización intermedia.
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El caso de la energía
Una provisión insuficiente de estos insumos energéticos genera encadenamientos negativos en todo
el sector productivo, dado que no son insumos sustituibles. Así, se pueden generar importantes
cuellos de botella en la expansión de sectores que, viéndose beneficiados por el cambio en precios
relativos ocasionado por la devaluación, no se pueden expandir por la insuficiente oferta
energética.
Una manera de focalizar estos riesgos, y suponiendo que la elasticidad de sustitución es baja o nula,
es mediante el análisis de los sectores que más demandan energía.
En el cuadro 2 se muestran veinte sectores, ordenados de manera decreciente según su utilización de
electricidad y su utilización de gas, como porcentaje de su facturación. Entre los sectores que más
utilizan energía se encuentra la industria metálica (metalurgia de no ferrosos, fundición de metales,
industrias básicas del hierro y el acero), extractivas (extracción de minerales metalíferos y de otros
minerales), química, textiles (fibras sintéticas manufacturadas, acabado de productos textiles, fibras,
hilados y tejeduría de productos textiles), madera, vidrio, celulosa, insumos para la construcción
como arcilla y cerámica y cemento, cal y yeso, algunos sectores alimentarios como azúcar, frutas,
panaderías, cerveza y malta. Adicionalmente, la industria hotelera, crucial a la hora de fomentar el
turismo, también utiliza la energía de forma intensiva.
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20
Uso de electricidad
% VBP
Electricidad
27.2%
Agua
8.5%
Metalurgia de no ferrosos
5.5%
Extracción de minerales metalíferos
4.8%
Celulosa y papel
3.7%
Arcilla y cerámica no refractaria para uso estructural3.6%
Química básica
3.3%
Transporte aéreo
3.2%
Extracción de otros minerales
3.1%
Cemento, cal y yeso
3.1%
Fundición de metales
2.2%
Fibras sintéticas manufacturadas
1.8%
Madera y sus productos
1.8%
Vidrio y productos de vidrio
1.8%
Materias primas plásticas y caucho sintético
1.8%
Industrias básicas de hierro y acero
1.7%
Hoteles
1.7%
Fibras, hilados y tejeduría de productos textiles
1.7%
Aserraderos
1.7%
Productos de plástico
1.7%
Uso de Gas
% VBP
Arcilla y cerámica no refractaria para uso
6.2%
estructural
Cemento, cal y yeso
5.3%
Vidrio y productos de vidrio
4.2%
Celulosa y papel
3.2%
Azúcar
2.6%
Industrias básicas de hierro y acero
2.2%
Acabado de productos textiles
2.1%
Química básica
2.0%
Metalurgia de no ferrosos
1.9%
Productos de cerámica refractaria y no 1.7%
refractaria para uso no estructu
Materias primas plásticas y caucho sintético
1.7%
Fibras sintéticas manufacturadas
1.4%
Elaboración y conservación de frutas, legunbres
1.2%
y hotalizas
Fundición de metales
1.1%
Extracción de minerales metalíferos 1.0%
Hoteles
0.9%
Productos de caucho
0.9%
Productos de panadería
0.8%
Cerveza y malta
0.8%
Cubiertas, cámaras y recauchutado de 0.7%
cubiertas
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Estos veinte sectores representan el 51% de la demanda industrial de electricidad y el 48% de la de
gas. En términos de la generación total, la importancia de estos sectores es de 38% y 23,9%
respectivamente para electricidad y gas. En consecuencia, una mejora de 10% en la actividad de
dichos sectores se traducirá en un incremento de demanda de electricidad de casi 4% y de gas de
2,3%, aún suponiendo que el resto de la economía se mantiene en una meseta.
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La mayoría de los sectores mencionados son sectores que se vieron beneficiados por una mejora en
su rentabilidad como resultado de la depreciación de la moneda y mostraron incrementos en su
producción en los últimos dos trimestres. La continuidad de este dinamismo depende en buena
medida de que el sector energético puede abastecer los incrementos adicionales de la demanda.
En muchos casos, los sectores que utilizan intensivamente la energía se encuentran con un nivel
elevado de utilización de capacidad instalada y por lo tanto deben decidir nuevas inversiones para
expandir su capacidad. Entre los sectores con un nivel de utilización de capacidad instalado elevado
se encuentran la industria del papel y cartón y las metálicas básicas, también textiles y química
presentan grados de utilización por encima del 80% de su capacidad instalada.
Sin embargo, la incertidumbre respecto a la capacidad del sector energético de abastecer
incrementos en la demanda puede ser un impedimento para esas decisiones de inversión,
adicionalmente a los problemas de financiamiento y de elevado precio relativo de los bienes de
capital. De este modo, la falta de inversión en el sector energético tiene un efecto en cadena,
afectando la inversión en los demás sectores productivos, particularmente aquellos que dependen
más fuertemente del suministro energético.
¿El problema de la inflación?
Las demoras de los ajustes en las tarifas de los servicios públicos, necesarios para preservar las
inversiones, tienen que ver con el hecho de que pueden ocasionar un impacto social negativo no
menor al producir un deterioro de los ingresos ‘reales’de los consumidores.
Los servicios públicos tienen una incidencia de 14,6 puntos de la canasta básica de consumo
considerada por el INDEC en las mediciones de inflación minorista. Si se excluye transporte, los
restantes servicios (electricidad, gas, agua y teléfono) ponderan 8,1 puntos del IPC.
Con el objetivo de evaluar el impacto de los
potenciales ajustes de tarifas, es necesario analizar
con más detalle estos porcentajes de manera tal de
considerar por separado los cargos fijos de los
variables y los componentes impositivos. Así,
considerar solamente aquellos rubros sobre los que
efectivamente aplica la regulación.
De este modo, se excluye en combustibles para la
vivienda el gas en garrafa y otros combustibles
como querosén y carbón, reduciéndose la
incidencia de 1,6% a 1,3%. En el caso de teléfono,
deben quedan excluidas las comunicaciones de
larga distancia (interurbanas e internacionales) y
Incidencia de los SSPP sobre IPC
Electricidad
Gas Natural
Agua y servicios sanitarios
Servicio telefónico
Abono
Urbano y público
Interurbano e Internacional
Celular
Correo
Tranporte
Ajuste de tarifas (sin celular)
Ajuste de tarifas (sin celular ni transporte)
2.0%
1.3%
0.8%
0.6%
1.2%
1.6%
0.2%
0.1%
6.4%
13.9%
7.6%
Fuente: INDEC
5
las de celular. Así, de los 3,6 puntos porcentuales, sólo se ven afectados por la regulación 1,8 puntos
porcentuales. En consecuencia, la incidencia total se reduce de 14,6% a 13,9% incluyendo
transporte y de 8,1% a 7,6% excluyendo transporte.
También, debería considerarse por separado los diferentes componentes de la factura: fijos,
variables, impositivos. Lamentablemente, la información suministrada por el INDEC no está
suficientemente abierta como para poder tomar en consideración todos los factores mencionados.
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Impacto indirecto
El impacto del ajuste de las tarifas sobre la inflación considerado hasta ahora era sólo el impacto
directo sobre los consumidores. Sin embargo, un ajuste de tarifas impacta tanto sobre los
consumidores como sobre las empresas. Los servicios públicos representan un insumo importante
en el proceso productivo y, por lo tanto, ajustes de tarifas implican incrementos en los costos de
producción. En la medida que estas empresas trasladen a precios los incrementos de costos, se
generan ulteriores incrementos de precios que, a su vez, vuelven a impactar sobre la inflación al
consumidor. Si bien estos incrementos son de bienes diferentes a los servicios públicos, el origen de
estos incrementos sí es el ajuste de las tarifas, es decir que constituyen un efecto indirecto que debe
computarse.
La Matriz Insumo Producto de 1997(MIP) brinda información sobre las relaciones intersectoriales
y, en consecuencia, permite estimar el impacto sobre los costos de los diferentes sectores de la
economía de un incremento en las tarifas. En la medida que la utilización intermedia de los
Servicios Públicos, es decir como insumos en otros sectores, sea elevada, el impacto indirecto será
mayor. La MIP nos muestra que la utilización como insumos en otros sectores es, efectivamente,
elevada, de más del 50% en la mayoría de los casos, por lo que se espera que el efecto indirecto de
los mismos no sea despreciable.
Para realizar la estimación se supone un traslado a precios total del incremento de costos. Este
supuesto no es demasiado fuerte, sobre todo en un análisis de mediano plazo. Otro supuesto
importante que incorpora el análisis utilizando la MIP como herramienta es que es una tecnología
de coeficientes fijos y elasticidades nulas. La teoría microeconómica nos dice que si un insumo de
la producción se encarece (es decir que aumenta su precio), la demanda del mismo por parte de las
empresas se reducirá y habrá una sustitución por otros insumos. El grado en que se reduzca la
demanda dependerá de la disponibilidad de insumos sustitutos. En el caso de los servicios públicos,
si bien puede eficientizarse algo el uso de los SSPP, no existen sustitutos cercanos, por lo que
suponer una elasticidad nula puede no estar demasiado alejado de la realidad.
Se estima el impacto directo e indirecto de una suba en las tarifas de SSPP bajo los mencionados
supuestos, de traslado a precios del incremento de costos y elasticidad cero en la utilización de
insumos. Para realizar la comparación del efecto directo sobre el consumo y el efecto total, se
toman los coeficientes de impacto directo que surgen de la información la MIP, ya que difieren
levemente de los de la canasta al consumidor del INDEC.
En el caso de la electricidad, el efecto indirecto es muy superior al directo, por lo que el efecto total
es de 3,7 veces el impacto directo. El caso del gas, el agua y las telecomunicaciones es menos
impactante, ya que tienen una menor proporción de utilización intermedia. Del mismo modo, el
transporte tampoco tiene un efecto indirecto muy grande, ya que sólo toma en cuenta transporte
terrestre de pasajeros (el resultado sería diferente si se tomara transporte de cargas). En cambio, el
correo muestran efecto multiplicador elevado.
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Incidencia de los servicios públicos sobre Costo de Vida (MIP)
Incidencia
Incidencia
Incidencia
Incidencia total
directa sobre
directa sobre
directa e
sobre el
Consumo (1) costos
(2) indirecta
(3)
Consumo
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Electricidad
Gas
Agua
Telecomunicaciones
Correo
Transporte terrestre
Total
Total sin transporte
1.09%
0.65%
0.52%
2.93%
0.08%
3.37%
8.64%
5.27%
0.93%
0.18%
0.11%
0.95%
0.14%
0.20%
2.51%
2.31%
2.98%
0.97%
0.68%
4.46%
0.35%
3.84%
13.29%
9.44%
4.07%
1.62%
1.20%
7.39%
0.43%
7.21%
21.93%
14.72%
Multiplicador
(3) / (1)
3.7
2.5
2.3
2.5
5.4
2.1
2.5
2.8
Obviamente, el efecto multiplicador de un ajuste de tarifas será mayor en aquellos sectores que son
utilizados en mayor proporción como insumos por otros sectores. Cuánto mayor sea la utilización
como insumos, mayor será el impacto sobre costos y por lo tanto el traslado a precios de dichos
incrementos. Si se realizara un ranking de efecto multiplicador, se encontraría en primer lugar la
electricidad, luego el gas, las telecomunicaciones y, finalmente, el agua, cuya proporción de
utilización para consumo final es mayor.
Ranking de efectos multiplicadores
Sector
Multiplicador
5.4
3.7
2.5
2.5
2.3
2.1
Correo
Electricidad
Telecomunicaciones
Gas
Agua
Transporte terrestre
El impacto de un ajuste de tarifas del 10%
Cuantificando todo el análisis precedente, se puede evaluar la incidencia sobre la canasta de
consumo de un ajuste de tarifas de, en promedio 10%. Es decir que la factura promedio sube en
10%, sin especificar cuáles son los componentes que sufrieron incrementos. Así, el ajuste puede
incorporar ajustes de cargos fijos, variables o impuestos. El guarismo elegido de 10% es totalmente
hipotético, no constituye un pronóstico ni una propuesta y se lo utiliza por simplicidad.
Incidencia directa e indirecta de un ajuste de tarifas del 10%
Directa
Con transporte:
IPC cualificado
MIP
Sin transporte:
IPC cualificado
MIP
Indirecta
Directa e
Indirecta
1.4%
0.9%
2.1%
1.3%
3.5%
2.2%
0.8%
0.5%
1.2%
0.9%
1.9%
1.5%
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea
7
En una primera aproximación, el impacto sobre la canasta básica de consumo nos dice que el
incremento del costo de vida es de 1,39%. Si se excluye el transporte, el incremento es de 0,76%.
Evaluando el efecto directo e indirecto, el incremento del costo de la canasta del consumidor sube
1,6 veces más (efecto muliplicador promedio). En consecuencia, si utilizamos la incidencia del IPC,
la incidencia total, directa e indirecta, sobre la canasta del consumidor de un incremento en las
tarifas de 10% es de 3,6% si se considera transporte y de 1,9% si no se lo tiene en cuenta. Si se
utilizan los ponderadores de la MIP, el efecto total es de 1,4% en el primer caso y 1% en el
segundo. En ambos casos, las cifras no son alarmantes, aunque se comprende la preocupación
oficial ya que este incremento de precios se suma al 45% de inflación acumulada desde la
devaluación.
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Conclusión
En síntesis, el cambio brusco de precios relativos ocasionados por la devaluación del peso afectó
sustancialmente la ecuación económica del sector de Servicios Públicos. Este cambio fue
relativamnte más marcado que en algunos otros sectores debido a que se encuentra sujeto a
regulaciones que no le dan flexibilidad para adaptarse al nuevo entorno
El impacto negativo sobre la inversión del deterioro observado de la rentabilidad y la indefinición
sobre las futuras reglas de juego ponen en duda la capacidad futura de respuesta del sector. Los
proyectos de inversión aguas debajo de los insumos energéticos quedan condicionados por esta
situación. Probablemente surjan proyectos para intentar evitar cuellos de botella, pero lo ideal es
que esas restricciones se resuelvan en un marco general.
Adicionalmente, si toda la solución pasa por realizar un ajuste de tarifas, se genera un impacto
social negativo por el deterioro de los salarios reales. El ajuste tendría un impacto de 1,9%, una
cifra que no parece imposible de absorber en sí misma, pero que se suma al 45% de incremento del
costo de precios desde principios de 2002.
Por lo tanto, es fundamental redefinir el escenario teniendo en cuenta tanto las restricciones sociales
como los riesgos de restricciones de oferta, con sus consecuencias negativas sobre precios y
oportunidades de inversión no efectivizadas.
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