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REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA
Popayán, veintiséis (26)
26) de agosto de dos mil diez (2010)
Magistrado Ponente: NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ
Expediente
2004 01353 00
Actor
LIBARDO
LIBARDO ANTONIO ROMERO ORDÓÑEZ
Demandado
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA - CRC
Acción
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
LIBARDO ANTONIO ROMERO ORDÓÑEZ, por medio de apoderado y en
ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dirigida
contra la Corporación Autónoma Regional del Cauca, solicitó al Tribunal
declarar la nulidad del Oficio No. 100 - 03932 de marzo 15 de 2004, por
medio del cual se negó el reconocimiento y pago de salarios y demás
prestaciones, del periodo comprendido entre el 28 de octubre y el 31 de
diciembre de 2003, al haberse desempeñado en el cargo de Director General
de dicha Corporación.
Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento
del derecho solicitó se condene a la Entidad a pagar a favor del
demandante:
-
El valor de los sueldos, prestaciones sociales, primas, auxilios,
bonificaciones y retroactivos desde el 28 de octubre hasta el 31 de
diciembre de 2003.
Expediente
Actor
Demandado
CAUCA- CRC
Acción
-
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Que en la liquidación correspondiente se actualicen todos los derechos
económicos reconocidos a favor del actor teniendo en cuenta el IPC,
así como los intereses moratorios desde de su causación hasta la
fecha de pago.
-
Que se condene en costas y agencias en derecho.
1.1. Hechos
Como fundamento de las pretensiones expuso:
Que el demandante fue designado como Director de la Corporación
Autónoma Regional del Cauca, para el periodo comprendido entre el 01 de
enero de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2003, en sesión del Consejo
Directivo de dicha Entidad, cargo del cual tomó posesión el día 30 de
diciembre de 2000.
Indicó que la Procuraduría General de la Nación inició una investigación
disciplinaria en su contra por presuntas irregularidades en la ejecución y
destinación de recursos del Plan Operativo Anual de Inversión de la vigencia
del año 2003, dentro de la cual se profirió auto de apertura de investigación
y suspensión provisional el 22 de octubre de 2003.
Vencido el término de suspensión, el señor Libardo Romero Ordóñez solicitó
mediante derecho de petición presentado el 07 de enero de 2004 al Director
de la CRC, que ordenara el reconocimiento y pago de los sueldos,
prestaciones sociales, primas, auxilios, bonificaciones y retroactivos desde el
28 de octubre hasta el 31 de diciembre de 2003; petición a la que se le dio
respuesta mediante Oficio No. 100 – 00376 del 19 de enero de 2004, en el
que se le comunicó que para resolver la solicitud se debía conocer el estado
de la investigación disciplinaria por lo que se ofició al Viceprocurador
General de la Nación para que enviara dicha información.
El Viceprocurador General de la Nación mediante Oficio No. 0037 del 21 de
enero de 2004 indicó que mediante auto del 14 de noviembre de 2003 se
confirmó la medida de suspensión provisional.
Posteriormente, el Director de la CRC le informó al actor que con
fundamento en los artículos 157 y 158 de la Ley 734 de 2002, se abstenía
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Actor
Demandado
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Acción
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de efectuar los pagos solicitados hasta tanto la Procuraduría emitiera una
decisión de fondo sobre la investigación adelantada en su contra.
De otro lado, previa petición presentada por el actor el 1 de marzo de 2004
para
que
se
emitiera
un
pronunciamiento
de
fondo
acerca
del
reconocimiento y pago de los salarios, el Director de la CRC mediante oficio
No. 100- 03932, apoyado en la sentencia C- 450 de 2003, manifestó que
en virtud de que dentro del proceso adelantado por la Procuraduría General
de la Nación que impuso la medida de suspensión provisional, no se conoce
una sanción o un fallo absolutorio en su contra, la Entidad se abstendrá de
efectuar el reconocimiento y pago solicitado hasta tanto exista un
pronunciamiento de fondo acerca de la investigación en curso.
1.2. Normas violadas y concepto de violación
El apoderado señaló como normas violadas las siguientes:
- Artículos 2 y 29 de la Constitución Política.
- Artículos 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo.
- Artículo 158 de la Ley 734 de 2002 - Código Disciplinario Único.
En el concepto de violación expuso que de conformidad con el artículo 158
del Código Disciplinario Único se establece que el funcionario que ha sido
suspendido provisionalmente tiene derecho al reconocimiento y pago de la
remuneración dejada de percibir, siempre que al expirar el término de
suspensión no se hubiere proferido fallo de primera o única instancia,
situación que a su juicio se encuentra establecida dentro de dicho
parámetro, pues indica que mediante comunicación No. 0037 del 21 de
enero de 2004 proferida por el Viceprocurador General de la Nación, se
informó sobre el estado del proceso y se manifestó que hasta el 31 de
diciembre de 2003 la Procuraduría no había proferido fallo alguno respecto
de la investigación disciplinaria adelantada en su contra.
Adicionalmente, citó el artículo 31 del Código Contencioso Administrativo
que establece el deber primordial de todas las autoridades de hacer efectivo
el ejercicio del derecho a la rápida y oportuna resolución de peticiones que
se les formulen y que tengan relación directa con las actividades a su cargo.
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Actor
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Finalmente, manifestó que la decisión de fondo emanada del Director de la
CRC viola los derechos constitucionales otorgados al actor, en tanto que no
existe fundamento constitucional y legal para que la Entidad se abstenga de
reconocer
y
pagar
los
salarios
y
demás
emolumentos
laborales
correspondientes al término de suspensión provisional en la medida en que
la Procuraduría hasta el 31 de diciembre de 2003 no había proferido fallo
de primera o única instancia.
2. Recuento procesal
La demanda presentada el 31 de mayo de 2004 (Fl. 45), fue admitida por
auto de 25 de junio del mismo año (Fl. 47), y se notificó al Gerente de la
Corporación Autónoma Regional del Cauca - CRC el 15 de septiembre de
2004 (Fl. 50) y al Agente del Ministerio Público el 21 de septiembre de 2004
(Fl. 51).
2.1. Contestación de la demanda
La Entidad accionada contestón la demanda de manera extemporánea, por
lo tanto los argumentos presentados no serán tenidos en cuenta.
2.2. Los alegatos de conclusión
Por auto de 17 de abril de 2006, una vez practicadas las pruebas en lo
posible, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (Fl.69).
Dentro
de
este
término
procesal
se
hicieron
los
siguientes
pronunciamientos:
2.2.1. De la parte demandante
La parte demandante hizo uso de este derecho para manifestar que en el
desarrollo del proceso se demostraron plenamente los hechos en que se
basaba la demanda, para concluir que efectivamente se debe declarar la
nulidad del oficio No. 100 – 03932 del 15 de marzo de 2004, suscrito por el
Director de la CRC y que en consecuencia dicha Entidad debe pagar al actor
los sueldos, prestaciones sociales, primas, auxilios, bonificaciones y
retroactivos desde el 28 de octubre hasta el 31 de diciembre de 2003.
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Actor
Demandado
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Acción
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Indicó que la omisión por parte de la Entidad demandada de pagar lo que
por ley le corresponde al señor Libardo Romero Ordóñez viola sus derechos
constitucionales, por cuanto no existe un fundamento en el ordenamiento
jurídico ante dicha negativa, toda vez que la medida de suspensión
provisional adoptada por la Procuraduría culminó el 31 de diciembre de
2003, configurándose una de las causales previstas en el artículo 158 de la
Ley 734 de 2002 debido a que el organismo de control hasta esa fecha no
profirió sentencia sancionatoria contra el actor.
2.2.2. De la parte demandada
La Entidad demandada presentó alegatos de conclusión solicitando que se
resuelvan
negativamente
las
pretensiones
de
la
demanda.
Como
fundamento de su petición manifestó, en síntesis, que:
La Ley 734 de 2002 debe ser interpretada para el caso concreto de
conformidad con el artículo 157, donde se establece que el trámite que se
debe seguir cuando la sanción fuere suspensión provisional o inhabilidad,
debe tenerse en cuenta el lapso en que el investigado permaneció
suspendido provisionalmente y si la sanción fuere inferior al término de la
aplicada provisionalidad tendrá derecho a recibir la diferencia.
Por lo anterior, no existe obligación actual, expresa o exigible en contra de
la Entidad de pagar los salarios dejados de percibir en virtud de la sanción
impuesta por la Procuraduría.
El agente del Ministerio Público se abstuvo de presentar concepto de fondo
en este asunto.
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
No habiendo encontrado el Despacho causal de nulidad alguna que
pudiere invalidar lo actuado, y encontrándose cumplidos los presupuestos
procesales a cabalidad, se procede a resolver el caso litigado.
Expediente
Actor
Demandado
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1. La competencia
Por la naturaleza del proceso, la cuantía y el lugar en donde se prestaron
los servicios, el Tribunal es competente para conocer de este asunto.
2. Problema jurídico
Corresponde a la Sala del Tribunal determinar si es procedente el
reconocimiento y pago de salarios y demás prestaciones sociales de un
empleado público que fue suspendido provisionalmente en el ejercicio de
sus funciones en virtud de una investigación disciplinaria que se adelantó
en su contra, cuando a la fecha del vencimiento de la suspensión no se
había proferido fallo de primera o única instancia pero que finalmente fue
sancionado con destitución del cargo e inhabilidad general para por
término de diez años.
3. Lo probado en el proceso
Se acreditó la investigación adelantada en contra del señor Libardo Romero
Ordóñez mediante el auto de apertura de investigación y suspensión
provisional del 22 de octubre de 2003 (Fl. 8 a 16 Cdno de Pruebas).
Adicionalmente, se encuentra la providencia del 12 de abril de 2007
mediante la cual la Procuraduría resolvió el recurso de apelación
confirmando la sanción de destitución impuesta por el Viceprocurador
General de la Nación en el fallo de instancia del 05 de diciembre de 2006 y
modificó el término de inhabilidad del funcionario a 10 años (Fl. 56 a 89).
4. El cargo formulado
Solicita el demandante se declare la nulidad del Oficio 100 – 03932 del 15
de marzo de 2004 suscrito por el Director General de la Corporación
Autónoma del Cauca CRC, mediante el cual la Entidad se negó al
reconocimiento y pago de los salarios y demás prestaciones sociales
solicitadas por el señor Libardo Antonio Romero por considerar que de
conformidad con el artículo 158 del Código Disciplinario Único, una vez
expire el término de suspensión sin que se hubiere proferido fallo de
primera o única instancia, tendrá derecho al reconocimiento y pago de la
remuneración dejada de percibir durante el término de suspensión, causal
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que considera se enmarca en el caso particular del actor debido a que
mediante comunicación No. 0037 del 21 de enero de 2004 proferida por el
Viceprocurador General de la Nación, al informar sobre el estado de la
investigación manifestó que hasta el 31 de diciembre de 2003, la
Procuraduría no había proferido fallo alguno en la investigación disciplinaria
adelantada en su contra.
5. Análisis del cargo
Sobre el tema de la suspensión provisional, la Corte Constitucional en
sentencia C- 450 de 2003 manifestó que:
“...Para que la medida de suspensión provisional pueda ser adoptada, el
proceso que se esté adelantando debe haberse iniciado por una supuesta
comisión de (i) faltas disciplinarias calificadas como gravísimas o graves, y
cuando (ii) se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer
que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la
interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite
que continúe cometiéndola o que la reitere.
La exigencia de que las faltas por las que se investiga o juzga al servidor,
deban ser graves o gravísimas, busca circunscribir la medida respecto de
conductas muy lesivas de los bienes jurídicos tutelados por el derecho
disciplinario, las cuales son sancionadas con destitución, suspensión en el
ejercicio del cargo, inhabilidad general o inhabilidad especial según lo
dispuesto en el artículo 44 del CDU. La Ley 734 de 2002, en su artículo 48,
enumera las faltas gravísimas en 63 numerales y cuatro parágrafos, el
último de los cuales está destinado a los servidores públicos en el ámbito
penitenciario y carcelario.”
Adicionalmente,
menciona
los
efectos
sobre
la
remuneración
del
suspendido y al respecto señala que:
“...La norma acusada establece que cuando el funcionario que adelanta la
investigación o juicio, impone la medida provisional, el servidor suspendido
queda “sin derecho a remuneración alguna.” Se trata de un efecto
económico de la medida establecido por el legislador que es desarrollado
en el parágrafo de la norma acusada y también en el artículo 158 de la
misma ley.
Dentro del mismo parágrafo de la norma acusada, el legislador ha previsto
que el tiempo de suspensión provisional pueda resultar siendo inferior al
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tiempo que se ordenó suspender al servidor a título sancionatorio. Para
esos casos, dispuso que la diferencia que resulte entre un lapso de
suspensión y el otro, se traduzca en el pago de la remuneración que dejó de
recibir. Con ello el legislador evita que la afectación de la remuneración por
razones de prudencia, resulte superior a la afectación que legítimamente le
corresponde soportar en razón de su sanción.
Adicionalmente, el artículo 158 del CDU, no acusado, señala los casos en
que el suspendido tendrá derecho al reconocimiento y pago de la
remuneración dejada de percibir durante el periodo de suspensión
provisional, así como las excepciones a ello. Estos casos son: (i) cuando la
investigación termine con fallo absolutorio, o (ii) con decisión de archivo, o
(iii) de terminación del proceso, o bien (iv) cuando expire el término de
suspensión sin que se hubiere proferido fallo de primera o única instancia.
(…)
Ahora bien, el mismo artículo 53 superior que consagra la relación entre
remuneración y trabajo, consagra también, como principio mínimo
fundamental laboral, el carácter vital de la remuneración al incluir la
“remuneración mínima vital y móvil”.
Sin embargo, el supuesto de esta garantía es que la persona esté realizando
efectivamente un trabajo, dado que la remuneración se causa por el servicio
público prestado. Si un servidor público no está laborando porque ha sido
suspendido en aplicación de la ley y después de haberse verificado que se
reúnen los requisitos legales para suspenderlo provisionalmente, entonces
la Constitución no ordena que sea remunerado por el servicio público que
no está prestando. La opción inversa tendría no sólo dificultades prácticas
sino jurídicas. En efecto, si durante el tiempo que dure la suspensión el
suspendido recibe su remuneración ordinaria y luego llegare a ser
sancionado disciplinariamente con destitución, los salarios deberían ser
reintegrados para evitar no solo el pago de lo no debido,
debido sino que una
persona que violó el régimen disciplinario y dejó de laborar obtenga una
remuneración que manifiestamente no es proporcional ni a la cantidad ni a
la calidad del trabajo. (Destaca el Tribunal).
Por ello el legislador optó por prever que el suspendido tendrá derecho al
reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir en cuatro
eventos enunciados en el artículo 158 del CDU. Así, quien haya sido
suspendido, pero no sea luego sancionado,
sancionado recibirá su remuneración
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durante el lapso en que no laboró pero tenía un interés legítimo protegido a
continuar trabajando...” (Destaca el Tribunal).
Con fundamento en el pronunciamiento de la H. Corte Constitucional que
viene de verse, es posible concluir que en cualquier caso cuando el
proceso de investigación disciplinaria termine con imposición de sanción
consistente en suspensión por igual o mayor tiempo al de la medida
provisional o con destitución, no hay lugar al pago de ningún emolumento
por concepto de salarios y demás prestaciones sociales, toda vez que el
servicio jamás se prestó y la medida impuesta para que ello fuera así se
encuentra plenamente justificada y, por lo tanto, el sujeto disciplinable ha
estado en la obligación de soportarla.
Lo anterior se explica por cuanto el pago posterior de los salarios y demás
prestaciones sociales que se han podido causar durante el periodo de la
suspensión de que trata el artículo 158 del Código Único Disciplinario,
tiene por objeto enervar la posibilidad de causar un perjuicio a una
persona más allá de lo que está en la obligación de soportar, cosa
diferente ocurre cuando el suspendido finalmente ha sido sancionado con
suspensión por un término igual o mayor al de la medida provisional o con
destitución, casos en los cuales, además de la sanción como tal, se
justifica también con plena certeza la aplicación de la medida en aras de
proteger el interés general.
En ese sentido, y como bien lo expone la Alta Corporación Constitucional,
la cancelación de dichas prestaciones cuando el disciplinado resulte
finalmente destituido, correspondería al pago de lo no debido e, incluso,
se podría generar un enriquecimiento sin justa causa, de tal manera que a
pesar de que a la fecha en que finalizó el término de la suspensión
provisional (la cual, valga decir, no era susceptible de ser prolongada por
cuanto el disciplinado era un empleado de periodo, que terminó inclusive
antes del vencimiento de la suspensión provisional) no se había proferido
sentencia de primera instancia, no resulta ajustado a derecho hacer
ningún tipo de reconocimiento económico por los conceptos solicitados,
máxime que se encuentra demostrado que el demandante fue finalmente
sancionado con la destitución del cargo e inhabilidad general de diez (10)
años, por haberse demostrado que incurrió en las faltas que en su
momento se le imputaron.
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Ahora bien, debe precisarse que la aplicación del numeral IV) del artículo
158 del Código Único Disciplinario en el que se determina uno de los
eventos en los que
el suspendido provisionalmente tiene derecho al
reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir durante el
periodo de suspensión provisional y que dispone literalmente “cuando
expire el término de suspensión sin que se hubiere proferido fallo de
primera o única instancia”, solo procedería, de conformidad con lo
expuesto a lo largo de esta providencia, si no se tuviera conocimiento del
resultado final de la investigación y en ese caso, como lo expone la Corte
Constitucional, si el disciplinado resultare finalmente sancionado con
suspensión igual o mayor al término de la medida provisional o con
destitución, se vería en la obligación ineludible de reintegrar los dineros
recibidos por no existir justa causa para haberlos recibido.
De otra parte, debe anotarse que la medida de suspensión provisional fue
adoptada por la Procuraduría General de la Nación, dentro del proceso
disciplinario que adelantó en contra del hoy demandante, entendiendo de
esta forma la razón por la cual la Corporación Autónoma Regional del
Cauca, en el acto administrativo que es objeto de demanda frente a la
petición que le formula el hoy actor reclamando el pago de salarios y
prestaciones dejados de percibir durante el tempo que duró la suspensión
provisional, de esperar a las resultas de la decisión que adoptara el órgano
de control, por cuanto la función de la Corporación Autónoma era de
simple ejecución.
Así las cosas, teniendo el conocimiento del fin del proceso que terminó
con destitución no le está dado a la Sala reconocer ningún valor por
concepto de pago de la remuneración dejada
de percibir durante el
periodo de la suspensión provisional, toda vez que tal como se encuentra
demostrado, estamos frente a un daño que el demandante se encuentra en
el deber jurídico de soportarlo.
6. Conclusión
En atención al análisis realizado, concluye la Sala del Tribunal que la
respuesta al problema jurídico planteado es negativa, situación que impone
denegar las pretensiones formuladas, no sin antes reiterar que el fallo
sancionatorio por fuera del término previsto para la suspensión provisional
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no da lugar al reconocimiento y pago de salarios y demás prestaciones
dejadas de percibir durante el término de la suspensión provisional, dado
que la investigación disciplinaria que se siguió en contra del demandante
terminó con imposición de la sanción de destitución e inhabilidad general de
diez (10) años, que implica que aquel está en la obligación de soportar el
daño causado.
III. DECISIÓN
Por lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA,
CAUCA
administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por
autoridad de la Ley,
FALLA:
1. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
2. Sin costas.
3. Por Secretaría, liquídense los gastos del proceso.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.
Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue considerado y
aprobado por el Tribunal en sesión de la fecha según Acta No. 133
Los Magistrados,
NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ
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Actor
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Acción
HERNÁN ANDRADE RINCÓN
PRESIDENTE
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CARLOS H. JARAMILLO DELGADO