LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES ENSAYO QUE PRESENTA EL LICENCIADO CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES COMO ASPIRANTE A CONSEJERO DE LA JUDICATURA FEDERAL EN CUMPLIMIENTO A LOS PUNTOS TERCERO Y CUARTO DEL ACUERDO DE LAS COMISIONES UNIDAS DE JUSTICIA Y ESTUDIOS LEGISLATIVOS POR EL QUE SE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO PARA LA COMPARECENCIA Y DICTAMINACIÓN DE LOS ASPIRANTES PARA LA ELECCIÓN DE CONSEJERO DE LA JUDICATURA FEDERAL TEMA: TRANSPARENCIA JURISDICCIONAL Y ADMINISTRATIVA INTRODUCCIÓN Como Licenciado en Derecho he tenido la oportunidad de desarrollar mi actividad de jurista en diversas áreas: Actividad legislativa, en la que me he desempeñando como diputado federal en 2 ocasiones, formando parte de la Comisión de Puntos Constitucionales y de la Comisión de Gobernación en la LX Legislatura. En lo político y administrativo: Subsecretario de Gobernación, Gobernador del Estado de Sonora, Director Jurídico de la Secretaría de Energía, Secretario del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, Secretario de la Junta de Gobierno de la Comisión Federal de Electricidad y de Luz y Fuerza del Centro y Subsecretario de Trabajo y Previsión Social. Investigador y académico: He publicado 5 obras en los últimos 4 años, todas ellas relacionadas con el Derecho Constitucional, además de haber impartido cátedra en la Facultad de Derecho, de la Universidad Nacional Autónoma de México, soy fundador del Instituto Mexicano de Estrategias S.C., institución privada de investigación dedicada al análisis de la legislación federal y a la interpretación y estudio de las políticas del gobierno mexicano. Soy un mexicano que cree en el Derecho como campo de interacción social y el único medio para la solución de conflictos. Toda autoridad debe sujetarse al marco jurídico, conducirse con independencia, autonomía y valor civil y, más aún, quien se encarga de la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, como debe ser el caso de quien aspira a Consejero de la Judicatura Federal. Por lo tanto, es necesario en cualquier Estado de Derecho, la existencia de Tribunales que estén dotados de confianza y credibilidad, como lo advirtió José María Morelos y Pavón, Siervo de la Nación, desde hace dos siglos: “Que todo el que se queje con justicia, tenga un tribunal que lo escuche, que lo ampare y lo defienda contra el fuerte y el arbitrario…”1, para ello es indispensable que la designación de jueces y magistrados sea trasparente, objetiva, profesional, oportuna y que recaiga en mexicanas y mexicanos comprometidos con su dignidad, con su país y con un solo patrón: la ley. 1 Fuente: La Independencia de México, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, Secretaria de Gobernación, México, 1992 1 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES El ensayo que se presenta, además de cumplimentar una fase del procedimiento de elección del Consejero de la Judicatura Federal, expresa una propuesta respecto al tema de transparencia y participación ciudadana en el ámbito de las atribuciones del Consejo de la Judicatura, ante la evidente evolución donde la ciudanía exige mayores espacios de interacción con los poderes constituidos, de entre los cuales está el Poder Judicial de la Federación. TRANSPARENCIA JURISDICCIONAL Y ADMINISTRATIVA. “UNA FORMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA” 1. ANTECEDENTES DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA A partir de la Constitución General de la República de 1917, se suprimió la Secretaría de Justicia que se había convertido en un órgano de subordinación total al Poder Ejecutivo durante la dictadura de Porfirio Díaz, trasladándose las funciones de gobierno, administración y disciplina de los tribunales y nombramiento de jueces y magistrados, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de la Comisión de Gobierno y Administración formada por el Presidente de la Corte y dos ministros. Otro tanto ocurrió en las entidades federativas. En la medida que el Poder Judicial de la Federación ampliaba sus facultades y se consolidaba como un órgano independiente, sus funciones administrativas, diversas a la impartición de justica, crecieron y se dificultó la operación así como el nombramiento, la evaluación, el control y vigilancia del cuerpo de jueces y magistrados. Por ello, la iniciativa de la llamada “reforma judicial” de 19942, se preocupó, al crear el Consejo de la Judicatura Federal, por diseñar un mecanismo de administración, control y vigilancia, en particular para la selección de sus miembros en donde prevaleciera el equilibrio de poderes y finalmente la mejora constante de la administración del poder judicial, tal como lo aconsejaba la experiencia mexicana y la de otros países, en especial los de origen latino. Esta reforma fue producto de una evidente inconformidad social respecto de la procuración y la administración de la justicia. Para superar esta situación la reforma constitucional que comentamos consideró el ejemplo y la tendencia prevaleciente después de la segunda guerra mundial, cuando aparecieron los denominados consejos superiores de la magistratura o de la judicatura, de Francia, Italia, Portugal y España. 2 Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1994 2 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES Estas nuevas instituciones se crearon con la finalidad de limitar a los ministerios de Justicia en sus atribuciones tradicionales respecto al gobierno y administración de los tribunales, quedando tales facultades en órganos independientes integrados mayoritariamente por miembros de la judicatura. Además cabe enunciar los antecedentes que en legislaciones locales se habían plasmado como fueron los estados de Sinaloa y Coahuila en 1988. En el caso de Sinaloa, por decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado, el 25 de marzo de 1988, se establece el Consejo de la Judicatura en el artículo 97 de la Constitución local, el cual, en la Ley Orgánica reglamentaria se estableció “el régimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en particular en materia de capacitación, nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario, con objeto de asegurar la independencia, eficacia, disciplina y decoro de los tribunales y de garantizar a los magistrados y jueces, los beneficios de la carrera judicial". Además se precisa en el texto de la propia Constitución, que el Consejo de la Judicatura postule mediante una terna el nombramiento de los magistrados del Supremo Tribunal, para que el poder Legislativo los elija. En el caso de Coahuila, el Consejo de la Judicatura tiene una acotada participación limitándose a proponer, mediante una lista, a los magistrados al titular del Ejecutivo de la entidad. El resto del personal, sigue siendo nombrado por el Tribunal Superior de Justicia. Por lo que respecta al Consejo de la Judicatura Federal es el encargado de la "administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación", como está previsto en el artículo 100 de la Constitución General de la República. El camino, a mi juicio, fue y es una vía eficaz para fortalecer el principio de justicia constitucional que establece nuestra Carta Magna, por varias razones como la de haber descargado el peso administrativo del máximo tribunal del país y asignado el gobierno y la administración de la justicia federal a un órgano especializado, mismo que ha podido fortalecer asuntos trascendentes como la carrera judicial y la vigilancia y aplicación de responsabilidades al cuerpo de jueces. En este sentido la sabiduría del Poder Constituyente se inclinó por configurar una composición mixta de miembros del Consejo, donde los de origen externo cumplen una saludable función de pluralidad y transparencia, tal como lo han señalado atinadamente varios estudiosos de la Constitución. Sostiene Jorge Carpizo: “En el Consejo de la Judicatura predominan miembros del Poder Judicial: magistrados y jueces. También se designan a personalidades del mundo jurídico que no pertenecen al Poder Judicial…designados por el parlamento… pero existe una regla de oro que si no se sigue, se rompe con toda la estructura del 3 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES “autogobierno” de la judicatura. Expresado de otra manera: si la composición es mixta, siempre los miembros del Poder Judicial deberán ser más que los de origen externo para asegurar la independencia de los jueces y que estos se sujetaran únicamente a la ley, pero es saludable la existencia de miembros que no pertenezcan al Poder Judicial para evitar el corporativismo y el aislamiento de ese propio poder.”3 El texto del artículo 100 de nuestra Constitución señala como requisito para ser consejero el de haberse distinguido por su capacidad profesional y administrativa, honestidad y honorabilidad, en el ejercicio de sus actividades. De otra manera se pondría en riesgo la buena marcha administrativa y operacional del mismo poder judicial de la Federación. 2.- TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN CUENTAS EN EL CONSEJO DE LA JUDICATURA La trasparencia y la rendición de cuentas son dos conceptos íntimamente vinculados. El primero de ellos nace constitucionalmente hablando a partir del derecho a la información plasmado en 19774 de manera genérica y de forma más amplia y detallada cuando se adiciona el artículo 6º Constitucional en 20075, para establecer los lineamientos a que deberá de sujetarse la administración pública en la difusión como publicidad y divulgación de la información que se genera como consecuencia de sus actividades y del ejercicio de los recursos públicos. La rendición de cuentas ha ido de la mano de las atribuciones que el Órgano Superior de Fiscalización de la Federación ha ido obteniendo por virtud de diversas reformas constitucionales desde 1977. Sin embargo es la reforma Constitucional vigente desde el 20086, la que ha sido más relevante ante la necesidad de trasparentar el ejercicio de los recursos federales asignados en el presupuesto de egresos mediante disposiciones tendientes a modernizar las regulaciones hacendarias, facultando al Congreso de la Unión para normar la Contabilidad Gubernamental, presentar en tiempo y forma la cuenta pública, así como, otorgar facultades más amplias a la Auditoria Superior de la Federación para fiscalizar los recursos federales. Conviene destacar la reciente reforma a la Ley General del Contabilidad Gubernamental, para mejorar la trasparencia y rendición de cuentas en los recursos federales que se otorgan a los estados y municipios. 3 Carpizo Jorge, “Otra Reforma Constitucional: La Subordinación del Consejo de la Judicatura Federal”, Cuestiones Constitucionales, enero junio numero 002, Universidad Nacional Autónoma de México, México, año 2000, pp. 215 4 Diario Oficial de la Federación del 6 de diciembre de 1977 5 Diario Oficial de la Federación del 20 de julio de 2007 6 Diario Oficial de la Federación del 7 de mayo de 2008 4 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES La participación ciudadana es otro de los grandes temas que convergen y complementan a los señalados anteriormente. Esta participación ocurre en una sociedad que reclama más y mejor información gubernamental, y que encuentra en la organización su mejor instrumento para participar en las decisiones públicas. El principal efecto de este propósito de participación, se ha reflejado en nuestra Constitución de diversas formas. Primero fue el derecho de información en 19777 y 20068, la rendición de cuentas en 20089, luego las acciones colectivas en 201010, y recientemente en el 201211, se otorgó a un porcentaje razonable de ciudadanos, el derecho de iniciar leyes o decretos que abre el cauce a grupos sociales para organizarse y participar activamente en las decisiones políticas fundamentales de la Nación. Esta trascendental decisión política de incorporar al ciudadano al proceso legislativo lo han retomado algunas entidades federativas conocida ya como iniciativa legislativa popular como un mecanismo de participación ciudadana en la creación de leyes y decretos.12 Las funciones del Consejo de la Judicatura tienen relevancia no sólo por la importante labor de administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial, sino también, porque deben estar sujetas a procesos de transparencia y rendición de cuentas ante la sociedad. Sus atribuciones son de suma importancia. Por un lado están las relativas a la materia administrativa, de escalafón, régimen disciplinario, insaculación para cubrir vacantes, circunscripciones territoriales de tribunales y juzgados de distrito. A ello hay que aunar la facultad de nombramiento de magistrados de circuito y jueces de distrito, así como la imposición de sanciones y responsabilidades al personal del Poder Judicial. Por otro lado, hay que señalar la importante tarea organizativa que debe cumplir el Consejo, como es el caso de las labores que debe realizar sobre presupuesto y adquisiciones. Así mismo son de gran trascendencia las actividades que debe promover de capacitación, ascensos, estímulos e ingresos del personal, como una de las mejores formas de profesionalizar los recursos humanos del Poder Judicial. 7 Diario Oficial de la Federación del 6 de diciembre de 1977 Diario Oficial de la Federación del 20 de julio 2007 9 Diario Oficial de la Federación del 7 de mayo de 2008 10 Diario Oficial de la Federación del 29 de julio de 2010 11 Diario Oficial de la Federación del 9 de agosto de 2012 12 Constituciones Políticas de Baja California artículo 57 fracción V; Chiapas, artículo 27, fracción V; Chihuahua, artículo 68 fracción V; Jalisco, artículo 28, fracción V; entre otras 8 5 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES Todas estas facultades deben estar sujetas a las normas de transparencia ahora vigentes y es indispensable que la ciudadanía pueda no sólo conocer la evolución de los procesos administrativos y de disciplina del Poder Judicial, sino que también esté en aptitud de participar, opinar e influir en ellos. Se requiere, por lo tanto, reformas constitucionales y reglamentarias que precisen y regulen la participación ciudadana en las atribuciones del Consejo de la Judicatura y, en particular, en el nombramiento de jueces y de magistrados que deben con rectitud, honorabilidad, autonomía, independencia, apego estricto a la ley y sujetos al juicio ciudadano. Si bien es cierto que el Consejo de la Judicatura se constituye como un órgano mixto donde participan miembros elegidos por el propio Poder Judicial, por el Poder Legislativo y por el Poder Ejecutivo, también los es que está restringido a la administración pública. Es importante encontrar los mecanismos que permitan la participación ciudadana, tal como ha sucedido en el caso de las acciones colectivas en donde se modificaron la Ley Federal de Protección al Consumidor, la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, el Código Federal del Procedimientos Civiles, el Código Civil Federal y la Ley Federal de Competencia Económica para reglamentar y hacer una realidad la participación ciudadana en asuntos para proteger el derecho que pertenece a un grupo de personas. Actualmente, la actividad jurisdiccional ha innovado en la publicación de sentencias, jurisprudencia, o criterios relevantes, y se han difundido las sesiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, utilizando herramientas tecnológicas como el internet, lo que ha facilitado la comprensión de temas jurisdiccionales. Esto no es suficiente dado que la ciudadanía reclama más participación en las determinaciones públicas como pudiesen ser los procedimientos de designación de jueces o magistrados, o la intervención, en su caso, de los procedimientos disciplinarios que se aplican para sancionar a los servidores jurisdiccionales. No debemos ignorar, que es la propia sociedad la que resiente la actividad que realizan los jueces y magistrados, dado que el ejercicio de sus derechos, su patrimonio o la libertad personal, se encuentran sujetos a una determinación judicial. Por ello existe y es válida la exigencia ciudadana de que la profesionalización, designación o sanción de los funcionarios judiciales pueda ser susceptible a un seguimiento público en el que inclusive participe la sociedad organizada, mediante instrumentos que permitan la evaluación y opinión respecto a las trayectoria de los jueces y magistrados, los cuales deben estar sujetos a la calificación que la ciudadanía pueda tener de ellos por el desempeño de su cargo. 6 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES En este orden de ideas, deben instituirse herramientas para que la ciudadanía pueda estar informada y ser parte de los procedimientos de elección de consejeros de la Judicatura Federal. 3. CONCLUSIONES 1. El cumulo de experiencias que me ha dado mi amplia actividad en el servicio público, en el ejercicio de mi profesión y en las actividades académicas, me permite conocer y tomar conciencia de la elevada función a la que aspiro, que si no me avalara mi biografía política, que he ejercido con honorabilidad y valor civil, no aspiraría a tan alta responsabilidad. 2. El Consejo de la Judicatura Federal surge como un órgano que fortalece la independencia y autonomía del Poder Judicial, tiene como finalidad, además de administrar, la de constituir y profesionalizar el servicio de carrera judicial, con el objetivo de que existan mejores servidores judiciales. Hasta la fecha, está actividad, se realiza lejana a la sociedad. 3. Actualmente los esquemas de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana han ido obteniendo terreno en la vida pública del país, se han consolidado como legítimos derechos reconocidos en nuestra norma fundamental, por lo que la integración y atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal no deben ser ajenos a la participación ciudadana. 4. El Consejo de la Judicatura Federal tiene una importante utilidad social en la medida en que es responsable de la administración de justicia en nuestro país y en la vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación. La Constitución da solución jurídica política concreta a una necesidad social que la existencia del Consejo aporta. La tarea encomendada, que por sí sola es relevante y su utilidad evidente es la condición sine qua non para que la administración de justicia llegue efectivamente al gobernado.13 5. Se propone en el presente ensayo, que quienes disponen del derecho de iniciar leyes y decretos, diseñen el mecanismo que proceda para que la ciudadanía participe en la integración del Consejo de la Judicatura Federal y conozca a plenitud el ejercicio de sus funciones y el procedimiento de nombramiento o remoción de jueces y magistrados. ATENTAMENTE 13 Biebrich Torres Carlos Armando. “Diccionario de la Constitución Mexicana, Jerarquía y Vinculación de sus Conceptos”. Consejo de la Judicatura Federal, pág. 149; Democracia, pág. 223; Derecho a la Información, pág. 247; Fiscalización Superior de la Federación, pág. 454. Editorial Miguel Ángel Porrúa, Segunda Edición, Abril de 2012. México. 7 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES México, Distrito Federal, a 18 de noviembre de 2012 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES 8