Otra vez el absurdo impuesto por el uso diferencial del espacio

Otra vez el absurdo impuesto por el uso diferencial del
espacio aéreo y terrestre municipal
Por Andrés Chambouleyron y María Fernanda Viecens
Introducción
En mayo de 2000 la Federación Argentina de Municipios presentó un proyecto de
Ley al Congreso que sustituye el artículo 39 de la Ley de Telecomunicaciones 19.798 a
los fines de introducir un gravamen a modo de derecho de ocupación por el uso
diferencial del espacio público aéreo y subterráneo; éste sería cobrado por las
municipalidades, comunidades y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En agosto de 2001 el Congreso sancionó el Proyecto de Ley N° 25.464 que
imponía como límite para el gravamen el 2% del monto de la facturación bruta de las
empresas por el uso del espacio público aéreo y el 1% por el uso del espacio público
subterráneo. Además, se estableció que las empresas no podían trasladar a sus clientes
el pago de estos derechos.
En septiembre de 2001 mediante el Decreto 1194/2001 el Poder Ejecutivo vetó el
citado proyecto con las siguientes argumentaciones:
1. Se viola lo establecido en el pliego de privatización de ENTEL (Decreto 62/90), lo
que puede generar el riesgo de que se reclamen a la Nación los importes devengados.
2. Se cuestiona el porqué una ley nacional debe autorizar un gravamen municipal.
3. Se establezca o no la prohibición de trasladar el costo a los usuarios, redundará
siempre en el encarecimiento del servicio telefónico porque los precios telefónicos
están por debajo del máximo permitido y fluctúan por lo que las empresas
encarecerán el servicio encareciendo el servicio o retrasando las rebajas esperadas.
4. El Proyecto de Ley va contra el régimen general de coparticipación federal de
impuestos.
5. Se crean desigualdades entre ciudades grandes y pequeñas en detrimento de las
últimas.
6. Debe ser tenido en cuenta lo establecido en el Decreto 62/90 el cual estableció que
con excepción del impuesto a las ganancias, todos los demás impuestos, tasas y
contribuciones a que puedan estar sujetas las empresas serán considerados como
costos a los efectos del cálculo de las tarifas.
El tema hoy está siendo nuevamente tratado por el Congreso. A continuación se
presenta un cálculo de la presión tributaria indirecta de tres tecnologías potencialmente
sustitutas como la telefonía fija, la móvil y la T.V. por cable. Se concluye haciendo una
dura crítica a la idea de imponer un nuevo gravamen a la telefonía fija
Cálculo de la carga tributaria indirecta
El concepto de carga tributaria aquí utilizado corresponde al peso de los distintos
impuestos indirectos y tasas que recaen sobre la venta de servicios del sector, expresado
en proporción del precio neto de impuestos indirectos y tasas que recaen sobre el sector.
Se dejan de lado los efectos originados por el régimen de aportes patronales, los
impuestos directos, así como aquellos impuestos indirectos que afectan al sector vía el
encarecimiento de los insumos utilizados en la producción y que en general no son
discriminatorios. También, se han debido dejar de lado los efectos ocasionados por
aquellas tasas que no se aplican de manera proporcional a las ventas, ya que los mismos
dependerán de cada caso particular.
La carga tributaria se define como la diferencia entre el precio que paga el
consumidor y el precio que recibe el productor, en porcentaje de este último [(PC – PP) /
PP]*100.
Si llamamos PP al precio de productor o precio neto de impuestos indirectos y
tasas que recaen sobre el sector, tenemos que:
Y = (1 + t d) PP
donde td es la alícuota global de los impuestos aplicados por “dentro”1, ya sea que se
discriminen o no en la factura,2 e Y corresponde al precio que constituye la base
imponible de los impuestos que se aplican por fuera, de esta manera se tiene:
PC = (1 + t f) Y
donde tf es la suma de las alícuotas de los impuestos aplicados por fuera, y PC el precio
final que paga el consumidor.3
Es posible entonces definir la carga tributaria en porcentaje del precio de
productor como:
CT(PP) = [(PC – PP) / PP]*100 = {[td PP + tf Y] / PP}*100
Telecomunicaciones
En el caso de las telecomunicaciones, los impuestos indirectos nacionales que
inciden sobre el sector son el Impuesto al Valor Agregado (IVA) para la telefonía fija e
Internet, mientras que la telefonía móvil se ve alcanzada también por un Impuesto
Interno del 4%. Además, ambos servicios son alcanzados por la Tasa de Control,
Fiscalización y Verificación (TCFV) y por la contribución para el Servicio Universal
(SU). Por otra parte, el único impuesto indirecto provincial que recae sobre el sector es
el Impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIBB), mientras que a nivel municipal se aplica la
Tasa de Comercio, Industria y Servicios (CIS)4 la que, dependiendo de la manera en que
se encuentra legislada5, funciona a manera de un impuesto indirecto.
De los impuestos mencionados el único que se aplica "por fuera" es el IVA, por lo
que el resto de los gravámenes, independientemente de si se detallan o no en la factura,
integran la base imponible del IVA. El cuadro1 y 2 muestra los valores que asumen
1
Se dice que un impuesto se aplica por “dentro” cuando la base imponible del mismo contiene el monto
a pagar por el impuesto, un ejemplo de este impuesto es el Impuesto a los Ingresos Brutos. En cambio,
un impuesto se aplica por “fuera” cuando la base imponible del mismo no incluye el monto a pagar en
concepto de impuesto. El IVA pertenece a esta última clase.
2
Usualmente estos impuestos no se discriminan en la factura, sin embargo desde hace un tiempo se
observa que los prestatarios de los diferentes servicios públicos proceden a detallar en la factura el
efecto derivado de aumentos en las alícuotas de este tipo de impuestos.
En las tablas que se presentan a continuación, PP corresponde al “precio sin impuestos”, Y al
“subtotal gravado” y P C al “precio final”.
En algunos municipios esta tasa toma el nombre de Tasa de Seguridad e Higiene.
3
4
estos impuestos y tasas en un conjunto de ciudades para la telefonía fija y móvil
respectivamente.
Cuadro 1: Impuestos indirectos que recaen sobre la Telefonía Fija
Localidad
Provincial
Municipal
IIBB
CIS
Nacional
TCFV
SU
IVA
Capital
Federal
Córdoba
3.0%
----
0.5%
1.0%
Consumidor
final
21.0%
Responsable
inscripto
27.0%
6.0%
0.60%
0.5%
1.0%
21.0%
27.0%
Mendoza
3.0%
Fijo
0.5%
1.0%
21.0%
27.0%
Río Cuarto
6.0%
1.00%
0.5%
1.0%
21.0%
27.0%
Rosario
3.5%
0.65%
0.5%
1.0%
21.0%
27.0%
Villa
María
6.0%
1.50%
0.5%
1.0%
21.0%
27.0%
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Cuadro 2: Impuestos indirectos que recaen sobre la telefonía Móvil
Localidad
Provincial
Municipal
IIBB
CIS
Nacional
Interno
TCFV
SU
IVA
Capital
Federal
Córdoba
4.5%
----
4.0%
0.5%
1.0%
Consumidor
final
21.0%
Responsable
inscripto
27.0%
6.0%
0.50%
4.0%
0.5%
1.0%
21.0%
27.0%
La Plata
3.5%
0.80%
4.0%
0.5%
1.0%
21.0%
27.0%
Mendoza
3.0%
Fijo
4.0%
0.5%
1.0%
21.0%
27.0%
Río Cuarto
6.0%
1.00%
4.0%
0.5%
1.0%
21.0%
27.0%
Rosario
3.5%
0.65%
4.0%
0.5%
1.0%
21.0%
27.0%
Villa
María
6.0%
1.50%
4.0%
0.5%
1.0%
21.0%
27.0%
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
El cuadro 3 y los gráficos 1 y 2 presentan la carga tributaria agregada del sector
de telefonía fija que rige hoy, para consumidores y empresas, y la que regiría si
finalmente se introduce el nuevo gravamen municipal. Cabe destacar que los valores se
5
Por medio de pagos fijos o en función de la facturación.
expresan como porcentaje del precio recibido por el productor; por ejemplo, de un precio
igual a 100 que recibe el productor en la ciudad de Córdoba, se paga 38.19 de impuestos
en el grupo de clientes de empresas.
Cuadro 3: Carga tributaria sobre Telefonía Fija como porcentaje del precio de
productor (*)
Ciudad
Consumidor
Consumidor con
Responsable
R.I. con
gravamen
inscripto
gravamen
Río Cuarto
32.24
35.19
38.79
41.89
Córdoba
31.66
34.59
38.19
41.26
Rosario
28.24
31.02
34.60
37.52
Mendoza
26.70
29.41
32.98
35.82
Capital
26.70
29.41
32.98
35.82
(*)[(PC – PP)/ PP]*100
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Gráfico 1: Carga tributaria sobre la telefonía fija con y sin el nuevo gravamen,
por ciudad, consumidor final.
Capital
26.70
Mendoza
26.70
29.41
29.41
28.25
Rosario
31.02
31.66
Córdoba
34.59
32.24
Río Cuarto
con gravamen
sin gravamen
35.20
Gráfico 2: Carga tributaria sobre la Telefonía Fija con y sin el nuevo gravamen,
por ciudad, responsable inscripto.
Capital
32.98
35.83
Mendoza
32.98
35.83
34.61
37.52
Rosario
38.19
41.27
Córdoba
38.80
41.90
Río Cuarto
con gravamen
sin gravamen
Comparación de la imposición indirecta entre sectores por ciudades y
provincias
Los siguientes cuadros muestran un análisis comparativo de la carga tributaria
indirecta sobre la telefonía fija (antes y después del nuevo impuesto) con el sector de
telefonía móvil que en principio no sería objeto de este gravamen y con el de T.V. por
cable.
La comparación con la T.V, por cable se fundamenta en que ambos son
potenciales (o actuales) sustitutos. Otro aspecto para ser destacado es que tanto la
telefonía fija como la T.V. por cable realizan un uso diferencial del espacio del dominio
público y éste último sector no está siendo considerado para la aplicación del gravamen.
Los gráficos 3 y 4 muestran las cargas comparadas de los sectores y de la telefonía fija
con y sin el nuevo gravamen, para clientes consumidores y empresas. Nuevamente los
valores se expresan como porcentaje del precio del productor.
Gráfico 3: Carga tributaria entre sectores y telefonía fija con y sin nuevo
gravamen como porcentaje del precio del productor (Consumidor Final)
40
30
20
10
0
Córdoba
Capital
Rosario
Mendoza
Rio Cuarto
Telefonía fija
31.66
26.7
28.24
26.7
32.24
Telef. Fija con
gravamen
34.59
29.41
31.02
29.41
35.19
telefonía móvil
36.05
33.16
32.66
31.06
36.79
T.V. por cable
25.38
21
23.03
24.74
22.22
Gráfico 4: Carga tributaria entre sectores y telefonía fija con y sin nuevo
gravamen como porcentaje del precio del productor (Responsable inscripto)
50
40
30
20
10
0
Córdoba
Capital
Rosario
Mendoza
Rio Cuarto
Telefonía fija
38.19
32.98
34.61
32.98
38.79
Telef. Fija con
gravamen
41.26
35.82
37.52
35.82
41.89
telefonía móvil
42.57
39.54
39.02
37.34
43.35
T.V. por cable
25.38
21
23.03
24.74
22.22
Conclusiones
La principal característica del tratamiento tributario dado al sector de
telecomunicaciones se encuentra ligada a la alta presión proveniente de los impuestos
indirectos que gravan sus ventas. Cuando se trata de tributos generales a las ventas ello
no resulta tan problemático desde el punto de vista de la eficiencia económica, pues
todos los bienes y servicios normalmente son gravados con iguales alícuotas, con lo que
no se producen distorsiones en los precios relativos.
En cambio, cuando se trata de impuestos indirectos selectivos o específicos sobre
las ventas sí existen problemas de eficiencia, pues luego de la aplicación del impuesto los
consumidores prefieren relativamente menos los bienes y servicios ahora gravados
(efecto sustitución). Este caso es común en el sector de telecomunicaciones, sobre el cuál
se aplican varios impuestos selectivos (en los tres niveles de gobierno), tales como los
impuestos internos sobre celulares, la tasa de servicio universal, la tasa de control6 y
alícuotas diferenciales en el IVA, IIB y CIS7. Peor aún, estos gravámenes producen
distorsiones en tecnologías sustitutas como son la telefonía inalámbrica, la fija y la TV
por cable. Estas asimetrías y según muestra el gráfico comparativo, crean distorsiones
de consumo que sesgan la inversión hacia sectores relativamente menos gravados como
la TV por cable en detrimento de las otras dos cuando tecnológicamente dicho sesgo no
tendría justificación.
No está claro cuáles son los argumentos utilizados por los legisladores para la
aplicación del nuevo gravamen municipal. Se ha mencionado que se correspondería con
una corrección a la generación de externalidades negativas por parte del sector. En este
caso, el error conceptual consistiría en pretender gravar a las empresas de
telecomunicaciones en función de su facturación, cuando la supuesta externalidad sería
causada por los insumos utilizados (cables, postes etc.) y no por las ventas del sector. En
todo caso, podría justificarse alguna tasa por ocupación del espacio aéreo a través de
montos fijos aplicados en función de los postes, metros de cable y antenas instalados en
cada municipio, y siempre que existan ciertos límites a dicha capacidad de imposición y
no suponga exacciones no previstas en los respectivos contratos de privatización y
marcos regulatorios. Es decir, que se aplique sin afectar la seguridad jurídica de los
inversores. Por ejemplo, que se apliquen una vez concluido el período previsto en los
contratos de privatización, al redefinir las reglas de juego futuras para los inversores
actuales y futuros.
6
Aplicada por el gobierno nacional para financiar el ente regulador.
7
La diferencia entre la alícuota que se aplica sobre telecomunicaciones y la general constituye un
gravamen selectivo, aún cuando se trate del IVA, IIB y CIS.
Vale aclarar que uno de los factores que explica en mayor medida la proliferación
de impuestos selectivos sobre las ventas de sectores como el de telecomunicaciones, es el
hecho que se trata de tributos de recaudación segura, con mínimos esfuerzos de
administración tributaria, pues descansan en la capacidad de cobro de las empresas
prestadoras de servicios de utilidad general. Sin embargo este hecho refleja la
incapacidad en la gestión de cobranza que muestran los organismos fiscales de los
distintos niveles de gobierno y no puede de ninguna manera justificar la aplicación
reiterada de un tipo de imposición que resulta altamente distorsiva e injustificada desde
el punto de vista económico.