El régimen jurídico de las riberas en el Derecho uruguayo /Emilio Blasco Marino. Rev. AEU., vol 86, N° 1-6, p. 77-121 1.1. El ■ (ene./jun. 2000) régimen jurídico de las riberas en el Derecho uruguayo privativo de aguas y álveos. Protección de la franja costera Uso común y por el Esc. Dr. Emilio Biasco Marino (*) SUMARIO Introducdón. Capítulo I. Aspectos teimmológicos. 1. Aguas y cursos de agua. 2. Álveos. 3. Riberas. 4. Márgenes. 5. Costas. 6. Orillas. 7. Playas. 8. Ramblas. Capítulo n. Evoludón histórica. 9. Período colonial: desde la fundación, hasta 1830. 10. Constitución de 1830 y Constituciones posteriores. 11. C. Civil: Ley 987, vigente desde el l°.1.1869. 12. C. Rural: Ley 1.259, vigente desde el 17.1.1876 al 28.11.1978. 13. C. de Aguas: Decreto-ley 14.859, vigente desde el 1°.III.1979. Capítulo III. Derecho objetivo vigente. 14. Régimen domi nial de aguas, álveos y riberas. 15. Concepto doctrinario de ribera. 16. Algunos tipos de riberas y costas. 17. Relación de inclusión entre álveo y ribera. 18. Definición y caracteres de las riberas. 19. Origen de la dominialidad de las riberas. 20. Caracteres del dominio sobre las riberas. 21. Delimitación del dominio público de las riberas. 22. Regímenes de utilización de aguas, álveos y riberas del dominio público. 23. Extinción de la dominiali dad. Capítulo rV. Protección de la faja costera. 24. El C. Rural. 25. Las Leyes Orgánicas departamentales. 26. La Ley de Centros Poblados. 27. La Ley presupuestal de 1969. 28. El C. de Aguas. 29. Extensión legal. 30. Naturaleza jurídica. 31. Tramitación y órganos esta tales competentes. 32. Defensa privada de las márgenes. 33. Dimensión y límites de las fajas. 34. Régimen sancionatorio. Capítulo V. Conclusiones. Bibliografía. por fuera y por dentro de los estrados judi ciales, generando incertidumbre jurídica y INTRODUCCIÓN Las riberas, álveos de los como cursos y parte integrante de los masas de agua, junto a profesional, en especial, respecto del ejercicio de la profesión notarial. las márgenes, costas, orillas, playas y ramblas, constituyeron elementos de primerísima ne cesidad, en todos los tiempos, pero con ma yor razón importan en los tiempos actuales y futuros, no sólo por motivos ambientales y ecológicos, sino por importantes razones eco nómicas y sociales. A todo lo en materia dominial, riales nacionales en todas las épocas, el de las riberas dado de racional y sistemática, sino no entie los Entes territo el Estado Central y los en Departamentales general, depositarios conjuntos del dominio y la regla — , uso de los bienes del dominio público natural (1). fue abor régimen jurídico manera — Gobiernos mentación del Lamentablemente, se agregan las no pocas ve atribuciones de competencias cual, ambiguas ces forma aislada, accesoria y secundaria, y no pocas veces, con resultados equívocos. en Al respecto cabe advertir que nuestro en pesar de los avances producidos, si gue ocurriendo según señalara Jiménez de Aréchaga hace más de cincuenta años que país, a — — , Todo lo cual fue motivo de un de doctrinas, informes, reclamos y semillero disputas "en materia poder se municipal, la centralización del lleva tan adelante como en el orden Derecho y Ciencias Sociales Escribano Público Doctor en Diplomacia Profesor Agregado (e) de en la Facultad de Derecho y Profesor Agregado (i) de Derecho Público en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración Profesor Adjunto (i) de Derechos Humanos en la Facultad de Derecho Director General de la Dirección General Jurídica de la Universidad de la República. (*) Doctor en - - - Derecho Público 11 - - Dominio público "natural", en contraposición con el dominio público 'artificial", constituido por calles, puen (1) tes, etc. El Estado en sentido amplio, tabién es titular del dominio privado, como es el caso de su dominio industrial y comercial (C. art. 185). 78 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 (1-6), 2000 nacional; pues el Presidente de la República se transforma Constitución de 1830 permitían un desarro legislativo extraordinario, y que estaba llo elegido por cua ahora por cinco que se somete a de la sólo Constitución, prescripciones tro años las en un monarca — Constituyente originario que JEA pudieran transformarse en podero sos centros de administración autónoma" (5). , cuando ellas no pios designios molestan demasiado de sus las pro poder" (2). Acerca del alcance petencias territoriales nos Departamentales originario de las Por su parte Carlos María de Pena Catedrático de Derecho administrativo com de los actuales Gobier Presidente de la Re la pública correspondía administración ge neral del país, a las JEA, les correspondía la administración interior de los Departamen le — , tos" — señalaba que en las JEA de los Depar tamentos residía "el Poder Municipal", para 1830 ex- sos tuvo que "mientras al posición que periódi suele poner en tela de juicio expresamos con anterioridad (3) que Solano García miembro de la Constituyente de se — — — camente la mente del en — (6). — cuyo desarrollo, presentó al Parlamento proyecto de ley orgánica, reconociéndoles enorme cúmulo de atribuciones En sentido parecido se Las riberas, como los restantes bienes dominiales, se encuentran sometidos a un régi un especial de propiedad y uso la ñama "propiedad pública" que deja poco o reducido ámbito a las típicas facultades do- un men (4). expresaba un pública de los respectivos — , miniales, y mucho campo pro a la conservación, reglamentación y concesión del uso general o privativo de esos codiciados bienes jurídicos. yecto presentado por Miguel Barreiro en 1835, en el que se establecía que "las JEA atenderán con fondos que se les apliquen, los gastos de instrucción — da Han corrido ríos de tinta tratando de de De partamentos, los de policía, culto, edificios pú mostrar la blicos y demás que les corresponde por su instituto, según el art. 126 de la Constitución riberas de mares, ríos y arroyos, o su perte nencia estatal o departamental; y en todo caso, (art. 3°); pudiendo proponer al Poder Legis acerca lativo, los demás arbitrios que juzguen opor tuno establecer hasta llenar los gastos que de si manden los art. en objetos de su instituto (art. 9°)" Enfrentando Bauza — en opiniones adversas, Pedro oportunidad de estudiar los de nominados "Gobiernos Interiores" ba con razón, que "las Vé.: La Constitución (2) — Nacional, t. de las indemnizaciones decide disponer beneficio de la colectividad Pero, como se verá en cho altamente debilitado, t. 84, n" 1-12, págs. bienes, (Constitución el curso del presen la titularidad de lo es de un dere y por lo mismo, de IX, 1°, p. 29. Vé. Informe de la Comisión de Derecho Público sobre "El territorio de los Gobiernos (3) AEU, esos 32). trabajo, cualquiera fuere las riberas, el "propietario", de la expropiatorias, in totum de te señala disposiciones se propiedad pública o privada de las Departamentales", en Rev. 322-340. En dicho proyecto se establecía que: el Jefe Político se transformaba en un simple órgano de ejecución de las decisiones de las JEA; a las JEA se les confiere la facultad de poseer, administrar y recaudar rentas propias y de dispo ner su aplicación; además se les atribuyen todos los poderes en materia de Policía del Orden de las Costumbres de la (4) Salud, del Tránsito, de la Alimentación, de la Higiene, etc.; también se les otorga velar por el desen agricultura, la industria y el comercio, objetos correspondientes a las leyes nacionales. Vé. J. Jiménez Aréchaga, La Constitución Nacional, t. IX, 1°, págs 26 y ss. Edificación, de la volvimiento de la DE (5) Vé. J. Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, t. IX, 1°, pág. 22. Desde la Cátedra de Derecho administrativo, Carlos María de Pena enseñaba que el origen del referido título en la Constitución argentina de 1826, que distinguía entre "gobierno general" y "gobiernos interiores"; por lo que, si existen dos ámbitos de gobierno diferenciados, al Presidente de la República le corresponde la "Adminis tración General del Estado" (C. de 1830 art. 79), pero las "administraciones interiores", corresponden a los órganos creados especialmente al respecto. Vé. Justino Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, t. IX, v. 1, págs. 29 y ss. (6) se encontraba 79 DOCTRINA En todas las muy reducido valor de cambio, por desde tiempos inmemoriales se en cuentra desdoblado del derecho de uso, que debe ser común, sin poder jamás con escaso o cuanto la actualidad y otros temas a jurídico de las riberas, esos régimen ginas que siguen te: los necesarios se — y el agua — — especialmente así constituyó como concebirse en manos en el suelo elemento de un primerísima necesidad, por lo que vación, disposición y utilización juntarse propiedad plena; entonces, ¿quién adqui riría la nuda propiedad de un bien que debe compartir perpetua y necesariamente con el resto de la población? Y en caso de adquirir lo, ¿cuánto pagaría por la mera titularidad de ese peculiarísimo "derecho"? Abordando , que la contiene la del épocas — su conser no puede privadas. "agua de dominio hidráulico) (dominio público agua pública usos de tiene es pú para aptitud que aquella blico y general interés y, por consiguiente, es susceptible de uso por parte de la generali dad" (8). Señala Messineo que: o propósito en las pá encararán sucesivamen 2. Álveos aspectos terminológicos de los diversos vocablos involucrados o conec tados con las riberas (cap. I); la evolución his Históricamente, los vocablos álveo y cau se han tomado como términos sinónimos; no obstante, para hacer referencia al mismo fenómeno, también se han utilizado los voca tórica del régimen jurídico de las riberas en el Uruguay colonial e independiente (cap. II); el régimen de derecho positivo de las riberas (cap. III); y la especial protección de la faja costera nacional (cap. IV); más un apartado final, con algunas conclusiones. ce, blos: lecho y madre. Para el diccionario, álveo es el cauce o con el terreno, por el cual flu una corriente de normalmente agua (9). ye cavidad existente CAPITULO I en ASPECTOS TERMINOLÓGICOS Pero jurídicamente, 1. Aguas cursos y se denomina álveo a un elemento compuesto, integrado por el piso o fondo que es la superficie de tierras normal de agua — quido mente cubiertas por las aguas denomina al cuerpo lí eventualmente solidificado combi El vocablo "agua" — — que , nado por moléculas de hidrógeno(2) y oxígecon diversas formas y extensio no(l), que — que cubre vastas pueden superficies del planeta, y encontrarse formando corrientes o cursos de agua, que ello no o hallarse estancadas suponga una desarrolla en y la ribera, sendos costados del álveo. — , Por ello es que el límite exterior del álveo suele coincidir, y se confunde, con la línea superior de la ribera. — nes se (aun En el Derecho Público uruguayo el C. de quietud absoluta). denomina álveo de un curso de agua, al terreno que cubren sus aguas, en las creci das que no causan inundación (C. de Aguas Aguas expresión "curso de agua" (conjun ción necesaria de agua, lecho y ribera) se en globan diversas categorías de aguas corrien tes, por lechos naturales o artificiales, grandes o pequeños, permanentes o intermitentes (7). Con la (7) les art. 35 inciso ribera 1°), comprendiendo el lecho y la la que accede el ordinarias (10). a curso en las crecidas Vé. Miguel H. Marienhoff, Régimen y legislación de las aguas públicas y privadas, pág. 272. Dentro de los principa de agua se destacan los ríos (cursos naturales de agua, de caudal considerable y perenne); los arroyos cursos (cursos naturales de agua con menor caudal que los ríos); y los torrentes (cursos Marienhoff, Régimen y legislación de las aguas públicas y privadas, págs. 273 y Messineo, Manual de Derecho civil y comercial, (8) Vé. Francesco (9) Vé. María Moliner, Diccionario de uso (10) El C. Rural llamaba álveo natural de crecidas ordinarias (art. 389). o cauce t. de agua intermitentes). Vé. Miguel H. ss. II, págs. 267 y ss. del español. un arroyo o río, al terreno que cubren sus aguas, en las mayores 80 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 3. Riberas el mínimo Desde el punto de vista hidrográfico, das las se llama ribera al "talud vivo, generalmente abrupto, que separa a ambos lados de un cur hay desbordamiento" se de la inundación, el del tempestades (15). causan inundación; y que se delimitan por una línea inferior y una línea superior; aunque la que más suele importar es la línea superior, consideraba ri cauce de definitiva, se denominan riberas a las de terreno o zonas laterales del álveo, bañadas por las aguas, en las crecidas que no bera "la que contiene el río cuando está más lleno o crecido" (Paulo); y se tenía por límite la inundación mareas de éstas, teniendo invernales, pero excluís fajas (11). En el Derecho romano, mareas En de agua, el lecho menor del lecho mayor. Entre las dos riberas discurre el río, mientras so no desplazamiento cuenta las en (1-6), 20@Í por indicar la delimitación entre el bien do minial y el que no lo es. formado por Las riberas (12). integran los lechos de los cur de agua, por lo que también forman parte del dominio púbUco natural o necesario (16). sos Para el fajas lamente se C. primer o zonas encuentran bañadas por las aguas, las crecidas que en Rural, riberas eran las sus álveos, que so laterales de no causan Se puede y se suele hablar de ribera real (geográfica), ribera legal (jurídica), ribera li neal (límite superior o exterior) y ribera su perficial (sustancial). inundación (art. 393). En la afirmarse que ribera es lateral externa del cauce de todas las de agua, indistintamente (mares, ríos, general puede La ribera geográfica es una faja de terre puede formarse con costas y playas; pero, así como existen cursos de agua sin pla yas y con costas y cursos de agua con playas y sin costas, generalmente los terrenos que forman las costas y las playas exceden los lí mites de las riberas legales. zona masas arroyos, Para no, que etc.) (13). algunos autores, ribera es el trecho de tierra donde alcanzan las olas del mar, en las más altas mareas (Guicciardi, Cammeo, Ranelletti. Romano) (14). Las riberas Zanobini considera que ribera del la parte de terreno las aguas y en inmediato contacto comprendida constituyen fajas los álveos de los mar es con se entre el máximo y laterales de de agua, que extienden hasta el límite de las mayores cursos o masas crecidas ordinarias (17). (11) Vé. PiERRE (12) Señalaba Ulpiano que: "Si el río hubiere inundado alguna tierra y no se hubiere hecho cauce para sí, entonces Vé. Adolfo Gelsi Bidart, Código de aguas de la República Oriental del George, Diccionario de Geografía, voz ribera, pág. 520, Madrid, 1991. público lo que fue cubierto por el agua" Urugiay, concordado y anotado, pág. 319. no es (13) Para el diccionario "ribera" de ripa y es la faja de tierra que está al lado de un río le llama así, al terreno que se riega con el agua de un río. Vé. proviene del latin riparia del mar; y equivale a borde, margen María Mold-ier, Diccionario de uso del o u orilla. También se — — español (14) Vé. Eneico (15) Vé. Guido (16) En el Derecho Guiccl\rdi, Vé. C. de Lldemanio, pág. 103. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, rio, del que la Nación (17) en t. IV, pág. 56; Milano, 1942. italiano, los bienes del dominio marítimo, integran el denominado dominio público natural o necesa no Aguas: puede desprenderse. arts. Vé. Aldo M. Sandulu, Manuate di Diritto amministrativo, t. 36, 37, 40, 62, 71, 103, 129, 152 y 153. U, págs. 671 y ss. 81 DOCTRINA Las riberas forman parte del lecho del de agua; mientras que las márge laterales de los cursos, que no ni pertenecen integran el álveo. legislación patria refiere a la margen, diversas oportunidades, entre otras: La cur so o masa en nes son zonas a) Al establecer que: tes 4. Márgenes Desde el gen terreno que río" un punto de "cada es una vista de las dos limitan a geográfico, mar desigualdades de ambos lados el cauce "Los terrenos lindan el Océano Atlántico, con los ríos de la Plata, Uruguay, Cuareim, Yaguarón y la La de a guna Merín, estarán sujetos servidumbre des metros de veinte una en salvamento, faja de la margen de las aguas" (art. 109) (20). de (18). Para el con diccionario, "margen" proviene del latín margo y denomina al terreno de la orilla de un río o im camino (19). b) Al disponer que las servidumbres de sirga (C. de Aguas arts. 129, 130, 131, 132, 133 de los y 134) se establecen sobre las márgenes cursos de agua. c) Al establecer que se entenderá por "mar que la margen, es la zona inmediata y contigua a los cursos de agua, que no forma gen de las parte de su lecho, y que sos en O se sea identifica ni Las — técnicamente confunde se con — no la ribera. márgenes son las zonas laterales de los mismas, en aguas" la línea de altura de las el tiempo o en los sucesivos lap que se hiciere uso efectivo de la servi dumbre (C. de Aguas art. 109, inciso 3°). 5. Costas de agua, lindantes con las riberas de los mismos; o las tierras contiguas a las ribe cursos de agua, generalmente des tinadas al servicio de la navegación u otros de los ras usos cursos márgenes se distinguen pues mientras las riberas son nes morfológico, la junto al mar cuyo vista perfil presenta cierto desarrollo horizontal de de las riberas las fajas mayores crecidas ordinarias; las son las zonas laterales lindantes En sentido latera les de los álveos de los ríos, y se suelen exten der hasta el límite que las aguas alcancen en sus punto de relieve, que sólo sufre indirectamente la in fluencia de las acciones marinas (21). generales. Las Desde el costa es la banda de tierra márge con las natural, se denomina costa de suelo que se halla en contacto curso de agua, formando: acantilados, faja a la con un playas, marismas, deltas, estuarios, arrecifes corali nos, rías o fiordos, abras, ensenadas, etc. (22). riberas, pero que las superan, y cumplen cier tos fines de utilidad Las márgenes recha, tomando se en A) En la especie, elpanorama doctrinario resulta variado: general. califican cuenta la izquierda o posición del servador que mira hacia la dirección del so de la corriente respectiva. de ob cur Vé. (19) Vé. María Moliner, Diccionario de uso costa es la extensión de la orilla del mar; o, según la de la épodefinición de la Real Academia a — F.J. Monkhouse, Diccionario de términos geográficos, (18) a) Según Guillot, la tierra situada voz "margen", pág. 293; Barcelona, 1978. del español a la cuerda o maroma que sirve para tirar de las redes o para tirar de las barcas, desde la arroyo; y "camino de sirga" es el ubicado a orillas de los curso de agua y que sirve para arrastrar las embarcaciones tirando de ellas desde tierra firme. (20) Se denomina orilla de (21) un "sirga" mar, río o A diferencia de la riberas, que sufren pág. 153. una influencia directa de las acciones marinas. Vé. Pierre George, Diccio nario de geografía, (22) Para el diccionario, "costa" proviene del gallego o catalán, y significa borde de la tierra bañado por el mar; a litoral, siendo la zona próxima a él. Se señalan como palabras o expresiones pluriverbales afines o relacio- equivale 82 ca REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 — , la orilla del de ella cerca mar y toda la tierra que está (23). Agrega Guillot, que aunque la ley no lo expresamente, se sobreentiende que su pertenencia al Estado, es sin perjuicio de los derechos que tengan los particulares sobre ellas (24); por lo que, si el Estado quiere con vertirlas en propiedad pública, debe proce der a su expropiación. Para Seuánez y Olivera, la corresponde a lo que en se designa con el nombre mar, yos cuanto al derecho positivo urugua yo: dice b) B) En (1-6), 2OO0 costa los ríos y de ribera en el arro (25). a) El C. Civil se refiere costas del territorio integrantes 2°). a las denominadas bienes nu 478, (art. público oriental, del dominio como meral A pesar de las discrepancias doctrinarias, el referido artículo, por "costas del terri torio oriental" deben entenderse las corres en a las masas de agua limítrofes o circundantes al mismo, comprendiendo indis tintamente a los océanos, mares, ríos o lagu pondientes es así por cuanto los restantes nu merales del referido artículo, hacen clara re nas; y ello c) Por su parte, Marienhoff denomina cos tas las riberas de a mente tipo vertical oblicua; de modo que, o acentuada juicio, se del accidente la modalidad geográfico, las gún riberas pueden derivar en playas o en costas, o en de ambas cosas, las llamadas "riberas serían las que reciben de habitual la fuerza de la corriente) (26). desgastes" (que manera d) la como ferencia playa termina, dónde acaba pero los cursos de agua interiores. b) El primitivo C. Rural se refería a las plan taciones forestales que se hicieren y conser varen para la fijación de los arenales de las costas del Río de la Plata tico está determinado (27). o en bañados (28) y Océano Atlán (art. 100). c) Modernamente, el Para Messineo la costa comienza donde no a a su C. de Aguas estable forma expresa la determinación de las riberas o costas del Río de la Plata y del Océació en nadas; borde, litoral, orilla, playa, ribera; cornisa; abertura, abra, abrigadero, abrigo, ancón, anconada, angla, angra, bahía, broa, cala, caleta, concha, ensenada, estero, estuario, fiordo, fondeadero, golfo, grao, lengua de agua, puerto, rada, regolfo, saco, seno; cabo, castro, lengua de tierra, morro, pezón, promontorio, punta, repunta; acantilado, arreci fe, bajial, bajo batiente, cantil, duna, frontón, marisma, pedrero, a pique, plataforma continental, rompiente, surgidero; despedir; sable, sablera; hacho; faro, marca, semáforo; marea, resaca, tasca; raque; bojar, bojear, costear, perlongat; contracosta, encostarse, (23) Vé. Alvaro Guillot, Internacional las bien firmes para (24) guardacosta; en costanero, costeño, costero; mar. Vé. María Moliner Diccionario de uso del español. Código Civil, t. III, pág. 66. Citando a Calvo, señala que en el Derecho comprenden todas las tierras que se elevan junto al mar, aunque no sean Comentarios det palabras costas y poder habitarlas. riberas Lo que se reafirma por el hecho que el C. Rural implícitamente reconoce la propiedad privada de las costas, al ciertas servidumbres; y no existen servidumbres sobre cosa propia (arts. 394 y 395). imponerles Y Olivera, ees. Apuntes para el Curso de Agrimensura Legal, pág. 36. Señala el autor, que costa es comprendida dentro del cauce que la creciente baña al pasar del nivel ordinario o medio, al nivel de aguas ordinarias; es aquella parte del terreno que la marea cubre y descrubre alternativamente en su (25) Vé. Raúl Seuánez la de terreno zona las más altas oscilación entre los dos niveles referidos. (26) C. de (27) Vé. Francesco es Aguas: el denominado arts. 71, 89, 153 y 180. Messineo, Manual de Derecho Civü y Comercial, t. II. pág. 303. Señala el autor que parte de la costa arenal; "pero el arenal adquiere individualidad jurídica solamente en cuanto se salga del dominio público, o porque exceda de las necesidades de ese dominio o porque, al retirarse el mar, la amplitud de la costa resulte excesiva; el arenal se convierte así en bien patrimonial del Estado y, como tal, puede pasar después, por efecto de enajenación, a propiedad privada" No existen dudas que el Río de la Plata es un río, tal como surge de la casi totalidad de instrumentos nacionales internacionales que así lo denominan; pero también es cierto que posee características propias de los mares u océa de aquéllos. nos; por lo que resulta razonable aplicarle el régimen de riberas (28) e 83 DOCTRINA Atlántico (art. 37), pareciendo inclinarse por la asimilación entrambos conceptos. no Diversas guayo normas incluyen del derecho positivo uru referencias expresas a las ori llas, pero sin conceptualizarlas; aunque En consecuencia, parece razonable des enten con el sentido señalado acor (29). der que las costas comprenden a las riberas, pero que generalmente las superan, y poseen interés especial para la protección de las zo nas adyacentes a los cursos y masas de agua. 7. Playas 6. Orillas — de un crecido. Desde otros ocurre general entiende por orilla: se En sentido respecto En sentido b) arena o no en (30). una donde , puntos de vista de los restantes — al igual que conceptos ana concepciones de lo existen diversas playas; y ello por cuanto se carece que de parámetros jurídicos idóneos para deter entre cubierto de agua. amplio, de tierra — son estricto, el límite lineal el agua y el suelo — diccionario, "playa" proviene del Para el lizados a) estrán de costa latín tardío "plagia", terreno llano con suelo de arena a la orilla del mar o de un río (31). álveo. En el Derecho romano se consideraba que orilla es la que contiene al río cuando está más En de la ángulo es un formada cantos rodados En sentido natural y obvio, orilla es la par te de tierra más próxima al extremo del agua proveniente geomorfología, la arenosa y baja, preferentemente por arenas y Desde el playa minar el límite del confín yas pequeña faja definiciones se las pla han elaborado dispares; conceptos y habiéndose señalado que deben considerarse minación de las aguas y el comienzo del te superior de (32). En doctrina de la ter confluyen las playas: rreno seco. a) En todo caso, la orilla es el punto móvil y de encuentro entre el agua y la tierra o constituye un fenómeno natural, in fugaz Los suelos prenden parte seca capa planos y arenosos, que com faja de agua y parte de la de la (33).- la arena; fien, con efectiva relevancia b) jurídica. Las riberas del mar o formada de arenales, general las orillas se ubican al borde del superior de la faja de ribera real de la masa de agua; y se mueven al compás de las crecientes y bajantes, pudiendo superar las riberas legales. En en de un río superficie grande, plana casi (Real Academia). extiemo (29) Vé. CA. arts. 58, 62, 63, (30) Vé. Pierre (31) También Las riberas horizontales c) en todo raíz o planas, que parte, quedan al descubierto de las bajantes del curso de agua (34). o en a 64, 108.2 y 180.3. George, Diccionario de geografía, pág. 465. se denomina así a un género de terrenos con esas características, o a la faja de mar que bordea ese terreno. (32) Vé. Francesco Alessandro (33) Señala Escriche que que más (actus a crecen con su (34) playa es "la ribera del mar, flujo y reflujo, sea en invierno mari pervenif); y citando las Leyes 3", El C. de Querci, "Demanio marítimo", se sólo esto es, todo se refiere a las playas en EdD, lugar voz o demanio, pág. 93. espacio que cubren quosque maximus flu, sin de que todos los habitantes o en verano: encuentran entre las cosas comunes 4" y 5', Título 28, Partida 3°- Vé. Aguas en Joaquín Escriche, op. cit, pág. 1351. el art. art. 180.2. aguas en el tiempo impedir el uso común pueden aprovecharse; sus 84 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 La extensión de tierra que las olas ba desocupan en las más altas mareas y no ocasiones de tempestad (Narvaja si d) ñan y en fue nes ocupado por las aguas, y que posee confi variables de acuerdo a los lugares. — guiendo a Merlin — ) (35). b) no: Los trechos e) espacios de tierra que se allá de la ribera, hacia la tierra extienden más firme, que el sión disminuye mar este último arenales arenoso, rocoso, ciertos, de modo que, se avance o se retire, su exten o caso a aumenta, dando lugar en los denominados relitii o (Guicciardi: en c) Que la faja de tisfacer los faja de tierra arenosa que eventual tierra Se discute si las playas integran en caso arenoso al derecho sa caso las suelen o no no habrá de estar positivo respectivo. existente en su orilla bles o dominio (38). en los ríos y arroyos navega flotables, las playas forman parte del público o el dominio tatal o departamental En el Uruguay (39), "la formación los bordes del Lanziano la define arenosa que está junto a extensión supere ribera. de los mares, ríos, arro o charcas, formación que o o no privado es particular según su — — , la línea superior de la curso yos, lagos, lagunas suele estar generalmente, del límite del álveo" a uno y otro lado La doctrina ha señalado que para confi se requieren tres elemen a) Que geográficamente exista una faja de terreno, contiguo a la ribera, que alguna vez Vé. Tristán Algunos Guicciardi, navegables ni flo no va del siglo veinte, las playas adquiriendo una enorme atracción tu rística y de esparcimiento de la población, por En lo que fueron lo que se acrecienta la necesidad de interven ción del Estado y de los Gobiernos Departa mentales para mantener la integridad, la hi- Narvaja, Fuentes, Notas y Concordancias del Código Civil, pág. 90. ordenamientos y ciertos autores en II demanio, pág. 103. (36) Enrico En los ríos y arroyos tables, las playas pertenecen al dueño del pre dio frentista. (40). gurarse una playa, tos esenciales: (35) afirmativo, agotarse en ellas; en todo se En el océano y h) idónea para (37). g) La faja de mar que bordea al terreno liso como sea marítimos; elemen públicos complementario del factor geográfico, que define la calificación jurídica del dominio público respectivo (41). posición compartida Romano) (36). mente se extiende entre la ribera y la tierra adentro arcilloso, usos riberas, pero, La etc. to por Cammeo, Ranelletti y f) del terre geológica Variable naturaleza o sin confines gún y (1-6), 2000 — como Giorgi — , establecen una extensión fija de las playas. Vé. Vé. Aldo M. Sandulli, en Manuale di Diritto amministrativo, t. II, pág. 681. Señala el autor que en el Derecho (37) italiano, forman parte del dominio marítimo la ribera del mar (lido) no sólo hasta donde es cubierta por las más altas mareas, sino hasta donde la cubre las mareas ordinarias; las playas, los puertos y radas, las lagunas vivas (comunica das con el mar) y las muertas; los canales utilizados para usos marítimos, y las zonas adyacentes. (38) Vé. María Moliner, Diccionario de uso del español. En el Derecho argentino Bielsa señala que la ley define como playa marítima o fluvial —pues no distingue una (39) las olas bañan y desocupan en las más altas mareas. y otra— entendiéndose por playa de mar la extensión de tierra que Pero señala que tal expresión definiría mejor la ribera, entendida ésta como la parte del litoral, cubierta y descubierta a man pervenif), al paso que playa es la ribera o por la acción ordinaria de las aguas (Litus est quosque máximum fluctus margen plana o casi plana del mar. Vé. Rafael Bielsa, Derecho administrativo, t.III, pág. 534. 264, Montevideo, 1993. Lanziano, Estudios de Derecho Administrativo, pág. (40) Vé. Washington (41) Vé. Francesco Alesandro Querci, "Demanio marítimo", en EdD, voz demanio, pág. 93. 85 DOCTRINA giene y la utilización permanente de esos im portantísimos bienes jurídicos y económicos. positivo ha reco algunas disposiciones, con El ordenamiento jurídico gido el vocablo en el sentido biunívoco señalado: En el derecho finen las positivo nacional no playas, pero: se de a) (C. a) Cabe recordar al respecto que la Ley Orgánica Municipal (LOM) 9.515 así como sus predecesoras atribuye competencias b) — — , al Intendente específicas Municipal protección indiscriminada playas, sean ya o como Aguas Ora lecho de las aguas arts. 20 y como ruta costanera art. 153: "abiertas y pluviales 21). (C. de Aguas pavimentadas"). sobre el cuidado y marítimas Ora de fluviales de las Jurídicamente, las ramblas costaneras exis en el régimen jurídico costero, reduciendo la extensión de la faja de protección de las costas (C. de Aguas art. 153 inciso 5°). tentes inciden (42). b) También el C. de Aguas se refiere a las playas, como uno de los bienes ^junto a otros elementos idealmente separables, como las — costas y las orillas ceptiva (art. 180 — , CAPITULO 11 cuya defensa resulta pre EVOLUCIÓN HISTÓRICA infine). 9. Período colonial: desde la 8. Ramblas Para el diccionario de la Real Academia rambla es el cauce, lecho natural donde las aguas muy No suelo, por pluviales corren, cuando son obstante, en en el vocabulario usual el derecho esparcimiento Durante un siglo, en nuestro territorio ri gió en su plenitud la denominada Legislación de Indias, que distinguía entre riberas de mar y riberas de río; y entre dominio y ambas riberas (44). denominar "ramblas" de o copiosas (43). también fundación, hasta 1830 — a , también se uso de — y suelen las vías de tránsito y costanero. Para las se Leyes consideraban como elementos de Partidas como cauce y ribera bienes integrados; separados y no entendiéndose: efecto, la referida norma dispone que compete al Intendente: 21. Velar, sin perjuicio de las atribuciones del Central, por la conservación de las playas marítimas y fluviales, así como de los pasos y calzadas de ríos y arroyos: A) Prohibiendo la extracción de tierra, piedras y arena dentro del límite que juzgue necesario para la defensa de los terrenos ribereños. B) Haciendo o disponiendo que se hagan plantaciones destinadas a defender los terrenos de la invasión de las arenas, y a sanear las playas y defender las costas; C) Evitando la destrucción de las zonas boscosas (42) En Gobierno situadas en terrenos ribereños o adyacentes de propiedad municipal, que por su conformación hermoseen las costas o resulten defensivas para la conservación de las playas (art. 35). Por otras parte el art. 46 dispone: Son rentas propias de los Departamentos, administradas y empleadas por ellos de conformidad con esta ley, los ingresos municipales prove nientes de: 21. El productos dades ribereñas (43) El de los siguientes permisos; F) Para extraer piedra, arena, conchilla, balastro y otros municipales, siempre que la extracción no perjudique al tránsito público, a las propie a la integridad de las playas naturales. otorgamiento del suelo o en terrenos concepto difiere del utilizado comunmente en nuestro país, equivalente a avenida costanera. Vé. Ennio Córtese, "Demanio in genérale", en EdD, voz demanio. En realidad, respecto del tema que nos ocupa, (44) antiguo Derecho español adoptó normas provenientes del Derecho romano. En efecto, en el Derecho romano el mar y sus orillas integraban los llamados bienes comunes (res commitnes dmniuni), cosas pertenecientes a las res humani iüris, no susceptibles de propiedad individual, y cuyo uso era común a todos los habitantes, quienes adquirían el dominium ex ture Qidritiían o facultad ilimitada de goce, mediante ocupación (como el aire, el mar, las playas, etc.); en esos bienes comunes se podían elevar construcciones que no afectaren a la navegación, pero si se destruían, la ribera recobraba su situación anterior a la ocupación, por una especie de postliminium. En cuanto a los puertos y las corrientes de agua en su unidad (agua, lecho y orillas) que nunca se consumen (fumen perenne), se consideraban cosas públicas (res publicae, categoría de la res humani iüris, integrada por los ríos, puertos, calles, faros, plazas, teatros, termas, estadios, etc.), cuyo uso era común a todos, pero de propiedad del pueblo romano; no obstante, y respecto de cada elemento por separado, cabe de naturaleza común, el lecho y las orillas pertenecían a los ribereños, como una consignar que mientras el agua era el prolongación de sus propiedades. Vé. Eugéne Petit, Tratado Elemental de Derecho Romano, págs. 179 y ss., Bs. As., 1994. 86 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 a) Por cauce, "un conjunto de aguas reuni das entre dos riberas, que corren perpetua mente desde tiempo inmemorial" (45). Por b) bren sus ribera, "el lugar o espacio que cu aguas en el tiempo que más crecen flujo y reflujo periódico, con su no o en verano, sin salir de su (1-6), 2000 sólo la ejercía efectivamente so bre los árboles no utilizados para amarre, y las cosas halladas en el suelo, no pudiendo propiedad), disponer separadamente del mismo, ni tenía posibilidad de reunirse con el uso comple la to del bien; invier sea en madre" (46). b) en cambio tenía el llamado no "domi nio útil" Mientras que el mar y sus riberas pertene a la Nación de que hacían parte; los ríos comunitariamente a todos los pertenecían cían habitantes; y las riberas de los ríos estaban sometidas doble a un (especie de derecho de uso), que co rrespondía casi por entero a la comunidad; por lo que, debía compartir el uso de la ribe régimen: la propiedad pertenecía heredades contiguas; las habitantes, nacionales y extranjeros (47). En a) los restantes ra, con a defínitiva, y respecto del dominio: los dueños de a) Las riberas marítimas integraban el pa trimonio de la Nación. mientras que el b) pertenecía uso a todos los habitantes. Pero, tanto en las riberas del mar como en las riberas de los ríos, todos los habitantes podían libremente levantar casas, cabanas o edificios, hacer redes y secarlas, componer y ligarlas a los árboles, poner y vender mercaderías y otras cosas semejantes, con naves sus tal que no se Mientras que las riberas fluviales, eran propiedad del dueño del predio lindero. b) de embarace el uso '■■) Pero cuanto al uso, en cias notables entrambas lo que ate importancia y profundidad del cam bio operado con el advenimiento del régimen patrio. común. pertenecían a quie las realizaran (especie de derecho de su perficie sine die); pero si, por cualquier causa se destruían, cualquier persona podía edifi car o asentarse en ese mismo sitio (Leyes 3" y nes 6^ Título 28, Partida 3^). predio lindero, teóricamente eran ena y ello por cuanto se trataba de un derecho de propiedad condicionado y nota jenables; en imperíecto o debilitado, si bien el "propietario", tenía (especie minado "dominio directo" (45) O la ribera (46) pág. (47) en tanto y cuanto: a) sea eran Vé. Raúl Seuánez no ha sido del derecho colonial. Como consecuencia del régimen señalado, el deno de nuda adquiridas durante la vigencia de legislación española y hasta la entrada — del C. Civil, ocurrida el l°.1.1869, norma las que no tuvo efectos retroactivos riberas continuaron siendo de propiedad pri en vigencia — , vada; por lo que, para proceder y Olivera, "Ubicación y a alinearlas al régimen dominial establecido por la legis lación patria, debe recurrirse a la expropia ción (art. 32). Todo lo cual no resulta trágico, ni oneroso; habida cuenta que el expropiado posee tan que para las Leyes de Partidas el cauce era el lugar donde las fajas o zonas laterales y adyacentes al cauce. Ing. Agr. de dichos bienes con las riberas En consecuencia, como las riberas de to dos los ríos pertenecían en propiedad al due blemente uso posterioridad, debe considerar se que, al respecto siguen vigentes las normas regulado la ño del existían diferen núa la En tanto el Dichas construcciones no especies, corre propiedad el río de las en forma permanente; mientras que riberas", en Rev. AEU, Año XXVI, n° 8, 302. Por todos vé. Joaquín Escriche, Diccionario razonado de legislación yjurisprudencia, págs. 1445 y ss., Madrid, 1860. 87 DOCTRINA solo derecho de nuda propiedad pe poder usar la cosa, sino como uno más de los habitantes, por lo que la justa in un mero renne, sin demnización sería de escaso monto; y porque el Estado o los Gobiernos Departamentales podrían no proceder a la expropiación, y lugar, hacer cumplir el generoso régi men de uso público establecido por las Leyes bien propiedades raíces en sus respectivos distritos, no podría y cuyo número, según la población, sus respec de ni de nueve, cinco, y pasar bajar tivos suplentes (art. 122); quienes serían incor porados previa elección directa por el cuerpo electoral respectivo" (arts. 123 y 124) (48). en su de Partidas, que derarse vigentes. a esos efectos deben consi Su principal objeto (49) era promover la agricultura, la prosperidad y ventajas del Departamento en todos sus ramos; velar so primaria, y la conservación de los derechos individuales; y proponer a la Legislatura y al Gobierno todas las mejoras bre la educación 10. Constitución de 1830 y las Constituciones A) posteriores La Constitución de 1830 y normativa reglamentaria La primera Constitución uruguaya, vigen desde el 18.VII.1830, en la Sección X, titula da "Del gobierno y administración interior que juzgaren necesarias o útiles; pudiendo costear, sin gravamen para la Hacienda Na cional, todo establecimiento público, median te aviso al Presidente de la República (arts. 126-128) (50). te de los Departamentos", estableció que "en el pueblo cabeza de cada Departamento (habrá) un agente del Poder Ejecutivo, con el título de Jefe Político, y al que corresponderá todo lo gubernativo de él; y en los demás pueblos subalternos. Tenientes sujetos "Sus a aquél" En cuanto al tema que nos ocupa, nuestra primera Carta Magna no contenía normas re ferentes al dominio y uso de los bienes del dominio público, comprendidos los mares y ríos y sus accidentes geográficos; pero inclu yó normas relacionadas con la vigencia y de rogaciones del ordenamiento jurídico colo nial, a cuyo respecto disponía que: atribuciones, deberes, facultades, y otros, Se declaran Reglamento especial que formará el Presidente de la República, sujetándose a la aprobación de la Asamblea General, correspondiendo exclusivamente al Poder Ejecutivo el nombramiento de estos hasta aquí han tiempo de duración y sueldos de estarán detallados Jefes y sus pietarios 118. unos en un Tenientes, los que deberán vecinos del ser tos que directa 119, 120 y 121). mejorar ma se pueblos (48) no se opongan a el texto reiteró el en primitivo que tendieron la referida nor — — , las Constituciones posterio presente (art. 329). cabeza de los De "se estable partamentos" cerán Juntas Económico-Administrativas (JEA), compuestas de ciudadanos vecinos, con — indirectamente Con leves modificaciones a res, hasta "En los mismos o Constitución, ni a los decretos y leyes que ex pida el Cuerpo Legislativo (art. 148). esta pro Departamento" (arts. en su fuerza y vigor las leyes que regido en todas las materias y pun dice el art. 122 En consecuencia, — en cuanto al régimen jurí dico subconstitucional, se declararon vigentes las leyes que rigieron en las materias y pun- Esos cargos era puramente concejiles y sin sueldo alguno; duraban tres años en el ejercicio de sus funciones; se veces al año por el tiempo que cada una acuerde, y elegían presidente de entre sus miembros (art. 125). reunían dos (49) A lo largo de la segunda mitad del siglo XIX, numerosas leyes y decretos, ampliaron notablemente las compe JEA. Dichas competencias quedaron consolidadas a través de la sanción de: a) El Reglamento Orgánico de la JEA de Montevideo, de 1891. b) La Ley de Juntas de 1903. c) La Ley de Intendencias de 1908. d) La Ley Orgánica de 1919. e) La Ley Orgánica de 1935. Vé. Daniel H. Martins El Municipio contemporáneo, págs. 128 y ss. tencias de las (50) El Poder Ejecutivo formaría el reglamento interior convenientes (art. 129). que creyeren de las JEA, quienes propondrían las alteraciones o reformas REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 tos que no se dico que se opusieren al ordenamiento jurí instauraba; debiéndose entender: a) por materia, los asuntos o La Ley Orgánica constituye la primera Ley Or Departamentos, sus normas fueron reiteradas en las leyes orgánicas pos teriores; y, en todo caso, aún siguen vigentes las normas que no se opongan a la Ley 9.515 (art. 80). gánica las b) por puntos, las partes respectivas materias. o El texto constitucional seguido poste — porciones de riormente por el art. 2390 del C. Civil, pre vé un sistema de derogación consistente en el Juntas 2.820, de 10.VI.1903 (53) Esta temas; de (1-6), 2000 norma de los — hecho de que, materia una nueva norma regule punto, ya regulados por anterior (51). ma o una una nor Para dicha ley constituyen bienes de uso público departamental: a) las calles, plazas, y paseos urbanos (art. 12, numeral 15); b) los caminos departamentales, vecinales y sendas (art. 12, numeral 15); c) las playas (art. 12, numeral 9°); d) los puertos (art. 12, numeral 17); e) los puen tes, balsas, canales y calzadas (art. 12, nume ral 15, literal f); y f) las obras públicas locales (art. 12, numerales 14 y 15). de paso El Reglamento Orgánico Montevideo, de 4.XII.1891 de la JEA de (52) Entre los cometidos atribuidos por el Re a la JEA de Montevideo glamento Orgánico que denominaba "Servicios Municipa les" se destacan: las obras locales o depar marítimas y fluviales — — , Ley de Intendencias 3417 de 18.XII.1908 tamentales (vialidad, pavimentación, adoqui nado, comodidad u ornato); calles, plazas, paseos y parques; líneas de tranvías; empre sas de gas u otra clase de alumbrados; nivela ción y delineación de calles y caminos depar tamentales o vecinales; construcción y repa ración de puentes, caminos y calzadas; con mejora de los edificios y monu mentos públicos, mercados, cloacas y demás obras municipales; tránsito, estacionamiento servación y y tarifas de los vehículos; mantenimiento de la ribera; servidumbres públicas; casas de vecindad; limpieza y aseo de la ciudad y de las aguas de alimentación, las de servicio y las cloacas; desinfección del suelo, del aire, las aguas, pantanos y habitaciones; etc. (art. 99). La denominada "Ley que institucionalizara nicipales, no materia que incluyó nos a de Intendencias", los Intendentes Mu normas referentes a la ocupa. B) La Constitución de 1918 y el ordena miento subconstitucional La Constitución de 1918 consagró una amplia autonomía política, administrativa, presupuestal, tributaria y financiera de los gobiernos locales frente al Poder Ejecutivo y al Legislativo, reservando a la Ley la organi zación y las reglas de funcionamiento de sus órganos. abrogación expresa era desconocida en el Derecho romano, que sólo conocía la abrogación tácita, consisten una nueva ley disciplinaria de la misma materia. Los principios de la ley precedente podían ser invocados permanentemente, como vigente. La ley poseía una vigencia perpetua; y las violaciones de la ley anterior, por cumplir con la ley nueva, no eran purtíbles. La (51) te el sobrevenimiento de en Dicho Reglamento fue modificado a propuesta de la Junta y aprobado definitivamente el 25.1.1893. El referido caracterizó por establecer: a) la interpretación extensiva de las facultades de la Junta; b) la determina ción de las atribuciones del Presidente, convirtiéndolo en Jefe del Departamento Ejecutivo; c) la formación de Comi siones Auxiliares y especiales de servicios municipales; d) el reglamento de sesiones; e) las facultades de contralor del (52) Reglamento Poder (53) eran se Ejecutivo La y f) un régimen de recursos. de 10.VII.1903, discriminaba entre ordenanzas y reglamentos de administración; las primeras general, relativas a la percepción de impuestos departamentales, a las cosas de uso la propiedades privadas; los segundos, eran resoluciones de carácter general, aplicables a los funcionarios Ley 2.820, resoluciones de carácter público y a y establecimientos propios de las Juntas (art. 12, numeral 25). 89 DOCTRINA En cada Departamento, el gobierno administración local serían ejercidos por y la rectamente por el una eventual existencia de Juntas Locales Asamblea a Representativa (compuesta de 30 miembros), y uno o más Concejos de 90 Administración autónomos, cuyo número y jurisdicción determinará la Asamblea Nacio con las garantías sufragio establecía la Sección II y cuyo número sería fijado por la ley; pudien do nombrar Concejos Auxiliares Honorarios donde los requirieran las necesidades locales. pueblo; previéndose la integra das por cinco miembros designados por el Intendente con aprobación de la Junta Depar tamental sentación respetando, en lo posible, la repre proporcional de los diversos parti atribuciones serán establecidas por nal; elegidos popularmente dos; que para el Ley, pudiendo ampUar las facultades de ges tión de aquéllas en las poblaciones que, sin ser capital de Departamento, cuenten con más sus de diez mil habitantes u ofrezcan interés na cional para el desarrollo del turismo. organización y funcionamiento de las Representativas quedaba enco mendado a la ley, la que le reconocería la fa cultad de crear impuestos (arts. 132 y 133) y La Asambleas sancionar anualmente el presupuesto muni cipal (art. 137). Ley 9.515 La Ley Orgánica preceptos de la Constitución de 1918 fueron desarrollados por la "Ley Gobiernos Locales" de 1919. Dicha uso norma Orgánica de ac la ley de 1919, y también en parte, a la 2.820, Ley aunque introduciendo algunas En agregados. defínitiva, armonizando las diversas normas orgánicas departamentales, tenemos uso público que, entre los bienes de típico departamental se destacan: también consideró bienes de público departamental: a) las calles, pla zas, y paseos urbanos (art. 54, numeral 24); b) departamentales, vecinales y sen das de paso (art. 54, numeral 24); c) las playas marítimas y fluviales (art. 54, numerales 18 y los caminos 24); d) los puertos (art. 54, numeral 26); e) los puentes, balsas, canales y calzadas (art. 54, numeral 24, literal G); y f) las obras públicas locales (art. 54, numerales 41 y 42). C) Las Constituciones subsiguientes (1934, 1942, 1952 y 1967) y la Ley 9.515 A de 1935, a modificaciones y 7.042, de 23.XII.1919. Los Ley Orgánica Municipal, tualmente vigente, desarrolló los preceptos de la Constitución de 1934, reiterando en gene ral de los Gobiernos Locales de 28.X.1935 calles, plazas, y paseos urbanos (Ley 12, numeral 15; Ley 7.042, art. 54, numeral 24; Ley 9.515, art. 35, numeral 25, li Las a) 2.820, teral art. D). Los caminos b) departamentales, vecina les y sendas de paso (Ley 2.820, art. 12, meral 15; Ley 7.042, art. 54, numeral 24; 9.515, art. Las c) nu Ley 35, numeral 25, literal G). playas marítimas y fluviales (Ley 12, numeral 9°; Ley 7.042, art. 54, numeral 18 y 24; Ley 9.515, art. 35 numeral 21). 2.820, art. partir de la Constitución de 1934, la Sec gobierno y ad Departamentos" incluyen do numerosas disposiciones sobre la materia, y excluyendo de los cometidos departamen tales los servicios de policía, que dependerán directamente del Poder Ejecutivo a través del Jefe de Policía de cada Departamento. ción XVI de ella se tituló "Del ministración de los Las funciones de contralor y a mental corresponde e) Los puentes, balsas, canales y calzadas art. 12, numeral 15, literal f); Ley (Ley 2.820, 7.042, art. 54, numeral 24, literal G); Ley 9.515, art. 35, numeral 25, literal F). legislativas cargo de una Junta Departamental, de composición variada y elección directa; mientras que la función ejecutiva departa estarán d) Los puertos (Ley 2.820, art. 12, numeral 17; Ley 7.042, art. 54, numeral 26; Ley 9.515, art. 35, numeral 29, literal A). al Intendente, electo di f) Las obras públicas locales (Ley 2.820, art. 12, numerales 14 y 15; Ley 7.042, art. 54, nu merales 41 y 42; Ley 9.515, art. 25, numerales 37 y 38). 90 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 D) La reforma constitucional de 1997 E) Relaciones entre el Estado y los GD En lo que a descentralización territorial y autonómica se refiere, la reforma constitucio nal vigente a partir de 1997, dispuso: a) La posibilidad de constituir Juntas cales electivas, con un presidente en todas las poblaciones. b) Lo ejecutivo, La distinción entre la materia departa mental y la materia municipal, generando la posibilidad de volver a las Ordenanzas pre vistas en la Ley de Juntas de 1903 (54). posibilidad de crear más de una au o municipal, incluso en las Ca pitales departamentales. c) La toridad local posibilidad de crear vínculos inter departamentales y regionales (internos) y de concertar acuerdos para la prestación de ser vicios y actividades propias o comunes. d) (1-6), 2000 Por otra parte, si bien el constitucionalis uruguayo no incluyó normas directamen reguladoras del dominio público o del ré gimen jurídico de los cursos de agua; de su texto original y de las sucesivas reformas to tales o parciales, pueden señalarse algunos importantes principios jurídicos relativos a mo te los entes territoriales uruguayos: el Estado Central y los Departamentos: Uruguay, el Estado en sentido estricto y los Departamentos constituyen entidades territoriales, originarias y necesa rias, en las que el territorio constituye un pre supuesto esencial, inherente a su propia exis a) En el — — tencia. La b) El territorio uruguayo en toda su exten sión y modalidades así como los restantes elementos constitutivos forman parte de la — — , Nación, sede originaria y radical de la sobe ranía. posibilidad del Intendente, con anuencia de la JD, de delegar la ejecución de e) La determinados cometidos en sus circunscripciones territoriales, respectivas en las autori dades locales. Nación, el Estado y los Departamentos adquirieron su territorio de la Corona es pañola ni por "herencia" de los Cabildos co loniales, ni por donación o delegación del Es tado central; sino a partir de la revolución La no — f) La constitucionalización del Congreso americana — como consecuencia de los actos de Intendentes, integrado por quienes fue ren titulares de ese cargo o lo estuvieren ejer fundacionales, ciendo, con el fin de coordinar las políticas de los GD; pudiendo celebrar convenios y co riales de existencia necesaria. municarse directamente con propio, los Poderes del Gobierno. en se les atribuye, por derecho públicos territo tanto que Entes Todo Ente público territorial de creación constitucional, posee personería jurídica ex- Precisamente, la Ley 2.820, de 10.VII.1903, discriminaba entre ordenanzas y reglamentos de administración; general, relativas a la percepción de impuestos departamentales, a las cosas de uso público y a la propiedades privadas; los segundos, eran resoluciones de carácter general, aplicables a los funcionarios y establecimientos propios de las Juntas (art. 12, numeral 25). En forma concordante Cassinelli (54) las primeras eran resoluciones de carácter señala que: "La reforma constitucional de 1997, al establecer que las autoridades locales del Gobierno Departamen tal tendrán competencia en materia municipal y que ésta será deslindada por ley de la materia departamental, como "ordenanza de el municipal", reglamento autónomo expedido por una autoridad podrá restablecer concepto local en materia mmiicipal, porque en el ámbito territorial de competencia de una autoridad local, ni la Junta Departa mental ni el Intendente podrían expedir actos legislativos o administrativos en materia municipal (sin perjuicio de las atribuciones expresas de las autoridades departamentales en dicha materia, exclusivas o compartidas con las autori dades locales). DOCTRINA presa o 91 implícita — derivada del patrimonio que debe poseer y administrar y, eventual mente, desafectar y disponer, que lo erigen en sin necesidad de sujeto de derecho previa — , atribución expresa, cretos, dictados desde 1830 a la fecha; por lo no que que, desde la fundación de la Nación, dan dudas acerca de la aptitud de los Depar tamentos para poseer patrimonio propio (56). legal ni reglamentaria (55). La existencia de bienes dominiales natu Al fundarse la Nación, los bienes territo riales pasaron a formar parte de su patrimo administrados y gestionados por las entidades territoriales creadas por la Cons nio para ser titución: Estado central y Departamentos, de acuerdo al destino y al uso real de los mis rales — tierras, ríos, arroyos, departamentales cias vo: y o no es una costas y otros cuestión de de tradiciones, sino de Derecho — creen objeti y deriva del ordenamiento constitucional legal. externamente En el derecho uruguayo existe una pluralidad de entida unitario mos. — — , país, los Departamentos nun ca fueron meras dependencias del Poder Eje cutivo, sino entidades originarias de existen En nuestro cia necesaria, descentralizadas que asimis mo, admitieron desconcentraciones (como las — Autoridades des estatales, lo que lleva a concluir que prima facie los bienes se consideran na — — cionales o particulares; pero en cuanto a al dominio, reglamentación del uso, policía y conservación inmediatas, (57) puede y debe o Juntas Locales comunes) y des centralizaciones internas (como las Juntas Lo cales Autónomas) con atribuciones acrecen tatales territoriales, sin que la Administra ción Central posea el monopolio de los mis tadas progresivamente mos (58). (55) Cabe recordar que no se atribuye personalidad jurídica — , Entes públicos nacionales, (56) El propio C. Civil mediante en leyes y de el constitucionalismo uruguayo propio Estado. distribuirse entre las distintas Entidades a ninguno es de los ni aún al atribuye competencias a los Gobiernos Departamentales en diversas normas, como los arts.: 21, 588, 674, 726, 730, 981, 1329, 1769, 1795, 2363.10, 2369.6 y 2371.2. El C. Rural se refiere a los Gobiernos Departamen tales en los arts. 9, 10, 11, 13, 24, 36, 40, 49, 63, 64, 67, 69, 70, 71, 72, 73, 97, 106, 273, 277. El C. de Minería, se refiere a los Gobiernos Departamentales en los arts. 29 y 119. En cuanto a la policía y seguridad interior y exterior, la competencia pertenece a los Ministerios competentes: (57) Ministerio de Defensa Nacional y Ministerios del Interior. Ley 10.808 de 16.X.1946; Ley 12.185 de 15.11.1955; Ley 12.990 de 23.XI.1961 y Ley 13.145 de 9.IX.1963. corresponde el gobierno y la administración de los Departamentos, con excepción de los servi seguridad pública (C. art. 262); pero la distribución de competencias nacionales y departamentales crea difi cultades, porque existen actividades típicamente nacionales o departamentales, y otras de dudosa atribución. Por ello, la ley no puede quitarle a los GD las actividades que les son propias, ni atribuirles actividades nacionales. Por otro lado hay una serie de actividades que es discutible si son estatales o departamentales. En general existen dificultades para determinar la separación entre la materia nacional y la departamental, porque: a) La materia varía según la época y los países; b) en una misma época y lugar, hay opciones discrepantes; c) hay actividades que interesan por igual, al ámbito municipal y al nacional; d) hay actividades municipales que interfieren con lo nacional, y viceversa; e) en el territorio municipal actúan también el gobierno nacional y los EA y SD. Existen cometidos estatales desarro llados por los GD. En el ámbito de los GD se desarrollan, parcialmente, todos los cometidos estatales, a saber: a) los cometidos esenciales, b) los servicios públicos; c) los servicios sociales; d) la actividad privada; y e) la regulación administrativa de la actividad privada. Además, a partir de la última reforma constitucional, existen dos materias; la Departamental y la Municipal: "La ley establecerá la materia departamental y la municipal, de modo de delimitar los cometidos respectivos de las autoridades departamentales y locales, así como los poderes jurídicos de sus órga nos, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 273 y 275". Pueden existir JL en poblaciones o en plantas urbanas. Según Cassinelli, "en el futuro, los Decretos legislativos departamentales referidos a la materia Municipal, podrán modificarse por reglamentos autónomos de las Juntas Locales. Renace el concepto de "Ordenanza Municipal" Lo municipal aparece con un sentido natural y obvio propio, distinto de lo departamental, que el legislador no podrá desconocer, y que servirá para interpretar, en tanto no exista norma reglamentaria (art. 332)" Vé. Horacio Cassinelli Muñoz "Las materias departamental y municipal (art. 262, incs. respectivos)", en Reforma constitucional 1997, UCUDAL, págs. 123 y ss. (58) cios de A los GD les 92 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 La doctrina nacional mayoritaria (59) y hasta hace poco, en forma pacífica (60) con diversos fundamentos, matices alcances, ha (1-6), 2000 comprensiva de todas la personas jurídicas estatales (62)—, o particular. — — y sostenido la existencia de bienes tales tanto del dominio público, b) Departamen del pri vado, terrestres y acuáticos, y de cualquier na propiedad nacional o es amplio— pueden ser de uso Los bienes de tatal —en sentido como público o general el denominado dominio público, natural o artificial—, o de uso res tringido o exclusivo el denominado domi nio privado o fiscal — turaleza. — Los bienes nacionales de vado pueden ser estatales, o público o pri departamentales uso — . mixtos. Son bienes co a entidades es por sí o autorizar de los bienes del de tatales, actos disposición dominio nacional o estatal; pero en todo caso, departamentales de uso públi disposición de normas legales los que por pertenezcan dos total o los GD a o se debe encuentren afecta tos 11. C. Civil: Los bienes a) o estatal — en gobierno y ad Departamen arts. 262 y 283). Mientras que la conservación, la regla policía del uso de los bienes del dominio público, puede corresponder a sendas entidades estatales territoriales Estado Central o Gobiernos Departamenta del C. Civil: — de sentido el mentación y la (61) vigencia en son (C. d) Ley 987, desde el 1"'.I,1869 Con la entrada contemplar y respetar ministración autonómica de los parcialmente al uso público depar tamental. vigente Sólo la ley puede: atribuir dominialidad c) disponer y propiedad nacional amplio: categorización les — , según criterios de necesidad o razona bilidad. en el Uruguay", en Anales de la Universidad, año, VIII, págs. Municipales", en RDJA, t. XIV, págs. 130 y ss. Alberto Demicheli, El Gobierno Local Autónomo, 1. 1. Raúl Rial, Régimen legal de las tierras públicas yfiscales, pág. 76. "Régimen de enajenación de los bienes inmuebles del Estado y de los Municipios", en Rev. AEU, t. XXV, págs. 5 y ss. Julio R. Bardallo, "Régimen legal de las tierras municipales", en Rev. AEU, t. XXXVIII, pág. 109. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, pág. 259. Daniel Hugo Martins, Et Municipio Contemporáneo, 1978. Enrique Sayagués Laso, Derecho Administrativo, t. IV. Vé. Carlos M' (59) 248 y ss. "Régimen Justino Jiménez de de Pena, "La Administración Local de las Tierras Aréchaga, La Constitución Nacionat, t. IX, vol. 1. La reciente discrepancia radical formulada por el Esc. Washington Lanziano, Estudios de Derecho Administrati págs. 296 y ss., no se comparte, por los argumentos señalados en el texto. Vé. "El territorio de los gobiernos Depar tamentales Propiedad de las chacras del ejido de Bella Unión" (inédito), informe de la Comisión de Derecho Público de la Asociación de Escribanos (redactado por el autor), aprobado por la Comisión Directiva. (60) vo, - posición de los bienes con relación a las personas, el C. Civil dispone: "Artículo 476. Los bienes o particular. Art. 477. Los bienes de propiedad nacional cuyo uso pertenece a todos los habitantes del Estado, se llaman bienes nacionates de uso piíblico o bienes púbücos del Estado. Los bienes de propiedad nacional cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes privados del Estado o bienes fiscales. (Artículos 1193, 1194 y 1668). Art. 478. Son bienes nacionales de uso público: 1°.- Las calles, plazas y caminos públi cos. 2°.- Los puertos, abras, ensenadas y costas del territorio oriental, en la extensión que determinen las leyes especiales. 3°.- Los ríos o arroyos navegables o flotables en todo o parte de su curso. Se entenderán por ríos y arroyos navegables o flotables aquéllos cuya navegacióii o flote sea posible natural o artificialmente. 4°.- Las riberas de esos ríos o arroyos, en cuanto al uso que fuere indispensable para la navegación. 5°.- El agua corriente aún de los ríos no navegables o flotables, en cuanto al uso para las primeras necesidades de la vida, si hubiere camino público conservadas a expensas de la que la haga accesible. 6°.- Los puentes, canales y demás obras públicas, construidas y Nación. Art. 479. El uso y goce que para el tránsito, riego, navegación y cualesquiera otros objetos lícitos, correspon den a los particulares en las calles, plazas, puentes y caminos públicos, en el mar y sus riberas, en los ríos y arroyos y generalmente en todos los bienes nacionales de uso público, estarán sujetos a las disposiciones de este Código y leyes especiales" En cuanto (61) son (62) de a propiedad la nacional las Constihiciones nacionales no siempre puede equipararse a lo estatal en sentido estricto, porque de un tesoro cultural de la Nación, forma clara entre la Nación y el Estado, reconociendo la existencia la riqueza artística o histórica del país (C. art. 34) Lo nacional distinguieron integrado con en . 93 DOCTRINA e) Conforme a lo que dispone el C. Civil, bienes nacionales de uso público son: i) puertos, abras, ensenadas y las cos Los tas limítrofes del territorio el dominio Los bienes que — do sentido en son amplio — propiedad del Esta comprensivo de to das las personas jurídicas estatales y que se encuentran destinados al uso público (476, 477 — — Los bienes enumerados en — -no una lista de "bienes nacionales de (art. 478), incluyendo taxativa- en — uso no taxa público" la enumeración bie cuyo dominio, cuidado y ordenación pue competer en mayor o menor medida, tan nes de to al loniales, aunque adaptadas al ordenamiento (C. Civil art. 2390). el art. 478. El C. Civil establece f) tiva — púbUco y minada por leyes especiales (C. Civil art. 478.2); por lo que, respecto del tema, deben considerarse vigentes las antiguas normas co constitucional y a las nuevas estructuras or gánicas que se diera el país a partir de 1830 y 480) (63). mente oriental, integran extensión será deter su Estado Central partamentales, como a j) El uso y goce para cualquier objeto líci correspondiente a los particulares, en to dos los bienes nacionales de uso público, será regulado por los Códigos Civil y Rural y los reglamentos (nacionales o municipales) que se promulguen (C. Civil 479). to los Gobiernos De En cuanto al valor y fuerza de las leyes y (66) anteriores, el referido cuer ambos. o a costumbres g) Los ríos y arroyos navegables (64) o flo (65), natural o artificialmente, en todo o parte de su curso, así como sus riberas, son bienes nacionales de uso público (C. Civil art. 478.3.4). legislativo dispuso: po tables a) La derogación de todas las tumbres que habían sobre las materias regido — leyes hasta esa omite referirse y cos fecha a los "puntos"^ (67) que forman el objeto del mis h) Se distinguen los bienes naturales que delimitan el territorio oriental costas) (art. 478.2), de los ríos o sus riberas (art. 478.3.4). ensenadas y arroyos interiores y los bienes (63) Porque (64) Para que co un río o privados arroyo mo. (puertos, abras, librados al uso en público, siguen considere navegable, debe servir se b) Que no se considerarán derogadas, sino se opusieren a las prescripciones del cuanto siendo — con privado (art. 480). continuidad — como medio de transporte públi 342 y ss. personas. Vé. Miguel H. Marienhoff, Régimen y legislación de las aguas públicas y privadas, págs. Bielsa señala que el carácter de navegables de los ríos, se determina por hechos y no por decisiones admi de bienes o Asimismo, nistrativas, pues éstas no son más que declaraciones formales de Derecho administrativo, t.III, pág. 545. ese carácter, afectación o destino. Vé. Rafael Bielsa, debajo es un sea superficial o submarina presupuesto esencial de la navegación; según Marienhoff realiza sosteniéndose y deslizándose los objetos en la superficie del agua, sin desaparecer de ésta" Vé. Miguel H. Marienhoff, Régimen y legislación de las aguas públicas y privadas, pág. 355. (66) Si bien (65) La flotación — flotación "es la que el art. 2390, en — ya se el art. 9.2 del C. otorga un valor Civil, el valor de las costumbres general a las costumbres anteriores a en el Derecho uruguayo, aparece como excepcional; dicho cuerpo normativo. O sea que, a partir de la vigencia del C. Civil, permanecen vigentes las materias y puntos regulados por el (67) antiguo Derecho español, extrañas al mismo, o de que aquél sólo se ocupa incidentalmente, y en tanto no se le opon de derogación tácita, por incompatibilidad, respecto de materias y ptintos abordados gan. Se trata de la modalidad por la legislación precedente, que se opongan a los dispuesto por la legislación patria. Y ello es así por cuanto el Código uruguayo no se refiere a la derogación que se produce cuando "la nueva ley regule la materia entera, ya regulada por la ley anterior", como lo hace el art. 15 del C. Civil italiano. En consecuencia, respecto de numerosos temas, se produce la coexistencia de normas coloniales y normas patrias, surgiendo la necesidad de coordinarlas y " conciliarias. Y como la norma uruguaya (C. Civil art. 2390) no se refiere a la materia entera", debe entenderse que se trata de derogaciones parciales que los italianos denominan "abrogaciones" quedando vigente todo lo no regula do por la norma posterior. Vé. Francesco Messineo, Manual de Derecho civü y comercial, 1. 1, págs. 85 y ss. — — , 94 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 mismo, las leyes relativas ñas y de que éste sólo se materias extra a 12. C. Rural servidumbres que los limitan (68): Ley 1.259, desde el 17.1.1876 al 28.11.1978 vigente Estableció para el futuro importante de normas junto atraviesen terrenos púbUcos (arts. 391 y 392); mientras que son de domino privado, los ál veos de los cursos de agua no navegables ni flotales (arts. 387 y 390), sin perjuicio de las ocupa incidental (art. 2390). mente • — de agua, cursos disponiendo (70)^ c) Son riberas de los ríos navegables o flo tables "las fajas o zonas laterales de sus ál veos que solamente son bañadas por las aguas materia de en (art. 388). (69) un con — (1-6), 2000 en que: las crecidas que no causan inundación" (art. 393) (72).a) Álveo o cauce natural de los ríos, arro yos (art. 389), así como de los lagos, lagunas y charcas (art. 396), es el terreno que cubren las aguas en las mayores crecidas ordinarias (71). b) o arroyos que linden con te de propiedad pública, se considera ri bera "la extensión de 150 metros medidos desde la mayor altura que alcanzan las aguas d) Son de dominio los ríos o público los álveos de arroyos navegables o flotables, o que El CR (68) Decreto-ley fue reformado por el originario decreto-ley En los ríos rrenos en las crecientes que no causan inundación" (art. 395). de 28.1.1879; y posteriormente por Ley 10.024 de 14.VI.1941 y 10.386 de 13.11.1943. "Sección séptima Del álveo de los arroyos y ríos y sus riberas. Art. 389. Álveo arroyo o río es el terreno que cubre sus aguas en las mayores crecidas ordinarias. Art 390. Los álveos de todos los arroyos pertenecen a los dueños de las heredades o de los terrenos que atiaviesen. Art 391. Son del dominio público los álveos en terreno público de los ríos y arroyos no navegables ni flotables. Art 392. Corresponden también al dominio público los cauces o álveos naturales de los ríos y arroyos navegables y flotables en todo o en parte. El (69) o cauce derogado C. Rural establecía: natural de - un Art 393. Se entienden por riberas de un río o arroyo navegables o flotables, en todo o en parte, las fajas o zonas laterales de sus álveos que solamente son bañadas por las aguas en las crecidas que no causan inundación. El dominio privado de las riberas está sujeta a la servidumbre de tres metros de flotación, la pesca y el salvamento. ensanchará estrechará la o se zona Sin de embargo, es ta zona para público, en el interés general de la navegación, la cuando los accidentes del terreno lo exigiesen o lo aconsejasen, se servidumbre, concillando todos los intereses. Art. 394. Las heredades, colindantes al mar, Río de la Plata, Uruguay y Yaguarón, están además sujetas a la servidumbre de salvamento, en caso de naufragio, y de vigilancia litoral en los términos establecidos en los párrafos siguientes; 1° La servidumbre de salvamento comprende tina zona de veinte metros contados tierra adentro, desde el límite inferior de la playa; y de ella se liará los uso público en los casos el estado del mar o obligase heredades. 2°. Esta de naufragio. de los También los barcos pescadores podrán varar en esta zona, ríos, y depositar momentáneamente tierra sus efectos, sin cuando causar daño a ello a las de salvamento avanzará conforme el agua del mar o de los ríos se retírase, y se retirará donde el agita avanzase, porque siempre ha de estar adherida a la playa. 3°. Por los daños causados a las heredades en ocasiones de salvamento, habrá lugar a indemnización; pero solamente hasta donde alcance el valor de las cosas salvadas, después de satisfacer los gastos de auxilios prestados y recompensa de 4°. Consiste la zona litoral terrestre en o hallazgo. servidumbre de vigilancia litoral en la obligación de dejar expedita una vía que no excederá de seis metros de anchura demarcada por la Administración pública. Esta vía se hallará dentro de la zona litoral terrestre de que habla el párrafo primero. En los parajes de tránsito difícil o peligroso, podrá internarse la vía lo estrictamente necesario. 5°. La servi dumbre de salvamento no es obstáculo para que los dueños de las heredades contiguas al mar y ríos mencionados, siembren, planten y levanten dentro de la zona litoral terrestre y terreno propio, edificios agrícolas y cosas de recreo. 6°. Para la edificación de tales sitios se dará previo conocimiento a la autoridad de Marina, la cual solamente podrá oponerse cuando hubiese de resultar notorio impedimento al ejercicio de la servidumbre del párrafo 1.9. 7°. La servi dumbre de vigilancia da Paso a la vía de que trata el párrafo 4.9, por terrenos cercados lo mismo que por los abiertos. Art 395. En los terrenos de propiedad pública, limitados por ríos y arroyos, se designa como ribera de éstos la extensión de ciento cincuenta metros, medidos desde la mayor altura que alcanzan las aguas en las crecientes que no causan inun dación. En las enajenaciones fiscales de la fracción adyacente, se pondrá por límite la ribera Si en la fracción enajenada no Código Civil. público se impondrá en las enajenaciones la servidumbre Poder Ejecutivo determinará la forma del respectivo deslinde" existiese camino El designada. de tránsito, con arreglo al Nuestra jurisprudencia sostuvo que: "Las enajenaciones anteriores a la sanción del CR art. 395 de la zona de 150m. de ribera sobre el Río de la Plata, son válidas si se hicieron de acuerdo con las leyes antiguas" (S. 1" Saavedra, 5-3-1913; S. 2'- Martínez, Jiménez de Aréchaga, Mendoza y Duran, 9-3-1914; en RDfA, t. 20, 195). (70) — — pág. (71) En el caso de las aguas pluviales, el álveo es el terreno que cubren las aguas en barrancas, ramplas u otras vías naturales (art. 385). (72) causan "Crecidas que inundación. no causan inundación" son las llamadas "crecidas ordinarias", siendo extraordinarias, las que sí 95 DOCTRINA Pero el C. Rural, no legisló sobre las deno minadas "costas del territorio oriental" (C. Civil art. 478.2). prendido 19.XII.1935 gal (73) — — después, estableció un régimen le sistema de deslinde uniforme de las riberas referidas en de observación la no menores (74). un el Brasil con (?), está no terrenos inundables 295) estableció fijación hasta el límite en o contiguos a cau del dominio "una de defensa faja en la ri bera del Océano Atlántico, del Río de la Plata y del Río Uruguay, para evitar modificacio distinto" procedimiento dos Finalmente, la Ley 13.737 de 9.1.1969 (art. de las riberas, declaró que el Río de la Plata, desde la barra del Río Uruguay, de (art. 13.3) refe La El Decreto de 17.III.1941, fundado en "que importancia de las costas marítimas exigen necesariamente de 21.IV.1946 Ley 10.866, de 25.X.1946 sustituyó los arts. 1°, 2° par. final, 3° a 5°, 7° par. 1°, 11 inciso 3°, 12 inciso 2°, 13 numeral 3° par. final, y 15 inciso 3° de la Ley 10.723. vel medio de las aguas correspondiente a las estaciones hidrométricas instaladas, se debían períodos a ces (art. 478) y en el C. Rural (arts. 389, 393 y 395), disponiendo que para el cálculo del ni de los doce años Ley 10.723 rida público, la costa oceánica y el Río de la Plata, acantilados y barrancas (75). el C. Ci vil tomar régimen establecido por el los Centros Poblados, estableció normas referentes a la formación de Centros Pobla el Decreto de contradiciendo al el decreto de 19.XII.1935. La Sesenta años en nes perjudiciales tura" com a su configuración y estruc (76). Vé. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho administrativo, t. II. pág. 297. Washington Lanziano, Estudios de Derecho administrativo, pág. 290. Raúl Rial, Régimen legal de las tierras púbticas yfiscales, pág. 76. "Régimen de enajena ción de los bienes inmuebles del Estado y de los Municipios", en Rev. AEU, t. XXV, págs. 5 y ss. Eugenio Lagarmilla (73) Laudo, en Rev AEU, t. XXXIII, año 1947, págs. 507 y ss. Límite inferior de la ribera de dominio público: lo constituye el nivel medio de las aguas en períodos de no menores de doce años. Promedio de las altas aguas ordinarias: corresponde a la altura de las aguas a las crecidas de las aguas que que sobrepasa el nivel medio. Promedio de las crecidas extraordinarias: corresponde Límite exterior de la ribera ensanchada (389): corresponde a la altura de las una altura (74) observación predeterminada. sobrepase mayores crecidas ordinarias. La referida (75) norma dispone: Art. 13. Toda formación de centro poblado, estará sujeta a los siguientes requisitos que sirva de único acceso a los mismos predios podrá situarse ni total ni parcialmente en terrenos inundables, o que estén a nivel inferior a 50cm. por encima del nivel alcanzado por las más altas crecientes conocidas. Tampoco podrá situarse ningún predio, en los casos de contigüidad a los cauces de mínimos: dominio cuando 3°) Ningún predio y ninguna público, se trate de vía pública dentro de las tierras abarcadas por una faja costanera de 150m. de ancho por lo menos. Dicha faja, ríos, arroyos y lagunas, se contará a partir de la línea de ribera determinada con arreglo al decreto de 19 de diciembre de 1935, en la forma vigente según modificación de 17 de marzo de 1941. Cuando se trate de la costa oceánica y del Río de la Plata, se contará a partir del promedio de las máximas alturas de agua anuales. Las tierras inundables pueden agregarse al centro poblado en carácter de ramblas o parques públicos, cuando no sirvan de acceso En los acantilados o las barrancas en que razones urbanísticas o topográficas, así lo aconsejen, a los obligado predios. los Gobiernos Departamentales, por mayoría dejar sin efecto el retiro (76) interior partir exterior, la faja faja de 150m. en los absoluta de las casos de componentes de las respectivas Juntas, podrán reducir contigüidad a los cauces de dominio o público. estableció que: "El ancho de esta faja será de doscientos cincuenta metros medidos hacia el en el inciso 3° del artículo 13 de la Ley 10.723, de 21 de abril de 1946. Hacia el extenderá hasta la línea determinada por el nivel del cero Wliarton. Cuando existiesen rutas naciona La referida a o norma de la línea establecida se ramblas costaneras abiertas y pavimentadas, el ancho de la faja de defensa costera se extenderá hasta el límite de dichas rutas o ramblas. En los predios de propiedad particular, las extracciones de arena, canto rodado y rocas de ubicados en las fajas de defensa, sólo podrán efectuarse por encima del nivel o cota superior en cincuenta les o yacimientos centímetros al nivel alcanzado por la más alta creciente conocida en el lugar de ubicación del predio. El nivel o cota de la más alta creciente será determinado por la Dirección de Hidrografía del Ministerio de Obras Públicas. La contraven ción a lo dispuesto será sancionada por el Poder Ejecutivo con la prohibición de extraer en el referido predio por tres de reincidencia, el plazo de la prohibición será de un año" meses. En caso 96 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 13. C. de Aguas: Decreto-ley 14.859, de desde el 1''.III.1979 vigente Fue elaborado y sancionado durante el go ^7), dispone que integran el público (78) o y alimentan con aguas, que son se aguas bierno de facto dominio propiedad del Estado públicas. (1-6), 2000 físcal (79): c) Los de restantes álveos y particular, según ocu pen terrenos fiscales (propios y privados de todas las personas jurídicas estatales) o parti propiedad A) Todas las aguas y álveos que no estu incorporados al patrimonio de los par ticulares (80) al 1°.III.1979 (art. 15) (81), dis culares tinguiendo: veos fiscal o (art. 39) (83). vieren tales, aquéllos cuya navegación natural o b) o Las aguas y álveos de los lagos, lagu nas, charcas y embalses que ocupan terrenos iJT) Y convalidado genéricamente por la — la distribución de los ál Ley Estado y Gobiernos texto flotación artificialmente (art. 30.2), y así los declare el Poder Ejecutivo (art. 31.1) (82). posible a y aguas del dominio público, entre las dos únicas entidades territoriales uruguayas a) Las aguas y álveos de los ríos y arro yos navegables y flotables en todo o parte de su curso (art. 30.1.); entendiéndose por sea En cuanto B) a) sus ley, expreso se Departamentales dispone que: — , a Pertenecen al Estado aquellos que por por disposiciones de una deban considerarse del dominio pú características no blico de los o Municipios (rectius: GD). b) Pertenecen a los Municipios (rectius. GD) los que por sus características o por dis- 15.738 de 13.III.1985. Además, integran el dominio público: 1) las aguas pluviales que escurren por torrentes y ramblas cuyos cauces (C. de Aguas art. 20); 2) las aguas manantiales que nacen continua o discontinuamente en terrenos de dichos dominios, aunque salgan de ellos (C. de Aguas art. 25); 3) las aguas y álveos de los lagos, lagunas, (78) sean del mismo dominio charcas y embalses que ocupan terrenos de propiedad del Estado y son de propiedad fiscal o particular, según ocupen terrenos fiscales o se alimentan con los restantes aguas públicas particulares (C. de Aguas art. 39); 4) las aguas subterráneas existentes o que se alumbren en terrenos del dominio público o fiscal son de propiedad estatal, salvo los derechos que pudieran haberse adquirido al amparo de los arts. 364 y 365 del C. Rural (C. de Aguas art. 42); 5) cuando un río o arroyo navegable o flotable, variando naturalmente su dirección, abriere un nuevo álveo en heredad privada, este álveo entrará en el dominio público (art 59). — — Debe recordarse que, generalmente, se considera que la dominialidad de un bien, suele determiiiar —en buena el régimen de su administración; aunque en el caso de los bienes dominiales, debe estarse al criterio del uso ^'í) medida — público. trata de salvaguardar la propiedad privada sobre aguas y álveos, afirmando que integran el dominio fiscal, las aguas y álveos que no pertenece a los particulares. En consecuencia, debe recurrirse a toda la normativa anterior, para saber qué aguas y álveos pudieron pertenecer a los particulares. De esa manera se invierte el principio establecido en el art. 485 del C. Civil en cuanto dispone que los bienes que no fueren de propiedad nacional, (80) La público norma o deberán considerarse como bienes particulares. Los álveos de los ríos y arroyos no navegables ni flotables, pertenecen a los dueños de los terrenos, quienes podrán utilizarlos para fines lícitos, sin causar perjuicio al otro propietario ribereño, ni alterar el curso y restitución de las aguas sobrantes (C. de Aguas art. 33); asegurando el aprovechamiento sucesivo, y el respeto de los derechos adqui ridos al uso por el propietario del predio inferior (C. de Aguas art. 34). (81) (82) La declaración legal o administrativa de dominial (art. 31.2); en consecuencia, narios, sino derivados. (83) Asimismo ridos por razones se de no navegabihdad o flotabilidad, es mere confirmatoria de procede entablar recursos contra dichos actos, pues no se tirata declara de necesidad o utilidad púbHca, la poUcía nacional de aguas (art. 18). expropiación de las aguas y álveos la pertenencia de actos origi particulares, reque 97 DOCTRINA posición de dominio público una ley, deban considerarse del de los Municipios (rectius: GD) (84). o no públicas (esta estatales) quedan excluidas de la titularidad de los bienes de dominio público (inciso 2°); aunque pueden ser titulares de aguas y álveos fiscales (C. de Aguas arts. 195 y ss.) (85). — — do estricto Las restantes personas c) tales aguas, pertenecientes a los dos únicos Entes en senti territoriales nacionales: el Estado A pesar de su espúreo origen dictatorial época de concentración láctica de potesta des de los Entes públicos en manos el Poder y de arrasamiento de las auto el C. de nomías territoriales y por servicios acierta a reconocer la existencia de un Aguas — y cada uno de los GD. c) Empleando un concepto jurídico inde "por sus características", posibi lita atribuir un amplio plexo al dominio pú terminado: blico Departamental (que indebidamente de Municipal), comprensible no sólo de nomina los álveos lechos y riberas y aguas De partamentales, que son tales por imperio de la ley, — — sino de otros bienes que, por condición, rasgos o su índole, circunstancias, deban con siderarse del dominio Departamental. Ejecutivo (86), — , amplio dominio público Departamental los poderes jurídicos correspondientes — y — , en la medida que: Define al álveo de todo río o arroyo, el terreno que cubren las aguas, en las crecidas que no causan inundación (art. 35.1); C) como excepto cuando existan estaciones hidromé tricas (art. 35.2), en cuyo caso se fijará por un procedimiento especial, a) Diversas normas, haciendo referencia ex presa a las ilegítimas "Administraciones Mu nicipales" (arts. 126.2, 151.2, 191.3, 198 infiíté); o al "dominio público municipal" (arts. 16, 151.2, 191.1.2); o a los "órganos administra tivos mxmicipales" (art. 191), en realidad se refieren a atribuciones propias de los GD. — — 36 establecido en el art. (87). D) No define las riberas, ni su límite infe (88) por ser el límite superior el que más importa, en cuanto hasta allí se extiende el rior — dominio público — , sino que: Al fijar procedimientos para determi simultáneamente el límite de los álveos y a) A texto expreso admite la existencia de dominio público en materia de álveos y b) un De acuerdo (84) a los antecedentes, la norma nar la línea superior de las riberas de ríos y pretendió ser restrictiva, pues el gobierno de facto entendía que arro- "no es conveniente que los bienes dominiales de esta naturaleza aparezcan repartidos eventualmente entre distintas personas públicas, pues ello atentaría contra la unidad y concreción de la política de aguas"; argumento falaz, por cuanto una verdadera "política de aguas" Es la solución que (85) ser fijada por ley, y cumplida por el Poder Ejecutivo, y por los Gobiernos Departa Código de aguas de la República Orientaidet Uruguay, concordado y anotado, pág. 305. debe mentales. Vé. Adolfo Gelsi Bidart, predomina en el Derecho comparado. No se comprende cómo, después de tantos años transcurridos desde el denominado "retorno a la democracia", (86) representantes de los Gobiernos Departamentales toleran la vigencia de mi Código que lesiona la autonomía departa los mental, expresando abiertamente la ideología de la dictadura que lo elaboró o sancionó, y que además de violar los cambiara las bases de la nacionalidad, por medios no autorizados por el Derecho Público intemo. Derechos humanos — — El C. de Aguas establece: "Art 36. El límite del álveo, o Imea superior de las riberas de los ríos y arroyos del dominio público o fiscal con excepción del Río de la Plata, se fijará en la siguiente forma: 1°) Se determinará el nivel medio de las aguas, tomando al efecto períodos de observación no menores de doce años. 2°) Se fijará el promedio de altas aguas ordinarias, que corresponderá al promedio de todas las alturas de aguas que sobrepasen el nivel medio. 3°) El promedio de todas las alturas de aguas que sobrepasen la altura determinada de acuerdo con el numeral 2° corresponderá al promedio de las crecidas extraordinarias. 4°) La media aritmética de los valores obtenidos con arreglo a lo establecido en los numerales 2° y 3° determinará el límite del álveo o línea superior de la ribera. Art 37. En el Río de la Plata y en el océano Atlántico la línea superior de la ribera será la que resulte del promedio de las máximas alturas registradas cada año, durante un período no menor de veinte años. Art 38. Si por aplicación de lo dispuesto en los artículos 36 y 37 resultare que deban (87) pasar a propiedad del Estado bienes de particulares, deberá precederse a la expropiación respectiva" el límite interior de la ribera debe n° 102. Várela sostenía que (88) Apuntes de Derecho Administrativo, fijarse en la línea de las aguas más bajas. Vé. Luis Várela, 98 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 navegables y flotables (art. 36) y para los lagos, lagunas y charcas públicas (art. 40), implícitamente reconoce la existencia de las yos riberas, formando parte del álveo relega —indebidamente— a un segundo o ter cer plano (art. 191). acuático. CAPITULO III DERECHO b) Establece un régimen especial y común para determinar la línea superior de las ri beras del Río de la Plata y el Océano Atlánti co, que será la resultante del promedio de du las máximas alturas anuales registradas rante de veinte años un período no menor (art. 37), por lo que en definitiva, quedó zan jada la vieja disputa acerca del régimen jurí dico aplicable a al Río de la Plata, al que ahora aplica el mismo régimen que 14. — Régimen c) Establece que los bienes que, por aplica preceptos, deban pasar a propie no lo dad del Estado en sentido amplio hacen ipso iure, sino que previa y necesaria mente debe recurrirse al procedimiento de la expropiación (art. 38). VIGENTE dominial de aguas, partir de la vigencia del C. Civil, son bie propiedad nacional (89), es decir que entidad que com pertenecen a la Nación en sentido al Estado amplio, como prende de personas jurídicas estatales : conjunto A nes de — — a) ción de tales OBJETIVO álveos y riberas se le por ley los mares. — (1-6), 2000 Los ríos y arroyos natural o artificial mente, actual o eventualmente, navegables o flotables, en todo o parte de su curso, así como sus riberas (art. 478.3.4). — — , b) Los puertos, abras, ensenadas y costas (art. 478.2). limítrofes del territorio oriental A) Integración del dominio público de E) Regula en forma más o menos minu aguas y álveos ciosa, la utilización: principio general: integran el domi público o el fiscal, en su caso, todas las aguas y álveos que no estuvieren incorpora dos al patrimonio de los particulares al 1°.III.1979 (C. de Aguas art. 15). Como a) De las aguas y álveos dominiales (arts. 162-194), distinguiendo los usos comunes (arts. 163-164) y los usos privativos (arts. 165166); los permisos de uso (art. 167), y las con cesiones de uso (arts. 168-180); estableciendo disposiciones comunes a ambos (art. 181-191); así como los permisos de estudio (art. 192), y las concesiones de servicios públicos (arts. 193-194). b) 197). De las aguas y álveos fiscales (arts. nio B) Dominio htdrico delEstado y de los GD El C. de Aguas, sancionado durante el go bierno de facto, separa la pertenencia de las aguas y los álveos públicos, disponiendo que: 195- a) Pertenecen al Estado to claro pre dominio de la actividad ministerial en per juicio de la departamental, a la que se la trata como "Administración Municipal", y se la En dichas atribuciones existe (89) un — , — las aguas del dominio en sentido estric público y sus ál veos. b) Pertenecen a los GD las aguas (y sus ál veos) que, por sus características o por dis- Demicheli señalaba que los bienes enumerados en el art. 478, son impropiamente calificados como bienes na autor sostenía que la frase "propiedad nacional", comprende sin duda todas las manifestaciones de cionales; dicho propias de las diversas entidades de derecho público, incluyendo a la propiedad municipal o local. Vé. Alber págs. 260 y ss. Asimismo, Sayagués sostiene que la palabra "nacional" puede dar base a creer que sólo el Estado sería propietario de bienes públicos y fiscales. Vé. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, pág. 259. Sin embargo, la interpretación más ajustada a los textos es que bienes nacionales de dominio público son los que pertenecen a la Nación, mientras que las personas jurídicas el Estado en sentido estricto y cada uno de los Gobiernos Departamentales estatales tienen a cargo la custodia en sus respectivas competencias. y la reglamentación del uso, dominio to Demicheu, El gobierno local autónomo y su régimen jurídico, — — DOCTRINA posición de una ley, deben considerarse del dominio público de ellos. La oración tos final, admite la existencia de califiquen, derarse de sino porque deben consi propiedad Departamental (art. 16.1) (90). Pertenecen al dominio pluviales A cauces sean (C. de Aguas partir de la vigencia del C. de Aguas, las restantes personas públicas estatales (Entes Autónomos (EA) y Servicios Descen esta denominación art. cauces de las aguas público, se con las aguas por torrentes y escurren que blas, cuyos dad de los c) no merecen las que, perdiendo su individualidad, funden con otras de distinto origen. aguas y álveos del dominio público, no sólo por la existencia de textos legales expresos que así los de la condensación de la humedad atmos férica; y que ram del mismo dominio o sea que la dominiali determina la dominialidad 20); pluviales (91). — 15. tralizados (SD)) o no estatales quedan ex cluidas de la titularidad de esos bienes del Concepto doctrinario de ribera — , dominio público (C. de Aguas art. A fines del que ribera 16). es siglo pasado. la parte prendida entre la línea de las C) Prohibición de prescribir aguas y álveos fiscales adquiridos Aguas art. por el modo pueden ser prescripción (C. de no o cauce com aguas más bajas y la línea de las aguas más altas, que no cau san inundación; o las zonas de terreno latera les de los Las aguas y álveos fiscales Várela sostenía del álveo álveos, bañadas por las crecidas que no causan inundación Si bien las 17). normas (92). vigentes no definen las riberas D) Propiedad de escurren las aguas pluviales que por torrentes y ramblas La Ley 17.142 de 23.VII.1999 declaró por vía interpretativa, que a los efectos de lo dispues to por el Decreto-ley 14.859, de 15.XII.1978, se consideran aguas pluviales las que acceden a la superficie de la tierra o a objetos apoyados en ella, provenientes directamente de la llu via, granizo, aguanieve o nieve y los produc (93), surge de manera implícita que ellas forman parte del álveo, de todas las ma sas de agua. Y como la define a los álveos, y las los álveos; resulta que ellas los terrenos que no cubren las norma riberas integran vienen a ser forma permanente, y que se extien aguas den desde el límite del curso normal lla en — mado límite inferior canzan las aguas, en — , hasta la línea que al las crecidas que no cau- parte, el C. de Aguas recoge la mejor doctrina nacional en la materia. En efecto, desde 1929, Demicheli con razón que: a) los actuales GD son personas jurídicas de derecho público, de existencia necesaria; b) poseen patrimonio propio igual que el del Estado integrado con bienes privados y con bienes públicos; c) bienes de uso público propiamente calificados de bienes nacionales, con relación a los Entes públicos se clasifican en naciona les, locales o mixtos; d) ciertos bienes de uso público son de naturaleza municipal; e) son municipales, los bienes públicos afectados a usos municipales. Vé. Alberto Demicheli: El gobierno local autóninio, 1. 1, págs. 260 y ss. En esta (90) había sostenido — — dispuso que a efectos de lo dispuesto por el art. 22 de la Ley 10.589, de 23 de diciembre de 1944 y del 14.859 de 15 de diciembre de 1978 (C. de Aguas), se declara, por vía interpretativa, que las cañadas, con o sin nombre, son una modalidad de arroyo no navegable ni flotable, formada por la confluencia natural superficial de Asimismo (91) Decreto-ley más escurrimientos de aguas que, unidos en un curso común corren por cauces naturales en forma continua o (art. 2°). En el art. 3° dispuso que la construcción de obras para el aprovechamiento de aguas pluviales y subterráneas deberá ser sometida a aprobación del MTOP, quien las autorizará y establecerá los volúmenes de aprove dos o casi continua no perjudiquen a derechos de usos constituidos por terceros debidamente registrados, de dispuesto en el Título II del C. de Aguas, ni a usos comunes. También declaró por vía que el literal B) del art. 22 de la Ley 10.589, de 23 de diciembre de 1944, se refiere al agua para uso interpretativa doméstico y para abrevadero de ganado (art. 4°) chamiento siempre que conformidad con lo — — , [92) Vé. Luis Várela, "Apuntes de Derecho Administrativo", en Anales de la Universidad, año XVI, t. XX, pág. 198, Mdeo., 1910. ;93) iguas, El C. Rural definía a las riberas como las fajas o zonas laterales de los álveos, que solamente las crecidas que no causan inundación (art. 393). en son bañadas por las 100 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 inundación límite superior dente con el límite del álveo. san 16. — Algunos tipos — , coinci tos, abras, ensenadas y costas del territorio oriental, en la extensión que determinen las leyes especiales (arts. 394 y 395 del C. Rural)". de riberas y costas Se ha a) Ribera geográfica y ribera jurídica interpretado territorio oriental", marítimas, Las riberas —como (1-6), 2OO0 la totaUdad de los bie nes que nos ocupan— constituyen típicos ac cidentes geográficos, y como tales son estudia dos y definidos por las ciencias respectivas. virtud de que las restantes se en los dos numerales en encontrarían que la frase "costas del refiere a las riberas se reguladas siguientes (94). No obstante, del anáUsis lógico-sistemáti del art. 478, así como de sus fuentes, surge claramente que el codificador pretendió que co Pero al ser tomados en consideración por el Derecho nes zar el objetivo, se transformaron en bie jurídicos; por lo que corresponde anali los textos que establecieron y establecen al que se encuentran sometidas. se estableciera un tratamiento especial para las costas limítrofes, separándolas de las cos tas interiores, al establecer: régimen a) La disgresión ralmente, ribera justifica en cuanto gene geográfica y ribera jurídica se pueden y suelen caso, el ordenamiento norar sus no coincidir; pero jurídico aspectos geográficos. no en que señalan que sólo los ríos poseen ribe ras, mientras que el mar sólo poseería costas. nes según el al que acceden, posee interés geográfi pero también posee interés jurídico; por lo cauce que debe estarse a lo que, al respecto, cada derecho positivo. dispo ne c) Las "costas del terrítorío oríental" El art. 478.2 del C. Civil uso un grupo de bienes del do ficos del territorio de la Nación b) Por otro (numerales Todos los álveos o cauces acuáticos poseen riberas naturales, de mayor o menor exten sión; por lo que no se comparten las opinio bienes nacionales de lado, (numeral 2°). lado, el régimen de los ríos y arroyos navegables o flotables no limítiofes, situados en el interior del territorio nacional b) Riberasfluviales y marítimas co un público, ubicables en los límites geográ todo puede ig La discriminación de las riberas Por minio dispone que son público "Los puer 3° y 4°). La distinción posee sólidos fundamentos, conforme a lo anotado por el propio ya que Codificador se funda en la necesidad de — — el derecho de ejercer policía y mantener la seguridad exterior del país en puertos (95) (bahía amplia y profunda, con muelles y es colleras, que permiten el resguardo y amarre de las naves), abras (pequeñas bahías), ense nadas (recodos o senos que suelen formar las costas) y en general en las costas que circun dan el territorio oriental (nacional). En consecuencia, integran las denomina das "costas del territorio Oriental" los puer tos, abras, ensenadas y terrenos bañados por aguas, cualquiera fuere su tipificación (océa- En el Proyecto de Ley de Riberas, elaborado por la Comisión especial honoraria designada por el Poder Ejecutivo (94) el 30-IV.1948, se proponía declarar que la expresión "costas del territorio oriental" empleada por el inciso 2° del art. 478 del C. Civil, se refiere sólo a la parte bañada por el Océano Atlántico y el Río de la Plata; suprimiéndose la referencia al art, 395 del C. Rural (art. 5°). Vé. Raúl Seuánez y Ouvera, El proyecto de Ley de Riberas, pág. 8. AI respecto, Seuánez y Ouvera señala que: "La propiedad nacional de los puertos, abras y ensenadas está fimdada en razones de seguridad, y el uso público que de ellos se hace responde a las necesidades de la navegación, la pesca y el comercio. El uso público se realiza marítima y demás disposiciones que rigen para la de en forma limitada, a los adua reglamentos sujeto poHcía vigilancia Olivera, Apuntes para el curso de agrimensura iegai, pág. 35, Mdeo., 1921 Compete al histítuto Nacional de Pesca (INAPE), el otorgamiento de autorizaciones para la pesca (Decreto-ley 14.484 de 18.XII.1975). nera" Vé. Raúl Seuánez (95) . numeral al 85, 9°); Poder Ejecutivo el establecimien Compete a la Asamblea General "habiUtar puertos" (C. a la ANP la administración, conservación y desarrollo política portuaria (Ley 16.246 de 8.IV1992; y el Poder Ejecutivo. puerto de Montevideo y los que le encomiende to y control de la del y art. DOCTRINA no, mar, 101 río, laguna, etc.) ubicados en los d) Cubrirse sólo con en caso de crecientes. fines del territorio. e) Cuyo límite inferior se encuentra en la a partir de la cual se produce la crecien 17. Relación de inclusión entre álveo línea y ribera te. Conforme tentes a los diversos regímenes exis país, resulta que: nuestro en f) Cuyo límite exterior, se encuentra en la a partir de la cual, se produce la inun línea dación. a) Para las las riberas b) C. de cauce no Leyes de Partidas y el C. Civil, integraban el álveo o cauce. Mientras que para el C. Rural y para el Aguas, las riberas integran el álveo o del curso Por lo que tualidad, en de agua se puede los cursos afirmar que, en la ac de agua públicos, se jurídica no son bienes exclu seen diversas utilidades 19. jurídicas, como playas, etc. son de la dominialidad Origen de las riberas de las aguas, los álveos y las riberas, elementos vinculados entre sí, de hecho y de derecho, en de riberas fajas yentes de otras fajas de terrenos que coinci den parcialmente con su extensión, y que po las orillas, las costas, las respectivo (96). encuentra unificada la naturaleza Las relación de inclusión. Sobre los bienes del dominio o la dir 18. Definición y caracteres de la ribera público na (mares, ríos, arroyos, riberas, playas, puertos, radas, lagunas, etc.), la adquisición tural de la dominialidad suele coinci pérdida con la existencia o la desaparición del bien mismo. quedar derogado el C. Rural, no existe concepto legal expreso sobre las riberas; por lo que corresponde elaborarlo a partir de elementos implícitos en el C. de Aguas. Al un Cuando la ley ha dispuesto expresamente un bien al uso público, éste la afectación de adquiere carácter dominial por esa sola cir cunstancia. En consecuencia 35 y 36 las — fajas masas mos se y a partir de sus arts. definir las riberas como — pueden de terreno laterales del álveo de las e de aguas integrantes de los mis son bañadas por las aguas sólo en que — — , las crecidas que no causan inundación, deli mitadas por una línea inferior y una superior, que están sometidas a un régimen jurídico En nuestro derecho la ley estableció como fundamento esencial de la dominialidad, el criterio del uso público directo; no obstante, distinguirse los bienes dominiales na (ríos, arroyos, costas) de los artificia les (caminos, calles^ plazas, puentes, obras pú blicas). deben turales especial. Por Constituyen caracteres esenciales de las riberas: natural regla general, — y que por dos al uso a) Ser fajas de terreno ubicadas márgenes de las masas de agua. a ambas su — púbUco, por el solo hecho de exis tir, integran el dominio b) Integrar c) (96) Estar en respectivo. principio Vé. Raúl Seuánez y descubiertas. Olivera, "Ubicación y público. y en aquellos casos en la vigencia del C. Ci antes de el Estado, que vil, enajenó a particulares riberas de ríos y Excepcionalmente el álveo los bienes de existencia los mares, ríos, arroyos, etc. propia naturaleza están destina como arroyos Propiedad navegables de las Riberas", en Rev. — o flotables, integran el AEU, Año XXVI, n° 8, pág. 306. 102 86 REVISTA DE LA A.E.U.- T. dominio privado; y para que esos bienes pa integrar el dominio público, es menes proceder a su expropiación (97). c) Están sometidos, a la vez, a uso común general (105); y a uso privativo o exclusivo, pero limitado a ciertas actividades com sen a ter (1-6), 2000 y patibles con aquél (106). 20. Caracteres del dominio sobre las riberas 21. Delimitación del dominio público de las riberas Las riberas nio constituyen bienes del público (98), en consecuencia: domi Como la ribera integra el álveo de los cur de agua, el límite del álveo coincide el límite superior de la ribera. sos a) Las personas públicas poseen sobre esos con bienes tan sólo un derecho público de pro piedad, activa y pasivamente debilitado (99), cuyo régimen difiere del derecho privado de propiedad (100). La ley no fija que establece los minarlos. b) Son bienes genéricamente inalienables (101), imprescriptibles (102), inembargables (103) y no expropiables (104). el límite de las sino Si existieren estaciones límite del álveo se o línea hidrométricas, el superior de las riberas fija: Situación que para nada resulta onerosa, en virtud de que sobre esos bienes, sólo limitada o debilitada; ya que el uso es colectivo y no retornable. (97) riberas, procedimientos para deter se posee una especie de nuda propiedad perenne, (98) Eli (99) Se trata de general, son un bienes dominiales los bienes inmuebles o las universalidades de bienes muebles. derecho fuertemente debilitado: A) Desde el punto de vista activo, respecto: a) del an, en tanto puede impedir su ejercicio común (situación jurídica de poder-deber); b) del quid, en tanto que se encuentra reglado el qué hacer; c) del quomodo, en tanto que se regula cómo ejercerlo; d) de la facultad de disposición, en t.into que, como tal, es indisponible (inalienabilidad). B) Desde el punto de vista pasivo, respecto: a) de que no existe la posibilidad de ser adquirido como tal; b) de que no existe la expectativa de prescribirlo (imprescriptibilidad); c) de que no existe la posibilidad de ejecutarlo como garantía del pago de deudas (inembargabilidad). no se Es claro que se trata de casos aislados, y que la indemnización que les correspondería a los propietarios, es en virtud de que sobre esos bienes, sólo poseen la nuda propiedad, pues son de uso público. Además, cabe recordar que el derecho de propiedad pública se regula sólo en parte por normas incluidas en el C. Civil; pero también se aplican elaboraciones doctrinarias y jurisprudenciales. Conf. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrati (100) mínima, vo, t. II, pág. 263. (101) Mientras se encuentren afectados al uso público dumbres, objeto de expropiación, ni reivindicados, por no pueden ser: enajenados, hipotecados, gravados encontrarse fuera del comercio con servi 1193, 1194 y 1668; que los desafecte pueden enajenarse o traspa pero como la inalienabilidad emana de la ley, sólo mediante ley sarse (mutación dominial). Vé. Raúl Rial, Régimen legal de las tierras públicas yfiscales, págs. 28 y ss. No obstante, parece — imposible (102) La Régimen que mediante ley, se imprescriptibilidad (C. Civil arts. — pueda desafectar es una consecuencia de la inaUenabilidad. C. Civil arts. 1193 y 1194. Vé. Raúl Rial, pág. 33. de las tierras púbticas yfiscales, un bien del dominio público natural. (103) Como consecuencia de estar fuera del comercio y ser inaUenables. C. Civil art. 2363, numeral 11 y C. General del Proceso art. 381.8. Vé. Raúl Rjal, Régimen legal de las tierras públicas yfiscates, pág. 34. (104) Al respecto la opinión no es pacífica, pues mienh-as la jurisprudencia excluye in totum tal posibilidad, parte de respecto de bienes destinados a usos particulares, para ser destinados a usos prevalentes (Sandulu la doctrina la admite, Cerulli Irei.li). - la utilización libre (aunque sometido a autorizaciones y concesiones), gratuito indeterminada de todos los habitantes, sin individualización especial del destinatario, como: el acceso, el tránsito, la permanencia, el disfrute o distracción y descanso, la navegación, etc.; regulada por leyes y reglamentos nacionales o departamentales. Vé. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Adminis trativo, t. II, pág. 269. (105) (salvo Se trata del derecho ciertos pagos púbUco a menores), general e (106) En general, las utilizaciones privativas autorizadas (permisos y concesiones de uso), tienden a mejorar el uso común del bien; aunque no se descartan oti-os posibles fines; pero, en todo caso, no pueden impedir u obstaculizar el uso común. Vé. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, t. II. págs. 271 y ss. 103 DOCTRINA A) Para el Río de la Plata y el Océano Atián(107), en la línea superior de la ribera, re sultante del promedio de las máximas altu ras registradas cada año, durante un período no menor de veinte años (C. de Aguas art. 37). tico B) Para los restantes ríos y arroyos de do minio público o fiscal, se de la fija 22. Regímenes de utilización de aguas, álveos y riberas del dominio El C. de Aguas también público regula los diversos regímenes de utiUzación de las aguas y los res pectivos álveos, por lo que implícitamente com prende a las correspondientes riberas. siguiente A. Utilización de las aguas y los álveos forma: "1°) Se determinará el nivel medio de las aguas, tomando al efecto períodos de obser vación no menores de doce años. 1) Normativa que regula el aguas y álveos dominiales 2°) Se fijará el promedio de altas aguas ordinarias, que corresponderá al promedio de el dominio uso de las Los bienes del dominio todas las alturas de aguas que nivel medio. sobrepasen el promedio de todas las alturas de aguas que sobrepasen la altura determinada de acuerdo al numeral 2° corresponderá al pro 3°) El medio de las crecidas extraordinarias. destinados a lo establecido en los numerales (107) de Aguas art. la obtención de fines de interés las entidades estatales, sino todos los habitan tes, ejerciendo un derecho público de uso, con (108) naturales, legales o regla (109), necesarias para asegurar ese limitaciones mentarias uso. 2° y 3° determinará el límite del álveo superior de la ribera" (C. a público y a la satisfacción de las necesidades generales; por lo que pueden usarlo no sólo Señala Ingrosso que el 4°) La media aritmética de los valores obteni dos con arreglo público, integran público necesario, sirven y están línea o 36). porque plica cosas Según Gelsi esa solución fue impuesta por razones técnicas es una uso general: y sucesión continua público, es así, general, im como uso que lo integran, derivadas del similar en el goce de las de forma tal que una régimen hidrográfico entre el océanos, cuyas alturas son consecuencia del régimen de vientos y mareas a los que se encuentran sometidos, y no a las lluvias, como ocurre con los ríos propiamente dichos. Vé. Adolfo Gelsi Bidart, Código de Aguas de ta República Oriental del Uruguay, concordado y anotado, pág. 320. Río de la Plata y los (108) En cuanto la cercenan a mares u las Umitaciones, señala Cassinelli que; "Las expropiaciones y las servidumbres administrativas el goce exclusivo de la cosa por su propietario, para alguna finalidad pública, y configu disponibilidad y forma digamos clásica, no intervencionista del Estado, de hacer que la propiedad privada funcione en público. Modernamente, se han difundido otros procedimientos, con esta misma finalidad de hacer que la propiedad privada participe en la orientación que quiera imprimirse al movimiento económico nacional, en los fines que persiga el Estado en su conjunto, no ya por la vía de imponer al propietario que comparta su propiedad con la Administración, sino por la vía de imponerle directamente al propietario que utilice su propiedad de determinada ran una — — interés manera. En este sino ante riedad casos con caso no estamos ante un caso de "limitaciones stricto senso" que el dueño de servidumbre o — no es una limitación "restricciones stricto senso" a la exclusividad del dominio — las que lo que se le limita es la arbitra al propietario de tierra podría imponér en puede normalmente usar de su cosa. Así, por ejemplo, no sería una servidumbre, no afectaría la exclusividad del dominio; sería una arbitrario que puede hacer el dueño de su cosa. Si se llegara al extremo de determinar en cada caso cuál es el uso de sus cosas que debe hacer cada propietario, el derecho de propiedad pasaría de ser un derecho subje tivo a convertirse en una función pública. Pero, sin llegar a eso, hay una serie de limitaciones que orientan en deter minado sentido el ejercicio del derecho de propiedad. Esas limitaciones configuran un control estatal sobre la activi sela la obligación restricción al de cultivarla; ello uso propietarios y puede llegar a sustituir, a veces con ventajas, a la expropiación. El Estado puede que se utilice de determinada manera la propiedad y en vez de expropiara y darle él mismo el destino al particular, conservando el derecho de propiedad, que la ejerza de que considere de utilidad pública, puede imponer determinada manera" Vé. Horacio Cassinelli Muñoz, en Derecho público, n° 105. dad privada tener interés de los en (109) Al respecto señala Cassinelli: "No es necesario que la ley concretamente fije cuáles son los límites del derecho de propiedad, puede establecer criterios y encargar a otra autoridad que aplique en concreto esos criterios y fije cuáles son las limitaciones; en el ejemplo esa otra autoridad es el Gobiemo Departamental. Las Leyes 9.515 y 10.723 establecen que los Gobiernos Departamentales pueden dictar reglas sobre edificación y que los propietarios deben ajustarse a los planos urbanísticos aprobados para cada centro poblado por el Gobierno Departamental respectivo. La ley establece que los propietarios deben respetar la zonificación urbanística de cada centro poblado. Pero dicha zonificación es mía cuestión 104 (1-6), 2000 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 misma fracción de territorio, momento, posibles pueda usuarios gozada (110). ser en un mismo por todos los mantendrán Los Y agrega Messineo que bienes del dominio público, todo caso, los cumplen una fun ción como instrumental, y cesario y exclusivo a tienen la función destino usos entrada en vigor siempre que en tinuar, en con de hecho existentes concesión Mientras que los individuos poseen un uso utisinguli; el dominio y el uso a la fecha de vigencia (1°.III.1979), podrán con siempre que den carácter precario, tro de los dos años ne pública (111). hubie se registrado. ren o se hubiere solicitado la permiso de el a) Los distintos uso respectivo. usos comunes derecho de del Estado cen constituyen facultades que se ejer (112). Se reconoce un mados derechos Para acceder al uso público su el medio ambiente a 1°. Bebida e extracción, ni contaminar — , con higiene la finalidad de: humana. — 2°. Bebida del — 3°. — lo que al mar territorial se refiere — ganado. Navegación y flotación, salvo las limi taciones establecidas por (art. 162). Los derechos de con — — mecánicos para Aguas, el uso de aguas y público incluidas las ri beras se encuentra sometido a un régimen jurídico plural, integrado por: ese Código, las leyes especiales y el Derecho Internacional adquiridos públicos subjetivos (114) usar A partir del C. de en — de las aguas, y a transitar por los álveos públicos sin derivar aguas, ni usar medios de los bienes dominiales no se requiere ningún acto espe cial de la Administración, pues en principio, es de acceso libre (113). álveos del dominio verdadero derecho uti aicategoría de los lla vis de los habitantes uti universi uso de las aguas y álveos, anterioridad al 1°.III.1979, se 4°. leyes especiales. Transporte gratuito de personas o bie nes. de la especialización de las autoridades locales, que no puede ser regulada por la ley. Entonces la ley se reduce a establecer el límite abstiacto, de respeto a la zonificación urbanística, y las autoridades administrativas o jurisdiccionales, para aplicar la ley limitadora, tendrán que interpretar el concepto jurídico indetermiiiado "plano de tiazado urbanístico" cuya concreción incumbe a las autoridades locales. Iiicumbe a la ley prevista en el art. 7° en el art. 10 en el art. 32 estable cer como límite al ejercicio del derecho de propiedad, que debe respetarse un plan urbanístico o la nueva edificación propia que pretenda construirla. Esa es la disposición que compete a la ley nacional. haya aplicarse disposición legal, encontiaremos el concepto jurídico indeterminado "plan urbanís tico". Este concepto supone apreciaciones que integran la especialización de los Gobiernos Departamentales. Cuando un Gobierno Departamental aprueba el plan regulador de un centro poblado, no está limitando el ejercicio del derecho de propiedad sino que está indicando el plan urbanístico que reputa mejor para ese centro. La ley impoiie que la construcción se ajuste al plan municipal que, por sí solo, no podría imponerse coactivamente. Si no existiera una ley que exigiera el ajuste al plan urbanístico municipal, los Gobiernos Departamentales tendrían que procurar el ajuste al plan por otras vías, como la del fomento (subvenciones a quienes se ajusten al plan o la del agravamiento de los tributos a la edificación inapropiado" Vé. Horacio Casinelli Muñoz, en Derecho público, n° 105. debe armonizar Pero cuando con el entorno urbano de en que se esa (110) Vé. Gustavo Ingrosso, "Demanio" (111) Vé. Francesco Messineo, Manual de Derecho Civü y (112) Vé. Gustavo Ingrosso, "Demanio" (113) Vé. Francesco Alessandro (114) La libre utilización de los bienes púbUcos constituye la expresión de uno de los denominados "derechos cívi a todos los habitantes (incluidos los extranjeros); pero no se trata de un derecho perfecto la administración puede reservar parte de los mismos, a usos particulares, lo del sobre esa (Diritto moderno), en NDl, Comercial, (Diritto moderno), en Querci, "Demanio marítimo", t. NDI, en voz demanio, pág. 431. II, págs. 302 y voz EdD, ss. demanio, op. voz cit. demanio, p. 98. cos", aimque pertenenciente global, pues dominio público los habitantes sólo poseen un interés simple a que sobre el bien A veces, el uso general suele condicionarse al previo pago de tasas. se por que admita el acceso al público parte (Sandulu). DOCTRINA 105 5°. Pesca Aguas art. 3) Plazo de las concesiones de deportiva y esparcimiento (C. de Los fines enumerados no son Las concesiones de uso son divisibles (art. 171), transferibles (art. 170) y podrán ser re novadas a su vencimiento, previa autorización del Ministerio correspondiente (116) (art. 168). exclusivos del Estado, sino que se vinculan estrechamen te con los cometidos departamentales. Ampliación de reglamentaria los 4) Extinción de las concesiones de por vía usos comunes Además de las causales Por esta vía, el Poder torizar uso 163). genéricamente y Ejecutivo podrá con respecto a uso emergentes de le especiales y de la propia concesión, cons tituyen causas genéricas de su extinción: au yes deter minadas aguas del dominio usos comunes no público, otros contemplados en los nume siempre que no se contraríe la política general de aguas y se respeten las obligaciones legales (arts. 163-164). b) De los Podrán y la usos misos ron privativos álveos mediante per concesiones de uso, siempre que no o de que fue 2°. La rescisión por mutuo acuerdo. otorgarse usos privativos de aguas ocupación expiración del plazo por el otorgadas. 1°. La rales anteriores, 3°. La caducidad (art. 173). 4°. La revocación (art. 174). sus 5°. La fuerza mayor que haga de la concesión. perjudiquen a terceros, y atendiendo especial imposible el cumplimiento mente a: y duración de los 1°. La magnitud ocupaciones. 2°. La finalidad a que se 6°. El agotamiento de la fuente hídrica o imposibilidad de efectuar la explotación objeto de la concesión. la usos u precedente no excluye las puedan resultar de lo en otras preceptuado leyes o de lo establecido en el instiumento de la concesión (art. 172). destinan. La enumeración causas 3°. La conveniencia del régimen de conce para determinadas utilizaciones, desde el punto de vista de los intereses gene rales (arts. 165-166). sión de uso 2) Los permisos de tuitos, declarar 1°. Si el concesionario cualquier momento (115). publicarse en el Diario Oficial. Se reafirma la posición del una alguna: intransferibles. en 3°. Y deben podrá concesión de uso, sin derecho del concesionario a indemnización 2°, Revocables (116) El Ministerio competente gra la caducidad de e fuente onerosos o 5) Caducidad de una concesión de uso (117) son: 1° Personales (115) uso, de extinción que "permisario", previsto en rechos en tación o el art. no ejerciere sus de el plazo que establezca la reglamen determine la administración. 275, numeral 4°), como concesionario sin plazo. Pero el Ministerio competente podrá obligar al concesionario, por razones fundadas, a abastecerse de otra equivalente de agua; pero en ese caso, los gastos que ello originare y los perjuicios que se ocasionaren, serán de cargo de la administración. cuando el interesado incumple las obUgaciones que el acto le impone; debe declararla (117) La caducidad se produce administración, y supone incumpUmiento grave de las obligaciones adquiridas; pero en todo caso debe ser precedi la da de intimación a los efectos de hacer caer en mora al obligado. 106 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 2°. Si nes que no se pagare el canon o las contribucio fijen. derechos y, zos explotación comunica a los afluen propiedades perjudiciales que no hayan sido previstas en el instrumento de la conce sión, o si lo hace en un grado mayor del pre prueba el mismo acto, que se cualquier caso, dictar resolución dentio del en término de 4°. Si la tes en audiencia para nueva ejecuta las obras dentro de los pla previstos. 3°. Si no haga a fijará una recibirla, debiéndose, cientes ofrecerán toda la sus (1-6), 2O00 sesenta días. No habiéndose ofrecido dose producido, se prueba, o habién dictará resolución dentro de los sesenta días. visto y admitido. Los gastos originados por estos procedi mientos serán de cargo de los interesados que 5°. Si el concesionario incurriere incum en grave de las demás obligaciones contenidas en el instrumento de la concesión los causaren. plimiento o impuestas por el derecho vigente (art. 173). 6) Revocación de la concesión de expropiación Por uso El instrumento de concesión de y contener los de las obras realizadas Ejecutivo podrá revocar uso debe datos mínimos: inmuebles beneficiados presión de su o afectados, con ex ubicación, dimensiones e indi vidualización catastral. bre las obras e instalaciones realizadas, pero el Estado podrá expropiarlas (art. 174). 7) Solicitud de concesión de siguientes 1°. Identificación del concesionario y délos de interés general, el Poder cualquier concesión de uso, debiendo indemnizar los perjuicios que ello causare, estándose a lo pactado so razones 10) Contenido del instrumento que dis ponga la concesión de uso uso La solicitud de concesión de uso, deberá y finalidad de la concesión. 2°. Objeto 3°. Obligaciones del concesionario. 4°. Duración de la concesión. contener: 5°. Memoria de las obras Los datos necesarios para la identifica ción del solicitante. a) proyectadas, con planos correspondientes, y fijación de los plazos en que se deban realizar. los b) Una descripción de las obras proyectadas. 6°. Calidad que deberán tener las aguas si las hubiere y procedimientos residuales, c) El plan técnico y económico para su aprovechamiento, adecuado a los programas a que se refiere el art. 3° 8) Publicaciones en para determinarla periódicamente. 7°. Dotación. (art. 176). el Diario Oficial 8°. Canon o contribución a cargo del con cesionario, salvo que la concesión fuere gra El Ministerio competente dispondrá la pu blicación, en el Diario Oficial y en un diario del departamento, de un resumen de la solicitud de concesión de uso, con citación a una audienda pública al solicitante y a los demás interesa dos en obtenerla u oponerse a tuita. ella (art. 177). 11) Responsabilidad del Estado por dis minución de los caudales El Estado responderá por la disminución actuación provoque en los caudales concedidos, salvo que se tratare de disminu ciones ocasionadas por reparación o limpie za de embalses o de oteas obras hidráuUcas, que 9) Audiencias lución Si en públicas, pruebas la audiencia des concurrentes u se y reso presentasen solicitu oposiciones, los compare su cuyo caso sólo responderá si ha mediado culpa de la administración en (art. 179). 107 DOCTRINA aguas 3°. Construir y mantener en buen estado las instalaciones y obras hidráulicas. Cuando tenga por objeto la ocupación de álveos del dominio público, la concesión de para 12) Ocupación de álveos y derivación de regirá, en todo lo que sea compatible, dispuesto precedentemente. uso se por lo suponga la derivación de aguas, sólo podrá concederse por un plazo de hasta diez años. Cuando no garantía de lo podrá exigir fianza. dio se e ocupación de tales álveos para el estu implantación de industrias extractivas regirá por las disposiciones del C. de Mi nería y por las normas relativas a la defensa de playas, costas y orillas y al mantenimiento del régimen hidrológico (arts. 151 a 154) (C. de Aguas art. permisario o concesio se que hubiesen coloca se daño o imponga peligro a personas la concesión o o cosas, o así lo permiso (art. 182). 15) Concurrencia de solicitudes caso de concurrencia de solicitudes, la procurará conciliarias en lo administración posible y, si fueren excluyentes, preferirá a las que mejor satisficieren los objetivos señalados (118) otorgamiento de un permiso o conce sión de uso, lleva implícita la facultad de usar los medios necesarios para el ejercicio de las actividades autorizadas, de confor midad con las reglamentaciones respectivas, así como la de apropiarse, en su caso, de las en las aguas que se aprovechen, salvo aquéllas que se excluyan expresamente al otorgarse la concesión o per sustancias contenidas miso cosas en En El Dejar las tierras y aguas y no destruir las obras realizadas, cuando su retiro o destrucción cau do 180). 13) Derechos del nario cual la administración 5°. Dejar las aguas, tierras y demás bienes afectados por el uso o estudio de modo tal que no causen daños o peUgros a personas o cosas. 6°. La perjuicios causados, 4°. Indemnizar los los arts. 2° y 3° y ofrecieren mayores segu ridades técnico-financieras de ejecución y fun en cionamiento. En su defecto serán den, las solicitudes que la preferidas, por su or tuvieren prelación en presentación (art. 183). 16) Alcance de las concesiones de uso (art. 181). permisos y concesiones de uso se otor garán para un lugar fijo de extracción, e in Los 14) Obligaciones de los permisarios y cluirán la autorización para ocupar los terre del dominio púbUco necesarios para el concesionarios nos permisarios y concesionarios de uso deberán cumplir con las siguientes obliga Los uso en Aplicar técnicas eficientes que eviten desperdicios y la degradación de las aguas, los suelos y el medio ambiente en general. Deberá 1°. nisterio dades vegetal protec depósitos, conforme reglamentación pertinente. la (118) fuentes, cursos Concesionario es y requerirse competente, previstas Apud para el las mismas formali otorgamiento: rácter sustancial, yores volúmenes de agua, alteren la compo- el cocontratante de la Administración concedente, en un a plazo o término contractual; mientras que bien del dominio público, sometido H. Cassinelli Muñoz, en Derecho público, n° 313. plazo. la conformidad del Mi con a) Cuando las modificaciones sean de ca requieran captación de ma 2°. Conservar la cobertura a (art. 184). 17) Cambio de destino ciones: tora de cuestión contrato de concesión de uso de un permisario, es el concesionario sin 108 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 sición o afecten la pureza de la misma o pro duzcan alteraciones en los álveos, la modifi cación del permiso o concesión de uso se tra mitará mediante los mismos previstos para el 20) De los permisos de estudio y de las concesiones de servicios públicos o de obras públicas procedimientos otorgamiento. El Ministerio Para destinar las aguas al beneficio de o a fines distintos de los previstos por b) el permiso o concesión de aguas del dominio público, inclusive las cedidas y sobre sus respectivos álveos. las obras de miento en forma no sustancial captación, regulación, 1°. Los solicitantes o art. permisos se ajustarán a las siguien tes condiciones: represa- restitución del agua a sus cauces naturales, o la ubicación de las mismas (C. de Aguas con uso. Tales Para modificar c) competente podrá otorgar realizar estudios sobre las permisos para bienes (1-6), 2000 ma presentarán un progra detallado de los estudios a realizar. 185). 2°. La duración del 18) Usos privativos necesarios para la prestación de servicios públicos A solicitud del órgano ente o público permiso se fijará se la naturaleza de los estudios y no exce derá de dos años, salvo resolución fundada del otorgante. gún res el Ministerio pectivo, competente podrá otor gar permisos revocables (119) de uso espe ciales, por todo el tiempo necesario para la prestación del servicio, y no regirá en ese caso 3°. Podrán imponer la conservación de obras realizadas por los permisarios. lo nisterio dispuesto en el art. 167.2. 19) Potestades atribuidas a los GD 4°. Los permisarios deberán entregar al Mi competente las informaciones e inter pretaciones, a medida que las fueren obtenien do o elaborando, salvo los proyectos que pre paren. Lo cable el presente Título es apli los bienes del dominio público mu dispuesto en a pero las facultades atribuidas en el Título VI al Ministerio competente o al PE, así como el establecimiento de cánones de uso nicipal, (art. 3°, numeral 5°), serán por los órganos municipales, de acuerdo con las nor mas vigentes; con excepción de la facultad de suspensión del suministro de agua, en casos de sequías (art. 188). ejercidas En tal caso, y cuando la 5°. Los permisarios deberán retirar los ele mentos usados para el estudio. Si así meses no lo hicieren contados permiso, esos abandonadas ción a en partir elementos en el término de tres de la se expiración del reputarán cosas beneficio de la administra (art. 192). 21) Concesiones para la prestación de ser suspensión afecta re a bienes del dominio público municipal, el PE recabará la opinión de los órganos admi vicios nistrativos medida. El Ministerio competente podrá otorgar a particulares concesiones para la prestación de servicios públicos y para la construcción de obras públicas, siempre que importaren municipales, antes de dictar la Los GD deberán ajusfar las reglamentacio que dictaren en ejercicio de las facultades mencionadas, a las establecidas por el PE o el Ministerio competente (C. de Aguas art. 191). nes (119) En esos casos deberá, en para la construcción la utilización de aguas o álveos del dominio público como elemento principal, con sujeción a los siguientes requisitos y condiciones: disponer las medidas pertinentes para ello. el mismo acto, servicio y proveer los arbitrios económicos públicos y públicas de obras necesarias para asegurar la continuidad del 109 DOCTRINA 1°. La atribución del Ministerio rá aquellos a servicios u no otro ente o beras entra dentro de la ren regla general, el uso común de las ri caracteriza por sen libre, gratuito, impersonal e ilimitado (121). Por limita se obras que competencia específica repartición estatal. de se usos comunes de las ribe el tránsito y el acceso, la circulación, el paseo, el disfrute y la utilización de las aguas y álveos de mares, ríos y arroyos para navegación, los deportes, etc. Los 2°. Dicha o de la obra. El normal de las riberas está sujeto a legales y reglamentarias que dic ten los órganos legislativos y administrativos en sus respectivas competencias, establecien do el cumplimiento previo de determinados requisitos. 3°. El otorgamiento de tales concesiones se hará por licitación pública, salvo autorización del PE para prescindir de ese procedimiento. las 4°. El PE reglamentará el modo en que los concesionarios deberán llevar la contabili dad, presentar sus informes y exhibir sus li bros principales ras son: potestad se ejercerá sin perjuicio de la intervención que correspondiere a otras autoridades, según la naturaleza del servicio uso normas negativa al acceso a esos bienes habili ejercer los recursos administrativos y ju risdiccionales frente a los particulares o a la La (art. 193). ta 22) Permisos a terceros para usar las obras concesionadas a administración, o la acción de amparo en su caso. Aunque no se haya estipulado en el ins respectivo, el Ministerio competente podrá obligar al concesionario, por razones fundadas, a permitir a terceros que usen las obras objeto de la concesión y a efectuar para b) Uso exclusivo de parte de las riberas tiumento Estas pueden ser objeto de utilizaciones privativas, otorgadas a personas determina das, que suponen la exclusión parcial del uso común sobre una porción de la misma, pero sin poder impedir que el bien, considerado en su conjunto, deba cumplir con su destino de uso general. ello las modificaciones necesarias. Los gastos que ello originare y los perjui cios que se ocasionaren serán de cargo de la administración (art. 194). B. Otros posibles usos Generalmente, el de las ríberas beras co, en son bienes dominiales de uso consecuencia están destinadas que sólo la uti (120) Existen derechos de los con el reglado, oneroso, (122). derecho al uso privativo, sino legítimos; pueden invocarse intereses — — ge el derecho a ejercerla, mediante el poder de utilizar privativamente determinada por- los que el Estado-legislador o el Estado-administrador no posee la posibi Cuando el derecho subjetivo del individuo no puede ser limitado derecho posee una no modificable extensión y existencia. En estos casos, se dice que el habitantes, uso un exclusivo de las ri ser: gene pero, otorgada una concesión de uso ralmente onerosa parcial de la ribera, sur general de todos los habitantes, sin determinación especial de los destinatarios, quienes a tales efectos poseen un derecho pú blico perfecto (120). lización lidad de intervenir y limitado No existe públi a uso caracteriza por personal a) Uso común de las riberas Ellas se de los en poderes. unilateralmente por el Estado, ese derecho subjetivo del individuo, es un derecho perfecto, en el sentido de que no puede ser sacrificado en interés público o general, mediante un acto, dictado en ejercicio de un poder reconocido por la Constitución. En consecuencia, derechos perfectos, son aquellos a los que ni el Estado-legislador, ni el Estado-administrador pueden limitar, sino sólo reglamentar. (121) Vé. Roberto Dromi, Derecho administrativo, (122) Vé. Roberto Dromi, Derecho págs. 432 y ss. administrativo, págs. 433 y ss. lio 86 REVISTA DE LA A.E.U.- T. ción de terreno en la forma establecida la en podrá ser autorizado a suministrar a terceros agua con destino a riego agrario (art. 3°). concesión. no se establecen plazos, estamos presencia de concesionarios precarios o permisarios, situación esencialmente revoca ble, en todo momento (123). Cuando Requisitos usos de las riberas, que privativos afecten el necesario uso general, puede para el otorgamiento de con cesiones en Los (1-6), 2000 Para el privativo requiere: no otorgamiento de concesiones de uso de aguas de dominio público, se ser concesionado por los GD respectivos; todo lo cual, sin perjuicio de la necesidades mi mili nisteriales, destinadas a la custodia 1) Que exista agua calidad, acorde en y dictada por el Poder — de tar, policial, económica, sanitaria, etc.las riberas ubicadas en los cursos de agua li disponible en cantidad con la reglamentación Ejecutivo. — 2) Que el solicitante cuente con un plan de de suelos y aguas aprobado por el MGAP, de acuerdo con lo que disponga la reglamen mítrofes. uso C. Uso privativo del agua de dominio pú blico con destino de riego tación de la Ley 16.858 de 3.IX.1997 (124) declaró de interés general (125) el riego con destino agrario, sin perjuicio de los otros usos legíti mos; reconociendo a los productores el dere un 3) Que La cho de utilizar los recursos ley. el solicitante acredite derecho de propiedad, de los suelos donde se ser titular de usufructo o goce asienten las obras hi o sean afectados por ellas; salvo que solicite para gestionar la imposición de ser vidumbre (arts. 4° y 5°). dráulicas se hídricos de los que pueda disponer legalmente, para desarrollar su actividad, sin degradar los recursos natu rales, ni perjudicar a terceros (art. 1°) (126). Caducidad de la concesión El MTOP Otorgamiento del uso privativo del agua de dominio público con destino a riego podrá la concesión de derecho a declarar la caducidad de uso de agua para riego, sin indemnización, cuando el concesio en incumplimiento grave del plan de uso y manejo de suelos y aguas, a juicio del MGAP, sin perjuicio de las sancio nes (127) correspondientes (Ley 16736, art. 285) (art. 6°) (128). nario incurriere privativo de las aguas de dominio con destino a riego podrá ser otorga público do por el Poder Ejecutivo en acuerdo con el MTOP, mediante concesión o permiso, quien El (123) uso Vé. Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, p. 224 y ss. (124) En todo lo no previsto en la presente ley respecto a las Sociedades Agrarias de Riego, se aplicarán, en lo perti nente, las disposiciones del Título VI del Libro IV Parte II del C. Civil. No obstante, la muerte o incapacidad de alguno de sus miembros no provocará la disolución de las mismas. No será aplicable lo dispuesto por el art. 1918 del C. Civil ni las disposiciones de la Ley 16.060, de 4.1X1989, art. 29. (125) A tales efectos Decreto-ley 14.178, (art. 23). se dispone de 28.III.1974, que el Poder Ejecutivo podrá conceder los beneficios promocionales previstos en el en favor de las obras hidráulicas que se construyan a partir de la vigencia de la ley (126) En todo lo no previsto expresamente se aplicarán las disposiciones del C. de Aguas y del Decreto-ley 15.239, de 23.XII.1981, y sin perjuicio de lo establecido por la Ley 16.466, de 19.1.1994. (127) El Decreto 123/999 de 24.IV.1999 reglamenta lo establecido la redacción dada por el art. 251 de la Ley 16.320 de 1°.XI.1992. (128) La conhravención facultarán a los MGAP o a las de el art. 4° del Decreto-ley 14.859 de 15.XII.1978 en presente ley y por el Decreto-ley 15239, de 23.XII.1981, imponer multas que se graduarán según la gravedad de la mínimo de 10 UR (diez unidades reajustables) y mi máximo de obUgaciones impuestas por la MTOP, según corresponda, infracción y los antecedentes del infractor entre un 10.000 UR (diez mil unidades reajustables) art. 26. en a 111 DOCTRINA Contratos escritos de suministro de agua Cesión de la concesión Además de los requisitos previstos en los Aguas, para efectuar la cesión de una concesión de uso privativo de agua para riego, el cesionario deberá con tar con un plan de uso y manejo de suelos y aguas aprobado previamente por el MGAP. art. 170 y 171 del C. de Toda cesión que sitos establecidos no en cumpla este con los requi artículo, será nula de pleno derecho y podrá dar lugar cidad de la concesión (art. 7°). a Todo contrato virtud del cual parte riego, cual naturaleza, deberá otorgarse en una suministrar agua para obliga quier fuere a se por escrito su so pena de nulidad. Quien suministrare agua con destino a rie go sin contrato escrito, no obstante la nulidad del mismo, será sancionado conforme a lo dispuesto por el art. 26 de la ley. la cadu La distribución y el suministro de agua una asociación o socie entre los miembros de Requisitos para el dad permiso agraria de riego, a la cual pertenecen, correspondiere por su naturaleza cuando así El de permiso riego podrá ser otorgado para utilizaciones de carácter transitorio y en aquellos casos en que no se posea la totalidad de los requisitos para la concesión, debiendo cumplirse con lo dispuesto por el numeral 2° del art. 4° de la social, deberán efectuarse entre cada miem bro y la entidad por escrito, dad (art. 11). Sociedades Agrarias de so pena de nuli Riego presente ley (art. 8°). productores rurales, sean personas físi jurídicas, interesados en el uso de agua para riego podrán asociarse bajo las disposi ciones de la presente ley, para obtener permi Los Cesión del permiso cas o plazo de vigencia del permiso podrá ser cedido por escrito con Durante el de riego éste autorización de la autoridad acuerdo A con esos competente reglamentación. un de y manejo por el MGAP. uso sos, concesiones u otros derechos guen directa para efectos el concesionario deberá plan aprobado tar con aguas la y de indirectamente el riego (art. 12). go Las Sociedades Toda cesión que no cumpla con los requi sitos anteriores será nula de pleno derecho y drán integrar refieran a los exclusivos efectos del uso, la realización de obras hidráulicas lugar a la revocación del permiso y se o reparte el producido de la cosecha (art. 10). Se encuentra - comprendido en dicho objeto miembros o para servicios a terceros Se entienden por obras hidráulicas para riego con fines agrarios las siguientes; Los sistemas de extracción de agua desde cualquier fuente. Los represamientos que capten aguas de escurrimiento superficial, comprendiendo el área inundada. Los sistemas de conducción de las aguas hasta el cultivo. Los depósitos artificiales Toda otra obra de con captación fines de almacenamiento de agua para riego. con fines de riego agrario (Art. 20).- de aguas (129) de aprovechamiento en común o individual de sus (129) - ma entenderá que existe cesión del per de la concesión, cuando el titular de los mismos realice contratos asociativos de cultivo en los cuales se utiliza el riego y se No - Agrarias de Riego no po objeto otro u otros que no (art. 9°). miso - a su nejo aprovechamiento del agua conforme a las disposiciones de la presente ley y del De creto-ley 15239, de 23.XII.1981. dar podrá - que les otor del agua uso Objeto de las Sociedades Agrarias de Rie con de suelos y o (art. 13). 112 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 Constitución y administración de la so ciedad do con lo que establezca la (1-6), 2000 reglamentadón (art. 16). Las Sociedades Agrarias de tituirán por contrato escrito Riego se cons el cual se ex en presará el nombre de los socios, el monto del capital social y el aporte de capital que co rresponde a cada socio, el plazo, el objeto so cial, la denominación, la cual incluirá de Atribuciones del Jurado El contrato social cia de un Jurado uni Serán ma expresa su naturaleza de "Sociedad Agraria de Riego" y las condiciones de ingre podrá prever la existen o pluripersonal. competencias del Jurado: nera A) Conocer todas las cuestiones de hecho susciten entre los miembros. y egreso de los miembros y de la disolu ción de la sociedad. Igualmente harán indi que sobre riego cación de los a los infractores del estatuto, social, reglamentos y ordenanzas dic tadas por la entidad, los correctivos y sancio so permisos socio cuando Salvo efectuará o concesiones de cada corresponda. se B) Imponer contrato pacto en contrario, la votación se a prorrata de los capitales de los nes a mos. que haya lugar con arreglo a los mis 17 socios. Procedimiento del En ningún caso podrá la sociedad privar miembros, por vía de sanción, del uso de agua para riego, mientras mantengan dicha caUdad (art. 14). El sus Personalidad procedimiento del Jurado será público y verbal, en la forma que determine el trato social. jurídica y registro con Sus fallos expresión El contrato social deberá inscribirse que a este fin llevará el MTOP. jurado a en el se se consignarán en un libro con de los hechos y del derecho en que funden. 18 registro Construcción de obras hidráulicas Antes de la inscripción, los podrán realizar acto gestionantes no alguno imputable a la sociedad, salvo los de trámite relativos a su formación. de la Sociedades inscripción, Riego tendrá personalidad jurí dica desde el momento de su constitución. La responsabilidad de los miembros por las deudas sociales será siempre limitada al monto de sus respectivos aportes (art. 15). Libros de las Sociedades Agrarias de Rie con fi de riego requerirá la aprobación del proyec to de obra y derecho al uso del agua por parte del MTOP, del plan de uso y manejo de suelos y aguas por parte del MGAP y de la autorización ambiental previa, cuando corresponda, por par te del MVOTMA, en forma y condiciones que determine la reglamentación (art. 21) (130). Precio por el uso de obras hidráulicas Los usuarios de las obras hidráulicas que el Estado go Las Sociedades Agrarias de Riego deberán llevar libros rubricados por el MTOP de acuer (130) con riego La constiucción de obras hidráuUcas nes Obtenida la Agrarias fines de Además ejecute deberán abonar un precio, que fijará el Poder Ejecutivo, en función de los correspondientes gastos de explotación, conservación y administración. establece que, sin perjuicio de lo establecido en la legislación vigente, se faculta al MTOP, en caso de dispuesto precedentemente, para solicitar judicialmente la demolición de las obras a cargo del infrac tor, siguiéndose a esos efectos el procedimiento previsto en el art. 346 del CGP, sin perjuicio de las multas que pudiere imponer en vía administrativa al amparo de lo dispuesto por el art. 26 de la ley y de la acción penal cuando corresponda. contiavención a se lo 113 DOCTRINA De nio de producirse la transferencia del domi una propiedad beneficiada por obras ejecutadas por el Estado, el nuevo titular será solidariamente responsable emergentes del uso por las deudas de las mismas existentes Las servidumbres de apoyo de presa que se constituyen con fines de riego se extienden los predios no ribereños (art. 25) (131). aun a 23. Extinción de la dominialidad al día de la transferencia. Los Gobiernos Departamentales que efec túen obras hidráulicas gozarán de las mismas potestades y beneficios otorgados en el pre sente artículo al Poder Ejecutivo; aplicándo se en lo que corresponda será de aplicación el Decreto-ley 15.637, de 28.XII.1984. La dominialidad de las riberas no puede desaparecer por el cambio de destino del bien, ni por se su Expropiaciones para la ejecución de obras Raramente la les — nes ley establece procedimien ellas, como ocu como los caminos del dominio son — ; en general los bie público natural, sólo teórica desafectables. pública la expropia ción de los inmuebles necesarios para la eje cución de obras hidráulicas, cuando estén a cargo del Estado perennes. materia de bienes dominiales artificia mente Se declara de utilidad cursos tos para la desafectación de rre en hidráulicas destrucción, porque se presume que trata de La desafectación forma actos (art. 24). no puede producirse tácita, implícita de comportamientos o como o de la adminis tración; sino de hechos naturales que Servidumbres Se extienden se demanden a con con destino a riego todas las servidumbres que destino a riego las disposi ciones establecidas para la servidumbre de acueducto en los arts. 83, 85, 86, 88, 95, 96 y 99 a 102 del C. de Aguas. formen o destruyan parte en resultado de trans de la ribera. Los bienes del dominio público natural, las riberas, mientras existan, teóricamen te sólo pueden perder su calidad de tales me como diante el dictado un acto legislativo expreso; pero las modificaciones naturales de dichos se creó una Comisión Honoraria Asesora en Riego integrada por un delegado titular y un alterno siguientes organismos: MGAP, que la presidirá, MTOP, MEE y MVOTMA, y dos delegados pro puestos por las entidades privadas que determine el Poder Ejecutivo. La Comisión Honoraria Asesora en Riego tendrá los siguientes cometidos: A) Asesorar al Poder Ejecutivo en la concesión de los beneficios promocionales y en fijación de tarifas a que refieren respectivamente los arts. 23 y 22 de la presente ley. B) Asesorar al Poder Ejecutivo, a su solicitud, en temas referentes a la ejecución y explotación de obras hidráulicas de riego. C) Coordinar las acciones de los distintos organismos competentes en la materia a la que refiere la presente ley en la forma que establezca la regla mentación arts. 27 y 28. Asimismo se crearon las Juntas Regionales Asesoras de Riego que se integrarán con un repre sentante del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, que la presidirá; un representante del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, que oficiará como secretario; dos representantes como mínimo de los regantes de la zona que deberán estar inscriptos en el padrón confeccionado a tales efectos, que serán fijados en función de las característi cas propias de cada región o cuenca hidrográfica; dos representantes como mínimo de los propietarios de la zona, que serán designados por las comisiones o sociedades de fomento rural que las agrupen. Las Juntas Regionales Asesoras de Riego tendrán los siguientes cometidos principales: A) Coordinar con los usuarios la distribución equi tativa de las aguas disponibles en los períodos deficitarios. B) Emitir opinión sobre nuevas solicitudes de concesio nes o permisos de extracción de agua. C) Asesorar sobre obras y medidas a adoptar por la autoridad y por los regantes, para incrementar la disponibilidad de caudales destinados al regadío y promover su mejor aprovecha miento. D) Colaborar con el Ministerio de Transporte y Obras Públicas en la organización y permanente actualización de un catastro de obras hidráulicas situadas en la zona de su competencia. E) Vigilar el uso de las obras hidráulicas en el área de su competencia y, en su caso, denunciar al Ministerio de Transporte y Obras Públicas toda violación de las normas que rigen su aprovechamiento. F) Asesorar sobre el eventual establecimiento de turnos para la captación de otros cometidos que le asigne el Poder Ejecutivo vinculados con su especializa aguas públicas para riego. G) Aquellos (131) A tales efectos de cada uno ción técnica de los (arts. 29 y 30). 114 T. 86 REVISTA DE LA A.E.U.- bienes la desafectación de pueden producir facto, de las porciones de territorio que se pasando a constituir paran de aquéllos, gún el caso un bien — cular — se privado estatal o en las sito, de trán enajenaciones la servidumbre Rural art. 395). Civil" C. al (C. arreglo con se parti 25. Las Leyes Orgánicas departamentales (132). Ni el abandono, ni el uso en contrario, por sí, pueden transformar el carácter dominial de las riberas, en bien privado. CAPITULO IV PROTECCIÓN DE LA COSTERA Posteriormente, las diversas Leyes Orgá departamentales otorgaron a la Junta o al Intendente, la atribución de conservar las nicas marítimas y fluviales, prohibiendo la extracción de tierra, piedras y arena dentro del límite que juzgue necesario para la de playas fensa de los terrenos FAJA destinadas cia del se protección de la en vigen Rural, al disponer que: la patrio, inició primitivo C. con "En los terrenos de la entrada propiedad pública, li de las vación de las art. de la fracción pondrá por límite la fracción enajena adyacente, designada. Si en existiese camino público boscosas situadas adyacentes de en terrenos ri propiedad munici conformación hermoseen las pal, que por costas o resulten defensivas para la conser ta metios, medidos desde la mayor altura que alcanzan las aguas en las crecientes que no cau san inundación. En las enajenaciones fiscales o su art. art. playas (Ley 2.820 de 10.VII.1903, 12, numeral 9°; Ley 7.042 de 13.XI.1919, 54, numeral 18; y Ley 9.515 de 28.X.1935, 35, numeral 21). 26. La Ley de Centros Poblados se la ribera no a zonas bereños mitados por ríos y arroyos, se designa como ribera de éstos la extensión de ciento cincuen da o vasión de las arenas, y a sanear las playas y defender las costas; evitando la destrucción En el Derecho costera ribereños; haciendo que se hagan, las plantaciones defender los terrenos de la in disponiendo (133) 24. El C. Rural faja (1-6), 2OO0 se impondrá Por su dispuso parte, la Ley de Centros Poblados que: a los bienes dominiales artificiales, establecidos por ley, sólo podrán desafectarse, mediante otra ley. ley afectante de un bien al dominio público artificial, la desafectación puede hacerse por acto administrativo, dictado generalmente por el mismo órgano que resolvió la constiucción de la obra. Vé. Enrique Sayagués Laso, Tratado ie Derecho Administrativo, t. II, págs. 279 y ss. Raúl Rial, Régimen iegai de las tierras públicas yfiscates, págs. 84 y ss. (132) En cuanto A falta de Al respecto, el C. de Aguas dispone: "Art 153. Establécese una faja de defensa en la ribera del Océano Atlántico, Plata, Río Uruguay y de la Laguna Merín, para evitar modificaciones perjudiciales a su configuración y estructura. El ancho de esta faja será de doscientos cincuenta metros, medidos hacia el interior del territorio, a partir del (133) el Río de la límite superior de la ribera, establecido en los artículos 36 y 37 de este Código. Hacia el exterior, en las costas del Río de la Plata y el Océano Atlántico, la faja se extenderá hasta la línea determinada por el Plano de Referencia Hidrométrico Provisorio (cero Wharton). En el Río Uruguay, el límite exterior de dicha faja será determinado por el Ministerio compe tente, en función de las costas las diferentes distancia correspondientes a los ceros de las escalas hidrométricas, adoptadas como referencia para del río. Cuando existiesen rutas nacionales o ramblas costaneras abiertas y pavimentadas, a una de doscientos cincuenta metios del límite superior de la ribera, el ancho de la faja de defensa se extende zonas menor rá solamente hasta dichas rutas o ramblas. Cualquier acción a promoverse en la faja de defensa de costas que modifique configuración natural, requerirá la autorización previa del Ministerio competente, quien la denegará cuando dicha acción pueda causar efectos perjudiciales a la configuración o estructura de la costa. En los predios de propiedad fiscal o particular, las extracciones de arena, cantos rodados y rocas de yacimientos ubicados dentio de la faja de defensa, sólo podrán efectuarse hasta una cota no inferior al nivel situado cincuenta centímetros por encima del límite superior de la ribera". Art. 154. "La contiavención a lo dispuesto por el articulo anterior, una vez comprobada debidamente, en expe diente que se instiuirá con audiencia de los interesados, será sancionada por el Ministerio competente, según los casos, con la obligación de eliminar los efectos de las acciones promovidas, restituyendo a la faja su conformación original, o con la prohibición de extraer materiales. En caso de demora o resistencia, o demora en el cumplimiento de la obligación de eliminar los efectos de las acciones y de restituir a la faja su conformación original, el Ministerio competente podrá hacerlo por sí mismo, siendo de cargo del infractor los gastos que ello ocasione. Conjuntamente con la sanción anterior, se impondrá una multa entie los límites de 100 UR (cien unidades reajustables) y 5.000 UR (cinco mil unidades reajustables), según la gravedad de la infracción". Art. 155. "El Ministerio competente efectuará el eshadio general de los ríos de encauzamiento y defensa destinadas a y arroyos para señalar los puntos donde convenga reaUzar obras preservar las heredades, evitar inmidaciones y, en los casos que correspondiere, mantener expeditas la navegación y flotación". su 115 DOCTRINA a) En los casos de contigüidad a los cauces del dominio público, ningún predio podrá si Atlántico y Río Uruguay, de 250m. desde la ribera, tuarse, dentro de las tierras abarcadas por una faja costanera de, por lo menos, 150m. de an el derecho de propiedad, sólo en cuanto extracción de materiales (134). faja protectora quedando limitado una a la cho. 28. El C. de b) Las tierras inundables agregar carácter de ramblas o al centro poblado en parques públicos, sólo cuando acceso obligado a los predios. se Aguas pueden no último, el Por art. 199 del C. de Aguas, de rogó el Titulo III "Del dominio y aprovecha miento de las aguas" del C. Rural, con lo cual sirvan de quedó eliminada la "ribera ensanchada" (135). c) En los acantilados o las barrancas en que El C. de Aguas, topográficas así lo podrán reducir o dejar sin aconsejen, efecto el retiro o faja de 150m. en los casos de contigüidad a los cauces del dominio público (Ley 10.723 de 21.IV.1946 y Ley 10.866, de razones urbanísticas o 25.X.1946, art. 13, numeral Ley presupuestal art. 153, con la redac (establecida por el art. 193 de la de 15.903 10.XI.1987) para la protección Ley de la ribera del Océano Atlántico, el Río de la Plata, el río Uruguay y la Laguna Merín, esta bleció 3°). veos 27. La en su ción actual los GD, una y faja zonas de defensa de las aguas, ál aledañas, mediante la realiza adopción de dis posiciones preventivas, para evitar modifica ciones perjudiciales a su configuración y es tructura (136). ción de obras de defensa y la de 1969 Posteriormente, la Ley 13.737 de 9.1.1969, 295, creó para el Río de la Plata, Océano art. Art. 295. Establécese una faja de defensa en la ribera del Océano Atlántico, del Río de la Plata y del Río Uru será de doscientos guay, para evitar modificaciones perjudiciales a su configuración y estructura. El ancho de esta faja cincuenta metros medidos hacia el interior a partir de la línea establecida en el inciso 3° del art. 13 de la Ley 10.723, de 21 de abril de 1946. Hacia el exterior, la faja se extenderá hasta la línea determinada por el nivel del cero Wharton. Cuando existiesen rutas nacionales o ramblas costaneras abiertas y pavimentadas, el ancho de la faja de defensa coste ra se extenderá hasta el límite de dichas rutas o ramblas. En los predios de propiedad particular, las extracciones de arena, canto rodado y rocas de yacimientos ubicados en las fajas de defensa, sólo podrán efectuarse por encima del nivel o cota superior en cincuenta centímetros al nivel alcanzado por la más alta creciente conocida en el lugar de ubicación del predio. El nivel o cota de la más alta creciente será determinado por la Dirección de Hidrografía del Ministerio de Obras Públicas. La contiavención a lo dispuesto será sancionada por el Poder Ejecutivo con la prohibi (134) ción de extraer en el referido predio por tres meses. En caso de reincidencia, el plazo de la prohibición será de un año. (135) La preservación de las costas también se produce a tiavés del establecimiento de otros medios, como ser: a) la protección del Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural de la Nación (Resolución 584/986 de 14.X.1986 para la zona costera de Montevideo); b) o la prohibición de circular con vehículos por las costas y las emergentes del Reglamento de Uso de los Espacios Acuáticos, Costeros y Portuarios (Decreto 100/991 de 26.11.1991). (136) La defensa ambiental de las aguas y fajas costeras también fue regulada por: a) El Decreto-ley 15.239 de 23.XII.1981, que declaró de interés nacional el uso y la conservación de los suelos y de las aguas superficiales destina das a fines agropecuarios (arts. 1°, 2°, y 9°), cometido a cargo del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, b) La Ley 16.466 de 19.1.1994, declaró de Interés Nacional, la protección del Medio Ambiente, contra cualquier tipo de depre dación, destrucción o contaminación (arts. 1° y 6°): Art. 6°. Quedan sometidas a la reaUzación previa de un estudio de impacto ambiental las siguientes actividades, construcciones u obras, públicas o privadas: a) Carreteras, puentes, vías férreas y aeropuertos; b) Puertos, terminales de transvase de petróleo o productos químicos; c) Oleoductos, gasoductos de transporte y disposición final de residuos y emisarios de líquidos residuales; d) Plantas de tratamiento, equipos tóxicos o peligrosos; e) Extracción de minerales y de combustibles fósiles; f) Usinas de generación de electricidad de más de 10 MW cualquiera sea su fuente primaria; g) Usinas de producción y transformación de energía nuclear; h) Líneas de transmisión de energía eléctrica de 150KW o más; i) Obras para explotación o regulación de recursos hídricos; j) Complejos industriales, agroindustriales y turísticos, o unidades que, por su naturaleza y magnitud, puedan causar menores consideradas de un impacto ambiental grave; k) Proyectos urbanísticos de más de cien hectáreas o en áreas relevante interés ambiental a criterio del Poder Ejecutivo; 1) Las que se proyectaren realizar en la faja de defensa definida por el art. 153 del C. de Aguas; m) AqueUas otias actividades, construcciones u obras que, en forma análoga a las indicadas precedentemente, puedan causar impacto ambiental negativo o nocivo. El Poder Ejecutivo reglamentará esta disposición; n) El Poder Ejecutivo reglamentará los criterios mínimos de las actividades, construc ciones u obras, a partir de los cuales se deberán realizar las evaluaciones de impacto ambiental, c) La enunciación establecido por otras normas legales específicas referidas a esta materia, que seguirán precedente es sin perjuicio de lo de 21.IX.1994, puso en vigencia del denominado "Reglamento de Evaluación del vigentes, d) El Decreto 435/994 lo cual, con escasa participación de los Gobiernos Departamentales. Impacto Ambiental" Todo costera 116 (1-6), 2000 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 Con ello se consagra jurídicamente el prin de inmodifícabilidad de la costa, ten cipio dente evitar modificaciones perjudiciales a configuración y estructura de la misma, o las alteraciones exógenas del equilibrio diná mico del sistema costero o de alguno de sus a la factores determinantes componentes o 29. Extensión legal (137). na su extensión b) Si se trata del río Uruguay o de la Lagu Merín, debe ser determinado por el Minis terio competente, las distintas legal, dicha faja se inte gra con parte del álveo específicamente con la ribera de los respectivos cursos acuáti en función de las cotas co rrespondientes a los ceros de las escalas hi drométricas, adoptadas como referencia para en Por (cero Wharton) con cia del plano de referencia el lecho. de la laguna, todo dispuesto de Aguas. por los arts. del río zonas concordancia a lo 36, 37, 40 y 153 del C. o — — cos, con y parte de los terrenos limítrofes ad yacentes. Las protecciones especificadas, son para la arena, cantos rodados y rocas, permitiéndose realizar extracciones únicamen conservar a partir de una cota superior en 50cm. a la determinante de la ribera lineal, obviamente te Los lados man se longitudinales que la confor sitúan: en a) Uno, fuera del curso de agua, en el inte los terrenos de 30. Naturaleza propiedad particular. jurídica rior del territorio. Dicha b) El otro, mente el lecho del curso, ordinaria del agua. en debajo Uno de los lados de dicha faja, o ribera lineal va el exterior al álveo, lo ha establecido el C. de Aguas, en 250m. a partir de la línea superior de la ribera faja tiene o puede tener naturaleza jurídica diversa, según sea la del suelo que la conformando. Ordinariamente, que queda puede ser de parte es pública, la álveo; pero el resto, una dentro del naturaleza particular o pública. legal. Los Ese límite dos es esos cursos común, en general, para to de agua. La excepción la determina el inciso 5° del mencionado art. 153 del C. de Aguas, que es tablece que "cuando existiesen rutas naciona les ramblas costaneras abiertas y pavimen a una distancia menor de doscientos cincuenta metros del límite superior de la ri bera, el ancho de la faja de defensa, se exten o tadas, derá solamente hasta dichas rotas o ramblas" En cuanto al otro lado de la mencionada faja, no está ubicado dentro del álveo: Marcelo J. Cousillas, "La protección jurídica 31. Tramitación y órganos estatales competentes La tramitación de esta autorización previa, independiente y complementaria de los permisos de construcción que los GD respec tivos deben conceder, en ejercicio de sus atri buciones propias (138). es a) Si se trata del Río de la Plata o del Océa Atlántico, es el resultante de la confluen (137) predios ribereños, no obstante tener su superficie integrando dicha faja, mantienen la naturaleza jurídica pública o privada, originaria, quedando limitadas las potestades de los propietarios por las razo nes de interés general expresadas, cuyas trans gresiones son sancionables, según su entidad y repetición, de conformidad a lo preceptua do por el art. 154 del C. de Aguas. parte de de la costa", en Anales del Foro, n° 119-120 (193), pág. 335. (138) A esos efectos el Decreto 59/92, dispuso: Art. 1°. Toda obra, acción o construcción a desarrollarse en faja de defensa costera delimitada, por el art. 153 del C. de Aguas (Decreto-ley 14.859 de 15 de diciembre de 1978 y su modificativo) deberá estar precedida de la autorización previa del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; quien podrá denegarla cuando la acción pueda causar efectos perjudiciales a la configuración o ti-amitarse la soücitud, mediante remisión por parte de la Intendencia estructura de la costa. Art. 3° También podrá 117 DOCTRINA El art. 457 de la Ley 16.170 de 28.XII.1990, transfirió al Ministerio de Vivienda, Orde respectiva namiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) entre otros, los cometidos corres pondientes a las medidas de defensa de la faja de costas y la autorización previa en toda ac a) Dentro de quince días de iniciados los trabajos, deberán dar aviso al Ministerio com petente, acompañando los planos o croquis y ción a promoverse en la misma, así como para la adopción de las medidas sancionatorias en caso de A los efectos de obtener la autorización — que las informaciones del configurarse su omisión. Las autoridades nacionales tes en a) la materia En forma competen principal, el MVOTMA a tra vés de la Dirección Nacional de Medio Am biente (139) (C. de Aguas arts. 153 y 154, con c) para extraer materiales, previo informe del En esta materia o ción — sin razón — irracional, que deberá superarse. cifra privada de las Los dueños de predios lindantes del dominio márgenes público pueden o Municipal respectiva, ción del Ministerio de mentarios que éste (139) los La planes con álveos defender contra las aguas, mediante ciones, estacadas o gestión 151). faja faja de defensa es la de 250m. medidos hacia el interior fija reduce cuando existan rutas nacionales una o dis superior de la ribera. sus planta El límite exterior varía según sea el curso de agua: revestimientos. del trámite arts. 150 y ramblas abiertas y pavimentadas, a tancia menor a los 250m. del límite márgenes en del territorio, a partir del límite superior de la ribera (C. de Aguas arts. 36 y 37); pero éste se 32. Defensa Aguas El ancho total de la ha exclui se participación de las auto departamentales respectivas; situa requiere per Si las obras hubieren de efectuarse 33. Dimensión y límites de la minimizado la ridades d) se predios contiguos a aguas del dominio pú blico departamental, las gestiones menciona das se entenderán con el GD respectivo (C. de (140). B) Autoridades departamentales do Para realizar obras de defensa dentro de álveo del dominio público, miso del referido Ministerio. b) En forma excepcional, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) (Ley MVOTMA estado, cuando, por la naturaleza de un 16.170 de 28.XII.1990, art. 457, numerales 3° y 4°); quien tiene a cargo las autorizaciones interesados, el mandar aquéllas, amenazaren causar inconvenientes a la navegación o a la flotación, desviar las corrientes de su curso natural o producir inun daciones u otros perjuicios. la redacción dada por los arts. 192 y 193 de la Ley 15.903 de 10.XI.1987; y Decreto 59/992 de 10.11.1992). (141): podrá suspender tales operaciones, y aún restituir las cosas a su an terior son: — caso. Previa audiencia de los b) Ministerio A) puede no ser previa del permiso de construcción correspondiente, a fin de recabar la autoriza Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; sin perjuicio de los informes comple pueda requerir, así como de las condiciones eventuales que pueda imponer para su otorgamiento. de 30.V.1990, art. 3°, numeral 6°, dispuso que el MVOTMA formula, ejecuta, supervisa y evalúa nacionales de desarrollo urbano y territorial y la instrumentación de la política nacional en la materia Ley 16.112, . (140) Otros aspectos del control y vigilancia de las costas, se encuentran atribuidos a otros Ministerios; tal el caso de vigilancia y la policía del orden de las costas, que se encuentra a cargo del Ministerio de Defensa Nacional -Prefec tura Nacional Naval (Leyes 10.808 de 16.X.1946, 12.185 de 15.11.1955, 12.990 de 23.XI.1961 y 13.145 de 9.IX.1963. la (141) La doctrina ha sostenido que si bien en principio, las autorizaciones deben a veces se establecen por motivos de vigilancia o de tutela del mérito, derando que posteriori. Apud Enzo Capaccioli, Manuale di Diritto Amministratuivo, pág. 424. preceder al acto autorizado, consi puede admitirse que se otorguen a 118 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 a) El Océano Atiántico y el Río de la Plata, hasta la línea determinada por el Plano de Re ferencia Hidrométrico Provisorio (cero Whar ton) (142). b) El Río Uruguay y la Laguna Merín, has ta el límite determinado por el Ministerio competente, en función de las cotas correspon dientes a los ceros de las escalas hidrométri adoptadas cas rentes zonas como referencia para las dife restituir a la faja su (1-6), 2OO0 conformación original, el hacerlo por sí infractor los gas del mismo, siendo de cargo tos que ello ocasione. Ministerio competente podrá e) Conjuntamente con la sanción anterior, impondrá una multa entre los límites de 100 UR (cien unidades reajustables) y 5.000 UR (cinco mil unidades reajustables), según la gravedad de la infracción. se del río. CAPITULO V 34. Régimen sancionatorio CONCLUSIONES El incumplimiento del régimen de protec faja de defensa de costas acarrea la imposición de sanciones, que incluyen mul tas y la restitución de la configuración de la costa a su estado original (art. 154). ción de la Las contravenciones nes (143) a las prohibicio legales: 1. Ribera es la parte del lecho de una masa de agua, sumergible en las crecidas ordinarias o naturales; por lo que resulta im procedente la separación dominial entre el lecho y la ribera. o curso 2. El concepto de ribera constituye un con cepto jurídicamente definible, pero estrecha mente vinculado a) Deben ser comprobadas debidamente en expediente, que los interesados. se instruirá con audiencia de consistente cierto lo b) Son sancionadas por el Ministerio com petente (MVOTMA y MTOP), según los ca sos. son Como sanción accesoria se impone la obligación de eliminar los efectos de las ac ciones promovidas, restituyendo a la faja su conformación original, o con la prohibición de extraer materiales. d) En mora en caso el de demora o cumplimiento resistencia, de la o fenómeno geológico, sólo en términos comparativos, 3. En el Derecho uruguayo el régimen de regula especial y sustancialmente por el C. Civil y el C. de Aguas; habiendo quedado derogadas las disposiciones del viejo las riberas c) a un el movimiento perpetuo de las cubren el planeta, incluso de aque aguas que llas calificadas como "estancadas", que por en C. Rural, a se partir del 1°.III.1979. 4. En cuanto al régimen dominial de las riberas de los ríos y arroyos navegables o flo tables: de obligación de eliminar los efectos de las acciones y de Hasta el 31.XII.1868, las riberas del mar pertenecían a la Nación, mientras que las ri- a) (142) El cero Wharton es el plano horizontal que pasa 23,08m. por debajo del marcador colocado en el ángulo sureste del vestíbulo del Cabildo de Montevideo, plano que sirve de base para todas las escalas hidrométricas del país, de conformidad con lo establecido por el decreto de 20.1.1941. Vé. Adolfo Gelsi Bidart, Código de aguas de la República Orientaidet Uruguay, concordado y anotado. En nuestro (143) país verdadera diferencia —a diferencia de lo que ocurre en el Derecho italiano, en donde entre delito y contravención— las contravenciones no ontológica se excluye que existe una constituyen delitos, sino que de las denominadas "infracciones tributarias" (CT art. 93), y consisten en: Art. 95. (Contiaven es la violación de leyes o reglamentos, dictados por órganos competentes, que establecen deberes formales. Constituye también contravención, la reaUzación de actos tendentes a obstaculizar las tareas de determinación y fiscaUzación de la Admmisteación. Será sancionada con multa de $U 4 (cuatro pesos uruguayos) a $U 335 (tiescientos treinta y cinco pesos uruguayos). Por su parte el C. Penal dispone: Art. 360. Será castigado con multa de diez a cien Unidades Reajustables o prisión equivalente: 3° (Contravención a las disposiciones dictadas por la autoridad, para garantir el orden). El que contrariase las disposiciones que la autoridad dicte para conservar el orden público o para evitar que se altere, salvo que el caso constituya delito. son un ción). tipo especial La contiavención 119 DOCTRINA beras de los ríos y arroyos pertenecían a los dueños de los predios, aunque el uso corres pondía a todos los habitantes (uso común). Pertenecen al Estado a) sus aquellos que por por disposiciones de una deban considerarse del dominio pú características ley, no blico de los del l°.1.1869, las riberas de los ríos y arroyos navegables o flotables pasan a ■formar parte del dominio público; pero sin efecto retroactivo, por lo que quienes adqui b) A Municipios (rectius: GD). partir rieron el dominio anterioridad, lo siguen con manteniendo y trasmitiendo mientras les o no se b) Pertenecen a los Municipios (rectius: GD) los que por sus características o por dis de posición dominio ley, una público deban considerarse del de los Municipios (rectius: GD). expropie. en les públicas (estata estatales) quedan excluidas de la ti Las restantes personas c) l°.1.1869, los puertos, abras, 5. Desde el o no senadas y las costas limítrofes del territorio oriental (Río Quareim, Río Uruguay, Río de tularidad de los bienes de dominio público (inciso 2°); aunque pueden ser titulares de la Plata, Océano Atlántico y Laguna Merín) integran el dominio público, y su extensión aguas y álveos fiscales. deberá ser determinada por leyes especiales. Aguas reconoce la existencia de importante dominio público Departa mental y los poderes jurídicos correspon 7. El C. de un 6. A partir del 1°.III.1979 nio público o integran el domi — dientes fiscal: las aguas y álveos que no estu vieren incorporados al patrimonio de los par A) Todas ticulares, distinguiéndose: , A texto expreso admite la existencia de a) un dominio aguas, público en pertenecientes al estricto Las aguas y álveos de los ríos y arroyos navegables y flotables en todo o parte de su la medida que: en — — , y a cada uno materia de álveos y en sentido Estado — de los GD. a) (art. 30.1.); entendiéndose por tales aquéllos cuya navegación o flotación sea po sible natural o artificialmente (art. 30.2), y que curso así los declare el PE (art. 31.1). b) Empleando un concepto jurídico inde "por sus características", posibi terminado: un amplio plexo al dominio pú Departamental (que indebidamente de nomina Municipal), comprensible no sólo de lita atribuir blico lechos y riberas y aguas De partamentales, que son tales por imperio de los álveos b) Las aguas y álveos de los nas, charcas y de lagos, lagu embalses que ocupan terrenos del Estado y se alimentan con propiedad aguas públicas; propiedad fiscal o particular, según son ocu pen terrenos fiscales (propios y privados de todas las personas jurídicas estatales) o par ticulares (art. 39) ley, sino de otros bienes que, por condición, rasgos (144). B) a — , pone que: Departamental. cuando existan estaciones hidrométricas (art. 35.2), en cuyo caso se fijará por el procedi especial, establecido en el art. 36. la distribución de los álveos y aguas del dominio público nacional, entre las dos únicas entidades territoriales urugua a texto Estado y GD expreso se dis yas — índole, c) Define al álveo de todo río o arroyo, como el terreno que cubren las aguas, en las crecidas que no causan inundación (art. 35.1); excepto miento En cuanto su circunstancias, deban con o siderarse del dominio y c) los restantes álveos y aguas, que de la — — d) rior No define las riberas, ni su límite infe por ser el límite superior el que más — importa, dominio de necesidad o utilidad pública, la (144) Asimismo se declara ridos por razones de poUcía nacional de aguas (art. 18). en cuanto hasta allí público expropiación — , se extiende el sino que: de las aguas y álveos particulares, reque- 120 REVISTA DE LA A.E.U.- T. 86 Al fijar procedimientos para determi simultáneamente el límite de los álveos y la línea superior de las riberas de ríos arro (1-6), 2000 — nar y navegables y flotables (art. 36) y para los lagos, lagunas y charcas públicas (art. 40), im plícitamente reconoce la existencia de las riberas, formando parte del álveo acuático. yos 1-6, págs. 145-172; en La creación de o lotes como consecuencia de proce sos urbanísticos, ed. 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